Giao Trinh Quan Ly TCC (Cap Nhat - Gui SV)

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
GIÁO TRÌNH
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

Đồng chủ biên: TS Bùi Tiến Hanh và TS Phạm Thị Hoàng Phương
HÀ NỘI - NĂM 2016

GIÁO TRÌNH
QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
Đồng chủ biên:

TS Bùi Tiến Hanh
TS Phạm Thị Hoàng Phương
Các thành viên tham gia:
PGS.,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt
PGS.,TS Đặng Văn Du
TS Đào Thị Bích Hạnh
Ths Phạm Thanh Hà
HÀ NỘI - NĂM 2016
2
LỜI NÓI ĐẦU
Giáo trình Quản lý tài chính công dùng cho sinh viên hệ đại học của Học
viện Tài chính không thuộc chuyên ngành quản lý tài chính công đã được xuất bản
năm 2010. Giáo trình do TS Phạm Văn Khoan chủ biên và tham gia biên soạn là
những giảng viên có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực quản lý tài chính công:
• TS Phạm Văn Khoan - Trưởng bộ môn Quản lý Tài chính công, chủ biên,
viết chương 1 và chương 5;
• TS Bùi Tiến Hanh - Giảng viên chính, viết chương 2 và chương 4;
• PGS, TS Đặng Văn Du - Trưởng khoa Tài chính công, viết chương 3;
• TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Phó trưởng bộ môn Quản lý Tài chính công
viết chương 6.
Trong lần tái bản này, nội dung giáo trình đã có những thay đổi căn bản cả
về kết cấu và nội dung khoa học. Giáo trình đã cập nhật, tổng hợp và hệ thống hóa
những luận cứ khoa học về lý luận và thực tiễn quản lý tài chính công phù hợp với
quá trình đổi mới và hội nhập quốc tế ở Việt Nam. Giáo trình do TS Bùi Tiến
Hanh và TS Phạm Thị Hoàng Phương đồng chủ biên. Tham gia biên soạn, sửa đổi
và bổ sung giáo trình cho lần tái bản này gồm:
• PGS,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Trưởng bộ môn Quản lý Tài chính
công, viết chương 1;
• TS Đào Thị Bích Hạnh và TS Phạm Thị Hoàng Phương - Giảng viên bộ
môn Quản lý Tài chính công, viết chương 2;
• ThS Phạm Thanh Hà - Giảng viên bộ môn Quản lý Tài chính công, viết
chương 3;
• PGS,TS Đặng Văn Du - Nguyên Trưởng khoa Tài chính công, viết chương
4;
• TS Bùi Tiến Hanh - Phó Trưởng khoa Tài chính công, kiêm Phó trưởng bộ
môn Quản lý Tài chính công, viết chương 5.
Tập thể tác giả trân trọng cảm ơn Ths Phạm Thị Lan Anh, Ths Đặng Văn
Duy và Ths Phạm Văn Hào đã tích cực tham gia rà soát và góp ý các bản thảo
trong quá trình biên soạn, sửa đổi, bổ sung giáo trình này.
Trong quá trình biên soạn, sửa đổi và bổ sung giáo trình cho lần tái bản này;
3
tập thể tác giả đã có nhiều cố gắng để nâng cao chất lượng khoa học của giáo trình.
Tuy nhiên, quản lý tài chính công là vấn đề rộng lớn, phức tạp, chứa đựng nhiều
nội dung đang trong quá trình cải cách ở trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Vì
vậy, nội dung và hình thức của giáo trình khó tránh khỏi những khiếm khuyết nhất
định. Học viện Tài chính và tập thể tác giả rất mong nhận được ý kiến đóng góp
của các nhà khoa học và bạn đọc để lần xuất bản sau giáo trình được hoàn thiện
hơn.
Xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày 01 tháng 04 năm 2016
BAN QUẢN LÝ KHOA HỌC
4
Chương 1
TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
Nhà nước hàng ngày phải đưa ra các quyết định thu, chi và quản lý các hoạt
động này nhằm đáp ứng nhu cầu người dân về hàng hóa công cộng, thực hiện công
bằng xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô trong giới hạn nguồn lực mà họ có thể chi trả.
Triết gia Eric Weil trong tác phẩm Triết học chính trị đã nhận xét ”Để có quan
điểm về những công việc chung của cộng đồng và thực hiện những công việc đó
một cách hợp tình, hợp lý” đòi hỏi phải biết ”đó là những việc gì và phải có khả
năng đánh giá đâu là vấn đề chính”.1 Lời khuyên này đặc biệt hữu ích đối với môn
học quản lý tài chính công khi người viết không thể tham vọng thiết kế một
chương trình chứa đựng toàn bộ các nội dung kinh tế, chính trị liên quan đến hoạt
động thu, chi của Nhà nước với một thời lượng có hạn. Do đó, chương 1 được thiết
kế nhằm giúp cho cho người đọc hiểu được những quan niệm khác nhau về tài
chính công và quản lý tài chính công, trên cơ sở đó giới hạn nội dung mà giáo trình
sẽ đề cập ở các chương tiếp theo. Phần đầu của chương tóm tắt quan niệm tài chính
công theo các thông lệ tốt của quốc tế và cách phân loại tài chính công ở Việt
Nam. Phần hai tập trung vào khái niệm, mục tiêu, nội dung và bộ máy quản lý tài
chính công.
1.1. QUAN NIỆM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG

1.1.1. Khái niệm
Theo Cẩm nang thống kê tài chính Chính phủ (GFS) năm 2014 do Quỹ Tiền
tệ Quốc tế (IMF) xây dựng, nền kinh tế của một quốc gia được chia thành hai khu
vực chính: Khu vực công và khu vực tư nhân. Khu vực Công bao gồm khu vực
Chính phủ chung, và các đối tượng do chính phủ kiểm soát, thường là các doanh
nghiệp công mà hoạt động chủ yếu của nó là tham gia các hoạt động thương mại,
theo quy luật cung, cầu của thị trường. Các doanh nghiệp công bao gồm các doanh
nghiệp công về tài chính và các doanh nghiệp công phi tài chính. Các doanh
nghiệp công về tài chính gồm các doanh nghiệp về tiền tệ và các doanh nghiệp
công về tài chính phi tiền tệ. Hình 1.1 minh họa các bộ phận cấu thành của khu vực
công.
1
Michel Bouvier, Marie – Christine Esclassan and Jean – Pierre Lassale (2005), Tài chính công,
Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội, trang 33
5
Khu vực công
Chính phủ
chung DN công
Chính3 K Chính ChínhK

hu vực 3
Quỹ an DN công
hu vực DN công
quyền quyền quyền địa sinh XH2 phi tài
tài chính
bang1 TW1 phương1 chính
Bộ phần 3
DN công về tài
Ngân Ngoài Quỹ an DN công về tiền tệ
chính phi tiền tệ
sách ngân sách sinh XH
Ngân hàng DN công

trung ương về tiền tệ khác
Hình 1.1: Các bộ phận cấu thành của khu vực công2
Sửa lại thành Bộ phận 3
Ghi chú: 1 Bao gồm các quỹ an sinh xã hội.
2
Các quỹ an sinh xã hội có thể được phân tách riêng thành một
khu vực (đường nét đứt).
3
Ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách, các quỹ an sinh xã hội.
Trong tài liệu trên, thuật ngữ “Chính phủ chung- general government" được
hiểu theo nghĩa rộng hơn thuật ngữ "Chính phủ" trong tiếng Việt. Chính phủ trong
tiếng Việt dùng để chỉ cơ quan hành chính nhà nước cấp cao nhất, đó là cơ quan
hành chính nhà nước trung ương của Việt Nam. Chính phủ chung của một quốc gia
theo GFS bao gồm các cơ quan công quyền và các đơn vị trực thuộc, đó là những
2
Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF-2014), Sổ tay thống kê tài chính chính phủ, trang 20.
6
tổ chức được thiết lập qua quá trình chính trị để thực hiện quyền lập pháp, tư pháp
và hành pháp trong một vùng lãnh thổ. Khu vực Chính phủ chung thường bao gồm
chính quyền trung ương, chính quyền bang (nếu có) và chính quyền địa phương.
Những tổ chức thuộc khu vực Chính phủ chung đều có những đặc điểm
chung sau đây:
- Về chức năng kinh tế: Cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cho xã hội cơ bản
mang tính phi thị trường và phân phối lại thu nhập. Nguồn thu chính của các tổ
chức này từ các khoản đóng góp bắt buộc như thuế, các khoản bảo hiểm xã hội,
ngoài ra còn có các nguồn tài trợ và các thu nhập khác.
- Được định hướng và kiểm soát bởi cơ quan quyền lực Nhà nước: Các tổ
chức này được thiết lập, chịu sự định hướng và kiểm soát bởi cơ quan quyền lực
Nhà nước.
- Chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý: Nhà nước chịu trách nhiệm pháp lý
cuối cùng đối với tài sản và nợ phải trả của các tổ chức này.
(Sách in lỗi không có màu)
Khu vực Khu vực Khu vực Khu vực hộ Khu vực phi
Chính phủ doanh nghiệp doanh nghiệp gia đình lợi nhuận,
chung tài chính phi tài chính phục vụ khu
vực hộ gia
Chính quyền Doanh nghiệp Doanh nghiệp đình
trung ương công công
Chính quyền
bang
Chính quyền
DOANH DOANH TƯ NHÂN
địa phương
NGHIỆP TƯ NGHIỆP TƯ
TƯ NHÂN
KHU VỰC
CÔNG
7
Hình 1.2: Khu vực công và mối quan hệ với các khu vực thể chế khác3
Trong nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ, sự vận động của tài chính gắn liền với việc
tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định của các chủ thể thuộc các khu vực
thể chế khác nhau ở hình 1.2. Về hình thức biểu hiện của tài chính là các hoạt động
thu, chi bằng tiền của các chủ thể, nhưng về bản chất là quan hệ lợi ích giữa các
nhóm người, các chủ thể khác nhau trong xã hội.
Hộp 1.1: Các chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường
Giải quyết thất bại thị trường Cải thiện sự
công bằng
Chức năng tối Cung cấp hàng hóa công cộng thuần túy: Quốc phòng; Bảo vệ người
thiểu Luật pháp và trật tự xã hội; Quyền tài sản; Y tế công cộng nghèo:
Quản lý kinh tế vĩ mô Các chương
trình giảm
nghèo
Cứu trợ khi có
tai họa
Chức năng trung Giải quyết ngoại Điều tiết độc Giải quyết Cung cấp bảo
gian ứng: quyền: tình trạng hiểm xã hội:
Giáo dục cơ bản Điều tiết lợi ích; thông tin Tái phân bổ
Bảo vệ môi trường chính sách chống không hoàn lương hưu; trợ
độc quyền hảo: cấp gia đình;
Bảo hiểm (y bảo hiểm thất
tế, nhân thọ, nghiệp
hưu)
Chức năng tích Phối hợp hoạt động tư nhân: Tái phân phối
cực - Thúc đẩy thị trường thu nhập
- Hình thành các tổ hợp/cụm liên hoàn (cluster) Phân phối lại
tài sản
Nguồn: Ngân hàng thế giới (WB): Báo cáo phát triển thế giới 1997, trang 27
Thuật ngữ “tài chính công” được dùng để chỉ toàn bộ quá trình hình thành
và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước gắn liền với hoạt động của khu vực công và
khái niệm này có thể được tiếp cận dưới hai góc nhìn của kinh tế học và góc nhìn
thể chế như sau:
Từ góc nhìn của kinh tế học: Tài chính công còn được gọi là kinh tế học
công cộng, được xem như một nhánh của kinh tế học, nghiên cứu về việc Nhà
3
Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF 2014), Sổ tay thống kê tài chính chính phủ, trang 19
8
nước huy động các nguồn thu và thực hiện chi tiêu như thế nào, tác động của các
khoản thu, chi đó tới các hoạt động kinh tế, xã hội nhằm thực hiện các chức năng
của Nhà nước trong từng thời kỳ. Khi đánh giá tác động, ảnh hưởng của các hoạt
động thu, chi của Nhà nước tới việc làm, giá cả và tăng trưởng kinh tế cũng như
công bằng xã hội, những nhà kinh tế thường quan niệm tài chính công theo nghĩa
này. Hộp 1.1 minh họa các chức năng cơ bản của Nhà nước trong nền kinh tế thị
trường mà tài chính công được xem như một trong những công cụ quan trọng để
thực hiện các chức năng này.
Từ góc nhìn thể chế, theo nghĩa rộng tài chính công được hiểu là tài chính
của khu vực công gắn với những hoạt động thu, chi của các cấp chính quyền
(Chính phủ chung) và doanh nghiệp công nhằm thực hiện các chức năng của Nhà
nước trong từng thời kỳ. Theo nghĩa hẹp tài chính công được hiểu là tài chính của
các cấp chính quyền, chỉ gắn với những hoạt động thu, chi của Chính phủ chung.
Mặc dù quan niệm tài chính công theo nghĩa rộng có ý nghĩa nhất định, bởi lẽ toàn
bộ hoặc một phần tài sản, vốn của các doanh nghiệp công thuộc Nhà nước và toàn
bộ gánh nặng tài chính khi các doanh nghiệp công xảy ra tình trạng nợ thì cuối
cùng vẫn phải dùng tiền thuế nhân dân để trả. Song vì doanh nghiệp công hoạt
động chủ yếu vì mục tiêu lợi nhuận, không trực tiếp chịu sự định hướng và kiểm
soát bởi quy trình chính trị như khu vực Chính phủ chung, do đó kỹ thuật quản trị
tài chính doanh nghiệp công cơ bản tương tự như quản trị tài chính doanh nghiệp
tư nhân. Trái lại, quản lý tài chính khu vực Chính phủ chung ngoài việc vận dụng
các kỹ thuật quản trị tài chính doanh nghiệp, các chủ thể còn phải tuân thủ các luật,
tổ chức, hệ thống và thủ tục trong các nghiệp vụ quản lý cụ thể. Trong giáo trình
này khái niệm tài chính công được xem xét theo nghĩa hẹp dưới góc nhìn thể chế
như sau:
Tài chính công là những hoạt động thu, chi gắn với các quỹ tiền tệ của các
cấp chính quyền nhằm thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước.
1.1.2. Phân loại tài chính công của Việt Nam
1.1.2.1. Phân loại phù hợp với tổ chức hệ thống chính quyền
Ở Việt Nam tài chính của Chính phủ chung bao gồm tài chính gắn với hoạt
động của cấp chính quyền trung ương và cấp chính quyền địa phương. Cấp chính
quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính, tương ứng với mỗi cấp
chính quyền là một cấp tài chính công mà cốt lõi của nó là ngân sách nhà nước, cụ
thể:
- Tài chính công cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp
9
tỉnh);
- Tài chính công cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố
thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện);
- Tài chính công cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã);
- Tài chính công đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
Gắn liền với hoạt động của các cấp chính quyền này là các cơ quan nhà nước
như các Bộ, các Sở…; tổ chức chính trị như Đảng Cộng sản Việt Nam; các tổ chức
chính trị - xã hội, như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn, Đoàn thanh niên
cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam và
Hội cựu chiến binh Việt Nam; các tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, như
Liên hiệp các hội khoa học, kĩ thuật Việt Nam, Liên hiệp các hội hữu nghị Việt
Nam, Hội nhà báo Việt Nam...; tổ chức xã hội - nghề nghiệp như các hội nghề
nghiệp, hiệp hội kinh tế được ngân sách nhà nước hỗ trợ theo nhiệm vụ Nhà nước
giao; các đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến
ngân sách nhà nước. Ngoài ra còn có các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
nhà nước.
1.1.2.2. Phân loại theo mục đích tổ chức quỹ
Theo cách phân loại này tài chính công chia thành các bộ phận:
- Ngân sách nhà nước;
- Các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách nhà nước (gọi tắt là quỹ ngoài
ngân sách).
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự
toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nước. Ngân sách nhà nước bao gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương.
Các quỹ ngoài ngân sách (extrabudgetary funds) theo định nghĩa tại Cẩm
nang GFS của IMF 2014 đó là các tài khoản giao dịch chính phủ chung không
được đưa vào ngân sách nhà nước, không được thực hiện theo những thủ tục thực
hiện ngân sách thông thường. Ví dụ như những giao dịch có thể được tài trợ bằng
viện trợ nước ngoài hoặc một khoản thu nhằm một mục đích riêng nào đó, không
đưa vào ngân sách: Quỹ Bảo hiểm xã hội, Quỹ Bảo hiểm y tế, Quỹ Bảo hiểm thất
nghiệp, Quỹ Bảo trì đường bộ... Quỹ ngoài ngân sách có các giao dịch tài chính đại
diện cho khu vực chính phủ chung trong nền kinh tế nhưng không được đưa vào dự
10
toán ngân sách thường niên của nhà nước (liên bang) hoặc ngân sách của các cấp
chính quyền địa phương.
Theo Luật Ngân sách nhà nước 2015: Quỹ ngoài ngân sách là quỹ do cơ
quan có thẩm quyền quyết định thành lập, hoạt động độc lập với ngân sách nhà
nước, nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định
của pháp luật.
1.1.2.3. Phân loại theo chủ thể quản lý trực tiếp
Theo cách này có thể chia tài chính công thành hai bộ phận:
- Tài chính của các cấp chính quyền;
- Tài chính của các đơn vị dự toán ngân sách.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính công của các cấp chính quyền là các cấp
chính quyền nhà nước (trung ương, địa phương) với các cơ quan tham mưu như:
Cơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư, kho bạc nhà nước... Chủ thể trực
tiếp quản lý các quỹ ngoài ngân sách là các cơ quan nhà nước được nhà nước giao
nhiệm vụ tổ chức và quản lý các quỹ đó.
Dự toán ngân sách nhà nước là kế hoạch thu, chi ngân sách theo các chỉ tiêu
xác định trong một năm, được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và
là căn cứ để thực hiện thu, chi ngân sách. Đơn vị dự toán ngân sách là các cơ quan,
tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền giao dự toán ngân sách. Đơn vị dự toán
bao gồm các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công
lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị -
xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề
nghiệp có sử dụng kinh phí từ ngân sách nhà nước.
Đơn vị dự toán cấp I là đơn vị dự toán ngân sách được Thủ tướng Chính phủ
hoặc Ủy ban nhân dân giao dự toán ngân sách (Ví dụ: Bộ Tài chính, Bộ Nông
nghiệp và Phát triển Nông thôn). Trong một cấp ngân sách, tùy thuộc vào thẩm
quyền phân bổ, giao dự toán ngân sách cho đơn vị cấp dưới trực thuộc; chịu trách
nhiệm trước Nhà nước về việc tổ chức, thực hiện công tác kế toán và quyết toán
ngân sách của đơn vị mình và công tác kế toán và quyết toán ngân sách của các
đơn vị dự toán cấp dưới mà có thể có các đơn vị dự toán trung gian với tên gọi đơn
vị dự toán cấp II, cấp III trước khi ngân sách phân bổ đến đơn vị sử dụng ngân
sách (cấp IV). Theo đó, đơn vị dự toán cấp II là đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán
cấp I (ví dụ: Tổng cục Thuế, Tổng cục Lâm nghiệp), đơn vị dự toán cấp III là đơn
11
vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp II (ví dụ: Cục Thuế, Cục Kiểm lâm) và đơn vị
dự toán cấp IV đơn vị cấp dưới của đơn vị dự toán cấp III (ví dụ: Chi cục Thuế, chi
cục Kiểm lâm). Đơn vị dự toán cấp IV là đơn vị sử dụng ngân sách được giao trực
tiếp quản lý, sử dụng ngân sách.
1.2. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
1.2.1. Khái niệm quản lý tài chính công
Giống như thuật ngữ tài chính công, các học giả trên thế giới cũng không
phải dễ dàng đưa ra một định nghĩa cô đọng, dễ hiểu vể quản lý tài chính công.
Trong vòng 20 năm với sự xuất hiện lý thuyết về quản trị công mới và kinh tế học
thể chế mới thì quản lý tài chính công không đơn thuần là công việc kế toán và tài
chính về các hoạt động thu, chi, vay nợ của Nhà nước mà được nhìn nhận là một
chủ đề học thuật có cơ sở từ chính sách công, kinh tế học, luật học, khoa học chính
trị và thương mại trong đó các nhân tố chính trị và thể chế đóng vai trò quan trọng.
Quản lý tài chính công có thể được hiểu là các luật, tổ chức, hệ thống và thủ tục mà
Nhà nước sử dụng để huy động và sử dụng các nguồn lực khan hiếm một cách
minh bạch và hiệu quả. Khuôn khổ pháp lý làm nền tảng cho hệ thống quản lý như
các luật thuế, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Tài chính công… và các văn bản
dưới luật. Các văn bản này là hệ thống các quy tắc chính thức chi phối toàn bộ quy
trình quản lý tài chính công, quá trình ra quyết định của cơ quan lập pháp và hành
pháp cũng như các tổ chức, cá nhân liên quan tới hoạt động tài chính công. Trên
thực tế, phạm vi quản lý tài chính công khá rộng bao gồm quản lý thuế và nguồn
thu khác, quản lý chi tiêu công và vay nợ của Chính phủ chung, song khi bàn đến
quản lý tài chính công theo cách tiếp cận truyền thống thường chỉ tập trung vào
quản lý chi tiêu công mà trọng tâm là quản lý chi ngân sách nhà nước. Những vấn
đề khác liên quan đến quản lý thu ngân sách nhà nước cũng như các vấn đề mang
tính xuyên suốt như phân tích rủi ro tài khóa, quản lý nợ công, kế toán tài sản có và
tài sản nợ của chính phủ (bao gồm cả các nghĩa vụ xã hội dài hạn) được đề cập ở
mức độ nhất định khi có liên quan chặt chẽ tới quản lý chi ngân sách nhà nước.
Quản lý tài chính công có thể hiểu theo nghĩa rộng là quá trình Nhà nước
hoạch định, xây dựng chính sách, sử dụng hệ thống các công cụ và phương pháp
thích hợp, tác động đến các hoạt động của tài chính công nhằm thực hiện hiệu quả
các chức năng của Nhà nước. Theo nghĩa này, quản lý tài chính công bao gồm từ
hoạt động xây dựng chính sách đến tổ chức thực hiện chính sách tài chính công của
Nhà nước.
Song chính sách tài chính công và quản lý tài chính công cũng có sự khác
biệt nhất định. Chính sách tài chính công tập trung vào trả lời câu hỏi Nhà nước
12
“phải làm gì” trong nền kinh tế thị trường liên quan tới chính sách thuế, chi tiêu,
vay nợ để đạt được các mục tiêu tài khóa. Nhà nước có nên thay đổi chính sách
thuế, tăng chi tiêu công không? Các quy tắc tài khóa mới như bội chi, nợ công nên
để ở mức nào? Tác động, ảnh hưởng của các quyết định này đến nền kinh tế - xã
hội…? Trong khi đó quản lý tài chính công tập trung vào các vấn đề “làm như thế
nào” để có thể triển khai được các chính sách tài chính công đã được các cấp có
thẩm quyền quyết định. Nói cách khác quản lý tài chính công thường được cho là
quan tâm tới cách thức làm thế nào để đạt được kỷ luật tài khóa tổng thể và chi tiêu
chính phủ hiệu quả. Một điểm khác biệt nữa là chính sách tài chính công nhấn
mạnh tới việc lựa chọn công cụ tài khóa để đạt được các mục tiêu của Nhà nước,
trong khi đó quản lý tài chính công lại tập trung nhiều hơn tới các cơ chế quản lý
cụ thể cần phải có để đảm bảo các công cụ tài khóa phát huy hết tác dụng trên thực
tế. Nói cách khác, chính sách tài chính công tập trung thiết kế chính sách để đạt
được các mục tiêu tài khóa và quản lý tài chính công tập trung vào các cách thức
triển khai thực hiện chính sách.
Trong giáo trình này quản lý tài chính công được tiếp cận chủ yếu từ góc độ
cơ quan hành pháp trong việc tổ chức thực hiện chính sách tài chính công, không
xem xét đến quá trình hoạch định và ban hành chính sách tài chính công.Theo đó
quản lý tài chính công được hiểu như sau:
Quản lý tài chính công là quá trình tổ chức công thuộc các cấp chính quyền
xây dựng kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, theo dõi và đánh giá việc thực hiện kế hoạch
thu, chi, vay nợ nhằm thực hiện các chính sách tài chính công một cách hiệu quả
trong từng thời kỳ.
1.2.2. Mục tiêu quản lý tài chính công
Trong quản lý tài chính công cần phải đạt được ba mục tiêu: kỷ luật tài khoá
tổng thể, hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động. Những mục tiêu này được giải
thích trong Sổ tay Quản lý Chi tiêu công như sau: “Tổng số tiền mà Chính phủ chi
nên gắn sát với những gì có thể chi trả được trong trung hạn, và theo đó trong
ngân sách năm; chi tiêu nên được phân bổ phù hợp với ưu tiên chính sách; và chi
tiêu nên đạt được các kết quả mong muốn với chi phí thấp nhất” (World Bank
1998, tr.3).
Kỷ luật tài khóa tổng thể:
Kỷ luật tài khoá tổng thể được hiểu là giới hạn ngân sách phải được duy trì
một cách bền vững, tiết kiệm trong trung hạn, nghĩa là bảo đảm quản lý thu, chi
không làm mất ổn định kinh tế vĩ mô, ví dụ: không gây ra thâm hụt ngân sách, nợ
13
công lớn và không bền vững. Kỷ luật tài khóa tổng thể có thể đo lường bằng các
chỉ số: Tỷ lệ phần trăm của thu so với GDP; Tỷ lệ bội chi ngân sách so với GDP;
Tổng số nợ công so với GDP;
Kiểm soát được trần chi tiêu là mục đích cơ bản của mọi hệ thống ngân
sách, do xuất phát từ thực tế là nguồn lực khan hiếm và nhu cầu gần như vô hạn,
nhất là trong hoạt động ngân sách khi không một đơn vị chi tiêu nào phải chịu
trách nhiệm trực tiếp về chi phí liên quan đến bất ổn kinh tế vĩ mô. Khi bộ, ngành,
địa phương được hưởng phân bổ ngân sách nhiều hơn thì các chi phí như lạm phát
cao, bội chi, nợ công hoặc thất nghiệp lại do cả xã hội, thậm chí cả thế hệ sau phải
gánh chịu.
Kỷ luật tài khóa tổng thể là kết quả của các dự báo đáng tin cậy về thu và
chi. Điều đó có nghĩa là trên cơ sở dự báo thu có tính khả thi để lên kế hoạch bảo
đảm chi tiêu của Chính phủ trong giới hạn nguồn thu để có thể duy trì tình trạng tài
chính của Chính phủ một cách bền vững, ổn định qua các chu kỳ kinh tế. Kỷ luật
tài khóa tổng thể nói đến sự liên kết của chi tiêu công với tổng thu bao gồm cả thu
nội địa và các khoản vay nước ngoài một cách bền vững.
Để bảo đảm kỷ luật tài khóa tổng thể tổng số chi ngân sách cho các bộ,
ngành, địa phương phải được quyết định một cách độc lập trước khi ra các quyết
định chi tiêu thành phần. Tổng số chi/trần ngân sách phải là giới hạn “cứng rắn”,
xuất phát từ những gì mà Nhà nước có thể cam kết trang trải được và buộc phải
thực hiện trong năm ngân sách chứ không phải là mục tiêu linh hoạt.
Duy trì kỷ luật tài khóa cần có các yếu tố nội sinh cơ bản sau:
- Khi lập kế hoạch ngân sách cần xem xét ổn định kinh tế vĩ mô không chỉ từ
góc độ năm tài khóa hiện hành mà nên nhìn theo cả chu kỳ kinh tế và thậm chí giai
đoạn dài hơn để đảm bảo duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. Mục tiêu trần ngân sách
phải có tính hiện thực, xem xét kỹ lưỡng các rủi ro về thu ngân sách trong kế hoạch
tài chính - ngân sách trung hạn (từ 3 đến 5 năm). Kế hoạch chi tiêu trung hạn được
thiết lập như là cơ sở đo lường tác động của sự thay đổi các tham số như chính
sách mới, lạm phát, các cú sốc của nền kinh tế, xã hội đến các chương trình chi tiêu
đang được thực hiện.
- Ngoài giới hạn về tổng thu, tổng chi, thâm hụt hay nợ công thì những mục
tiêu bổ trợ cơ bản như mức trần chi tiêu cho các bộ, ngành hoặc các khoản chi tiêu
chính như chi thường xuyên, chi đầu tư (bao gồm cả chương trình mục tiêu quốc
gia và chương trình mục tiêu) cũng nên được thiết lập trước khi dự thảo ngân sách
trong khuôn khổ tài chính trung hạn. Những đề xuất chi tiêu mới phải chỉ rõ nguồn
14
trang trải, có các biện pháp tiết kiệm và tạo nguồn thu mới.
- Đảm bảo tính toàn diện và tính minh bạch của thu, chi ngân sách là hai yếu
tố cơ bản để duy trì kỷ luật tài khóa tổng thể. Báo cáo tài chính về hoạt động ngân
sách cung cấp cho người sử dụng phải là những thông tin đáng tin cậy, toàn diện,
phù hợp và dễ hiểu với các đối tượng sử dụng thông tin như Quốc hội, nhà hoạch
định chính sách, nhà quản lý hay công chúng (những người “uỷ thác” nguồn lực
của mình cho Nhà nước chi).
Hiệu quả phân bổ:
Hiệu quả phân bổ có thể nhìn nhận trên hai khía cạnh:
Khía cạnh thu có nghĩa là phải bảo đảm chia sẻ “gánh nặng” thuế giữa các
nhóm người trong xã hội nhằm giảm thiểu những tác động “bóp méo” gây “mất
trắng” của thuế. Theo đó chính sách thuế phải bảo đảm tính trung lập và các cơ chế
quản lý thuế phải giúp giảm thiểu chi phí hành thu và chi phí tuân thủ.
Khía cạnh chi có nghĩa là kế hoạch chi ngân sách phải phù hợp với các ưu
tiên trong chính sách của Nhà nước, khuyến khích khả năng tái phân bổ các nguồn
lực tài chính từ các chương trình ít ưu tiên sang những chương trình ưu tiên cao
hơn, tư ưu tiên cũ sang ưu tiên mới trong giới hạn trần ngân sách.
Trong quản lý chi với một kỷ luật tài khóa cứng rắn, thì một thách thức
không nhỏ đối với những nhà quản lý là làm thế nào để phân bổ nguồn lực khan
hiếm theo các chương trình ưu tiên, dựa trên tính hữu dụng của chúng trong việc
đáp ứng các mục tiêu chiến lược của quốc gia. “Thông lệ tốt” của quốc tế cho thấy
bằng cách phi tập trung hoá trách nhiệm tái phân bổ chủ yếu cho Bộ trưởng các bộ
và các địa phương có thể sẽ đạt được điều này. Chính phủ với tư cách là “quan
toà” trong cuộc “cạnh tranh” nguồn lực, chỉ nên quyết định mỗi ngành, mỗi bộ
được chia phần bao nhiêu trong tổng nguồn lực theo mức độ ưu tiên phù hợp với
chiến lược quốc gia, còn hầu hết sự điều chỉnh chương trình chi tiêu bao gồm cả sự
cắt giảm hoạt động là công việc nội bộ của các bộ, ngành và địa phương. Cụ thể
trong quản lý tài chính công cần phải thiết lập trần ngân sách cho các Bộ, ngành
trong khuôn khổ ngân sách trung hạn; yêu cầu đầu ra và kết quả cho chính sách
hiện hành/cơ sở và đề xuất mới; trao quyền cho các Bộ, ngành trong việc quyết
định phân bổ nguồn lực vào các chương trình; ưu tiên nguồn lực cho việc theo dõi,
đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ.
Sự phi tập trung hoá có ưu điểm cơ bản là giúp cho cơ quan tài chính, cơ
quan kế hoạch và đầu tư có điều kiện giảm bớt nhu cầu về thông tin phân bổ chi
tiết, tập trung thảo luận ngân sách vào các đề xuất mới và những điểm thay đổi của
15
các chương trình hiện có. Hơn nữa, biện pháp này còn có tác dụng giảm xung đột
giữa người chi tiêu và người kiểm soát, khuyến khích các bộ, ngành, địa phương
tái phân bổ vào những chương trình sát với nhu cầu của họ chứ không phải là thúc
đẩy họ tìm cách đối phó lên các danh mục nhu cầu chi tiêu để giành giật nguồn lực.
Giảm thiểu tác động “bóp méo” của thuế bằng cách: Mở rộng cơ sở đánh thuế và
bảo đảm tính trung lập của hệ thống thuế. Đảm bảo tính toàn diện và tính minh
bạch của thuế.
Hiệu quả hoạt động:
Hiệu quả hoạt động liên quan đến việc cung cấp các đầu ra của dịch vụ công
với một chất lượng nhất định ở mức chi phí hợp lý. Hiệu quả hoạt động xem xét
mối quan hệ giữa đầu vào và kết quả thực hiện nhiệm vụ ở cấp độ đầu ra, mối quan
hệ tỉ lệ giữa đầu vào so với đầu ra.
Khác với hoạt động của khu vực tư nhân, hoạt động của khu vực công cộng
thường thiếu sức ép của thị trường cạnh tranh, hơn nữa, một số hàng hoá, dịch vụ,
mang nhiều tính chất ngoại ứng nên rất khó đo lường kết quả thực hiện nhiệm vụ ở
cả cấp độ đầu ra và kết quả phát triển. Bởi vậy, để tiết kiệm chi trong hoạt động
ngân sách thì một trong những cách thức kiểm soát tài chính lâu đời nhất là kiểm
soát các yếu tố đầu vào (nhân công, hàng hoá, dịch vụ, thiết bị...). Mặc dù cách
thức kiểm soát đầu vào rất đa dạng, chặt chẽ và có sự cải tiến trong kỹ thuật quản
lý ngân sách, từ việc thực hiện chủ yếu bởi hệ thống kiểm soát bên ngoài như kho
bạc, kiểm toán, thanh tra...đến hệ thống kiểm soát nội bộ qua việc giao quyền tự
chủ tài chính và cho phép nhà quản lý tự do chi tiêu trong phạm vi thích hợp,
nhưng hiệu quả hoạt động của khu vực công cộng thường vẫn xếp hàng sau khu
vực tư nhân. Nguyên nhân cơ bản của tình trạng này là chính việc kiểm soát đầu
vào đã không khuyến khích đơn vị chi tiêu hướng về kết quả thực hiện nhiệm vụ.
Nhiệm vụ chính của nhà kiểm soát ngân sách và nhà quản lý đơn vị chi tiêu là đảm
bảo tuân thủ nghiêm ngặt những quy định của Nhà nước như định mức, tiêu chuẩn,
chế độ; chứ không phải là suy nghĩ tìm cách sử dụng sao cho hiệu quả đồng vốn.
Thay vì khen thưởng các khoản đơn vị sử dụng tiết kiệm thì có thể họ bị “trừng
phạt” bằng cách buộc phải nộp trả số tiền ngân sách chưa sử dụng hết cho Nhà
nước. Quản lý chi tiêu công mới có xu hướng tăng cường hiệu quả hoạt động bằng
cách chuyển dịch sự tập trung kiểm soát chi tiêu từ đầu vào sang kết quả thực hiện
nhiệm vụ, từ việc kiểm soát đơn vị công lập mua gì sang việc các đơn vị này sản
xuất ra sản phẩm, dịch vụ gì và điều đó đem lại lợi ích gì với khách hàng, với xã
hội. Sự cải cách này dựa trên một quan niệm phân cấp cho nhà quản lý được quyền
chủ động sử dụng nguồn lực với những gì họ cảm thấy phù hợp nhất và đảm bảo
16
trách nhiệm giải trình với kết quả.
Có hai điểm cần nhấn mạnh: Nếu không giao quyền chủ động cho nhà quản
lý thì cũng không thể buộc họ phải chịu trách nhiệm về sản phẩm được tạo ra;
ngược lại, khi nhà quản lý chưa sẵn sàng và không buộc phải chịu trách nhiệm về
kết quả thực hiện nhiệm vụ thì cũng không nên cho phép họ tự chủ về sử dụng
nguồn ngân sách. Chính trách nhiệm giải trình đã đóng góp không nhỏ vào việc
nâng cao hiệu quả hoạt động theo hai cách:
Thứ nhất: Bằng cách thiết lập các mục tiêu về đầu ra, kết quả phát triển
trong dự thảo ngân sách buộc nhà quản lý phải suy nghĩ tìm cách sử dụng nguồn
tiền tiết kiệm, đảm bảo số lượng, chất lượng cũng như thời gian, quy trình cung
ứng hàng hoá, dịch vụ tốt nhất.
Thứ hai: Khi cho phép nhà quản lý chủ động sử dụng nguồn lực trong khuôn
khổ chi tiêu trung hạn, thì bằng nỗ lực của mình, họ sẽ lựa chọn được tập hợp đầu
vào (về nhân sự, mua sắm vật dụng...) tối ưu nhất trong dài hạn. Tất nhiên, để theo
đuổi hiệu quả hoạt động Chính phủ phải tăng cường giám sát số lượng và chất
lượng dịch vụ mà các đơn vị cung cấp cho xã hội. Đó là lý do tại sao để thực hiện
được mục tiêu hiệu quả hoạt động cần phải nhấn mạnh đến việc theo dõi, đánh giá
đầu ra, kết quả phát triển và đánh giá chi tiêu công.
1.2.3. Mối quan hệ giữa mục tiêu quản lý tài chính công với “tứ trụ” của quản
lý nhà nước tốt
Ngày nay, càng nhiều người tin rằng một quốc gia khó có thể có năng lực
cạnh tranh quốc tế cao và phát triển bền vững nếu không xây dựng được một nền
quản trị quốc gia hiện đại. Nền quản trị đó phải được dựa trên “tứ trụ” quản lý Nhà
nước tốt đó là: trách nhiệm giải trình, sự minh bạch, khả năng tiên liệu và sự tham
gia, trong đó trách nhiệm giải trình là nền tảng.
“Trách nhiệm giải trình” có thể hiểu là một trong các phương thức bảo đảm
việc kiểm soát quyền lực nhà nước, với việc yêu cầu chủ thể nắm giữ quyền lực
giải thích, làm rõ về các quyết định, hành vi của mình (khả năng điều trần) và khả
năng gánh chịu trách nhiệm pháp lý khi có hành vi vi phạm trong hoạt động công
vụ (khả năng gánh chịu hậu quả).
Quan niệm về trách nhiệm giải trình theo thông lệ tốt của quốc tế bao gồm
trách nhiệm giải trình của cấp dưới đối với cấp trên (hướng lên trên/giải trình nội
bộ) và trách nhiệm của người cung cấp dịch vụ công với khách hàng (hướng xuống
dưới/ra bên ngoài). Trách nhiệm giải trình hướng lên trên tập trung vào việc tuân
thủ quy tắc, các chỉ thị và chỉ đạo từ bộ máy nhà nước và trách nhiệm giải trình
17
hướng xuống dưới tập trung vào các kết quả mà một cá nhân hay một cơ quan, đơn
vị có trách nhiệm thực hiện khi cung ứng dịch vụ cho khách hàng. Đặc điểm của
trách nhiệm giải trình hướng lên trên là thẩm quyền và hình thức khen thưởng, kỷ
luật về hành chính, trong khi đó đặc tính của trách nhiệm giải trình hướng xuống
dưới là phản hồi từ người thụ hưởng dịch vụ, cung cấp thông tin cho người dân và
khuyến khích sự tham gia của họ trong quá trình ra các quyết định có liên quan.
Tính minh bạch yêu cầu các thông tin về tài chính công phải phù hợp và dễ
dàng tiếp cận với các đối tượng khác nhau trong xã hội.
Khả năng tiên liệu có được chủ yếu nhờ kết quả của các quy định luật pháp
rõ ràng, có thể dự đoán trước về các khoản thu, chi. Nếu thiếu đi khả năng tiên liệu
về những nguồn tài chính sẽ tác động đến quá trình xác lập thứ tự ưu tiên chiến
lược và làm cho các Bộ, ngành, địa phương sẽ gặp khó khăn trong việc lên kế
hoạch cung cấp dịch vụ, làm suy yếu trách nhiệm giải trình.
Sự tham gia của các bên liên quan bao gồm các cơ quan hữu quan, các nhà
tài trợ, các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị-xã hội, xã hội- nghề nghiệp và công
chúng vào quy trình quản lý tài chính công sẽ rất cần thiết để cung cấp những
thông tin đáng tin cậy cho việc lập kế hoạch thu, chi và cho phép kiểm tra, giám sát
kết quả của việc thu, chi quỹ công.
Bảng 1.1: Mối quan hệ giữa các mục tiêu quản lý tài chính công với“tứ trụ”
của quản lý nhà nước tốt
Kỷ luật tài khoá Hiệu quả phân bổ Hiệu quả hoạt động
Đạt được kết quả theo

Đảm bảo dự báo thu Cân bằng hợp lý giữa
mục tiêu của các
Trách đáng tin cậy, chi tiêu giao quyền và kiểm
chương trình bao
nhiệm trong giới hạn ngân soát bao gồm cả quản
gồm cả thu thuế công
sách được phân bổ lý thu và quản lý chi
bằng và hiệu quả
Kiểm toán và đánh giá

Công bố các dự báo Công khai ngân sách,
của cơ quan lập pháp
Minh bạch kinh tế trung hạn và mục tiêu và kết quả
về tính hiệu quả và sự
mục tiêu tài khoá của các chương trình
tuân thủ.
Mục tiêu tài khóa Nhận biết và quản lý

Tiên liệu Đảm bảo chi phí và
phải rõ ràng. Kế rủi ro tài khoá trong
ngân sách theo cam kết
hoạch hoạt động và hoạt động phân bổ
18
Kỷ luật tài khoá Hiệu quả phân bổ Hiệu quả hoạt động
ngân sách phải cụ thể nguồn lực chi
trong giới hạn mục
tiêu tài khoá
Tham vấn về chiến

Tham vấn các bên lược quốc gia, cho Cho phép người dân
Sự tham gia liên quan về mục tiêu phép các địa phương phản hồi và được giải
tài khoá tự quyết định các ch- quyết
ương trình của họ.
1.2.4. Nội dung quản lý tài chính công
Hoạt động tài chính công là hoạt động thu, chi của các quỹ tài chính công,
do đó nội dung cơ bản của quản lý tài chính công là quản lý quá trình thu, chi và
vay nợ của các cấp chính quyền.
Thu tài chính công là quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính tập
trung vào ngân sách nhà nước và các quỹ ngoài ngân sách để thực hiện các nhiệm
vụ của mình. Đối với quỹ ngân sách nhà nước: Nguồn thu chủ yếu từ thuế, ngoài ra
còn có các nguồn từ phí, lệ phí, bán tài sản Nhà nước, vay nợ trong và nước
ngoài... Đối với các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách: Nguồn thu một phần
từ ngân sách nhà nước, một phần do các tổ chức và nhân dân đóng góp.
Chi tài chính công là quá trình Nhà nước sử dụng nguồn tài chính đã tập
trung được vào ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
để thực hiện các nhiệm vụ của mình. Nội dung chi tài chính công rất đa dạng, điều
này xuất phát từ vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Nó bao gồm
các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm
hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản
chi khác.
Khi Nhà nước thu không đủ chi sẽ phải bù đắp chi bằng các khoản vay trong
nước và ngoài nước qua các công cụ vay khác nhau như: Tín phiếu kho bạc, trái
phiếu chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái... Nợ là khoản phải
hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời
điểm, phát sinh từ việc đi vay của chủ thể. Theo quy định của Luật Quản lý nợ
công của Việt Nam thì phạm vi nợ công bao gồm: Nợ chính phủ; nợ được Chính
phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Nhà nước quản lý thống nhất, toàn
diện nợ công, từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ. Quản lý
nợ cần phải bảo đảm an toàn nợ, an ninh tài chính quốc gia và cân đối vĩ mô nền
19
kinh tế và công khai, minh bạch trong việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay,
trả nợ.
Để quản lý các hoạt động thu, chi và vay nợ của các cấp chính quyền, giáo
trình tập trung đề cập các chức năng quản lý theo ba giai đoạn chính của quá trình
quản lý tài chính công sau đây:
Thứ nhất, giai đoạn xây dựng và quyết định kế hoạch tài chính công.
Xây dựng kế hoạch tài chính công là quá trình các tổ chức công xác định
mục tiêu, nhiệm vụ về thu, chi, vay nợ và phương pháp thực hiện các mục tiêu,
nhiệm vụ đó để trình các cơ quan có thẩm quyền quyết định. Đây là công việc khởi
đầu của quy trình quản lý và là cơ sở để tổ chức thực hiện và kiểm toán, đánh giá
hoạt động quản lý tài chính công. Kế hoạch tài chính công được lập cho một giai
đoạn nhất định, có thể là kế hoạch trung hạn (từ 3 đến 5 năm) nhưng kế hoạch để
làm căn cứ tổ chức thực hiện thường là kế hoạch một năm. Đối với ngân sách nhà
nước, các cơ quan quyền lực nhà nước sẽ quyết định kế hoạch ngân sách nhà nước
một năm (được gọi là dự toán ngân sách nhà nước).
Thứ hai, giai đoạn tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính công.
Tổ chức thực hiện kế hoạch tài chính công là quá trình sử dụng tổng hợp các
biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính... nhằm đưa các mục tiêu thu, chi trong
kế hoạch đã được các cấp có thẩm quyền quyết định trở thành hiện thực. Trong
giai đoạn này, các tổ chức công thường xuyên phải theo dõi, kiểm tra, đo lường kết
quả đạt được, so sánh với mục tiêu đã định nhằm phát hiện kịp thời những vướng
mắc, bất cập, tìm ra nguyên nhân để có biện pháp giải quyết phù hợp. Việc điều
chỉnh kế hoạch cơ bản chỉ được thực hiện nếu thực sự cần thiết và do các nguyên
nhân khách quan khiến tổ chức công không thực hiện được các mục tiêu như dự
kiến.
Kiểm soát quản lý (hay còn thường được gọi là “kiểm soát nội bộ”) được
dùng để mô tả cơ chế và quy trình được thiết lập nhằm bảo đảm tổ chức huy động
và sử dụng các nguồn lực tài chính công hiệu quả. Các loại kiểm soát quản lý
thường được các tổ chức sử dụng đó là: Báo cáo tài chính; theo dõi kết quả hoạt
động; kiểm soát kế toán; kiểm soát quy trình; kiểm soát mua sắm, đấu thầu; kiểm
soát tách bạch nhiệm vụ giữa bộ phận quản lý tài chính và kiểm toán nội bộ.
Kiểm toán nội bộ là một phần trong cơ cấu kiểm soát quản lý của tổ chức.
Kiểm toán nội bộ có một chức năng quan trọng là kiểm tra và báo cáo với nhà quản
lý cấp cao (ví dụ: bộ trưởng, hoặc người đứng đầu của một tổ chức...) về việc vận
hành của hệ thống kiểm soát quản lý và hỗ trợ nhà quản lý trong việc đánh giá các
20
rủi ro và cải thiện hệ thống này. Kiểm toán nội bộ có thể được coi như là một hoạt
động đánh giá độc lập để đo lường và đánh giá tính hiệu lực của kiểm soát quản lý
phục vụ cho nhà quản lý cấp cao của một tổ chức. Vai trò của tổ chức kiểm toán
nội bộ khác với kiểm toán bên ngoài. Kiểm toán viên bên ngoài độc lập với tổ chức
và báo cáo cho các đối tượng bên ngoài của tổ chức, trong khi đó kiểm toán viên
nội bộ là một phần của tổ chức và thường chịu trách nhiệm với nhà quản lý cấp cao
của chính tổ chức đó. Các nhà quản lý thường sử dụng kiểm toán nội bộ như là một
công cụ hữu hiệu đánh giá hệ thống kiểm soát quản lý và là một nguồn thông tin
quan trọng để cải thiện tính hiệu quả của hệ thống.
Thứ ba, giai đoạn kiểm toán bên ngoài và đánh giá tình hình thực hiện kế
hoạch tài chính công.
Kiểm toán bên ngoài đối với các hoạt động của tổ chức công thường được
thực hiện bởi tổ chức kiểm toán tối cao (ở Việt Nam là Kiểm toán Nhà nước). Hoạt
động của họ thường độc lập với cơ quan hành pháp và báo cáo trực tiếp tới cơ quan
dân cử và công chúng. Kiểm toán bên ngoài tập trung vào ba loại hình chính đó là:
Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Kiểm
toán báo cáo tài chính là loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá, xác nhận tính
đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính. Kiểm toán tuân thủ là loại hình kiểm
toán để kiểm tra, đánh giá và xác nhận việc tuân thủ pháp luật, nội quy, quy chế mà
đơn vị được kiểm toán phải thực hiện. Kiểm toán hoạt động là loại hình kiểm toán
để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng
ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Báo cáo kiểm toán của kiểm toán bên ngoài là
một trong những căn cứ để các cơ quan dân cử sử dụng trong quá trình xem xét,
quyết định dự toán, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước cũng như giám sát
việc thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia.
Đánh giá là quá trình thu thập, xử lý, phân tích thông tin và đưa ra các nhận
định với mục tiêu cung cấp thông tin tin cậy và hữu ích hỗ trợ việc ra các quyết
định quản lý, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài
chính công. Như vậy, mục đich của đánh giá là tìm cách khắc phục vấn đề đến tận
gốc, tìm ra các nguyên nhân tại sao kế hoạch thu, chi, vay nợ không đạt được các
mục tiêu như dự kiến. Những thông tin thu thập được phải là cơ sở để rút kinh
nghiệm khi xây dựng các kế hoạch, chương trình hoặc chính sách tiếp theo.
1.3. BỘ MÁY QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM

Ở trung ương từ góc độ hành chính công, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và
Đầu tư là hai cơ quan của Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước về tài chính
21
nói chung và tài chính công nói riêng.
Chức năng chính về lĩnh vực tài chính công của hai cơ quan này là: chức
năng tham mưu chính sách như: chính sách thuế, chính sách chi ngân sách, chính
sách vay nợ... và các chức năng thực hiện chính sách, như quản lý thu thuế, quản
lý ngân quỹ, quản lý nợ, mua sắm đấu thầu công.
Để thực hiện được các chức năng này, nhiệm vụ chính của Bộ Kế hoạch và
Đầu tư là xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm và hàng năm của cả
nước cùng với các cân đối vĩ mô của nền kinh tế quốc dân làm cơ sở cho Bộ Tài
chính xây dựng kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính - ngân sách nhà
nước 03 năm và dự toán ngân sách nhà nước hàng năm.
22
BỘ TRƯỞNG
Các tổ chức hành chính Các tổ chức hành chính
Vụ Vụ Vụ Vụ Vụ Thi
Vụ Vụ Tài Chế Vụ Tổ
Ngân Vụ Hợp Vụ Văn đua –
Tài Chính độ Kế chức Thanh
sách Đầu Vụ I chính tác Pháp phòng Khen
chính sách các toán cán tra Bộ
Nhà tư quốc chế Bộ thưởn
HCSN Thuế NH và và bộ
nước tế g
Tổ Kiểm
chức toán
TC
Cục Cục Tổng Ủy
Cục Cục
Cục Quản lý Tin học Cục Tổng cục Kho ban
Quản Cục Tài Tổng
Quản nợ & & Kế cục Dự bạc Chứng
lý, giám Quản chính cục
lý công Tài Thống hoạch Hải Trữ Nhà khoán
sát bảo lý giá Doanh Thuế
sản chính kê Tài – Tài quan Nhà nước Nhà
hiểm nghiệp
đối chính chính nước nước
ngoại
Các tổ chức sự nghiệp thuộc Bộ Các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ

(Theo QĐ 479/QĐ-TTg ngày
15/4/2009)
Viện Chiến Thời Tạp chí Trường Học Trường Nhà Trườn Trườn
Trườn
lược và báo Tài Tài BD viện ĐH TC – xuất g ĐH g CĐ
g ĐH
Chính sách chính chính CBTC Tài Marketing bản Tài TC- TC-
TC-KT
tài chính VN chính chính QTKD HQ
Hình 1.3. Sơ đồ tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính Việt Nam

Nguồn:www.mof.gov.vn
Ngoài ra, Bộ còn chủ trì trong việc quản lý ODA; xây dựng nguyên tắc, tiêu
chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước; lập phương
án phân bổ chi đầu tư phát triển của ngân sách trung ương. Hướng dẫn, thanh tra,
kiểm tra, giám sát về đấu thầu và tổ chức mạng lưới thông tin về đấu thầu.
Nhiệm vụ chính của Bộ Tài chính là xây dựng kế hoạch tài chính 05 năm, kế
hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm và dự toán ngân sách nhà nước hàng
năm. Xây dựng nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi thường xuyên của
ngân sách nhà nước; các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách, cơ chế quản
lý tài chính - ngân sách nhà nước, chế độ kế toán, thanh toán, quyết toán, mục lục
ngân sách nhà nước, chế độ báo cáo, công khai tài chính - ngân sách. Tổ chức thực
hiện ngân sách nhà nước bao gồm quản lý thu, quản lý ngân quỹ, quản lý nợ và
đánh giá hiệu quả chi ngân sách nhà nước.
Cơ quan quản lý thuế
Trách nhiệm chính trong quản lý thuế thuộc về hai cơ quan: cơ quan thuế và
cơ quan hải quan.
Tổng cục Thuế là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng
tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về các khoản thu nội địa
trong phạm vi cả nước, bao gồm: thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của ngân
sách nhà nước và tổ chức quản lý thuế. Cơ quan hải quan có nhiệm vụ tổ chức thực
hiện pháp luật về thuế và các khoản thu khác đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập
khẩu.
Ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có các Cục thuế trực thuộc
Tổng cục thuế. Ở các quận, huyện có Chi cục thuế thuộc Cục thuế. Cơ quan Hải
quan tại trung ương là Tổng cục Hải quan và địa phương có 34 Cục Hải quan tỉnh,
liên tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc Tổng cục Hải quan ngoài ra còn
có các Chi cục Hải quan, Đội Kiểm soát Hải quan và đơn vị tương đương thuộc
Cục Hải quan tỉnh, liên tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Cơ quan quản lý ngân quỹ
Tương tự như cơ quan thuế, để quản lý tài chính công dưới góc độ quản lý
quỹ có cơ quan Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước cũng là cơ quan trực thuộc
Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản
lý nhà nước về quỹ tài chính công; quản lý ngân quỹ. Cụ thể, tổ chức thực hiện
việc thu nộp vào quỹ ngân sách nhà nước; kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản
chi của ngân sách nhà nước; thực hiện kế toán ngân sách nhà nước; huy động vốn
cho ngân sách nhà nước qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ. Quản lý tổng
hợp, lập quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm.
Giống như cơ quan Thuế, Kho bạc Nhà nước được tổ chức thành hệ thống
dọc từ Trung ương đến cấp tỉnh và cấp huyện. Cơ quan Kho bạc Nhà nước ở địa
phương gồm: Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh và Kho bạc Nhà nước cấp huyện.
Tại các cấp chính quyền địa phương
Cơ quan chuyên môn về có chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh trong quá trình xây dựng kế hoạch, tổ chức thực hiện và kiểm tra theo dõi,
đánh giá hoạt động tài chính công là Sở Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư, tại
chính quyền cấp huyện, quận, thị xã (gọi chung là cấp huyện) là phòng Tài chính-
Kế hoạch. Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) không tổ
chức cơ quan chuyên môn tham mưu mà chỉ có công chức tài chính - kế toán thực
hiện nhiệm vụ này. Sở Kế hoạch và Đầu tư cũng như Sở Tài chính đảm nhận các
nhiệm vụ tương tự như nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính
nhằm phục vụ trực tiếp cho tổ chức điều hành hoạt động tài chính công của chính
quyền cấp tỉnh.
Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện đảm nhận các nhiệm vụ tương tự của Sở
Tài chính và Sở Kế hoạch và Đầu tư phục vụ chính quyền cấp huyện.
Tại các đơn vị dự toán
Các đơn vị dự toán ngân sách nhà nước thường có bộ phận Tài chính - Kế
hoạch hoặc có thể tách riêng hai bộ phận này. Nhiệm vụ của bộ phận Tài chính -
Kế hoạch có nhiệm vụ tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách về tài chính công
đã được các cơ quan có thẩm quyền ban hành bao gồm: Tổ chức lập dự toán thu,
chi ngân sách thuộc phạm vi được giao; thực hiện dự toán thu, chi ngân sách được
giao, hướng dẫn, kiểm tra thực hiện thu, chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc,
quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước tại đơn vị đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả,
chấp hành đúng chế độ kế toán, thống kê, báo cáo tình hình thực hiện ngân sách và
báo cáo quyết toán ngân sách theo chế độ.
Danh mục tài liệu tham khảo:

1. Michel Bouvier, Marie - Christine Esclassan and Jean - Pierre Lassale (2005),
Tài chính công, chương 1, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội.
2. Ngân hàng Thế giới (1997), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi: Báo
cáo về tình tình phát triển thế giới, chương 1, Nhà xuất bản chính trị quốc gia,
Hà Nội.
25
3. Phạm Văn Khoan, Hoàng Thị Thúy Nguyệt (2010) Giáo trình Lý thuyết Quản lý
tài chính công, chương 1, Nhà xuất bản Tài chính - Hà Nội.
4. Quốc hội (2015), Luật ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13.
5. International Moneytary Fund (IMF 2014), Government finance statistics
manual, chapter 2.
6. The World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook, chapter
1and chapter 2.
7. Richard Allen Richard Hemming Barry H. Potter (Edited 2013), The
International Handbook of Public Financial Management, Part 1, London:
Palgrave macmillan.
26
Chương 2
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Ngân sách nhà nước là bộ phận cấu thành quan trọng của tài chính công.
Quản lý ngân sách nhà nước có thể được tiếp cận từ góc nhìn về tổ chức bộ máy
quản lý, theo nội dung thu, chi ngân sách nhà nước hoặc theo quy trình quản lý
ngân sách nhà nước. Chương này tiếp cận các nội dung về quản lý ngân sách nhà
nước theo hai góc nhìn chính đó là tổ chức quản lý ngân sách nhà nước theo cấp
chính quyền và theo quy trình quản lý ngân sách nhà nước. Mục tiêu của chương 2
nhằm cung cấp các kiến thức tổng hợp về quản lý ngân sách nhà nước, trong đó
chủ yếu là các kiến thức về quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam. Để đạt được
mục tiêu này, nội dung của chương gồm các phần cơ bản như sau:
Thứ nhất, cung cấp các kiến thức chung về ngân sách nhà nước và quản lý
ngân sách nhà nước, bao gồm việc xem xét các quan điểm về khái niệm ngân sách
nhà nước; các công cụ cũng như các nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước; việc
tổ chức quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền nhà nước thông qua phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước.
Thứ hai, các nội dung về quy trình quản lý ngân sách nhà nước bao gồm nội
dung công việc, các bước thực hiện và trách nhiệm của các cơ quan hành pháp
trong các khâu: chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách ngân sách nhà nước và
kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm, chấp hành ngân sách, kiểm toán
và quyết toán ngân sách nhà nước.
2.1. KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Ngân sách là một khái niệm chung để chỉ ngân sách của các hộ gia đình, các
doanh nghiệp và ngân sách của khu vực chính phủ. Trong thực tiễn, thuật ngữ ngân
sách thường được hiểu là một bản ước tính về số tiền được sử dụng và kế hoạch sử
dụng số tiền đó cho một công việc của một chủ thể. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì
được gọi là ngân sách chính phủ hay ngân sách nhà nước4. Tuy nhiên khác với
ngân sách của các hộ gia đình, doanh nghiệp, ngân sách nhà nước là một phạm trù
kinh tế, chính trị và pháp lý.
Xem từ điển Oxford English Dictionary: http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/budget và từ điển

4
Merriam-Webster: http://www.merriam-webster.com/dictionary/budget
27
Theo góc độ kinh tế, ngân sách nhà nước là một công cụ chính sách kinh tế
của quốc gia, được sử dụng để đạt các mục tiêu: kỷ luật tài khóa, phân bổ nguồn
lực theo thứ tự ưu tiên, và sử dụng nguồn lực hiệu quả.
Theo góc độ chính trị, ngân sách nhà nước được trình cho cơ quan quyền lực
nhà nước để để đảm bảo các đại biểu của người dân được giám sát, phê duyệt các
quyết định về thu và chi ngân sách.
Theo góc độ luật pháp, ngân sách nhà nước về hình thức là một văn bản
pháp luật được phê duyệt bởi Quốc hội, giới hạn các quyền mà cơ quan hành pháp
được phép thực hiện.
Theo góc độ quản lý, ngân sách nhà nước là căn cứ để quản lý tài chính
trong các đơn vị sử dụng ngân sách, cho biết số tiền đơn vị được phép chi, các
nhiệm vụ chi và kế hoạch thực hiện, ngân sách phân bổ cho đơn vị5.
Ở Việt Nam, từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: tổng số
thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định”6. Luật Ngân sách nhà
nước năm 2015, đưa ra khái niệm “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu,
chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước”7.
2.1.2. Phân loại ngân sách nhà nước
2.1.2.1. Các tiêu thức phân loại ngân sách nhà nước
Phân loại ngân sách là sự sắp xếp có hệ thống các nội dung thu, chi ngân
sách của chính phủ theo các tiêu thức nhất định. Hệ thống phân loại ngân sách là
một công cụ quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước, vì nó quyết định cách
thức mà ngân sách được ghi lại, trình bày và báo cáo.
Ngân sách nhà nước có thể được phân loại theo các cách khác nhau. Mỗi
một cách phân loại được sử dụng để đáp ứng một mục đích sử dụng cụ thể như
trình bày ngân sách với cơ quan lập pháp; kiểm soát việc thực hiện ngân sách, kế
toán các hoạt động tài chính của chính phủ; báo cáo ngân sách và giải trình về các
hoạt động tài chính của chính phủ. Hiện nay ngân sách của các quốc gia được phân
loại theo một số tiêu thức sau:
5
Foster, M., & Fozzard, A. (2000). Aid and Public Expenditure. DFID Economists’ Manual. London: Overseas
Development Institute.pg4-5.
6
Từ điển tiếng Việt thông dụng, Như Ý chủ biên, Nhà xuất bản Giáo dục, 1996.
7
Điều 4 của Luật ngân sách nhà nước được Quốc hội khoá XIII, thông qua tại kỳ họp thứ 9 ngày 25 tháng 6 năm
2015.
28
Phân loại theo chức năng của Chính phủ (COFOG)8
Đây là cách phân loại dựa vào chức năng của chính phủ đối với nền kinh tế -
xã hội. Mục tiêu chính của việc phân loại này là làm rõ mục đích kinh tế - xã hội
của các khoản phân bổ ngân sách theo các chức năng khác nhau của Chính phủ.
Việc phân loại theo chức năng là quan trọng trong việc phân tích sự phân bố nguồn
lực giữa các ngành và chỉ ra những lĩnh vực chính có sự tham gia chính phủ trong
việc cung cấp các dịch vụ công. Cách phân loại này còn giúp đánh giá các hoạt
động thuộc chức năng, nhiệm vụ cụ thể của nhà nước trong từng thời kỳ.
Phân loại theo nội dung kinh tế (GFS)9
Phân loại theo nội dung kinh tế xác định các loại hình thu nhập và chi phí
theo các hoạt động kinh tế của khu vực chính phủ nói chung. Cách phân loại kinh
tế được sử dụng để phân tích tác động của ngân sách đối với các chính sách tài
chính vĩ mô.
Phân loại theo đối tượng (theo hạng mục chi tiêu):
Việc phân loại theo đối tượng (hay còn gọi theo hạng mục chi tiêu) chủ yếu
được sử dụng trong trình bày chi tiết các phương tiện đầu vào cho các hoạt động
cung ứng dịch vụ công. Ngân sách được trình bày theo đối tượng cung cấp thông
tin về các yếu tố đầu vào nhằm xác định nguồn gốc, cơ sở pháp lý, mức độ chi tiêu
của các hạng mục như chi tiêu nhân sự, chi phí đi lại, in ấn...
Phân loại theo tổ chức hành chính
Phân loại theo tổ chức hành chính là một cách thức phân loại cung cấp dữ
liệu về các hoạt động thu và chi ngân sách theo các tổ chức thuộc khu vực công.
Phân loại ngân sách theo tổ chức quản lý hành chính nhằm xác định rõ trách nhiệm
trong quản lý thu, chi ngân sách nhà nước, bao gồm cả trách nhiệm thu, chi được
phân cấp và trách nhiệm giải trình. Theo cách phân loại này, thu, chi ngân sách
được trình bày chi tiết cho từng bộ, hoặc đơn vị trực thuộc. Phân loại ngân sách
theo quản lý hành chính phụ thuộc vào cách thức tổ chức hành chính nhà nước của
một quốc gia.
Một hệ thống phân loại ngân sách tốt là cần thiết để quản lý tốt hơn các
nguồn lực (gắn kết giữa các mục tiêu chiến lược và phân bổ ngân sách), đảm bảo
8
Phân loại theo chức năng của chính phủ, được Liên Hợp quốc phát hành trong hướng dẫn sử dụng Hệ thống tài
khoản quốc gia (SNA) và được Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) sử dụng trong Cẩm nang Thống kê Tài chính của Chính
phủ (GFS).
9
Phân loại theo nội dung kinh tế được Quỹ tiền tệ Quốc tế (IMF) xuất bản trong Cẩm nang Thống kê Tài chính của
Chính phủ (GFS).
29
tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý ngân sách nhà nước.Yêu cầu
của hệ thống phân loại ngân sách tốt là nó phải cung cấp thông tin rõ ràng cho tất
cả các giai đoạn của chu trình ngân sách (chuẩn bị ngân sách, phê chuẩn ngân sách,
thực hiện, theo dõi và đánh giá) bằng cách phân loại hoạt động tài chính theo bản
chất kinh tế và các tiêu chí cần thiết khác cho việc quản lý hoặc phân tích ngân
sách.
2.1.2.2. Hệ thống mục lục ngân sách nhà nước
Hệ thống mục lục ngân sách nhà nước là bảng phân loại các khoản thu, chi
ngân sách nhà nước theo những tiêu thức, phương pháp nhất định nhằm phục vụ
cho công tác hạch toán, kế toán, quyết toán cũng như kiểm soát và phân tích các
hoạt động tài chính của Nhà nước.
Để đáp ứng yêu cầu cung cấp thông tin chính xác và đáng tin cậy, xây dựng
hệ thống mục lục ngân sách nhà nước cần đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc cơ bản
của quản lý ngân sách: toàn diện, thống nhất, hiệu quả, hệ thống mở.
Nguyên tắc toàn diện đòi hỏi hệ thống mục lục ngân sách nhà nước phải đảm
bảo tổng hợp một cách đầy đủ tất cả các hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước của
tất cả các cơ quan và tổ chức của chính phủ.
Nguyên tắc thống nhất đòi hỏi hệ thống mục lục ngân sách nhà nước phải
đảm bảo thống nhất giữa ngành và cấp, giữa ngành chủ quản và ngành kinh tế quốc
dân. Hạn chế và loại bỏ những sự khác biệt không cần thiết dần dần tiến tới phù
hợp với những quy định, chuẩn mực và thông lệ quốc tế.
Nguyên tắc hiệu quả đòi hỏi hệ thống mục lục ngân sách nhà nước phải đáp
ứng yêu cầu dễ làm, dễ hiểu, dễ kiểm tra mà vẫn đảm bảo đầy đủ số liệu và thông
tin cần thiết cho công tác chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách nhà nước; chấp
hành ngân sách; kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước.
Nguyên tắc hệ thống mở đòi hỏi hệ thống mục lục ngân sách nhà nước phải
thỏa mãn và thích ứng những thay đổi về phân cấp ngân sách, về chế độ thu, chi và
phương thức quản lý thu, chi trong tương lai.
Hệ thống mục lục ngân sách nhà nước của Việt Nam được thiết kế trên cơ sở
các tiêu thức phân loại thu, chi ngân sách nhà nước theo thông lệ quốc tế. Hiện nay
hệ thống mục lục ngân sách nhà nước này bao gồm các phân loại sau đây:
Phân loại theo tổ chức hành chính (viết tắt là Chương) là phân loại dựa trên
cơ sở hệ thống tổ chức của các cơ quan, tổ chức trực thuộc một cấp chính quyền
(trung ương, tỉnh, huyện, xã) được tổ chức quản lý ngân sách riêng nhằm xác định
trách nhiệm quản lý của cơ quan, tổ chức đó đối với ngân sách nhà nước. Theo
30
phân loại này mỗi cơ quan, tổ chức trực thuộc một cấp chính quyền sẽ được gắn
một mã số có 3 ký tự - N1N2N3. Các cơ quan, tổ chức thuộc chính quyền trung
ương được gắn mã từ 001 đến 399, ví dụ: Bộ Giáo dục và Đào tạo mã 025, Bộ Tài
chính mã 018. Các cơ quan, tổ chức thuộc cấp tỉnh được gắn mã từ 400 đến 599 (ví
dụ: Sở Giáo dục và Đào tạo mã 425), thuộc cấp huyện gắn mã từ 600 đến 799, và
thuộc cấp xã được gắn mã từ 800 đến 900 (ví dụ: Trường mầm non, nhà trẻ mã
862).
MỤC LỤC NGÂN

SÁCH NHÀ
NƯỚC
Theo cấp
Theo cấp Theo ngành Theo nội Theo nguồn
Theo CTMT Ngân sách nhà
quản lý kinh tế dụng kinh tế chi NSNN
nước
Tiều CTMT
Chương Loại Mục
Khoản Tiểu mục
Hình 2.1: Hệ thống mục lục ngân sách nhà nước
Phân loại theo ngành kinh tế (viết tắt là Loại, Khoản) là phân loại dựa vào
tính chất hoạt động kinh tế để hạch toán thu, chi ngân sách nhà nước. Loại được
xác định trên cơ sở các lĩnh vực chi ngân sách nhà nước và được mã hóa bằng 3 ký
tự - N1N2N3, ví dụ như quốc phòng (ký hiệu 010); an ninh và trật tự an toàn xã
hội (ký hiệu 040). Mỗi Loại được phân chia thành các Khoản theo ngành kinh tế
quốc dân, ví dụ Loại Giáo dục, đào tạo và dạy nghề (ký hiệu 070) bao gồm các
Khoản Giáo dục mầm non (ký hiệu 071); giáo dục tiểu học (ký hiệu 072); giáo dục
trung học cơ sở (ký hiệu 072).
Phân loại theo nội dung kinh tế (viết tắt là Mục, Tiểu mục) là cách phân loại
dựa vào nội dung kinh tế (hay tính chất kinh tế) của khoản thu, chi ngân sách nhà
nước để phân loại vào các Mục, Tiểu mục; Nhóm, Tiểu nhóm khác nhau. Các Mục
thu ngân sách nhà nước quy định trên cơ sở chế độ, chính sách thu ngân sách nhà
nước. Các Mục chi ngân sách nhà nước quy định trên cơ sở chế độ, tiêu chuẩn,
31
định mức chi tiêu ngân sách nhà nước. Trong từng Mục thu, chi để phục vụ yêu
cầu quản lý chi tiết, quy định các Tiểu mục. Các Mục, Tiểu mục được mã hóa bằng
4 ký tự - N1N2N3N4, ví dụ trong Mục Thuế thu nhập cá nhân (ký hiệu 1000), có
các Tiểu mục Thuế thu nhập từ tiền lương, tiền công (ký hiệu 1001); Thuế thu
nhập từ hoạt động sản xuất, kinh doanh của cá nhân (ký hiệu 1002)... Các mục thu,
chi có nội dung gần giống nhau lập thành Tiểu nhóm; các Tiểu nhóm có tính chất
gần giống nhau lập thành nhóm để phục vụ yêu cầu quản lý, đánh giá ngân sách
nhà nước.
Hộp 2.1: Ví dụ minh họa mục lục ngân sách nhà nước
Dự án xây dựng cầu Nhật Tân (Cầu hữu nghị Việt-Nhật) có tổng chiều dài:
8,91km (bao gồm cầu chính và đường dẫn hai đầu cầu). Tổng kinh phí xây dựng:
khoảng 80 tỷ Yên (trong đó 54,2 tỉ yên là vốn vay ODA Nhật Bản thông qua ngân
hàng JIBIC còn lại là vốn trái phiếu chính phủ). Cơ quan chịu trách nhiệm thực
hiện là Bộ Giao thông Vận tải.
Dự án cầu Nhật Tân sẽ có mã Chương là 024 - Bộ Giao thông Vận tải, mã Loại là
280 - Các hoạt động kinh tế, mã Khoản là 291 - Giao thông đường bộ. Về mã
Mục và Tiểu mục phụ thuộc vào khoản chi phí xây dựng cụ thể, ví dụ chi đền bù
giải phóng mặt bằng sẽ có mã Tiểu mục 6053, mã Mục 6050 - Chi bồi thường giải
phóng mặt bằng, tái định cư. Mã nguồn vốn của dự án sẽ là 66 - JIBIC và 41 -
Nguồn trái phiếu chính phủ.
Phân loại theo chương trình, mục tiêu và dự án quốc gia (viết tắt là Chương
trình, Mục tiêu) là cách phân loại dựa trên cơ sở nhiệm vụ chi ngân sách cho các
chương trình, mục tiêu, dự án quốc gia và các nhiệm vụ chi cần theo dõi riêng. Các
nhiệm vụ chi cần theo dõi riêng gồm các chương trình hỗ trợ của nhà tài trợ quốc
tế và chương trình, mục tiêu, dự án có tính chất chương trình do chính quyền cấp
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành có thời gian thực hiện từ 5 năm
trở lên, phạm vi thực hiện rộng, kinh phí lớn. Các chương trình, mục tiêu được
phân loại thành các tiểu chương trình, nhiệm vụ, dự án thuộc từng chương trình,
mục tiêu và được mã hóa bằng 4 ký tự - N1N2N3N4.
Phân loại theo nguồn chi ngân sách nhà nước là phân loại theo nguồn gốc
hình thành chi ngân sách nhà nước, bao gồm nguồn chi từ vốn trong nước và
nguồn chi từ vốn ngoài nước. Nguồn chi này được xác định trên cơ sở dự toán
được Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân giao cho đơn vị dự toán.
32
Việc phân loại theo nguồn chi nhằm đáp ứng yêu cầu kiểm soát chi theo dự toán.
Các nguồn ngân sách được mã hóa 2 ký tự - N1N2, trong đó nguồn chi từ vốn
trong nước được mã hóa từ 01 đến 49; nguồn chi từ vốn ngoài nước được mã hóa
từ 50 đến 99.
Phân loại theo cấp ngân sách nhà nước là phân loại dựa trên cơ sở phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước cho từng cấp chính quyền, nhằm hạch toán đầy đủ, kịp
thời các khoản thu, chi ngân sách nhà nước theo từng cấp ngân sách. Theo quy
định của Luật Ngân sách nhà nước, cấp ngân sách bao gồm: ngân sách trung ương,
ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã.
2.3. NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.3.1. Nguyên tắc một tài liệu ngân sách duy nhất
Nguyên tắc một tài liệu ngân sách duy nhất được hiểu là tất cả các khoản
thu, chi của Nhà nước đều phải được phản ánh đầy đủ, rõ ràng trong cùng một thời
gian và trong cùng một văn bản tổng hợp được cơ quan lập pháp quyết định.
Nguyên tắc này yêu cầu: ngân sách nhà nước phải tổng hợp được toàn bộ các hoạt
động thu và chi của Nhà nước, không loại trừ bất cứ một hoạt động nào; các khoản
thu, chi phải được tập hợp trong một dự toán ngân sách duy nhất trình cơ quan lập
pháp xem xét. Nguyên tắc này không cho phép sự tồn tại của nhiều văn kiện ngân
sách và các khoản thu hoặc chi của Nhà nước được thực hiện ngoài ngân sách.
Về nguyên tắc một tài liệu ngân sách duy nhất, Luật Ngân sách nhà nước
năm 2015 của Việt Nam, quy định "Toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải
được dự toán, tổng hợp đầy đủ vào ngân sách nhà nước"10. Nguyên tắc này đảm
bảo tính toàn diện cũng như vai trò của Quốc hội trong quyết định ngân sách nhà
nước. Để thực hiện nguyên tắc, Luật Ngân sách nhà nước cũng quy định rõ những
khoản thu, chi nào thuộc phạm vi ngân sách nhà nước11 và những tài liệu cũng như
những nội dung thuyết minh về dự toán thu, chi ngân sách nhà nước mà Chính phủ
phải trình Quốc hội 12. Tuy nhiên việc áp dụng những nguyên tắc này có những
ngoại lệ, ví dụ trường hợp phí thu được từ các hoạt động dịch vụ ở các cơ quan nhà
nước, các đơn vị sự nghiệp công lập và các tổ chức được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền giao cung cấp các dịch vụ công, thì được phép trích lại một phần hoặc
toàn bộ số phí cho đơn vị; hoặc tồn tại các quỹ ngoài ngân sách. Thu, chi từ những
10
Khoản 2, Điều 8 Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25 tháng 6 năm 2015.
11
Điều 5, Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25 tháng 6 năm 2015.
12
33
khoản phí và các quỹ này sẽ không được trình bày trong dự toán ngân sách nhà
nước.
2.3.2. Nguyên tắc ngân sách tổng thể
Nguyên tắc ngân sách tổng thể được hiểu là tất cả các khoản thu được tập
hợp vào một quỹ duy nhất để tài trợ chung cho các khoản chi. Thực hiện nguyên
tắc đòi hỏi tất cả các khoản thu và các khoản chi phải được ghi vào ngân sách một
cách riêng biệt, theo số tiền đầy đủ của nó, không được bù trừ giữa thu và chi;
đồng thời, không dành riêng một khoản thu để trang trải cho một khoản chi nhất
định.
Về nguyên tắc trên, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 cũng quy định: Các
khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật
được tổng hợp đầy đủ vào cân đối ngân sách nhà nước, theo nguyên tắc không gắn
với nhiệm vụ chi cụ thể. Trường hợp ngoại lệ, có khoản thu cần gắn với nhiệm vụ
chi cụ thể theo quy định của pháp luật thì được bố trí tương ứng từ các khoản thu
này trong dự toán chi ngân sách để thực hiện. Các trường hợp ngoại lệ này có thể
tạo ra những linh hoạt trong quản lý và điều hành ngân sách nhà nước, tuy nhiên để
bảo vai trò kiểm soát của Quốc hội và tính minh bạch, các ngoại lệ này chỉ nên
thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội.
2.3.3. Nguyên tắc niên độ của ngân sách
Nguyên tắc niên độ được hiểu là dự toán ngân sách được cơ quan có thẩm
quyền quyết định chỉ có hiệu lực trong thời hạn một năm. Nguyên tắc này đòi hỏi
trong quyết định ngân sách, các khoản thu, chi ngân sách nhà nước phải được
quyết định cho từng năm; trong chấp hành ngân sách, Chính phủ phải sử dụng
trong năm những khoản kinh phí đã được cấp.
Về nguyên tắc niên độ, năm ngân sách của Việt Nam được quy định bắt đầu
từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. Dự toán
ngân sách nhà nước được quyết định theo năm. Thu, chi ngân sách nhà nước được
thực hiện và được quyết toán theo nguyên tắc chung: thu, chi thuộc dự toán của
ngân sách năm nào phải được thực hiện và quyết toán vào niên độ của ngân sách
năm đó13. Các khoản dự toán chi, đến hết năm ngân sách, chưa thực hiện được
hoặc chưa chi hết phải hủy bỏ. Các khoản thu thuộc ngân sách các năm trước, nộp
vào ngân sách năm sau được hạch toán và quyết toán vào thu ngân sách năm sau.
Tuy nhiên, nguyên tắc này cũng có những ngoại lệ liên quan đến một số khoản chi
13
34
được chuyển nguồn sang năm sau để thực hiện và hạch toán quyết toán vào ngân
sách năm sau.
2.3.4. Nguyên tắc chuyên dùng của ngân sách nhà nước
Nguyên tắc chuyên dùng của ngân sách là các khoản chi phải được phân bổ
và sử dụng cho đối tượng và mục đích nhất định đã được cơ quan có thẩm quyền
quyết định.
Nguyên tắc này đòi hỏi việc phân bổ ngân sách phải được chi tiết theo các
đối tượng và mục đích cụ thể; các khoản chi chỉ có thể được cam kết và chuẩn chi
theo đúng đối tượng và mục đích đã được ghi trong dự toán ngân sách được phê
duyệt để đảm bảo tính chuyên dùng và sự cân đối tài chính.
Trên thực tế nguyên tắc chuyên dùng của ngân sách liên quan đến các
nguyên tắc quản lý chi ngân sách theo dự toán trong Luật Ngân sách nhà nước năm
2015. Theo đó về phân bổ ngân sách nhà nước phải tuân thủ dự toán đã được Quốc
hội và Hội đồng nhân dân các cấp quyết định; phải chi tiết theo từng lĩnh vực chi,
nhiệm vụ chi được giao; đúng mục tiêu và đúng đối tượng14 (ví dụ nguồn vốn
chương trình mục tiêu phải được phân bổ theo đúng đối tượng và mục tiêu của
chương trình, nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản chỉ được phân bổ cho các dự án
thuộc đối tượng sử dụng vốn ngân sách nhà nước...); đúng chính sách, chế độ, tiêu
chuẩn định mức chi. Trong chấp hành ngân sách nhà nước, các khoản chi ngân
sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có thẩm quyền giao và phải bảo
đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
quy định.
2.3.5. Nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước
Cân đối ngân sách nhà nước đề cập đến sự cân bằng giữa thu và chi ngân
sách nhà nước, trong đó bao gồm mối quan hệ cân bằng giữa tổng thu và tổng chi
ngân sách nhà nước, và sự hài hoà giữa cơ cấu các khoản thu, chi ngân sách nhà
nước nhằm thực hiện các mục tiêu quản lý tài chính công trong từng thời kỳ.
Trên góc độ pháp lý, nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước có nghĩa là
ngân sách nhà nước được quyết định bởi cơ quan lập pháp phải có sự cân bằng.
Đứng trên góc độ kinh tế, nguyên tắc này cũng có thể được hiểu đó là các cam kết
chi ngân sách phải được cân đối bằng các khoản thu và các nguồn tài chính khác
như các khoản vay bền vững.
Nguyên tắc đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước yêu cầu ngoài sự cân bằng
14
35
về thu, chi còn là sự hài hoà, hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi;
các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ, ví
dụ như vay nợ.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 của Việt Nam, nguyên tắc cân đối ngân
sách nhà nước được quy định theo sự cân đối cơ cấu giữa thu và chi ngân sách nhà
nước. tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp
phần tích lũy ngày càng cao để chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi thì số
bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách.
Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển,
không sử dụng cho chi thường xuyên.
2.3.6. Nguyên tắc hiệu năng
Nguyên tắc hiệu năng là nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước gắn với tính
kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi tiêu.
Nguyên tắc hiệu năng yêu cầu các cơ quan hành pháp khi nộp dự thảo ngân
sách cho cơ quan lập pháp phải trình bày các thông tin về kết quả đã thực hiện và
kết quả dự kiến về sử dụng ngân sách. Nguyên tắc này cũng nhấn mạnh đến việc
đánh giá, đo lường kết quả đầu ra và kiểm toán nhà nước cũng tập trung nhiều hơn
vào loại hình kiểm toán hoạt động. Kết quả thực hiện ngân sách sẽ được đánh giá
và báo cáo trước công chúng trên ba khía cạnh: tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực.
- Phân bổ ngân sách phải gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ.
Ở Việt Nam hiện nay, quyết định dự toán và phân bổ ngân sách nhà nước
chủ yếu vẫn theo phương thức quản lý ngân sách theo đầu vào tức là theo các lĩnh
vực chi, theo nhóm mục chi và theo đúng đối tượng, tiêu chuẩn, định mức do các
cơ quan có thẩm quyền quy định. Do đó dự toán ngân sách được phê chuẩn chưa
cho thấy các kết quả dự kiến cho năm tới và kết quả đã thực hiện ngân sách của
năm đã qua về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các khoản chi tiêu ngân sách
nhà nước. Tuy nhiên ý tưởng về quản lý ngân sách nhà nước theo nguyên tắc hiệu
năng đã được đề cập đến trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Về báo cáo
kết quả thực hiện ngân sách, Luật ngân sách nhà nước có quy định báo cáo quyết
toán của đơn vị sử dụng ngân sách, đơn vị dự toán cấp trên, ngân sách các cấp phải
kèm theo thuyết minh đánh giá kết quả, hiệu quả chi ngân sách gắn với kết quả
thực hiện nhiệm vụ của đơn vị, địa phương, lĩnh vực, chương trình, mục tiêu được
giao phụ trách; báo cáo quyết toán của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách
phải kèm theo thuyết minh đánh giá kết quả, hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của quỹ.
Mặt khác Luật Kiểm toán nhà nước cũng khẳng định: Ngoài hai loại hình kiểm
toán truyền thống là kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ, còn có
36
kiểm toán hoạt động: loại hình kiểm toán để kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, hiệu
lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước15.
2.3.7. Nguyên tắc minh bạch về ngân sách nhà nước
Nguyên tắc minh bạch về ngân sách được hiểu là cung cấp thông tin về ngân
sách một cách rõ ràng, toàn diện, đáng tin cậy, dễ hiểu và kịp thời.
Minh bạch là một trong những nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước được
quy định trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 như sau: "Ngân sách nhà nước
được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh
bạch"8. Công khai ngân sách nhà nước được quy định cụ thể như sau:
Đối tượng công khai: các cấp ngân sách nhà nước, các đơn vị dự toán ngân
sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản
có sử dụng vốn ngân sách nhà nước, mà còn các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ có
nguồn từ ngân sách nhà nước và các quỹ có nguồn thu từ các khoản đóng góp của
nhân dân được cấp có thẩm quyền cho phép thành lập theo quy định của pháp luật
phải thực hiện công khai số liệu thu - chi ngân sách.
Nội dung công khai: công khai dự thảo dự toán ngân sách từ khâu trình Quốc
hội và Hội đồng nhân dân các cấp; công khai tình hình thực hiện dự toán ngân sách
(quý, 06 tháng và năm), cùng với báo cáo thuyết minh, giải trình ngân sách; Kết quả
thực hiện các kiến nghị của cơ quan kiểm toán.
Thời hạn công khai: quy định cụ thể thời hạn công khai các báo cáo đề xuất dự
toán ngân sách nhà nước Chính phủ gửi đại biểu Quốc hội, Ủy ban nhân dân gửi
đại biểu Hội đồng nhân dân; báo cáo dự toán ngân sách nhà nước đã được cấp có
thẩm quyền quyết định, báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước đã được cấp có thẩm
quyền phê chuẩn, kết quả kiểm toán ngân sách nhà nước, kết quả thực hiện các kiến
nghị của Kiểm toán nhà nước; báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hàng
quý, 06 tháng, năm.
2.4. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.4.1. Khái niệm và nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.4.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Ở Việt Nam, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được khái niệm theo
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 như sau: "Phân cấp quản lý ngân sách là việc
xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị
15
Luật Kiểm toán nhà nước số: 81/2015/QH13, ngày 24 tháng 06 năm 2015.
37
dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp
quản lý kinh tế - xã hội”16.
Theo khái niệm trên, bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc
giải quyết các mối quan hệ về vật chất và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền từ
trung ương đến các địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách nhà nước, giữa
các đơn vị dự toán với các cơ quan chủ quản. Phân cấp quản lý ngân sách là làm rõ
quyền và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền nhà nước về ngân sách và của các
cơ quan, tổ chức, đơn vị được cấp có thẩm quyền giao dự toán ngân sách.
2.4.1.2. Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Thứ nhất, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân sách mỗi
cấp chính quyền
Việc phân chia nguồn thu, nhiệm vụ cho các cấp ngân sách là hai nội dung
thiết yếu của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Đó là việc phân giao nhiệm vụ
cung cấp các hành hóa công cộng cho từng cấp chính quyền nhà nước đồng thời
đảm bảo nguồn lực tài chính để các cấp này chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi
được phân cấp. Việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp chính
quyền cũng đồng thời đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản
lý ngân sách nhà nước. Yêu cầu cơ bản của việc của nguyên tắc này là trên cơ sở
đặc điểm, tính chất từng nguồn thu và khả năng thu của từng địa phương, theo
chức năng quản lý kinh tế xã hội của từng cấp ngân sách mà quy định cụ thể các
nguồn thu mỗi địa phương, mỗi cấp ngân sách được hưởng để đủ cân đối theo yêu
cầu nhiệm vụ chi, hạn chế việc phải cấp bổ sung ngân sách từ cấp trên cho ngân
sách cấp dưới để đảm bảo cân đối ngân sách.
Thực hiện nguyên tắc "phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân
sách mỗi cấp chính quyền", Luật Ngân sách nhà nước quy định cụ thể nguồn thu
và nhiệm vụ chi cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Đối với ngân
sách địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được giao thẩm quyền quyết định
phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp
huyện và ngân sách xã theo nguyên tắc phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã
hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp chình quyền đó trên địa
bàn. Luật cũng quy định rõ nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách
cấp đó bảo đảmkhông được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của
cấp khác, và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ
của địa phương khác; cấp chính quyền nào ban hành các chính sách, chế độ mới
16
38
làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả
năng cân đối của ngân sách từng cấp
Tuy nhiên luật cũng cho phép việc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi giữa các
cấp ngân sách. Để đảm bảo nguyên tắc nhiệm vụ chi thuộc cấp nào do cấp đó đảm
bảo, các cơ quan quản lý nhà nước uỷ quyền nhiệm vụ chi phải chịu trách nhiệm
đảm bảo nguồn lực tài chính cho các nhiệm vụ chi đó thông qua phân bổ và giao
dự toán cho cơ quan nhận ủy quền.
Thứ hai, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và tính chủ
động của ngân sách địa phương.
Vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ
chính trị, kinh tế, xã hội của nhà nước trung ương đã được quy định trong hiến
pháp. Nó được biểu hiện như sau:
- Phần lớn những nguồn thu chiếm tỷ trọng thu lớn được tập trung vào ngân
sách trung ương để thực hiện những nhiệm vụ chi trọng yếu của quốc gia: đảm bảo
an ninh, quốc phòng, ngoại giao, đầu tư các công trình lớn có ý nghĩa kinh tế, xã
hội trên phạm vi vùng hoặc phạm vi cả nước.
- Ngân sách trung ương là trung tâm điều hoà trong hệ thống ngân sách nhà
nước, đảm bảo sự cân bằng cho ngân sách các cấp thông qua các khoản trợ cấp cân
đối, đảm bảo thực hiện các mục tiêu phát triển cân bằng giữa các địa phương thông
qua các khoản trợ cấp theo chương trình mục tiêu.
Thông qua vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, Chính phủ chi phối đến
hoạt động tài chính của chính quyền địa phương và thực hiện các chính sách điều
tiết đối với mọi mặt hoạt động kinh tế, xã hội của quốc gia. Tuy nhiên, nếu quá tập
trung quyền hạn ngân sách vào cấp trung ương thì sẽ dẫn đến hạn chế quyền và sự
chủ động của chính quyền địa phương. Chính vì vậy trong phân cấp quản lý ngân
sách cần đảm bảo tính chủ động của ngân sách địa phương. Nguyên tắc này được
quy định như sau: "Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ
động thực hiện những nhiệm vụ chi được phân cấp". Nguyên tắc này nhằm tăng
khả năng tự cân đối ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương; chuyển giao
một số thẩm quyền quyết định về ngân sách cho chính quyền cấp tỉnh.
Thứ ba, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp với phân cấp
quản lý kinh tế - xã hội và trình độ quản lý của chính quyền nhà nước các cấp.
Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội là một trong những nội dung của phân cấp
quản lý nhà nước ở Việt nam. Đó là việc quy định chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn
quản lý của các cấp hành chính trong bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa
39
phương trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội như: quy hoạch phát triển kinh tế, xã
hội, chính sách phát triển kinh tế vùng, quản lý nhà nước đối với khu vực sản xuất,
kinh doanh, quản lý tài nguyên, môi trường, giáo dục, y tế, thể thao…
Phân cấp quản lý kinh tế - xã hội tác động đến việc phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi trong phân cấp quản lý ngân sách. Phân cấp trách nhiệm chi cho mỗi
cấp chính quyền gắn với nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của cấp chính quyền
đó. Phân cấp nguồn thu vừa đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chi về phát triển kinh
tế xã hội, vừa gắn với hiện trạng kinh tế xã hội của các địa phương. Quá trình phân
cấp chức năng quản lý kinh tế, xã hội phân bổ lại trách nhiệm, quyền hạn, nguồn
lực tài chính giữa các cấp chính quyền. Sự khác biệt về chức năng kinh tế, xã hội
của các cấp chính sẽ dẫn đến những khác biệt về vai trò, quy mô cũng như cơ cấu
ngân sách của các cấp chính quyền đó. Phân cấp quản lý ngân sách cũng có thể
thúc đẩy hoặc kìm hãm phân cấp quản lý kinh tế xã hội, chẳng hạn như việc thu
hẹp nhiệm vụ thu, chi của chính quyền cấp huyện dẫn đến giảm bớt chức năng
quản lý kinh tế - xã hội của cấp này, hoặc việc giao thêm nguồn thu cho cấp xã
cũng sẽ làm cho chính quyền cấp này có thể xử lý các công việc cho cộng đồng tốt
hơn, kịp thời hơn.
Mặt khác, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cần phù hợp và nâng cao
năng lực quản lý của các cấp chính quyền, trong đó bao gồm các năng lực về quản
lý và phát triển nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước.
Nguyên tắc này sẽ phát huy được lợi ích của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, giảm thiểu những tùy tiện, thất
thoát, kém hiệu quả trong phân bổ và sử dụng ngân sách nhà nước.
2.4.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.4.2.1. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống ngân sách nhà nước là tập hợp các cấp ngân sách từ trung ương
đến địa phương, được xây dựng theo mối quan hệ chiều dọc, dựa trên những
nguyên tắc nhất định để đảm bảo sự hoạt động thống nhất của từng cấp trong toàn
bộ hệ thống và đạt được mục tiêu của hệ thống. Hệ thống ngân sách thống nhất là
một trong những đặc trưng riêng có trong tổ chức quản lý ngân sách nhà nước của
Việt nam. Nếu quan niệm về phân cấp quản lý ngân sách là để phân định rõ ràng
trách nhiệm và quyền hạn của của các cơ quan nhà nước trong quản lý ngân sách.
Thì tính hệ thống với những mối quan hệ liên quan, phụ thuộc giữa các cấp ngân
sách cần được xem xét như là một cấu phần cơ bản trong tổ chức phân cấp ngân
sách.
Luật Ngân sách nhà nước Việt Nam quy định: "ngân sách nhà nước gồm
40
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. ngân sách địa phương bao gồm
ngân sách của các cấp chính quyền địa phương.” Phù hợp với mô hình tổ chức
chính quyền nhà nước hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách
cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện);
và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã) và ngân sách các
đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.
2.4.2.2. Phân cấp chi ngân sách nhà nước
Phân cấp chi ngân sách nhà nước là phân cấp thẩm quyền và trách nhiệm
trong chi ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền.
Phân cấp nhiệm vụ chi cần được xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung
cấp các hàng hóa công cộng của chính quyền địa phương, rõ ràng và minh bạch
không chồng chéo nhiệm vụ chi giữa các cấp, đảm bảo hiệu quả về kinh tế, công
bằng về tài khóa, trách nhiệm giải trình và hiệu lực quản lý hành chính. Tuy nhiên
hiệu quả phân bổ nguồn lực không có được khi chính quyền trung ương áp đặt các
khoản chi tiêu bắt buộc cho chính quyền địa phương. Trong trường hợp này các
quyết định chi tiêu của chính quyền trung ương được chính quyền địa phương thực
hiện có thể không phản ánh được đúng nhu cầu của người dân. Vì vậy, việc cho
phép chính quyền địa phương có những quyền tự quyết nhất định trong lựa chọn
các khoản chi hoặc quyết định các định mức chi tiêu cũng là một trong những tiêu
chí để đánh giá mức độ phân cấp về chi ngân sách.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 phân cấp chi ngân sách nhà nước bao
gồm nội dung chính sau đây:
Thứ nhất, phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước.
Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, nhiệm vụ chi của các
ngân sách các cấp bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Ngoài ra còn có
các nhiệm vụ: trả lãi tiền vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính (đối với ngân sách
trung ương và ngân sách cấp tỉnh), chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới. Ngân sách
trung ương đảm nhận những nhiệm vụ chi lớn, quan trọng có tác động trực tiếp đến
việc điều chỉnh vĩ mô của nhà nước, đảm bảo an ninh chính trị và trật tự an toàn xã
hội. Ngân sách địa phương đảm nhận các nhiệm vụ chi liên quan đến phạm vi địa
phương.
Hộp 2.2
41
Phân cấp nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương
Chi ngân sách trung ương

1. Chi đầu tư phát triển
- Đầu tư cho các dự án, bao gồm cả các dự án có tính chất liên vùng, khu vực của các
bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương
- Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do
Nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương; đầu tư
vốn nhà nước vào doanh nghiệp
2. Chi dự trữ quốc gia
3. Chi thường xuyên của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan
khác ở trung ương được phân cấp trong các lĩnh vực
4. Chi trả nợ lãi các khoản tiền do Chính phủ vay
5. Chi viện trợ
6. Chi cho vay theo quy định của pháp luật
7. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính trung ương
8. Chi chuyển nguồn của ngân sách trung ương sang năm sau
9. Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách địa phương
Chi ngân sách địa phương
1. Chi đầu tư phát triển
- Đầu tư cho các dự án do địa phương quản lý
- Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do
Nhà nước đặt hàng, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của địa phương
2. Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương được phân cấp trong các
lĩnh vực
3. Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay
4. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương
5. Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách địa phương
6. Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới
7. Chi hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước 2015, 83/2015/QH13.
Thứ hai, phân cấp thẩm quyền quyết định về chi ngân sách nhà nước.
Về định mức phân bổ ngân sách, định kỳ, để điều hành ngân sách các giai
đoạn ổn định 5 năm, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành quyết định các nguyên
tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đối với chi đầu tư phát triển và định mức
42
phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước. Chi đầu tư phát triển được
xác định chi tiết cho các bộ, ngành trung ương; cho cân đối ngân sách địa phương;
các chương trình mục tiêu quốc gia; chương trình mục tiêu dựa trên một số tiêu chí
về dân số, trình độ phát triển, diện tích, số đơn vị hành chính, và một số tiêu chí
khác. Chi thường xuyên được xác định chi tiết cho các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương; các tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương dựa trên các tiêu chí về dân số, số lượng biên chế, số các đơn vị
hành chính...Đối với phân bổ chi ngân sách địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
căn cứ vào định mức phân bổ ngân sách do Thủ tướng Chính phủ ban hành, khả
năng tài chính - ngân sách và đặc điểm tình hình ở địa phương, quyết định ban hành
định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ chi ngân sách
ở địa phương. Với một số cấp chính quyền cần được ưu tiên thúc đẩy phát triển hoặc
có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn như vùng sâu, vùng xa, miền núi hoặc hải
đảo, nguồn thu bị hạn chế, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ ban hành nghị quyết về
việc quy định cụ thể các định mức phân bổ ngân sách mang tính chất đặc thù cho
cấp chính quyền đó
Trung ương (Chính phủ) quyết định cụ thể một số chế độ chi ngân sách quan
trọng như: Chế độ tiền lương, trợ cấp xã hội...ảnh hưởng lớn tới ngân sách nhà
nước và tình hình kinh tế - xã hội đất nước. Đối với một số chế độ chi khác, Trung
ương quy định khung và giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định cụ thể trong
khung như chế độ chi tiêu đón tiếp khách, đại biểu; công tác phí, hội nghị; sử dụng
phương tiện đi lại...Tùy thuộc vào đặc điểm kinh tế - xã hội, tình hình ngân sách
địa phương, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào chế độ chi tiêu mà Trương
ương ban hành ra nghị quyết về chế độ chi tiêu ngân sách địa phương, áp dụng cho
các cấp ngân sách. Đối với một số nội dung chi ngân sách mang tính chất đặc thù ở
địa phương, ngoài các định mức chi tiêu do trung ương ban hành, Hội đồng nhân
dân cấp tỉnh được quyết định định mức chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tế
ở địa phương như chi cho công tác quản lý, phát triển nông nghiệp, phát triển khoa
học công nghệ...
2.4.2.3. Phân cấp thu ngân sách nhà nước
Nếu phân cấp trách nhiệm chi là để trả lời câu hỏi: “Ai là nhà sản xuất, sản
xuất cái gì và cho ai” trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng, thì việc phân
cấp nguồn thu là để trả lời cho câu hỏi: “Ai là nhà cung cấp tài chính” cho việc sản
xuất? Chính quyền địa phương, hay chính quyền trung ương cung cấp tài chính; và
cuối cùng đó là người nộp thuế địa phương hay người nộp thuế quốc gia. Từ
43
nguyên lý này phân cấp nguồn thu cho một cấp chính quyền là việc chuyển giao
quyền và trách nhiệm cho cấp chính quyền đó, đối với việc nuôi dưỡng, huy động
và sử dụng nguồn thu để thực hiện các nhiệm vụ chi. Việc phân cấp nguồn thu này
cần phải đảm bảo một số nguyên tắc về hiệu quả kinh tế và hiệu quả quản lý: tương
ứng với nhiệm vụ chi được phân cấp, đảm bảo cân bằng mối quan hệ lợi ích – chi
phí của người nộp thuế và hạn chế các tác động rủi ro của thuế, giảm thiểu chi phí
hành chính liên quan đến việc quản lý và thu thuế.
Nội dung phân cấp thu ngân sách nhà nước Luật Ngân sách nhà nước năm
2015 như sau:
Thứ nhất, phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước.
Cơ chế phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách bao gồm hai nội dung cơ
bản: (i) Phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách; (ii) Xác định tỷ lệ phần trăm
các khoản thu phân chia mà mỗi cấp ngân sách được hưởng.
(i) Phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách: Bao gồm các khoản thu mà
từng cấp được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm.
Hộp 2.3
Phân cấp nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương
I. Các nguồn thu 100%

Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương
- Thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hóa - Thuế môn bài
nhập khẩu - Thuế sử dụng đất nông nghiệp
- Thuế xuất khẩu, nhập khẩu - Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp…
- Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa
nhập khẩu…
II. Các nguồn thu phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương
- Thuế thu nhập cá nhân
- Thuế giá trị gia tăng (trừ thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hóa nhập khẩu)
- Thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa nhập khẩu)…
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước 2015, 83/2015/QH13.
Nhóm các nguồn thu ngân sách trung ương được hưởng 100%: Theo
44
nguyên tắc đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, ngân sách trung
ương hưởng các khoản thu quan trọng gắn trực tiếp với chức năng quản lý kinh tế -
xã hội của chính quyền Trung ương.
Nhóm các nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100%: Các khoản
thu gắn trực tiếp với chức năng quản lý kinh tế - xã hội của chính quyền địa
phương và mang tính ổn định, bao gồm các khoản thu về thuế và các khoản thu
khác.
Nhóm các nguồn thu chung được phân chia theo tỷ lệ phần trăm: Thuộc
nhóm này có các khoản thu phân chia theo tỷ lệ tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách
trung ương và ngân sách địa phương. Nhóm các khoản thu phân chia theo tỷ lệ
phần trăm điều tiết giữa ngân sách các cấp ngân sách địa phương.
(ii) Xác định tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia mà mỗi cấp ngân sách
được hưởng: Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách là tỷ
lệ phần trăm mà từng cấp ngân sách được hưởng trên tổng số các khoản thu phân
chia giữa các cấp ngân sách. Căn cứ để xác định tỷ lệ phân chia các khoản thu là
chênh lệch giữa nhu cầu chi tiêu tính theo định mức và khả năng thu của từng cấp
ngân sách. Các tỷ lệ phân chia này được tính chung cho tất cả các khoản thu phân
chia và tính riêng cho từng địa phương và được ổn định trong thời kỳ ổn định ngân
sách.
Thứ hai, phân cấp thẩm quyền quyết định về thu ngân sách nhà nước.
Quốc hội quyết định các khoản thu thuế, phí và lệ phí thông qua việc ban
hành các Luật thuế, Luật phí và lệ phí. Quốc hội quyết định việc phân cấp các
nguồn thu cũng như thẩm quyền quyết định về thu cho chính quyền các cấp thông
qua Luật Ngân sách nhà nước. Quốc hội quyết định tỷ lệ phân chia các khoản giữa
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định mức thu cụ thể đối với một số loại
phí, lệ phí do nằm trong danh mục đã được Quốc hội ban hành. Hội đồng nhân dân
cấp tỉnh cũng quyết định việc phân cấp nguồn thu cho từng cấp ngân sách ở địa
phương và tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp tỉnh,
huyện, xã.
2.4.2.4. Điều hòa ngân sách nhà nước
Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi có thể gây ra mất cân đối về tài chính
của chính quyền địa phương các cấp. Mất cân đối theo chiều dọc xảy ra khi nhiệm
vụ chi của chính quyền địa phương không cân đối với nguồn thu của địa phương
đó. Mất cân đối theo chiều ngang xảy ra khi khả năng tài chính của các địa phương
45
khác nhau nhưng phải thực hiện các chức năng, nhiệm vụ chi như nhau. Cơ chế
điều hòa ngân sách nhằm để giải quyết các mất cân đối giữa thu và chi ngân sách
của các cấp chính quyền.
Cơ chế điều hòa có thể được thực hiện theo các giải pháp khác nhau:
- Để lại nguồn thu để giải quyết vấn đề cân đối theo chiều dọc hoặc điều tiết
nguồn thu từ nơi có nguồn thu cao hơn đến nơi có nguồn thu thấp hơn để giải
quyết vấn đề cân đối theo chiều ngang.
- Trợ cấp ngân sách, thông qua các khoản chi trợ cấp chung (trợ cấp trọn gói
không điều kiện) để thiết lập sự cân bằng giữa năng lực tài chính và nhu cầu chi
tiêu của các cấp chính quyền. Ngoài ra còn có các khoản chi trợ cấp có mục tiêu
đặc biệt để giảm thiểu các ngoại ứng tiêu cực từ các quyết định chi tiêu của chính
quyền địa phương, hoặc định hướng và khuyến khích địa phương chi tiêu theo các
ưu tiên quốc gia. Nguồn trợ cấp có thể từ ngân sách của cấp này chi cho ngân sách
của cấp khác hoặc thông qua một quỹ điều hòa ngân sách.
Cơ chế điều hòa ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương theo Luật
Ngân sách nhà nước năm 2015 bao gồm các cách sau:
Thứ nhất, thông qua tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách.
Các phương pháp được sử dụng để tính toán tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu
cho phép nhà nước để lại các nguồn thu cho các địa phương có nguồn thu thấp. Đối
với các tỉnh chưa tự cân đối được ngân sách, tỷ lệ được hưởng từ các khoản thu phân
chia là 100%. Với phương pháp này nhà nước có thể chuyển các nguồn lực tài chính
từ địa phương có nguồn thu cao về ngân sách trung ương và thông qua cơ chế trợ
cấp cho địa phương và phân phối lại nguồn lực giữa chính quyền địa phương. Trong
thực tế, các tỉnh, thành phố có tỷ lệ được hưởng từ các khoản thu phân chia thấp hơn
100% là những tỉnh thành phố có nguồn thu lớn và có thể tự cân đối về ngân sách.
Thứ hai, thông qua bổ sung ngân sách. Bổ sung ngân sách bao gồm bổ sung
cân đối ngân sách và bổ sung ngân sách có mục tiêu.
Số bổ sung cân đối ngân sách là khoản ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân
sách cấp dưới nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp dưới cân đối ngân sách cấp
mình để thực hiện nhiệm vụ được giao. Chỉ các địa phương không tự cân đối được
ngân sách (tổng các khoản thu được hưởng 100% và các khoản thu phân chia có tỷ
lệ tối đa đến 100% mà vẫn không đủ nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi được
giao) mới có khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối ngân sách. Số bổ
sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương được Quốc hội
quyết định cho từng tỉnh. Đối với ngân sách các cấp chính quyền địa phương, Hội
46
đồng nhân dân cấp trên quyết định bổ sung cân đối cho ngân sách cấp dưới. Hàng
năm, căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, cơ quan có thẩm quyền
quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách. Các cấp ngân sách được
chủ động quyết định sử dụng số bổ sung cân đối như một nguồn thu của ngân sách
cấp mình để thực hiện các nhiệm vụ chi được phân cấp.
Bổ sung ngân sách có mục tiêu là khoản ngân sách cấp trên bổ sung cho
ngân sách cấp dưới để hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án, nhiệm vụ cụ thể.
Các trường hợp bổ sung có mục tiêu hiện nay bao gồm: Hỗ trợ để thực hiện các
chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán đầu
năm; hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án quốc gia và các chương trình, dự án
khác của cấp trên, phần giao cho cấp dưới thực hiện; hỗ trợ thực hiện các mục tiêu,
công trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa
phương. Hỗ trợ để xử lý khó khăn đột xuất như khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa
hoạn. Hỗ trợ thực hiện nhiệm vụ cần thiết cấp bách khác.
2.4.2.5. Phân cấp vay nợ cho chính quyền địa phương
Phân cấp thẩm quyền vay nợ cho chính quyền địa phương được coi là một
cấu phần không thể thiếu của của hệ thống phân cấp nhằm giải quyết những thiếu
hụt về nguồn lực tài chính của địa phương trong các trường hợp: khi địa phương có
nhu cầu chi đầu tư phát triển (thiếu hụt nguồn lực xảy ra khi người dân chỉ trả thuế
cho các nhu cầu tiêu dùng trong hiện tại); suy giảm nguồn thu trong khi nhu cầu
chi lại tăng vào các thời kỳ suy thoái kinh tế; khi có sự không trùng hợp giữa thời
điểm thu và thời điểm chi dẫn đến các khoản thiếu hụt ngân sách tạm thời buộc các
địa phương phải tìm ra các giải pháp huy động nguồn thu nếu không thể trì hoãn
các khoản chi.
Phân cấp vay nợ cho chính quyền địa phương, bao gồm phân cấp cho chính
quyền địa phương được quyết định vay nợ, thiết lập khuôn khổ giới hạn nợ và
kiểm soát quyết định vay nợ các phương thức vay được phép sử dụng.
Phân cấp thẩm quyền quyết định vay nợ: Ngân sách địa phương được cân
đối dựa trên nguyên tắc tổng số chi không vượt quá tổng số thu. Tuy nhiên Luật
Ngân sách nhà nước cho phép chính quyền cấp tỉnh được quyết định vay vốn
khi ngân sách của cấp tỉnh không đủ để đáp ứng nhu cầu đầu tư các dự án thuộc kế
hoạch đầu tư công trung hạn.
Thiết lập khuôn khổ giới hạn nợ: Các khoản vay chỉ được phép sử dụng để
47
đầu tư vào các dự án thuộc thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định. Chính quyền cấp tỉnh không được trực tiếp vay
nước ngoài mà chỉ được vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để
đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương.
Mức dư nợ từ nguồn vốn vay không vượt quá mức quy định so với số thu ngân
sách địa phương được hưởng theo phân cấp. Địa phương phải cân đối ngân sách
cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn.
Phương thức huy động vốn vay: Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức phát hành
trái phiếu chính quyền địa phương để vay vốn trong nước thông qua Kho bạc nhà
nước hoặc uỷ quyền cho tổ chức tài chính, tín dụng trên địa bàn phát hành theo quy
định của Chính phủ và ký kết thoả thuận vay từ các nguồn tài chính hợp pháp khác
theo quy định của pháp luật.
2.4.2.6. Phân cấp thẩm quyền quyết định ngân sách theo quy trình quản lý ngân
sách
Do tính chất lồng ghép trong hệ thống ngân sách nhà nước của Việt nam,
phân cấp thẩm quyền trong quy trình quản lý ngân sách là một nội dung cấu thành
của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.
Về quyết định dự toán ngân sách:
Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước về tổng mức, cơ cấu thu,
chi ngân sách và mức chi một số lĩnh vực quan trọng như giáo dục đào tạo, khoa
học công nghệ, số bội chi và nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước; quyết định
phân bổ ngân sách trung ương, (bao gồm: dự toán chi từng bộ, cơ quan trung ương;
mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng địa phương).
Hội đồng nhân dân quyết định dự toán ngân sách địa phương về tổng mức,
cơ cấu thu, chi ngân sách và mức chi một số lĩnh vực quan trọng như giáo dục đào
tạo, khoa học công nghệ, các mức chi này không được thấp hơn mức Thủ tướng
Chính phủ giao; quyết định phân bổ ngân sách cấp mình (bao gồm: dự toán chi của
từng cơ quan, đơn vị, thuộc cấp mình; mức bổ sung ngân sách cho từng địa
phương cấp dưới).
Về phê chuẩn quyết toán ngân sách: Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân
sách nhà nước, bao gồm cả ngân sách địa phương. Hội đồng nhân dân phê chuẩn
quyết toán ngân sách địa phương, bao gồm cả ngân sách của các cấp chính quyền
cấp dưới.
48
2.5. KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH BA NĂM
2.5.1. Khái niệm
Kế hoạch tài chính - ngân sách 03 năm hay còn được gọi là khuôn khổ chi
tiêu trung hạn là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán ngân
sách nhà nước hàng năm. Kế hoạch tài chính - ngân sách 03 năm cung cấp một bức
tranh tổng thể về nhu cầu chi tiêu ngân sách nhà nước và tổng nguồn lực ngân
sách, từ đó xác định mức trần ngân sách cho các hoạt động của Nhà nước và đảm
bảo phân bổ ngân sách theo các ưu tiên đã được định hướng trong giai đoạn 03
năm.
Theo Luật Ngân sách nhà nước 2015 “Kế hoạch tài chính - ngân sách nhà
nước 03 năm là kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước được lập hàng năm cho
thời gian 03 năm, trên cơ sở kế hoạch tài chính 05 năm, được lập kể từ năm dự
toán ngân sách và 02 năm tiếp theo, theo phương thức cuốn chiếu. Kế hoạch này
được lập cùng thời điểm lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm nhằm định
hướng cho công tác lập dự toán ngân sách nhà nước hàng năm; định hướng thứ tự
ưu tiên phân bổ nguồn lực cho từng lĩnh vực và từng nhiệm vụ, hoạt động, chế độ,
chính sách cho từng lĩnh vực trong trung hạn”17
Kế hoạch tài chính - ngân sách 03 năm được lập dựa trên kế hoạch tài chính
05 năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm.
Kế hoạch tài chính 05 năm là: “kế hoạch tài chính được lập trong thời hạn
05 năm cùng với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm. Kế hoạch tài chính
05 năm xác định mục tiêu tổng quát, mục tiêu cụ thể về tài chính - ngân sách nhà
nước; các định hướng lớn về tài chính, ngân sách nhà nước; số thu và cơ cấu thu
nội địa, thu dầu thô, thu cân đối từ hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu; số chi và cơ
cấu chi đầu tư phát triển, chi trả nợ, chi thường xuyên; định hướng về bội chi ngân
sách; giới hạn nợ nước ngoài của quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; các giải pháp
chủ yếu để thực hiện kế hoạch.”18
Kế hoạch đầu tư công trung hạn từ nguồn ngân sách nhà nước là khuôn khổ
về đầu tư công trong đó xác định các nguyên tắc bố trí, thứ tự ưu tiên đầu tư theo
danh mục và dự kiến nguồn lực thực hiện của từng chương trình, dự án, có phân kỳ
theo từng năm bảo đảm phù hợp với khả năng cân đối đã được xác định tại kế
hoạch tài chính - ngân sách nhà nước trung hạn
17
Khoản 1, Điều 43, Luật NSNN số 83/2015/QH13.
18
khoản 1 Điều 17, Luật NSNN số 83/2015/QH13.
49
Kế hoạch đầu tư công trung hạn được lập trong thời hạn 05 năm, phù hợp
với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm19.
2.5.2. Nội dung của kế hoạch tài chính - ngân sách ba năm
Kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm gồm kế hoạch tài chính -
ngân sách nhà nước 03 năm quốc gia và kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước
03 năm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Nội dung kế hoạch tài chính - ngân sách 03 năm quốc gia gồm: dự báo về
các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, những chính sách ngân sách quan trọng; dự báo về số
thu, chi và cơ cấu thu, chi; dự báo về số bội chi ngân sách; xác định các nguyên tắc
cân đối ngân sách nhà nước và thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực ngân sách, trần
chi tiêu cho các lĩnh vực, nhiệm vụ chi đầu tư phát triển, chi trả nợ, chi thường
xuyên; dự báo về nghĩa vụ nợ dự phòng và các giải pháp chủ yếu để thực hiện kế
hoạch trong thời hạn 03 năm.
Nội dung kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm của các bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, các cơ quan,
đơn vị ở cấp tỉnh lập, gồm: mục tiêu, nhiệm vụ, chế độ, chính sách chủ yếu của
ngành, cơ quan, đơn vị; dự báo các nguồn lực tài chính, trong đó dự báo về số thu
được giao quản lý, yêu cầu về chi ngân sách để thực hiện; thể hiện nguyên tắc và
cách thức xác định, sắp xếp thứ tự ưu tiên thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế
độ, chính sách và dự kiến phân bổ kinh phí trong tổng mức trần chi tiêu được cơ
quan có thẩm quyền xác định trước; các giải pháp chủ yếu để cân đối giữa nhu cầu
chi ngân sách và trần chi tiêu trong thời hạn 03 năm.
2.5.3. Lập kế hoạch tài chính - ngân sách ba năm (
Kế hoạch tài chính - ngân sách 03 năm được qui định lập theo phương thức
cuốn chiếu 03 năm. Trong đó năm đầu tiên là năm ngân sách (năm n), hai năm tiếp
theo liền kề sau năm ngân sách (năm n +1 và n + 2). Kế hoạch tài chính - ngân
sách 03 năm sẽ được dự báo, tính toán số liệu cho cả 3 năm. Hay nói cách khác các
“kịch bản” về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia, của các bộ, ngành,
địa phương, “kịch bản” về ngân sách sẽ được tính cho 03 năm.
Phương thức “cuốn chiếu” trong tính toán kế hoạch tài chính – ngân sách 03
năm được hiểu là sau mỗi năm ngân sách (giả sử khi kết thúc năm n), kế hoạch sẽ
được xem xét lại, nếu so với “kịch bản” ban đầu các yếu tố về: chính sách (sự tăng
giảm của các chính sách chi tiêu, trợ cấp…); tham số chung (tăng lương, lạm
19
Điều 49, Luật Đầu tư công 2014.
50
phát…); tham số của ngành (người thụ hưởng, khách hàng, công việc…) không
thay đổi thì “kịch bản” ban đầu được giữ nguyên cho 02 năm n + 1; n + 2 và tính
tiếp thêm 1 năm ngân sách mới n + 3. Trong trường hợp, nếu các yếu tố nêu trên
thay đổi, lúc đó ngân sách của các năm n + 1; n + 2; n + 3 sẽ được tính toán lại với
các dữ kiện thay đổi.
Như vậy về bản chất, kế hoạch ngân sách nhà nước hàng năm đã có trong kế
hoạch tài chính - ngân sách 03 năm (phần xây dựng cho năm ngân sách). Vì thế,
khi các “kịch bản” trong kế hoạch tài chính - ngân sách 03 năm không thay đổi thì
không cần phải tính lại dự toán ngân sách nhà nước hàng năm.
Kế hoạch tài chính - ngân sách 03 năm được lập dựa trên nền tảng phân biệt
chi tiêu cơ sở và chi tiêu đề xuất mới. Hay nói cách khác, khi tính toán, dự báo
ngân sách cho năm ngân sách và các năm liền kề sau năm ngân sách đều phải xác
định rõ chi tiêu cơ sở và chi tiêu đề xuất mới của mỗi năm.
Chi tiêu cơ sở là những khoản chi để thực hiện các chính sách, chế độ đã
được ban hành và các chương trình, dự án, hoạt động đã được các cấp có thẩm
quyền quyết định có hiệu lực năm kế hoạch.
Chi tiêu cơ sở được xác định theo công thức:
Chi tiêu Chi tiêu năm Thay đổi năm kế hoạch do

= ±
cơ sở hiện hành tác động của các nhân tố
Các nhân tố ảnh hưởng tác động đến thay đổi tăng, giảm chi tiêu cơ sở năm
kế hoạch so với năm hiện hành:
- Thay đổi chức năng, nhiệm vụ của đơn vị làm thay đổi tăng hoặc giảm số
lao động trong đơn vị; mở rộng hoặt thu hẹp qui mô hoạt động của đơn vị... dẫn
đến chi tiêu cơ sở của năm kế hoạch sẽ tăng hoặc giảm so với chi tiêu năm báo cáo.
Ví dụ năm kế hoạch theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, lao
động của đơn vị A tăng thêm 05 biên chế (bắt đầu từ ngày 1.1) dẫn đến chi tiêu cơ
sở năm kế hoạch của đơn vị A được tính bằng chi tiêu năm báo cáo cộng thêm
phần chi tiêu cho 05 lao động (trong điều kiện các yếu tố tác động khác không thay
đổi).
- Thay đổi về chính sách, định mức, chế độ chi ngân sách nhà nước dẫn đến
thay đổi chi tiêu cơ sở. Ví dụ: thay đổi mức lương cơ sở hiện hành, tỷ lệ trích nộp
các khoản theo lương theo lộ trình qui định của Nhà nước; thay đổi hệ số lương,
phụ cấp lương theo qui định của Nhà nước...làm thay đổi chi tiêu cơ sở của năm kế
51
hoạch.
- Những thay đổi về các yếu tố kinh tế vĩ mô như lạm phát cũng tác động
làm tăng giảm chi tiêu cơ sở năm kế hoạch.
Chi tiêu đề xuất mới là những khoản chi để thực hiện các chính sách, chế độ,
tiêu chuẩn, định mức, chương trình, dự án, hoạt động chưa được cấp có thẩm
quyền quyết định thực hiện trong năm kế hoạch.
Chi tiêu đề xuất mới được đơn vị xây dựng dựa trên nhiệm vụ của đơn vị
trong năm kế hoạch có phát sinh các nhu cầu chi tiêu chưa được cấp có thẩm quyền
quyết định. Đơn vị cần biện minh rõ mục đích, nội dung, dự toán kinh phí cho
khoản chi đề xuất mới. Ví dụ như dự án, hoạt động được đề xuất giải quyết vấn đề
gì? Tại sao cần giải quyết vấn đề đó? Mức vốn đề xuất để thực hiện hoạt động là
bao nhiêu? Dựa trên các biện minh của đơn vị và tổng mức trần chi tiêu của đơn vị
trong năm kế hoạch, cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định phê duyệt hoặc
không phê duyệt đề xuất chi tiêu mới. Trong trường hợp cùng lúc có nhiều đề xuất
chi tiêu mới, các quyết định phê duyệt phải được xem xét theo thứ tự ưu tiên để
đảm bảo hiệu quả phân bổ các khoản chi ngân sách nhà nước.
Việc phân biệt rõ chi tiêu cơ sở và chi đề xuất mới khi xây dựng dự toán
ngân sách sẽ có hai tác dụng:
Thứ nhất, các đơn vị, cơ quan tài chính không phải tính toán lại các “kịch
bản” mới nếu không có thay đổi chi tiêu cơ sở. Điều đó giúp đơn giản hoá và tiết
kiệm thời gian trong tính toán.
Thứ hai, việc phân biệt rõ chi tiêu cơ sở và chi tiêu đề xuất mới giúp cơ quan
tài chính xác định rõ ưu tiên phân bổ nguồn lực để trong điều kiện nguồn lực có
hạn đảm bảo hiệu quả phân bổ tránh tình trạng phân bổ dàn trải hoặc phê duyệt chi
tiêu khi không có nguồn.
2.6. QUY TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.6.1. Khái niệm quy trình quản lý ngân sách nhà nước
Quy trình quản lý ngân sách nhà nước là toàn bộ hoạt động: Xây dựng và
quyết định ngân sách; chấp hành; kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước.
Xây dựng và quyết định ngân sách phải hoàn thành trước khi bắt đầu năm
ngân sách. Chấp hành ngân sách được thực hiện trong năm ngân sách. Kiểm toán
và quyết toán được thực hiện sau khi năm ngân sách kết thúc.
Thời gian của một năm ngân sách là 12 tháng. Các mốc thời gian bắt đầu và
52
kết thúc 1 năm ngân sách ở các quốc gia không hoàn toàn giống nhau, nhưng
không vì thế quy trình quản lý ngân sách thay đổi. Tại Anh, Ấn Độ, Hồng Kông,
Nhật Bản năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 4 năm nay và kết thúc vào cuối
ngày 31 tháng 3 năm sau. Tại Bỉ, Đức, Hà Lan, Hàn Quốc, Nga, Pháp, Thái Lan,
Trung Quốc, Việt Nam năm ngân sách trùng với năm dương lịch (bắt đầu từ ngày
01 tháng 01 và kết thúc vào cuối ngày 31 tháng 12 hàng năm). Tại Mỹ năm ngân
sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 10 năm này và kết thúc vào cuối ngày 30 tháng 9
năm sau. Tại Úc năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 7 năm nay và kết thúc
vào cuối ngày 30 tháng 6 năm sau.
2.6.2. Xây dựng và quyết định dự toán ngân sách nhà nước hàng năm
Chuẩn bị dự toán là việc dự báo, tính toán các nguồn thu ngân sách nhà
nước và các khoản chi cho mọi hoạt động, chương trình của bộ máy nhà nước trên
phạm vi toàn lãnh thổ từ trung ương đến địa phương. Chuẩn bị dự toán cũng bao
gồm việc ban hành các văn bản hướng dẫn xây dựng dự toán, các biện pháp triển
khai xây dựng dự toán.
Quyết định dự toán là việc xem xét, phê chuẩn bản dự toán đã được chuẩn bị
bởi cơ quan hành pháp. Quyết định dự toán được thực hiện bởi cơ quan quyền lực
nhà nước.
2.6.2.1. Các căn cứ chuẩn bị dự toán ngân sách nhà nước hàng năm
Thứ nhất, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an
ninh, đối ngoại, bình đẳng giới nói chung và nhiệm vụ cụ thể của các bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan, tổ chức khác ở trung ương, các cơ
quan, tổ chức, đơn vị ở địa phương.
Thứ hai, kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước
03 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn nguồn ngân sách nhà nước, số kiểm tra dự
toán ngân sách hàng năm20
Thứ ba, văn bản qui phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm
quyền hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân
sách nhà nước năm sau
Thứ tư, tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước năm trước.
2.6.2.2. Qui trình chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách nhà nước
20
Khoản 22, Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước 2015: Số kiểm tra dự toán thu, chi ngân sách là số thu, chi ngân sách
nhà nước được cơ quan có thẩm quyền thông báo cho các cấp ngân sách, các cơ quan, tổ chức, đơn vị làm căn cứ để
xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hằng năm và kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm.
53
Chuẩn bị dự toán ngân sách nhà nước ở Việt Nam được thực hiện theo cách
kết hợp hai phương pháp: xây dựng dự toán từ trên xuống và lập dự toán từ dưới
lên. Việc kết hợp hai phương pháp này vừa đảm bảo các mức trần ngân sách do
cấp trên giao xuống, vừa dựa vào các tính toán cụ thể của từng đơn vị sử dụng
ngân sách và quan trọng nhất phải có được sự thảo luận để đi đến thống nhất giữa
giới hạn ngân sách của cấp trên giao và các nội dung thu, chi trong bản dự toán
được lập.
Quyết định dự toán là bước công việc tiếp theo sau khi bước chuẩn bị dự
toán kết thúc, quyết định dự toán ngân sách nhà nước được thực hiện bởi cơ quan
quyền lực nhà nước.
Bảng 2.2: Trình tự chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách nhà nước
Các bước Nội dung Thời gian21
Thủ tướng chính phủ ban hành văn bản về xây dựng kế Trước ngày
hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách cho 15 tháng 05
năm kế hoạch
Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, ban hành Thông Trước ngày
tư hướng dẫn xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã 01 tháng 06
hội; kế hoạch đầu tư phát triển; dự toán ngân sách nhà
nước năm sau.
Hướng dẫn
Bộ Tài chính thông báo số kiểm tra dự toán ngân sách
xây dựng
nhà nước năm sau cho các bộ, các tỉnh và thành phố trực
dự toán và
thuộc Trung ương.
thông báo
số kiểm tra Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo số kiểm tra về dự toán
vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước cho các
bộ, cơ quan ở Trung ương, các tỉnh và thành phố trực
thuộc Trung ương.
Các bộ, cơ quan ở Trung ương hướng dẫn xây dựng dự Trước ngày
toán ngân sách năm sau trong phạm vi được giao quản lý; 15 tháng 06
thông báo số kiểm tra dự toán thu, chi ngân sách năm sau
đến từng cơ quan, đơn vị trực thuộc
21
Luật Ngân sách nhà nước 2015
54
Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn xây dựng dự toán
ngân sách năm sau ở địa phương; thông báo số kiểm tra
dự toán thu, chi ngân sách năm sau đến từng cơ quan,
đơn vị trực thuộc và Ủy ban nhân dân cấp huyện; Ủy ban
nhân dân cấp huyện thông báo số kiểm tra dự toán thu,
chi ngân sách năm sau đến từng cơ quan, đơn vị trực
thuộc và Ủy ban nhân dân cấp xã
Các đơn vị dự toán cấp dưới dự thảo dự toán gửi lên đơn Trước ngày
vị cấp trên quản lý; đơn vị dự toán cấp trên tổng hợp gửi 20 tháng 7
cơ quan tài chính cùng cấp.
Uỷ ban nhân dân xã và cơ quan trực thuộc dự thảo dự
toán ngân sách gửi lên Uỷ ban nhân dân huyện; Uỷ ban
nhân dân huyện tổng hợp ngân sách và gửi lên Uỷ ban
nhân dân tỉnh. Uỷ ban nhân dân tỉnh nộp bản dự thảo dự
Dự thảo và
tổng hợp toán ngân sách cho Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư.
dự toán Các bộ, cơ quan ở Trung ương tổng hợp, dự thảo dự toán
ngân sách thu, chi ngân sách, gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và
nhà nước Đầu tư.
Bộ Tài chính chủ trì tổng hợp và lập dự toán thu, chi ngân Trước ngày
sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương 5 tháng 9
năm sau trình Chính phủ.
Chính phủ trình các báo cáo về dự toán ngân sách nhà Trước ngày
nước theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước đến Uỷ 20 tháng 9
ban thường vụ Quốc hội.
Các đơn vị dự toán cấp trên thảo luận về dự toán với các
Thảo luận đơn vị cấp dưới trực thuộc; hoặc các cơ quan tài chính
dự toán thảo luận với các đơn vị dự toán cùng cấp, chính quyền
cấp dưới.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban Tài chính - ngân
Thẩm tra sách của Quốc hội chủ trì thẩm tra các báo cáo do Chính
các báo cáo phủ trình.
dự toán Chính phủ hoàn chỉnh các báo cáo trình Quốc hội trên cơ
ngân sách sở ý kiến thẩm tra của Ủy ban tài chính - ngân sách của
nhà nước Quốc hội và ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Thảo luận Quốc hội thảo luận, quyết định dự toán ngân sách nhà Trước ngày
55
và quyết nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương năm kế 15 tháng 11
định ngân hoạch.
sách
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách Trước ngày
địa phương, phân bổ ngân sách cấp tỉnh. Hội đồng nhân 10 tháng 12
dân cấp dưới quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân
sách của cấp mình chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày Hội
đồng nhân dân cấp trên trực tiếp quyết định dự toán và
phân bổ ngân sách
2.6.2.3. Kỹ thuật xây dựng dự toán ngân sách nhà nước
Một số kỹ thuật xây dựng dự toán thu ngân sách nhà nước
Thứ nhất, kỹ thuật dự toán thu ngân sách nhà nước dựa trên phân tích dòng
thời gian.
Dự toán thu ngân sách nhà nước dựa trên phân tích dòng thời gian sử dụng
mối liên hệ giữa số thu ngân sách nhà nước năm kế hoạch với số thu ngân sách nhà
nước thực hiện các năm trước đó. Bản chất của kỹ thuật dự toán thu ngân sách dựa
trên phân tích dòng thời gian là phân tích dòng số liệu thu ngân sách các năm trong
quá khứ để xác định độ co dãn của số thu ngân sách năm kế hoạch so với năm hiện
tại.
Tn+1 = Tn × t
Tn+1 là số thu ngân sách nhà nước năm n+1.
Tn là số thu ngân sách nhà nước năm n.
t là độ co dãn của số thu ngân sách nhà nước năm n+1 so với năm n.
Kỹ thuật dự báo thu ngân sách dựa trên phân tích dòng thời gian đòi hỏi phải
có chuỗi số liệu thống kê tin cậy về số thu ngân sách nhà nước các năm trong quá
khứ làm cơ sở để phân tích xác định độ co của số thu ngân sách năm kế hoạch so
với năm hiện tại.
Thứ hai, dự toán thu ngân sách nhà nước dựa trên kỹ thuật tất định.
56
Dự toán thu ngân sách nhà nước dựa trên kỹ thuật tất định về bản chất là xác
định cơ sở thu ngân sách nhà nước và thiết lập quan hệ giữa số thu ngân sách với
cơ sở thu ngân sách bằng một hàm số toán học. Cơ sở thu ngân sách là nhân tố có
ý nghĩa quyết định đến số thu ngân sách nhà nước năm kế hoạch. Cơ sở thu ngân
sách nhà nước phải được xác định phù hợp với từng chỉ tiêu dự toán thu ngân sách
nhà nước.
T=C×t
T là số thu ngân sách nhà nước năm kế hoạch.
C là cơ sở thu ngân sách năm kế hoạch.
t là mức thu hoặc tỷ lệ thu ngân sách năm kế hoạch.
Thứ ba, dự toán thu ngân sách nhà nước theo mô hình thống kê hay mô hình
kinh tế lượng.
Mô hình thống kê hay mô hình kinh tế lượng phổ biến nhất là phân tích hồi
quy tuyến tính. Các bước thực hiện của mô hình thống kê hay mô hình kinh tế
lượng như sau:
- Xác định ra các biến độc lập và biến số nhân quả để giải thích về những
thay đổi các năm trước và năm kế hoạch về số thu ngân sách nhà nước.
- Thu thập dữ liệu lịch sử về các biến số và dòng dữ liệu về nguồn thu ngân
sách nhà nước.
- Sử dụng phân tích hồi quy tuyến tính để tính toán ra mối quan hệ thống kê
giữa dòng dữ liệu thu ngân sách nhà nước với các biến số nhân quả.
- Dự báo hoặc giả định về giá trị tương lai của các biến độc lập để đưa vào
quan hệ thống kê xác định số thu ngân sách nhà nước năm kế hoạch.
Độ chính xác của các dự báo sử dụng kỹ thuật này phụ thuộc vào việc lựa
chọn các biến độc lập một cách hợp lý, độ chính xác của các giá trị dự báo cho các
biến đó và độ ổn định của mối quan hệ thống kê trong tương lai.
Một số kỹ thuật xây dựng dự toán chi ngân sách nhà nước
Một trong những kỹ thuật xây dựng dự toán chi ngân sách được sử dụng phổ
biến là tính theo định mức chi ngân sách nhà nước.
Định mức chi ngân sách nhà nước là mức chi phí được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền qui định cho một đơn vị đối tượng tính chi phí. Trong quản lý chi ngân
57
sách nhà nước có hai loại định mức: định mức phân bổ ngân sách và định mức chi
tiêu ngân sách.
Định mức phân bổ ngân sách nhà nước là mức ngân sách phân bổ cho một
đơn vị đối tượng tính định mức. Định mức phân bổ ngân sách là căn cứ pháp lý để
hướng dẫn và giao số kiểm tra, xây dựng và đàm phán, phân bổ và giao dự toán
ngân sách nhà nước.
Ví dụ: Định mức phân bổ dự toán chi quản lý hành chính áp dụng cho các
bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở Trung ương
là: 23,4 triệu đồng/biên chế/năm đối với các cơ quan có từ 301 đến 500 biên chế22
Định mức chi tiêu ngân sách là mức ngân sách được phép chi tiêu hay sử
dụng cho một đơn vị tính định mức. Định mức chi tiêu ngân sách thường được qui
định theo từng mục chi cụ thể. Định mức chi tiêu ngân sách là căn cứ pháp lý tính
toán xác lập, giải trình, tổng hợp, quyết định dự toán; tổ chức chấp hành và kiểm
soát quá trình chấp hành ngân sách nhà nước; lập, thẩm định, duyệt, phê chuẩn
quyết toán ngân sách nhà nước.
Ví dụ: Định mức chi thanh toán tiền công tác phí, mức phụ cấp lưu trú trả
cho người đi công tác tối đa không quá 150.000/ngày23
Thứ nhất, xác định dự toán chi ngân sách nhà nước dựa trên định mức phân
bổ ngân sách.
𝑛
Cns = ∑𝑛=1(Mi × Di)
Cns: Số chi ngân sách nhà nước.
Mi: Định mức phân bổ cho đối tượng thứ i.
Di: Số đối tượng tính định mức phân bổ thứ i.
Xác định dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước, trong công thức
trên đối tượng tính định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước có thể
được xác định theo lĩnh vực. Đối với lĩnh vực giáo dục đối tượng tính định mức
phân bổ có thể là dân số (định mức phân bổ chi sự nghiệp giáo dục cho các địa
phương), số học sinh bình quân hoặc chỉ tiêu đào tạo của năm ngân sách (định mức
22
Quyết định 59/2010/QĐ – Ttg ngày 30.9.2010 của Thủ tướng Chính phủ
23
Thông tư 97/2010/TT – BTC ngày 6.7.2010 của Bộ Tài chính.
58
phân bổ cho các cơ sở đào tạo). Đối với lĩnh vực y tế đối tượng tính định mức phân
bổ có thể là dân số (định mức phân bổ chi sự nghiệp y tế cho các địa phương), số
giường bệnh hoặc theo ca bệnh (định mức phân bổ cho các cơ sở y tế). Đối tượng
tính định mức phân bổ dự toán ngân sách cho các cơ quan quản lý nhà nước là biên
chế hiện có của cơ quan trong năm ngân sách.
Ví dụ 1: Bộ X có số biên chế năm kế hoạch là 400 biên chế, số kinh phí chi
quản lý hành chính năm kế hoạch của bộ X (chưa bao gồm tiền lương và các khoản
chi đặc thù) được tính dựa trên định mức phân bổ chi quản lý hành chính cho các
Bộ, cơ quan ở Trung ương 24 là 23,4 triệu đồng/biên chế/năm. Vậy dự toán chi
thường xuyên ngân sách nhà nước cho quản lý hành chính năm kế hoạch của bộ X
là 23,4 × 400 = 9.360 triệu đồng.
Ví dụ 2: Định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho sự
nghiệp giáo dục cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đối tượng tính định
mức là dân số trong độ tuổi đến trường từ 1 - 18 tuổi. Giả sử tỉnh Y có số dân trong
độ tuổi đến trường từ 1 - 18 tuổi năm kế hoạch là 2000 người dân. Tỉnh Y thuộc
khu vực đồng bằng, định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách nhà nước cho
sự nghiệp giáo dục tỉnh Y là 1,4608 triệu đồng/người dân/năm 25 . Dự toán chi
thường xuyên ngân sách nhà nước cho sự nghiệp giáo dục của tỉnh Y xác định như
sau: 2000 × 1,4608 = 2.921,6 triệu đồng.
Xác định dự toán chi đầu tư phát triển ngân sách nhà nước, trong công thức
trên định mức chi đầu tư phát triển nguồn cân đối ngân sách địa phương là số vốn
cho một điểm phân bổ vốn đầu tư và được xác định bằng cách lấy tổng số vốn
trong cân đối ngân sách địa phương (không bao gồm nguồn đầu tư từ thu chuyển
nguồn sử dụng đất) chia cho tổng số điểm phân bổ vốn đầu tư của 63 tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương. Số điểm phân bổ vốn đầu tư của các tỉnh thành phố
được tính dựa trên 5 tiêu chí: dân số, trình độ phát triển, diện tích đất tự nhiên, đơn
vị hành chính cấp huyện trực thuộc và các tiêu chí bổ sung.26
Ví dụ: Tổng số điểm phân bổ vốn đầu tư của tỉnh Z là 15 điểm; tổng số điểm
phân bổ vốn đầu tư của 63 tỉnh thành phố là 300 điểm; tổng số vốn trong cân đối
ngân sách địa phương dành cho chi đầu tư phát triển (không bao gồm nguồn từ thu
24
Quyết định 59/2010/QĐ – TTg ngày 20.9.2010 của Thủ tướng Chính phủ qui định về định mức phân bổ chi
thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2011.
25
Quyết định 59/2010/QĐ – TTg ngày 20.9.2010 của Thủ tướng Chính phủ qui định về định mức phân bổ chi
thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2011.
26
Quyết định 40/2015/QĐ – TTg ngày 15.9.2015 của Thủ tướng Chính phủ về Nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân
bổ vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2016 – 2020.
59
chuyển nguồn sử dụng đất) là 30.000 tỷ đồng. Định mức chi đầu tư phát triển
nguồn cân đối ngân sách địa phương là 30.000 : 300 = 100 tỷ đồng. Số vốn đầu tư
phát triển nguồn cân đối ngân sách nhà nước của tỉnh Z là 100 × 15 = 1.500 tỷ
đồng.
Thứ hai, xây dựng dự toán chi ngân sách nhà nước dựa trên định mức chi
tiêu.
Định mức chi tiêu của chi thường xuyên thường được gọi là định mức sử
dụng được quy định cho từng mục chi cụ thể, như: Tiền lương; tiền công; phụ cấp;
tiền thưởng; thông tin, tuyên truyền, liên lạc; hội nghị; công tác phí;...
Định mức chi tiêu của chi đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm:
- Định mức dự toán công trình là các định mức chi phí trực tiếp liên quan
đến công trình xây dựng cơ bản (định mức chi phí nguyên vật liệu, nhân công, định
mức sử dụng máy móc thi công…) được tính toán dựa trên các định mức kinh tế -
kỹ thuật (mức hao phí cần thiết về vật liệu, nhân công, máy thi công… cho một
khối lượng công việc xây dựng). Định mức dự toán công trình là căn cứ để xác
định đơn giá xây dựng công trình.
- Định mức chi phí dùng để xác định chi phí của một số loại công việc trong
hoạt động xây dựng như chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn đầu tư xây dựng, chi
phí chung…
Xác định dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước dựa trên định mức
sử dụng có thể chia thành hai nhóm: nhóm chi thanh toán cá nhân và nhóm các
khoản chi ngoài lương hay chi hoạt động.
Ccn = Wt × Nt
Ccn là chi thanh toán cá nhân.
Wt là tiền lương bình quân chi trả cho một lao động.
Nt là số lao động trong đơn vị.
Trong công thức trên Wt được xác định dựa trên định mức về tiền lương cơ
sở, hệ số lương và hệ số phụ cấp lương bình quân của một lao động, thời gian một
năm là 12 tháng.
Ví dụ: Đơn vị A năm kế hoạch có 50 lao động, mức lương cơ sở hiện hành
theo qui định của Nhà nước là 1.150.000 đồng/hệ số/tháng. Hệ số lương, phụ cấp
60
bình quân cho 50 lao động của đơn vị là 4,0. Vậy tổng quĩ tiền lương của năm kế
hoạch của đơn vị A là 1,150 × 4,0 × 50 × 12 = 2.760 triệu đồng.
Trên thực tế, tiền lương chi trả cho một lao động cần phải tính đầy đủ cả các
khoản chi phí theo lương (các khoản trích nộp theo lương bắt buộc theo qui định
của pháp luật như: bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, kinh phí công đoàn, bảo hiểm
thất nghiệp). Do đó Wt có thể được hiểu và tính mở rộng thêm tỷ lệ % cho các
khoản trích nộp.
Bên cạnh đó, theo công thức trên tổng chi thanh toán cá nhân thay đổi khi
Wt, Nt thay đổi qua các năm. Như vậy, để dự toán chi phí thanh toán cá nhân cần
phải xem xét và tính đến các yếu tố thay đổi của Wt và Nt trong năm kế hoạch
như: thay đổi mức lương cơ sở hiện hành (theo lộ trình hoặc do yếu tố lạm phát);
thay đổi các hệ số lương, phụ cấp (theo qui định); thay đổi tỷ lệ % các khoản trích
nộp theo lương (theo lộ trình qui định); thay đổi số lượng lao động (có kế hoạch).
Ot = Pt × Qt
Ot là chi thường xuyên ngoài lương năm kế hoạch.

Pt là đơn giá của mục chi thứ t.
Qt là số lượng hàng hoá, dịch vụ, vật tư của mục chi thứ t.
Việc xác định Qt phụ thuộc vào nhiệm vụ mà đơn vị thực hiện trong năm kế
hoạch, Pt được xác định dựa trên định mức qui định chung của Nhà nước (định
mức chi hội nghị, hội thảo, công tác phí…) hoặc được xác định theo định mức do
đơn vị tự xây dựng (trường hợp đơn vị thực hiện tự chủ tài chính, định mức được
xây dựng và ban hành trong Qui chế chi tiêu nội bộ của đơn vị).
Ví dụ: Đơn vị A trong năm kế hoạch, theo nhiệm vụ được giao phải tổ chức
01 hội thảo (tổ chức trong 2 ngày). Việc xây dựng dự toán cho nhiệm vụ này với
các nội dung chi theo công việc của hội thảo gồm: chi phí thuê hội trường, thanh
toán nhuận bút viết bài, chi phí mời báo cáo viên, tiền nước uống cho đại biểu, tiền
in ấn tài liệu.
Bảng 2.3: Dự toán chi phí cho hội thảo
Đơn vị tính: nghìn đồng
Nội dung chi Định mức Số lượng Thành Căn cứ pháp lý tham
tiền chiếu
61
Nội dung chi Định mức Số lượng Thành Căn cứ pháp lý tham
tiền chiếu
Thuê hội 3.000 01 3.000 Dự kiến theo mức giá của

trường năm báo cáo
Chi phí mời 600/buổi (tiến sỹ) 02 1.200 Theo qui định của Bộ Tài
báo cáo viên 500/buổi (thạc sỹ) 02 1.000 chính27
Chi phí nhuận 115/hệ số theo 30 bài × 3 10.350 Định mức một đơn vị hệ số
bút bài viết hệ số/bài nhuận bút theo qui định của
Chính phủ28
Qui định hệ số/bài viết theo
qui chế chi tiêu nội bộ của
đơn vị
Tiền nước 30/ngày (2 50 3.000 Theo qui định của Bộ Tài
uống cho hội buổi)/đại biểu chính29
nghị
Tiền in ấn tài 100/quyển 60 6.000 Dự kiến theo mức giá năm
liệu báo cáo
Tổng chi 24.550
Dự toán chi đầu tư xây dựng cơ bản năm được xây dựng dựa trên tổng mức
đầu tư công trình và dự toán công trình được duyệt. Kỹ thuật để xây dựng dự toán
cho từng hạng mục công trình, và của cả công trình được xây dựng dựa trên các
định mức chi phí như định mức dự toán công trình (định mức dự toán xây dựng
công trình phần xây dựng, lắp đặt, khảo sát, sửa chữa, thí nghiệm vật liệu…)
Ví dụ: Công trình xây dựng nhà ở dân dụng có phần dự toán hạng mục móng
công trình với khối lượng xây dựng là 50m3; đơn giá xây dựng cho 1m3 được tính
toán dựa trên định mức kinh tế - kỹ thuật như chiều dày ≤ 60 cm, vữa xi măng mác
50 xác định theo bảng sau:
Bảng 2.4: Đơn giá 1m3 hạng mục xây dựng móng công trình
27
Thông tư 139/2010/TT-BTC ngày 21.9.2010 qui định về việc lập dự toán quản lý và sử dụng kinh phí từ ngân
sách nhà nước dành cho công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức.
28
Nghị định 18/2014/NĐ-CP ngày 14.3.2014 qui định về chế độ nhuận bút trong lĩnh vực báo chí, xuất bản.
29
Thông tư 97/2010/TT – BTC ngày 6.7.2010 qui định chế độ công tác phí, chế độ chi tổ chức hội nghị của các cơ
quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập
62
Đơn vị tính: nghìn đồng/m3
Thành phần hao phí Đơn vị Định mức Đơn giá Thành tiền
Chi phí vật liệu 231,84
Đá hộc m3 1,200 100 120,00
Đá dăm m3 0,057 120 6,84
Vữa xi măng mác 500 m3 0,420 250 105,00
Nhân công 191,00
Nhân công 3,5/7 công 1,910 100 191,00
Tổng cộng 422,84
Vậy dự toán hạng mục móng công trình là 422,84 × 50 = 21.142 (nghìn
đồng)
Định mức chi phí chung cho hạng mục móng công trình nhà ở dân dụng là
6,5% tính trên tổng giá xây dựng. Vậy định mức chi phí chung của hạng mục móng
công trình là: 6,5% × 21.142 = 1.374,23 (nghìn đồng).
2.6.3. Tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước
2.6.3.1. Mục tiêu, yêu cầu của tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước
Chấp hành ngân sách nhà nước là triển khai các chỉ tiêu thu chi trong dự
toán ngân sách nhà nước năm từ khả năng, dự kiến thành hiện thực. Từ đó, góp
phần thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước cần đạt được các mục tiêu sau:
Thứ nhất, chấp hành dự toán phải đảm bảo tuân thủ kỷ luật tài khoá tổng thể
thể hiện trên các góc độ: chấp hành đúng dự toán đã được cơ quan quyền lực nhà
nước phê duyệt; chấp hành đúng chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức hiện
hành được qui định trong các văn bản qui phạm pháp luật; tuân thủ các qui định về
thẩm quyền trong chấp hành ngân sách.
Cụ thể, mục tiêu chấp hành thu ngân sách nhà nước phải đảm bảo các nguồn
thu được tập trung chính xác, kịp thời, thường xuyên, ổn định vào ngân sách nhà
nước; tuân thủ kế hoạch thu đã được phê duyệt và các qui định của pháp luật hiện
hành về thu ngân sách.
Mục tiêu của chấp hành chi ngân sách về kỷ luật tài khoá tổng thể là đảm
bảo tuân thủ dự toán chi cả về khía cạnh tài chính và chính sách. Trên khía cạnh tài
chính, các nội dung chi được thực hiện đúng theo dự toán về nội dung và số tiền.
Trên góc độ chính sách, đảm bảo tuân thủ đầy đủ các qui định của pháp luật hiện
63
hành về chính sách, chế độ chi ngân sách nhà nước, không khuyến khích các
trường hợp chi vượt dự toán hoặc chi không đạt dự toán
Thứ hai, mục tiêu của chấp hành ngân sách đảm bảo hiệu quả phân bổ và
hiệu quả hoạt động. Đối với chấp hành thu ngân sách bên cạnh việc được tập trung
số thu chính xác, kịp thời, thường xuyên, ổn định vào ngân sách nhà nước thì chi
phí cho bộ máy hành thu và chi phí tuân thủ pháp luật thu phải được tiết kiệm tối
thiểu. Đối với chấp hành chi ngân sách, mục tiêu hiệu quả hoạt động được thể hiện
thông qua việc tiết kiệm trong chi tiêu và đạt được kết quả phát triển của hoạt
động.
Để thực hiện được các mục tiêu nói trên, chấp hành ngân sách cần đảm bảo
các yêu cầu:
Thứ nhất, bộ máy quản lý nhà nước trong chấp hành thu, chi ngân sách nhà
được phải được tổ chức hợp lý, cơ chế phối hợp hoạt động nhịp nhàng, đảm bảo
thực hiện tốt dự toán ngân sách cả trên khía cạnh chính sách và tài chính đồng thời
tiết kiệm chi phí hoạt động của bộ máy. Cụ thể, trong chấp hành thu ngân sách, bộ
máy cơ quan quản lý thu cần được tổ chức gọn nhẹ, nhưng vẫn đảm bảo việc
hướng dẫn, quản lý đối tượng nộp thuế thực hiện tốt các nghĩa vụ nộp ngân sách
thông qua hệ thống các phần mềm quản lý thuế để người nộp tự tính, tự khai, tự
nộp thuế; hay xây dựng các phương thức thu ngân sách tạo điều kiện thuận lợi cho
người nộp như thu qua hệ thống các ngân hàng thương mại, tạo các phần mềm kết
nối thông tin thu nộp thuế giữa cơ quan thuế, cơ quan tài chính và kho bạc nhà
nước. Đối với chấp hành chi ngân sách, yêu cầu các cơ quan tài chính, kho bạc nhà
nước phải phối hợp trong theo dõi, giám sát các khoản chi ngân sách, đảm bảo tuân
thủ dự toán và các chính sách chế độ hiện hành.
Thứ hai, để thực hiện mục tiêu hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động,
trong chấp hành ngân sách cần theo dõi giám sát phát hiện kịp thời các hoạt động
thu, chi ngân sách không mang lại hiệu quả để có những điều chỉnh phù hợp hoặc
giải quyết kịp thời những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện dự toán đảm
bảo cân đối ngân sách, điều hoà ngân quĩ.
2.6.3.2. Nội dung chấp hành dự toán ngân sách nhà nước
2.6.3.2.1. Tổ chức chấp hành thu ngân sách nhà nước
Chấp hành thu ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng trong tổ chức chấp
hành ngân sách nhà nước, vì đảm bảo tổng thu thực tế đạt so với dự toán sẽ góp
phần đảm bảo nguồn lực tài chính như đã dự kiến, Chính phủ sẽ không phải đưa ra
các biện pháp điều hành cắt giảm chi hoặc vay nợ khi số thu không đủ so với dự
64
toán.
Cơ quan thu ngân sách là cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cơ quan hải quan
và cơ quan khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao hoặc ủy quyền tổ
chức thực hiện nhiệm vụ thu ngân sách nhà nước30. Chỉ cơ quan thu ngân sách
được tổ chức thu ngân sách.
Cơ quan thu ngân sách có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:
- Phối hợp với các cơ quan nhà nước liên quan tổ chức thu đúng, thu kịp thời
theo quy định của pháp luật; Tổ chức quản lý và thực hiện thu thuế, phí, lệ phí và
các khoản thu khác nộp trực tiếp vào Kho bạc nhà nước. Trường hợp được phép
thu qua ủy nhiệm thu thì phải nộp đầy đủ, đúng thời hạn vào Kho bạc nhà nước
theo quy định của Bộ Tài chính;
- Cơ quan thu có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, tổ chức, đơn vị,
cá nhân nộp đầy đủ, đúng hạn các khoản thu phải nộp vào ngân sách nhà nước;
Kiểm tra, kiểm soát các nguồn thu của ngân sách; kiểm tra, thanh tra việc chấp
hành kê khai, thu, nộp ngân sách và xử lý hành vi vi phạm theo quy định của pháp
luật.
Để nâng cao hiệu quả quản lý thu ngân sách nhà nước, giảm thiểu thời gian
và thủ tục nộp thuế cho người nộp thuế, bên cạnh các phương thức thu ngân sách
truyền thống là thu tại Kho bạc nhà nước và thu qua cơ quan thuế, hải quan, hiện
nay Việt Nam đã triển khai thêm phương thức thu thông qua hệ thống các ngân
hàng thương mại. Các ngân hàng thương mại tham gia vào hoạt động thu ngân
sách trên các cấp độ khác nhau:
- Ngân hàng chưa phối hợp thu: là những ngân hàng chưa ký Thoả thuận
hợp tác về thu ngân sách nhà nước với Tổng cục Thuế.
- Ngân hàng phối hợp thu là những ngân hàng đã ký Thoả thuận hợp tác về
thu ngân sách nhà nước với Tổng cục Thuế (hoặc với Tổng cục Thuế và Kho bạc
nhà nước)
- Ngân hàng uỷ nhiệm thu là ngân hàng đã ký Thoả thuận hợp tác về thu
ngân sách nhà nước với Kho bạc nhà nước và có tài khoản chuyên thu hoặc tài
khoản tiền gửi thanh toán của kho bạc nhà nước mở tại ngân hàng.
Nếu xét trên góc độ số tiền thu ngân sách được ghi nhận ngay vào tài khoản
thu ngân sách của kho bạc nhà nước thì phương thức thu ngân sách hiện nay có thể
30
Điều 55 Luật Ngân sách nhà nước 2015
65
phân loại thành: thu ngân sách trực tiếp vào kho bạc nhà nước và thu ngân sách
không trực tiếp vào kho bạc.
Thu ngân sách trực tiếp vào kho bạc là phương thức thu được thực hiện khi
đối tượng nộp thực hiện nghĩa vụ ngân sách tại kho bạc hoặc các ngân hàng uỷ
nhiệm thu.
Thu ngân sách không trực tiếp vào kho bạc là phương thức thu được thực
hiện khi đối tượng nộp nộp tiền qua cơ quan thu hoặc qua các ngân hàng thương
mại không phải là ngân hàng uỷ nhiệm thu (ngân hàng phối hợp thu và ngân hàng
chưa phối hợp thu).
Thu ngân sách có thể được thực hiện bằng tiền mặt hoặc chuyển khoản.
(2a) Ngân hàng uỷ

nhiệm thu
Đối tượng nộp (2b)
(1) 2 (3) Cơ quan quản lý

Kho bạc Nhà nước
thu
Hình 2.2: Sơ đồ phương thức thu ngân sách trực tiếp vào kho bạc nhà nước
(1) Đối tượng nộp tự tính, tự khai số thuế phải nộp ngân sách hoặc căn cứ
vào thông báo của cơ quan quản lý thuế, hải quan nộp tiền vào kho bạc (Đối tượng
nộp có thể thực hiện nộp ngân sách trực tiếp vào kho bạc nhà nước bằng tiền mặt
hoặc yêu cầu kho bạc nhà nước trích tiền trong tài khoản của đối tượng tại kho bạc
nhà nước để nộp ngân sách).
(2a) Đối tượng nộp tự tính, tự khai số thuế phải nộp hoặc căn cứ vào thông
báo số thuế phải nộp và thực hiện nộp ngân sách tại các ngân hàng uỷ nhiệm thu
(đối tượng có thể nộp tiền mặt vào ngân hàng uỷ nhiệm thu hoặc uỷ nhiệm cho
ngân hàng trích tiền trong tài khoản để nộp ngân sách).
(2b) Ngân hàng uỷ nhiệm thu hạch toán đầy đủ kịp thời số thu ngân sách vào
tài khoản chuyên thu hoặc tài khoản tiền gửi của kho bạc mở tại ngân hàng; tập
hợp đầy đủ các thông tin thu thuế chuyển sang Kho bạc nhà nước.
(3) Kho bạc cung cấp và đối chiếu các thông tin về số thuế đã thu với cơ
66
quan thuế, hải quan.
(1b)
Cơ quan thu
(1a)
(3)
Đối tượng nộp
(2c)
(2a) Ngân hàng chưa (2b) Ngân hàng uỷ

phối hợp thu/Ngân
nhiệm thu
hàng phối hợp thu
Hình 2.3. Sơ đồ phương
thức thu ngân sách không trực tiếp vào kho bạc
(1a) Đối tượng nộp nộp tiền trực tiếp cho cơ quan thu cơ quan thuế, hải
quan.
(1b) Cơ quan thuế, hải quan nộp tiền vào Kho bạc nhà nước.
(2a) Đối tượng nộp tự tính, tự khai hoặc căn cứ vào thông báo của cơ quan
thu nộp tiền tại ngân hàng chưa phối hợp thu hoặc ngân hàng phối hợp thu.
(2b) Ngân hàng chưa phối hợp thu, ngân hàng phối hợp thu chuyển tiền và
thông tin của đối tượng nộp thuế đến ngân hàng uỷ nhiệm thu.
(2c) Ngân hàng uỷ nhiệm thu hạch toán đầy đủ kịp thời số thu ngân sách vào
tài khoản chuyên thu hoặc tài khoản tiền gửi của kho bạc mở tại ngân hàng; tập
hợp đầy đủ các thông tin thu thuế chuyển sang Kho bạc nhà nước.
(3) Kho bạc cung cấp và đối chiếu các thông tin về số thuế đã thu với cơ
quan thuế, hải quan.
2.6.3.2.2. Tổ chức chấp hành chi ngân sách nhà nước
Các cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến chấp hành chi ngân sách nhà
nước bao gồm: cơ quan tài chính các cấp, Kho bạc nhà nước.
Cơ quan tài chính có trách nhiệm kiểm tra việc phân bổ dự toán chi ngân
sách nhà nước của các đơn vị dự toán cấp I và Uỷ ban nhân dân cấp dưới, trường
hợp phân bổ không phù hợp với nội dung trong dự toán, không đúng chính sách,
chế độ, tiêu chuẩn thì cơ quan tài chính có trách nhiệm yêu cầu phân bổ lại. Cơ
quan tài chính có trách nhiệm bố trí nguồn để đáp ứng nhu cầu chi, trường hợp nhu
cầu chi vượt quá khả năng thu và huy động của quỹ ngân sách nhà nước thì cơ
quan tài chính phải chủ động thực hiện các biện pháp vay tạm thời để đảm bảo
67
nguồn; có quyền yêu cầu kho bạc tạm dừng thanh toán một số khoản chi để đảm
bảo cân đối quĩ ngân sách nhà nước.
Kho bạc Nhà nước có trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát và thanh toán đầy đủ,
kịp thời theo tiến độ thực hiện các nhiệm vụ chi đã bố trí trong dự toán. Kho bạc
Nhà nước có quyền từ chối các khoản chi không đủ điều kiện chi theo quy định của
pháp luật hiện hành trong một số trường hợp như: Chi không đúng mục đích, đối
tượng theo dự toán được duyệt; chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền qui định; không đủ điều kiện chi theo qui
định.
Các đơn vị sử dụng ngân sách mở tài khoản tại Kho bạc nhà nước nơi đơn vị
đóng trụ sở, thực hiện rút dự toán tại Kho bạc nhà nước để tự chi trả hoặc yêu cầu
Kho bạc nhà nước chuyển khoản thanh toán cho các nhà cung cấp hàng hoá, dịch
vụ.
Các đơn vị sử dụng ngân sách phải thực hiện hạch toán các khoản chi ngân
sách nhà nước vào các tài khoản kế toán liên quan theo đúng qui định trong các
chế độ kế toán hiện hành.
Chủ tài khoản các đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm quyết định chi
theo chế độ, tiêu chuẩn và mức chi trong phạm vi dự toán chi ngân sách nhà nước
được cấp có thẩm quyền giao.
Tổ chức chấp hành chi thường xuyên ngân sách nhà nước
Trong năm ngân sách, các đơn vị sử dụng ngân sách tiến hành rút dự toán
kinh phí ngân sách cấp để thanh toán các khoản chi thanh toán cá nhân hoặc chi trả
cho các nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ nhằm thực hiện các nhiệm vụ được nhà
nước giao.
Có thể khái quát hoạt động chấp hành dự toán chi thường xuyên bằng sơ đồ
sau:
Đơn vị sử dụng (1a)

ngân sách
(2)
Nhà cung cấp hàng
(3) (1b) hóa dịch vụ
(4)
(1c)
68
Hình 2.4: Qui trình thanh toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước
(1a) Các đơn vị sử dụng ngân sách phát sinh các giao dịch với các nhà cung
cấp hàng hoá, dịch vụ (ký hợp đồng, đặt hàng…).
(1b) Nếu các hợp đồng mua hàng yêu cầu phải tạm ứng tiền, đơn vị sử dụng
ngân sách phải gửi đến Kho bạc nơi đơn vị mở tài khoản các hồ sơ liên quan đến
việc tạm ứng ngân sách cho hợp đồng mua hàng. Hồ sơ gồm: Giấy rút dự toán
(tạm ứng); Hợp đồng mua hàng và các tài liệu liên quan.
(1c) Kho bạc kiểm tra nội dung các hồ sơ, tài liệu nếu đủ điều kiện kho bạc
sẽ làm thủ tục thanh toán chuyển tiền tạm ứng cho người cung cấp hàng hoá.
(2) Khi hợp đồng hoàn tất, đơn vị phải xác nhận đã hoàn thành xong công
việc với người cung cấp (lập thanh lý hợp đồng).
(3) Đơn vị gửi các hồ sơ thanh toán tới kho bạc để làm thủ tục thanh toán
hợp đồng, thanh toán tạm ứng. Hồ sơ thanh toán gồm: Giấy rút dự toán; Hợp đồng
mua hàng; Thanh lý hợp đồng và các giấy từ có liên quan.
(4) Kho bạc kiểm soát các khoản chi, trường hợp đủ điều kiện sẽ thanh toán
tiền trực tiếp cho người cung cấp hàng hoá, dịch vụ.
Kho bạc kiểm soát các khoản tạm ứng hoặc thanh toán của các đơn vị phải
đảm bảo đủ các yêu cầu sau:
- Các khoản chi có trong dự toán.
- Có đầy đủ hồ sơ hợp lệ theo qui định của các văn bản pháp luật hiện hành.
- Các khoản chi đúng tiêu chuẩn, chế độ, định mức.
- Có chữ ký duyệt chi của chủ tài khoản đơn vị sử dụng ngân sách.
Tổ chức chấp hành chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách nhà nước
Chi đầu tư xây dựng cơ bản là một khoản chi lớn của ngân sách nhà nước.
Sự vận động của tiền vốn dùng để trang trải chi phí đầu tư xây dựng cơ bản chịu
chi phối trực tiếp bởi đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản.
Sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản là các công trình xây dựng gắn liền với
đất xây dựng công trình, chịu sự chi phối bởi điều kiện địa hình, địa chất, thủy văn,
môi trường, khí hậu, thời tiết... của nơi đầu tư xây dựng công trình. Sản phẩm xây
dựng cơ bản chủ yếu được sản xuất theo đơn đặt hàng và có tính đơn chiếc; thường
69
có vốn đầu tư lớn, được tạo ra trong một thời gian dài, với các đặc điểm kỹ thuật
phức tạp. Vì vậy, quản lý và cấp vốn đầu tư xây dựng cơ bản phải thiết lập các biện
pháp quản lý và cấp vốn đầu tư phù hợp nhằm bảo đảm tiền vốn được sử dụng
đúng mục đích, tránh ứ đọng và thất thoát vốn đầu tư, bảo đảm cho quá trình đầu
tư xây dựng các công trình được thực hiện liên tục đúng theo kế hoạch và tiến độ
đã được xác định.
Khi dự án đầu tư đã được phê duyệt, có đủ các điều kiện về cấp phát thanh
toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản như: dự án được ghi vào kế hoạch đầu tư hàng
năm của Nhà nước; được thông báo kế hoạch vốn đầu tư năm bằng nguồn vốn
ngân sách nhà nước. Chủ đầu tư của dự án có trách nhiệm gửi các hồ sơ dự án (các
hồ sơ gửi 1 lần – tài liệu cơ sở của dự án) làm căn cứ cấp phát vốn đầu tư gửi tới
Kho bạc nhà nước. Bên cạnh đó, hàng năm chủ đầu tư phải gửi các hồ sơ, tài liệu
bổ sung (nếu có) như: tài liệu để mở tài khoản, tài liệu phê duyệt kết quả đấu thầu,
tài liệu cho phép tiến hành công việc…cùng với kế hoạch vốn hàng năm và kế
hoạch thanh toán vốn hàng năm cho kho bạc nhà nước nơi chủ đầu tư mở tài
khoản.Có thể khái quát các hoạt động của các chủ thể liên quan đến thanh toán các
khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước theo sơ đồ sau:
(1a)
Đơn vị chủ đầu tư
(2)
Nhà thầu thiết kế,

(1b) (3) thi công xây dựng,
cung cấp thiết bị
(4)
Hình 2.5. Sơ đồ thanh toán chi đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà
nước
(1a) Đơn vị chủ đầu tư ký kết các hợp đồng thuê tư vấn, thiết kế, xây dựng,
mua sắm và lắp đặt thiết bị với các nhà thầu. Việc ký kết các hợp đồng phải tuân
thủ theo các qui định của pháp luật hiện hành về đấu thầu, đầu tư…Khi ký kết hợp
đồng, chủ đầu tư phải tạm ứng vốn cho các nhà thầu
70
(1b) Chủ đầu tư gửi Đề nghị tạm ứng vốn đầu tư, gửi các hồ sơ đề nghị tạm
ứng đến Kho bạc nhà nước. Hồ sơ gồm: Giấy đề nghị tạm ứng vốn đầu tư, Giấy rút
vốn đầu tư và các giấy tờ liên quan khác.
Tạm ứng vốn đầu tư là việc Kho bạc nhà nước cấp phát vốn cho công trình
của chủ đầu tư khi chưa có khối lượng xây dựng cơ bản hoàn thành nhằm tạo điều
kiện về vốn cho các nhà thầu thực hiện đúng kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản theo
hợp đồng kinh tế đã ký kết với chủ đầu tư hoặc để chủ đầu tư trang trải những chi
phí trong quá trình đầu tư xây dựng công trình do chính chủ đầu tư thực hiện.
Tạm ứng vốn đầu tư được thực hiện theo thoả thuận giữa chủ đầu tư và nhà
thầu, được ghi rõ trong hợp đồng ký kết giữa hai bên. Mức vốn tạm ứng được xác
định căn cứ vào loại hợp đồng và giá trị hợp đồng, tính chất và giá trị từng gói
thầu, kế hoạch vốn đầu tư năm của từng gói thầu, thương hiệu và nhu cầu tạm ứng
của nhà thầu…Tạm ứng vốn là cần thiết để đảm bảo nguồn tài chính cho nhà thầu
và ràng buộc trách nhiệm của chủ đầu tư với sản phẩm là công trình xây dựng. Tuy
nhiên, để tránh tình trạng chiếm dụng vốn đầu tư của ngân sách nhà nước, nhà
nước qui định mức tạm ứng vốn tối đa không vượt quá 50% giá trị hợp đồng và kế
hoạch vốn năm của gói thầu.31
(1c) Kho bạc nhà nước kiểm tra, xem xét hồ sơ đề nghị tạm ứng vốn đầu tư,
nếu hồ sơ đủ các điều kiện theo qui định, Kho bạc làm các thủ tục chuyển khoản
tiền tạm ứng cho các nhà thầu theo số tiền chủ đầu tư yêu cầu.
(2) Khi nhà thầu hoàn thành các hạng mục công trình, chủ đầu tư và nhà
thầu phải xác nhận các khối lượng xây dựng cơ bản thực tế hoàn thành, làm căn cứ
để thanh toán cho nhà thầu.
(3) Chủ đầu tư gửi các hồ sơ đề nghị thanh toán khối lượng hoàn thành đến
kho bạc nhà nước. Hồ sơ gồm: Giấy rút vốn đầu tư; Giấy đề nghị thanh toán tạm
ứng vốn đầu tư (nếu thanh toán tạm ứng); Phiếu giá (hoặc bảng kê thanh toán), tài
liệu xác nhận khối lượng công việc hoàn thành và các tài liệu khác có liên quan.
Thanh toán khối lượng hoàn thành là việc Kho bạc nhà nước cấp phát thanh
toán vốn cho công trình của chủ đầu tư khi có khối lượng xây dựng cơ bản của
công trình hoàn thành đã được nghiệm thu đủ điều kiện được cấp phát vốn thanh
toán.
Khối lượng hoàn thành được cấp phát vốn thanh toán là khối lượng xây lắp
đã thực hiện đến một mức độ nhất định phù hợp với kết cấu kỹ thuật của công
31
Thông tư 86/2011/TT – BTC ngày 17.6.2011 qui định về quản lý và thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có
tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước
71
trình, thực hiện đúng trình tự đầu tư và xây dựng, đúng thiết kế và dự toán, có
trong kế hoạch đầu tư năm, có trong hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tư và nhà thầu,
đã được nghiệm thu và bàn giao hoặc là thiết bị đã nhập kho của chủ đầu tư đối với
thiết bị không cần lắp hoặc thiết bị đã lắp đặt xong và đã được nghiệm thu đối với
thiết bị cần lắp, có trong danh mục thiết bị phù hợp với quyết định đầu tư, có trong
kế hoạch đầu tư được giao, có trong hợp đồng kinh tế giữa chủ đầu tư và nhà thầu.
Để đảm bảo yêu cầu quản lý vốn đầu tư đúng mục đích, hiệu quả Nhà nước
yêu cầu đối với các khoản tạm ứng vốn phải thực hiện thu hồi tạm ứng (thanh toán
tạm ứng) ngay khi có công việc được hoàn thanh. Hay nói cách khác, vốn tạm ứng
phải được thu hồi ngay từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết tạm ứng khi thanh
toán khối lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng. Mức thu hồi tạm ứng vốn
từng lần do chủ đầu tư và nhà thầu thống nhất xác định, ghi rõ trong hợp đồng32
(4) Kho bạc nhà nước tiếp nhận các hồ sơ đề nghị thanh toán khối lượng
công việc hoàn thành và tiến hành kiểm tra về sự đầy đủ của hồ sơ thanh toán,
chứng từ thanh toán hợp lệ, thống nhất số liệu và kết quả tính toán với chủ đầu tư,
xác định số vốn thanh toán, số vốn tạm ứng cần phải thu hồi; tên đơn vị thụ hưởng
tiền. Sau khi kiểm tra và đồng ý thanh toán, kho bạc nhà nước chuyển tiền cho nhà
thầu theo số tiền mà chủ đầu tư yêu cầu.
Số vốn thanh toán cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình
không được vượt dự toán được duyệt hoặc giá gói thầu; tổng số vốn thanh toán cho
dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt. Số vốn thanh toán cho
dự án trong năm (bao gồm cả thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn
thành) không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho dự án.33
2.6.4. Kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước
Sau một năm ngân sách, khi kết thúc khâu chấp hành ngân sách, Chính phủ,
Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm lập các báo cáo quyết toán trình lên Quốc
hội, Hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn ngân sách. Việc phê chuẩn các báo cáo
do cơ quan hành pháp trình lên, cơ quan quyền lực nhà nước phải dựa trên các báo
cáo đánh giá của cơ quan Kiểm toán nhà nước, các báo cáo thẩm tra của các cơ
quan của Quốc hội như: Uỷ ban Tài chính - ngân sách quốc hội, Uỷ ban kinh tế…,
và tham khảo các báo cáo đánh giá của khu vực xã hội dân sự. Trong đó, báo cáo
32
33
72
của cơ quan Kiểm toán nhà nước, báo cáo của các Uỷ ban là những đánh giá về
tính tuân thủ, hiệu quả của tình hình chấp hành dự toán thu, chi ngân sách nhà
nước của cơ quan hành pháp trong một năm ngân sách, đánh giá các tác động của
hoạt động thu chi ngân sách nhà nước đối với các hoạt động kinh tế - xã hội. Căn
cứ trên hệ thống báo cáo quyết toán của cơ quan hành pháp, báo cáo đánh giá của
kiểm toán nhà nước và các uỷ ban, các đại biểu của cơ quan quyền lực nhà nước sẽ
thảo luận và quyết nghị về phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.
2.6.4.1. Kiểm toán Nhà nước
Kiểm toán là quá trình các kiểm toán viên độc lập và có năng lực tiến hành
thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin được kiểm toán nhằm xác
nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã
được thiết lập.
Tổ chức kiểm toán nhà nước là tổ chức chuyên môn thuộc hệ thống cơ quan
quản lý Nhà nước, được thành lập để thực hiện công việc kiểm toán đối với các
đơn vị, tổ chức thuộc sở hữu nhà nước.
Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là việc đánh giá và xác nhận
tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính công, tài sản công hoặc báo
cáo tài chính liên quan đến quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; việc chấp
hành pháp luật và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản
công.34
Nội dung kiểm toán nhà nước
Nếu phân loại theo mục đích của hoạt động kiểm toán thì kiểm toán được
chia thành:
Kiểm toán tài chính là việc kiểm toán để đánh giá, xác nhận tính đúng đắn,
trung thực của các thông tin tài chính và báo cáo tài chính của đơn vị được kiểm
toán.
Kiểm toán tuân thủ là việc kiểm toán để đánh giá và xác nhận việc tuân thủ
pháp luật, nội quy, quy chế mà đơn vị được kiểm toán phải thực hiện;
Kiểm toán hoạt động là việc kiểm toán để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và
hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công.
Kiểm toán Nhà nước về nguyên tắc thực hiện các loại kiểm toán nêu trên.
Liên quan đến hoạt động quản lý ngân sách nhà nước, kiểm toán Nhà nước có
34
Điều 3 Luật Kiểm toán Nhà nước 2015
73
trách nhiệm Kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp chính
quyền và các đơn vị sử dụng ngân sách, hoạt động kiểm toán được thực hiện trước
khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách. Việc kiểm toán
báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp của địa phương sau khi Hội đồng
nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách thực hiện theo quyết định của Tổng
Kiểm toán nhà nước.
Trường hợp đã thực hiện kiểm toán nhưng báo cáo quyết toán ngân sách
chưa được Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn thì trong phạm vi nhiệm vụ,
quyền hạn của mình, Kiểm toán nhà nước phải tiếp tục làm rõ những vấn đề Quốc
hội, Hội đồng nhân dân yêu cầu để trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân vào thời
gian do Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định.
Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước
Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là văn bản do Kiểm toán nhà
nước lập và công bố sau mỗi cuộc kiểm toán để đánh giá, xác nhận, kết luận và
kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà
nước do Tổng Kiểm toán nhà nước hoặc người được Tổng Kiểm toán nhà nước ủy
quyền ký tên, đóng dấu.
Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước sau khi phát hành và công khai
có giá trị bắt buộc phải thực hiện đối với đơn vị được kiểm toán về sai phạm trong
việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công.
Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước được sử dụng trong việc ra
quyết định giám sát ngân sách nhà nước của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp;
điều hành ngân sách nhà nước của Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp, cụ thể như
sau:
Thứ nhất, Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước được Quốc hội, Hội
đồng nhân dân các cấp sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định và giám sát
việc thực hiện: mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế -
xã hội dài hạn và hàng năm của đất nước; chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu
quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc
gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu
và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; mức giới hạn
an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; dự toán ngân sách nhà nước và phân
bổ ngân sách trung ương; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước;
Thứ hai, đối với hoạt động điều hành ngân sách nhà nước của Chính phủ,
các cơ quan quản lý nhà nước và tổ chức, cơ quan khác của Nhà nước, báo cáo
74
kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước được sử dụng trong công tác quản lý, điều
hành và thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.
2.6.4.2. Quyết toán ngân sách nhà nước
Quyết toán ngân sách nhà nước là việc tổng kết, đánh giáviệc thực hiện ngân
sách và chính sách tài chính ngân sách của quốc gia trong một năm tài chính cũng
như xem xét trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước khi sử dụng nguồn lực
tài chính quốc gia để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong một
thời gian nhất định, được cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn.
Mục đích của quyết toán ngân sách nhà nước
Quyết toán ngân sách nhà nước là khâu cuối cùng trong chu trình ngân sách.
Mục đích của quyết toán ngân sách nhà nước là tổng kết đầy đủ tình hình thực hiện
dự toán ngân sách nhà nước trong một năm ngân sách; đánh giá quá trình chấp
hành dự toán ngân sách nhà nước trên các giác độ: tính tuân thủ dự toán ngân sách,
tuân thủ các chế độ chính sách của Nhà nước, hiệu quả sử dụng nguồn kinh phí
ngân sách nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, hiệu quả phân bổ các
nguồn kinh phí ngân sách nhà nước…;cung cấp thông tin về tình hình thực hiện
ngân sách và các kết quả đánh giá cho các đối tượng quan tâm: Quốc hội, người
dân, các nhà tài trợ…
Quyết toán được thực hiện tốt sẽ có ý nghĩa quan trọng trong việc nhìn nhận
lại quá trình chấp hành ngân sách qua một năm, rút ra những bài học kinh nghiệm
thiết thực bổ sung cho công tác chuẩn bị ngân sách cũng như chấp hành ngân sách
của những chu trình tiếp theo.
Qui trình quyết toán ngân sách nhà nước
Điều kiện tiên quyết để thực hiện quyết toán ngân sách nhà nước có hiệu quả
là phải tổng hợp được thông tin về tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước
thông qua hệ thống Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước. Báo cáo quyết toán
phải đảm bảo các yêu cầu sau:
Thứ nhất, số liệu trong các báo cáo quyết toán ngân sách phải chính xác,
trung thực, đầy đủ, đảm bảo sự toàn vẹn của các thông tin trong báo cáo. Số liệu về
quyết toán thu, chi ngân sách nhà nước là số thu, chi ngân sách nhà nước đã thực
thu, thực chi và đã được hạch toán thu, chi ngân sách nhà nước theo quy định. Số
liệu quyết toán ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách, của chủ đầu tư và của
ngân sách các cấp phải được đối chiếu, xác nhận với Kho bạc nhà nước nơi giao
dịch.
Thứ hai, về hình thức các báo cáo phải tuân thủ đầy đủ các qui định của Luật
75
ngân sách nhà nước, Luật Kế toán và các văn bản hướng dẫn liên quan về mẫu biểu
của Báo cáo tài chính, Báo cáo quyết toán.
Thứ ba, về nội dung báo cáo quyết toán phải được lập thống nhất với các nội
dung trong dự toán. Bên cạnh các báo cáo số liệu, cần phải có các thuyết minh báo
cáo giải trình nguyên nhân tăng, giảm của các chỉ tiêu giữa thực hiện và dự toán;
các báo cáo đánh giá tình hình thực hiện quản lý ngân sách nhà nước trong năm
ngân sách vừa qua như: báo cáo đánh giá về việc tuân thủ luật, chính sách, chế độ
trong thực hiện dự toán ngân sách nhà nước, báo cáo đánh giá tính hiệu lực, hiệu
quả của các khoản thu, chi ngân sách nhà nước.
Qui trình quyết toán ngân sách nhà nước được thực hiện như sau:
Bước 1: Lập, gửi, thẩm định quyết toán ngân sách nhà nước
Kết thúc năm ngân sách, cơ quan quản lý thu (cơ quan thuế, cơ quan hải
quan) đối chiếu số liệu thu với Kho bạc nhà nước, giải quyết các tồn tại trong công
tác quản lý thu thuế như hoàn trả các khoản thuế, truy thu các khoản thuế mà các
đối tượng chưa thực hiện theo đúng luật định, xử lý các khoản tạm thu và tạm
giữ... Cơ quan thu cấp dưới lập báo cáo thu ngân sách nhà nước gửi cơ quan thu
cấp trên và cơ quan tài chính đồng cấp để tổng hợp vào báo cáo quyết toán ngân
sách nhà nước.
Đơn vị sử dụng ngân sách lập báo cáo quyết toán chi thường xuyên ngân
sách nhà nước theo chế độ quy định và gửi đơn vị dự toán cấp trên. Đơn vị dự toán
cấp trên xét duyệt quyết toán ngân sách của đơn vị trực thuộc và ra thông báo kết
quả xét duyệt gửi đơn vị trực thuộc. Đơn vị dự toán cấp I xét duyệt quyết toán
ngân sách của các đơn vị trực thuộc, tổng hợp, lập báo cáo quyết toán ngân sách
thuộc phạm vi được giao quản lý, gửi cơ quan tài chính cùng cấp. Cơ quan tài
chính thẩm định quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán cấp I thuộc cấp mình,
ra thông báo thẩm định quyết toán ngân sách. Trường hợp đơn vị dự toán cấp I
đồng thời là đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính xét duyệt quyết toán và
thông báo kết quả xét duyệt quyết toán cho đơn vị xét duyệt.
Kết thúc năm ngân sách, chủ đầu tư phải lập bảng đối chiếu số liệu thanh
toán vốn đầu tư cho từng dự án về số thanh toán trong năm và luỹ kế số thanh toán
từ khởi công đến hết niên độ ngân sách gửi Kho bạc nhà nước xác nhận. Kho bạc
nhà nước có trách nhiệm kiểm tra đối chiếu, xác nhận số vốn đã cấp phát trong
năm và luỹ kế từ khởi công đến hết niên độ ngân sách nhà nước cho từng dự án do
chủ đầu tư lập. Đồng thời, chủ đầu tư phải báo cáo thực hiện vốn đầu tư trong năm
của từng dự án gửi cấp quyết định đầu tư, Kho bạc nhà nước, cơ quan tài chính
đồng cấp (đối với dự án địa phương quản lý). Các Bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
76
căn cứ vào báo cáo thực hiện vốn đầu tư trong năm của các chủ đầu tư chỉ đạo cơ
quan chức năng tổng hợp lập báo cáo thực hiện vốn đầu tư của các dự án trong
năm thuộc phạm vi quản lý gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây
dựng. Báo cáo thực hiện vốn đầu tư hàng năm phải phân tích đánh giá tình hình
thực hiện kế hoạch, kết quả đầu tư trong năm, các vấn đề khó khăn tồn tại, kiến
nghị các giải pháp giải quyết và phải phản ánh được các nội dung chủ yếu sau:
- Đối với báo cáo của chủ đầu tư phải phản ánh tình hình thực hiện và thanh
toán vốn đầu tư của dự án với các chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu tư năm; giá trị khối
lượng thực hiện và giá trị khối lượng hoàn thành đã nghiệm thu trong năm và luỹ
kế từ khởi công; số vốn thanh toán trong năm và luỹ kế từ khởi công về tổng số và
tạm ứng; giá trị khối lượng hoàn thành đủ điều kiện cấp phát vốn thanh toán chưa
được thanh toán; chi tiết theo vốn quy hoach, vốn chuẩn bị đầu tư và vốn thực hiện
đầu tư; chi tiết theo thành phần vốn:.
- Đối với báo cáo của các Bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phải phản ánh tình
hình thực hiện, thanh toán vốn đầu tư các dự án với các chỉ tiêu kế hoạch vốn đầu
tư năm; giá trị khối lượng thực hiện và giá trị khối lượng hoàn thành đã nghiệm thu
trong năm và luỹ kế từ khởi công; số vốn thanh toán trong năm và luỹ kế từ khởi
công về tổng số và tạm ứng; giá trị khối lượng hoàn thành đủ điều kiện cấp phát
vốn thanh toán chưa được thanh toán; chi tiết nguồn vốn xây dựng cơ bản tập trung
theo vốn quy hoạch, vốn chuẩn bị đầu tư, vốn thực hiện dự án, dự án nhóm A chi
tiết theo từng dự án, dự án nhóm B, dự án nhóm C và nguồn vốn để lại theo nghị
quyết của Quốc hội; trong mỗi loại dự án nhóm A, B, C thuộc nguồn vốn đầu tư
xây dựng cơ bản tập trung chia ra hoàn thành, chuyển tiếp và khởi công mới.
Chính quyền cấp dưới có trách nhiệm tổng hợp, lập quyết toán thu, chi ngân
sách nhà nước của cấp mình gửi chính quyền cấp trên. Cơ quan tài chính cấp trên
có trên có trách nhiệm thẩm định bản quyết toán thu, chi ngân sách của cấp dưới và
của các đơn vị dự toán cấp 1 cùng cấp.
Trên cơ sở báo cáo của Kho bạc Nhà nước, kết quả thẩm định báo cáo quyết
toán của các đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách trung ương và quyết toán ngân
sách địa phương đã được Hội đồng nhân dân tỉnh phê chuẩn, Bộ Tài chính (giao
Kho bạc nhà nước) tổng hợp, lập báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước trình
Chính phủ và gửi Kiểm toán nhà nước chậm nhất là 14 tháng sau khi kết thúc năm
ngân sách. Chính phủ trình Quốc hội xem xét, phê chuẩn.
Bước 2: Phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước
Phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước được thực hiện bởi cơ quan quyền
lực nhà nước. Ở Việt Nam, quyết toán ngân sách nhà nước do Quốc hội phê chuẩn
77
theo quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Ngân
sách nhà nước. Tuy nhiên do ngân sách nhà nước Việt Nam lồng ghép giữa các cấp
ngân sách nên việc phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách
địa phương đã được Hội đồng nhân dân phê chuẩn. Cụ thể các bước của việc phê
chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước được thực hiện như sau:
Cơ quan quyền lực nhà nước (Hội đồng nhân dân các cấp, Quốc hội) tiếp
nhận Báo cáo quyết toán do Uỷ ban nhân dân các cấp hoặc Chính phủ đệ trình. Các
cơ quan chuyên trách về tài chính - ngân sách của Hội đồng nhân dân hoặc Quốc
hội (các Ban chuyên trách của Hội đồng nhân dân các cấp; các Uỷ ban Tài chính -
ngân sách, Kinh tế của Quốc hội) có trách nhiệm thẩm tra Báo cáo quyết toán. Sau
khi thẩm tra bản Báo cáo quyết toán, các cơ quan chuyên trách lập báo cáo thẩm
tra trình Hội đồng nhân dân, Quốc hội.
Tại địa phương, đại biểu Hội đồng nhân dân căn cứ trên Báo cáo quyết toán
ngân sách nhà nước do Uỷ ban nhân dân trình, Báo cáo thẩm tra quyết toán ngân
sách nhà nước của các Ban chuyên trách, Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước thảo
luận, xem xét và biểu quyết phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước của cấp
mình.
Đối với quyết toán ngân sách nhà nước: Căn cứ vào báo cáo thẩm tra của cơ
quan chuyên trách, Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, Báo cáo quyết
toán ngân sách nhà nước của Chính phủ trình, các đại biểu quốc hội thảo luận, xem
xét và biểu quyết thông qua quyết toán ngân sách nhà nước.
Quốc hội xem xét, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước chậm nhất là
18 tháng sau khi kết thúc năm ngân sách. Sau khi quyết toán ngân sách được phê
chuẩn sẽ được công bố công khai ra công chúng.

1. Michel BOUVIER, Marie-christine ESCALASSAN, Jean-Pierre LASSAL
‟Tài chính công – Finances Publiques”, (12e ed, 2013), nhà xuất bản L.G.D.J.
2. Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) ‟Khuôn khổ pháp lý của hệ
thống ngân sách:so sách quốc tế - The Legal Framework for Budget Systems:
An International Comparison”(2004).
3. Tổ chức quốc tế Các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) ‟Tuyên bố Lima về
các nguyên tắc kiểm toán tài chính công - The Lima Declaration of Guidelines
on Auditing Precepts” (1998).
4. Từ điển Quản lý Hành chính – Trường Hành chính Quốc gia Pháp (Dictionaire
78
encyclopedique de l’administration publique)
5. OECD (2002), "OECD Best Practices for Budget Transparency", OECD
Journal on Budgeting, Vol. 1/3
6. Webber and Wildavsky, “A History of Taxation and Expenditure in the
Western World”, 1986.
7. Richard, A., & Daniel, T. (Eds.). (2001). Managing Public Expenditure A
Reference Book for Transition Countries: A Reference Book for Transition
Countries. OECD Publishing.
8. Foster, M., & Fozzard, A. (2000). Aid and Public Expenditure.
9. DFID Economists’ Manual. London: Overseas Development Institute.pg4-5
10. Từ điển tiếng Việt thông dụng, Như Ý chủ biên, Nhà xuất bản Giáo dục, 1996.
11. UNDP (2002)., The Role of Participation and Partnership in Decentralised
Governance: A Brief Synthesis of Policy Lessons and Recommendations of
Nine Country Case Studies on Service Delivery for the Poor.
12. World Bank,. What is Decentralisation, http://www.ciesin.org.
13. OECD (Policy Insights, No. 5, January 2005)., Decentralisation and Poverty
Reduction by Johannes Jütting, Elena Corsi and Albrecht Stockmayer and
Robert D. Ebel and Serdar Yilmaz ( 2002)., Concept of fiscal decentralization
and worldwide overview.
14. Viện Nghiên cứu tài chính., Nợ đầu tư phát triển của các tỉnh, thành phố: thực
trạng và giải pháp (2004).
15. Ngân hàng Thế Giới, Phân cấp ở Đông Á, Nhà xuất bản văn hóa thông tin
(2005).
16. Tào Hữu Phùng – Nguyễn Công Nghiệp, Đổi mới ngân sách nhà nước, Nhà
xuất bản Thống kê (1992), tr 132-134.
17. Lê Chi Mai, Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương - Thực trạng và
giải pháp, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia (2006), tr 17-20.
18. Luật Ngân sách nhà nước số: 83/2015/QH13, ngày 25 tháng 06 năm 2015.
19. Luật Đầu tư công số 49/2014/ QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2014.
79
Chương 3
TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Chương này nghiên cứu về tổ chức cân đối ngân sách nhà nước. Bên cạnh
quản lý thu và chi ngân sách nhà nước, tổ chức cân đối ngân sách nhà nước là một
vấn đề quan trọng trong quản lý và điều hành ngân sách. Chương này cung cấp cho
người học những kiến thức cơ bản sau: Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước;
Cách tính bội chi ngân sách nhà nước; Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước;
Nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước; Sử dụng thặng dư ngân sách nhà nước;
Tổ chức cân đối ngân sách nhà nước ở Việt Nam.
3.1. KHÁI NIỆM CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Cân đối ngân sách nhà nước là một vấn đề quan trọng nhằm đảm bảo cho
Nhà nước thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Chức năng và nhiệm vụ
của nhà nước thay đổi cùng với sự phát triển của nền kinh tế. Do đó, quan niệm về
cân đối ngân sách nhà nước có sự thay đổi qua các thời kỳ.
Theo trường phái tự do cổ điển mà Adam Smith được coi là người sáng lập,
cân đối ngân sách được hiểu là tổng thu ngân sách nhà nước phải ngang bằng với
tổng chi ngân sách nhà nước trong mỗi năm ngân sách. Đến cuối thế kỷ 19 và đầu
thế kỷ 20, học thuyết này tiếp tục được các nhà học giả kế thừa phát triển. Theo đó,
vai trò của Nhà nước chỉ giới hạn trong việc thực hiện những chức năng tối thiểu
như bảo đảm quốc phòng, an ninh, luật pháp và trật tự xã hội,… Nhà nước thu thuế
chỉ nhằm mục tiêu duy nhất là trang trải chi tiêu công, không được làm cản trở các
hoạt động của nền kinh tế. Nhà nước không được vay nợ, trừ khi phải xuất tiền ra
để thực hiện những nhiệm vụ to lớn của đất nước như quốc phòng, an ninh. Tất cả
các khoản chi tiêu thường xuyên của Nhà nước phải do thuế tài trợ. Trường phái tự
do cổ điển cho là không chính đáng khi Nhà nước đứng lên vay để chi tiêu thường
xuyên. Vay ngắn hạn chỉ chính đáng khi nào ngân sách nhà nước cần tiền mặt và
trong thời gian ngắn có thể hoàn trả một cách chắc chắn. Sự cân bằng ngân sách
được hiểu theo hai chiều: đó là không có tình trạng thâm hụt ngân sách sẽ dẫn đến
Nhà nước vay nợ hay tình trạng thặng dư ngân sách. Thặng dư ngân sách nếu được
tích trữ sẽ dẫn đến tình trạng số tiền này không sinh lời, nền kinh tế sẽ mất một
phần lợi tức, một số sản phẩm tạo ra không bán được, một số doanh nghiệp thu hẹp
hoặc ngừng hoạt động, nền kinh tế có thể bị đình trệ. Về phương diện chính trị, khi
số thu lớn hơn số chi, xu hướng là số thu trội sẽ bị chi tiêu hết, mà nhiều khi còn
80
vượt quá. Hơn nữa, còn có thể dẫn đến tâm lý quản lý ngân sách nhà nước một
cách dễ dãi, gây ra sự lãng phí và bất bình của xã hội đối với Nhà nước.
Sang đầu thế kỷ 20, các nhà kinh tế học cổ điển cho rằng cân đối ngân sách
không nhất thiết phải được duy trì trong khuôn khổ một năm, mà được duy trì
trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế. Với cách nhìn nhận mới, thu chi ngân
sách nhà nước biến động theo sự biến động của chu kỳ kinh tế. Theo các nhà kinh
tế học cổ điển, nền kinh tế tự động quay trở lại trạng thái cân bằng, và Nhà nước
không nên can thiệp vào nền kinh tế. Ý tưởng của các nhà kinh tế học cổ điển có
thể được tóm tắt như sau: chu kỳ kinh tế cũng giống như quá trình hô hấp một đời
người, việc can thiệp tác động làm thay đổi nhịp thở sẽ là một hành động tự sát.
Những năm 1930, trong bối cảnh xã hội thất nghiệp trầm trọng và kéo dài,
nhà kinh tế học John Maynard Keynes đã đưa ra lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt.
Lý thuyết này cho rằng trong giai đoạn suy thoái, Nhà nước cần chi tiêu ra nhiều
hơn để khơi mào cho sự phục hồi kinh tế. Mặc dù thực thi lý thuyết này có thể gây
hiểm hoạ cho nền kinh tế như gây ra lạm phát, nhưng sự thúc đẩy những hoạt động
kinh tế đang đình trệ sẽ làm nhẹ gánh nặng của ngân sách. Việc mở rộng những
hoạt động kinh tế sẽ tạo thêm nhiều việc làm, do vậy ngân sách sẽ bớt được những
khoản chi chuyển nhượng (ví dụ: trợ cấp cho người thất nghiệp). Ngân sách bơm
tiền ra, có ảnh hưởng đối với nền kinh tế như là một động cơ phụ. Khi nền kinh tế
đã phục hồi trở lại thì Chính phủ phải để cho nó tự vận hành và có thể để cho động
cơ phụ này nghỉ hoạt động. Lý thuyết này đã được nhiều nước thực nghiệm như
Anh, Đức, Pháp,..... và đã mang lại những kết quả đáng khích lệ. Nhưng không
phải lúc nào cũng có thể thi hành được chính sách ngân sách cố ý thiếu hụt. Khi
thực hiện chính sách này, phải nắm được những giới hạn của nó.
Thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt không thể thay thế vĩnh viễn thuyết ngân
sách thăng bằng; mẫu mực cần hướng tới vẫn là một ngân sách thăng bằng. Lý
thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt chỉ là một ngoại lệ quan trọng của lý thuyết ngân
sách thăng bằng. Sự thiếu hụt này phải có giới hạn của nó, không được vĩnh viễn
và phải được theo dõi chặt chẽ. Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng thúc đẩy một nền
kinh tế ra khỏi tình trạng đình trệ. Khi nền kinh tế đã bắt đầu chuyển động thì Nhà
nước phải giảm dần những chi phí đầu tư, dần dần tăng thu để làm cho ngân sách
trở lại thế thăng bằng.
Đến những năm 1970, khủng hoảng kinh tế trầm trọng và kéo dài trong khi
Nhà nước không có khả năng phản ứng hiệu quả, lý thuyết của Keynes đề cao vai
trò của Nhà nước dần dần bị mất tín nhiệm. Học thuyết đề cao vai trò của thị
trường đã dần thay thế cho học thuyết về Nhà nước với vai trò điều tiết nền kinh tế
81
và toàn bộ xã hội. Theo đó, Nhà nước có vai trò tối thiểu, tôn trọng và bảo đảm sự
vận hành tốt của thị trường, Nhà nước quản lý theo các nguyên tắc đề cao tính hợp
lý về mặt kinh tế.
Mặc dù có nhiều học thuyết kinh tế khác nhau, cân đối ngân sách nhà nước
đều được hiểu là phải đảm bảo không chỉ làm cho tổng thu cân bằng với tổng chi,
mà còn phải đảm bảo cho cơ cấu thu, chi hợp lý; mối quan hệ hợp lý về lượng giữa
thu, chi ngân sách nhà nước và thực trạng nền kinh tế; mối quan hệ hợp lý giữa
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, mối quan hệ hợp lý giữa ngân sách
các địa phương với nhau, v.v...
Chúng ta có thể đưa ra khái niệm về cân đối ngân sách nhà nước như sau:
Cân đối ngân sách nhà nước đề cập đến sự cân bằng giữa thu và chi ngân sách
nhà nước, trong đó bao gồm mối quan hệ cân bằng giữa tổng thu và tổng chi ngân
sách nhà nước, và sự hài hoà giữa cơ cấu các khoản thu, chi ngân sách nhà nước
nhằm thực hiện các mục tiêu quản lý tài chính công trong từng thời kỳ.
Tổ chức cân đối ngân sách nhà nước được thực hiện không chỉ ở khâu chuẩn
bị và quyết định ngân sách nhà nước, mà còn phải được thực hiện trong khâu chấp
hành, khâu kiểm toán và đánh giá ngân sách nhà nước. Thực hiện cân đối ngân
sách nhà nước nhằm mục đích đảm bảo tài chính cho Nhà nước thực hiện được tốt
nhất chức năng, nhiệm vụ của mình, chứ không phải đơn giản chỉ để tổng thu và
tổng chi bằng nhau.
Cân đối ngân sách nhà nước giúp cho các nhà quản lý vĩ mô nắm được tổng
quát về tình hình tài chính đất nước thông qua việc phân tích cơ cấu thu, chi ngân
sách nhà nước; thẩm tra, đánh giá sự phù hợp với chiến lược và kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội.
Trong thực tiễn, cân đối ngân sách nhà nước luôn ở trong trạng thái vận
động, không ngừng phát sinh mâu thuẫn giữa thu và chi, cũng như giữa các bộ
phận cấu thành ngân sách nhà nước; các khoản thu, chi chịu nhiều tác động từ
nhiều yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội, v.v… khiến cho ngân sách nhà nước có thể
rơi vào trạng thái cân đối hoặc mất cân đối.
Cơ cấu thu ngân sách nhà nước hài hoà là cơ cấu thu mà ở đó nguồn thu từ
các hoạt động sản xuất - kinh doanh và tiêu dùng trong nước là nền tảng, đồng thời
phải đảm bảo được sự cân bằng về cơ cấu giữa thuế tiêu dùng, thuế thu nhập và
thuế tài sản. Cơ cấu thu ngân sách hài hoà cũng phải hạn chế sự phụ thuộc vào các
khoản thu chịu nhiều tác động của các yếu tố ngoại sinh, các khoản thu không
thường xuyên. Cần hạn chế việc sử dụng những khoản thu không thường xuyên
82
như thu từ vốn, từ tài nguyên trong việc đáp ứng các nhu cầu chi thường xuyên.
Cùng với cơ cấu thu ngân sách nhà nước, cơ cấu chi ngân sách nhà nước
cũng là một thành tố đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước. Cơ cấu chi ngân sách
nhà nước hài hoà phải đảm bảo nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước được đảm bảo đủ
bằng thu thường xuyên. Cơ cấu chi ngân sách nhà nước phụ thuộc vào thiết chế tổ
chức nhà nước của mỗi quốc gia và “ý chí” của các nhà chính trị gia. Vì vậy, quan
niệm cơ cấu chi ngân sách nhà nước thế nào là hài hoà có sự khác biệt giữa các
quốc gia và thay đổi theo thời gian.
Khi so sánh giữa tổng thu ngân sách nhà nước và tổng chi ngân sách nhà
nước, ta có 3 trạng thái sau:
- Cân bằng ngân sách nhà nước khi tổng thu ngân sách nhà nước bằng với
tổng chi ngân sách nhà nước
- Thặng dư hay bội thu ngân sách nhà nước khi tổng thu ngân sách nhà nước
lớn hơn tổng chi ngân sách nhà nước
- Bội chi hay thâm hụt ngân sách nhà nước khi tổng thu ngân sách nhà nước
nhỏ hơn tổng chi ngân sách nhà nước.
3.2. KHÁI NIỆM VÀ CÁCH TÍNH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Bội chi ngân sách nhà nước trong một năm là số chênh lệch giữa tổng chi
ngân sách nhà nước lớn hơn tổng thu ngân sách nhà nước của năm đó.
Từ khái niệm bội chi ngân sách nhà nước, chúng ta có công thức xác định
bội chi ngân sách nhà nước như sau:
Bội chi ngân sách Tổng chi ngân sách Tổng thu ngân sách
= -
nhà nước nhà nước nhà nước
Theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, cách tính bội chi ngân sách nhà
nước ở Việt Nam được quy định như sau: Bội chi ngân sách nhà nước bao gồm bội
chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi ngân
sách trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách
trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách trung ương. Bội
chi ngân sách địa phương cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân sách cấp tỉnh của từng
địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp
83
tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa
phương.
Dựa theo tinh thần của Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và các văn bản
hướng dẫn, bội chi ngân sách nhà nước được xác định theo công thức:
Bội chi ngân sách Bội chi ngân sách Bội chi ngân sách
= +
nhà nước trung ương địa phương cấp tỉnh
Trong đó:
Bội chi ngân sách Tổng chi ngân Tổng thu ngân sách
= -
trung ương sách trung ương trung ương
Bội chi ngân sách Tổng mức bội chi ngân sách cấp tỉnh của
=
địa phương cấp tỉnh từng địa phương
Bội chi ngân sách

Tổng chi ngân Tổng thu ngân sách
cấp tỉnh của từng = -
sách cấp tỉnh cấp tỉnh
địa phương
Thu ngân sách trung ương và chi ngân sách trung ương, thu ngân sách cấp
tỉnh và chi ngân sách cấp tỉnh được quy định tại Luật Ngân sách nhà nước 2015 và
các văn bản hướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước. Theo Luật Ngân sách nhà nước
2015, phạm vi ngân sách nhà nước được xác định như dưới đây.
Thu ngân sách nhà nước bao gồm:
- Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí;
- Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước
thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản
phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà
nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật;
- Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá
nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương;
- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Chi ngân sách nhà nước bao gồm:
- Chi đầu tư phát triển;
- Chi dự trữ quốc gia;
84
- Chi thường xuyên;
- Chi trả nợ lãi;
- Chi viện trợ;
- Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
3.3. NGUYÊN NHÂN BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Tác động của chính sách thu, chi của Nhà nước là nguyên nhân cơ bản nhất
trong số các nguyên nhân gây ra bội chi ngân sách nhà nước. Trong một số giai
đoạn nhất định, khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích
tiêu dùng sẽ làm tăng mức bội chi ngân sách nhà nước. Ngược lại, thực hiện chính
sách giảm đầu tư và tiêu dùng của Nhà nước làm mức bội chi ngân sách nhà nước
sẽ giảm bớt.
Những nguyên nhân khác như sai lầm trong chính sách, trong công tác quản
lý kinh tế - tài chính, quá trình phân cấp ngân sách nhà nước còn nhiều bất cập, chi
hỗ trợ từ ngân sách trung ương cho địa phương ngày càng nhiều, điều hành ngân
sách không hợp lý dẫn đến hạn chế khai thác nguồn thu cho ngân sách nhà nước,
v.v... làm cho nền kinh tế trì trệ cũng có thể dẫn tới bội chi ngân sách nhà nước.
Tác động của chu kỳ kinh tế35 là một trong số các nguyên nhân gây ra bội
chi ngân sách nhà nước. Chu kỳ kinh tế, là sự biến động của GDP thực tế với hai
giai đoạn chính là khủng hoảng và thịnh vượng. Trong giai đoạn khủng hoảng, tiêu
dùng giảm mạnh dẫn đến nhà sản xuất cắt giảm sản lượng kéo theo đầu tư cũng
giảm và kết quả là GDP thực tế giảm sút, thất nghiệp tăng, lợi nhuận của doanh
nghiệp giảm dẫn đến những hậu quả tiêu cực về kinh tế xã hội. Nguồn thu nhập
của Nhà nước luôn gắn chặt với kết quả hoạt động kinh tế trong nước, vì vậy trong
giai đoạn khủng hoảng thu ngân sách nhà nước giảm. Nhưng nhu cầu chi của ngân
sách nhà nước lại tăng lên để giải quyết những khó khăn về kinh tế và xã hội. Điều
đó làm cho mức bội chi ngân sách nhà nước tăng lên. Ở giai đoạn kinh tế thịnh
vượng, tiêu dùng và sản xuất đều phát triển, GDP thực tế tăng làm thu của Nhà
nước sẽ tăng lên, trong khi chi của Nhà nước cũng tăng nhưng tăng chậm hơn tốc
độ tăng thu. Điều đó làm giảm mức bội chi ngân sách nhà nước.
Một số nguyên nhân khác gây ra bội chi ngân sách nhà nước có thể kể ra
như thiên tai, dịch bệnh, địch hoạ v.v... Nếu gây tác hại lớn cho nền kinh tế thì
35
Business cycle
85
chúng sẽ là những nguyên nhân làm giảm thu, tăng chi và dẫn tới bội chi ngân sách
nhà nước. Ví dụ khi có lũ lụt, nhà nước sẽ phải huy động một nguồn lực lớn để đối
phó khắc phục hậu quả của lũ lụt, thực hiện cứu trợ thức ăn nước uống cho người
dân, thực hiện các chương trình phòng chống dịch bệnh sau lũ lụt, v.v… Điều đó
có thể khiến nhà nước phải chi một số tiền lớn. Trong khi đó do ảnh hưởng của lũ
lụt, mọi hoạt động sản xuất đều bị ngừng trệ và nhà nước có thể phải thực hiện
giảm thuế khiến cho nguồn thu của nhà nước giảm mạnh, từ đó làm cho bội chi
ngân sách nhà nước tăng. Tuy nhiên, tác động của những yếu tố đó đến mức bội
chi ngân sách nhà nước nhiều hay ít phụ thuộc chủ yếu vào chính sách thu, chi của
nhà nước.
Bội chi ngân sách nhà nước có thể được chia ra thành bội chi chu kỳ và bội
chi cơ cấu. Bội chi ngân sách nhà nước do nguyên nhân chu kỳ kinh tế gây ra được
gọi là bội chi chu kỳ. Bội chi cơ cấu là bội chi ngân sách nhà nước do chính sách
cơ cấu thu, chi của nhà nước và quản lý kinh tế yếu kém gây ra. Trong điều kiện
bình thường (không có chiến tranh, không có thiên tai lớn, v.v...), tổng hợp của bội
chi do chu kỳ và bội chi do cơ cấu sẽ là bội chi ngân sách nhà nước.
3.4. NGUỒN BÙ ĐẮP BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ SỬ DỤNG
THẶNG DƯ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
3.4.1. Nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước
Về cơ bản, các quốc gia trên thế giới thường sử dụng các nguồn bù đắp bội
chi ngân sách nhà nước như sau:
Vay nợ trong nước
Vay nợ trong nước được thực hiện thông qua chính phủ phát hành công cụ
nợ trên thị trường tài chính trong nước.
Biện pháp này giúp bù đắp thâm hụt ngân sách, dễ triển khai, tránh bị ảnh
hưởng hoặc o ép từ bên ngoài, cung cấp cho thị trường tài chính một khối lượng
hàng hóa có quy mô lớn, chất lượng cao, ít rủi ro, không làm giảm dự trữ ngoại
hối.
Việc khắc phục bội chi ngân sách bằng vay nợ tuy không tạo ra lạm phát
trước mắt nhưng nó có thể làm gia tăng tỷ lệ lạm phát trong tương lai nếu tỷ lệ nợ
trên GDP liên tục tăng. Khả năng vay của Nhà nước bị giới hạn trọng phạm vi
lượng tiết kiệm của khu vực tư. Nếu vay quá nhiều trong nước sẽ làm tăng lãi suất
thị trường trong nước, tạo ra sự chèn lấn đầu tư của khu vực tư, và cái vòng nợ - trả
lãi - bội chi sẽ làm tăng mạnh các khoản nợ công.
86
Vay nợ ngoài nước
Chính phủ có thể giảm bội chi ngân sách bằng các nguồn vốn nước ngoài
thông qua vay nợ nước ngoài từ các chính phủ nước ngoài, các định chế tài chính
thế giới như Ngân hàng thế giới (WB), Qũy Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng
Phát triển Châu Á (ADB), các tổ chức liên chính phủ, tổ chức quốc tế, v.v... và trực
tiếp trên thị trường vốn quốc tế
Đây là là một biện pháp giảm bội chi ngân sách hữu hiệu, có thể bù đắp
được các khoản bội chi mà lại không trực tiếp gây sức ép lạm phát cho nền kinh tế.
Đây cũng là một nguồn vốn quan trọng bổ sung cho nguồn vốn thiếu hụt trong
nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế -xã hội.
Tuy nhiên, vay nước ngoài phụ thuộc vào đối tác cho vay, chịu sự ràng
buộc, áp đặt bởi nhiều điều kiện về chính trị, quân sự, kinh tế, v.v... Nếu vay nước
ngoài quá nhiều sẽ kéo theo vấn đề phụ thuộc nước ngoài. Nếu sử dụng tiền vay nợ
không hiệu quả sẽ làm tăng áp lực trả nợ, gián tiếp gây sức ép lạm phát
Vay nợ (trong nước, ngoài nước) được xem là giải pháp bù đắp bội chi ngân
sách nhà nước một cách hữu hiệu. Tuy nhiên, vay trong nước và ngoài nước nếu
không kiểm soát tốt về dài hạn có thể gia tăng áp lực khủng hoảng nợ, tạo ra thâm
hụt ngân sách kéo dài. Thâm hụt ngân sách dẫn đến gia tăng vay nợ, vay nợ dẫn
đến gia tăng chi trả lãi nợ nhiều hơn, chi trả lãi nợ nhiều hơn lại làm thâm hụt ngân
sách nhà nước lớn hơn. Để trả nợ, nhà nước buộc phải tăng thuế, gây tổn thất về
tính hiệu quả của việc đánh thuế.
Quỹ dự trữ ngoại hối36
Quỹ dự trữ ngoại hối gồm những tài sản mà ngân hàng trung ương hoặc cơ
quan hữu trách tiền tệ của một quốc gia hay lãnh thổ nắm giữ. Ngoại hối có thể
được dự trữ dưới các hình thức ngoại tệ (thường là các ngoại tệ mạnh như: Đô-la
Mỹ, Euro, Yên Nhật, v.v...) nhằm mục đích thanh toán quốc tế hoặc hỗ trợ giá trị
đồng tiền quốc gia; vàng; hối phiếu, trái phiếu và các giấy tờ ghi nợ khác của chính
phủ nước ngoài, ngân hàng nước ngoài, các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế; v.v…
Dự trữ ngoại hối có thể được sử dụng để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước
nhanh chóng. Tuy nhiên, nếu giảm dự trữ ngoại hối quá nhiều, làm cạn dự trữ quốc
gia sẽ dẫn đến khủng hoảng tỷ giá, ảnh hưởng đến khả năng thanh toán quốc tế, có
thể làm giảm giá trị đồng nội tệ gây khó khăn cho chính phủ khi phát hành trái
phiếu.
36
Foreign exchange reserves
87
Phát hành tiền
Các nước có thể sử dụng một phần tiền phát hành để bù đắp bội chi. Biện
pháp này giúp chính phủ huy động nhanh nguồn vốn để cân đối ngân sách nhà
nước mà không tốn kém nhiều chi phí hành thu, không phải trả lãi, không phải
gánh thêm các gánh nặng nợ nần.
Nếu ngân hàng trung ương phát hành trực tiếp để cho chính phủ vay thì phát
hành tiền lúc này có thể làm cho nền kinh tế phải gánh chịu tổn thất lớn do lạm
phát tăng cao và suy thoái kinh tế. Tăng trưởng kinh tế liên tục và ở mức cao đòi
hỏi lượng tiền đưa vào lưu thông cũng phải tăng lên tương ứng. Tuy nhiên, khi
chênh lệch giữa mức tăng cung tiền và tăng tổng sản phẩm quốc nội (GDP) trở nên
quá lớn thì áp lực lạm phát sẽ nảy sinh.
Hiện nay, theo khuyến cáo của Ngân hàng Thế giới, chính phủ của các nền
kinh tế thị trường đã loại bỏ hẳn biện pháp phát hành tiền để cân đối ngân sách nhà
nước.
Bội chi ngân sách không phải là hoàn toàn tiêu cực. Nếu bội chi ở một mức
nhất định thì lại có tác dụng kích thích sản xuất phát triển. Vì thế ở những quốc gia
có nền kinh tế phát triển cao nhà nước vẫn chỉ cố gắng thu hẹp bội chi ngân sách
chứ không loại trừ nó hoàn toàn. Nhưng cho dù bội chi ngân sách ở mức độ nào thì
mọi chính phủ đều phải có biện pháp để kiểm soát và kiềm chế bội chi ngân sách.
Tóm lại, mỗi một nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước đều có những
ưu nhược điểm nhất định và có mối quan hệ tương tác lẫn nhau. Do vậy, tùy thuộc
vào tình hình thực tế để chọn nguồn bù đắp bội chi phù hợp, cũng như đảm bảo sự
kết hợp giữa các nguồn bù đắp bội chi thích hợp với bối cảnh kinh tế xã hội, sao
cho phát huy tối đa những mặt tích cực và hạn chế đến mức có thể tác động tiêu
cực của chúng.
Hiện nay, nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam được quy
định tại Luật Ngân sách Nhà nước 2015.
Bội chi ngân sách trung ương được bù đắp từ các nguồn sau: (i) Vay trong
nước từ phát hành trái phiếu chính phủ, công trái xây dựng Tổ quốc và các khoản
vay trong nước khác theo quy định của pháp luật; (ii) Vay ngoài nước từ các khoản
vay của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế và phát hành trái phiếu chính phủ
ra thị trường quốc tế, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại.
Bội chi ngân sách địa phương được bù đắp bằng các nguồn vay trong nước
từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay lại từ nguồn Chính phủ vay về
cho vay lại và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật.
88
Mức dư nợ vay của ngân sách địa phương được tính theo tỷ lệ phần trăm thu
ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp, dựa trên tiêu chí so sánh thu
ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp với chi thường xuyên.
3.4.2. Sử dụng thặng dư ngân sách
Thặng dư ngân sách xảy ra khi thu ngân sách nhà nước lớn hơn chi ngân
sách nhà nước trong một năm. Nhà nước có thể sử dụng thặng dư ngân sách theo
một số cách khác nhau.
Nhà nước có thể sử dụng thặng dư ngân sách để tạo lập quỹ dự trữ. Trong
giai đoạn kinh tế khó khăn, nhà nước có thể sử dụng quỹ dự trữ để chi tiêu.
Nhà nước có thể sử dụng thặng dư ngân sách để trả các khoản nợ thông qua
việc mua lại từ khu vực tư các trái phiếu chính phủ đã được bán trước đó dùng để
bù đắp bội chi ngân sách. Điều này giúp làm giảm “hiệu ứng lấn át” và áp lực trả
lãi. Những khoản chi trả lãi mà nhà nước tiết kiệm được sau đó có thể được dùng
để trang trải các khoản chi tiêu khác trong tương lai.
Thặng dư ngân sách cũng có thể được dùng để trả nợ những khoản nợ nước
ngoài, giúp giảm nợ nước ngoài ròng37.
Nhà nước có thể sử dụng thặng dư ngân sách để tăng các khoản chi chuyển
giao thu nhập. Lựa chọn này có thể giúp sử dụng hết thặng dư ngân sách hiệu quả
và giúp người tiêu dùng có thêm thu nhập khả dụng.
Thặng dư ngân sách có thể dùng để trang trải các khoản chi tiêu của chính
phủ về cơ sở hạ tầng và mua sắm tài sản. Lựa chọn này làm thặng dư được sử dụng
hết nhanh chóng. Tuy nhiên, điều này sẽ làm gia tăng quy mô tương đối của chính
phủ, có thể gây lãng phí nguồn lực nếu nhà nước quản lý không tốt.
Thặng dư ngân sách cũng có thể được dùng để tài trợ cho việc cắt giảm thuế.
Lựa chọn này làm thay đổi quan hệ phân phối thu nhập giữa nhà nước và tư nhân,
khuyến khích kinh tế phát triển.
Ở Việt Nam, Luật Ngân sách Nhà nước 2015 quy định thặng dư ngân sách
được sử dụng để trả nợ gốc và lãi các khoản vay của ngân sách nhà nước.
3.5. GIẢI PHÁP ĐỂ TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở
VIỆT NAM
3.5.1. Khâu xây dựng và quyết định dự toán ngân sách nhà nước
37
Net external debt
89
Toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải được dự toán, tổng hợp đầy đủ
vào ngân sách nhà nước. Dự toán ngân sách nhà nước được tổng hợp theo từng
khoản thu, chi theo cơ cấu chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi dự trữ quốc
gia, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách.
Dự toán ngân sách các cấp được đảm bảo cân đối theo nguyên tắc do Luật Ngân
sách Nhà nước quy định.
Dự toán thu ngân sách nhà nước phải được xác định trên cơ sở dự báo các
chỉ tiêu kinh tế vĩ mô và các chỉ tiêu có liên quan, các quy định của pháp luật về
thuế, phí, lệ phí và chế độ thu ngân sách.
Dự toán chi đầu tư phát triển được lập trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch,
chương trình, dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; kế hoạch tài chính 05
năm, kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn ngân sách nhà nước, khả năng cân đối các
nguồn lực trong năm dự toán và các quy định khác của pháp luật.
Dự toán chi thường xuyên được lập trên cơ sở nhiệm vụ được giao, nhiệm
vụ được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quy định.
Kế hoạch tài chính 05 năm được lập cùng với kế hoạch phát triển kinh tế -
xã hội 05 năm. Kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 03 năm được lập hàng
năm cùng thời điểm chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách nhà nước trên cơ sở
kế hoạch tài chính 05 năm theo phương thức cuốn chiếu. Điều này giúp đảm bảo
kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ và hiệu quả hoạt động.
Để chủ động cân đối ngân sách nhà nước, dự toán chi ngân sách các cấp
được bố trí mức dự phòng từ 2% đến 4% tổng số chi ngân sách mỗi cấp nhằm đáp
ứng các nhu cầu chi phát sinh đột xuất trong năm ngân sách. Dự phòng ngân sách
được sử dụng để khắc phục hậu quả thiên tai, địch hoạ và trong trường hợp phát
sinh nhu cầu chi cấp thiết chưa được dự toán. Chi bổ sung quỹ Dự trữ tài chính
cũng là giải pháp để chủ động cân đối ngân sách nhà nước ngay từ khâu xây dựng
dự toán.
Trường hợp dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách
trung ương chưa được Quốc hội quyết định, Chính phủ lập lại dự toán ngân sách
nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Quốc hội vào thời gian
Quốc hội quy định. Trường hợp dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ
ngân sách cấp mình chưa được Hội đồng nhân dân quyết định, Uỷ ban nhân dân
lập lại dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mình trình
Hội đồng nhân dân không chậm hơn thời hạn Chính phủ quy định.
90
3.5.2. Khâu chấp hành ngân sách nhà nước
Khi nhận được số phân bổ về ngân sách, các Bộ, cơ quan Trung ương, các
tỉnh cần làm tốt công tác giao nhiệm vụ cho các đơn vị trực thuộc cấp dưới.
Việc phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải bảo
đảm đúng với dự toán ngân sách được giao cả về tổng mức và chi tiết theo từng
lĩnh vực, nhiệm vụ thu, chi được giao; đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định
mức chi; phân bổ đủ vốn, kinh phí để thu hồi các khoản đã ứng trước dự toán đến
hạn thu hồi trong năm, vốn đối ứng các dự án theo cam kết; việc phân bổ và giao
dự toán phải đảm bảo thời hạn theo quy định.
Trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án
phân bổ ngân sách chưa được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định, cơ quan tài
chính và cơ quan Kho bạc Nhà nước các cấp theo chức năng thực hiện tạm cấp
ngân sách cho các nhiệm vụ chi không thể trì hoãn được cho đến khi dự toán ngân
sách được cấp có thẩm quyền quyết định.
Những khoản chi trong dự toán và có nguồn thu bảo đảm phải được cấp phát
đúng đủ, kịp thời theo tiến độ; các cấp, các ngành, cơ quan tài chính không được
gây trì trệ, dồn chi vào cuối quý, cuối năm.
Quỹ dự trữ tài chính chỉ được sử dụng để đáp ứng các nhu cầu chi khi
nguồn thu chưa tập trung kịp và phải hoàn trả ngay trong năm ngân sách. Trường
hợp thu ngân sách nhà nước hoặc vay để bù đắp bội chi không đạt mức dự toán
được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định và thực hiện các nhiệm vụ cấp bách,
nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh phát sinh ngoài dự toán mà sau khi sắp xếp lại
ngân sách, sử dụng hết dự phòng ngân sách mà vẫn chưa đủ nguồn, được sử dụng
quỹ dự trữ tài chính để đáp ứng các nhu cầu chi nhưng mức sử dụng trong năm tối
đa không quá 70% số dư đầu năm của quỹ.
Trường hợp nguồn thu và các khoản vay trong kế hoạch của ngân sách
Trung ương không tập trung kịp thời theo tiến độ kế hoạch, sau khi đã sử dụng quỹ
dự trữ tài chính và các nguồn tài chính hợp pháp khác vẫn không đáp ứng nhu cầu
chi, ngân sách trung ương được tạm ứng của Ngân hàng Nhà nước theo quyết định
của Thủ tướng chính phủ và phải hoàn trả trong năm, trừ trường hợp đặc biệt do
Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định.
Trường hợp quỹ ngân sách cấp tỉnh thiếu hụt tạm thời thì được tạm ứng từ
quỹ dự trữ tài chính địa phương, quỹ dự trữ tài chính trung ương và các nguồn tài
chính hợp pháp khác để xử lý và phải hoàn trả trong năm ngân sách. Trường hợp
quỹ ngân sách cấp huyện và cấp xã thiếu hụt tạm thời thì được tạm ứng từ quỹ dự
91
trữ tài chính địa phương và các nguồn tài chính hợp pháp khác để xử lý và phải
hoàn trả trong năm ngân sách.
Kho bạc Nhà nước trực tiếp quản lý tập trung, thống nhất ngân quỹ nhà
nước trong phạm vi toàn quốc phải luôn đảm bảo an toàn; đáp ứng đầy đủ, kịp thời
nhu cầu thanh toán, chi trả của ngân sách nhà nước và các đơn vị giao dịch. Kho
bạc Nhà nước thực hiện dự báo luồng tiền, thanh toán tập trung và quản lý rủi ro
trong hoạt động quản lý ngân quỹ nhà nước. Ngân quỹ nhà nước tạm thời nhàn rỗi
được tạm ứng cho ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh với thời hạn không
quá 1 năm để xử lý thiếu hụt tạm thời, đáp ứng các nhu cầu chi khi ngân sách chưa
tập trung kịp nguồn thu.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải bảo đảm các nguyên tắc theo luật
định. Phân cấp đúng đắn vừa bảo đảm duy trì tính thống nhất của Nhà nước, vai trò
chủ đạo của Trung ương, vừa tăng cường tính chủ động và trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phương, các bộ, ngành, các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước.
Đó cũng là yếu tố quan trọng để thực hiện cân đối ngân sách nhà nước một cách
tích cực.
Trong quá trình tổ chức cân đối ngân sách nhà nước, cần phải khai thác các
nguồn thu một cách hợp lý, chống thất thoát nguồn thu của ngân sách nhà nước;
kiểm soát chặt chẽ các khoản chi, đảm bảo tiết kiệm và hiệu quả; mọi tài sản được
đầu tư, mua sắm bằng nguồn ngân sách nhà nước và tài sản khác của Nhà nước
phải được quản lý theo đúng chế độ quy định.
Các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có
thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngân sách các cấp, đơn vị dự toán ngân
sách, đơn vị sử dụng ngân sách không được thực hiện nhiệm vụ chi khi chưa có
nguồn tài chính, dự toán chi ngân sách làm phát sinh nợ khối lượng xây dựng cơ
bản, nợ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên.
Việc ban hành và thực hiện các văn bản pháp luật mới làm tăng chi hoặc
giảm thu ngân sách trong năm phải có nguồn tài chính đảm bảo.
Trong quá trình chấp hành ngân sách nhà nước nếu có tăng, giảm thu, chi so
với dự toán thì thực hiện như sau: Số tăng thu (trừ tăng thu của ngân sách địa
phương do phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn
định ngân sách phải nộp ngân sách cấp trên)
Số tiết kiệm chi ngân sách so với dự toán được dùng để giảm bội chi, tăng
chi trả nợ hoặc để bổ sung quỹ dự trữ tài chính, hoặc chi một số khoản cần thiết
92
khác.
Nếu có nhu cầu chi đột xuất ngoài dự toán nhưng không thể trì hoãn được
mà nguồn dự phòng không đủ đáp ứng thì phải sắp xếp lại các khoản chi, để có
nguồn đáp ứng nhu cầu chi đột xuất đó.
Trường hợp thực hiện các dự án quan trọng quốc gia, các dự án cấp bách
thuộc kế hoạch đầu tư trung hạn nguồn ngân sách nhà nước đã được cấp có thẩm
quyền quyết định, ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp
huyện được ứng trước dự toán ngân sách năm sau và khi phân bổ dự toán ngân
sách năm sau, phải bố trí đủ dự toán để thu hồi hết số đã ứng trước; không được
ứng trước dự toán năm sau khi chưa thu hồi hết số ngân sách đã ứng trước.
Để cân đối ngân sách nhà nước, trong những trường hợp nhất định, có thể
phải có sự điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước năm. Trường hợp có biến động
về ngân sách so với dự toán đã phân bổ cần phải điều chỉnh tổng thể, Chính phủ và
Uỷ ban nhân dân các cấp lập dự toán điều chỉnh tổng thể trình Quốc hội, Hội đồng
nhân dân cùng cấp quyết định.
Khi dự kiến số thu không đạt dự toán hoặc có yêu cầu cấp bách cần điều
chỉnh dự toán, Chính phủ (đối với ngân sách trung ương) trình Uỷ ban thường vụ
Quốc hội, Uỷ ban nhân dân (đối với ngân sách địa phương) trình Thường trực Hội
đồng nhân dân quyết định điều chỉnh dự toán và báo cáo Quốc hội, Hội đồng nhân
dân cùng cấp kỳ họp gần nhất.
Kết thúc năm ngân sách, trường hợp ngân sách địa phương hụt thu so với dự
toán do nguyên nhân khách quan, sau khi đã thực hiện điều chỉnh giảm một số
khoản chi và sử dụng các nguồn lực tài chính hợp pháp khác của địa phương mà
chưa bảo đảm được cân đối ngân sách địa phương thì ngân sách cấp trên hỗ trợ
ngân sách cấp dưới theo khả năng của ngân sách cấp trên.
3.5.3. Khâu kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước
Kết thúc năm ngân sách, các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan
đến thu, chi ngân sách thực hiện khóa sổ kế toán và lập báo cáo quyết toán ngân
sách nhà nước theo đúng chế độ kế toán nhà nước và quy định của Luật Ngân sách
Nhà nước. Quyết toán ngân sách nhà nước có mục tiêu là quyết toán số liệu cuối
cùng trong thu chi ngân sách nhà nước của năm ngân sách, góp phần thực hiện cân
bằng tài chính.
Trong thời gian chỉnh lý quyết toán: Hạch toán tiếp các khoản thu, chi ngân
sách nhà nước phát sinh từ 31/12 trở về trước nhưng chứng từ còn đi trên đường;
hạch toán tiếp các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của năm
93
trước nếu được cấp có thẩm quyền quyết định cho chi tiếp vào niên độ ngân sách
nhà nước năm trước; đối chiếu và điều chỉnh những sai sót trong quá trình hạch
toán kế toán.
Hết năm ngân sách, kể cả thời gian chỉnh lý quyết toán ngân sách, các khoản
dự toán chi, bao gồm cả các khoản bổ sung trong năm chưa thực hiện được hoặc
chưa chi hết phải hủy bỏ, trừ một số khoản chi được chuyển nguồn sang năm sau
để thực hiện và hạch toán quyết toán vào ngân sách năm sau.
Kết dư ngân sách nhà nước được dùng để chi trả nợ gốc và lãi, nếu còn kết
dư thì trích vào quỹ dự trữ tài chính cùng cấp, hạch toán vào thu ngân sách năm
sau.
Trong khâu quyết toán sẽ phải đánh giá hoạt động ngân sách nhà nước năm
đã qua, trong đó có vấn đề tổ chức cân đối ngân sách nhà nước nhằm rút ra kinh
nghiệm tốt áp dụng cho năm tiếp theo. Đánh giá ngân sách nhà nước giúp Quốc
hội xem xét hàng năm kết quả thực sự đạt được trong việc thực hiện dự toán ngân
sách nhà nước mà Quốc hội đã phê chuẩn ban đầu, phân tích tổng thể các hoạt
động của nhà nước trong quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước, cho phép đánh
giá về tính hiệu quả trong việc sử dụng ngân sách nhà nước.
Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà
nước và ngân sách địa phương trước khi trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh xem xét, phê chuẩn. Những kết quả kiểm toán trung thực, chính xác và khách
quan của cơ quan kiểm toán sẽ không chỉ giúp Chính phủ, Quốc hội đánh giá đúng
tình hình thực trạng tài chính ngân sách nhà nước mà còn cung cấp thông tin làm
căn cứ cho việc hoạch định chính sách kinh tế, đề ra các biện pháp quản lý thu chi
ngân sách nhà nước, nâng cao hiệu quả trong sử dụng ngân sách.
Tổ chức cân đối ngân sách nhà nước cũng chỉ là một trong những nội dung
quan trọng của quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước. Tất cả
các giải pháp về kinh tế, tài chính, tổ chức, v.v... để thực hiện tốt việc lập, chấp
hành và quyết toán ngân sách nhà nước cũng là những giải pháp để tổ chức cân đối
ngân sách nhà nước. Ngược lại, làm tốt việc tổ chức tốt cân đối ngân sách nhà
nước, sẽ góp phần thực hiện tốt việc quản lý ngân sách nhà nước.
1. Học viện Tài chính (2010), Giáo trình Quản lý tài chính công, NXB Tài chính,
Hà Nội
2. Michel Bouvier, Marie-Christine Esclassan và Jean-Pierre Lassale (2005), Tài
chính công.
94
3. Quốc hội khóa XIII, Luật Ngân sách nhà nước, số 83/2015/QH13.
95
Chương 4
QUẢN LÝ CÁC QUỸ NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Các quỹ ngoài ngân sách nhà nước là một trong hai bộ phận của tài chính
công, khi phân loại tài chính công theo mục đích tổ chức quỹ. Vấn đề này đã được
trình bày trong chương 1.
Chương này cung cấp thêm những kiến thức về quản lý các quỹ ngoài ngân
sách nhà nước với kỳ vọng người đọc có được cái nhìn tổng quát hơn, toàn diện
hơn về quản lý tài chính công. Tuy nhiên, do tính đa dạng của các quỹ ngoài ngân
sách nhà nước nên không thể khái quát hóa thành những vấn đề lý luận chung cho
quản lý tất cả các quỹ ngoài ngân sách nhà nước. Bởi vậy, cấu trúc của chương này
chỉ bao gồm 2 mục lớn: (i) Nhận thức chung về các quỹ ngoài ngân sách nhà nước;
và (ii) Quản lý một số quỹ ngoài ngân sách nhà nước điển hình của Việt Nam.
Khi bàn về quản lý một số quỹ ngoài ngân sách nhà nước điển hình của Việt
Nam, chúng tôi đã sắp xếp theo 3 nhóm vấn đề:
- Mục đích hình thành quỹ, nhằm luận giải những khiếm khuyết của nền
kinh tế hoạt động theo cơ chế thị trường và tài chính công cần phải bảo đảm nguồn
tài chính để nhà nước thực hiện sự can thiệp hiệu quả;
- Nguồn hình thành và nội dung sử dụng quỹ, là cách tiếp cận thông thường
mỗi khi trình bày các vấn đề về tài chính; đặc biệt là đối với tài chính công;
- Thiết kế thể chế và tổ chức quản lý quỹ, là cách tiếp cận trực diện nhằm
gắn kết chặt chẽ giữa các tổ chức, cá nhân với quá trình quản lý quỹ theo quy định
của pháp luật.
4.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, PHÂN LOẠI CÁC QUỸ NGOÀI NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC
4.1.1. Khái niệm, đặc điểm của các quỹ ngoài ngân sách nhà nước
Các quỹ ngoài ngân sách nhà nước được Nhà nước thành lập để thực hiện
một số nhiệm vụ cụ thể, hoạt động độc lập với ngân sách nhà nước, và được điều
chỉnh bởi các văn bản quy phạm pháp luật riêng.
Các quỹ ngoài ngân sách nhà nước có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, các quỹ ngoài ngân sách nhà nước có mục đích sử dụng riêng
biệt. Căn cứ vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội, trình độ quản lý tài chính trong
96
từng thời kỳ, Nhà nước cho phép hình thành các quỹ ngoài ngân sách nhà nước với
các mục đích sử dụng khác nhau. Ví dụ: Quỹ Đền ơn đáp nghĩa được tạo lập nhằm
hỗ trợ cho Nhà nước và cả xã hội tri ân, báo đáp đối với những cá nhân, hộ gia
đình có công với nước. Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam được tạo lập nhằm hỗ
trợ cho việc bảo vệ môi trường ở Việt Nam..v.v…
Thứ hai, quản lý điều hành các quỹ ngoài ngân sách nhà nước thường có độ
linh hoạt nhất định. Nếu quản lý điều hành quỹ ngân sách nhà nước luôn bị giới
hạn bởi khung pháp lý ở cấp độ cao và gắn chặt với hoạt động của các cơ quan
công quyền mỗi cấp, thì phần lớn các quỹ ngoài ngân sách nhà nước thường được
điều chỉnh bởi các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn và
không nhất thiết luôn phải gắn với hoạt động của các cơ quan công quyền mỗi cấp.
Ví dụ: Điều chỉnh hoạt động quản lý, điều hành Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam
được thực hiện bởi Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản quy phạm
của một số cơ quan hành pháp chức năng được Chính phủ ủy quyền; và trực tiếp là
“… bộ máy quản lý và điều hành của Quỹ …”38.
Thứ ba, theo thời gian, phần lớn các quỹ ngoài ngân sách nhà nước hoạt
động không ổn định. Những nhiệm vụ mà Nhà nước phải thực hiện hướng tới các
mục tiêu ổn định, thường xuyên, lâu dài đã được đảm bảo bằng nguồn tài chính từ
ngân sách nhà nước. Song bên cạnh đó, nhu cầu phát sinh từ hoạt động thực tiễn
quản lý điều hành các hoạt động kinh tế, xã hội, quốc phòng – an ninh không phải
ở đâu và lúc nào cũng diễn ra theo đúng mong muốn của Nhà nước; thậm chí còn
có thể đi ngược lại những mong muốn của Nhà nước trong những hoàn cảnh và
thời gian cụ thể (chi ngân sách nhà nước cho các chương trình khuyến nông,
khuyến ngư nhưng không tính đến sự đồng bộ của thị trường là những ví dụ minh
họa điển hình). Trong những trường hợp đó rất cần có các nguồn tài chính có khả
năng phản ứng linh hoạt với nhu cầu thực tiễn để trợ giúp cho Nhà nước hoàn
thành được nhiệm vụ của mình. Nhưng ngay sau khi nhu cầu can thiệp của Nhà
nước đã được đáp ứng, thì cũng không nên tiếp tục duy trì quỹ tiền tệ riêng biệt đó
nữa. Bởi vậy, việc hình thành và giải thể các quỹ tiền tệ đáp ứng cho các chương
trình mục tiêu khác nhau thường xuất hiện trong quản lý tài chính công. Hiện
tượng này càng có cơ hội xuất hiện nhiều hơn ở các quốc gia có trình độ phát triển
thấp do nhiều nguyên nhân khác nhau. Xu hướng chung, cùng với quá trình phát
triển của nền kinh tế, số lượng các quỹ ngoài ngân sách nhà nước nhà nước ở mỗi
quốc gia sẽ giảm dần.
38
Điều 6, Quyết định số 78/2014/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
97
Các quỹ ngoài ngân sách nhà nước có những ưu điểm sau:
Một là, có thể thu hút được thêm các nguồn vốn của tư nhân thông qua thu
phí dịch vụ khi người hưởng lợi có lợi ích trực tiếp từ việc sử dụng dịch vụ sẵn
sàng chi trả một phần tiền cho dịch vụ mà họ được hưởng.
Hai là, có thể bảo đảm nguồn tài chính cho các khoản chi tiêu mang lại hiệu
quả, nhưng đôi khi khó đạt được sự đồng thuận của các chính trị gia và xã hội. Ví
dụ: Chi tiêu bảo trì đường sá là cần thiết và mang lại hiệu quả cao. Nhưng việc
dành riêng một khoản chi bảo trì đường sá thường không hấp dẫn chi cho xây dựng
các con đường mới hay cho các mục đích khác.
Các quỹ ngoài ngân sách nhà nước có những nhược điểm sau:
Một là, gây khó khăn trong kiểm soát chi tiêu tổng thể; bởi các khoản chi
tiêu từ các quỹ ngoài ngân sách nhà nước có thể nằm ngoài sự kiểm soát của cơ
quan tài chính và cơ quan quyền lực.
Hai là, thiếu minh bạch khi không có sự phân biệt rõ ràng đối với các khoản
chi tiêu cho những nhiệm vụ tương tự từ ngân sách nhà nước. Do đó, có thể dẫn
đến sự chồng chéo, hoặc “bóp méo” ưu tiên phân bổ nguồn lực khi các quỹ không
phải tuân thủ các quy định về lập, chấp hành dự toán và quyết toán tương đối
“cứng” của Luật Ngân sách nhà nước.
Ba là, khoản thu dành riêng cho mục đích sử dụng quỹ nên có thể quá tách
biệt thành “Vương quốc riêng”của các bộ/ngành, gây khó khăn cho việc xem xét
tài trợ chung dựa trên những nhu cầu ưu tiên của quốc gia trong từng thời kỳ.
Từ các ưu, nhược điểm của các quỹ ngoài ngân sách nhà nước buộc các tổ
chức, cá nhân có trách nhiệm trong quản lý điều hành các hoạt động của tài chính
công cần có những cân nhắc thận trọng mỗi khi đưa ra các quyết định có liên quan
đến các quỹ ngoài ngân sách nhà nước. Thực tế cho thấy, trong hệ thống tài chính
công ở mỗi quốc gia hầu như nước nào cũng có một số quỹ ngoài ngân sách nhất
định. Nhưng sẽ là tốt hơn khi cùng với quá trình phát triển của nền kinh tế, thì số
lượng các quỹ ngoài ngân sách nhà nước nên thu hẹp dần, và hàng năm các thông
tin về tình hình tài chính và hoạt động của mỗi quỹ đều phải được tổng hợp trong
báo cáo tài chính và báo cáo quyết toán về tài chính công trình cơ quan có thẩm
quyền để thẩm tra chung.
4.1.2. Phân loại các quỹ ngoài ngân sách nhà nước
4.1.2.1. Theo mục đích hình thành quỹ
Xét theo mục đích hình thành, có nhiều quỹ ngoài ngân sách nhà nước khác
98
nhau để đáp ứng cho nhiều nhiệm vụ khác nhau mà Nhà nước phải thực hiện trong
từng giai đoạn nhất định, như:
Quỹ dự trữ, dự phòng, được dành cho các trường hợp khẩn cấp và chi tiêu
ngoài dự kiến. Việt Nam có Quỹ phòng, chống thiên tai được xếp theo mục đích
này.
Quỹ phát triển, được thành lập để hỗ trợ các chương trình phát triển thường
có sự đóng góp của các nhà tài trợ và đôi khi các nguồn lực trong nước (ví dụ,
nguồn thu từ cổ phần hoá) như các quỹ xã hội, quỹ môi trường, quỹ ngành. Việt
Nam có khá nhiều quỹ tương tự, như: Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam được ban
hành theo Quyết định số 82/2002/QĐ-TTg; Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh
nghiệp được ban hành theo theo Quyết định số 21/2012/QĐ-TTg; …
Quỹ đầu tư, được thành lập với các mục tiêu đầu tư cụ thể và gồm cổ phiếu,
trái phiếu, bất động sản, kim loại quý và các tài sản tài chính khác. Điển hình cho
quỹ này ở nước ta hiện có Quỹ đầu tư phát triển địa phương được ban hành theo
Nghị định số 138/2007/NĐ-CP. Ngoài ra, còn có Tổ chức phát triển quỹ đất được
hình thành dựa trên Nghị định số 69/2009/NĐ-CP và được hướng dẫn cụ thể bởi
Thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 08/01/2010.
Quỹ ổn định, được thành lập để giảm thiểu tác động biến động về thu đối
với chính phủ và nền kinh tế như Quỹ bình ổn giá xăng dầu.
Quỹ phục vụ mục đích đặc biệt, như quỹ an sinh xã hội, quỹ y tế và quỹ môi
trường, được thành lập vì các hoạt động cụ thể và sử dụng nguồn thuế hoặc các
nguồn thu dành riêng khác. Việt Nam cũng có một số quỹ loại này, như: Quỹ bảo
hiểm y tế; Quỹ Nạn nhân chất độc da cam/dioxin Việt Nam;.v.v…
Quỹ tiết kiệm, được thiết kế để lưu giữ tài sản cho các thế hệ tương lai, như
quỹ quản lý tài sản chủ quyền. Ở nước ta, quỹ bảo hiểm xã hội có thể coi là một
loại quỹ tiết kiệm nếu xét trên giác độ nghĩa vụ và quyền lợi của từng cá nhân
riêng lẻ.
Các tài khoản vốn ngoài ngân sách khác, bao gồm cả vốn bí mật, do các bộ,
ngành chính phủ nắm giữ, thường dùng dưới hình thức đảm bảo cho các bộ trưởng
và các quan chức được chỉ định khác. Việt Nam chưa có các bằng chứng để xác lập
các tài khoản vốn loại này.
Theo mục đích hình thành của các quỹ cho thấy có không ít những “khiếm
khuyết” gắn liền với quá trình phát triển của nền kinh tế theo cơ chế thị trường và
rất cần có sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình đó. Tuy nhiên, cũng chính từ sự
can thiệp của Nhà nước vào hoạt động kinh tế lại làm méo mó đi cơ chế kinh tế thị
99
trường với quy luật cạnh tranh luôn được đề cao. Bởi vậy, Chính phủ cũng phải
cân nhắc rất thận trọng mỗi khi có nhu cầu đề xuất cho sự hình thành một quỹ
ngoài ngân sách nhà nước mới.
4.1.2.2. Theo thiết kế thể chế của quỹ
Theo thiết kế thể chế của quỹ, chủ yếu đề cập đến quyền hạn, trách nhiệm
của các cơ quan, tổ chức quản lý quỹ; và mối quan hệ giữa các cơ quan, tổ chức
trực tiếp quản lý quỹ với các cơ quan chủ quản cấp trên hoặc cơ quan công quyền
cùng cấp.
Với cách tiếp cận thiết kế thể chế như trên, các quỹ ngoài ngân sách nhà
nước, bao gồm:
Quỹ quản lý tập trung bởi Bộ Tài chính hoặc cơ quan ngân khố quốc gia.
Động cơ thành lập các quỹ đó thường để tránh những hạn chế của quy trình ngân
sách có thể làm cản trở quá trình giải quyết một số nhiệm vụ của chính phủ phát
sinh ngoài dự toán. Ví dụ: Quỹ bình ổn giá xăng dầu.
Quỹ quản lý bởi các bộ chủ quản hoặc các cơ quan chi tiêu khác. Các quỹ đó
có thể được thành lập bằng văn bản quy định với sự khác biệt về kiểm soát chi áp
dụng cho các đơn vị dự toán. Ví dụ: Quỹ bảo hiểm xã hội; Quỹ bảo hiểm y tế; Quỹ
Bảo vệ môi trường Việt Nam; ….
Quỹ quản lý bởi chính quyền địa phương, như: Quỹ đầu tư phát triển địa
phương.
Rất nhiều trong số các hoạt động trên (hoặc quỹ trên) có thể được tổ chức
thành các quỹ trong ngân sách. Trong các trường hợp đó, chúng là một phần của
ngân sách, nhưng được tách riêng ra vì các mục đích và chính sách đặc biệt.
Thông qua cách phân loại các quỹ ngoài ngân sách nhà nước theo thiết kế
thể chế cho thấy mức độ phân công, phân cấp trách nhiệm, quyền hạn cho các cơ
quan, đơn vị trong quản lý quỹ ngoài ngân sách nhà nước đã đầy đủ, hợp lý ở mức
độ nào?
Ngoài ra, kết hợp giữa phân loại theo mục đích hình thành và thiết kế thể
chế có thể giúp các nhà quản lý tài chính công có thể phân loại chi tiết hơn để phục
vụ trình bày và phân tích tài khoá trong từng năm và trong trung hạn.
4.2. QUẢN LÝ MỘT SỐ QUỸ NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT
NAM
4.2.1. Quản lý quỹ bảo hiểm xã hội
100
4.2.1.1. Mục đích của quỹ
Theo quan niệm của Việt Nam: “Bảo hiểm xã hội là sự bảo đảm thay thế
hoặc bù đắp một phần thu nhập của người lao động khi họ bị giảm hoặc mất thu
nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, hết tuổi lao động
hoặc chết, trên cơ sở đóng vào quỹ bảo hiểm xã hội.”39
Quan niệm về bảo hiểm xã hội như trên đã hàm chứa mục đích của việc tạo
lập quỹ này là bảo đảm thay thế hoặc bù đắp một phần thu nhập cho người lao
động khi họ gặp phải những rủi ro khách quan thuộc phạm vi của bảo hiểm xã hội;
nhưng phải trên cơ sở chính những người lao động này đã có đóng góp vào quỹ
theo quy định của pháp luật về bảo hiểm xã hội hiện đang có hiệu lực.
Như vậy, nếu nhìn từ góc độ của mỗi cá nhân người lao động thì bảo hiểm
xã hội như một khoản tiết kiệm bắt buộc đối với mỗi người trong quá trình lao
động, để gom vào một tài khoản chung do cơ quan Bảo hiểm xã hội quản lý điều
hành; khi không may gặp phải những rủi ro làm sụt giảm thu nhập, họ có cơ hội
nhận được các khoản chi hỗ trợ từ chính cơ quan Bảo hiểm xã hội. Song nếu nhìn
trên diện rộng, thì bảo hiểm xã hội cũng giống như một quỹ hỗ trợ của số đông cho
số ít, khi họ gặp phải rủi ro thuộc phạm vi của bảo hiểm xã hội. Nên bảo hiểm xã
hội vừa có giá trị kinh tế đối với mỗi cá nhân, vừa có giá trị nhân văn đối với xã
hội.
4.2.1.2. Nguồn hình thành và nội dung sử dụng quỹ
4.2.1.2.1. Nguồn hình thành quỹ bảo hiểm xã hội
Thứ nhất, từ khoản nộp của người lao động. Với mục đích hỗ trợ người lao
động vượt qua khó khăn khi không may bị giảm sút thu nhập, nên nguồn tài chính
đầu tiên để hình thành quỹ bảo hiểm xã hội phải từ đóng góp của người lao động.
Do đó, hàng tháng mỗi khi nhận được các khoản tiền lương do chủ sử dụng lao
động chi trả, người lao động phải chủ động dành 1 phần thu nhập của mình nộp cơ
quan quản lý quỹ bảo hiểm xã hội. Mức đóng thường được xác định bằng tỷ lệ
phần trăm (%) trên thu nhập mà người lao động thực tế được hưởng. Năm 2016
người lao động Việt Nam phải dành 8% thu nhập hàng tháng của mình để nộp quỹ
bảo hiểm xã hội.
Thứ hai, từ khoản nộp của người chủ sử dụng lao động.
Các đạo luật lao động ban hành trong nhiều nước cũng đều đã đòi hỏi người
sử dụng lao động phải cung cấp các chế độ hưởng bắt buộc theo kiểu an sinh xã
39
Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH13, Điều 3, khoản 1
101
hội. Điều đó dẫn tới nhiều nước đã ban hành chế độ chi trả trong thời gian nghỉ ốm
và nghỉ thai sản. Các khoản đảm phụ cũng được chu cấp cho người lao động khi họ
bị thôi việc hoặc trở thành lao động dôi dư. Nghĩa vụ phải chu cấp cũng được ghi
nhận trong pháp chế một số nước, và ngày càng nhiều người sử dụng lao động đã
được các Nhà nước khuyến khích - qua thuế và các khoản khuyến khích khác - để
tạo lập các kế hoạch dưỡng cấp có tính chất nghề nghiệp, nhằm thay thế hoặc bổ
sung cho các điều khoản an sinh xã hội. Bởi lẽ, phương thức này thường không có
tính pháp định- nghĩa là không nằm trong nội dung của một đạo luật của nghị viện-
nên các kiểu dàn xếp nói trên ngày càng tăng lên cả về số lượng và phạm vi, và là
một lĩnh vực đầy hiệu quả cho việc thương lượng tập thể và thỏa ước lao động tập
thể.”40
Pháp luật về bảo hiểm xã hội ở nước ta hiện hành, quy định người sử dụng
lao động hàng tháng phải đóng bảo hiểm xã hội cho người lao động trong đơn vị
mình theo các mức: 14%, 18%, 23% trên mức lương cơ sở hay quỹ tiền lương
đóng bảo hiểm xã hội của người lao động.41
Thứ ba, thu nhập do cơ quan quản lý quỹ bảo hiểm xã hội tạo ra từ kinh
doanh vốn nhàn rỗi. Các cơ quan quản lý quỹ bảo hiểm xã hội nắm giữ trong tay
nguồn tài chính không nhỏ, do người lao động và các chủ sử dụng lao động phải
trích nộp hàng tháng. Trong khi về cơ bản những nguồn tài chính này lại chỉ có
nhu cầu hoàn trả cho người lao động sau khi họ đã nộp bảo hiểm xã hội trong thời
gian dài. Ở Việt Nam thời gian được coi là đủ dài để nộp bảo hiểm xã hội và có cơ
hội được hưởng lương hưu như quy định hiện nay, ít nhất là 20 năm. Mặc dù
những rủi ro trong quá trình lao động của người lao động như ốm đau, tai nạn,
bệnh nghề nghiệp, có thể xảy ra nhưng không tiêu tốn quá nhiều quỹ bảo hiểm xã
hội. Nên tồn quỹ bảo hiểm xã hội ở những thời gian nhất định thường lớn, thị
trường vốn lại có nhu cầu sử dụng vốn cao. Do đó, phát sinh hoạt động đầu tư tăng
trưởng quỹ bảo hiểm xã hội là tất yếu. Tuy nhiên, do cơ chế quản lý đối với quỹ
bảo hiểm xã hội ở các quốc gia khác nhau, nên phạm vi các hoạt động mà cơ quan
quản lý quỹ bảo hiểm xã hội được lựa chọn để đầu tư nhằm bảo toàn và tăng
trưởng quỹ khác nhau. Ở nước ta, phạm vi sử dụng tiền nhàn rỗi của quỹ bảo hiểm
xã hội để đầu tư chỉ được lựa chọn như sau:
1. Mua trái phiếu Chính phủ.
2. Gửi tiền, mua trái phiếu, kỳ phiếu, chứng chỉ tiền gửi tại các ngân hàng
40
Cẩm nang an sinh xã hội, Bảo hiểm xã hội Việt Nam (tài liệu nghiên cứu nội bộ, tháng 8/1999), Tập I, tr.10
41
Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH13, Điều 86
102
thương mại có chất lượng hoạt động tốt theo xếp loại tín nhiệm của Ngân hàng
Nhà nước Việt Nam.
3. Cho ngân sách nhà nước vay.42
Thứ tư, hỗ trợ từ Nhà nước. Do đối tượng hưởng bảo hiểm xã hội là những
người bị xếp vào vị trí “yếu thế trong xã hội”- xét trên giác độ khả năng lao động
và thu nhập, nên rất cần sự bảo trợ từ phía Nhà nước. Đặc biệt sự bảo trợ từ Nhà
nước càng trở nên quan trọng hơn khi quỹ bảo hiểm xã hội gặp phải khó khăn do
nhiều nguyên nhân khách quan. Sự hỗ trợ từ Nhà nước cho bảo hiểm xã hội càng
dễ xảy ra và xảy ra thường xuyên hơn ở những nước mà bảo hiểm xã hội như là
một bộ phận không thể tách rời của tài chính công. Việt Nam là ví dụ điển hình
cho mô hình bảo hiểm xã hội luôn có cơ hội nhận được nguồn tài chính hỗ trợ từ
Nhà nước.
Thứ năm, các nguồn thu nhập khác. Cũng giống như bất kỳ tổ chức nào
khác, cơ quan bảo hiểm xã hội cũng có cơ hội nhận được sự trợ giúp về nguồn tài
chính từ các pháp nhân, thể nhân khác thông qua các khoản tài trợ; hoặc những
khoản thu phát sinh từ các nghiệp vụ thanh lý, nhượng bán tài sản của đơn vị; và
các khoản thu hợp pháp khác. Những khoản thu này góp phần bổ sung thêm nguồn
tài chính cho quá trình tổ chức các hoạt động của bảo hiểm xã hội.
Với 05 nguồn tài chính hợp thành, bảo hiểm xã hội có thể tạo lập đủ nguồn
tài chính đáp ứng cho nhu cầu thực hiện các nhiệm vụ của mình. Mô hình nguồn
tài chính được xác lập như trên là khá phổ biến ở các quốc gia có tổ chức bảo hiểm
xã hội. Sự khác nhau giữa các quốc gia thường ở tỷ trọng của mỗi nguồn và quy
chế quản lý đầu tư tăng trưởng quỹ bảo hiểm xã hội. Nguyên nhân dẫn đến sự khác
nhau giữa các quốc gia về cơ cấu nguồn tài chính hình thành quỹ bảo hiểm xã hội,
chủ yếu do thiết kế thể chế quản lý quỹ bảo hiểm xã hội của mỗi quốc gia đó.
4.2.1.2.2. Nội dung sử dụng quỹ bảo hiểm xã hội
Quỹ bảo hiểm xã hội phải bảo đảm trang trải cho các nhu cầu sau:
Một là, trả các chế độ bảo hiểm xã hội cho người lao động. Chi trả các chế
độ bảo hiểm xã hội cho người lao động là danh mục quan trọng đầu tiên của bảo
hiểm xã hội; bởi:
(i) Về mặt kinh tế, hợp đồng bảo hiểm đã được ký kết giữa bảo hiểm xã hội
với người lao động hoặc đại diện của người lao động; và bên tham gia đã thường
xuyên trích một phần thu nhập của lao động để nộp cho bên bảo hiểm xã hội;
42
Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH13, Điều 92
103
(ii) Về hoạt động lao động, trong điều kiện bình thường, người lao động
luôn luôn mong muốn được hoạt động trong môi trường an toàn, luôn đảm bảo sức
khỏe để tạo ra thu nhập cho chính mình và cho tổ chức mà họ đã ký hợp đồng làm
việc. Song những rủi ro trong lao động hay môi trường lao động cũng rất dễ xảy ra
gây ảnh hưởng đến tính mạng, sức khỏe, khả năng lao động và thu nhập của họ.
Gắn liền với quá trình phát triển của bảo hiểm xã hội, các chế độ hưởng
thuộc loại ốm đau, thương tật trong lao động thường được ban hành đầu tiên, còn
việc mở rộng tiếp theo lại tùy thuộc và điều kiện về kinh tế và nhận thức về các
vấn đề cần phải ưu tiên bảo vệ cho người lao động trong những giai đoạn nhất
định. Tuy vậy, điều quan trọng hơn cả vẫn là chương trình bảo vệ về mặt xã hội
của một nước, ngay từ đầu đã phải được xem xét trong chỉnh thể của nó, và về tốc
độ phát triển thì phải xét đầy đủ tới khả năng của đất nước và của các cơ quan hữu
quan trong việc tổ chức và quản lý chương trình bảo hiểm xã hội có năng suất và
hiệu quả.
Hai là, những khoản chi trả thay cho người tham gia bảo hiểm xã hội.
Những khoản chi này phát sinh do những người tham gia bảo hiểm xã hội đang
được hưởng một trong các chế độ của bảo hiểm xã hội, nhưng họ vẫn phải thực
hiện nộp các khoản tiền cho các quỹ khác thuộc phạm vi của cơ quan bảo hiểm xã
hội quản lý. Điển hình cho các khoản chi này là: (i) chi đóng bảo hiểm y tế cho
người đang hưởng lương hưu hoặc nghỉ việc hưởng trợ cấp tai nạn lao động, bệnh
nghề nghiệp hàng tháng hoặc nghỉ việc hưởng trợ cấp thai sản khi sinh con hoặc
nhận nuôi con nuôi hoặc nghỉ việc hưởng trợ cấp ốm đau đối với người lao động bị
mắc bệnh thuộc Danh mục bệnh cần chữa trị dài ngày do Bộ Y tế ban hành; (ii) chi
trả phí khám giám định mức suy giảm khả năng lao động đối với trường hợp không
do người sử dụng lao động giới thiệu đi khám giám định mức suy giảm khả năng
lao động mà kết quả giám định đủ điều kiện hưởng chế độ bảo hiểm xã hội.
Ba là, chi phí quản lý bảo hiểm xã hội. Cơ quan bảo hiểm xã hội thường
phải được xây dựng theo một hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương để triển
khai thực hiện các nhiệm vụ của mình theo luật định. Bởi vậy, chi phí phát sinh để
đảm bảo cho hoạt động của cả hệ thống bảo hiểm xã hội hàng tháng, hàng năm
cũng đòi hỏi phải tiêu hao một phần nguồn lực tài chính của chính tổ chức này.
Thông thường, quy mô tổ chức bộ máy của bảo hiểm xã hội càng cồng kềnh, hoạt
động của bộ máy kém hiệu quả thì chi phí cho bộ máy càng lớn; và ngược lại. Hệ
thống tổ chức của Bảo hiểm xã hội Việt Nam hiện nay được mô tả khái quát như
sau:
104
Bảo hiểm xã hội Việt Nam
Lãnh đạo: 01 Tổng giám đốc và 03 Phó tổng giám
đốc
16 Ban và tương đương thuộc BHXH Việt Nam;
08 đơn vị sự nghiệp trực thuộc BHXH Việt Nam.
Bảo hiểm xã hội

tỉnh
Bảo hiểm xã hội

huyện
Hình 4.1: Hệ thống tổ chức Bảo hiểm xã hội Việt Nam hiện hành43
Với mô hình tổ chức như trên, Bảo hiểm xã hội Việt Nam hình thành một hệ
thống đơn vị dự toán thuộc ngân sách trung ương. Nên chi phí đảm bảo cho sự vận
hành của cả hệ thống bảo hiểm xã hội hàng năm là không nhỏ. Cơ chế quản lý tài
chính đối với hệ thống Bảo hiểm xã hội Việt Nam hiện hành quy định chi phí cho
vận hành hoạt động của hệ thống Bảo hiểm xã hội Việt Nam lấy từ nguồn tài chính
do chính cơ quan này được giao quản lý, sử dụng.
Bốn là, đầu tư để bảo toàn và tăng trưởng quỹ. Đầu tư để bảo toàn và tăng
trưởng quỹ là một trong những nhiệm vụ của cơ quan quản lý quỹ bảo hiểm xã hội.
Do đó, các khoản chi liên quan đến đầu tư nhằm bảo toàn và tăng trưởng quỹ bảo
hiểm xã hội cũng trở thành nội dung chi của quỹ này. Mỗi một nghiệp vụ kinh tế
phát sinh có liên quan đến sử dụng nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của quỹ bảo hiểm
xã hội đầu tư cho một danh mục đầu tư nào đó, đều được ghi nhận là chi đầu tư
nhằm bảo toàn và tăng trưởng quỹ. Ví dụ: Xuất quỹ mua trái phiếu chính phủ; hay
gửi tiền vào các ngân hàng thương mại hoạt động có chất lượng tốt; cho ngân sách
nhà nước vay; … trong phạm vi các danh mục được phép đầu tư theo quy định của
pháp luật về quản lý quỹ bảo hiểm xã hội hiện hành.
4.2.1.3. Thiết kế thể chế và tổ chức quản lý quỹ
4.2.1.3.1. Thiết kế thể chế quản lý quỹ bảo hiểm xã hội
Thiết kế thể chế trong quản lý quỹ bảo hiểm xã hội phải thể hiện rõ được
trách nhiệm, quyền hạn của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến quá trình tạo lập,
43
Mô phỏng theo Nghị định số 05/2014/NĐ-CP ngày 17/01/2014.
105
sử dụng và quản lý tồn quỹ của Bảo hiểm xã hội. Xu hướng chung, các nội dung
thuộc về thiết kế thể chế về bảo hiểm xã hội càng được quy định trong các văn bản
quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao càng tốt. Việt Nam đến nay cũng đã đạt
được yêu cầu đưa các thiết kế thể chế về quản lý quỹ bảo hiểm xã hội vào các điều,
khoản của Luật Bảo hiểm xã hội từ năm 2006 và đã được hoàn thiện lại ở năm
2014. Có thể mô tả mối quan hệ giữa các tổ chức, cá nhân trong quản lý quỹ bảo
Chính phủ
Các cơ quan Hội đồng quản

quản lý nhà lý bảo hiểm xã
nước về bảo hội
hiểm xã hội
Bảo hiểm xã Bên tham gia:

hội Việt Nam - Chủ sử dụng lao
động
- Người lao động
Ghi chú: Quyền, trách nhiệm trực tiếp và phối hợp;
Thông tin bổ sung, đối chiếu
hiểm xã hội ở nước ta theo Luật Bảo hiểm xã hội 2014 như sau:
Hình 4.2
Mối quan hệ giữa các tổ chức, cá nhân trong quản lý quỹ bảo hiểm xã hội44
Tổ chức được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý quỹ bảo hiểm xã hội ở Việt
Nam hiện nay là Bảo hiểm xã hội Việt Nam.
“Bảo hiểm xã hội Việt Nam là cơ quan thuộc Chính phủ, có chức năng tổ
chức thực hiện chế độ, chính sách bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự
nguyện, bảo hiểm y tế; tổ chức thu, chi chế độ bảo hiểm thất nghiệp; quản lý và sử
dụng các quỹ: Bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự nguyện, bảo hiểm thất
44
Mô phỏng theo Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH13.
106
nghiệp, bảo hiểm y tế theo quy định của pháp luật.
Bảo hiểm xã hội Việt Nam chịu sự quản lý nhà nước của Bộ Lao động -
Thương binh và Xã hội về bảo hiểm xã hội, của Bộ Y tế về bảo hiểm y tế, của Bộ
Tài chính về chế độ tài chính đối với các quỹ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế.”45
Luật Bảo hiểm xã hội số 58/2014/QH13 đã quy định rõ quyền hạn, trách
nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong quản lý quỹ bảo hiểm xã hội. Ví dụ: Quyền
hạn, trách nhiệm của Bảo hiểm xã hội Việt Nam trong quản lý quỹ bảo hiểm tại
các Điều 22, 23; Quyền hạn, trách nhiệm của Bên tham gia bảo hiểm xã hội -
người chủ sử dụng lao động, tại các Điều 20, 21; …
4.2.1.3.2. Tổ chức quản lý quỹ bảo hiểm xã hội46
Lập kế hoạch tài chính
Hàng năm, Bảo hiểm xã hội Việt Nam lập kế hoạch tài chính gồm: kế hoạch
thu, chi quỹ bảo hiểm xã hội (bao gồm các quỹ thành phần; chi quản lý bộ máy bảo
hiểm xã hội; chi đầu tư xây dựng, trang bị cơ sở vật chất, phát triển công nghệ
thông tin theo dự án; kế hoạch đầu tư tăng trưởng) trình Hội đồng quản lý bảo
hiểm xã hội thẩm định, gửi Bộ Tài chính xem xét, tổng hợp trình Thủ tướng Chính
phủ giao kế hoạch tài chính cho Bảo hiểm xã hội Việt Nam.
Trên cơ sở kế hoạch tài chính được Thủ tướng Chính phủ giao, Tổng giám
đốc Bảo hiểm xã hội Việt Nam quyết định giao nhiệm vụ thu, chi cho Bảo hiểm xã
hội các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Bảo hiểm xã hội Bộ Công an, Bảo
hiểm xã hội Bộ Quốc phòng và Bảo hiểm xã hội Ban Cơ yếu Chính phủ bảo đảm
nguyên tắc tổng thu không thấp hơn dự toán thu được Thủ tướng Chính phủ giao,
tổng chi không vượt quá dự toán chi được Thủ tướng Chính phủ giao, thực hiện
thu đúng, đủ, kịp thời các nguồn thu và tiết kiệm chi phí.
Tổ chức thu, chi và quyết toán quỹ bảo hiểm xã hội
Trên cơ sở kế hoạch được giao, Bảo hiểm xã hội các cấp tổ chức thu; quản
lý và thực hiện chi trả kịp thời, đầy đủ đúng chế độ, chính sách cho người tham gia
bảo hiểm xã hội.
Khi có kết luận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về hành vi gian lận,
giả mạo hồ sơ, tài liệu để hưởng chế độ, Bảo hiểm xã hội các cấp kịp thời ngừng
chi trả; đồng thời có biện pháp thu hồi ngay số tiền đã chi trả sai và xử lý theo
thẩm quyền; phối hợp và chuyển hồ sơ cho các cơ quan pháp luật để xử lý theo quy
45
Điều 1, Nghị định số 05/2014/NĐ-CP của Chính phủ.
46
Thông tư 134/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính và Quyết định 04/2011/QĐ-TTg của Thủ Tướng Chính phủ.
107
định trong trường hợp cần thiết.
Hàng năm, Bảo hiểm xã hội Việt Nam báo cáo tình hình quản lý và sử dụng
các quỹ trình Hội đồng quản lý thẩm định, gửi Bộ Tài chính xem xét, tổng hợp,
trình Thủ tướng Chính phủ để báo cáo Quốc hội.
Định kỳ ba năm, Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán quỹ bảo hiểm xã
hội và báo cáo kết quả với Quốc hội. Theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban thường
vụ Quốc hội và Chính phủ, quỹ bảo hiểm xã hội được kiểm toán đột xuất.
4.2.2. Quản lý Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam47 được thành lập nhằm “… để huy động
vốn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước; tiếp nhận các nguồn vốn đầu tư
của Nhà nước nhằm hỗ trợ các chương trình, dự án, các hoạt động, nhiệm vụ bảo
vệ môi trường trên phạm vi cả nước.”
Tên giao dịch của Quỹ bằng tiếng Anh: Vietnam Environment Protection
Fund, viết tắt là VEPF.
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam hoạt động không vì mục đích lợi nhuận,
nhưng phải bảo đảm hoàn vốn điều lệ và bù đắp chi phí quản lý.
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam là tổ chức tài chính nhà nước thực hiện
chức năng tài trợ tài chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, có
bảng cân đối kế toán riêng, có con dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc nhà nước
và các ngân hàng trong và ngoài nước.
4.2.2.2.1. Nguồn hình thành quỹ
Trước khi nghiên cứu về nguồn hình thành Quỹ Bảo vệ môi trường Việt
Nam, cần phải biết được các nhiệm vụ mà quỹ này phải đảm nhận.
Nhiệm vụ của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam, bao gồm:
- Huy động các nguồn tài chính trong và ngoài nước theo quy định của pháp
luật Việt Nam để tạo nguồn vốn đầu tư bảo vệ môi trường;
- Hỗ trợ tài chính cho các chương trình, dự án, thuộc phạm vi hoạt động của
47
Quyết định số 82/2002/QĐ-TTG ngày 26/06/2002 của Thủ tướng Chính phủ.
108
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam theo quy định của Chính phủ;
- Tài trợ, đồng tài trợ cho các hoạt động bảo vệ môi trường theo quy định
của Chính phủ;
- Nhận ký quỹ phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản với các tổ
chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản;
- Thực hiện một số cơ chế, chính sách tài chính đối với dự án đầu tư theo Cơ
chế phát triển sạch (CDM);
- Thực hiện các chương trình, đề án, dự án và nhiệm vụ khác do Thủ tướng
Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường giao. 48
Cho dù theo thời gian các văn bản của Chính phủ đã có thay đổi về số hiệu
và một số nội dung nhất định, nhưng yếu tố không thay đổi là các nhiệm vụ của
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam đều do Nhà nước giao. Nhà nước là chủ thể duy
nhất quản lý điều hành quỹ đó. Nên tất yếu nguồn tài chính để hình thành Quỹ Bảo
vệ môi trường Việt Nam sẽ chủ yếu do Nhà nước phải bố trí. Do đó, cơ cấu nguồn
tài chính để hình thành Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam chỉ có được từ 2 nguồn:
(i) Ngân sách nhà nước cấp; (ii) Các nguồn khác.
Nguồn ngân sách nhà nước cấp: Ngay từ khi mới thành lập, Quỹ Bảo vệ
môi trường Việt Nam đã được xác lập quy mô Vốn Điều lệ với mức 200 tỷ VND.
Ngân sách nhà nước (mà trực tiếp là ngân sách trung ương), có trách nhiệm cấp đủ
số Vốn Điều lệ này trong vòng 2 năm kể từ ngày có Quyết định thành lập. Việc
thay đổi mức Vốn Điều lệ của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam thuộc thẩm quyền
của Thủ tướng Chính phủ quyết định, trên cơ sở đề xuất của các Bộ chức năng.
Qua quá trình hoạt động Vốn Điều lệ của quỹ Bảo vệ môi trường đã được nâng lên
500 tỷ VND từ năm 2008, và đến nay đã được phép “Nâng mức vốn điều lệ của
Quỹ do ngân sách nhà nước cấp từ 500 (năm trăm) tỷ lên 1.000 (một nghìn) tỷ
đồng trong 3 năm (2015-2017); đến năm 2017, được cấp đủ 1.000 (một nghìn) tỷ
đồng.”49
Hàng năm, ngân sách nhà nước còn bố trí vốn thuộc chi sự nghiệp môi
trường để cấp bù kinh phí tài trợ cho các dự án, nhiệm vụ bảo vệ môi trường đã
thực hiện và bổ sung vốn hoạt động cho Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam.
Các nguồn khác: Các nguồn khác thực chất cũng là nguồn của ngân sách
nhà nước và ta thường gọi là “coi như có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước”, như:
48
Điều 4, Quyết định 78/2014/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
49
Điều 7, Quyết định 78/2014/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ.
109
Các khoản bồi thường thiệt hại về môi trường và đa dạng sinh học thu vào ngân
sách nhà nước; Lệ phí bán, chuyển các chứng chỉ giảm phát thải khí nhà kính được
chứng nhận (CERs) thu được từ các dự án CDM thực hiện tại Việt Nam; Các
khoản tài trợ, hỗ trợ, đóng góp tự nguyện, ủy thác đầu tư của các tổ chức, cá nhân
trong và ngoài nước dành cho lĩnh vực bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi
khí hậu; Bổ sung từ chênh lệch thu, chi Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam hàng
năm; nếu kết thúc năm tài chính quỹ này có chênh lệch thu > chi; và các nguồn vốn
hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.
4.2.2.2.2. Nội dung sử dụng quỹ
Là quỹ của Nhà nước, nên việc phân phối, sử dụng Quỹ Bảo vệ môi trường
Việt Nam cũng chỉ được phép triển khai thực hiện trong giới hạn mà Nhà nước đã
cho phép. Cụ thể là:50
(i) Chi đảm bảo hoạt động của quỹ Bảo vệ môi trường Viêt Nam. Với tư
cách là đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam
cũng cần phải có những khoản kinh phí đáp ứng nhu cầu hoạt động của mình như
chi xây dựng trụ sở và các khoản chi hoạt động thường xuyên;
(ii) Các khoản chi hỗ trợ, tài trợ cho các chương trình, dự án thuôc phạm vi
bảo vệ môi trường theo quy định của quỹ trong từng thời gian cụ thể;
(iii) Các khoản chi theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ và Bộ chủ quản;
(iv) Đầu tư vốn nhàn rỗi để tăng trưởng và bảo toàn Quỹ Bảo vệ môi trường
Việt Nam theo quy định.
4.2.2.3.1. Thiết kế thể chế
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam là Quỹ Bảo vệ môi trường quốc gia, là tổ
chức tài chính nhà nước trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam có nhiệm vụ đáp ứng khá đa dạng nhu cầu
tài chính để thực hiện các hoạt động thuộc phạm vi bảo vệ môi trường, như: cho
vay với lãi suất ưu đãi; tài trợ; hỗ trợ lãi suất cho các chương trình, dự án; lựa chọn
các danh mục đầu tư để có thể bảo toàn và tăng trưởng quỹ; duy trì hoạt động của
cơ quan điều hành quỹ; … Nên rất cần phải thiết lập được một bộ máy quản lý phù
hợp, có phân công phân cấp rõ ràng về trách nhiệm, quyền hạn trong quản lý Quỹ
Bảo vệ môi trường Việt Nam. Thông qua đó mới có thể thực hiện các theo dõi,
50
Thông tư 132/2015/TT-BTC ngày 28/08/2015 của Bộ Tài chính.
110
đánh giá gắn với kết quả hoạt động của từng cá nhân, từng bộ phận và góp phần
nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ.
Trong điều kiện hiện nay, mô hình tổ chức quản lý của Quỹ Bảo vệ môi
trường Việt Nam được bố trí như sơ đồ 4.3.
Bộ TN&MT Bộ Bộ NHNN Các Bộ

TC KH&ĐT khác
Hội đồng quản

lý
Ban Kiểm Ghi chú: Các mối

soát quan hệ trong công việc.
Cơ quan điều hành

nghiệp vụ
Hình 4.3
Hệ thống tổ chức quản lý Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam và mối quan hệ
giữa hệ thống đó với các cơ quan chức năng của Nhà nước51
Qua sơ đồ 4.3 cho thấy: Hệ thống quản lý Quỹ Bảo vệ môi trường Việt
Nam, bao gồm 3 bộ phận: Hội đồng quản lý; Ban Kiểm soát; và Cơ quan điều hành
nghiệp vụ.
Hội đồng quản lý quỹ Bảo vệ môi trường đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của
Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường; đồng thời luôn có sự phối hợp chỉ đạo
thường xuyên của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước, và
sự hỗ trợ của các bộ/ngành khác có liên quan.
Trách nhiệm, quyền hạn của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến quản lý
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam đã được quy định rõ trong Quyết định số
78/2014/NĐ-CP và được hướng dẫn bởi Thông tư số 132/2015/TT-BTC của Bộ
trưởng Bộ Tài chính.
Tính đến nay, sau 13 năm ra đời và đi vào hoạt động, thiết kế thể chế của
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam đã được quy định đồng bộ hơn, rõ ràng hơn, và
chặt chẽ hơn. Nó tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho quản lý và điều hành Quỹ Bảo
51
Mô phỏng theo quy định của Quyết định số 78/2014/NĐ-CP của Chính phủ.
111
vệ môi trường Việt Nam từng bước nâng cao hiệu quả hoạt động.
4.2.2.3.2. Tổ chức quản lý Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam52
Lập kế hoạch tài chính:
Hướng dẫn lập kế hoạch tài chính hàng năm cho Quỹ Bảo vệ môi trường
Việt Nam thuộc về trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường- Bộ chủ quản.
Lập kế hoạch tài chính hàng năm trình Hội đồng quản lý phê duyệt thuộc về
trách nhiệm của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam, mà trực tiếp là Giám đốc quỹ.
Thời hạn mà Giám đốc quỹ phải trình kế hoạch tài chính năm sau cho Hội đồng
quản lý, như sau:
Trước ngày 01 tháng 6 hàng năm, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam phải
trình Hội đồng quản lý phê duyệt kế hoạch sử dụng vốn từ nguồn chi sự nghiệp
môi trường của năm kế tiếp.
Thời hạn lập trình kế hoạch tài chính năm kế tiếp cho Hội đồng quản lý phê
duyệt sẽ do Hội đồng quản lý quy định.
Phê duyệt và ban hành kế hoạch tài chính hàng năm của Quỹ Bảo vệ môi
trường Việt Nam thuộc về trách nhiệm của Hội đồng quản lý. Thời hạn mà Hội
đồng quản lý phải phê duyệt và hoàn thành gửi Bộ Tài nguyên và Môi trường trước
ngày 31 tháng 12 hàng năm.
Kế hoạch tài chính năm kế tiếp của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam gửi
Bộ Tài nguyên và Môi trường tổng hợp, gửi Bộ Tài chính trình cấp có thẩm quyền
xem xét, quyết định.
Thực hiện quản lý tài chính
Về đảm bảo an toàn vốn: Mua bảo hiểm tài sản và các bảo hiểm khác; trích
lập dự phòng rủi ro; lựa chọn các danh mục đầu tư và thực hiện các biện pháp quản
lý phù hợp với quy định về bảo đảm an toàn vốn của Nhà nước.
Về quản lý tài sản: Việc đầu tư, mua sắm tài sản cố định phục vụ hoạt động
của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam phải tuân theo trình tự, thủ tục đầu tư, mua
sắm tài sản cố định theo quy định của pháp luật về quản lý đầu tư, mua sắm tài sản
cố định và quy định hiện hành đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100%
vốn điều lệ. Quỹ phải thực hiện khấu hao tài sản cố định theo quy định hiện hành
đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.
52
Thông tư 132/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính.
112
Về quản lý doanh thu, chi phí và kết quả hoạt động: Phân định rõ từng loại
doanh thu và chi phí để có được từng loại doanh thu đó. Hàng năm phải xác định
chênh lệch thu, chi và xử lý số chênh lệch đó theo quy định của Nhà nước.
Về sử dụng các quỹ của đơn vị: Đảm bảo đúng mục đích, đúng mức chi của
mỗi quỹ.
Về sử dụng công cụ kế toán: Áp dụng đúng chế độ kế toán; hạch toán chính
xác, đầy đủ, kịp thời các nghiệp vụ kinh tế phát sinh trong quá trình hoạt động của
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam. Cuối mỗi quý, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt
Nam phải lập, thuyết minh và gửi các báo cáo tài chính cho Bộ Tài nguyên và Môi
trường và Bộ Tài chính theo quy định của pháp luật hiện hành.
Lập, kiểm toán báo cáo tài chính
Cuối năm, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam phải lập, thuyết minh và gửi
các báo cáo tài chính đầy đủ, kịp thời cho Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Tài
chính theo quy định của pháp luật hiện hành.
Kiểm toán báo cáo tài chính: Báo cáo tài chính năm của Quỹ Bảo vệ môi
trường Việt Nam phải được kiểm toán bởi cơ quan Kiểm toán nhà nước. Trường
hợp cơ quan Kiểm toán nhà nước không có kế hoạch kiểm toán Quỹ Bảo vệ môi
trường Việt Nam, thì báo cáo tài chính năm của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam
phải được kiểm toán bởi một tổ chức kiểm toán độc lập theo quy định của pháp
luật.
Phân định trách nhiệm: Chủ tịch Hội đồng quản lý, Giám đốc Quỹ Bảo vệ môi
trường Việt Nam chịu trách nhiệm về tính chính xác, trung thực của các báo cáo tài
chính. Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam có trách nhiệm cung cấp thông tin, báo cáo
đột xuất theo yêu cầu của cơ quan chức năng theo quy định của pháp luật.
Phê duyệt, kiểm tra, công khai báo cáo tài chính
Báo cáo tài chính hàng năm của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam phải
được phê duyệt bởi Bộ Tài nguyên và Môi trường. Báo cáo tài chính hàng năm của
Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam được gửi cho Bộ Tài chính để theo dõi.
Ban Kiểm soát của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam tổ chức kiểm tra, kiểm
soát theo kế hoạch việc chấp hành chế độ tài chính kế toán tại Quỹ Bảo vệ môi
trường Việt Nam và báo cáo kết quả kiểm tra, kiểm soát cho Hội đồng quản lý Quỹ
Bảo vệ môi trường Việt Nam.
Trong trường hợp cần thiết, Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam chịu sự kiểm
tra tài chính của Bộ Tài nguyên và Môi trường gồm: (i) Kiểm tra báo cáo tài chính
113
định kỳ hoặc đột xuất; (ii) Kiểm tra chuyên đề theo yêu cầu của công tác quản lý
tài chính.
Trong thời hạn 120 ngày kể từ ngày kết thúc năm tài chính, Quỹ Bảo vệ môi
trường Việt Nam phải công khai các báo cáo tài chính theo quy định của pháp luật
về kế toán.
4.2.3. Quản lý Quỹ đầu tư phát triển địa phương
Về địa vị pháp lý, Quỹ đầu tư phát triển địa phương là một tổ chức tài chính
Nhà nước của địa phương; thực hiện chức năng đầu tư tài chính và đầu tư phát
triển. Quỹ đầu tư phát triển địa phương có tư cách pháp nhân, có vốn điều lệ, có
bảng cân đối kế toán riêng, có con dấu, được mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước
và các ngân hàng thương mại hoạt động hợp pháp tại Việt Nam.53
Quỹ đầu tư phát triển địa phương được hình thành nhằm huy động vốn trung
và dài hạn từ các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước để thực hiện đầu tư theo các
hình thức khác nhau theo quy định của pháp luật, giúp cho quá trình phát triển của
mỗi địa phương ngày càng tốt hơn.
Thẩm quyền quyết định thành lập, tổ chức bộ máy và phê duyệt Điều lệ của
Quỹ đầu tư phát triển địa phương thuộc về Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương.
4.2.3.2.1. Nguồn hình thành quỹ
Là quỹ ngoài ngân sách nhà nước, nhưng lại được phép áp dụng cơ chế tài
chính như doanh nghiệp nhà nước54, nên nguồn hình thành Quỹ đầu tư phát triển
địa phương, bao gồm: nguồn vốn chủ sở hữu, và nguồn vốn huy động.
Nguồn vốn chủ sở hữu:
Nguồn vốn chủ sở hữu được hình thành từ vốn điều lệ và tiền đóng góp tự
nguyện, các khoản viện trợ, tài trợ của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước và
các khoản thu khác theo quy định của pháp luật để hình thành vốn chủ sở hữu.
Thông thường, khi hình thành một tổ chức kinh tế của Nhà nước, thì ngân sách nhà
nước sẽ phải cấp vốn điều lệ cho tổ chức đó. Theo logic đó, vốn điều lệ của Quỹ
đầu tư phát triển địa phương phải do ngân sách địa phương đảm nhận. Chính vì
53
Khoản, Điều 31Nghị định số 138/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
54
Điều 32 và khoản 3 Điều 40, Nghị định 138/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
114
vậy, quy mô vốn điều lệ của Quỹ đầu tư phát triển địa phương giữa các địa phương
khác nhau là khác nhau. Song để đảm bảo Quỹ đầu tư phát triển địa phương có thể
hoạt động và mang lại hiệu quả được, Chính phủ đã phải xác lập “mức sàn” về quy
mô vốn điều lệ thực có của quỹ đầu tư phát triển ở mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương tối thiểu là 100 tỷ VND. Việc bổ sung vốn điều lệ của Quỹ trong quá
trình hoạt động là do Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định và thông báo cho Bộ Tài
chính.
Nguồn vốn huy động
“Quỹ đầu tư phát triển địa phương được huy động các nguồn vốn trung và
dài hạn của các tổ chức và cá nhân trong và ngoài nước, bao gồm:
1. Vay các tổ chức tài chính, tín dụng trong và ngoài nước. Việc vay vốn
ngoài nước thực hiện theo quy định của pháp luật về vay nợ nước ngoài;
2. Phát hành trái phiếu Quỹ đầu tư phát triển địa phương theo quy định của
pháp luật;
3. Các hình thức huy động vốn trung và dài hạn khác theo quy định của
pháp luật.”55
Tổng nguồn vốn huy động vào Quỹ đầu tư phát triển địa phương không vượt
quá 06 lần vốn chủ sở hữu trong cùng thời điểm.
Nguồn vốn ủy thác:
Quỹ đầu tư phát triển địa phương có thể nhận vốn ủy thác và coi đó như là
nguồn vốn thứ 3, nhưng không được tính vào vốn hoạt động của Quỹ.
4.2.3.2.2. Nội dung sử dụng quỹ
Được phép áp dụng cơ chế quản lý tài chính như một ngân hàng chính sách,
nên phân phối, sử dụng Quỹ đầu tư phát triển địa phương được thực hiện theo
phạm vi và các phương thức sau:
Đầu tư trực tiếp vào các dự án
Đối tượng đầu tư trực tiếp là các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng thuộc các
chương trình, mục tiêu theo chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã
được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua, bao gồm:
- Các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật;
- Các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng của khu công nghiệp, khu chế xuất,
55
Điều 27, Nghị định 138/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
115
khu kinh tế, khu công nghệ cao; các dự án phụ trợ bên ngoài hàng rào khu công
nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế và khu công nghệ cao;
- Các dự án đầu tư xây dựng nhà ở và các dự án phát triển khu đô thị mới;
- Các dự án bảo vệ và cải tạo môi trường;
- Các dự án đầu tư trọng điểm khác theo quyết định của Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh.
Ngoài việc xác định đúng đối tượng, trong hoạt động đầu tư trực tiếp vào
các dự án còn đòi hỏi Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải đảm bảo tuân thủ đầy
đủ, đúng các điều kiện, phương thức, thẩm quyền quyết định đầu tư đã được xác
lập trong các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh vào hoạt động này hiện đang
có hiệu lực thi hành.56
Giới hạn tỷ lệ vốn đầu tư trực tiếp vào các dự án của Quỹ đầu tư phát triển
địa phương tối đa bằng 50% vốn hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương
tại thời điểm thực hiện.
Cho vay đầu tư
Đối tượng cho vay là các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng có phương án thu hồi
vốn trực tiếp thuộc các chương trình, mục tiêu theo chiến lược, kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua, bao gồm:
- Các dự án về: giao thông; cấp nước; nhà ở khu đô thị, khu dân cư; di
chuyển sắp xếp lại các cơ sở sản xuất; xử lý rác thải của các đô thị;
- Các dự án quan trọng do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định.
Hoạt động cho vay đầu tư từ Quỹ đầu tư phát triển địa phương cũng phải
đảm bảo tuân thủ đầy đủ, đúng các điều kiện, phương thức, thẩm quyền quyết định
đầu tư đã được xác lập trong các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh vào hoạt
động này hiện đang có hiệu lực thi hành.57
Giới hạn cho vay đối với một dự án tối đa bằng 15% vốn hoạt động của Quỹ
đầu tư phát triển địa phương tại thời điểm thực hiện.
Góp vốn thành lập các tổ chức kinh tế
Quỹ đầu tư phát triển địa phương được góp vốn thành lập công ty cổ phần,
công ty trách nhiệm hữu hạn theo quy định của Luật Doanh nghiệp để thực hiện
56
Điều 7 - 10, Nghị định số 138/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
57
Điều 12 - 20, Nghị định số 138/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
116
các hoạt động đầu tư trực tiếp vào các công trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội thuộc các chương trình, mục tiêu theo chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế -
xã hội của địa phương đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua.
Thẩm quyền quyết định góp vốn tùy thuộc vào quy mô vốn dự định góp vào
mỗi doanh nghiệp. Nếu ký hiệu số vốn mà Quỹ đầu tư phát triển địa phương mang
góp vào 1 doanh nghiệp là M, thì:
Khi M ≤ 10% vốn chủ sở hữu, thẩm quyền quyết định thuộc về Quỹ;
Khi M > 10% vốn chủ sở hữu, thẩm quyền quyết định thuộc về Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh.58
Giới hạn đầu tư góp vốn thành lập các tổ chức kinh tế tối đa bằng 20% vốn
hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương tại thời điểm thực hiện.
Nhận ủy thác và ủy thác
Về nhận ủy thác:
- Quỹ đầu tư phát triển địa phương được nhận uỷ thác: quản lý nguồn vốn
đầu tư, cho vay đầu tư và thu hồi nợ, cấp phát vốn đầu tư cho các công trình, dự án
từ ngân sách nhà nước, Ngân hàng Phát triển Việt Nam, các doanh nghiệp và các
tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thông qua hợp đồng nhận uỷ thác giữa Quỹ
đầu tư phát triển địa phương với tổ chức, cá nhân ủy thác.
- Quỹ đầu tư phát triển địa phương được nhận ủy thác quản lý hoạt động của
Quỹ bảo lãnh tín dụng cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa; Quỹ phát triển nhà ở do
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập.
- Quỹ đầu tư phát triển địa phương được thực hiện phát hành trái phiếu
chính quyền địa phương theo uỷ quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để huy động
vốn cho ngân sách địa phương theo quy định của pháp luật.
- Quỹ đầu tư phát triển địa phương được hưởng phí dịch vụ nhận uỷ thác.
Mức phí cụ thể được thoả thuận và ghi trong hợp đồng nhận uỷ thác.
Về ủy thác:
- Quỹ đầu tư phát triển địa phương được uỷ thác cho các tổ chức tín dụng và
Ngân hàng phát triển Việt Nam thực hiện cho vay và thu hồi nợ một số dự án thuộc
đối tượng vay vốn của Quỹ đầu tư phát triển địa phương thông qua hợp đồng uỷ
thác giữa Quỹ đầu tư phát triển địa phương với tổ chức nhận uỷ thác.
58
Điều 22, Nghị định 138/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
117
- Các tổ chức nhận uỷ thác được hưởng phí dịch vụ uỷ thác. Mức phí cụ thể
được thoả thuận và ghi trong hợp đồng uỷ thác.
4.2.3.3.1. Thiết kế thể chế
Thiết kế thể chế của Quỹ đầu tư phát triển địa phương cũng phải được xây
dựng dựa trên những nguyên tắc chung của thiết kế thể chế áp dụng đối với các tổ
chức tài chính nhà nước. Trong điều kiện hiện nay, thiết kế thể chế đối với Quỹ
đầu tư phát triển địa phương đã được xác lập như sơ đồ 4.4.
Bộ Tài chính UBND cấp tỉnh HĐND cấp tỉnh
Hội đồng quản lý
Ban kiểm soát Bộ máy điều hành
Ghi chú: Mối quan hệ theo vụ việc; Mối quan hệ thường

xuyên
Hình 4.4: Mô hình tổ chức hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương59
Trong mô hình tổ chức hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương, cơ
quan có trọng trách nhiều nhất là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Cơ quan này phải chịu
trách nhiệm ngay từ khi đề xuất ý tưởng về Đề án thành lập Quỹ đầu tư phát triển
địa phương; chỉ đạo xây dựng Đề án, trình Đề án thành lập Quỹ đầu tư phát triển
địa phương cho Hội đồng nhân dân cùng cấp thảo luận và thông qua; trực tiếp chỉ
đạo và nắm bắt các thông tin trong hoạt động của Quỹ để có các biện pháp điều
chỉnh phù hợp; báo cáo Bộ Tài chính và Hội đồng nhân dân cùng cấp các thông tin
về quản lý điều hành Quỹ theo quy định của pháp luật.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm thảo luận và thông qua Đề án
59
Nghị định số 138/2007/NĐ-CP của Chính phủ.
118
thành lập Quỹ đầu tư phát triển địa phương; giám sát quá trình hoạt động của Quỹ;
thẩm định các thông tin đã được trình bày trong báo cáo tài chính hàng năm của
Quỹ.
Bộ Tài chính có trách nhiệm tiếp nhận các thông tin có liên quan đến Quỹ
đầu tư phát triển địa phương; thẩm định, chọn lọc những thông tin hữu ích để
không ngừng chỉ đạo, tham mưu cho đơn vị và cho địa phương.
Hội đồng quản lý chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về toàn
bộ các hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương.
Ban Kiểm soát chịu trách nhiệm nắm bắt thông tin về tình hình hoạt động
của Quỹ đầu tư phát triển địa phương, tư vấn cho Hội đồng quản lý trong việc lựa
chọn và áp dụng các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Quỹ.
Bộ máy điều hành chịu trách nhiệm trực tiếp trong tổ chức mọi hoạt động
theo kế hoạch đã được Hội đồng quản lý giao cho; cung cấp thông tin cho Ban
Kiểm soát và tiếp nhận lại các thông tin của chính Ban này để điều chỉnh quá trình
hoạt động của từng bộ phận và toàn hệ thống cho phù hợp.
4.2.3.3.2. Tổ chức quản lý quỹ60
Lập kế hoạch tài chính
Quỹ đầu tư phát triển địa phương có trách nhiệm xây dựng kế hoạch tài
chính hàng năm và dài hạn trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt, bao gồm:
- Kế hoạch huy động vốn và sử dụng vốn;
- Kế hoạch thu, chi tài chính, kết quả kinh doanh và phân phối kết quả kinh
doanh;
- Kế hoạch lao động, tiền lương.
Chậm nhất đến ngày 31 tháng 01 năm kế hoạch, Quỹ đầu tư phát triển địa
phương có trách nhiệm gửi Bộ Tài chính, đồng gửi Sở Tài chính kế hoạch tài chính
đã được Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt.
Thực hiện kế hoạch tài chính
Nội dung quan trọng nhất, bao trùm nhất của quá trình thực hiện kế hoạch
tài chính của Quỹ đầu tư phát triển địa phương là quản lý vốn và tài sản; và quản lý
doanh thu, chi phí và kết quả hoạt động.
Quản lý vốn và tài sản của Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải đảm bảo:
60
Thông tư 139/2007/TT-BTC của Bộ Tài chính.
119
- Mức vốn điều lệ tối thiểu đã được quy định theo pháp luật;
- Vốn huy động phải trong giới hạn được phép và đảm bảo khả năng hoàn
trả khi đến hạn;
- Vốn nhận ủy thác phải được hạch toán riêng với vốn hoạt động của Quỹ;
- Sử dụng mỗi khoản vốn luôn phải đảm bảo đúng mục đích, đúng đối
tượng, có hiệu quả, và đảm bảo thu hồi đầy đủ, đúng hạn;
- Áp dụng các biện pháp khác nhau để bảo toàn vốn đã được giao quản lý,
sử dụng;
- Hoạt động đầu tư, mua sắm tài sản cố định phải tuân thủ đầy đủ các quy
định của pháp luât áp dụng đối với trường hợp này. Theo đó, ngoài các quy định về
quản lý mua sắm tài sản cố định được xác lập trong các quy định của văn bản này,
còn phải thực hiện theo các quy định ở các văn bản quy phạm pháp luật khác có
liên quan đến đầu tư công;
- Việc quản lý, sử dụng tài sản cũng phải tuân theo các quy định về quản lý,
sử dụng tài sản áp dụng trong các doanh nghiệp nhà nước.
Quản lý doanh thu, chi phí
Doanh thu của Quỹ đầu tư phát triển địa phương là toàn bộ số tiền phải thu
phát sinh trong kỳ từ các hoạt động kinh doanh của Quỹ phù hợp với chuẩn mực kế
toán doanh thu và thu nhập khác do Bộ Tài chính ban hành, bao gồm:
- Thu hoạt động nghiệp vụ: Thu từ hoạt động đầu tư trực tiếp; thu lãi cho
vay; thu từ hoạt động góp vốn thành lập doanh nghiệp; thu từ hoạt động chuyển
nhượng dự án; thu phí nhận ủy thác theo hợp đồng ủy thác; thu từ hoạt động phát
hành trái phiếu để huy động vốn cho ngân sách địa phương theo ủy quyền của Ủy
ban nhân dân cấp tỉnh; thu từ hoạt động kinh doanh khác.
- Thu từ hoạt động tài chính: Thu lãi tiền gửi; thu từ hoạt động cho thuê tài
sản; thu chênh lệch tỷ giá (nếu có); thu từ hoạt động tài chính khác.
- Thu nhập khác: Thu từ thanh lý, nhượng bán tài sản; thu chênh lệch do
đánh giá lại tài sản thế chấp, tài sản hình thành từ vốn vay của Quỹ khi chủ đầu tư
không trả được nợ; thu bảo hiểm đền bù tốn thất, tài sản; thu nợ đã xóa nay thu hồi
được; thu phạt vi phạm hợp đồng kinh tế; các khoản thu hợp pháp khác.
Chi phí hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương là các khoản chi phí
phát sinh trong kỳ liên quan đến hoạt động của Quỹ, bao gồm:
- Chi phí hoạt động nghiệp vụ: Tập hợp các khoản chi để có được doanh thu
120
từ hoạt động nghiệp vụ.
- Chi phí quản lý: Tập hợp các khoản chi có liên quan đến vận hành bộ máy
quản lý của Quỹ.
- Chi phí khác: Tập hợp các khoản chi có liên quan đến tổ chức các hoạt
động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương nhưng chưa được tính vào chi hoạt
động nghiệp vụ hoặc chi quản lý; như: Chi nhượng bán thanh lý tài sản; chi nộp
phạt do vi phạm hợp đồng; …
Hạch toán kế toán và lập các báo cáo tài chính tháng, quý
Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải tổ chức hạch toán kế toán theo đúng
chế độ kế toán đã được Bộ Tài chính quy định.
Hàng tháng, hàng quý Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải lập đầy đủ các
báo cáo tài chính, gửi kịp thời cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ Tài chính, đồng
gửi Sở Tài chính. Thời hạn hoàn thành gửi báo cáo tháng chậm nhất sau 15 ngày
kể từ ngày kết thúc tháng. Thời hạn hoàn thành gửi báo cáo quý chậm nhất sau 45
ngày kể từ ngày kết thúc quý.
Kết thúc năm tài chính và lập báo cáo tài chính:
Sau khi kết thúc năm tài chính, Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải rà
soát chỉnh lý lại số liệu kế toán cả năm để kết chuyển tổng thực thu, tổng thực chi
và xác định chênh lệch thu, chi. Nếu kết quả chênh lệch thu > chi, thì xử lý số
chênh lệch đó theo quy định của pháp luật hiện hành.
Báo cáo tài chính của Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải được một tổ
chức kiểm toán độc lập kiểm toán.
Báo cáo tài chính năm của Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải được lập
đầy đủ, gửi kịp thời cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ Tài chính, Sở Tài chính
chậm nhất sau 90 ngày kể từ ngày kết thúc năm tài chính.
Kết quả kiểm toán báo cáo tài chính của Quỹ đầu tư phát triển địa phương
do tổ chức kiểm toán độc lập thực hiện được gửi chậm nhất sau 120 ngày kể từ
ngày kết thúc năm tài chính.
Quỹ đầu tư phát triển địa phương phải thực hiện công khai tài chính theo
quy định của pháp luật.

1. Richard Allen và cộng sự, Sổ tay về Quản lý tài chính công, Phần III - chương
121
16 & 18.
2. Bộ Tài chính (2007), Thông tư số 139/2007/TT-BTC ngày 29/11/2007, Hướng
dẫn cơ chế quản lý tài chính của Quỹ đầu tư phát triển địa phương.
3. Bộ Tài chính (2015), Thông tư số 132/2015/TT-BTC ngày 28/08/2015, Hướng
dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam.
4. Chính phủ (2007), Nghị định số 138/2007/NĐ-CP ngày 28/08/2007 về tổ chức
và hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương.
5. Chính phủ (2013), Nghị định số 37/2013/NĐ-CP ngày 22/04/2013, Sửa đổi, bổ
sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP.
6. Chính phủ (2014), Quyết định số 78/2014/QĐ-TTg ngày 26/12/2014, Tổ chức
và hoạt động của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam.
7. Quốc hội khóa XIII, Luật Bảo hiểm xã hội, số 58/2014/QH13.
8. Quốc hội khóa XIII, Luật Ngân sách nhà nước, số 83/2015/QH13.
9. Quỹ Tiền tệ quốc tế (2001, 2014), Thống kê tài chính Chính phủ.
122
Chương 5
ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
Trước yêu cầu minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý và thực
hiện các hoạt động kinh tế - xã hội, đánh giá được quan tâm và phát triển ở các nền
kinh tế phát triển, ở cả khu vực tư nhân và khu vực công; đặc biệt được coi trọng
và ngày càng phát triển mạnh kể từ những năm 80 của thế kỷ 20.
Ở Việt Nam, trong tiến trình thực hiện công cuộc đổi mới và hội nhập quốc
tế; đánh giá được bàn đến một cách bài bàn hơn, được chính thống hóa bắt đầu đối
với các dự án ODA khi Chính phủ ban hành Nghị định số 131/2006/NĐ-CP về
Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Cho tới nay, đánh
giá đã lan tỏa ra hầu hết các lĩnh vực và các hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội
như lĩnh vực kinh tế, lĩnh vực tài chính, lĩnh vực xã hội, các dự án đầu tư, các
chính sách, các chương trình cải cách của khu vực công, hoạt động hành chính của
các cơ quan nhà nước, hoạt động cung ứng dịch vụ của các đơn vị sự nghiệp công,
các dự án của cộng đồng hoặc khu vực tư nhân. Đánh giá được khẳng định là một
chức năng và là hoạt động tất yếu nhằm hỗ trợ việc ra các quyết định quản lý, tăng
cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài chính công nói
riêng và quản lý kinh tế - xã hội nói chung.
Mục tiêu của chương này là nhằm cung cấp cho người học những kiến thức
lý luận chung và kiến thức nghiệp vụ về đánh giá quản lý tài chính công; bao gồm:
(i) Khái niệm, chỉ số, phương pháp, phân loại đánh giá quản lý tài chính công; (ii)
Bộ chỉ số PEFA đánh giá kết quả 6 vấn đề cốt lõi của một hệ thống quản lý tài
chính công; (iii) Xây dựng khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả của
các chính sách, kế hoạch, chương trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt động... do các
cấp, các ngành, các tổ chức, các cơ quan và đơn vị thực hiện.
5.1. LÝ LUẬN CHUNG ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

5.1.1. Khái niệm đánh giá quản lý tài chính công
Đánh giá quản lý tài chính công là quá trình thu thập, xử lý, phân tích thông
tin và đưa ra các nhận xét, nhận định, kết luận về đối tượng đánh giá theo yêu cầu
và mục tiêu đã định trong quản lý tài chính công.
Thông tin sử dụng trong đánh giá quản lý tài chính công phải phù hợp với
đối tượng đánh giá, đảm bảo tính hệ thống, chính xác và khách quan. Các thông tin
123
về đối tượng đánh giá có thể đã được thu thập, xử lý, lưu giữ một cách thường
xuyên và có hệ thống từ các quá trình theo dõi hoặc được thu thập trong quá trình
đánh giá. Ví dụ như đánh giá về độ tin cậy của ngân sách thực chất là so sánh số
thu, chi ngân sách thực hiện so với dự toán hàng năm; nếu so sánh đó cho thấy
mức chênh lệnh gữa thực hiện so với dự toán càng thấp thì độ tin cậy của ngân
sách càng cao. Để đánh giá độ tin cậy của ngân sách thì cần thiết phải theo dõi tình
hình thực hiện thu và chi ngân sách hàng năm.
Như vậy, theo dõi và đánh giá quản lý tài chính công có chức năng riêng,
nhưng chúng có quan hệ bổ khuyết cho nhau. Theo dõi quản lý tài chính công
nhằm cung cấp thông tin, dữ liệu, bằng chứng làm cơ sở cho việc đánh giá quản lý
tài chính công. Đánh giá quản lý tài chính công là cơ sở để phát huy hiệu lực, hiệu
quả của theo dõi quản lý tài chính công.
Theo dõi quản lý tài chính công thực hiện một cách thường xuyên, liên tục,
có hệ thống và thông tin cung cấp mang tính chất ghi nhận, mô tả, bằng chứng về
quản lý tài chính công. Theo dõi chủ yếu mang tính chất nội bộ của hệ thống quản
lý.
Đánh giá quản lý tài chính công được thực hiện định kỳ hoặc đột xuất và
cung cấp thông tin mang tính chất phân tích, nhận xét, nhận định, kết luận về quản
lý tài chính công. Đánh giá quản lý tài chính công bao gồm đánh giá nội bộ của hệ
thống quản lý và đánh giá từ bên ngoài. Trong quản lý kinh tế - xã hội nói chung
và quản lý tài chính công nói riêng, đánh giá từ bên ngoài ngày càng được chú
trọng.
Việc phân tích thông tin và đưa ra các nhận xét, nhận định, kết luận về đối
tượng đánh giá phải theo đúng yêu cầu và mục tiêu đã định trong quản lý tài chính
công. Yêu cầu và mục tiêu quản lý tài chính công quyết định đến yêu cầu và mục
tiêu đánh giá quản lý tài chính công. Đánh giá quản lý tài chính công thực chất là
làm rõ xem các yêu cầu và mục tiêu quản lý tài chính công được thực hiện như thế
nào? Đúng hay sai? Đạt được hay không đạt được? Thành công hay thất bại? Hiệu
quả hay không hiệu quả? Nguyên nhân và bài học là gì? Ví dụ như yêu cầu về thời
gian phân bổ và giao dự toán ngân sách nhà nước hàng năm; yêu cầu về công khai
và minh bạch ngân sách; mục tiêu tiến độ thực hiện, đầu ra và kết quả của một dự
án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước.
Mục tiêu đánh giá quản lý tài chính công nhằm cung cấp thông tin hỗ trợ
việc ra các quyết định quản lý, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình
trong quản lý tài chính công. Vì vậy, để bảo đảm độ tin cậy và hữu ích của các
thông tin cung cấp đòi hỏi đánh giá quản lý tài chính công phải đưa ra các nhận
124
xét, nhận đinh, kết luận trung thực, khách quan và có bằng chứng rõ ràng.
5.1.2. Chỉ số đánh giá quản lý tài chính công
5.1.2.1. Khái niệm
Trong đánh giá các hoạt động kinh tế - xã hội nói chung và quản lý tài chính
công nói riêng cần thiết phải đo lường, phản ánh các đối tượng đánh giá. Công cụ
để đo lường, phản ánh các đối tượng đánh giá được gọi là chỉ số. Chỉ số đánh giá
quản lý tài chính công là công cụ để đo lường, phản ánh các đối tượng đánh giá.
Chỉ số có ý nghĩa chi phối toàn bộ quá trình hay tất cả các hoạt động đánh giá.
Đánh giá chỉ đạt được mục tiêu nếu có được các chỉ số tốt.
Một chỉ số tốt phải đảm bảo được các tiêu chí CREAM 61: rõ ràng; phù hợp;
kinh tế; thỏa đáng; đo lường được.
Rõ ràng: Thông tin chỉ số đo lường, phản ánh phải cụ thể, chính xác, dễ
hiểu, không mập mờ.
Phù hợp: Thông tin chỉ số đo lường, phản ánh phải thích đáng, liên quan
trực tiếp với đối tượng và mục tiêu theo dõi, đánh giá.
Kinh tế: Chỉ số có chi phí thu thập, xử lý, phân tích thông tin thấp.
Thỏa đáng: Chỉ số có đủ cơ sở, căn cứ cho việc theo dõi và đánh giá.
Đo lường được: Chỉ số thuận tiện cho việc kiểm chứng, đo lường được theo
những mốc thời gian khác nhau.
5.1.2.2. Phân biệt mục tiêu, chỉ số và chỉ tiêu
Mục tiêu, chỉ tiêu và chỉ số là các khái niệm khác nhau.
Mục tiêu là những kết quả mong đợi muốn đạt được trong quản lý tài chính
công. Xác định cụ thể và rõ ràng mục tiêu là nhân tố có ý nghĩa quyết định đến
thành công hay thất bại trong quản lý tài chính công. Các mục tiêu quản lý tài
chính công phải được xác định và cụ thể hóa đối từng chính sách, chương trình, kế
hoạch, dự án, hoạt động, hệ thống và từng bộ phận của hệ thống quản lý tài chính
công. Mục tiêu có nhiều cấp độ khác nhau như mục tiêu tổng quát, mục tiêu trung
gian và mục tiêu cụ thể. Các mục tiêu cụ thể là các mục tiêu ở cấp độ xác định
được các chỉ số để đo lường và phản ánh. Các cấp độ mục tiêu phải lôgic với nhau.
Mục tiêu cụ thể phải phù hợp với mục tiêu trung gian và mục tiêu trung gian phải
phù hợp với mục tiêu tổng thể.
61
: CREAM viết tắt của các từ tiếng anh Clear, Relevant, Economic, Adequate, Monitorable [1, tr 87].
125
Chỉ số không phải là chỉ tiêu. Chỉ số không mang giá trị tự thân và là thước
đo, phương tiện đo lường đối tượng đánh giá trong quản lý tài chính công. Chỉ tiêu
là giá trị của đối tượng đánh giá trong quản lý tài chính công được đo lường theo
chỉ số đã định. Chỉ tiêu phải được xác định gắn với không gian và thời gian cụ thể.
Bảng 5.1: Ví dụ về mục tiêu, chỉ số và chỉ tiêu
Mục tiêu Chỉ số Chỉ tiêu
Chính sách ưu tiên ngân sách nhà nước cho phát triển khoa học và công nghệ
trong giai đoạn năm N1 đến năm N5
Ưu tiên phân bổ Tốc độ tăng chi ngân Tốc độ tăng chi ngân sách nhà
ngân sách nhà sách nhà nước cho khoa nước cho khoa học và công nghệ
nước cho phát học và công nghệ. hàng năm tối thiểu 15%.
triển khoa học và Tỷ trọng chi ngân sách Đến năm N5, chi ngân sách nhà
công nghệ. nhà nước cho khoa học nước cho khoa học và công nghệ
và công nghệ tối thiểu chiêm 2% tổn chi ngân
sách nhà nước.
Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững đến năm N5
Nâng Tăng thu Thu nhập bình quân của Đến năm N5, thu nhập bình quân
cao nhập bình hộ nghèo cả nước. của hộ nghèo cả nước tăng 1,6
điều quân của Tỷ lệ hộ nghèo cả nước lân so với năm N1.
kiện hộ nghèo theo chuẩn nghèo quốc Đến năm N5, giảm tỷ lệ hộ
sống cả nước. tế. nghèo cả nước theo chuẩn nghèo
của Giảm tỷ lệ Tỷ lệ hộ nghèo cả nước quốc tế xuống còn 15% và theo
người hộ nghèo theo chuẩn nghèo quốc chuẩn nghèo quốc gia xuống còn
nghèo cả nước. 10%.
gia.
Hệ thống quản lý tài chính công giai đoạn năm N1 đến năm N5
Đảm bảo độ tin Tổng thực thu ngân sách Hàng năm, chênh lệch tổng thực
cậy của ngân sách so với dự toán thu ngân thu ngân sách so với dự toán thu
sách gốc. ngân sách gốc không vượt ±10%.
Tổng thực chi ngân sách Hàng năm, chênh lệch tổng thực
so với dự toán chi ngân chi ngân sách so với dự toán chi
sách gốc ngân sách gốc không vượt ±5%.
126
5.1.3. Phương pháp thu thập thông tin và đánh giá quản lý tài chính công
5.1.3.1. Các phương pháp thu thập thông tin
Thu thập, xử lý thông tin là một trong những nội dung cơ bản của đánh giá.
Trong đánh giá quản lý tài chính công, phương thức thu thập thông tin được xác
định khi xây dựng kế hoạch đánh giá.
Có nhiều phương pháp thu thập thông tin khác nhau có thể được sử dụng
trong đánh giá, mỗi phương pháp có nhược điểm và ưu điểm riêng. Lựa chọn
phương pháp nào để thu thập thông tin phụ thuộc vào mục đính và đối tượng đánh
giá. Mục đích và đối tượng đánh giá quản lý tài chính công có ý nghĩa quyết định
đến những thông tin cần thu thập và phương pháp thu thập thông tin nhằm đảm bảo
tính toàn diện, hệ thống, trung thực, khách quan, kịp thời, hữu ích của thông tin thu
thập được với chi phí thấp nhất.
Sau đây là một số phương pháp thu thập thông tin trong đánh giá quản lý tài
chính công:
Nghiên cứu tài liệu
Nghiên cứu tài liệu là phương pháp thu thập thông tin từ các tài liệu sẵn có.
Thu thập thông tin theo phương pháp nghiên cứu tài liệu đòi hỏi phải xác định rõ
các tài liệu sẵn có lưu giữ các thông tin phù hợp với mục tiêu và đối tượng đánh
giá.
Các tài liệu sẵn có lưu trữ các thông tin có thể thu thập trong đánh giá quản
lý tài chính công như dự toán và quyết toán thu, chi ngân sách; báo cáo kiểm toán;
các văn bản pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước; các báo cáo đánh giá, các tài
liệu thống kê... đã công bố.
Thu thập thông tin theo phương pháp nghiên cứu tài liệu có ưu điểm là tiết
kiệm chi phí và thời gian. Tuy vậy, phương pháp này có nhược điểm là khó khăn
trong việc xác định mức độ chính xác và độ tin cậy của thông tin đã có sẵn trong
các tài liệu.
Phương pháp thu thập này có ưu điểm là không tốn kém vì đã có các hệ
thống thống kê có sẵn thu thập. Thông tin cũng thường xuyên theo định kỳ. Tuy
nhiên hạn chế của phương pháp này là chất lượng của số liệu có thể không cao do
cơ chế thu thập số liệu chưa được hoàn chỉnh. Hơn nữa sự phối hợp giữa các ban
ngành còn chưa tốt nên việc thu thập và trao đổi các thông tin chuyên sâu, cập nhật
còn khó khăn gây ra tình trạng thông tin chậm trễ. Đồng thời một số chỉ số không
thể thu thập thông qua báo cáo định kỳ được nhất là những chỉ số cấp hộ hoặc
127
thành viên.
Phát phiếu điều tra hay bảng hỏi
Phát phiếu điều tra hay bảng hỏi là phương pháp thu thập thông tin phỏng
vấn viết đối với nhiều người theo phiếu điều tra hoặc bảng hỏi đã thiết kế sẵn các
câu hỏi để thu thập thông tin phù hợp với mục tiêu và đối tượng đánh giá.
Các câu hỏi được thiết kế trong phiếu điều tra hay bảng hỏi có thể đã có sẵn
các phương án trả lời hoặc là câu hỏi mở để đối tượng được phát phiếu có thể lựa
chọn trả lời theo các phương án trả lời đã có sẵn hoặc trình bày ngắn gọn ý kiến
riêng của mình theo câu hỏi mở.
Thu thập thông tin theo phương pháp phát phiếu điều tra hay bảng hỏi cho
phép thu thập dự liệu có trọng tâm với các câu hỏi thiết kế sẵn phù hợp mục tiêu và
đối tượng đánh giá, có thể thực hiện trên diện rộng về không gian và thu thập
thông tin từ nhiều người trong thời gian ngắn. Tuy vậy, theo phương pháp này,
thông tin thu thập được có thể không đảm bảo độ khách quan và tính trung thực.
Phương pháp này bao gồm tổ chức các cuộc điều tra hoặc đi thực địa để
thu thập trực tiếp các thông tin cần thiết nhằm tính toán một số chỉ số nào đó.
Thường tổ chức điều tra và khảo sát khi không thể thu thập thông tin qua hệ
thống báo cáo định kỳ được mà phải trực tiếp xuống gặp các đối tượng quan
tâm. Ví dụ một số loại điều tra, khảo sát là điều tra hộ gia đình, điều tra năng
suất, điều tra sản lượng, khảo sát chất lượng xây dựng đường xá, v.v...
Phương pháp thu thập này cho thông tin với chất lượng cao, kịp thời nếu
được tổ chức hợp lý và khoa học. Tuy nhiên chi phí cho phương pháp này cao và
đòi hỏi phải có kiến thức tổ chức điều tra, khảo sát để có thể thu thập được các
thông tin tốt nhất phục vụ cho mục đích đề ra.
128
PHIẾU ĐIỀU TRA (BẢNG HỎI) VỀ NGÂN SÁCH XÃ
(Dành cho cộng đồng)
Ngày khảo sát: ……………………………………………………………

Người thực hiện khảo sát: ………………………………………………..
Địa điểm khảo sát: ……………………………………………………….
I. Thông tin người được phỏng vấn
-Họ tên người được phỏng vấn:……………………  Nam  Nữ
-Độ tuổi:  Dưới 30  Từ 30 trở lên
-Địa chỉ:………………………………………………………………….
-Chức vụ (nếu có): ………………………………………………………
II. Thông tin về quản lý ngân sách xã
1. Ông (bà) được nhìn thấy hoặc nghe các thông tin về thu ngân sách xã bằng
những cách nào?
❑Trò chuyện với người thân, hàng xóm láng giềng.
❑Xem hoặc đọc bản thông tin được niêm yết ở trụ sở Ủy ban nhân
dân xã.
❑Nghe thông báo trên loa truyền thanh của xã.
❑Nghe phổ biến ở các cuộc họp ở thôn, xã.
2. Ở xã ông (bà) đang sinh sống, công khai các khoản thu của các hộ gia đình
nộp vào các quỹ của xã theo hình thức nào?
❑Thông báo trên loa.
❑Dán ở trụ sở Ủy ban nhân dân xã hoặc ở Hội trường thôn.
❑Thông báo trong cuộc họp thôn.
❑Không biết.
Phỏng vấn trực tiếp

Phỏng vấn trực tiếp là phương pháp thu thập thông tin hỏi và trả lời trực tiếp
giữa người phỏng vấn và người được phỏng vấn để thu thập thông tin trực tiếp từ
một người hoặc một nhóm người thuộc đối tượng phỏng vấn.
So với phương pháp phát phiếu điều tra hay bảng hỏi thì phương pháp phỏng
vấn trực tiếp đòi hỏi nhiều thời gian và chi phí cho việc thu thập thông tin, thông
129
tin có thể có sai lệch do quan điểm của người phỏng vấn và người được phỏng vấn.
Tuy vậy, phỏng vấn trực tiếp phù hợp với các câu hỏi không thể thiết sẵn các
phương án trả lời và là các câu hỏi mở nên có thể thu thập những thông tin phong
phú và hữu ích cho đánh giá.
Thảo luận nhóm
Thảo luận nhóm là phương pháp thu thập thông tin thông qua tổ chức thảo
luận một nhóm người được lựa chọn có chung những đặc điểm nhất định phù hợp
với thông tin cần thu thập. Thảo luận nhóm tập trung thường được sử dụng để thu
thập các thông tin đánh giá có sự nhất quán của nhiều người về điểm mạnh, điểm
yếu, thuận lợi, khó khăn, thời cơ, thách thức, nhu cầu...
Phương pháp thảo luận nhóm cho phép thu thập một khối lượng thông tin
đáng kể một cách nhanh chóng, tiết kiệm thời gian và chi phí hơn so với phỏng vấn
cá nhân, phù hợp với việc thu thập các thông tin về quan niệm, thái độ và phản ứng
của người tham gia đối với đối tượng đánh giá. Tuy nhiên, thông tin thu thập được
có thể bị sai lệnh do cách lựa chọn người tham gia bởi vì một nhóm nhỏ không thể
đại diện cho tất cả các quan điểm của một tổ chức hay một cộng đồng.
Nghiên cứu điển hình
Nghiên cứu điển hình là phương pháp thu thập thông tin cụ thể về một cá
nhân, hộ gia đình, một sự kiện, một tổ chức, một thời kỳ... Nghiên cứu điển hình
có thể nảy sinh khi trong một cuộc điều tra chung về một chương trình, chính sách
hay dự án tổng thể cần có những nghiên cứu sâu hơn về một số đối tượng tham gia
hoặc hưởng lợi từ các chương trình dự án hoặc để đánh giá theo vấn đề và tình
huống cụ thể. Nghiên cứu điển hình có ưu điểm cung cấp thông tin một cách chi
tiết, có chiều sâu về một vấn đề hoặc tình huống cụ thể thuộc đối tượng đánh giá.
Tuy nhiên, phương pháp này thu thập thông tin không mang tính đại điện, không
khái quát về đối tượng đánh giá.
5.1.3.2. Các phương pháp đánh giá
Tùy theo tiêu chí tiếp cận, có thể có nhiều phương pháp khác nhau được vận
dụng trong đánh giá nói chung và đánh giá quản lý tài chính công nói riêng. Tiếp
cận theo phương pháp phân tích dữ liệu thông tin, phương pháp đánh giá quản lý
tài chính công bao gồm phương pháp đánh giá định lượng và phương pháp đánh
giá định tính.
Phương pháp định lượng
Phương pháp đánh giá định lượng là phương pháp đánh giá sử dụng các
130
phương pháp phân tích định lượng để lượng hóa, đo lường, phản ánh và diễn giải
các mối quan hệ giữa các nhân tố thuộc đối tượng đánh giá hoặc liên quan đến đối
tượng đánh giá.
Trong quản lý tài chính công, các phương pháp phân tích định lượng thường
được sử dụng để đo lường và phân tích mức độ biến thiên về quy mô, cơ cấu thu
và chi tài chính công ở từng thời kỳ; đo lường và phân tích tính kinh tế trong phân
bổ nguồn lực; đo lường và phân tích mối quan hệ tương quan giữa chí phí và lợi
ích; đo lường và phân tích hiệu quả...
Phương pháp đánh giá định lượng đưa ra các kết luận dựa trên các bằng
chứng khách quan không phụ thuộc vào ý kiến chủ quan của người phân tích. Tuy
nhiên, phương pháp này có thể đưa đến những kết luận không chính xác khi có
những sai số về dữ liệu thông tin như dữ liệu không đầy đủ hoặc không khách
quan, hoặc có sai sót, hoặc phụ thuộc vào các giả định về các yếu tố tác động đến
các biến số phân tích để đánh giá.
Phân tích định tính
Phương pháp đánh giá định tính là phương pháp đánh giá không sử dụng các
phương pháp phân tích định lượng để lượng hóa, đo lường, phản ánh và diễn giải
các mối quan hệ giữa các nhân tố thuộc đối tượng đánh giá hoặc liên quan đến đối
tượng đánh giá. Phương pháp đánh giá định tính là phương pháp đánh giá mang
tính chất mô tả, nhận định, nhận xét đối tượng đánh giá hoặc diễn giải các mối
quan hệ giữa các nhân tố thuộc đối tượng đánh giá, liên quan đến đối tượng đánh
giá nhưng không lượng hóa được các mối quan hệ đó.
Trong đánh giá quản lý tài chính công, phương pháp phân tích định tính
thường được sử dụng để đánh giá tính toàn diện, tính minh bạch, tính phù hợp, tính
tuân thủ, tính kịp thời... Một hoạt động tài chính công được coi là phù hợp khi mục
tiêu của nó được xác định đúng với các nhu cầu của xã hội và đáp ứng thích đáng
các nhu cầu đó. Việc đánh giá sự phù hợp thường so sánh với các chuẩn mực hoặc
cảm nhận của con người. Các chuẩn mực được thiết lập và cảm nhận của con
người lại mang tính chuẩn tắc và chủ quan, khó có thể lượng hóa được.
Ưu điểm của phương pháp đánh giá định tính là nó khắc phục được những
nhược điểm của phương pháp đánh giá định lượng như thiếu tính linh hoạt, thông
tin bị sai số, không tính được tất cả các nhân tố ảnh hưởng cũng như bối cảnh,
hành vi của đối tượng nghiên cứu, đặc biệt trong các trường hợp đánh giá nhưng
không lượng hóa được thông tin. Phương pháp đánh giá định tính có sự linh hoạt
từ khâu thu thập và xử lý thông tin, không bị phụ thuộc vào một công thức hay một
131
mô hình toán học. Khi cần phân tích, đánh giá chi tiết về ưu điểm, hạn chế, nguyên
nhân, theo chiều sâu từng lĩnh vực hoặc từng trường hợp điển hình thì đây là
phương pháp phù hợp. Tuy nhiên, phương pháp đánh giá định tính dựa trên quan
điểm của chủ thể thực hiện đánh giá nên có thể mang nhiều tính chủ quan, các kết
quả phân tích đem lại có thể không mang tính đại diện, thiếu minh bạch hoặc
không kiểm chứng được.
5.1.4. Phân loại đánh giá quản lý tài chính công
Phân loại theo chủ thể đánh giá
Theo chủ thể đánh giá, đánh giá quản lý tài chính công bao gồm đánh giá
nội bộ, đánh giá độc lập hay đánh giá ngoài và đánh giá có sự tham gia.
Đánh giá nội bộ là đánh giá của chủ thể trực tiếp quản lý, thực hiện các hoạt
động tài chính công và không có sự tham gia của các chủ thể khác. Đánh giá nội bộ
cung cấp thông tin phục vụ trực tiếp cho hệ thống quản lý nội bộ của chủ thể trực
tiếp quản lý, thực hiện các hoạt động tài chính công nhằm hỗ trợ việc ra các quyết
định quản lý, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình nội bộ.
Đánh giá độc lập hay đánh giá ngoài là đánh giá của chủ thể bên ngoài hệ
thống chủ thể trực tiếp quản lý, thực hiện các hoạt động tài chính công. Đánh giá
độc lập hay đánh giá ngoài nhằm cung cấp thông tin có tính chất khuyến nghị, cảnh
báo hoặc yêu cầu trách nhiệm giải trình đối với chủ thể trực tiếp quản lý, thực hiện
các hoạt động tài chính công.
Đánh giá có sự tham gia là đánh giá có sự tham gia của nhiều chủ thể như
chủ thể trực tiếp quản lý, thực hiện các hoạt động tài chính công; cộng đồng; nhà
tài trợ... Đánh giá có sự tham gia nhằm bảo đảm các thông tin đánh giá có độ tin
cậy và chính xác, khách quan và minh bạch hơn.
Phân loại theo mục tiêu đánh giá
Theo mục tiêu đánh giá, đánh giá quản lý tài chính công bao gồm đánh giá
quá trình thực hiện và đánh giá theo kết quả.
Đánh giá quá trình thực hiện là đánh giá chủ yếu nhằm vào quá trình thực
hiện để tạo ra các đầu ra, coi trọng tính tuân thủ trong quản lý tài chính công.
Đánh giá theo kết quả là đánh giá chủ yếu nhằm vào các kết quả hay tác
động trong quản lý tài chính công; đặc biệt là quản lý chi tiêu công.
132
Phân loại theo đối tượng đánh giá
Theo đối tượng đánh giá, đánh giá quản lý tài chính công bao gồm đánh giá
hệ thống quản lý tài chính công và đánh giá quản lý tài chính công của một chính
sách, kế hoạch, chương trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt động...
Đánh giá hệ thống quản lý tài chính công có đối tượng đánh giá là một hệ
thống quản lý tài chính công cụ thể như hệ thống quản lý tài chính công của một
quốc gia; hệ thống quản lý tài chính công của một bộ, ngành; hệ thống quản lý tài
chính công của một địa phương; hệ thống quản lý tài chính công của một cơ quan,
đơn vị, tổ chức.
Đánh giá quản lý tài chính công của một chính sách, kế hoạch, chương trình,
dự án, nhiệm vụ hay hoạt động có đối tượng đánh giá là các hoạt động quản lý tài
chính công, đặc biệt là quản lý chi tiêu công gắn với quá trình thực hiện và kết quả
của một chính sách, kế hoạch, chương trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt động. Trước
yêu cầu minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý và thực hiện các hoạt
động kinh tế - xã hội nói chung và quản lý tài chính công nói riêng; đánh giá quản
lý tài chính công của một chính sách, kế hoạch, chương trình, dự án, nhiệm vụ hay
hoạt động theo kết quả ngày càng được chú trọng.
5.2. ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG
Đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công, không liên quan đến
phân tích chính sách chi tiêu công hay ngân sách. Phân tích chính sách chi tiêu
công hay ngân sách xác định liệu chính sách ngân sách có bền vững không, liệu chi
tiêu từ ngân sách nhà nước có đạt được hiệu quả hay mục đích chính sách mong
muốn hay không. Đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công tập trung vào
việc đánh giá hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công - một yếu tố quan
trọng góp phần đạt được các đầu ra như vậy.
Công cụ được sử dụng để đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công
là bộ chỉ số PEFA. PEFA62 là khung đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính
công do chuyên gia của Ngân hàng thế giới, Quỹ tiền tệ quốc tế… xây dựng dựa
trên những chuẩn mực theo dõi chi tiêu của các nước nghèo có nợ cao, quy chế
minh bạch ngân sách của Quỹ tiền tệ quốc tế và các chuẩn mực quốc tế khác.
PEFA được thiết kế để đánh giá kết quả hoạt động quản lý tài chính công
của các nước có mức phát triển khác nhau theo thời gian, nhằm cung cấp các thông
62
Public Expenditure and Financial Accountability (Trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu Công).
133
tin cho tiến trình cải cách quản lý tài chính công bằng cách xác định mức độ kết
quả hoạt động cải cách mang lại và tăng khả năng xác định, học hỏi từ những thành
công của cải cách.
Bộ chỉ số PEFA gồm 31 chỉ số; trong đó 28 chỉ số sử dụng để đánh giá
những vấn đề cốt lõi về hoạt động của một hệ thống quản lý tài chính công và 3 chỉ
số sử dụng đánh giá hoạt động của các nhà tài trợ tác động đến hệ thống quản lý tài
chính công. Những vấn đề cốt lõi về hoạt động của hệ thống quản lý tài chính công
bao gồm:
- Độ tin cậy của ngân sách;
- Tính toàn diện và tính minh bạch của ngân sách;
- Lập ngân sách trên cơ sở chính sách;
- Khả năng tiên liệu và kiểm soát thực hiện ngân sách;
- Kế toán, ghi sổ và báo cáo;
- Kiểm toán và giám sát ngoài.
5.2.1. Độ tin cậy của ngân sách
Độ tin cậy của ngân sách phản ánh mức chênh lệch giữa số thực hiện thu,
chi ngân sách so với dự toán ngân sách gốc, không tính dự toán bổ sung hoặc điều
chỉnh trong năm; mức độ và thay đổi cơ cấu chi; nợ đọng thanh toán ngân sách chi
tiêu. Khung PEFA sử dụng 4 chỉ số để đo lường, phản ánh độ tin cậy của ngân
sách.
(PI-1) Tổng thực chi ngân sách so với dự toán chi ngân sách gốc
Chỉ số này đo lường, đánh giá mức chênh lệch giữa tổng thực chi so với
tổng dự toán chi ngân sách gốc hàng năm, trong 3 năm ngân sách liên tiếp; nhưng
loại trừ hai khoản chi hầu như không phụ thuộc vào ý muốn chủ quan của bộ máy
quản lý điều hành ngân sách trực tiếp là chi trả nợ, chi các dự án của nhà tài trợ.
Chi trả nợ là khoản chi về nguyên tắc không thể thay đổi trong năm ngân sách mặc
dù số chi có thể thay đổi do biến động về lãi suất và tỷ giá. Chi các dự án của nhà
tài trợ bị chi phối bởi các nhà tài trợ và công tác quản lý, báo cáo thường được cơ
quan tài trợ kiểm soát ở mức độ cao.
(PI-2) Cơ cấu thực chi ngân sách so với dự toán chi ngân sách gốc
Cơ cấu chi ngân sách phản ánh quan hệ tỷ lệ của các thành phần hay nội
dung chi ngân sách theo tiêu thức phân loại nhất định trong tổng chi ngân sách.
134
Chỉ số này đo lường, đánh giá mức chênh lệch cơ cấu chi ngân sách thực
hiện so với dự toán chi ngân sách gốc hàng năm, trong 3 năm ngân sách liên tiếp.
Những thành phần hay nội dung chính của dự toán và quyết toán thực chi ngân
sách phải đảm bảo tính nhất quán và tổng chi ngân sách, những thành phần chính
chiếm tối thiểu 75% tổng dự toán chi ngân sách gốc hàng năm. Những thành phần
hay nội dung chính trong cơ cấu chi ngân sách thường được xác định phân loại
ngân sách theo hành chính hay tổ chức và phân loại ngân sách theo lĩnh vực hay
chức năng. Theo phân loại hành chính hay tổ chức, chênh lệch được tính toán theo
đầu đơn vị hưởng ngân sách cấu thành nên dự toán chi ngân sách gốc.
(PI-3) Tổng thực thu ngân sách so với dự toán thu ngân sách gốc
Chỉ số này đo lường, đánh giá mức chênh lệch giữa tổng thực thu ngân sách
so với dự toán thu ngân sách gốc hàng năm, trong 3 năm ngân sách liên tiếp. Để
đảm bảo tính khách quan trong đánh giá thì thực thu và dự toán thu ngân sách gốc
chỉ tính các khoản thu nội địa, không bao gồm các khoản thu tài trợ từ chủ thể bên
ngoài như số thu ngân sách bổ sung từ cấp trên hoặc số thu ngân sách từ các khoản
viện trợ...
(PI-4) Số dư và giám sát nợ đọng thanh toán chi tiêu ngân sách
Chỉ số này đo lường, đánh giá tần suất cập nhật dữ liệu, mức độ và xu hướng
nợ đọng phát sinh trong thanh toán chi tiêu ngân sách hàng năm, trong 3 năm ngân
sách liên tiếp.
Nợ đọng thanh toán chi tiêu ngân sách phản ánh những khoản chi tiêu ngân
sách phát sinh đã đến hạn thanh toán nhưng vẫn chưa được thanh toán. Các khoản
nợ đọng này bao gồm các khoản thanh toán đã đến hạn nhưng chưa được thanh
toán về lương, trợ cấp hưu trí, hàng hóa dịch vụ cung ứng, tiền thuê, lãi phải trả
của các khoản vay nợ trong nước và nước ngoài. Chậm cấp các khoản bổ sung, trợ
cấp, chuyển giao và thanh toán nợ gốc tiền vay đến hạn không được coi là nợ đọng
thanh toán chi tiêu ngân sách.
5.2.2. Tính toàn diện và minh bạch của ngân sách
Tính toàn diện và minh bạch của ngân sách phản ánh mức độ thông tin trong
các tài liệu ngân sách, phân bổ ngân sách và khả năng tiếp cận của công chúng đối
với các thông tin về ngân sách. PEFA sử dụng 6 chỉ số để đo lường, phản ánh tính
toàn diện và minh bạch của ngân sách.
(PI-5) Phân loại ngân sách
Phân loại ngân sách được thể hiện ở hệ thống mục lục ngân sách. Mục lục
135
ngân sách là một công cụ cốt lõi để phân tích chính sách, trách nhiệm giải trình và
kiểm soát ngân sách.
Chỉ số này đo lường, đánh giá hệ thống phân loại ngân sách đang được áp
dụng để lập, thực hiện và báo cáo ngân sách có phải là một hệ thống phân loại tốt
để quản lý các nguồn lực theo các mục tiêu khác nhau hay không. Mức độ tương
thích của hệ thống phân loại ngân sách được sử dụng để lập dự toán, thực hiện và
báo cáo ngân sách so với chuẩn GFS và COFOG càng cao thì điểm số của chỉ số
này càng cao.
(PI-6) Mức độ toàn diện thông tin trong tài liệu ngân sách
Chỉ số này đo lường, đánh giá tài liệu ngân sách trình cơ quan quyền lực nhà
nước quyết định có bao nhiêu chuẩn thông tin.
Tài liệu ngân sách trình cơ quan quyền lực nhà nước quyết định gồm bản dự
toán ngân sách năm và các tài liệu thuyết minh đi kèm. Ngoài thông tin chi tiết về
thu và chi, còn bao gồm 9 chuẩn thông tin cần thiết sau: (i) Các giả định kinh tế vĩ
mô, tối thiểu phải gồm dự báo tốc độ tăng trưởng, lạm phát và tỷ giá; (ii) Mức
thâm hụt ngân sách, được xác định theo chuẩn GFS hoặc chuẩn quốc tế được công
nhận khác; (iii) Nguồn bù đắp thâm hụt, mô tả các nội dung dự kiến; (iv) Dư nợ,
bao gồm cả chi tiết tối thiểu cho đầu kỳ năm hiện hành; (v) Tài sản tài chính, bao
gồm cả chi tiết tối thiểu cho đầu kỳ năm hiện hành; (vi) Kết quả thực hiện ngân
sách năm trước, trình bày cùng khuôn mẫu như dự toán ngân sách; (vii) Ngân sách
năm hiện hành có thể là ngân sách đã điều chỉnh hoặc ước thực hiện, trình bày
cùng khuôn mẫu như dự toán ngân sách; (viii) Dữ liệu ngân sách tổng hợp cho cả
thu và chi theo các nội dung lớn theo mục lục ngân sách, bao gồm các dữ liệu của
năm hiện hành và năm trước đó; (ix) Diễn giải tác động của các sáng kiến chính
sách mới đối với ngân sách, gồm cả ước tính tác động của những thay đổi lớn về
chính sách thu, những thay đổi lớn về chương trình chi tiêu đối với ngân sách.
(PI-7) Quy mô hoạt động tài chính không được báo cáo
Chỉ số này đo lường, đánh giá mức độ các hoạt động tài chính không được
tổng hợp trong các tài liệu dự toán ngân sách và báo cáo quyết toán ngân sách năm
trình cơ quan quyền lực nhà nước.
Về nguyên tắc, tất cả các hoạt động của Chính phủ có sử dụng các nguồn lực
tài chính công phải được tổng hợp trong các báo cáo ngân sách nhằm đảm bảo tính
công khai, minh bạch, nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng các nguồn lực; đồng
thời đảm bảo tính bền vững của ngân sách. Điều đó có thể được đáp ứng nếu các
hoạt động ngoài ngân sách và các hoạt động được tài trợ ngân sách có tầm quan
136
trọng không đáng kể hoặc bất kỳ khoản chi tiêu đáng kể nào của các hoạt động
ngoài ngân sách và các hoạt động được tài trợ ngân sách cũng được đưa vào báo
cáo ngân sách.
(PI-8) Minh bạch về quan hệ ngân sách
Chỉ số này gồm 3 chỉ số con; sử dụng để đo lường, đánh giá mức độ minh
bạch và khách quan phân bổ ngân sách, tính kịp thời của những thông tin tin cậy về
mức ngân sách phân bổ cấp dưới nhận được, mức độ tổng hợp dữ liệu ngân sách
phân loại theo ngành.
Chỉ số mức độ minh bạch và khách quan phân bổ ngân sách giữa các cấp
chính quyền đo lường, đánh giá bằng tỷ lệ phần trăm giá trị các khoản ngân sách
chuyển giao giữa các cấp chính quyền được thực hiện theo các nguyên tắc, tiêu chí,
định mức phân bổ rõ ràng.
Chỉ số tính kịp thời của những thông tin tin cậy về mức ngân sách phân bổ
cấp dưới nhận được đo lường, đánh giá bằng so sánh thời gian cấp dưới nhận được
thông tin với thời gian cấp dưới bắt đầu quá trình lập ngân sách chi tiết, hoàn thành
dự thảo ngân sách, hoàn thành lập dự toán ngân sách hay bắt đầu năm tài khoá.
Chỉ số mức độ tổng hợp dữ liệu ngân sách phân loại theo ngành đo lường,
đánh giá bằng mức độ tương thích thông tin phân loại ngân sách theo ngành giữa
báo cáo và dự toán ngân sách, tỷ lệ phần trăm giá trị các khoản chi tiêu của chính
quyền cấp dưới được tổng hợp vào báo cáo và thời gian để tổng hợp xong báo cáo
ngân sách kể từ khi kết thúc năm ngân sách.
(PI-9) Giám sát rủi ro ngân sách tổng thể từ những tổ chức khác thuộc khu
vực công
Chính phủ đóng vai trò giám sát chính thức đối với các tổ chức khác thuộc
khu vực công. Giám sát và quản lý những rủi ro ngân sách có tầm tác động quốc
gia phát sinh từ hoạt động của chính quyền địa phương, các cơ quan tự chủ thuộc
Chính phủ và các doanh nghiệp công. Rủi ro ngân sách phát sinh từ các tổ chức
này ở hình thức mất khả năng thanh toán nợ, thua lỗ trong hoạt động không có
nguồn bù đắp, nợ đọng trong thanh toán chi tiêu và nghĩa vụ tiền hưu trí không có
nguồn chi trả...
Chỉ số này đo lường, đánh giá tần suất nộp báo cáo tài chính, báo cáo kiểm
toán của các đơn vị tự chủ, các doanh nghiệp công và tần suất chính quyền tổng
hợp rủi ro ngân sách từ các đơn vị này; tần suất, phạm vi giám sát và tổng hợp rủi
ro ngân sách đối với chính quyền cấp dưới.
137
(PI-10) Khả năng tiếp cận thông tin ngân sách chính của công chúng
Chỉ số này đo lường, đánh giá về số lượng hay tính đầy đủ các nội dung
thông tin được công khai, chất lượng hay tính dễ hiểu của thông tin, cách thức hay
kênh cung cấp thông tin về ngân sách chính trong các tài liệu ngân sách cho người
dân.
Các thông tin ngân sách chính mà người dân được tiếp cận dễ dàng gồm: (i)
Tài liệu dự toán ngân sách hàng năm; (ii) Báo cáo thực hiện ngân sách trong năm;
(iii) Báo cáo tài chính cuối năm; (iv) Báo cáo kiểm toán bên ngoài; (v) Các hợp
đồng được giao có giá trị lớn; (vi) Nguồn lực dành cho các cơ quan nhà nước và
các đơn vị sự nghiệp có phạm vi ảnh hưởng lớn như giáo dục và y tế.
5.2.3. Lập ngân sách trên cơ sở chính sách
Lập ngân sách trên cơ sở chính sách phản ánh quy trình và mức độ tuân thủ
quy trình lập ngân sách hàng năm; tầm nhìn trung hạn trong lập kế hoạch ngân
sách, chính sách chi tiêu và ngân sách hàng năm. PEFA sử dụng 2 chỉ số để đo
lường, phản ánh lập ngân sách trên cơ sở chính sách.
(PI-11) Trình tự và mức độ tuân thủ quy trình ngân sách hàng năm
Chỉ số này gồm 3 chỉ số con; sử dụng để đo lường, đánh giá lịch biểu và
mức độ tuân thủ lịch biểu ngân sách của các chủ thể tham gia vào quy trình lập
ngân sách hàng năm.
Chỉ số sự tồn tại và mức độ tuân thủ một lịch biểu lập ngân sách hàng năm
đo lường, đánh giá có hay không tồn tại lịch biểu và mức độ tuân thủ lịch biểu
ngân sách hàng năm, thời gian cho phép các đơn vị hoàn thành dự thảo ngân sách.
Chỉ số mức độ kịp thời và chất lượng hướng dẫn lập ngân sách hàng năm đo
lường, đánh giá hình thức, phạm vi nội dung và mức độ kịp thời hướng dẫn ngân
sách hàng năm.
Chỉ số mức độ kịp thời phê duyệt ngân sách hàng năm của cơ quan quyền
lực nhà nước đo lường, đánh giá khoảng thời gian phê duyệt ngân sách năm, trong
3 năm liên tiếp của cơ quan quyền lực nhà nước so với thời gian bắt đầu năm ngân
sách.
(PI-12) Tầm nhìn trung hạn trong lập kế hoạch ngân sách, chính sách chi
tiêu và lập ngân sách
Chỉ số này gồm 4 chỉ số con; sử dụng để đo lường, đánh giá tầm nhìn trung
hạn trong việc lập kế hoạch ngân sách và kế hoạch chi tiêu, mối liên hệ giữa chiến
lược ngành với ngân sách đầu tư và dự toán chi tiêu trung hạn.
138
Chỉ số kế hoạch ngân sách trung hạn, phân bổ theo nội dung kinh tế và
ngành đo lường, đánh giá số lượng các mục ngân sách chính phân bổ theo nội
dung kinh tế, ngành và thời gian của kế hoạch ngân sách; mức độ gắn kết giữa mức
trần ngân sách hàng năm với kế hoạch ngân sách trung hạn.
Chỉ số phạm vi, tần suất phân tích tính bền vững nợ đo lường, phản ánh
phạm vi, tần suất phân tích tính bền vững của nợ. Phân tích tính bền vững của nợ
tức là phân tích và đánh giá mức độ an toàn của nợ.
Chỉ số chiến lược ngành được dự toán chi phí đo lường, đánh giá các chiến
lược ngành, mức độ đại diện của các chiến lược ngành và mức độ dự toán chi phí,
gắn kết của chiến lược ngành với kế hoạch ngân sách.
Chỉ số gắn kết giữa ngân sách chi đầu tư và ngân sách chi thường xuyên đo
lường, đánh giá mức độ gắn kết giữa ngân sách chi đầu tư và ngân sách chi thường
xuyên trong dự toán trung hạn ngành.
5.2.4. Khả năng tiên liệu và kiểm soát thực hiện ngân sách
Khả năng tiên liệu và kiểm soát thực hiện ngân sách phản ánh khả năng kế
hoạch hóa; hiệu quả kiểm soát, ghi chép về thu, chi và quản lý ngân quỹ trong thực
hiện ngân sách. PEFA sử dụng 9 chỉ số để đo lường, đánh giá khả năng tiên liệu và
kiểm soát thực hiện ngân sách.
(PI-13) Minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm của đối tượng nộp thuế
Minh bạch về nghĩa vụ và trách nhiệm của đối tượng nộp thuế gồm sự minh
bạch trong các văn bản pháp lý, các thủ tục hành chính, khả năng tiếp cận thông tin
và khả năng phản biện công tác quản lý hành chính về nghĩa vụ thuế phải nộp. Chỉ
số này gồm 3 chỉ số con.
Chỉ số mức độ rõ ràng và toàn diện về nghĩa vụ thuế phải nộp đo lường,
đánh giá mức độ rõ ràng và toàn diện về nghĩa vụ nộp thuế trong các văn bản pháp
lý và thủ tục hành chính thuế.
Chỉ số đối tượng nộp thuế tiếp cận thông tin nghĩa vụ thuế và thủ tục hành
chính đo lường, đánh giá mức độ toàn diện, dễ sử dụng, cập nhật thông tin nghĩa
vụ thuế phải nộp và thủ tục hành chính thuế mà đôi tượng nộp thuế tiếp cận được;
tuyên truyền phổ biến về thuế của cơ quan thuế.
Chỉ số sự tồn tại và vận hành của cơ chế khiếu nại thuế đo lường, đánh giá
có hay không sự tồn tại và mức độ minh bạch, công bằng, hiệu quả của hệ thống
khiếu nại thuế.
(PI-14) Hiệu quả của các biện pháp đăng ký nộp thuế và đánh giá thuế
139
Hiệu quả của các biện pháp đăng ký nộp thuế và đánh giá thuế được đảm
bảo bởi sự tương tác giữa việc đăng ký của các đối tượng nộp thuế một cách đáng
tin cậy và khả năng đánh giá chính xác nghĩa vụ thuế phải nộp của các đối tượng
nộp thuế. Chỉ số này đo lường, đánh giá điều đó bằng chỉ số 3 chỉ số con.
Chỉ số kiểm soát trong hệ thống đăng ký đối tượng nộp thuế đo lường, đánh
giá phạm vi liên kết dữ liệu đăng ký thuế với các hệ thống dữ liệu liên quan khác
của đối tượng nộp thuế.
Chỉ số hiệu quả xử phạt không tuân thủ nghĩa vụ đăng ký và khai thuế đo
lường, đánh giá mức độ răn đe và quản lý xử phạt vi phạm nghĩa vụ đăng ký, khai
thuế.
Chỉ số kiểm tra thuế và điều tra gian lận thuế đo lường, đánh giá tính kế
hoạch và phạm vi, tiêu chí đánh giá rủi ro để kiểm tra thuế và điều tra gian lận
thuế.
(PI-15) Hiệu quả thu thuế phải nộp
Hiệu quả thu thuế được đo lường, đánh giá thông qua tình hình nợ đọng thuế
và thu hồi nợ đọng thuế; tính kịp thời thu và nộp thuế vào quỹ ngân sách nhà nước
được quản lý ở Kho bạc nhà nước; tần suất và thời gian thực hiện các đối chiếu về
số thuế đánh giá, số thuế thu được, số thuế nợ đọng và số thuế thu, nộp vào Kho
bạc nhà nước.
(PI-16) Khả năng tiên liệu và đảm bảo ngân quỹ cho các cam kết chi tiêu
Chỉ số này đo lường, đánh giá khả năng tiên liệu và đảm bảo nguồn ngân
sách hay số dư tài khoản ngân sách, tồn ngân quỹ Kho bạc nhà nước để đáp ứng
cho các cam kết chi tiêu trong năm của các đơn vị sử dụng ngân sách theo dự toán
ngân sách năm.
Các đơn vị sử dụng ngân sách chỉ có thể chủ động thực hiện ngân sách hiệu
quả và đúng với kế hoạch công việc nếu họ có được các thông tin kịp thời và tin
cậy về khả năng đảm bảo ngân quỹ để họ có thể chủ động trong cam kết cho các
chi tiêu. Ngân sách phân bổ cho các đơn vị sử dụng ngân sách có thể có những
điều chỉnh trong năm nếu bối cảnh có những sự kiện ngoài dự kiến gây tác động
đến thu, chi ngân sách. Tác động của những điều chỉnh này tới khả năng tiên liệu
và sự toàn vẹn của dự toán ngân sách năm sẽ được giảm thiểu bằng việc quy định
trước cơ chế điều chỉnh để những điều chỉnh liên quan đến các ưu tiên ngân sách
được thực hiện một cách minh bạch, có hệ thống.
Đảm bảo ngân quỹ cho các cam kết chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân
sách thuộc về chức năng của cơ quan tài chính và Kho bạc nhà nước. Thực hiện
140
chức năng này, cơ quan tài chính phải có kế hoạch luồng tiền cho năm ngân sách
và kiểm soát thường xuyên luồng tiền thực tế trong năm để đảm bảo nguồn ngân
sách hay số dư tài khoản ngân sách đáp ứng đầy đủ và kịp thời cho các cam kết chi
tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách; đồng thời, Kho bạc nhà nước phải kiểm
soát và điều hòa tồn ngân quỹ của mình để có đủ tồn ngân quỹ chi trả, thanh toán
kịp thời cho các chi tiêu cam kết của các đơn vị sử dụng ngân sách.
(PI-17) Ghi chép và quản lý tồn dư ngân quỹ, nợ và bảo lãnh
Chỉ số này gồm 3 chỉ số con; sử dụng đo lường, đánh giá chất lượng dữ liệu
nợ được ghi chép và báo cáo nợ, mức độ tổng hợp số dư tồn ngân quỹ, hệ thống
cho vay và khoản bảo lãnh của chính quyền.
Chỉ số chất lượng ghi chép và báo cáo dữ liệu nợ đo lường, đánh giá phạm
vi ghi chép, tần suất cập nhật và đối chiếu dữ liệu nợ; phạm vi và tần suất lập báo
cáo quản lý và thống kê nợ.
Chỉ số mức độ tổng hợp số dư tồn ngân quỹ của chính quyền nhà nước đo
lường, đánh giá phạm vi và tần suất tính toán, tổng hợp số dư tồn ngân quỹ của cấp
chính quyền.
Chỉ số hệ thống hợp đồng vay và phát hành bảo lãnh đo lường, đánh giá
nguyên tắc, tiêu chí, giới hạn trần của các hợp đồng vay và phát hành bảo lãnh của
chinh quyền nhà nước; số đầu mối cơ quan chịu trách nhiệm phê duyệt hợp đồng
vay và phát hành bảo lãnh.
(PI-18) Hiệu quả kiểm soát lương và biên chế
Chỉ số này đo lường, đánh giá hiệu quả của hệ thống kiểm soát lương và
biên chế công chức, viên chức trong các cơ quan nhà nước và các đơn vị sự nghiệp
công; bao gồm công chức, viên chức hợp đồng không có thời hạn và hợp đồng dài
hạn; không bao gồm công chức, viên chức hợp đồng ngắn hạn và các khoản phụ
cấp tự quyết.
Chi lương thường là một trong những nhóm mục chi lớn nhất trong chi tiêu
ngân sách của Chính phủ. Lương được quản lý dựa trên cơ sở dữ liệu về nhân sự
và gồm một danh mục toàn bộ nhân sự hưởng lương hàng tháng, có thể được xác
nhận theo biên chế được phê duyệt cho đơn vị và hồ sơ nhân sự cá nhân. Quan hệ
giữa cơ sở dữ liệu nhân sự và bảng lương là mấu chốt để kiểm soát. Bất kỳ sửa đổi
nào đối với cơ sở dữ liệu nhân sự cần được xử lý kịp thời qua báo cáo thay đổi và
phải để lại bút tích để kiểm toán. Việc kiểm toán lương cần tiến hành đều đặn để
xử lý thiếu sót về dữ liệu và xác định những yếu kém trong kiểm soát.
(PI-19) Mức độ cạnh tranh, minh bạch trong mua sắm, đấu thầu
141
Chỉ số này gồm 3 chỉ số con; sử dụng đo lường, đánh giá mức độ cạnh tranh,
công khai và minh bạch, các quy định và thực hiện cơ chế khiếu nại trong mua
sắm, đấu thầu công của các cấp chính quyền.
Chỉ số mức độ sử dụng phương pháp đấu thầu rộng rãi đối với gói thầu vượt
ngưỡng quy định đo lường, đánh giá mức độ sẵn có của dữ liệu về gói thầu mua
sắm công và tỷ lệ phần trăm gói thầu vượt ngưỡng quy định được tiến hành đấu
thầu rộng rãi. Ngưỡng quy định đấu thầu rộng rãi phù hợp tính chất của từng loại
gói thầu như mua sắm hàng hóa, thiết bị hay xây dựng... và được ghi rõ trong các
văn bản quy định về mua sắm, đấu thầu công.
Chỉ số mức độ minh bạch của việc sử dụng phương pháp đấu thầu hạn chế
đo lường, đánh giá các quy định và việc áp dụng các quy định đấu thầu hạn chế đối
với các gói thầu mua sắm công.
Chỉ số quy định và thực hiện cơ chế khiếu nại đo lường, đánh giá các quy
định và thực hiện quy trình đối với việc nộp và xử lý kịp thời khiếu nại đấu thầu;
khả năng tiếp cận của người dân đối với dữ liệu xử lý khiếu nại.
(PI-20) Hiệu quả kiểm soát nội bộ đối với chi tiêu ngoài lương
Kiểm soát nội bộ bao gồm cả kiểm soát trong quản lý nợ, quản lý lương và
quản lý tạm ứng; các nội dung này được đề cập ở các chỉ số khác. Chỉ số này chỉ
đề cập đến kiểm soát các cam kết chi và thanh toán cho hàng hóa dịch vụ, lương
cho lao động hợp đồng ngắn hạn, các khoản phụ cấp tự quyết. Hiệu quả kiểm soát
cam kết chi được tách thành một nội dung đánh giá riêng do tầm quan trọng của nó
nhằm đảm bảo các nghĩa vụ thanh toán vẫn nằm trong hạn mức đảm bảo ngân quỹ
dự kiến, qua đó tránh hình thành nợ đọng chi tiêu ngân sách.
Một hệ thống kiểm soát nội bộ hiệu quả là hệ thống kiểm soát phù hợp, bao
gồm các biện pháp kiểm soát toàn diện và có hiệu quả kinh tế, được đa số hiểu và
tuân thủ, chỉ bị bỏ qua vì các lý do khẩn cấp xác thực. Phù hợp có nghĩa là hệ
thống thiết lập trên cơ sở đánh giá rủi ro và yêu cầu kiểm soát để quản lý rủi ro.
Các biện pháp kiểm soát toàn diện và có hiệu quả kinh tế là các biện pháp giải
quyết được việc tuân thủ các quy định về mua sắm và các quy trình chi tiêu khác;
ngăn ngừa, phát hiện sai sót và gian lận; bảo vệ thông tin và tài sản; đảm bảo chất
lượng, tính kịp thời trong hạch toán và báo cáo. Được đa số hiểu và tuân thủ có
nghĩa là hệ thống đó được quy định rõ ràng, được phổ biến rộng rãi và được tuân
thủ tốt. Bị bỏ qua vì các lý do khẩn cấp xác thực có nghĩa là đơn giản hóa hoặc bỏ
qua việc tuân thủ các bước nào đó trong quy trình kiểm soát phải là những trường
hợp khẩn cấp và được giải thích rõ ràng.
142
Chỉ số này đo lường, đánh giá mức độ toàn diện và hiệu quả của kiểm soát
cam kết chi nhằm ngăn ngừa các đơn vị sử dụng ngân sách ký kết các cam kết chi
tiêu ngoài mức ngân sách được phân bổ và chi tiêu ngoài thẩm quyền được giao
trong quản lý ngân sách; các biện pháp kiểm soát nội bộ khác có đảm bảo tính toàn
diện và hiệu quả về chi đầu tư, chi mua hàng hóa dịch vụ và chi khác ngoài lương;
mức độ tuân thủ các quy định về xử lý và ghi chép giao dịch.
(PI-21) Hiệu quả kiểm toán nội bộ
Chỉ số này đo lường, đánh giá có hay không có tồn tại chức năng kiểm toán
nội bộ; phạm vi bao trùm và chất lượng của chức năng kiểm toán nội bộ; tần suất
và việc lưu hành báo cáo kiểm toán nội bộ; mức độ các cấp quản lý hành động đối
với các kết luận của kiểm toán nội bộ.
Chức năng kiểm toán nội bộ có thể được thực hiện bởi một tổ chức có nhiệm
vụ bao quát nhiều đơn vị hoặc từng đơn vị như Thanh tra chính phủ, Thanh tra
thuộc các ngành, Thanh tra ở từng đơn vị. Chức năng kiểm toán nội bộ hoặc chứng
năng giám sát hệ thống tương đương cần đáp ứng chuẩn mực quốc tế như
ISPPIA63: cơ cấu thích hợp, đặc biệt liên quan đến tính độc lập về chuyên môn;
phạm vi nhiệm vụ đầy đủ, khả năng tiếp cận thông tin và cấp thẩm quyền để báo
cáo; sử dụng các phương pháp kiếm toán chuyên nghiệp, gồm cả các kỹ thuật đánh
giá rủi ro.
Chức năng kiểm toán nội bộ cần tập trung báo cáo về các vấn đề mang tính
hệ thống quan trọng liên quan đến: độ tin cậy, liêm chính của thông tin tài chính và
hoạt động; hiệu quả và hiệu suất hoạt động; bảo quản tài sản; tuân thủ luật pháp,
các quy định và hợp đồng.
Bằng chứng cụ thể về chức năng kiểm toán nội bộ hiệu quả còn bao gồm
mức độ tập trung vào các nội dung rủi ro cao, Cơ quan Kiểm toán Tối cao hay
Kiểm toán Nhà nước sử dụng các báo cáo kiểm toán nội bộ như thế nào, hành động
của cấp quản lý đối với những phát hiện của kiểm toán nội bộ.
5.2.5. Kế toán, ghi sổ và báo cáo
Kế toán, ghi sổ và báo cáo ngân sách phản ánh phạm vi, tính kịp thời và mức
độ tin cậy của dữ liệu ghi sổ và báo cáo thực hiện ngân sách. PEFA sử dụng 4 chỉ
số để đo lường, đánh giá kế toán, ghi sổ và báo cáo ngân sách.
(PI-22) Mức độ kịp thời và thường xuyên của việc đối chiếu tài khoản
63
Chuẩn mực Quốc tế về Thông lệ Hành nghề trong Kiểm toán Nội bộ, ban hành bởi Viện Kiểm toán Nội bộ.
143
Chỉ số này gồm 2 chỉ số con; sử dụng đo lường, đánh giá mức độ thường
xuyên và kịp thời của việc đối chiếu dữ liệu các tài khoản ngân hàng của các cấp
chính quyền giữa cơ quan quản lý các tài khoản và ngân hàng; đối chiếu các khoản
tạm ứng và các khoản treo giữa các đơn vị sử dụng ngân sách với cơ quan quản lý
các tài khoản của các cấp chính quyền.
Chỉ số đối chiếu ngân hàng đo lường, đánh giá tần suất, phạm vi và thời
gian đối chiếu tài khoản ngân hàng của các cấp chính quyền giữa cơ quan quản lý
các tài khoản và ngân hàng.
Chỉ số đối chiếu, tất toán các tài khoản treo và tạm ứng đo lường, đánh giá
tần suất và thời gian đối chiếu, bù trừ các tài khoản treo, tạm ứng của đơn vị sử
dụng ngân sách; số tài khoản treo và số dư tạm ứng chuyển sang kỳ tiếp theo.
(PI-23) Mức độ thông tin về nguồn lực dành cho các đơn vị sự nghiệp công
Chỉ số này đo lường, đánh giá tần suất, phạm vi thu thập và tổng hợp thông
tin tin cậy các loại nguồn lực nhận được bằng tiền mặt hoặc hiện vật cho các đơn vị
sự nghiệp tuyến cơ sở.
Các đơn vị sự nghiệp tuyến cơ sở là các đơn vị sự nghiệp trực tiếp cung cấp
dịch vụ cho cộng đồng như trường học, trạm xá... Những đơn vị này thường gặp
khó khăn trong việc tiếp nhận nguồn lực dành cho họ sử dụng cả trong chuyển
ngân quỹ, cung cấp hiện vật hay cung cấp nhân sự được tuyển dụng và trả lương
tập trung. Nguồn lực dự kiến được giao có thể không hẳn đã được thể hiện rõ ràng
trong văn bản ngân sách, nhưng là một phần trong dự toán nội bộ của các cơ quan
chủ quản. Các đơn vị này là điểm xa nhất trong chuỗi phân bổ nguồn lực và có thể
phải chịu thiệt nhất khi tổng nguồn lực bị thiếu hụt so với dự toán ngân sách hoặc
khi đơn vị ở cấp cao hơn quyết định điều chuyển nguồn lực sang mục tiêu khác.
Việc chuyển nguồn lực cho các đơn vị có thể bị chậm trễ đáng kể cho dù đó là tiền
mặt hay hiện vật. Do vậy, việc theo dõi thông tin này là rất quan trọng để xem hệ
thống quản lý tài chính công liệu có hoạt động hiệu quả để hỗ trợ cung ứng các
dịch vụ ở tuyến cơ sở hay không.
Thông tin về việc các đơn vị sự nghiệp tiếp nhận nguồn lực thường bị thiếu.
Nếu có một hệ thống kế toán đủ bao trùm, đáng tin cậy và kịp thời thì thông tin
này sẽ được cung cấp; nhưng thông tin về chi tiêu tại cơ sở thường không đầy đủ
và không đủ tin cậy hoặc luồng thông tin thường bị đứt đoạn bởi các hệ thống khác
nhau và không được kết nối. Có thể tồn tại những hệ thống thu thập dữ liệu định kỳ
không phải hệ thống kế toán như điều tra, thanh tra, kiểm toán với những đánh giá
theo yêu cầu khác có thể tạo ra những nguồn thông tin thay thế.
144
(PI-24) Chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo điều hành ngân sách
Chỉ số này đo lường, đánh giá chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo
trong khâu chấp hành ngân sách về phạm vi thông tin và khả năng so sánh được
của các thông tin trong báo cáo với dự toán ngân sách; thời gian của các kỳ lập báo
cáo và mức độ kịp thời các báo cáo sau khi kết thúc kỳ lập báo cáo; chất lượng
thông tin của các báo cáo.
Phạm vi thông tin của các báo cáo bao gồm các thông tin về các đầu mục
ngân sách; số dự toán, thực hiện, thực hiện lũy kế. Khả năng so sánh được của các
thông tin trong báo cáo với dự toán ngân sách là xem xét mức độ tương thích phân
loại các đầu mục ngân sách trong báo cáo và trong dự toán ngân sách. Thời gian
của kỳ lập báo cáo có thể là tháng, quý, 6 tháng. Tính kịp thời của các báo cáo là
khoảng thời gian ban hành báo cáo kể từ khi kết thúc kỳ lập báo cáo. Chất lượng
thông tin của các báo cáo là tính chính xác của số liệu và nhất quán về số liệu giữa
các bên sử dụng như cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản các cấp, đơn vị sử dụng
ngân sách và Kho bạc Nhà nước.
(PI-25) Chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo ngân sách năm
Chỉ số này đo lường, đánh giá chất lượng và mức độ kịp thời của báo cáo
ngân sách năm về mức độ đầy đủ của các thông tin trong các báo cáo ngân sách
năm; tính kịp thời trong việc nộp báo cáo ngân sách năm cho Kiểm toán nhà nước;
mức độ nhất quán về các chuẩn mực kế toán được áp dụng lập báo cáo ngân sách
năm so với các chuẩn mực quôc tế.
Báo cáo ngân sách năm rất quan trọng về đối với tính minh bạch của hệ
thống quản lý tài chính công. Báo cáo ngân sách năm đầy đủ thông tin phải là báo
cáo bao gồm các thông tin về thu, chi, nợ, tài sản tài chính và các thông tin này
phải được tổng hợp từ dữ liệu chi tiết của các cấp, các ngành, các đơn vị tự chủ.
Tính kịp thời của việc lập báo cáo ngân sách năm phản ánh chất lượng của hệ
thống kế toán, ghi chép sổ sách và được đánh giá bằng khoảng thời gian sau khi
kết thúc năm ngân sách đến khi báo cáo được nộp cho Kiểm toán nhà nước. Để
được chấp nhận chung, trở nên hữu ích và minh bạch thì báo cáo ngân sách năm
phải đảm bảo tính nhất quán về các chuẩn mực kế toán được áp dụng theo các
chuẩn mực kế toán công quốc tế, trong đó có những chuẩn mực phù hợp cho các
nước áp dụng kế toán trên cơ sở dồn tích và chuẩn mực phù hợp cho các hệ thống
kế toán trên cơ sở tiền mặt.
5.2.6. Kiểm toán và giám sát ngoài
Kiểm toán và giám sát ngoài phản ánh phạm vi, tính kịp thời và mức độ
145
kiểm toán ngân sách của Kiểm toán nhà nước và giám sát ngân sách, báo cáo kiểm
toán ngân sách của cơ quan quyền lực nhà nước. PEFA sử dụng 3 chỉ số để đo
lường, đánh giá kiểm toán và giám sát ngoài.
(PI-26) Phạm vi, bản chất và việc thực hiện kết luận của Kiểm toán nhà
nước
Chỉ số này đo lường, đánh giá quy mô, bản chất của hoạt động kiểm toán
nhà nước và mức độ thực hiện các kết luận của Kiểm toán nhà nước.
Kiểm toán nhà nước có chất lượng ở mức cao là yêu cầu thiết yếu để tạo sự
minh bạch trong quản lý tài chính công. Các nội dung chính về chất lượng kiểm
toán bao gồm phạm vi, quy mô kiểm toán phải gồm cả các quỹ ngoài ngân sách và
các cơ quan tự chủ; tuân thủ các chuẩn mực kiểm toán phù hợp, bao gồm cả tính
độc lập của Kiểm toán nhà nước; tập trung vào các vấn đề quan trọng mang tính hệ
thống của quản lý tài chính công trong báo cáo; hiệu quả thực hiện đầy đủ các nội
dung kiểm toán như độ tin cậy báo cáo tài chính, tuân thủ của các giao dịch, vận
hành hệ thống kiểm toán nội bộ và hệ thống mua sắm; bao trùm một số nội dung
về kiểm toán hiệu quả hoạt động; báo cáo kiểm toán phải được nộp kịp thời đến cơ
quan quyền lực nhà nước.
Việc thực hiện các kết luận của kiểm toán qua việc chỉnh sửa lỗi hoặc yếu
kém trong hệ thống được kiểm toán phát hiện phải có bằng chứng bao gồm văn
bản trả lời chính thức của đơn vị được kiểm toán hoặc cơ quan hành pháp về kết
luận của kiểm toán, chỉ ra cách thức đã và sẽ sửa chữa. Báo cáo kiểm toán của năm
tiếp theo có thể cho thấy bằng chứng về việc thực hiện đó bằng việc tổng hợp mức
độ đơn vị được kiểm toán đã giải quyết các thắc mắc và đã thực hiện các kết luận
của kiểm toán.
(PI-27) Giám sát ngân sách hàng năm của cơ quan quyền lực nhà nước
Chỉ số này đo lường, đánh giá phạm vi, mức độ tham gia của cơ quan quyền
lực nhà nước vào quy trình thẩm tra, thảo luận và quyết định dự toán, quyết toán
ngân sách năm và những điều chỉnh dự toán ngân sách trong năm.
Cơ quan quyền lực nhà nước có quyền hạn và trách nhiệm quyết định dự
toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách năm. Cơ quan hành pháp phải tuân thủ
quyết định ngân sách hàng năm của cơ quan quyền lực nhà nước. Nếu cơ quan
quyền lực nhà nước không thẩm tra, thảo luận ngân sách năm một cách nghiêm
ngặt thì quyền hạn và trách nhiệm này không được thực hiện một cách hiệu quả và
sẽ làm giảm trách nhiệm giải trình của cơ quan hành pháp đối với cử tri. Vì vậy,
giám sát ngân sách năm của cơ quan quyền lực nhà nước được đánh giá trên cơ sở
146
phạm vi giám sát, thủ tục nội bộ cho việc giám sát và thảo luận, thời gian dành cho
quy trình đó.
Việc điều chỉnh ngân sách trong năm là đặc điểm chung của quy trình ngân
sách hàng năm. Thẩm quyền điều chỉnh ngân sách trong năm có thể giao cho cơ
quan hành pháp, nhưng phải được xác định rõ ràng, bao gồm cả hạn mức và phạm
vi mở rộng và tái phân bổ chi tiêu, thời gian để cơ quan hành pháp trình bày nội
dung điều chỉnh cho cơ quan quyền lực nhà nước phê duyệt hồi tố. Các quy định
này cũng phải được tôn trọng.
(PI-28) Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với báo cáo kiểm toán
Chỉ số này đo lường, đánh giá mức độ tham gia của cơ quan quyền lực nhà
nước trong việc xem xét báo cáo kiểm toán và điều trần về những kết luận quan
trọng của Kiểm toán nhà nước; mức độ ban hành các khuyến nghị của cơ quan
quyền lực nhà nước và mức độ thực hiện các khuyến nghị của cơ quan hành pháp
đối với các kết luận của Kiểm toán nhà nước.
Tính kịp thời xem xét các báo cáo kiểm toán của cơ quan quyền lực nhà
nước được đánh giá bằng khoảng thời gian hoàn thành việc xem xét các báo cáo
kiểm toán kể từ ngày cơ quan quyền lực nhà nước nhận được báo cáo kiểm toán
của Kiểm toán nhà nước; đặc biệt là việc ưu tiên xem xét các báo cáo của kỳ gần
nhất và các đơn vị được kiểm toán có lịch sử tuân thủ kém.
Điều trần báo cáo kiểm toán là giải trình của cơ quan hành pháp và các đơn
vị được kiểm toán về những thắc mắc và kết luận về báo cáo tài chính của họ do
Kiểm toán nhà nước nêu ra. Giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với điều
trần các kết luận của Kiểm toán nhà nước là việc cơ quan quyền lực nhà nước tổ
chức hay tham gia nghe giải trình báo cáo kiểm toán của cơ quan hành pháp và các
đơn vị được kiểm toán.
Bên cạnh việc thông qua các khuyến nghị của Kiểm toán nhà nước, cơ quan
quyền lực nhà nước cũng rất cần thiết đưa ra các khuyến nghị về hành động và xử
phạt để cơ quan hành pháp thực hiện các kết luận của kiểm toán.
5.3. ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG THEO KẾT QUẢ
5.3.1. Khái niệm
Đánh giá là một chức năng, một công cụ trong quản lý kinh tế - xã hội nói
chung, quản lý tài chính công và quản lý chi tiêu công nói riêng. Tính tất yếu
khách quan của đánh giá theo kết quả xuất phát từ những đổi mới trong quản lý
147
khu vực công và quản lý tài chính công nhằm trọng tâm vào kết quả của các chính
sách, kế hoạch, chương trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt động... do các cấp, các
ngành, các tổ chức, các cơ quan và đơn vị thực hiện.
Đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả là đánh giá quá trình chi tiêu và
quản lý chi tiêu công dựa theo khung lôgic kết quả phát triển và gắn với mục tiêu
kết quả phát triển đã định của các chính sách, kế hoạch, chương trình, dự án, nhiệm
vụ hay hoạt động... do các cấp, các ngành, các tổ chức, các cơ quan và đơn vị thực
hiện.
5.3.2. Xây dựng khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả
5.3.2.1. Lôgic dọc khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả
Cơ sở để xây dựng lôgic dọc của khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo
kết quả là khung lôgic kết quả phát triển.
Kết quả Kết quả

Đầu Hoạt Đầu
trực tiêp, gián tiếp,
vào động ra
ngắn hạn dài hạn
Thực hiện Kết quả phát triển
Hình 5.1: Khung lôgic kết quả phát triển
Kết quả phát triển là những thay đổi về kinh tế - xã hội do tác động, ảnh
hưởng của các đầu ra hay hàng hoá, dịch vụ được tạo. Những thay đổi về kinh tế -
xã hội do tác động của các đầu ra có thể là những thay đổi về lượng hoặc những
thay đổi về chất và làm gia tăng phúc lợi xã hội, thể hiện những mục tiêu về phát
triển kinh tế - xã hội mà xã hội muốn đạt được. Kết quả phát triển có thể là những
kết quả tác động trực tiếp hoặc gián tiếp, kết quả ngắn hạn hoặc dài hạn của các
đầu ra.
Đầu ra là những loại hàng hóa, dịch vụ do các tổ chức, cơ quan, đơn vị sản
xuất, cung ứng ra cho xã hội. Những hàng hóa và dịch vụ này có thể là vô hình
hoặc hữu hình. Đầu ra là kết quả tức thì sau khi tổ chức, cơ quan, đơn vị hoàn
thành quá trình thực hiện các hoạt động sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ. Các
đầu ra hay hàng hóa, dịch vụ do các tổ chức, cơ quan, đơn vị cung ứng cho xã hội
phải nhằm vào thỏa mãn nhu cầu của xã hội hay đóng góp vào sự phát triển kinh tế
- xã hội.
148
Hoạt động là hành động, công việc hay nhiệm vụ được các tổ chức, cơ quan,
đơn vị tiến hành hoặc thực hiện để chuyển hóa các yếu tố đầu vào như nhân lực,
vật lực, tài lực… để tạo ra các đầu ra.
Đầu vào là những nguồn lực bao gồm nhân lực, vật lực, tài lực được các tổ
chức, cơ quan, đơn vị sử dụng để thực hiện các hoạt động nhằm tạo ra các đầu ra
đã định.
Lôgic dọc của khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả được xây
dựng bắt đầu từ xác định mục tiêu kết quả phát triển mong muốn đạt được đã định
và kết nối Kết quả phát triển - Đầu ra - Hoạt động - Đầu vào với các chỉ số, chỉ tiêu
tương ứng.
Kết quả gián tiếp,

dài hạn
Chỉ số, chỉ tiêu
kết quả phát triển
Kết quả trực tiêp,
ngắn hạn
Đầu ra Chỉ số, chỉ tiêu đầu ra
Hoạt động Chỉ số, chỉ tiêu hoạt động
Đầu vào Chỉ số, chỉ tiêu đầu vào
Hình 5.2. Lôgic dọc của Khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả
Xác định các cấp độ của mục tiêu kết quả phát triển của các chính sách, kế
hoạch, chương trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt động... do các cấp, các ngành, các
tổ chức, các cơ quan và đơn vị thực hiện phải được tiến hành cho đến khi xác định
được các mục tiêu phát triển cụ thể xác định được các chỉ số đo lường và thiết lập
được các chỉ tiêu kết quả mong muốn đạt được. Khi xác định các cấp độ của mục
tiêu kết quả phát triển phải đảm bảo mối quan hệ lôgic nhân quả giữa các cấp độ
149
của mục tiêu với nhau. Mục tiêu kết quả ở cấp độ thấp, mục tiêu trực tiếp hoặc
mục tiêu ngắn hạn phải phù hợp với mục tiêu ở cấp độ cao, mục tiêu gián tiếp và
mục tiêu dài hạn.
Kết nối các mục tiêu kết quả phát triển cụ thể với các đầu ra. Dựa trên các
mục tiêu kết quả phát triển cụ thể đã được xác định của các chính sách, kế hoạch,
chương trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt động... do các cấp, các ngành, các tổ chức,
các cơ quan và đơn vị thực hiện để xác định và lựa chọn các đầu ra đáp ứng tốt
nhất từng mục tiêu kết quả cụ thể đó. Cần lưu ý rằng, mỗi mục tiêu kết quả cụ thể
có thể có nhiều đầu ra khác nhau có thể đáp ứng được. Vì vậy, tùy theo điều kiện
cụ thể, các chính sách, kế hoạch, chương trình, dự án, nhiệm vụ hay hoạt động... do
các cấp, các ngành, các tổ chức, các cơ quan, đơn vị thực hiện để lựa chọn những
đầu ra phù hợp nhất.
Kết nối các đầu ra với các hoạt động. Dựa trên các đầu ra đã xác định để xác
định các hoạt động tối ưu nhất để tạo ra các đầu ra. Mỗi đầu ra có thể có nhiều
cách thức thực hiện và mỗi cách thức thực hiện có những hoạt động tương ứng. Vì
vậy, tùy theo điều kiện cụ thể của các chính sách, kế hoạch, chương trình, dự án,
nhiệm vụ hay hoạt động... do các cấp, các ngành, các tổ chức, các cơ quan, đơn vị
thực hiện để xác định và lựa chọn cách thức thực hiện với các hoạt động phù hợp.
Kết nối các hoạt động với các đầu vào. Dựa trên cách thức thực hiện với
những các hoạt động đã xác định để xác định các đầu vào tương ứng.
Dựa trên khung lôgic mối quan hệ giữa Kết quả - Đầu ra - Hoạt động - Đầu
vào để xác định các chỉ số, chỉ tiêu tương ứng đo lường, phản ánh kết quả, đầu ra,
hoạt động và đầu vào.
5.3.2.2. Lôgic ngang khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả
Lôgic ngang của khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả được xây
dựng bắt đầu từ các chỉ số, chỉ tiêu cần đo lường, phản ánh và kết nối các Chỉ số,
chỉ tiêu - Thông tin cần thu thập - Phương pháp thu thập thông tin - Người thu
thập, cung cấp hoặc nguồn thông tin - Tần suất hay thời gian thu thập, cung cấp
thông tin - Báo cáo, đánh giá.
Căn cứ vào chỉ số, chỉ tiêu đo lường, phản ánh kết quả, đầu ra, hoạt động,
đầu vào để xác định các thông tin cần thu thập theo từng chỉ số, chỉ tiêu.
Tùy thuộc vào thông tin cần thu thập theo từng chỉ số, chỉ tiêu và đối tượng
đánh giá cụ thể để lựa chọn các phương pháp thu thập thông tin phù hợp.
Để đảm bảo tính khả thi, toàn diện và kịp thời trong thu thập thông tin theo
từng chỉ số, chỉ tiêu đòi hỏi phải xác định cụ thể người chịu trách nhiệm thu thập,
150
cung cấp hoặc nguồn thông tin và tần suất, thời gian thu thập hoặc cung cấp thông
tin. Tần suất, thời gian thu thập hoặc cung cấp thông tin theo từng chỉ số, chỉ tiêu
phải phù hợp với từng đối tượng đánh giá và thời gian lập báo cáo đánh giá.
Người thu Tần suất,

Thông Phương Báo
Chỉ thập, cung thời gian
tin cần pháp thu cáo,
số, chỉ cấp hoặc thu thập
thu thập đánh
tiêu nguồn cung cấp
thập thông tin giá
thông tin thông tin
Hình 5.3. Lôgic ngang của Khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết
quả
5.3.2.3. Khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả
Kết hợp lôgic dọc và lôgic ngang của khung đánh giá quản lý chi tiêu công
theo kết quả để thiết lập khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả.
Người thu Tần suất,

Phương
Thông thập, cung thời gian
Chuỗi kết Chỉ số, pháp thu Báo cáo,
tin cần cấp hoặc thu thập,
quả chỉ tiêu thập thông đánh giá
thu thập nguồn cung cấp
tin
thông tin thông tin
Kết quả
gián tiếp,
dài hạn
Kết quả
trực tiêp,
ngắn hạn
Đầu ra
Hoạt động
Đầu vào
Hình 5. Khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả
151
1. Ngân hàng Thế giới (2005), Khung đánh giá trách nhiệm giải trình về tài chính
và chi tiêu công (PEFA).
2. Richard Allen, Richard Hemming và Barry H. Potter (2013), Sổ tay về Quản lý
tài chính công.
3. Jody Zall Kusek và Ray C.rist, Ngân hàng Thế giới (2005), Mười bước tiến tới
Hệ thống giám sát và Đánh giá dựa trên kết quả.
MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ...................................................................................................... 3
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI
CHÍNH CÔNG ..................................................................................................... 5
1.1. QUAN NIỆM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG ...................................................... 5
1.1.1. Khái niệm ............................................................................................. 5
1.1.2. Phân loại tài chính công của Việt Nam ................................................. 9
152
1.2. QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG ................................................................ 12
1.2.1. Khái niệm quản lý tài chính công........................................................ 12
1.2.2. Mục tiêu quản lý tài chính công .......................................................... 13
1.2.3. Mối quan hệ giữa mục tiêu quản lý tài chính công với “tứ trụ” của
quản lý nhà nước tốt ..................................................................................... 17
1.2.4. Nội dung quản lý tài chính công ........................................................ 19
1.3. BỘ MÁY QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM .......................... 21
CHƯƠNG 2: QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ...................................... 27
2.1. KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................... 27
2.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước ........................................................... 27
2.1.2. Phân loại ngân sách nhà nước ............................................................. 28
2.3. NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................... 32
2.3.1. Nguyên tắc một tài liệu ngân sách duy nhất ........................................ 33
2.3.2. Nguyên tắc ngân sách tổng thể............................................................ 34
2.3.3. Nguyên tắc niên độ của ngân sách ...................................................... 34
2.3.4. Nguyên tắc chuyên dùng của ngân sách nhà nước .............................. 35
2.3.5. Nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước ............................................. 35
2.3.6. Nguyên tắc hiệu năng ......................................................................... 36
2.3.7. Nguyên tắc minh bạch về ngân sách nhà nước .................................... 37
2.4. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ................................. 37
2.4.1. Khái niệm và nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ......... 37
2.4.2. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.................................. 40
2.5. KẾ HOẠCH TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH 03 NĂM .................................. 49
2.5.1. Khái niệm ........................................................................................... 49
2.5.2. Nội dung của kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm ......................... 50
2.5.3. Lập kế hoạch tài chính – ngân sách 03 năm ........................................ 50
2.6. QUY TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ............................... 52
2.6.1. Khái niệm quy trình quản lý ngân sách nhà nước................................ 52
153
2.6.2. Chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách nhà nước hàng năm. ......... 53
2.6.3. Tổ chức chấp hành ngân sách nhà nước .............................................. 63
2.6.4. Kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước ..................................... 72
CHƯƠNG 3: TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ................... 80
3.1. KHÁI NIỆM CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ................................. 80
3.2. KHÁI NIỆM VÀ CÁCH TÍNH BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ....... 83
3.3. NGUYÊN NHÂN BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................... 85
3.4. NGUỒN BÙ ĐẮP BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ SỬ DỤNG
THẶNG DƯ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................................................ 86
3.4.1. Nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước .......................................... 86
3.4.2. Sử dụng thặng dư ngân sách ............................................................... 89
3.5. GIẢI PHÁP ĐỂ TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT
NAM ................................................................................................................ 89
3.5.1. Khâu chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách nhà nước .................. 89
3.5.2. Khâu chấp hành ngân sách nhà nước .................................................. 91
3.5.3. Khâu kiểm toán và quyết toán ngân sách nhà nước ............................. 93
CHƯƠNG 4: QUẢN LÝ CÁC QUỸ NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .... 96
4.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, PHÂN LOẠI CÁC QUỸ NGOÀI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC..................................................................................................... 96
4.1.1. Khái niệm, đặc điểm của các quỹ ngoài ngân sách nhà nước .............. 96
4.1.2. Phân loại các quỹ ngoài ngân sách nhà nước ...................................... 98
4.2. QUẢN LÝ MỘT SỐ QUỸ NGOÀI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT
NAM .............................................................................................................. 100
4.2.1. Quản lý quỹ bảo hiểm xã hội ............................................................ 100
4.2.2. Quản lý Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam ....................................... 108
4.2.3. Quản lý Quỹ đầu tư phát triển địa phương ........................................ 114
CHƯƠNG 5: ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG ........................... 123
5.1. LÝ LUẬN CHUNG ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG ........... 123
5.1.1. Khái niệm đánh giá quản lý tài chính công ....................................... 123
154
5.1.2. Chỉ số đánh giá quản lý tài chính công.............................................. 125
5.1.3. Phương pháp thu thập thông tin và đánh giá quản lý tài chính công .. 127
5.1.4. Phân loại đánh giá quản lý tài chính công ......................................... 132
5.2. ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG .. 133
5.2.1. Độ tin cậy của ngân sách .................................................................. 134
5.2.2. Tính toàn diện và minh bạch của ngân sách ...................................... 135
5.2.3. Lập ngân sách trên cơ sở chính sách ................................................. 138
5.2.4. Khả năng tiên liệu và kiểm soát thực hiện ngân sách ........................ 139
5.2.5. Kế toán, ghi sổ và báo cáo ................................................................ 143
5.2.6. Kiểm toán và giám sát ngoài ............................................................. 145
5.3. ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG THEO KẾT QUẢ .................. 147
5.3.1. Khái niệm ......................................................................................... 147
5.3.2. Xây dựng khung đánh giá quản lý chi tiêu công theo kết quả ........... 148
155

Giao Trinh Quan Ly TCC (Cap Nhat - Gui SV)

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Giao Trinh Quan Ly TCC (Cap Nhat - Gui SV)

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

HÀ NỘI - NĂM 2016

QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

Đồng chủ biên:

HÀ NỘI - NĂM 2016

1.1. QUAN NIỆM VỀ TÀI CHÍNH CÔNG

Chính3 K Chính ChínhK

Ngân hàng DN công

Đạt được kết quả theo

Kiểm toán và đánh giá

Mục tiêu tài khóa Nhận biết và quản lý

Tham vấn về chiến

1.3. BỘ MÁY QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Ở VIỆT NAM

Các tổ chức hành chính Các tổ chức hành chính

Các tổ chức sự nghiệp thuộc Bộ Các đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ

Hình 1.3. Sơ đồ tổ chức bộ máy của Bộ Tài chính Việt Nam

Danh mục tài liệu tham khảo:

2.1. KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Xem từ điển Oxford English Dictionary: http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/budget và từ điển

MỤC LỤC NGÂN

Khoản Tiểu mục

Hình 2.1: Hệ thống mục lục ngân sách nhà nước

2.3. NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.4. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chi ngân sách trung ương

Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước 2015, 83/2015/QH13.

I. Các nguồn thu 100%

Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước 2015, 83/2015/QH13.

Chi tiêu Chi tiêu năm Thay đổi năm kế hoạch do

2.6. QUY TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Các bước Nội dung Thời gian21

2.6.2.3. Kỹ thuật xây dựng dự toán ngân sách nhà nước

Ot là chi thường xuyên ngoài lương năm kế hoạch.

Thuê hội 3.000 01 3.000 Dự kiến theo mức giá của

(2a) Ngân hàng uỷ

Đối tượng nộp (2b)

(1) 2 (3) Cơ quan quản lý

(2a) Ngân hàng chưa (2b) Ngân hàng uỷ

Đơn vị sử dụng (1a)

Nhà thầu thiết kế,

Danh mục tài liệu tham khảo:

3.1. KHÁI NIỆM CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Bội chi ngân sách

3.3. NGUYÊN NHÂN BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Bảo hiểm xã hội

Bảo hiểm xã hội

Các cơ quan Hội đồng quản

Bảo hiểm xã Bên tham gia:

Bộ TN&MT Bộ Bộ NHNN Các Bộ

Hội đồng quản

Ban Kiểm Ghi chú: Các mối

Cơ quan điều hành

Bộ Tài chính UBND cấp tỉnh HĐND cấp tỉnh

Hội đồng quản lý

Ban kiểm soát Bộ máy điều hành

Ghi chú: Mối quan hệ theo vụ việc; Mối quan hệ thường

Danh mục tài liệu tham khảo:

5.1. LÝ LUẬN CHUNG ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG

Bảng 5.1: Ví dụ về mục tiêu, chỉ số và chỉ tiêu

Mục tiêu Chỉ số Chỉ tiêu

Ngày khảo sát: ……………………………………………………………

Phỏng vấn trực tiếp