ПОСЕБЕН ДЕЛ

Јавни расходи
Поим за јавни расходи

Потребите што поединецот не може да ги задоволи на индивидуален начин и за чија

реализација е неопходно финансирање на државните органи и институции се
нарекуваат јавни потреби.
Одредени категории државни функции произлегле токму од различните категории
јавни потреби. Такви категории се:
• Функционирање на политичкиот и економскиот систем на земјата;
• Меѓународната безбеденост;
• Внатрешната безбедност
• Социјална сигурност на граѓаните и др.
Во групата потреби за јавни добра возможна е поделба на чисти и нечисти јавни
добра.
Оние добра кои во ниеден случај не би можеле да се обезбедат индивидуално на
пазарот (војска, полиција, јавна управа) се нарекуваат чисти јавни добра. Постојат
потреби за јавни добра кои е возможно да се обезбедат на пазарот, приватниот
сектор нема интерес да ги произведува или увезува и нив државата ги обезбедува
подеднакво за сите граѓани (пр.сообраќајници, културни објекти). Овие јавни добра
се нарекуваат нечисти јавни добра.
Паричните издатоци на државата кои се трошат за да се задоволат јавните потреби,
без фаворизирање на кој било дел од заедницата, во корист на најголемиот број
граѓани во одредена земја се нарекуваат јавни расходи.
Јавните расходи во потесна смисла ги среќаваме и под терминот државни
расходи од причина што ги опфаќаат политичко-административните функции на
државата.
Јавните расходи во поширока смисла ја опфаќаат вкупната јавна потрошувачка,
покрај државните расходи, вклучуваат и расходи наменети за финансирање на
образованието и на здравството, како и државни интервенции во стопанството.

Теориски концепти за јавните расходи

Во современата финансиска мисла и практика доминираат два теориски концепта на

јавните расходи:
Неолибералистичкиот концепт во значителна мера ја оспорува ефикасноста на
функционирањето на јавниот сектор во современите мешовити економии и
значењето на големите социјални трансфери.
Концептот на социјална држава означува дека стопанството и граѓаните во голема
мера се помагаат од страна на државата. Државата води активна политика на
инвестирање во стопанството и истовремено издвојува големи финансиски средства
за социјални трансфери.
Во услови на кризни состојби и неповолни текови и нарушувања во економијата
неолибералистичкиот концепт се доближува до концептот на социјална држава.

Причини за пораст на јавните расходи

Јавните расходи се во корелативна релација со јавните приходи. Ако се јави потреба

од зголемување на јавните расходи, веднаш се јавува проблем за зголемување на
средствата со кои ќе се намират зголемените расходи.
Јавните расходи се до крајот на 20 век се до постојан пораст, како последица на
бројот на државните функции, водењето на социјалната политика, вложувањата во
развојот и инфраструктурата итн.
Причините за пораст на јавните расходи им биле научна преокупација на еминентни
финансиски теоретичари, меѓу кои најистакнати се Адолф Вагнер, професор по
економија кој според него основните причинители на порастот на јавните расходи
се:постојано зголемување на бројот и видот задачи за чие исполнување е задолжена
државата и проширувањето на обемот на постојните јавни расходи и Гастон Жезе,
професор по право, кој според него основни причини за пораст на јавните расходи
може да се групираат на следниот начин: привидни причини, вистински причини и
финансиски причини.

Видови јавни расходи

Јавните расходи ги групираме во различни видови:

Според целта која се остварува со нивното трошење: редовни и вонредни;
продуктивни и непродуктивни; инвестициски и трансферни; одложливи и
неодложливи; расходи на централните и на локалните тела; лични и материјални;
расходи на државните органи и на јавно-правните тал; парични и натурални.
Според функциите кои се остваруваат преку нив (функционална класификација):
расходи за државно управување; расходи за јавен ред и безбедност; расходи за
одбрана; расходи за социјална заштита и социјална сигурност; расходи за
образование и култура; расходи за здравствени услуги; расходи за економски
интервенции; расходи за сервисирање на државниот долг и гаранции; расходи за
еколошка заштита.
Според буџетската класификација:
тековни расходи-кои се однесуваат на тековната активност на буџетските корисници
капитални расходи или инвестициони расходи, врз чија основа се создаваат
долготрајни активи.

Принципи за извршување на јавните расходи

За успешно извршување на јавните расходи се почитуваат следните принципи:

Законитост- јавните расходи се извршуваат само под услов за нив да постои
адекватна правна основа, донесен од надлежен државен орган на начин пропишан
со закон или со друг акт.
Јавност -државниот буџет или друг акт во кој се утврдуваат јавните расходи треба
да биде објавен во службено гласило. Исклучок државните расходи кои се државна
тајна.
Општ интерес -државние односно јавните расходи се прават во општ интерес, а не
за интерес не некое лице или група.
Рационалност-јавните расходи треба да се извршуваат само за оние намени кои од
општествена гледна точка се оправдани и без кои не се може.
Економичност -при извршувањето да се примени начелото на штедење.
Приоритет -приоритетни се расходите без кои државата не може, па прво тие да се
покријат, а потоа да се извршуваат расходите од помало значење.
Планирање -државниот буџет и останатите финансиски акти за јавни расходи се
донесуваат однапред планирани, со изготување посебни стратегии, месечни и
тримесечни планови и сл.
Рамнотежа на расходите со приходите -јавните расходи треба да се покриваат со
јавните приходи. Се прави рамнотежа.
Евиденција -за извршување на јавните расходи како и за собирање на јавните
приходи е потребна ажурна евиденција.
Полагање сметка – на крајот на финансиската година секој корисник на државни
средства е обврзан да поднесе сметка за користење на средствата.
Посебна постапка за извршување – Надлежниот орган во определен акт и на
одреден начин пропишува посебна постапка за извршување на јавните расходи.

Основни инструменти за извршување на јавните расходи

За извршување на јавните расходи се користат следниве инструменти:

Буџет- е најзначаниот инструмент на државните финансии во доменот на јавните
расходи. Тоа е акт што го донесува највисокиот законодавен орган на власта-
собранието, во утврдена форма и постапка, а во кој за период од една година се
планира какви и колкави приходи ќе се собират, односно законски се утврдува кои и
колкави расходи ќе се направат.
Финансиски план преставува плански акт, што во определена форма и постапка и
за определено време го донесуваат корисниците на буџетот во рамките на
определени ресори и кој служи за креирање на основниот инструмент- буџетот.
Финансискиот план се користи за да се ограничат новите барања за финансии од
страна на корисниците. Во согласност со финансискиот план кој се донесува на ниво
на година, квартал, тримесечие и сл. се врши финансирање на предвидените
средства во буџетот. Финансискиот план може да подлежи и на промена но е
потребно одобрение од надлежен орган- Министерство за финансии.
Втор облик на финансискиот план е оној што вообичаено го донесува секоја влада,
во кој има планови за идната финансиска дејност. Финансискиот план е
повеќегодишен и опфаќаат еден стопански циклус, а се однесуваат на пократок рок.
Таков план е фискалната стратегија која се носи секоја година, за следните 3
фискални години.
Трет вид на финасиски план се плановите за одделни области.
Финансиските програми имаат за цел финансирање одделни сегменти- делови од
економската и од социјалната политика утврдени со буџетот во кои се предвидуваат
средствата потребни за нивно функционирање.

БУЏЕТ И БУЏЕТСКО ПРАВО

Вовед во буџетското право

Јавните расходи и јавните приходи се нераскинливо поврзани, преку институтот

Буџет.

Историски развој на буџетот и буџетското право

Поважни историски документи и факти за развој на буџетот и на буџетското право се:

• Големата повелба на слободите (1215 г. Англија)
• Петиција за правата (1628 г. Англија); Изгласаната „апропријациска клаузула“
во Англискиот парламент (1665 г.)
• Закон за правата (1688 г. Англија)
• Првиот устав со кој е нормирано буџетското право на Парламентот (1791 г.
Франција)
Од 17 век буџетот се третира како финансиски документ за кој е потребно
одобрување од паламентот, а во кој се планираат идните приходи и се одредува
извршувањето на расходите.
 Буџетското право како научна дисциплина
во релација со финансовото право

Буџетското право се манифестира како правна наука и правна гранка.

За развојот на буџетското право како посебна правна гранка и млада научна
дисциплина посебна заслуга имаат италијанските теоретичари Бективега, Занобини,
Алеси, Ингрозо и Пуњигњези, според кои буџетското право е првенствено правна
наука.
На буџетското право гледаме како на нова правна научна дисциплина.
Предмет на проучување на буџетското право е буџетот како еден од најважните
инситути на финасовото право, и тоа во состав на составувањето, донесувањето,
извршувањето и контролата односно финансиско-правинте односи кои се одвиваат
меѓу органите на законодавната и на извршната власт, како и меѓу централнат аи
локалната власт во буџетскиот процес.

Буџетското право како правна гранка

Буџетското правно како правна гранка -збир на правни прописи кои ја регулираат
оваа материја, најмногу се поврзува со правото на законодавната власт и тоа како:
субјективно буџетско право и објективно буџетско право
Субјективно буџетско право е збир од правни прописи со кои е регулирана
материјата за правото на преставничкото тело (собранието, парламентот) да
донесува буџет и да го контролира неговото извршување.
Субјективното право може да биде апсолутно, релативно и целосно субјективно
буџетско право.
Апсолутно субјективно буџетско право- е право на претставничкото тело
самостојно и во целост да одлучува за составувањето, донесувањето и
извршувањето на буџетот, како и за контрола на трошењето на буџетските примања.
Релативно субјективно буџетско право- е ограничено на правото на
преставничкото тело да одлучува за прашањата во буџетот.
Целосно субјективно буџетско право е право на преставничкото тело
неограничено да одлучува за висината на буџетските приходи, како и за нивното
трошење- буџетски расходи.
Нецелосно субјективно буџетско право е право на претставничкото тело
ограничнео да одлучува за висината на буџетските приходи и нивно трошење.
Објективното буџетско право ги опфаќа сите прописи со кои е регулирана
материјата од техничка природа, во поглед на составувањето, донесувањето и
извршувањето на буџетот и буџетската контрола.

Поим и функции на буџетот

Финансирањето на јавните расходи со буџетот се нарекува буџетски начин на

финансирање, а буџетот е основен финансиски инструмент во сите современи
држави.
Буџетот преставува институционализиран инструмент за финансирање во
државата, преку кој се извршуваат јавните расходи во сите современи финансиски
системи.
Во дефинирањето на поимот буџет, се среќаваат следните заеднички
карактеристики:
буџетот е збирно споредување на јавните расходи и приходи и се донесува за иден
период и има плански задачи;
расходите и приходите во буџетот се искажани со бројки и се во рамнотежа и
согласност со финансискиот план на државата;
буџетот преставува програма на државата за нејзините активности и мерките за
нивно остварување како и тоа да преставува правен акт што се донесува во
одредена постапка од надлежен државен орган, се објавува во службено гласило и
најчесто важи за една календарска година.
Значајни функции кои се реализираат преку буџетот:
политичка функција -кога владата во согласност со својата политичка програма
утврдуваат програма и план за своите активности, како и средства за нвна
реализација;
правна функција- со буџетот се воспоставува ред во прибирањето и трошењето на
јавните приходи и расходи, за да се овозможи функционирање на надлежните
државни органи и буџетски корисници.
Финансиска функција -државата преку буџетско финансирање настојува да оствари
одредени економски цели, односно буџетот преставува инструмент на економската
политика.
Социјална функција -се решаваат определени социјални проблеми;
Аналитичка функција- со анализа на податоците на крајот на буџетската година се
добиваат исклучително вредни и проверени податоци, кои понатаму служат за
утврдување разни мерки и акции на државата во сите подрачја на нејзината
активност.

Правната природа на буџетот

Во богатата разница студии за правната теорија на буџетот, се издвојуваат

француските автори (Сторм, Лерој, Билеј, Жез, Диверже) кои се разидуваат во
заклучоците при конечното одредување на прашањето: дали е буџетот план, закон,
управен акт или пак претставува одредена комбинација во однос на формата и
содржината т.е. приходите и расходите.

Структура на буџетот

Структурата на буџетот може да се разгледа од финансиско-економско и техничко

гледиште.
Од финансиски аспект, буџетот се јавува како збир од парични средства кои ќе се
остварат од одредени извори во одреден обем и како збир од средства кои ќе се
употребат од овластени лица за одредени намени.
Од технички аспект буџетот има два основни дела: општ и посебен дел. Општиот
дел опфаќа определен број членови во кои се утврдува вкупниот обем на приходи и
расходи што ќе се остварат во буџетската година, а во посебниот дел за секој
буџетски корисник се утврдени приходите и расходите.

Видови буџети

Како резултат на засилувањето на економската улога на буџетот, развиени се три

негови концепти:
Концепт на административен буџет- ги опфаќа сите видови буџетски приходи и
расходи по извори и носители, во функција е на контрола на собирање и трошењето
на јавните средства кои се искажуваат во буџетот.
Концепт на консолидиран готовински буџет- сеопфатно ги прикажува изворите и
намените на буџетските средства на централната власт и на други јавно-правни
колективитети според моментот на нивното намирување; во функција е на
обезбедување анализи на ликвидносните ефекти на јавната потрошувачка.
Концепт на економски буџет-ги регистрира сите примања и издатоци на државата
во моментот на нивното вистинско настанување, со цел да се согледа улогата на
јавната потрошувачка во контекстот на националните сметки.
Во зависност од државното уредување, разликуваме централен буџет и локални
буџети.
Буџетите може да се класифицираат и според структурата, содржината, намената и
времетраењето. Разликуваме бруто-буџети и нето буџети, редовни и вонредни
буџети, едногодишни и повеќегодишни буџети итн.
За редовен буџет се смета оној кога со редовни буџетски приходи се намируваат
расходите кои редовно се финансираат.
За вонреден буџет се смета ако вонредните расходи се внесат во еден посебен
буџет.
Доколку вонредниот буџет се донесе во текот на извршувањето на редовниот буџет,
станува збор за дополнителен буџет.
Буџетот се донесува за времетраење од една година. Доколку приходите и
расходите се планираат за период подолг од една година, станува збор за
двогодишен, тригодишен буџет.
Повеќегодишниот буџет го разликуваме од финансиските планови.
Финансиските планови преставуваат програмски документ на владата во водењтето
на финансиската политика на државата во земјата за времетраењето на нејзиниот
мандат.
Постои и т.н. цикличен буџет кој се состои во тврдењето дека буџетската рамнотежа
треба да се оствари за време на еден стопански циклус, а не во една календарска
година.
Анексни буџети за предвидување приходи и расходи на одредени државни
претпријатија кои вршат јавна служба.
Планот на приходите и расходите на поединечни установи кои вршат, јавна служба и
од тоа остваруваат приходи се нарекуваат автономен буџет.

Буџетски принципи

Во буџетското право се почитуваат принципи според кои треба да се одвива

целокупниот буџетски процес, почнувајќи од подготовката на буџетскиот акт, се до
завршната фаза на усвојувањето на завршната сметка.
Во буџетското право е извршена класификација на буџетските принципи во три
групи: политичко-правни, финансиско-економски и технички.

Политичко-правни принципи

Групата политичко-правни принципи ја сочинуваат:

1.Супрематија на волја на највисокиот орган на власта во областа на буџетот.
Само највисокиот орган -преставничкото тело има право да донеува и да го менува
буџетот (ребаланс).
2.Зависност на организацијата на буџетот од државното уредување.
Централистичката држава има потреба од единствен буџет, а во федеративната
држава секоја република, покраина има свој буџет.
3.Законитост- значи дека буџетот може да го донесе, менува и извршува само
овластен државен орган, на начин и во постапка утврдени со закон.
4.Демократичност- има значење поради фактот дека граѓаните преку своите
пратеници, посредно влијаат врз буџетските приходи и расходи.
5.Јавност-расправата при донесувањето на буџетот е јавна, а донесениот буџет се
објавува во службено гласило. Денес овој принцип е општо прифатен и постулира:
претресот на буџетот во парламентот да биде достапен за јавноста преку медиумите;
слободно да се презентира, коменира и критикува предлог буџетот за време на
негово разгледување во парламентот;
да се објавуваат повремено податоци и извештаи за извршувањето на буџетот во
текот на буџетската година.
6.Полагање сметка-секој корисник на буџетските средства да поднесува сметка за
употребата на доделените средства. Завршната сметка се поднесува во пропишани
временски рокови, периодично и на крајот на буџетската година.

Финансиско-економски принципи

Во ова група спаѓаат:

доволност; приоритет; економичност и водење сметка за репродуктивната
способност на стопанството.

Технички принципи

Оваа група е најмногубројна.

1.Целосност- поставува две барања пред буџетскиот систем:
а)во буџетот задолжително да бидат внесени и прикажани сите приходи и расходи
кои се извршуваат преку буџетот.
б)приходите и расходите во буџетот треба да се искажуваат во бруто износи.
2.Единство-овој принцип го поставува барањето сите приходи што му припаѓаат на
еден сектор да се внесат во единствен буџет и од него да се финансираат сите
расходи што треба да се извршат во соодветната област.
Буџетскиот систем кој се базира на еден буџет како единствен инструмент на јавните
финансии е познат како буџетски монизам.
3.Реалност- принципот произлегува од потребата приходите и расходите во буџетот
да бидат што повеќе приближени до реалните можности.
Се остварува преку различни методи:
автоматски метод - за основа на утврдување на висината на приходите и расходите
се земаат податоците од претходната буџетска година.
метод на зголемување -доколку се заблежи тренд на пораст на приходите односно
расходите во претходните буџетски години, се врши програмирање на тој тренд за во
иднина, за да се избегнат проблемите при извршувањето на буџетот;
метод на директна процена на буџетските приходи и расходи за секоја буџетска
година кога надлежниот орган утврдува висина на планирани приходи и расходи за
наредната буџетска година.
4.Спецификација или принцип на класификација овозможува сите приходи и
расходи да бидат прикажани на начин што од една страна, ќе бидат максимално
прегледни, а од друга страна точно ќе се знаат изворите, намената, корисниците и
сл.
5.Рокови-означува подготвување, донесување и извршување на буџетот во
определени рокови. Почитувањето на овој принцип е со цел да се обезбеди
експедитивност, ред, одговорност и др.
6.Годишност- со овој принцип се означува времетраењето на буџетот, најчесто за
една година (од 01.01.-31.12).
7.Буџетска рамнотежа-потребата буџетските расходи да бидат покриени со
буџетските приходи е услов да се оствари нормално извршување на буџетот.
Нерамнотежа настанува доколку приходите се поголеми од расходите т.н. буџетски
суфицит. Ако расходите ги надминуваат приходите -буџетски дефицит.
Буџетска рамнотежа се воспоставува на на неколку начини. Формална рамнотежа
означува рамнотежа на буџетските приходи и расходи која е постигната со
дополнителни фискални инструменти и мерки, а материјална рамнотежа се
постигнува со намирување на расходите од редовните буџетски приходи. Доколку е
невозможно постигнување буџетска рамнотежа на еден од рпетходните начини се
воведува вонредни приходи, со вонредни даноци, емисија на јавен заем и сл.
8.Претходно одобрение-означува дека расходите на корисниците на буџетот не
може да се извршат се додека буџетот не се донесе во парламентот. Услов за
трошење на средствата е одборението кое го дава надлежниот орган.

Буџетски систем
Правна регулатива на буџетирањето

Буџетскиот систем на една држава се потпира на две важни основи:

правна регулатива на буџетскиот систем
институции-учесници во буџетскиот систем

Значење на компонентите на правната рамка

Правната рамка за буџетскиот систем вообичаено е содржана на неколку нивоа:

Устав;
Основен закон (Закон за буџет)
Сродни закони (за сметководство, за трезорско работење, за надворешна
ревизија..)
Годишен закон за буџет (за извршување на буџетот)
Подзаконски акти (финансиски прописи и упатства)

Уставот обезбедува целосно почитување на принципите за заштита на финансиската

дејност на државата. Во Уставот на нашата држава, е пропишано дека Собранието
на РМ одлучува за јавните давачки и ги донесува буџетот и завршната сметка.
Основниот закон за буџет ја обезбедува неопходната законска основа за улогата и
односите на сите учесници во буџетирањето, при што го дефинира буџетскиот
процес. Правното дејство на основниот буџетски закон е обврзувачко во однос на
определувањето стриктен режим во сите идни закони за буџет.
За буџетската правна материја од важно значење е:
да бидат прецизно утврдени буџетските односи и надлежности меѓу законодавната и
извршната власт.
да се дефинираат буџетските односи меѓу централните и пониските органи на власт.
Во нашето законодавство основен буџетски закон е Законот за буџети.

Институционална рамка- учесници во буџетскиот процес, права, обврски и

нивни релации

Во буџетскиот процес има повеќе субјекти- учесници со различни права,

овластувања и обврски.
Во РМ најважни субјекти во подготвувањето, предлагањето, донесувањето,
извршувањето и конролата на буџетот е Собранието, Владата и Министерството
за финансии. Важна улога имаат и ресорните министерства, а надворешната
контрола ја врши Државниот завод за ревизија.
 Улогата на законодавната власт

Начинот на поделбата на власта и одговорноста меѓу Собранието и Владата во

буџетскиот процес е една од клучните премиси на доброто буџетско управување.
Избраниот законодавен орган- Парламентот ја има моќта над државната ќеса, т.е
ги дава овлатувањата за трошење, за сите задолжувања, како и за прибирање
приходи во буџетот (апсолутно субјективно буџетско право). Всушност, парадоксот на
моќта на законодавната власт во буџетскиот процес е во суштината на пренесување
множество овластувања на извршната власт (Владата и Министерството за
финансии). Парламентот функционира како најмоќна институција во буџетскиот
процес, преку фактот дека ја држи Владата одговорна во текот на целокупната
постапка.

Собрание на Република Македонија

Собранието на РМ како највисоко законодавно тело врз основа на принципот на

супрематија на законодавната власт има мошне битни права, овластувања и обврски
на буџетскиот процес. Тоа се правото на донесување на буџетот пред почетокот на
буџетската година односно за завршната сметка по нејзиниот истек.
Собранието налага одредено постапување од страна на извршната власт, а
пратениците при гласањето за завршната сметка обезбедуваат отчетност и контрола
на извршната власт.
Собранието во согласност со основниот буџетски закон е надлежно:
за донесување на буџетот и завршната сметка; за измените и дополнување на
буџетот; за донесување на посебниот закон за извршување на буџетот на РМ за
секоја година; да одлучува за продолжување на времето на времено финансирање;
да одлучува за прераспределба на буџетските средства меѓу буџетските корисници
на централната власт и меѓу фондовите.

Улогата на извршната власт

Во финансиско-правните односи меѓу Владата и Министерството за финансии,

станува збор за два органи на истата власт, а нивните надлежности и обврски се
моѓне испреплетени и во корелативна врска. За најголем број акти за кои одлучува
Собранието по предлог на Владата, таа претходно го има добиено предлогот од
Министерството за финансии. Прашањата за кои во буџетскиот процес е надлежна
исклучиво Владата скоро по правило се претходно подготвени како предлози и
иницијативи од Министерството за финансии.

Влада на РМ
Владата е надлежна за:
донесување на најважните акти за буџетот (фискалната стратегија и стратешките
приоритети)
утврдување листа на буџетските корисници
корекција на буџетската политика и имена на максимално утврдените износи на
одобрени средства по буџетски корисници на централната власт и фондовите
доставување на Предлогот на буџетот на рМ и предлог за измени и дополнувања на
буџетот до Собранието.
одобрување на плановите на прогармите за развој поднесени од буџетските
корисници или пак од Министерството за финансии.
одлучување за користење на средствата од буџетската резерва.
 Министерство за финансии на РМ

Министерствата за финансии се одговорни органи за чување и управување со сите

јавни финансиски средства. Министерството мора да биде посебно засилено со
потребните правни и технички инструменти, како и да поседува кадровски
капацитети кои располагаат со соодветни вештини и обуки.
Во нашата држава Министерството има водечка улога во одржување на фискалната
дисциплина во буџетскиот процес и во осигурувањето усогласеност на голем број
акти и одлуки со основниот буџетски и посебните закони за буџет итн. Има улога во
постојаното контролирање на текот на буџетирањето преку Трезорот како и тоа да
има двојна улога во буџетскиот систем.
Од апспект на буџетското право, позначајна е функцијата на креатор и извршител
на буџетот.
Една од функциите на Министерството е надлежноста за управување со средствата
добиени од Буџетот на ЕУ, според одредбите и правилата на ЕУ за финансирање и
склучување договори.
За останатите функции и обврски во буџетскиот процес, Министерството е одговорно
пред Владата на РМ. Така ги има следниве задачи и овластувања:
доставување предлог на буџетот до Владата и завршната сметка на Буџетот
изработува фискална стратегија за среднорочен период од 3 години со која ги
предлага насоките и целите на фискалната политика и ги утврдува износите за
главните категории на проценетите приходи и одборените средства за тој период; и
предлага на Владата на РМ максимални износи одобрени средства за наредните три
фискални години по буџетски корисници на централната власт и за фондовите;
доставува инструкции во форма на Буџетски циркулар до буџетските корисници на
централната власт и фондовите; врши проверка на услогласеноста на предлогот на
буџетските барања од буџетските корисници со насоките и упатствата содржани во
циркуларот и др.

Ресорни министерства

Ресорните министерства се надлежни за планирање, управување и контрола над

своите буџети. Нивната одговорност е сосредоточена на дефинираање и
имплементација на политиката на Владата во рамките на нивниот сектор. Ресорните
министерства се надлежни за развој на секторската политика, за буџетот на тој
сектор но во состав на рамковната владина политика, регулатива и пропишана
постапка, имаат капацитети за донесување одлуки- како стручна поддршка на
Владата во буџетскиот процес.

Улогата на корисниците на буџетот

Буџетските корисници се оние за кои им се наменети буџетските средства. Тоа се:

корисници од прва линија од областа на законодавната, извршната и на
судската власт;
фондовите;
корисниците на буџетите на општините и
корисниците основани со закон на кои им е доверено вршење јавни
овластувања.
Единки-корисници се корисници од втора линија кои се финансираат преку
соодветниот буџетски корисник.
Во буџетскиот процес буџетските корисници и нивните единки имаат ограничена
улога и надлежности во смисла на одлучување. Нивните задачи се насочени кон
разработка на сопствените буџети и програми за финансирање, буџетските
корисници не смеат да преземаат нови обврски кои доставуваат во тековната година
или да направат расходи над средствата одобрени со буџетот.
Согласно со законската регулатива, нивните обврски се состојат во:
изготвување предлог стратешки планови и тригодишен стратешки план во кој се
содржани програми и активности и целите и приоритетите на буџетскиот корисник за
тој период;
изготвување предлог на буџетско барање за одобрување средства за финансирање.

Граѓаните

Избирајќи ги претставниците во Собранието, граѓаните посредно учествуваат во

буџетскиот процес- како една од најзначајните подрачја на државата.
Планирањето и трошењето на буџетските средства ги засега сите граѓани. Покрај
грижата на главните актери во буџетскиот процес, и граѓаните и невладините
организации, односно целокупниот цивилен сектор треба да биде што поактивно
вклучен во буџетскиот процес. Ова се нарекува уште и партиципатно буџетирање.
Три основни принципи треба да се имаат предвид при контролата на буџетите од
страна на граѓаните:
достапност на буџетските информации;
независна проверка на извршувањето на буџетот и проверка на податоците
што ги објавува Владата;
Донесување на буџетот.

Мониторинг и надзор во буџетскиот процес

Постојат различни форми на контрола над буџетските средства.

Мониторингот на буџетот може да се дефинира како: активност при која се
истражува, се проучува или се набљудува реториката на властите и на државните
службеници во однос на тоа што се задолжуваат да направат и во кој временски рок.
Од мониторингот треба да се разликува јавната финансиска контрола врз
буџетот односно контролата врз извршувањето на буџетските расходи. За неа е
одговорна извршната власт. Владата и Министерството за финансии се одговорни за
целокупниот буџетски процес. Но доколку оној кој го спроведува буџетот и кој е
одговорен за неговото управување е единствениот контролор и вршител на надзор
врз начинот на извршувањето на буџетските расходи, тогаш нема да имаме
квалитетен контролен механизам. Затоа постои надворешна ревизија-државна
ревизија -облик на контрола врз трошењето на буџетските средства. Во нашата
држава тоа е доверено на државната јавна установа-Државен завод за ревизија.

Државна ревизија- поим и значење

Државна ревизија претставува испитување на документите, исправите и

извештаите на извршената интерна контрола и интерна ревизија на
сметководствените и финасиските постапки и други евиденции.
Тоа е постапка на испитување на финансиските трансакции кои претставуваат
државни расходи во смисла на законско и наменско користење средства, како и
оцена на користењето на средствата од аспект на постигнатата економичност,
ефикасност и ефективност.
Главната цел на државната ревизија е да се обезбеди одговорноста на Владата за
прибирање и употреба на јавните приходи. Затоа државната ревизија има
незаменлива улога во буџетскиот процес.
Значењето на државната ревизија произлегува од тоа што со своето работење
придонесува да се зголеми економичноста, ефикасноста и ефективноста и ја
спречува корумпираноста на органите и институциите во јавниот сектор.
За вршење на државната ревизија се применуваат меѓународни ревизорски
стандарди на Меѓународната организација на врховните ревизорски институции.

Државен завод за ревизија

Државниот завод за ревизија (ДЗР) е основан со акт на Собранието на РМ и со

Законот за државна ревизија во 1997 година. Секоја година ДЗР поднесува годишен
извештај со податоци за извршената ревизија кај субјектите до Собранието на РМ кој
е достапен за целата јавност.
Предмет на државната ревизија се: Буџетот на РМ и буџетите на единиците на
локалната самоуправа и на фондовите, корисниците и единките-корисници на
средства од буџетите, јавните претпријатија, НБРМ, правните лица во кои државата е
доминантен акционер, политичките партии финансирани од средства на буџетот,
агенциите и другите институции основани со Закон, други институции финансирани
од јавни средства, корисници на средства од УЕ и други меѓународни институции.
Постапка:
Тимовите за постапка на ревизијата се состојат од 2-4 ревизори кои се под
раководство на овластениот државен ревизор.
Тие имаат слободен пристап до сите службени простории и документи на субјектите.
По извршена ревизија се издава претходен извештај кој се доставува до законскиот
застапник на субјектот или одговорно лице и до Управниот одбор.
Субјектот на ревизијата има право да поднесе белешка на наодите на ревизијата. По
нивно разгледување Државниот ревизор издава конечен извештај и истото го
доставува до претходно споменатите за период за кој е вршена ревизијата.
Застапникот на субјектот може да поднесе приговор на конечниот извештај во рок од
30 дена од приемот. По приговорот одлучува главниот државен ревизор при што тој
донесува решение со кој тој го прифаќа или одбива приговорот.
Субјектот кај кој е извршена ревизијата има рок од 90 дена да ги отстрани
недостатоците и да го извести Државниот завод за ревизија.

Релации на ДЗР со законодавната и извршната власт

ДЗР тесно соработува со Собранието на РМ, пред кого одговара, и со Владата на

РМ.

Врската меѓу внатрешната и надворешната ревизија

Внатрешната ревизија се спроведува кај секое правно лице кое користи средства од
буџетот на РМ.
Од државната треба да се разликува внатрешната ревизија.
Спроведувањето на функцијата внатрешна ревизија се врши преку:
Централна внатрешна ревизија во Министерството за финансии и
организациските единици за внатрешна ревизија.

Внатрешната ревизија има за цел да се проверат информациите и да се потврди

нивната точност, да им се даде совет на субјектите со цел да ја подобрат својата
работа.
 Буџетска постапка

Буџетскиот процес се одвива во неколку основни фази: буџетска иницијатива,

предлог-буџет, донесување буџет, извршување буџет и усвојување завршна сметка.
Иако донесувањето на буџетот е задача на највисокото законодавно тело, огромен
број подготвителни активности во поглед на планирањето на приходите и расходите
се извршуваат од страна на Владата, на Министерството за финансии и на
соодветни стручни тела и органи во рамките на извршната власт.
Во нашиот буџетски систем иницијалната задача е доверена на Секторот за буџет
ворамките на Министерството за финансии. Прерогативот на државната управа во
однос на составувањето на буџетскиот документ се нарекува буџетска иницијатива.
I буџетска фаза: се изготува извештај за фискалната состојба во тековната
фискална година. Владата ја утврдува фискалната стратегија која е тригодишен
финансиски план во кој се содржани ставовите за реализација на вкупните приходи и
расходи. Министерот за финансии изготвува буџетски циркулар кој се доставува до
сите корисници на буџетот. Единките корисници изготвуваат предлози за средствата
што бара да бидат одобрени со приложување соодветна документација и
образложение.
II фаза е ресорна или министеријална фаза каде предлозите на единките корисници
се доставуваат до надлежните ресорни министерства, се разгледуваат и
усогласуваат и се изготвува предлог на буџетската пресметка кој се доставува до
Министерството за финансии до 15-ти јули.
III фаза -се изготвува предлог буџетот во Министерството за финансии, се врши
непосредно усогласување на предлозите и средства за нивно финансирање. На
крајот на ова фаза се изготвува предлогот на буџетот кој содржи и макроекономски
параметри за наредната фискална година, лимит на оценети приходи и трошоци итн.
IV фаза-утврдување на предлог буџетот- го утврдува Владата и го доставува до
Собранието на РМ за донесување. Во Владата се одржува седница каде секое
министерство се залага и си ги штити своите интереси.
V фаза: Се спроведува расправа и се донесува буџетот. Се одвива во Собрание, а
разгледувањето на утврдениот предлог на буџетот од Владата трае најмалку 20 дена
од денот на поднесувањето. Донесувањето на буџет документот се одвива во две
подфази:
претрес на предлогот на буџетот во Комисијата за буџет;
претрес на предлог на буџетот на пленарна седница.
Извршувањето на буџетот започнува на 01.01 и трае до 31.12. (една буџетска година)
Извршувањето на Буџетот е во надлежност на извршната власт, односно на
надлежните органи и државната управа, кои имаат улога на наредбодавци или
сметкополагачи. Распределбата на средствата од една за друга намена со цел да се
овозможи поеластично финансирање се нарекува буџетско вирманирање. Секогаш
се издвојуваат до 3% од вкупните тековни и капитални трошоци за буџетските
резерви, за чија намена одлучува Владата. Доколку дојде до потреба од промена на
висината и структурата на Буџетот, се пристапува кон негов ребаланс- во согласност
со истите процедурални правила како за донесување на буџетот.
VI фаза: се усвојува завршната сметка, која ја регистрира фактичката состојба на
извршениот буџет и покажува комплетна слика за начинот на кој биле реализирани
приходите, односно извршени расходите.

Буџетски приходи

Во буџетскиот систем на нашата држава постои распределба на приходите помеѓу

централната власт и единиците на локалната самоуправа која е уредена со Закон.
Во него се разграничуваат следните видови приходи:
даноци на централната власт (на републиката)
даноци на единиците на локалната самоуправа (општините и градот
Скопје)
други видови приходи (царини, такси, надоместоци и др.) на централната
односно локалната власт.

Приходи на централниот буџет

Приходите на буџетот се нарекуваат буџетски приходи.
Во нашиот буџетски систем се обезбедуваат од:
а) даноци: (данок на добивка, персонален данок од доход, ДДВ и акцизи и други
даноци утвредени со Закон)
б)царини и други давачки (даноци во меѓународна размена и трансакции)
в)такси (административни и судски такси)
г)приходи кои не потекнуваат од даноци (приходи од дивиденди од претрпријатија,
парични казни, приходи од камати врз основа на дадени заеми, приходи од камати
врз основа на депонирани средства, приходи врз основа на вишоци над расходите на
НБ и други јавни давачки утврдени со Закон)
д) приходи од донации примени од земјата и од странство
ѓ)други приходи отстапени на Буџетот на републиката по разни основи, во
согласност со законот.

Сите буџетски приходи вообичаено се групираат во три групи:

тековни приходи (даночни и неданочни приходи)
капитални приходи
приходи од донации и заеми од домашни и странски извори
Тековните приходи настануваат во период максимум до една година а се делат на:
даночни приходи и неданочни приходи.
Управата за јавни приходи е надлежна институција за наплата на сите даночни
приходи.
Капитални приходи се приходите што се остваруваат од продажба на државно
земјиште, од продажба на државни стоковни резерви, од продажба на градежни
објекти.
Донации се сите неповратни плаќања.

Приходи на буџетите на вонбуџетските фондови

приходите на буџетите на фондовите се обезбедуваат од:
придонеси; надоместоци; трансфери од буџетите; приходи од донации примени од
земјата и од странство и други приходи.

Буџетски расходи

Вкупните расходи во централниот буџет се делат на:

тековни расходи; капитални расходи; расходи за давање заеми и средства за
купување хартии од вредност и расходи за отплата на главнина.
Тековни расходи се сите трошоци кои настануваат во период не подолг од една
година. (издатоци за плата и надоместоци, издатоци за купување на стоки и услуги,
трансфери, каматни плаќања и гаранции)
Капитални расходи се издатоци на државата кои обично се однесуваат на период
подолг од една година.
Во трансфери влегуваат: трансферите на ПИОМ, на Заводот за вработување, за
структурални реформи.
 Класификација на расходите

Расходите може да се разгледуваат од организациски, функционалнен и

економски и програмски аспект.
Организациската класификација покажува како се резделени расходите по
организации т.е. кој корисник и единка-корисник колку средства за трошење добил на
располагање.
Функционална класификација покажува на кои функции колку средства за
трошење се предвиделе т.е. за која намена средствата треба да се трошат.
Економска класификација подразбира класификација на расходите по видови, т.е.
според економската намена за која служат.
Програмската класификација ги разгледува расходите по одделни програми и по
нивните составни делови.
Дефицитот се финансира, а финансирањето de facto покажува во колкав износ
државата има намера да се задолжи во фискалната година, односно да одвои за
отплата на достасаните долгови.
Од аспект на вишок на приходи или расходи, разликуваме буџетски суфицит и
буџетски дефицит.

Трезор-поим

Етимологијата на зборот трезор доаѓа од старофранцускиот збор tresorie кој

означува:
место каде што безбедно се чува некое богатство;
место каде што се чуваат државните или кралските пари,
колекција на уметнички или литературни творби.
Денес зборот трезор во секојдневниот говор означува место каде што се чуваат
парите или предметите од висока монетарна вредност.
Постојат три светски прифатени концепти на организацијата на државните
трезори:
трезор во рамките на Министерството за финансии;
трезор во рамките на Централната банка;
трезор како независна институција.
Во РМ трезорскиот систем е организиран со централната единица во
Министерството за финансии и 17 трезорски канцеларии низ земјата со цел
покривање и олеснување на доставувањето на барањата за плаќање од страна на
буџетските корисници.
Трезорската сметка преставува сметка на централизирана наплата на приходите и
централизирано извршување на расходите на Буџетот на републиката и корисниците
и единките-корисници на средствата од буџетот.
Трезорскиот систем во секоја држава влијае врз подобрувањето на целокупниот
систем на наплата на приходите и извршување на расходите.
Преку трезорот се остваруваат следните функции:
управување со расходите на Буџетот на Републиката и со трошоците на корисниците
и единките-корисници на средствата од Буџетот, финансирани со средства остварени
од приходи наплатени од органи, самофинансирачки активности, донации и кредити;
водење евиденција за наплата на приходите во Буџетот на Републиката, приходите
на корисниците и единките корисници на средства од буџетот, водење евиденција за
наплата на приходите на единиците на локалната самоуправа и нивна дистрибуција
и контрола; евидентирање на сите трансакции на приходите и расходите на буџетот
на Републиката и корисниците и единките корисници, водење на главната книга на
трезорот и други функции.

БУЏЕТ НА ЕУ

Како меѓународна организација ЕУ е создадена со склучување меѓународни

договори но од тие организации се разликува по овие важни елементи:
1. Располага со дел од суверенитетот на земјите членки;
2. Има сопствен приход;
3. Носи законски прописи кои веднаш треба да ги следат нејзините членови и
4. Овластена е да склучува договори со трети земји.

Буџетот на ЕУ- Поим

Буџетот на ЕУ е единствен централизиран инструмент за спроведување на

заедничката фискална политика на ниво на ЕУ со кој се финансираат само
ограничен број од заедничките функции на ЕУ.
Преку буџетот ЕУ ги покрива трошоците на сите свои институции, ги утврдува
приходите и расходите за годината, ги покрива сите активности кои треба да се
финансираат и ги утврдува вкупните средства и бројноста на персоналот за секоја од
нив. Се финансираат и широк спектар активности во различни области на земјите-
членки.
Дел од средствата на буџетот на ЕУ, се трошат за финансирање на економскиот
развој во светот и за хуманитарна помош, да им се помогне на земјите кои не се
членки на ЕУ погодени од природни катастрофи и други кризни ситуации.

Историски развој

1988 година била извршена реформа на системот на сопствени средства и била

усвоена повеќегодишната финансиска рамка. Системот, се состои од два
елементи:
а) Стратешкиот курс на јавните финансии на ЕУ и финансиската рамка за
среднорочниот период се одредуваат преку среднорочна финансиска стратегија.
Средорочната финансиска стратегија е финансиски инструмент за среднорочно
планирање во ЕУ, при што од технички аспект е наменета за зацврстување на
буџетската дисциплина, контролирање на растежот на трошоците на ЕУ и
овозможување непречено одвивање на буџетската процедура. До денес
институциите на ЕУ имаат усвоено 4 среднорочни финансиски стратегии (Делорс 1,
Делорс 2, Aгенда 2000 и Нова финансиска перспектива.
б) Спроведувањето и оперативните поединости на финансискиот план на ЕУ во
рамките на дефинирањето среднорочна рамка се разработуваат во годишниот буџет.

Карактеристики, принципи и структура на буџетот на ЕУ

Во споредба со националните буџети, разликите се гледаат во неколку основни

карактеристики на буџетот на ЕУ:
• Приходите и расходите на буџетот на ЕУ се разликуваат од буџетите на
државите членки;
• Буџетот на ЕУ е релативно мал во однос на големината на стопанствата кои ги
опфаќа;
• Построго и повеќе е регулиран;
• Од него е изземено задолжувањето и позајмувањето на буџетските корисници;
• Главните правила на европскиот буџетски систем се изведени од
 континенталниот буџетски систем;
• Сите износи во буџетот на ЕУ се изразени во евра.
• Во буџетскиот систем на ЕУ се применуваат неколку принципи:
• Единство- ЕУ има само еден буџет
• Годишност- приходите и расходите во буџетот на ЕУ се утврдуваат за период
од една фискална година која во овој случај се совпаѓа со календарската
година.
• Универзалност-сите приходи од буџетот се користат за да се финансираат
сите расходи.
• Посебност- расодите мора да бидат распределени за специфични функции и
цели.
• Рамнотежа- принцип кој е од фундаментално значење и означува дека Буџетот
на унијата не смее да биде во дефицит, т.е. дека приходите мора да ги
покријат сите расходи.

Приходи на буџетот на ЕУ

Приходите на буџетот на ЕУ се поделени на следните групи:

Увозните давачки; земјоделски давачки; приходи врз основа на данокот на додадена
вредност; приходи врз основа на бруто националниот производ; други извори на
приходот.

Структурата и големината на расходите на буџетот на ЕУ

Трошоците на буџетот на ЕУ се поделени во седум групи и тоа за:

Земјоделство; структурни операции; внатрешни политики; надворешни активности;
административни трошоци; резерви; помош на идните членови.

Буџетска постапка

Буџетската постапка во рамките на ЕУ е пропишана во Договорот на Европската

комисија.
И покрај клучната улога на Советот на министрите и Европскиот парламент во
буџетскиот процес, годишната буџетска процедура започнува во третата институција,
Еворпската комисија.
Буџетската постапка во ЕУ опфаќа неколку фази и тоа:
I фаза: изготвување прелиминарна верзија на буџетот од Комисијата
II фаза: изготвување Нацрт-буџет од страна на Советот
III фаза: Прво читање од страна на Парламентот
IV фаза: Второ читање од страна на Советот
V фаза: Читање од страна на Парламентот и усвојување на буџетот.

Контрола на буџетот на ЕУ

Контролата над управувањето со приходите и расходите на буџетот на ЕУ опфаќа

различни категории учесници и процедури:
Генерална дирекција за финансиска контрола –врши интерна контрола на сите
буџети за кои е одговорна Комисијата. Преку ова се врши контрола над законитоста
на расходите и над правилноста на финансиските процедури.
Европски суд на ревизори, врши надворешна ревизија на буџетот на европските
институции, и има надлежност да ги ревидира финансиските сметки на сите приходи
и расходи на ЕУ.
Оддели и институции за ревизии од државните членки
Екстерна контрола врши Европскиот парламент кој врз основа на препорака од
Советот и извештајот на судот, и дава ослободување на Комисијата со тоа
завршувајќи го буџетскиот циклус.

СЕДМА ГЛАВА
ПРАВО НА ЛОКАЛНО ФИНАНСИРАЊЕ
Фискалната децентрализација

Фискална децентрализација претставува финансиска димензија на

децентрализацијата на власта.
Постои разлика меѓу поимите финансиска и фискална децентрализација.
Финансиската децентрализација во финансиската теорија претставува постоење
права и овластувања на органите на локалната самоуправа во поглед на вкупните
локални приходи и расходи.
Фискалната децентрализација е ограничена само во доменот на правата и
овластувањата врз локалните приходи.
Во практиката фискалната децентрализација се потпира врз три основни столба:
1.пренесување надлежности за давање јавни услуги од централно на локално ниво
2.овластување на органите да располагаат со правото да прибираат приходи од
сопствени извори заради финансирање на услугите што ги даваат и
3.воспоставување систем на фискални трансфери од централниот буџет за буџетите
на единците на локалната самоуправа.
Основна цел на фискалната децентрализација е: сите органи на локалната
самоуправа што имаат законски предвидени надлежности и одговорности за вршење
одредени дејности и услуги да располагаат со извори на приходи и да уживаат
финансиска самостојност, за да можат поефикасно и поодговорно да ги извршуваат
своите задачи.
Деф. Фискалната децентрализација преставува поренесување надлежности за
давање јавни услуги од централно на локално ниво, при што локалните органи
добиваат право да прибираат приходи од сопствени извори заради финансирање на
услугите што ги даваат, а централната власт, пак воспоставува систем на фискални
трансфери од централниот буџет до локалните буџети за одделни надлежности
предвидени со Закон.

Европска поделба на локална самоуправа

и фискалната децентрализација

Од аспект на харконизацијата на правилата за пренесување права и овластувања на

локално ниво, државите членки на Советот на Европа во 1985 год. ја донесоа
Повелбата за локална самоуправа која преставува прв мултилатерален правен
инструмент кој ги дефинира и ги заштитува принципите на локалната автономија.
Одредбите што се однесуваат на финансиската димензија на локалната автономија
се во вторио дел во членот 9 и преставува појдовна основа во изготвувањето низа
правни прописи во државите –договорнички. Во согласност со својата национална
економска политика, секоја држава е обврзна да обезбеди: соодветни сопствени
извори на финансирање; сразмерност на изворите на финансирање со пропишаните
надлежности во Уставот и законите; и најмалку еден дел од средствата да потекнува
од локални даноци и други давачки.
 Општо за правото на финансирање на локалната самоуправа
Поим, значење и развој на локалните финансии

Без државни финансии нема локални финансии и обратно.

Мошне значајна е 1215 година кога е донесена Големата повелба на слободите која
е можне значаен документ за развојот на локалните финансии.
Во текот на 15 и 16 век, државните финансии многу напредуваат, а пониските
територијални единици имаат право да собираат дополнителни даноци и други
приходи, што имаат карактер на локални приходи (доменски приходи во
феудализмот)
Во капитализмот прераспределбата на јавните приходи е во корист на централните
државни органи, а карактеристика на локалните финансии за овој период е нивната
трибутна природа.
Во 50-тите, 60-тите и 70-тите години од 20 век се повеќе се развиваат локалните
финансии низ целиот свет, а во 90-тите години многу постсоцијалистичките држави
во кои претходно постоел одреден степен на фискална децентрализација поврторно
почнуваат со реформи во системите на финансирање на локалната самоуправа.
Во рамките на една држава правото на локално финансирање е предодредено од
три основни компоненти:
Обемот и карактерот на функциите кои се извршуваат во единиците на локалната
самоуправа со што се мери степенот на функционална децентрализација;
Карактерот на финансиските односи помеѓу централните и органите на локалната
самоуправа;
Начинот на обезбедување на приходи и управување со нив, со што се мери степенот
на локалната финансиска автономија.

Финансиско-правни принципи за
финансирање на локалната самоуправа

Прв принцип е секоја држава која сака да постигне квалитетна и ефикасна локална
самоуправа да го забрза економскиот развој, а притоа да не дојде до ситуација на
поголеми разлики во степенот на развој во одделни подрачја, ниту да дојде до
ситуација на хоризонтална и вертикална фискална нерамнотежа, треба да изготви
стратегија за спроведување фискална децентрализација.
Втор принцип е јасно и прецизно разграничување на на централните и локалните
надлежности во законските прописи, следено со понатамошна доразработка во
подзаконските акти.
Третиот принцип-при креирањето на системот на финансирањето на локалната
самоуправа е примена на основното правило од теоријата: финансиите треба да се
соодветни на функцијата.
Четврти принцип е обезбедување автономија во поглед на креирањето на локалните
буџети и определен степен на слобода и независност во управувањето со приходите
и расходите на локално ниво.
Петти принцип е субсидијарност. Тоа означува дека онаа функција која може доволно
успешно и квалитетно да се извршува на најниско ниво на власт во државата –каде
што може да се очекува минимизирање на трошоците, а максимизирање на користа
од вршењето на таа функција.
Шести принцип е воспоставување јасни правила и критериуми за доделување на
финансиските трансфери од централно на локално ниво.
 Фискални односи меѓу централните и органите на локалната самоуправа –
фискален федерализам

Распределбата на јавните функции го определува обемот на расходи што им се

потребни на органите за извршување на функциите во нивна надлежност.
Конкретниот распорд и намена на јавните расходи, пак, ја условува распределбата
на фискалните приходи меѓу централната власт иорганите на локалната самоуправа.
Првото на локално финансирање е дефинира со овие две прашања, а уредувањето
на овие односи во финансиско-правната теорија се нарекува фискален
федерализам.
Денес, поимот на фискалниот федерализам ги опфаќа фискалните односи воопшто,
помеѓу органите на централната власт, органите на регионалното ниво и органите во
најниските единици на локалната самоуправа. Исто така, своевидни карактеристики
на фискалниот федерализам имаат и меѓунационалните економски интеграции.

Распределба на расходите

Според нивоата на власт на кои им се доверува извршување одредени функции,

постои вертикална и хоризонтална распределба на расходите.

Вертикална распределба
Вертикална распределба- распределба помеѓу централно и локално ниво на власт
во унитарните држави, односно централно, субцентрално и локално ниво на влст во
федеративните држави.
Овој начин на распределба произлегува од определени надлежности, со почитување
на критериумите функционалност и ефикасност.
Во унитарните држави, на локално ниво најчесто се доверуваат функциите од
областа на комуналната сфера, социјалната заштита, здравството, образованието,
културата, спортот и др. кои имаат претежно локален карактер.
При поделбата на функциите и расходите, мора да се внимава на неколку
правила:
-да бидат доделени на нивоа на власт кои имаат фискална способност да
финансираат јавни служби и кои можат да обезбедат разумен и прифатлив степен на
даночно оптоварување, како и фискална еднаквост.
-функциите и расходите треба да им бидат доделени на оние органи на локалната
самоуправа со кои граѓаните имаат непосреден контакт и каде што истите граѓани
можат да имаат контрола врз извршувањето на функциите и на расходите, со што се
дава поголема можност за граѓанската партиципација.
-функциите треба да им бидат поделени на оние органи што можат успешно да ги
извршуваат.
На крајот во сите случи мора доследно да се почитува принципот финансиите треба
да се соодветни на функциите.

Хоризонтална распределба

Хоризонталната распределба во голема мера е одредена со распределбата на

функциите и расходите по вертикална линија. Тоа значи дека вертикалната
распределба и претходи на хоризонталната. Станува збор за определување
различни средства за одделни функции на органите од исто ниво на власт.
Во однос на расходите на одбраната ситуацијата е иста. Одбраната е мошне
чувствителна област во која се одразуваат суверенитетот и единството на државата
во целина па оваа функција е во надлежност на централната власт.
Во однос на расходите за образованието впечатливо повисоки се процентите кај
локалната самоуправа и тоа и во унитарните и во федеративните држави.
Во поглед на расходите за здравството, постои голема варијација во бројките, па во
некои држави има 85%, а во некои само 1-2%.
Расходите за домувањето и комуналните дејности се мошне децентрализирани
функции.
Кај расходите за полицијата станува збор за сосема мал процент доделен на
локалната самоуправа.
Во културата и спорот распределбата на расходите е со најмали варијации меѓу
државите.

Модели на распределба на приходите

Познати се три система на вертикално распоредување на фискалните приход:

• Систем на одвоени приходи;
• Систем на заеднички приходи;
• Мешовит систем на приходи.

Систем на одвоени приходи

Овој систем е познат и под името систем на сепарација на приходи. Може да

разликуваме систем на слободна сепарација и систем на врзана сепарација.
Системот на слободна сепарација означува дека и федеративнот сојуз и
федеративните единици во федеративната држава може да воведуваат исти јавни
давачки и со нив да оптоваруваат ист даночен објект, што во суштина претставува
отсуство на каква било фискална спогодба.
Фискалната спогодба претставува систем на норми со кои се разграничуваат, се
воедначуваат и се усогласуваат односите во финансирањето најавните расходи во
одредени нивоа на државната организација. Овој систем се употребува во некои
федертивни држави.

Систем на заеднички приходи

Овој систем подразбира прецизно утврдување на одделните извори на приходи кои

што припаѓаата на централното ниво и на пониските нивоа на власт. Уште е познат и
како систем на целосна сепарација.

Систем на заедница на приходи

Кога централната и пониските нивоа на власт имаат заеднички извори на приходи

кои ги користат во одредени процентуално определен дел за кој однапред се
договараат, тогаш станува збор за примена на системот на заедница на приходи,
односно систем на заеднички даноци. Станува збор за политички договор за
сразмерно учество на сите нивоа на власт во вкупните фискални приходи. Овој
систем може да се применува со посредство на системот на придонеси или систем
на дознаки и дотации.
Системот на придонеси подразбира дека најзначаните извори на приходи
припаѓаат на пониските органи на власт или уште наречен систем на квоти. Се
применува во федеративните држави.
Системот на дознаки и дотации означува обратна ситуација, при која централната
власт располага со најштедните фискални извори, а пониските органи на власт мора
да се задоволат со поскромни извори на приходи.
Во системот на заедница на приходи е можна употреба на два метода. Со
автоматскиот метод учеството во фискалните приходи се утврдува со Закон, а еднаш
утврдените пропорции се здржуваат подолг период.
Со методот на дискрециона поделба распределбата на приходите се уврдува секоја
фискална година, според големината на различните потреби.

Мешовит систем на приходи

Во современи услови, државите кои спроведуваат фискална децентрализација и

креираат нови системи за финансирање на локалната самоуправа се одлучуваат за
мешовит систем на приходи. Со примената на овој систем еден дел од приходите се
остварува преку системот на врзана сепарација, а другиот дел преку системот на
заеднички приходи.

Финансирање на единиците на локалната самоуправа во РМ

Локални приходи и расходи

Карактеристики на системот на финасирање на единиците на локалната

самоуправа во РМ се:
асиметричен пристап во поглед на пренесување на приходните и расходните
надлежности
широка листа сопствени извори на приходи со зголемена доза финансиски и
фискални управувачки права и овластувања за општините
права за излез на пазарот на капитал
транспарентен и адекватен систем на фискални трансфери со одредена доза
централизам, во функција на постигнување рамномерен развој и хоризинтално и
вертикално фискално изедначување.
Автономниот пристап произлегува од интенцијата на законодавецот да ги ублажи
регионалните и локалните разлики во економскиот, финансискиот и техничкиот
капацитет.
Целокупниот процес на пренесување се одвива во две фази:
Зо првата фаза општините добија дел од законски утврдените извори на приходи, а
по исполнувањето економски, финансиски, правни, технички и други услови, по
одобрение на централната власт преминува во втората фаза,
Сопствени извори на приходи: органите на локалната самоуправа се должни да
вршат наплата и собирање на приходите и слободно да располагаат со собраните
приходи.
Како локални даноци се предвидени данокот од имот, данокот од наследство и
подарок и данокто на промет на недвижности. Советот на општината ја утврдува
висината на даночните стапки.
Локални такси се определени како паричен надоместок на услугите и правата на
општинските органи ги даваат на правни и на физички лица, чија висина ја утврдува
советот на општината, во рамки определени со закон.
Локалните надоместоци се определени како паричен надоместок за покривање на
трошоците поврзани со услуги кои општинските органи ги даваат на физички и на
правни лица.
Кориснички надоместоци се наплатуваат според реалните економски цени.
Во однос на заедничките приходи, македонскиот законодавец овозможува дел од
приходите од персоналниот данок од доход и ДДВ да се трансферираат до
локалните буџети.
Критериумите според кои се извршуваат трансферите од буџетот за овие приходи се
утврдуваат со посебна методологија.
Во поглед на правата на сопственост и располагање со општинскиот имот доаѓаат до
израз приходни инструменти блиски до таксите, од типот регулаторни приходи во кои
се класифицираат:
дозволите за работа и
концесиите.
Во останатата приходна листа се вбројуваат традиционалните приходи: приходи од
закупнина, камата и продажба на имот.
Мошне перспективен приходен инструмент се приходите од самопридонес. Се
остваруваат со одлука на Советот на општината, а по претходна согласност на
локалните обврзници-дадена на референдум, во функција на остварување директна
комуникација и реализација на низа локални проекти.
Дотациите преставуваат еден од најважните приходи преку кои ќе се трансферираат
финансиски средства од буџетот на РМ. Се трансферираат повеќе видови дотации:
ддв дотација; наменска дотација; блок-дотација; капитална дотација; дотација за
делегирана надлежност.
Со ддв дотацијата општините располагаат самостојно и не се обрзани да ја користат
според услови од централната власт.
Наменските дотации се трошат според однапред предвидени услови од страна на
централната власт, за финансирање на надлежностите во образованието, културата,
социјалната грижа и противпожарната заштита.
Блок-дотации се нарекуваат и општи и ненаменски дотации, иако законодавецот и
за нив предвидел определена намена. (се финансира на локални надлежности од
областите: култура, социјална заштита и заштита на децата, образование и
здравство итн.)
Капиталната дотација се користи за финансирање однапред определени програми,
односно за финансирање инвестициски проекти.
Дотација за делегирана надлежност се извршува само доколку одредена
надлежност од орган на државната управа се делегира на општината. За
извршување на делегираните функции е одговорен градоначалникот во општината, а
средствата се пренесуваат врз основа на претходно склучен договор помеѓу него и
министерот кој раководи со органот на државната управа.
Приходите од задолжување се предвидени со одредена строгост и контрола од
страна на централната власт.
Задолжувањето кај банките може да биде краткорочно и долгорочно.
Од аспект на доверителите, предвидени се низа ограничувања во однос на имотот
кој општината може да го даде под хипотека, вкупниот износ кој не може да надмине
определени граници.
Локалните расходи ги сочинуваат:
тековни трошоци; капитални трошоци и отплата на гланина за земени заеми.

Локално буџетирање и финансиско управување

Локалниот буџет е годишен план за финансирање на надлежностите на општината
кој се состои од годишна процена на приходите по извори и на расходите по намени.
Општински буџетски корисници се органите на општината и јавните служби
основани од општината.
Овластувањата на органите на локалната самоуправа за подготовка, изработка,
донесување и извршување на локалниот буџет се нарекуваат локални буџетски
права, а финансиско-правната материја со која се регулирани заедно со контролата
и надозорот врз локалните буџети, е мошне деликатна, бидејќи на директен начин се
одразува на финансиската автономија во локалните единици.
Локалниот буџетски процес е поделен на четири фази:
прва фаза: одлучување на целите на општината за следната буџетска година;
втора фаза: анализа и подготвување на предлог-буџетот
трета фаза: усвојување на буџетот;
четврта фаза: извршување на буџетот.
Роковите за планирање на буџетот се регулираат со буџетскиот календар. Советот
на општината го донесува буџетот за наредната година најдоцна до 31.12. Доколку
не е донесен во овој рок, Советот е должен да донесе одлука за времено
финансирање и финансиски план за нејзино спроведување за период од 01. до 31.03
за тековната година.
Посебната Комисија за надминување на финансиската нестабилност на општините
има овластувања да изготвува низа мерки и да го следи нивното извршување при
што општината во тој период не може самостојно да ги зголемува финансиските
обврски, да врши плаќање и слични операции.
Внатрешната ревизија на финасиското работење ја врши независен ревизор кој
одговараат пред градоначалникот, а надворешната ревизија ја извршува Државниот
завод за ревизија. Секој градоначалник има обврска да доставува до Советот на
општината и до Министерството за финансии квартални извештаи со образложение
за преземените активности во извршувањето на буџетот, а тие треба да бидат
усвоени.

Партиципативно буџетирање

Партиципативно буџетирање може да го разбереме и како техника за вклучување

и овластување на јавноста во локалниот процес на донесување одлуки, со цел
поправедна дистрибуција на локалните финансиски ресурси.
Крајните корисници на партиципативното буџетирање се жителите на општината.
Процесот на партиципативно буџетирање ги поттикува:
• транспарентноста
• јавната одговорност
• градењето доверба
• подобрувањето на квалитетот на управувањето со општината.