A kisebbségek jogai a nemzetközi és az uniós jogban

Szerző:
Dr. Vizi Balázs

1101 Budapest, X. Hungária krt. 9-11. | Tel: (1) 432-9000

Postai cím: 1581 Budapest, Pf.: 15. | Email: nke@uni-nke.hu
Tartalomjegyzék..................................................................................Hiba! A könyvjelző nem létezik.
1. Nemzet, állam, kisebbség ......................................................................................................................... 3

2. A kisebbségi jogok nemzetközi védelme 1945 előtt .................................................................................. 5

2.1. A Nemzetek Szövetsége és a nemzetközi kisebbségvédelem „reneszánsza” ....................................... 6

2.2. Mire jó és mire nem a nemzetközi jog ..............................................................................................10

3. A nemzetközi jog és a kisebbségek 1945 után .........................................................................................13

3.1. Definíciós csapdák: ki vagy mi a kisebbség? ....................................................................................13

3.2. Egyéni vagy csoportjogok ................................................................................................................17

3.3. Kisebbségi jogok és autonómia.........................................................................................................18

4. Az ENSZ és a kisebbségek védelme ........................................................................................................20

5. Az Európa Tanács és a kisebbségek védelme...........................................................................................24

5.1. Regionális vagy kisebbségi jogok európai Chartája...........................................................................25

5.2. A Nemzeti kisebbségek védelméről szóló Keretegyezmény ..............................................................27

6. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) ...............................................................29

6.1. A nemzeti kisebbségek védelme és az EBESZ ..................................................................................30

7. Az Európai Unió és a kisebbségek jogai ..................................................................................................33

7.1. A kisebbségek számára elérhető uniós jogi intézmények ...................................................................35

7.2. A Lisszaboni Szerződés ....................................................................................................................38

7.3. Az EU és a romák és a roma keretstratégia .......................................................................................40

2
1. Nemzet, állam, kisebbség
A modern nemzetállamok és ezzel együtt a mai nemzetközi jog kialakulása, a XVII-XVIII. század
óta, az államok között a vallási, etnikai vagy nemzeti kisebbségek helyzetét érintő kérdések is jelen
vannak. Az 1648-as vesztfáliai békét tekintik fordulópontnak, amikor a modern nemzetállam
fogalmának területi alapjai kikristályosodtak: a területi szuverenitás, az államhatárok elismerése és
sérthetetlensége a nemzetközi jog meghatározó elvei – akkor is, ha ezek a gyakorlatban nem
feltétlenül mindig érvényesülnek. 1 Az 1789-es francia forradalom óta pedig a területi határokon
belül a népszuverenitás elvén a dinasztikus államok helyében a nemzeti államok eszméje jelenik
meg. Az „egy nemzet – egy állam” jelszava tulajdonképpen a XVIII. század végétől markánsan
jelen van a nemzetközi kapcsolatokban. Természetes törekvésként jelenik meg az igény, hogy egy
ország lakosai maguk irányítsák saját államukat, azaz a népszuverenitás jegyében a kormányzat a
kormányzottak beleegyezését is bírja a kormányzás legitimitásához. Másfelől a politikai közösség, a
„nép”, amely a kormányzáshoz a felhatalmazást adja, nemzeti közösségként jelenik meg, amelyet a
közös nyelv, a közös származás mítosza és az összetartozás tudata tesz valódi nemzetté. Ez az
eszmei háttér alapozta meg a modern európai nemzetállamok létrejöttét, a nemzeti alapon egyesült
Olaszország vagy Németország megszületését a XIX. sz. közepén vagy a többnemzetiségű
monarchiákban, mint a cári Oroszország és az Osztrák-Magyar Monarchia, a nemzeti függetlenségi
törekvéseket.
A nemzeti egységet egyre jobban a központi kormányzat megerősödése, az állam lakosságának
kulturális, nyelvi, nemzeti egysége jellemezte, ami gyakran a más nemzetiségű, vallású, nyelvű
lakosokkal szembeni türelmetlenséggel és elnyomással párosult. Az államon belüli kizárólagos
nemzeti, nyelvi egységre törekvés nyilvánvalóan szükségessé tette, hogy valamilyen formában
nemzetközi szinten is foglalkozzanak ezzel a kérdéssel. A kisebbségi kérdéseket az teszi jelentőssé,
hogy ritkán maradnak egy állam határain belül. Azok a kisebbségek, amelyek egyik országban
kisebbségi helyzetben élnek, más államban többséget alkothatnak. Az államok közötti
együttműködésben tehát megkerülhetetlen, hogy ezekkel a közösségekkel foglalkozzanak. Másfelől
a második világháború óta, az emberi jogok egyetemes elismerésével az emberi méltóság is
védelemben részesül, az emberi jogok védelmének logikája 1945 után sem oldotta meg a
kisebbségek jogainak problémáit.
Nyilvánvaló, hogy a kisebbségi kérdések a mai napig jelentős szerepet játszanak a nemzetközi
kapcsolatokban. Elég csak egy futó pillantást vetni azokra a nemzetközi vitákra, amelyek
kisebbségeket érintenek, a macedóniai albánok, a koszovói szerbek, a törökországi és iráni kurdok,
vagy akár a mexikói és venezuelai indiánok, Szudánban a darfúri nem-arab népcsoportok
helyzetére, hogy lássuk, a kisebbségek helyzete könnyen lehet nemzetközi konfliktusok forrása.2 De
még az erőszakos konfliktusoktól mentes államokban is a kisebbségek jogai komoly nemzetközi

1
A Harmincéves háborút lezáró vesztfáliai békében az európai hatalmak olyan államok területi határait is elismerték,
amelyek azok megvédésére egyedül nem lettek volna képesek, mint Svájc. Ez a dinasztikus terjeszkedés logikája helyett
az államok kölcsönös elismerésére építő hatalmi egyensúly logikáját mutatja meg. Azaz kialakult a modern államokat
jellemző három alapelv: a szuverenitás, a területiség és a legalitás.
2
Ted Gurr és Barbara Harff kimutatta, hogy közvetlenül a hidegháború vége után az 1990-es évek elején sokkal inkább
az államon belüli etnikai konfliktusok voltak jellemzőek, mint a klasszikus, államok közötti háborúk. GURR, T. –
HARFF, B (1995): Minorities at Risk: a global view of ethnopolitical conflicts. U.S. Institute of Peace, Washington D.C.

3
viták forrása lehet. Annak ellenére, hogy a szlovákiai magyarok és a magyarországi szlovákok
egyformán távol állnak mindenfajta erőszakos eszköz alkalmazásától, valamint Magyarország és
Szlovákia között stabil diplomáciai, szerződéses és a NATO/EU keretében szövetségesi kapcsolatok
állnak fent, a kisebbségi kérdés időről-időre mégis súlyosan meg tudja terhelni a két állam
kapcsolatait.
Az államokon belüli vallási, nyelvi vagy nemzeti sokféleség is igen összetett lehet: a nyelvek
nyelvjárásokat, regionális nyelveket is magukban foglalhatnak, a vallások különböző felekezeteket
takarnak, a nemzeti identitás mellett erős regionális identitások is lehetnek. Ráadásul az ember nem
egydimenziós lény, a többes identitás közismert jelensége miatt, egyszerre több csoporthoz is
tartozhat, érezheti két nemzeti közösséghez tartozónak magát, többnyelvű kultúra részese is lehet.
Ennek érzékeltetésére elég Olaszország példáját venni: az olasz nemzeti egység megteremtése a
XIX. század közepén nemcsak politikai teljesítmény volt, amelyben Mazzini, Garibaldi segítségével
a piemonti királyság zseniális államférfija, Cavour a pápai uralom, a nápolyi királyság és a
Habsburg-birodalom alatt élő itáliai területeket egy országban egyesítette. A Mazzininak
tulajdonított mondás szerint a születő Olaszországban az olaszokat is meg kell teremteni. A szicíliai
vagy szárd nyelvek mellett, egymástól rendkívül eltérő nyelvjárások voltak/vannak az országban,
ezenfelül a mai napig jelentős friulán, szlovén, albán, francia és német közösségek élnek, a döntő
többségében római katolikus lakosság mellett zsidó, református és ortodox keresztény közösségek is
őshonosak az államban. Nagyon hasonló a demográfiai összetétele más államoknak is. A Minority
Rights Group International nemzetközi civil szervezet összeállításában pl. Afrika 53 államában több
mint ezer különböző etnikai, nyelvi közösség él, és Európában is az Európa Unió tagállamaiban az
összlakosság közel 10%-a, 46 millió polgár él, akinek valamely kisebbségi vagy regionális nyelv az
anyanyelve, nem beszélve a bevándorlók csoportjairól.

4
2. A kisebbségi jogok nemzetközi védelme 1945 előtt
A nemzetközi jog történetében folyamatosan találkozhatunk olyan szerződésekkel, amelyek egyes
meghatározott csoportokat védenek; azt is lehet mondani, hogy a nemzetközi jogban a nemzetközi
szerződések azok, amelyek a kisebbségekkel való tisztességes bánásmód kötelezettségét először
megfogalmazzák. Természetesen az elmúlt évszázadokban megszületett, egyes kisebbségek
védelmével foglalkozó szerződések nem adnak egységes nemzetközi jogi keretet a kisebbségi
jogoknak, konkrét esetekben, pontosan meghatározott közösségek problémáinak orvoslására
születtek meg. Mindennek ellenére vannak bizonyos hasonlóságok azok között a csoportok és azok
között a körülmények között, amikor a kisebbségek védelme nemzetközi szerződés tárgya lett. A
XVI-XVII. században az ilyen szerződések döntően a protestáns országokban élő katolikusok, vagy
a katolikus államok protestáns közösségeinek vallási jogait érintették, vagy az oszmán birodalom
fennhatósága alá tartozó területeken élő keresztények jogait biztosították. Tipikus esete ennek,
amikor egy állam, egy másik állam javára bizonyos területekről lemondott – akár valamilyen
katonai vereség vagy politikai alku eredményeként – a területen élők számára vallásuk, nemzeti
identitásuk vagy kultúrájuk védelmében bizonyos feltételeket kötöttek ki. Jó példája ennek az 1660-
ban megkötött olivai szerződés, amelyben a svéd királynak a Lengyelországtól Svédországhoz
csatolt Livónia és Pomeránia katolikus lakossága számára kellett a legnagyobb vallásgyakorlási
szabadságot biztosítania.3 De hasonló rendelkezéseket tartalmazott a Lengyelország felosztását
szentesítő 1773-as varsói szerződés, amelyben Ausztria vállalt ilyen jellegű kötelezettségeket.
Területek átadásához köthető kisebbségvédelmi rendelkezések találhatóak az Ausztria-
Magyarország és Török Birodalom között megkötött 1879-es konstantinápolyi egyezményben,
amely nemcsak a Bosznia-Hercegovinában élő muszlimok vallási jogait biztosította, hanem teljes
szabad vallásgyakorlást adott minden Boszniában és Hercegovinában élő vagy tartózkodó
személynek, külön garanciákat adva az ott élő muzulmánok szokásainak, tulajdonainak, egyházi
szervezetének védelmére.4
Egy másik tipikus példát a kisebbségi jogok államközi szabályozására azok szerződések adnak,
amelyek jellemzően keresztény hatalmaknak adtak védhatalmi státuszt a török birodalom területén
élő keresztény közösségek jogainak védelmére. Az oszmán birodalommal kötött ilyen szerződések
rendszeresen visszatérő kelléke volt a keresztény kisebbségek jogainak biztosítása. Az első
kiemelkedő jelentőségű ilyen szerződés az 1699-ben megkötött karlócai békeszerződés volt, amely
felhatalmazta az osztrák császárt, hogy az oszmán fennhatóság alatt élő katolikusok érdekében
közvetlenül a szultánnál járhasson el. Hasonló, egyfajta védhatalmi helyzetbe került Oroszország is,
amikor az 1774-es Kuçuk Kainardji-i békeszerződésben az ortodox vallású török alattvalók
érdekeinek közvetlen képviseletére kapott jogot.
Ugyancsak az oszmán birodalmi múlthoz kapcsolódik, az 1830-as, Görögország függetlenségét
biztosító egyik londoni jegyzőkönyvben az a szerződéses kitétel, amely szerint három nagyhatalom,
Nagy-Britannia, Franciaország és Oroszország vállalták, hogy a független Görögország
fennhatósága alatt maradó (elsősorban Szamosz és Kréta szigetén élő) muzulmán vallásúakat

3
FOUQOUES-DUPARC, H.(1922): La Protection des Minorités de Race, de Langue et de Religion. Paris, pp. 75-76.
4
Érdekességként megjegyezhető, hogy amíg az iszlám általában nem ismer formális papi hierarchiát, addig – részben
az osztrák-magyar uralomnak is köszönhetően – Bosznia-Hercegovinában létezik országos főmufti (reisu-l-ulema), aki
az ország területén működő imámok intézményesen elismert vezetője.

5
megvédik minden külső önkénytől és elnyomástól. Külön érdekessége ennek a kitételnek, hogy ez
úgy is felfogható, mintha az államok a függetlenség elismerését ehhez a feltételhez kötnék, ami
azonnal felveti a kérdést: ez a védelem vajon a beavatkozás jogát is megadja a biztosítékot nyújtó
államoknak? A XIX. században voltak olyan értelmezések, amelyek szerint bizonyos esetekben
általános érvénnyel megilleti az államokat a beavatkozáshoz való jog, amennyiben a védelemben
részesülő vallási kisebbségek elnyomása ezt már indokolja. A humanitárius intervenció ilyen
egyoldalú példájára fel lehet hozni, hogy 1860-ban a franciák kaptak felhatalmazást arra, hogy a
levantei térségben élő keresztények védelmében beavatkozhatnak. Mindazonáltal az egyoldalú
humanitárius beavatkozás lehetőségének jogszerűsége igencsak megkérdőjelezhető.5 Ráadásul
ebben az időszakban elég könnyen lehetett formális hadüzenettel ténylegesen a szerződéses jog
helyett a háború jogára áthelyezni a beavatkozás legitimációját. Például az 1876 és 1878 közötti
szerb és montenegrói katonai beavatkozás Bosznia-Hercegovina és Bulgária területén, bár az ott élő
elnyomott lakossággal szembeni szolidaritásra hivatkozással indult meg, azt Montenegró és Szerbia
részéről a Portának címzett formális hadüzenet követte.
A mai nemzetközi jogi elvek alapján azonban nehezen lehetne elképzelni, hogy az ilyen
„védhatalmi” fellépések legitimnek bizonyuljanak. Az, hogy egyes országok egyedül vállaljanak
humanitárius intervenciót egy népcsoport megmentése érdekében, ma még inkább
elfogadhatatlannak tűnik. Annak ellenére is, hogy az ezt övező konszenzust igencsak kikezdi egyes
országok gyakorlata, mint legutóbb 2008-ban Oroszország fegyveres összecsapása Grúziával,
amikor az orosz kormány Dél-Oszétia valamint Abházia de facto elfoglalását éppen az ott élő
lakosság elleni népirtás megakadályozásával, humanitárius indokokkal kívánta legitimálni a
nemzetközi közösség előtt.
Az elmúlt évszázadok nemzetközi kisebbségvédelmi tapasztalatai alapján elmondható, hogy már
régóta ismert az a gondolat, hogy egy államban a többségétől eltérő vallású, nemzetiségű vagy
kultúrájú népcsoportok élnek és ezek jogait nemzetközi szerződésekben biztosíthatják; ugyanakkor
az ilyen egyedi, eseti jelleggel megkötött szerződésekből nem rajzolódik ki egy általános
nemzetközi jogi kisebbségvédelem és sem a kisebbségek jogainak elismerése, sem a kisebbségek
létének elismerése nem vált általánosan szabályozott elvvé a nemzetközi jogban. Ebben a kérdésben
igazi változást először az első világháború hozott. A XIX. század végére a nemzeti egység
gondolata, a politikai nacionalizmus és a többnemzetiségű birodalmakban élő népcsoportok
függetlenségi törekvései olyan általánosan elfogadott eszmékké váltak, amely a háború utáni
nemzetközi rend kiépítésében új rendező elvekként jelentek meg.

2.1. A Nemzetek Szövetsége és a nemzetközi kisebbségvédelem „reneszánsza”

Az első világháborút lezáró békerendszer több szempontból is alapjaiban rendezte át a nemzetközi
kapcsolatokat. Amikor 1914. július 28-án Ausztria-Magyarország hadat üzent Szerbiának, majd
viharos gyorsasággal a háború a többi európai hatalomra is kiterjedt, az még jellemzően európai
háborúnak indult. A változást politikailag az Egyesült Államok háborúba lépése jelentette. Emellett
az újonnan bevetett haditechnikai eszközök rombolóereje, a polgári lakosság minden korábbinál
nagyobb szenvedései ugyancsak más, világméretű dimenzióba helyezték ezt a háborút. A négy és
fél évig tartó, egész Európát lángba borító és a világ más államait is érintő háború radikális

5
Erről lásd még SULYOK G.(2004): A humanitárius intervenció elmélete és gyakorlata. Gondolat Kiadó, Budapest.

6
változásokat hozott: eltűnt a térképről a cári Oroszország, a helyét, jelentős területi változásokkal a
Szovjetunió foglalta el, megszűnt az Osztrák-Magyar Monarchia, helyén számos új állam jött létre.
Így Ausztria kis területű köztársaság lett, Magyarország, hatalmas területveszteséggel, de elnyerte
teljes szuverenitását és függetlenségét, megszületett Csehszlovákia, a Szerb-Horvát-Szlovén
Királyság, Lengyelország, jelentős területek cseréltek gazdát más államok között is.
Törökországban, Németországban is megbukott a monarchikus államberendezkedés. Valamint ez
volt az első alkalom, amikor általános rendező elvként hirdették meg az önrendelkezés elvét. A
korábbi többnemzetiségű birodalmak helyén létrejött új államok már a klasszikus nemzetállami
minta letéteményeseinek tekintették magukat, annak ellenére is, hogy részben többnemzetű államok
voltak, mint Csehszlovákia és a jugoszláv királyság (Szerb-Horvát-Szlovén Királyság) és a közép-
európai utódállamok területén is nagy számban maradtak kisebbségek.
Az első világháborúval megszűnt az a nagyhatalmi egyensúly, ami korábban 1815 óta meghatározta
az európai politikát. A győztes hatalmak, Wilson amerikai elnök kezdeményezésére az
önrendelkezés elvét tekintették rendező elvnek, azaz minden nép szabadon választhassa meg milyen
államban kíván élni. Ez leginkább azt jelentette, hogy a háborúból vesztesként kikerült
többnemzetiségű monarchiák addig elnyomott népei saját államot alapíthassanak. Nemcsak a török
fennhatóság alatt álló nagy területek függetlenné válásához és az Osztrák-Magyar Monarchia
szétrombolásához, új államok létrejöttéhez és jelentős területek átcsatolásához vezetett ez, hanem a
háborút követő béketárgyalásokon a kisebbségi kérdés is komoly figyelmet kapott. Az
önrendelkezés elvének gyakorlatba ültetése ugyanis számos ellentmondásra derített fényt: a
gyarmatokon nem, csak az európai vesztes hatalmak területén alkalmazták, az új békerendszerben
létrejött államok pedig hasonlóan kevert nemzetiségű lakossággal bírtak, mint elődeik. Amint az
önrendelkezés elvének, úgy a „faji és nemzeti kisebbségek” nemzetközi védelmének is Wodrow
Wilson amerikai elnök volt a szószolója. Wilson több tervezetet is készített a Nemzetek Szövetsége
Egyezségokmányához, ezek majdnem mindegyikében szerepelt valamilyen rendelkezés a nemzeti
kisebbségek jogainak tiszteletben tartására. A második Wilson-féle tervezet például egyik cikkében
úgy fogalmazott, hogy a „…Nemzetek Szövetsége minden új államtól megköveteli, hogy független
vagy autonóm államként való elismerésüket megelőző feltételként kötelezzék magukat arra, hogy a
joghatóságuk alatt élő minden faji vagy nemzeti kisebbségnek, jog szerint és ténylegesen is,
ugyanazt az elbánást és biztonságot nyújtják, mint lakosságuk faji vagy nemzeti többsége
számára.”6 Ez a javaslat és a későbbi törekvések is arra, hogy a Nemzetek Szövetsége
Egyezségokmányába külön kisebbségvédelmi cikk kerüljön be, komoly vitákat keltett. Erős
ellenérvként merült fel, hogy ilyen általános nemzetközi jogi kötelezettség nem alkalmas a nagyon
eltérő helyzetben és társadalmi, jogi körülmények között élő kisebbségi csoportok védelmére.
Ráadásul azért is kritika érte Wilson javaslatait, hogy a javasolt szövegezés túlment a
megkülönböztetés tilalmán és valójában kedvező intézkedéseket követelt meg az államtól a
kisebbségek jogainak biztosítására, mégpedig kollektív jogokat, hiszen nem az egyén, hanem a „faji
vagy nemzeti” kisebbségek egyenlő elbánásáról beszélt. Az alapító államok erős ellenállása miatt
végül az a megoldás született, hogy a kisebbségi kérdéseket ne a Nemzetek Szövetsége
Egyezségokmányában, hanem a különböző államok békeszerződéseiben és területi szerződéseiben
rendezzék. Ennek eredményeként tizennégy olyan szerződés született meg, amely a Nemzetek
Szövetsége égisze alatt a kisebbségek jogait volt hivatva biztosítani. Ezeknek a szerződéseknek

6
MILLER (1928): The Drafting of the Covenant. II. köt. G. B. Putman and Sons, New York, p. 91. idézi THORNBERRY
(1991), p. 38.

7
közös jellemzője, hogy vagy kifejezetten a kisebbségek védelmére születtek meg, vagy olyan
békeszerződések, amelyek kisebbségvédelmi rendelkezéseket is tartalmaztak. A kisebbségvédelmi
kötelezettségvállalások az újonnan létrejött államokat, illetve a nagy területi veszteségeket, területi
változásokat elszenvedett vesztes államokat érintették (Törökország, Bulgária, Magyarország). Ez
azonnal éreztette azt, hogy a korábbi tervek ellenére a kisebbségi jogi kötelezettségek nem általános
érvényűek, dacára annak, hogy ezek biztosítására a Nemzetek Szövetsége keretében kerül sor, csak
a tagállamok egy kisebb csoportját terhelik, amelyet hamarosan a szervezet érintett tagállamai
gyakran szóvá is tettek és az államok közötti diszkriminációnak tekintettek.
Maguk a szerződések és a kisebbségvédelmi rendelkezések – a nyilvánvaló eltérések ellenére –
nagyon hasonló sémára épültek. A lengyel szerződés volt az első ebben a sorban és ez szolgált
mintának a többi szerződéshez. 7 A szerződések mindenekelőtt azoknak nyújtottak védelmet, akik a
háborús területváltozások következtében új állam polgárai lettek és így korábbi állampolgárságukat
elvesztették. A szerződések lehetőséget adtak az optálásra is, az érintettek választhattak: vagy
megszerzik az új állampolgárságot, vagy más, számukra nyitva álló ország állampolgárságát veszik
fel, ami azonban azzal jár együtt, hogy abba az országba is kellett áttelepülniük. Azok, akik nem
éltek az optálás lehetőségével és az uralomváltás ellenére is szülőföldjükön kívántak maradni, az új
állampolgárság megszerzésével jogosultak lettek a szerződésekben foglalt védelemre. Az állam
kötelezettséget vállalt arra, hogy minden polgáruk életét és szabadságát teljes és tökéletes
védelemben részesíti, valamint elismeri, hogy bármilyen vallási felekezet, hitvallás szabad
gyakorlását engedélyezi, amely a közrenddel vagy közerkölcsökkel nem összeegyeztethetetlen.
Azok az állampolgárok, akik faji, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartoztak, a többi
állampolgárral jog szerint és ténylegesen egyenlő bánásmódban részesültek. Különösen joguk volt –
saját költségen – iskolák, jótékonysági, szociális és vallási intézmények alapítására és fenntartására,
valamint nyelvüket és vallásukat szabadon használhatták. Ezenfelül azokban a városokban és
körzetekben, ahol jelentős arányban éltek olyan állampolgárok, akiknek nem a hivatalos nyelv az
anyanyelve, megfelelő feltételeket kellett, hogy kapjanak ahhoz, hogy gyermekeik általános iskolai
oktatásában a tanulmányi nyelv az anyanyelvük legyen (természetesen fenntartva, hogy a hivatalos
nyelvet kötelező tantárgyként tartsák meg a tanrendben).8
Látható, hogy azok a jogok, amelyek a szerződésekben megjelentek, a nyugati államférfiak liberális
felfogását tükrözik, mivel a nyelvi, vallási és oktatási szabadság jogát tekintették kiemelkedően
fontosnak a kisebbségek számára, a politikai részvételhez való jog például fel sem merült ebben a
keretben. 9 A kisebbségvédelmi rendszer értelmét az Állandó Nemzetközi Bíróság egyik híres
ítéletében, abban látta, hogy a cél az, hogy a kisebbségek „békében és baráti együttműködésben
élhessenek” az ország többi lakosságával együtt, amihez szükség van arra, hogy a többségtől őket
megkülönböztető faji, nyelvi vagy vallási jellegzetességeiket megőrizhessék. 10 A hangsúly itt azon
van, hogy a békés együttélés valamint a baráti együttműködés azt sugallja, hogy a kisebbségeknek
lojálisnak kell lenniük honos államukhoz. Ezt a kötelezettséget természetesen az állampolgári
jogviszony és nem a nemzetközi szerződések írják elő, bár a kötelezettségek tág értelmezhetősége

7
A Szövetséges és Társult Hatalmak és Lengyelország közötti szerződés, Versailles, 1919. június 28.
8
Ebben az esetben az államok arra is kötelezettséget vállaltak, hogy az ilyen városokban és körzetekben a kisebbségek
arányos részben jogosultak az oktatási, vallási vagy jótékonysági célokra szánt állami vagy helyi költségvetésre.
9
THORNBERRY, P. (1991) pp. 41-43. A Nemzetek Szövetsége kisebbségvédelmi rendszeréről részletesen lásd:
SZALAYNÉ SÁNDOR E. (2003): A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században. Gondolat
Kiadói Kör – MTA Kisebbségkutató Intézet, Budapest. pp. 38-179.
10
Minority Schools in Albania (1935), PCIJ Ser. A/B, No. 64, 17. idézi THORNBERRY, P. (1991) p. 43.

8
miatt nehéz valódi egyensúlyt találni a kisebbségekre háruló kötelezettségek és az őket megillető
jogok között. A lojalitás kérdése különösen a második világháború idején vált élessé és a háborút
követő időszakban is uralta a kisebbségekről folytatott vitákat.
Egyes szerződések ugyanakkor messzebb mentek az ilyen általános jellegű rendelkezéseknél: a
Romániával kötött szerződésben a székelyek és a szászok vallási és oktatási autonómiát kaptak. Az
Åaland-szigetek svéd lakói hasonló módon a vonatkozó szerződés értelmében igen széleskörű
területi autonómiát kaptak Finnországon belül. Míg a Szerbiában, Görögországban és Albániában
élő muszlim közösségek is külön védelmet kaptak.
A kisebbségvédelmi szerződések rendelkeztek arról is, hogy a kisebbségek jogainak biztosításáért a
Nemzetek Szövetsége garanciát vállal. A kisebbségi jogok garanciájának egyik fontos eleme volt,
hogy az államok által vállalt kötelezettségek nemzetközi jogi kötelezettségként jelentek meg. Ez azt
jelentette, hogy i) a kisebbségvédelmi rendelkezések sérthetetlenek voltak, a Nemzetek Szövetsége
Tanácsának többségi beleegyezése nélkül nem voltak módosíthatóak és a Nemzetek Szövetsége
felelősséget vállalt a betartásukért; ii) a garanciák felett politikailag a Tanács, jogilag az Állandó
Bíróság őrködött; iii) a Tanácsnak joga volt fellépni a kisebbségi jogi rendelkezések megsértésével
szemben; iv) a Tanács tagjainak joga és kötelessége volt felhívni a figyelmet a megvalósult és a
fenyegető kötelezettségszegésekre; v) mindemellett a Tanácsban tagsággal nem rendelkező államok
és kisebbségek élhettek petíciós jogukkal és így felhívhatták a Tanács figyelmét a vélelmezett
kötelezettségszegésekre.
Ugyanakkor a petíciós jog nem jelentette azt, hogy az üggyel a Tanács foglalkozni is fog. A petíciót
a Nemzetek Szövetsége Titkárságához kellett benyújtani, amely azután, hogy azt befogadhatónak
minősítette a Tanács egy bizottságához juttatta el, amely a Titkárság kisebbségi osztályával közösen
vizsgálatot folytathatott. Amennyiben ez nem hozott megnyugtató eredményt az ügy a Tanács elé
került, és a Tanács onnantól úgy kezelte, mintha egyik tagja terjesztette volna be. A petíciós
eljárásnak kiemelkedő jelentősége lehetett volna, hiszen ezt a fenyegetett kisebbség védelmét
szolgáló eszközként vezették be. Ugyanakkor annak érdekében, hogy az államok és a kisebbségek
ne egyenlő félként jelenjenek meg, a kisebbségek nem jelenhettek meg félként a Tanács vagy az
Állandó Nemzetközi Bíróság előtt, nehogy a nemzetközi jogalanyiság árnyéka is vetüljön rájuk.
A petíciós eljárás azonban, annak ellenére, hogy a kisebbségek komoly várakozásokat fűztek, nem
váltotta be ezeket a reményeket. A Tanács munkájában egyértelműen nemcsak a jogi szempontok,
de legalább ekkora súllyal a politikai szempontok is szerepet játszottak abban, hogy egy-egy
panaszt miként kezelnek. A benyújtott petíciók számát tekintve 1930-1931 számítottak csúcsévnek,
amikor 305 benyújtott panaszból 153-at fogadtak be. A panaszok rendkívül sokfélék voltak, a
kisebbségi nyelvhasználat korlátozásától kezdve, az elfogult történelemkönyvek bevezetésén
keresztül, a kisebbségek számára hátrányos földreformig vagy foglalkoztatási politikáig. A német és
a magyar kisebbség volt a legaktívabb, míg a zsidó kisebbségtől alig érkezett panasz a rendszer
fennállása során. Ez persze nem azt jelenti, hogy egyes kisebbségek ennyivel biztonságosabb
körülmények között éltek volna, mint mások, hanem ez jelzi az egyes kisebbségek politikai
öntudatának erejét, önszervező képességét. A petíciós rendszer nyilvánvalóan nem lehetett azonban
alkalmas arra, hogy a nagy problémákkal, az intézményesített megkülönböztetéssel, a nyílt
elnyomással szemben eredményt tudjon elérni. A Nemzetek Szövetsége nem egy államok felett álló
intézményként működött, hanem pusztán egy nemzetközi szervezetként. Így a rendszer jelentősége
is lecsökkent az idő előrehaladtával, minél inkább erősödött a revíziós készülődés az egykor vesztes

9
államokban, annál inkább előtérbe került a kisebbségi kérdések radikális újrarendezésének
lehetősége egy háború keretében.
A Nemzetek Szövetségének tagsága is sokat változott, Németország Hitler hatalomra kerülése után
1933-ban kilépett, az Egyesült Államok pedig sosem lett tagja. A náci Németország már az 1930-as
évek végén, területi terjeszkedésének igazolására a német kisebbségek helyzetét használta fel, az
etnikailag német többségű területek Németországhoz csatolása ezért sem váltott ki katonai
válaszlépéseket a későbbi szövetséges hatalmakból. De, ellentétben a második világháború utáni
közmeggyőződéssel, nehéz lenne Hitler területi annexiós politikája miatt elutasítani az egész
kisebbségvédelmi rendszert – hiszen ekkor Németország már nem is volt tag és nem is tekintette
magára nézve kötelezőnek a versailles-i békerendszert.
1939-ben már csak összesen négy petíciót nyújtottak be, amelyek közül hármat elutasítottak. A
kisebbségvédelmi rendszer működésében döntő szerepet játszott a kisebbségek, az anyaállamaik és
az új, kisebbségekkel rendelkező államok viselkedése. A kisebbségi csoportok, amelyek korábban,
gyakran egy másik állam keretében többségi népcsoportként a kormányzás letéteményesei lehettek,
sérelmezték, hogy a Nemzetek Szövetsége előtt, saját jogaik képviseletében sem járhatnak el önálló
jogalanyként. Azok az államok, amelyek a szerződések hatálya alatt kisebbségvédelmi
kötelezettségeket vállaltak, úgy látták, nem élvezik valójában emiatt az államok közötti szuverén
egyenlőséget, így a nemzetközi közösség másodrendű tagjainak érezték magukat. Az új államok,
illetve azon államok, amelyek jelentős területekhez jutottak és így váltak a kisebbségi
rendelkezések kötelezetteivé, úgy tekintették, hogy a Nemzetek Szövetsége ezzel a rendszerrel
korlátozza szuverenitásukat és belső stabilitásukat fenyegeti. Mindez már jól jelezte a petíciós
eljárás és ezzel az egész kisebbségvédelmi rendszer kimúlását.

2.2. Mire jó és mire nem a nemzetközi jog

A fent leírtakból is látszik, hogy kezdetben a kisebbségek jogainak nemzetközi védelme nem
általános elvként, hanem az aktuális nemzetközi helyzetnek és az egyes államok érdekeinek
megfelelően jelent meg. A Nemzetek Szövetsége keretében is csak néhány államban, kétoldalú
szerződésekben és az egyes kisebbségekre szabott módon rendezték a kisebbségek jogait.

Ebben a második világháború után kialakult nemzetközi jogrend hozott változást, amely –
elsősorban a nemzetközi szervezeteken keresztül – az alapvető emberi jogok védelmét is a
nemzetközi jog egyetemes alapelveként fogalmazta meg. 11 Az ilyen, a nemzetközi jogot jellemző
általános jellegű szabályozásnak igen komoly nehézségei vannak. A nemzetközi joggal szemben
számtalan kritikát lehet megfogalmazni amiatt, hogy messze nem felel meg egy „igazi” jogrendszer
kívánalmainak. Minden nemzetközi jogi tankönyv azzal kezdődik, hogy ezeket a sajátosságokat
elmagyarázza: a jogi normák hierarchiájának a hiányát, a nemzetközi jogi normák
kikényszeríthetőségének problémáit, az államok (mint jogalkotók és jogalanyok) kettős,
privilegizált szerepét, stb.

Az angol politikai filozófus, M. Wight képszerűen így fogalmazta meg a nemzetközi jog eredendő
problémáját: „Számszerűleg minél kevesebb tagja van egy társadalomnak és tagjai minél

11
Részletesebben lásd MASENKO-MAVI V. (2009): Az emberi jogok nemzetközi védelme. Egyetemi jegyzet. BCE-KIK,
Budapest.

10
különbözőbbek, annál nehezebb olyan szabályokat alkotni, amelyek szélsőséges esetekben sem
igazságtalanok: ez a nemzetközi jog gyengeségének egyik oka. Mint, reductio ad absurdum,
képzeljünk el egy négytagú társaságot: egy hat méter magas, hús- lehetőleg emberevő ogrét, egy
száznyolcvan centi magas, japánul nem beszélő angol úriembert, egy nemes, harcos japán
szamurájt, aki nem beszél angolul és egy közép-afrikai, kőkorszaki pigmeust, akik mind egy Málta
nagyságú szigeten élnek. Ezt a parabolát tekinthetjük a nemzetközi közösségnek.”12

Az egyetemes nemzetközi jogi normák megalkotását jellemző nehézségek különösen érvényesek a

kisebbségek védelmére vonatkozó nemzetközi szabályozásra. Az emberi jogok védelme a II.
világháború után a nemzetközi jogi rendszer egyik sarokpontja lett, ezen belül a kisebbségeket
különösen két terület érinti: a hátrányos megkülönböztetés tilalma és a kisebbségi identitás
megőrzését, különjogaik védelmét szolgáló normák. Amíg az előbbit, a diszkrimináció tilalmát
számos egyezmény és intézmény hivatott biztosítani a nemzetközi jogban,13 addig a kisebbségek
különleges védelmére vonatkozó normákat szinte kivétel nélkül a „soft law” kategóriába
sorolhatjuk. Ennek jogi jellegét jól szemlélteti Kardos Gábor találó meghatározása – mégha talán
túlzás is az egész nemzetközi jogra alkalmazni: „a nemzetközi jog bizonytalan szabályok alkotta
test [mely érdemes] a politikatudósok figyelmére és a jog iránt egyébként nem nagyon érdeklődő
joghallgatók szórakoztatására.”14 A „soft law” jellegű normák fő ismérve, hogy az államok számára
jogi kötelezettséget nem tartalmaz, jellemzően politikai trendeket tükröz, és olyan területekkel
foglalkozik, amelyek az elmúlt évtizedekben keltettek aggodalmat a nemzetközi közösségben.
Jellemzően olyan nyilatkozatok, politikai állásfoglalások, ahol a nemzetközi szervezetek célokat és
feladatokat fogalmaznak meg az államok részére, anélkül azonban, hogy ezzel az államok jogi
kötelezettséget vállalnának. 15 Sokan ezeknek a normáknak a jogi jellegét is vitatják, hiszen épp a
joghatás kiváltására alkalmas kötelezettségvállalás és szankció hiányzik itt. A „soft law”
jogalkotásra jellemző politikai „divathullám” a kisebbségi jogok nemzetközi kodifikációjában is
tetten érhető: a hidegháború évtizedeiben ugyan folyamatosan napirenden volt a kisebbségek sajátos
jogainak kérdése a különböző nemzetközi szervezetek szakmai testületeiben, de ezek normatív
megfogalmazásában nem történt jelentős előrelépés. 1989 után, a szocialista tábor bukását követően
irányult nagyobb figyelem a kisebbségekre, a volt-kommunista országokban felszínre törő etnikai
konfliktusok komoly aggodalmat ébresztettek a nemzetközi közösségben. Ezt tükrözte, hogy az
1990-es évek első felében születtek meg azok a dokumentumok és szerződések az ENSZ, az
EBESZ és az Európa Tanács berkeiben, amelyek azóta is a nemzetközi kisebbségvédelem gerincét
alkotják. 16 Az 1990-es években kiszélesedő nemzetközi jogalkotás sem hozott azonban áttörést
számos, a kisebbségi jogok egységes értelmezését és alkalmazását érintő kérdésben. Ma sem lehet
pontosan meghatározni a nemzetközi jogban, kiket illetnek meg a kisebbségi jogok, sőt gyakran
legfeljebb sejtéseink lehetnek a jogi normák tartalmát illetően, és nem történt lényeges előrelépés a

12
Idézi CASSESE, A. (2001): International Law. Oxford University Press, Oxford. p. 47.
13
Vö.: BALOGH L. - MAJTÉNYI B. – KÁDÁR A.- PAP A. (2010): Antidiszkriminációs és esélyegyenlőségi alapismeretek.
L’Harmattan, Budapest. KALTENBACH J.(szerk.)(2007): Antidiszkriminációs kézikönyv. CloneDesign Kft., Budapest. pp.
5-22. TÓTH N. – CZIEGLER D.(2012): A hátrányos megkülönböztetés a nemzetközi és az uniós jogban. Nemzeti
Közszolgálati Egyetem, Budapest. kézirat.
14
KARDOS G. (1995): Emberi jogok egy új korszak határán. T-Twins, Budapest. p. 41.
15
Vö.: CASSESE, A. (2001): International Law. Oxford University Press, Oxford. 160-161.
16
Lásd erről VIZI B.(2002): ’A mai európai nemzetközi kisebbségvédelem egyes jellemző vonásai’ in SZARKA L. –
KOVÁCS N. (szerk.): Tér és Terep – Tanulmányok az etnicitás és az identitás kérdésköréből. Akadémiai Kiadó,
Budapest. pp. 367-389.

11
kisebbségi jogok megsértésének nemzetközi jogi szankcionálásában sem. 17 A kisebbségi ügyek az
elmúlt másfél évtizedben pedig látványosan háttérbe szorultak a nemzetközi politikában, így azóta
nem a meglévő standardok megerősítése, kiszélesítése volt napirenden, hanem legfeljebb az, hogy
az államok milyen hatékonyan tudják ezeket alkalmazni.

A kisebbségi jogok nemzetközi garanciái tehát erősen hiányosak, ami elkedvetlenítheti azokat, akik
a homogén nemzeti egységről álmodó kormányokkal szemben a nemzetközi jogtól várják a
kisebbségek védelmét. Ugyanakkor tagadhatatlan tény, hogy az elmúlt húsz évben folyamatosan
napirenden szerepelt a kisebbségi jogok nemzetközi szabályozásának kérdése és számos olyan
dokumentum született, amely az erre vonatkozó alapelveket megfogalmazza. Akármilyen gyenge
kötelezettséget is jelentenek a nemzetközi szervezetek számára és az államok közötti
kapcsolatokban ezek a standardok, mégis biztos kiindulópontként szolgálnak, amikor a
kisebbségeket érintő kérdések felmerülnek.

17
BENOIT-ROHMER, F. (1996): The Minority Question in Europe. Council of Europe Publishing, Strasbourg. pp. 12-21.
lásd még PENTASSUGLIA, G. (2002): Minorities in International Law: An Introductory Study. Council of Europe
Publishing, Strasbourg. magyarul kitűnő összefoglalót ad KARDOS G.(2007): Kisebbségek, konfliktusok, garanciák.
Gondolat, Budapest.

12
3. A nemzetközi jog és a kisebbségek 1945 után
1945 után – jelentős részben a Nemzetek Szövetsége idején kiépült kisebbségvédelmi szerződéses
rendszer kudarca miatt is – az vált uralkodó állásponttá, hogy az államokon belüli etnikai
sokféleségből adódó gondok iránt a nemzetközi közösség nem lehet közömbös, de azokat az emberi
jogok egyetemes védelmének keretében lehet csak kezelni. Különösen fontos volt ebben a
tekintetben, hogy a korszak két jelentős emberi jogi okmánya, az ENSZ Közgyűlésében elfogadott
Emberi jogok egyetemes nyilatkozata18 és az Emberi jogok európai egyezménye19 sem rendelkezik
külön a kisebbségek jogairól. Ugyanakkor mindkét dokumentum megerősíti a hátrányos
megkülönböztetés tilalmát, amely a kisebbségi jogok előfeltételének is tekinthető. A második
világháború szörnyűségei vezettek ahhoz, hogy az 1945 utáni időszakban nélkülözhetetlen
szükségnek – igaz eltérő hangsúlyokkal, pl. a kommunista uralom alatti államok vagy a nyugati
országok prioritásai eltértek ezen a téren is – tekintették az államok az emberi jogok nemzetközi
védelmének megteremtését, és ennek következtében a kisebbségek sajátos jogai a háttérbe
szorultak. Ebben szerepet játszott az emberi jogok individualista jellege, ami az egyén
elidegeníthetetlen méltóságára és az emberiség minden tagjának egyenlőségére épült és így a
közösségi identitás létéből eredő problémákat nem tudta kezelni. A Nemzetek Szövetségének
kisebbségvédelmi rendszer megszűnt, de a kisebbségek sajátos helyzetéből eredő feszültségek
megmaradtak. Hamar egyértelművé vált, hogy valamilyen formában ezekkel a problémákkal is
foglalkozni kell nemzetközi szinten, valamilyen módon a kisebbségek sajátos jogait is fel kell venni
az emberi jogok nemzetközi listájára. Az első kezdeményezések a két nagy emberi jogi
egyezségokmány, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya és a Gazdasági és
Szociális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya előkészítő munkálataiban megjelentek. Ám az,
hogy a kisebbségek jogainak kérdése a nemzetközi porondra került, nem jelentette azt, hogy a jogi
szabályozás szakított volna az emberi jogok individualista nyelvezetével.

3.1. Definíciós csapdák: ki vagy mi a kisebbség?

A „kisebbség” fogalmának meghatározása régóta tüskés gombócként akadt meg a nemzetközi
dokumentumok szövegezőinek torkán. A kérdés reménytelenségét jól érzékelteti az a megállapítás,
miszerint „ha valaki a kisebbségek definíciójának taglalásába fog, akkor alapos okkal feltételezhető,
hogy vagy disszertációt ír, vagy pedig valamely kisebbségvédelmi kodifikációs kísérlet
előrehaladását készül lelassítani.”20
Mindenesetre az látható, hogy általános közmegegyezés övezi azt, hogy nemzetközi szinten – az
ENSZ dokumentumok szóhasználatát idézve – a „nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi”
kisebbségek jogainak nemzetközi jogi védelméről beszélünk. Annak ellenére, hogy a kisebbség
fogalma könnyen tágítható volna pl. a szexuális kisebbségekre vagy más csoportokra, így, ha mást
nem is, de a közfelfogás szerint védendő identitás-elemeket nemzetközi szinten könnyen be lehet
határolni. A nemzetközi jogi szabályozás ennek ellenére kudarcot vallott abban, hogy egy

18
Az ENSZ Közgyűlése 1948. december 10-én fogadta el, G.A.O.R. 3rd Pact I., U.N. Doc. A/810, p. 71-77.
19
1950. november 4-én Rómában elfogadott szerződés. E.T.S. 005.Magyarországon az 1993. évi XXXI. tv. hirdette ki.
20
KOVÁCS P.(1996): Nemzetközi jog és kisebbségvédelem. Osiris Kiadó, Budapest, p. 36.

13
általánosan elfogadott definícióval is büszkélkedhessünk, de ez nem elengedhetetlen, sine qua non
feltétele a kisebbségek hatékony védelmének, ahogy Max Van der Stoel, az EBESZ első kisebbségi
főbiztosa fogalmazott „egy kisebbség létezése nem definíció kérdése, hanem ténykérdés […]
Bátorkodom kimondani, hogy amikor látom, tudom mi egy kisebbség.”21 Persze ez a fogalmi zavar
nem csak a kisebbségeket érinti, a nemzetközi dokumentumokban más lényeges fogalmakat, mint a
„nép(ek)” vagy a „nemzet(ek)” kifejezéseket is világos definíciók nélkül, egymással olykor
felcserélhető módon használnak. A nemzetközi kapcsolatokban kialakult gyakorlatok, például a
népek önrendelkezéshez való jogának kérdésében, ugyancsak nem segítenek pontosan
meghatározni, hogy absztrakt szinten egy ilyen elnevezéshez kapcsolódó jognak kik is a
letéteményesei. 22
Mégis elkerülhetetlen, hogy röviden áttekintsük, milyen nehézségek adódhatnak egy kisebbség-
definíció kialakításában. Erre két ok miatt is szükség lehet: egyfelől, az, hogy a nemzetközi jogban
nincsen egy általánosan elfogadott definíció, az államok számára tág lehetőséget ad arra, hogy belső
jogi szabályozásukban akár önkényes szempontok alapján zárjanak ki egyes csoportokat
nemzetközi kisebbségvédelmi kötelezettségvállalásaik alól; másfelől a kisebbségek meghatározása
egy nagyon érzékeny terület, hiszen egyes emberek vagy csoportok kizárása, kényszerűen
behatárolja az alkalmazott jogi, politikai intézkedések címzettjeinek körét.
A legtöbb kísérlet a kisebbség fogalmának vagy annak meghatározására, hogy kit tekinthetünk jogi
értelemben kisebbséghez tartozónak, a legtöbbször objektív feltételeket próbál megnevezni, ami jól
mutatja, hogy csoporthoz tartozás – amúgy is könnyen vitatható - szubjektív elemei háttérbe
szorulnak. Érdekes tehát ebből a szempontból John Packer definíciós kísérlete, amelyben próbált az
emberi jogok elméleti következetességének (pl. az egyenlőség, az egyéni szabadság és méltóság
kívánalmainak) is megfelelni amikor így fogalmazott: „Az emberek egy csoportja, akik szabadon
társulnak egy olyan megalapozott célra, amelyben közös vágyuk különbözik a többség uralmától.”23
A legfontosabb hozadéka ennek a megközelítésnek az, hogy elmozdul az emberek
megváltoztathatatlannak tartott tulajdonságaira (pl. anyanyelv, nemzettudat, kulturális identitás stb.)
építő ún. objektív kritériumoktól és az egyén társulási, identitásválasztási szabadságát helyezi a
középpontba. Ebben a tekintetben a szabályozó hatalom, a jogokat adó és kötelezettségeket
megszabó állam nem önkényesen határozza meg, hogy a kisebbséghez tartozás nyelvismeret, közös
kulturális hagyomány vagy származás eredménye, hanem a kisebbségi jogalanyok „természetes
kiválasztódását” ismeri el. E szubjektív elemek előtérbe helyezésével is azonban két fajta
kisebbségről beszélhetünk, az egyik egy „pozitív kisebbség” típus, amelyet olyan egyének alkotnak,
akik szabad meggyőződésüket, közös eszméiket követve különböznek a többségtől; míg a másik
„negatív kisebbség” típus, amelynek tagjait az őket érő hátrányos megkülönböztetés tartja össze, az
a vágy, hogy a közös tulajdonságaik miatt őket érő diszkriminációt leküzdjék. Ez az összetartó erő
sokszor eltűnik, ha az üldöztetés, hátrányos megkülönböztetés megszűnik és elérik a tényleges
egyenlőséget. Ezt a különbséget a nemzetközi jogi szabályozás is tükrözi annyiban, hogy a

21
VAN DER STOEL, M. (1999) Peace and Stability through Human and Minority Rights. Nomos Verlag, Baden-Baden.
p. 45.
22
Az, hogy egy közösség sikeresen vagy sikertelenül tud hivatkozni az önrendelkezéshez való jogára leginkább
politikai körülményeken múlik, sőt egyesek úgy gondolják ezen elv gyakorlati alkalmazása a nemzetközi jog hatáskörén
kívül áll. MUSGRAVE, T. (1997): Self-Determination and National Minorities. Clarendon, Oxford. p. 258.
23
PACKER, J. (1996): ‘On the Content of Minority Rights.’ In: Raïkka, J. (ed.) Do We Need Minority Rights?
Conceptual Issues. Martinus Nijhoff Publishers, The Hague. p. 123.

14
kisebbségi jogok védelmének alapvető előfeltételeként fogalmazza meg a hátrányos
megkülönböztetés tilalmát, amihez képest a kisebbségek jogait védő pozitív intézkedések
önmagukban nem, csak a diszkrimináció tilalmának elvéhez szorosan kapcsolódva kapnak értelmet.
Az, hogy a csoporthoz tartozás alapja ennyire sokféle lehet és számos identitás elemen alapulhat
(nyelvi, etnikai vagy nemzeti, kulturális, vallási, stb.) arra a következtetésre vezethet, hogy – osztva
Max van der Stoel említett véleményét – nincs is szükség a „kisebbség” fogalmának behatárolására.
Mindennek ellenére – és dacára annak, hogy a nemzetközi szervezetekben egy jogilag kötelező
definíció megalkotására tett minden kísérlet sorra kudarcot vallott – továbbra is él az a jogászi
igény, hogy „a kisebbségvédelem csak akkor lehetséges, ha a kisebbség fogalmát tisztázzuk”.24
A második világháború után, az első törekvések a „kisebbség” fogalmának tisztázására az ENSZ
Diszkrimináció Megelőzési és Kisebbségvédelmi Albizottsága (Sub-Commission on Prevention of
Discrimination and Protection of Minorities) keretében jelentek meg, az ENSZ Főtitkár 1949-ben
kiadott memoranduma alapján, amely a kisebbségek meghatározását és osztályozását kérte a
testülettől. Annak ellenére, hogy az Albizottság fennállása alatt25 nem sikerült semmilyen
konszenzusos meghatározást találni, a viták során megszületett definíciós javaslatokra a mai napig
gyakran hivatkoznak a nemzetközi kisebbségvédelemmel foglalkozó munkákban. A leghíresebb és
legtöbbet idézett definíció nyilvánvalóan F. Capotorti nevéhez fűződik, aki különleges
jelentéstevőként 1978-ban a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának a
kisebbségek jogait érintő 27. cikke vonatkozásában fogalmazta meg, hogy egy ’kisebbség’ „az
Állam többi lakosságához képest számszerűleg kisebb, nem uralkodó helyzetben lévő csoport,
amelynek tagjai – az Állam polgáraiként – a lakosság többi részétől különböző etnikai, vallási vagy
nyelvi tulajdonságokkal rendelkeznek és, akár rejtetten is (implicite) kultúrájuk, hagyományaik,
vallásuk vagy nyelvük megőrzésére vonatkozó összetartozás/szolidaritás érzése köti őket össze.”26
Annak ellenére, hogy Capotorti meghatározása minden kisebbségi jogokkal foglalkozó tudományos
munka számára irányadóvá vált, sem az Albizottságban, sem más nemzetközi fórumon nem vált
hivatalossá sosem. Érdemes megfigyelni azt is, hogy a hasonló definíciós kísérletek később is
voltak az ENSZ keretében, 27 de az egyetlen, a nemzetközi jogban elismerés közelébe jutó
meghatározás kidolgozására nem az ENSZ, hanem az Európa Tanács berkeiben került sor.
Az ET Parlamenti Közgyűlésében 1993. február 1-én elfogadott 1201. sz. ajánlás, amely azt
javasolta, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez egy kisebbségvédelmi kiegészítő
jegyzőkönyvet fogadjanak el a tagállamok, így határozta meg a kisebbségeket: „Ezen Egyezmény
értelmében nemzeti kisebbség alatt az embereknek egy államon belüli olyan csoportja értendő,
amelynek tagjai: a. ennek az államnak a területén laknak és annak állampolgárai; b. régi, szilárd és
tartós kapcsolatot tartanak fenn ezzel az állammal; c. sajátos etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi

24
ERMACORA, F. (1983) ‘The protection of minorities before the United Nations’ in: Collected Courses of the Hague
Academy of International Law, IV. Kluwer, The Hague. p. 271.
25
Az Albizottságot 1995-től Emberi Jogok Előmozdításával és Védelmével Foglalkozó Albizottság (Sub-Commission
on the Promotion and Protection of Human Rights) váltotta fel, amelynek alárendelten működött a Kisebbségi
Munkacsoport (Working Group on Minorities). Ebben a formában mindkét szakértői testület megszűnt 2006-ban. Az
ENSZ intézményi reformja keretében ekkor váltotta fel az ENSZ Emberi Jogok Bizottságát (Commission on Human
Rights) az Emberi Jogi Tanácsa, amely 2007.09.28-i, 6/15 sz. határozatával életre hívta az ENSZ Kisebbségi Fórumát.
26
UN Doc E/CN.4/Sub.2/384/Rev.1. 1979. 5-12.
27
Deschênes meghatározására szoktak még hivatkozni, amely részben, például a kisebbségi csoport többséggel való jog
előtti és tényleges egyenlőségére törekvésével egészítette ki Capotorti idézett definícióját. UN Doc
E/CN.4/Sub.2/1985/31, para. 181. lásd még THORNBERRY (1991) p. 7.

15
jellegzetességekkel rendelkeznek; d. kellően reprezentatívak, bár számszerűleg kisebbségben
vannak ezen állam egy körzetének lakossága körében; e. arra törekednek, hogy közösen megőrizzék
azt, amiből közös identitásuk fakad, nevezetesen kultúrájukat, hagyományaikat, vallásukat vagy
nyelvüket.” Tekintettel arra, hogy a Parlamenti Közgyűlés kezdeményezését végül a Miniszterek
Bizottsága nem fogadta el, így értelemszerűen ez a definíció sem vált az államok számára
kötelezővé.
Az imént idézett definícióban is feltűnhet, hogy szemben az ENSZ dokumentumok nyelvezetével,
amely jellemzően több jelzőt használ és nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekről
beszél, 28 az európai nemzetközi szervezetekben, az EBESZ-ben és az Európa Tanácsban elfogadott
dokumentumokban csak „nemzeti kisebbségek” szerepelnek. A „nemzeti” jelző uralkodó
használatát Európában vélhetően az indokolja, hogy itt nagyon szoros kapcsolat alakult ki a nemzeti
identitás, a nemzetállam fogalma és a kisebbségek jogkövetelései között.29 Ennek ellenére az
európai nemzetközi szervezetek is kiterjesztően használják ezt a jelzőt és eleve nem zárnak ki, más
kisebbségeket sem a védeni kívánt jogokból. De ez a jelző megmutatja, hogy európai szinten az ún.
történelmi kisebbségek, azaz, azok a kisebbségek állnak előtérben, amelyeknek valamely európai
állammal szoros és tartós kapcsolataik alakultak ki, így jellemzően annak az államnak az
állampolgárai, amelyben élnek, esetleg más, anyaállamukkal is szoros kapcsolatokat ápolnak.
Hasonló módon problémát szokott jelenteni az állampolgárság is, azaz, az a gyakorlat, hogy az
államok belső jogrendjükben az állampolgárság meglétét a kisebbségi státusz elismerése
előfeltételének tekintik. 30 Ez a megközelítés a bevándorlókat vagy az állampolgársággal nem
rendelkezőket kizárja a kisebbségvédelmi rendszerből, azaz nem jogosultak nyelvük, kultúrájuk,
etnikai identitásuk egyenrangú védelmére. Különösen az európai országokban sok olyan személy él,
aki a fent idézett meghatározások alapján etnikai vagy nemzeti kisebbség tagjának tekinthető, de
nem rendelkezik annak az országnak az állampolgárságával, amelyben él. Különösen a bevándorlók
esetében komoly problémákat jelent ezeknek a csoportoknak a társadalmi integrációja. A
bevándorlók egyértelműen befolyásolják a társadalom kulturális, etnikai sokszínűségét, de
társadalmi beilleszkedésük sokszor rendezetlen.31 Természetesen jogos elvárás a hagyományos
kisebbségek részéről, hogy hazájukban a bevándorlókhoz képest megkülönböztetett elbánásban
részesüljenek, s ennek az államok igyekeznek is az állampolgársági kötelékkel eleget tenni. De az is
igaz, hogy az államok szeretik megtartani maguknak a teljes döntési szabadságot, mind az
állampolgárság szabályozásában, mind pedig azoknak a politikai eszközöknek a megválasztásában,
amellyel a bevándorlók társadalmi problémáit kezelik. Ugyanakkor ez a megszorító értelmezés
nehezen illeszthető a nemzetközi emberi jogok általános felfogásához, amely, ahogy azt az ENSZ
emberi jogi nyilatkozata is kimondja: „az emberiség családja minden egyes tagja méltóságának,
valamint egyenlő és elidegeníthetetlen jogainak elismerése alkotja a szabadság, az igazság és a béke
alapját a világon”. Ennek megfelelően az ENSZ dokumentumok rendszerint nem említik meg az
28
Pl. az ENSZ Közgyűlésben 1992-ben elfogadott Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez
tartozó személyek jogairól. G.A. res. 47/135, 47 U.N. GAOR Supp. 49. U.N. Doc. A/47/49. pp.210-211.
29
Lásd erről még PENTASSUGLIA (2002): p. 58. és BENOIT-ROHMER (1996): p. 13.
30
Lásd pl. az ET Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezményéhez fűzött ratifikációs nyilatkozatokat,
amelyekben a részes államok kikötötték, hogy vagy a hosszú ideje letelepedett, hagyományos kisebbségekre (Dánia,
Németország, Szlovénia és Svédország) vagy csak állampolgáraikra (Ausztria, Észtország, Luxemburg, Lengyelország)
alkalmazzák a keretegyezményt.
31
Vö.: FAVELL, A. (2000), 'L'Europeanisation ou l'emergence d'un nouveau «champ politique»: le cas de la politique de
l'immigration', In: GUIRAUDON, V. (szerk.) Cultures et Conflits Sociologie politique de l'international, published
December 2000, special edition on "Sociologie de l'Europe: Mobilisations, elites et configurations institutionelles"

16
állampolgárság követelményét a kisebbségi jogok előfeltételeként. Az államok – ahogy ezt
egyébként például az 1990-es években a balti államok gyakorlata is bizonyította – ugyanis nagyon
könnyen tudják úgy alakítani állampolgársági szabályozásukat, hogy abból egyes csoportokat
kizárjanak a kisebbségi jogok élvezetéből, amelyek amúgy megfelelnének egy „kisebbség”
kritériumainak. 32
Összességében leszögezhetjük, hogy a nemzetközi jogban nemcsak a kisebbség fogalmának
meghatározása hiányzik, de nincsenek egyértelmű feltételek arra sem, hogy mely kisebbségek
jogosultak nemzetközi vagy nemzeti jogi védelemre. A nemzetközi dokumentumok hajlamosak
nyitva hagyni a kisebbségi jelzők listáját és nem választják el élesen egymástól a bevándorló vagy
„hagyományos” kisebbségeket. Az európai államok ugyanakkor rendszerint ilyen megszorításokat
érvényesítenek a kisebbségi jogok alkalmazásában.

3.2. Egyéni vagy csoportjogok

Az emberi jogok és a kisebbségi jogok kapcsolatában a fent említett megközelítés problémáin kívül
más zavaró elemek is felmerülnek. Az emberi jogok alapvetően individualista rendszere a
személynek, mint egyenlő méltósággal bíró ember egyéni jogait ismeri el. Ennek ellenére léteznek
csoportjogok, amelyek az emberi jogok nemzetközileg elismert rendszerében is fontosak: a népek
önrendelkezési jogának vagy népirtás tilalmának egyaránt kollektív alanya van. Gyakori kérdés,
hogy vajon a kisebbségek jogai azok egyéni vagy kollektív jogok, netalán mindkettő? Vitán felül
áll, hogy a kisebbségi jogok az egyetemes emberi jogok részeként jelennek meg a nemzetközi
jogban. A Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (PPJNE) 27. cikke világosan az
emberi jogok rendszerében helyezi el a kisebbségekhez tartozó személyek jogait és az Európa
Tanács vagy az EBESZ kisebbségekkel foglalkozó dokumentumai is ezt a szemléletet tükrözik.
Azonban az is látszik, hogy a kisebbségek jogai és az emberi jogok nem fedik egymást teljesen. Az
emberi jogok fogalma minőségileg más, mint a kisebbségi jogoké, amennyiben a nemzetközi
jogban minden egyén jogait nemzetközi védelemben részesítik. A kisebbségi jogok azonban csak a
kisebbséghez tartozó személyeket illetik meg, tehát azt mondhatjuk, hogy ezek a különjogok
kiegészítik, megerősítik az egyetemes emberi jogokat. Az igazi kérdés az, hogy mi a
kisebbségvédelem elsődleges célja: az emberi jogi megközelítésben ez nem más, mint a sajátos
kisebbségi kultúra és identitás megőrzése. Az identitás és a kultúra pedig olyan kollektív tudati
elemek, amelyek magának a kisebbségi közösségnek a megerősítését célozzák. Az egyéni és a
kollektív jogok jelentőségéről zajló tudományos vita meghatározó volt az elmúlt évtizedekben a
kisebbségek nemzetközi jogairól szóló diskurzusban. 33 A nemzetközi dokumentumok jellemzően
megszorító szófordulattal a kisebbségekhez tartozó személyek jogairól beszélnek, tehát nem magát
a kisebbségi közösséget tekintik jogalanynak. Ez akkor is igaz, ha a nemzetközi jogi okmányok is
elismerik, hogy ezeket a jogokat „csoportjuk más tagjaival közösségben”34 gyakorolhatják az
egyének. Ez a jogi megfogalmazás nem tagadja eleve a kisebbségi csoportok létezését, de nem is

32
THORNBERRY (1991). pp. 28-30. Lásd még az Emberi Jogi Bizottságnak a Polgári és politikai jogok nemzetközi
egyezségokmányának 27. cikkéhez fűzött magyarázatát. UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 (1994)
33
KYMLICKA, W. (2001): Politics in the Vernacular – Nationalism, Multiculturalism and Citizenship. Oxford
University Press, Oxford. pp. 17-38.
34
PPJNE 27. cikk.

17
kínál magának a csoportnak jogi védelmet.35 A nemzetközi dokumentumokban a kisebbségi jogok
alanyainak ez a megszorító behatárolása a dokumentumokat alkotó államok képviselőinek
óvatosságát és aggodalmait tükrözik. A legerősebb félelem, hogy a kisebbségek közösségi
jellegének elismerése kikezdheti az állam politikai közösségének egységét, konfliktusokat
gerjeszthet a kisebbség és a többségi lakosság között és ezzel akár az államok területi integritását,
szuverenitását is veszélyeztetheti. A nemzeti alapon szerveződő modern államban a csoportjogok
elismerése azzal is jár, hogy a kisebbségi közösségek igényt formálhatnak saját ügyeik intézésére.
Az identitás-alapú hatalommegosztás nem elképzelhetetlen ugyan egy államon belül, akár területi
alapon, akár bizonyos kulturális kérdésekben (pl. kisebbségi oktatás, stb.), mégis sokan az önálló
államiság előszobájának tekintik. Másfelől pedig fenyegetésnek tekintik az egységes
állampolgárságra épülő, az egyenlőség elvét és az állam identitáspolitikai semlegességét hirdető
liberális állam képére.
A kollektív jogok elismerésével szembeni liberális aggodalmak, hogy azok az egyéni jogok
elsőbbségét veszélyeztethetik, azonban túlzónak tűnnek. Asbjørn Eide az egyéni és a kollektív
jogok közötti kapcsolatot így világította meg: „Az emberi jogok lényegüknél fogva individuálisak.
Az emberi személy, mint egyén jogaival foglalkoznak. Sok ember azonban, aki valamilyen etnikai,
vallási vagy nyelvi csoporthoz tartozik, úgy érzi, hogy az a csoport és a csoport identitása is
védelemre szorul, amelyhez tartoznak. Ennek az identitásnak a központi eleme, hogy joguk legyen
magukat csoportként megszervezni, használhassák saját nyelvüket, megőrizhessék, tovább adhassák
és fejleszthessék saját kultúrájukat és így pl. ellenőrizésük alá tartozzon, vagy legalább jelentős
befolyásuk legyen arra, milyen tartalmú oktatásban részesülnek a következő generációk. Ennek az
aggodalomnak természetesen része, hogyan tudják a rájuk vonatkozó politikai döntéseket
hatékonyan befolyásolni.”36
Valahányszor felmerülnek a kisebbségek kollektív jogai azokat főként kulturális ügyekben
értelmezik. Tipikus példája ennek a kisebbségi nyelven oktató iskolák fenntartásához,
igazgatásához, alapításához kapcsolódó jogok. Mindazonáltal, ahogy arra Eide is rámutatott messze
nem a kultúra a kollektív jogok legkényesebb területe. Valójában az államok a kisebbségi
közösségek intézményeire számos politikai téren hatásköröket ruházhatnak át: az oktatástól kezdve
a kulturális ügyeken keresztül, a helyi területi kormányzatig.

3.3. Kisebbségi jogok és autonómia

Ebből a szempontból mindenképp érdemes különbséget tenni a kisebbségi különjogok és az
autonómiához való jog között. „A közösségi jogok a kisebbségi élet számára fontos kérdések széles
skáláját foglalhatják magukban. Ha a kollektív jogok az önrendelkezés valamilyen lényeges
(politikai, kulturális vagy egyéb) formájának felelnek meg, autonómiává válnak.”37 Ezzel a
meghatározással összhangban bármilyen kisebbségi autonómia legfontosabb feltétele, hogy a
kisebbségi ügyek egy meghatározott része felett különös felhatalmazással kell rendelkeznie, és ezt a
hatáskörét saját felelősségére kell, hogy tudja gyakorolni. Az egyes országok nemzeti

35
Vö.: HENRARD, K. (2000): Devising an Adequate System of Minority Protection. Martinus Nijhoff Publishers, The
Hague. pp. 153-155.
36
Eide 1998 p.6.
37
BRUNNER G. – KÜPPER H.(2004) Európai autonómia-megoldások: A kisebbségi önkormányzatok autonómia-
modelljeinek tipológiája in: Magyar Kisebbség 2004/1.2 p. 474.

18
szabályozásaiban felbukkanó autonómia formák céljuk szerint nagyon sokfélék lehetnek, személyi
alapon a közösség tagjai felett adhatnak bizonyos hatásköröket vagy egy olyan terület felett, ahol a
kisebbség tagjai többséget alkotnak.
A nemzetközi jogban ritkán kerül terítékre a kisebbségek autonómiához való joga. Valójában az
államok hajlanak arra, hogy a kisebbségek autonómia-követelései mögött rejtett elszakadási
szándékokat feltételeznek. Így a kisebbségi autonómia ügyét gyakran biztonsági kérdésként kezelik,
amely az ország politikai stabilitását is fenyegetheti. Bár a személyi elvű autonómiát igen nehéz
lenne területi igények hivatkozási alapjának tekinteni, a fő probléma a kisebbségek autonómiája és a
népek önrendelkezési joga közötti szoros kapcsolatban rejlik. Az önrendelkezés joga, ahogy azt az
ENSZ Alapokmánya vagy az 1966-os emberi jogi egyezségokmányok megfogalmazzák elsősorban
azt a folyamatot írják le, amellyel egy nép szabadon meghatározza saját politikai státuszát. Ez
azonban nem kell, hogy feltétlenül egy független állam megteremtésével járjon. Ennek ellenére a
kisebbségi közösségeknek adott kollektív politikai jogok, kisebbségi autonómia, kiváltképp, ha
területi autonómiáról van szó, sok államban az egységes nemzetállam ideológiájával
összeegyeztethetetlennek látszik.38 Mégis találunk a nemzetközi jogi – igaz jogi kötőerővel nem
rendelkező – dokumentumokban utalásokat, amelyek támogatják a kisebbségek autonómiájához
való jogának nemzetközi elismerését.39 Mindenesetre kisebbségi autonómiák léte, akár területi akár
személyi elvűek, lényegében az egyes országok belpolitikai fejleményeinek függvénye, mivel
lényegi eleme, hogy az állam a kisebbségi közösség identitásának védelmében fontos hatásköröket
ruházzon át a kisebbségre.

38
BRUNNER - KÜPPER (2004).
39
Kiemelkedik ezek közül az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1334(2003) sz. határozata. Erről lásd még
GÖRÖMBEI S.(2003): A Gross-jelentés – az autonómia, mint megoldás az európai konfliktusokra. in Magyar Kisebbség
2003/2-3. pp. 350-367.

19
4. Az ENSZ és a kisebbségek védelme
Az emberi jogok nemzetközi védelmének megerősítésében az Egyesült Nemzetek Szervezete volt
az úttörő. Az ENSZ alapítói úgy látták, hogy a két világháború közötti kisebbségvédelmi rendszer
botrányos kudarcot vallott és ezért az emberi jogok nemzetközi garanciáinak megteremtése került
előtérbe, amelynek részeként a hátrányos megkülönböztetés tilalmát és az emberi méltóságból eredő
egyenlőség eszméjét kellő biztosítéknak tekintették a kisebbségek védelmére is. A második
világháború utáni időszakban szinte csak kétoldalú államközi egyezményekben foglalkoztak a
kisebbségekkel, a nemzetközi szervezetekben a diszkrimináció tilalmának megerősítését tekintették
elsődlegesnek. 40

A kisebbségi jogok egyik alappillére a diszkrimináció tilalmának elve. Sőt, mondhatjuk, hogy
enélkül a kisebbségi jogok védelméről is nehéz lenne beszélni. Az emberi jogok hatékony
gyakorlásának előfeltétele, hogy az egyének között a jog ne tegyen indokolatlan és igazságtalan
megkülönböztetést. Ezt tartalmazza az ENSZ Alapokmánya is akkor, amikor kimondja, hogy az
emberi jogok és alapvető szabadságok élvezetét „fajra, nemre, nyelvre vagy vallásra” tekintet nélkül
kell biztosítani. Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata (2. cikk), az Emberi jogok európai
egyezménye (14. cikk) éppúgy, mint a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya (26.
cikk) vagy a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya (2. cikk, 2.
bek.) is ezt az elvet erősítették meg. Ez azt jelenti, hogy a jog nem kapcsolhat negatív
következményeket ahhoz, hogy valaki egy kisebbséghez tartozik-e vagy sem. Ennek ellenére nem
mindegyik nemzetközi okmány tiltja expressis verbis a kisebbséghez tartozás miatti
megkülönböztetést, de jellemzően nyitott tulajdonság listát sorolnak fel. A kisebbségek ugyan
kedvezményezettjei a diszkrimináció tilalmának, de érdemes idézni az ENSZ Diszkrimináció-
megelőzési és Kisebbségvédelmi Albizottságának a mandátumára vonatkozó egyik fontos
megjegyzését: „1. A diszkrimináció megelőzése minden olyan cselekedet megelőzése, amely az
egyéntől vagy emberek egy csoportjától megtagadja azt az egyenlő bánásmódot, amelyet ők
igényelnének. 2. A kisebbségek védelme olyan, nem uralkodó [nem domináns] helyzetben lévő
csoportok védelme, amelyek, bár általánosan vágynak a többséggel egyenlő bánásmódra, de egy
mértékig megkülönböztető elbánást igényelnek annak érdekében, hogy megőrizzék alapvető
jellegzetességeiket, amelyek őket a többségtől megkülönböztetik (…) amennyiben egy kisebbség
asszimilálódni kíván, de ezt megtagadják tőle, úgy diszkriminációs kérdésről beszélünk.”41

Ezt a különbséget az ENSZ Közgyűlés is elismerte, amikor 1948-ban az Emberi jogok egyetemes
nyilatkozatának szövegéből végülis kihagyták a kisebbségek jogaira vonatkozó utalást. A
Nyilatkozathoz kapcsolódva ugyanis egy külön szöveget fogadtak el „A kisebbségek sorsa” címen,
amelyben elismerték, hogy az ENSZ „nem maradhat közömbös a kisebbségek sorsa iránt”, de még
fontos előtanulmányokra van szüksége ahhoz, hogy fel tudjon lépni érdekükben.42 Tehát a

40
Lásd még BÖSZÖRMÉNYI J. (szerk.) (2004): Az ENSZ kisebbségi kézikönyve. EÖKIK, Budapest. (a kézikönyv
legújabb, 2010-es kiadása Minority Rights: International Standards and Guidance for Implementation. United Nations,
Geneva. HR/PUB/10/3) és MAJTÉNYI B.(2003): Az ENSZ és a kisebbségek védelme in Kisebbségkutatás 2003/1
41
U.N. Doc. E/CN.4/52, Sec. V.
42
A kisebbségek sorsa. Az ENSZ Közgyűlés 1948. december 10-én fogadta el. G.A.O.R. 3rd sess. Pact I., U.N. Doc.
C/810, pp. 77-78. magyarul lásd MAJTÉNYI B. – VIZI B. (szerk.) (2003): A kisebbségi jogok nemzetközi okmányai.
Dokumentumgyűjtemény. Gondolat – MTA JTI – MTA KI, Budapest. p. 37

20
diszkrimináció tilalma az első és elengedhetetlen lépés a „tényleges” kisebbségi jogok védelmében,
de önmagában erre elégtelen.43 A közvetett és a közvetlen diszkrimináció tilalmát egyaránt
fontosnak tartó értelmezések kiterjesztették a megkülönböztetés fogalmát a kisebbségekre és más
veszélyeztetett csoportokra is. A kisebbségek számára ebben a tekintetben kiemelkedő jelentőséggel
bír az ENSZ keretében 1948-ban elfogadott, A népirtás bűntettének megelőzéséről és
megbüntetéséről szóló egyezmény, amely a népirtás fogalmát elég tágan határozza meg, amikor
„valamely nemzeti, etnikai, faji, vallási csoport, mint olyan, teljes vagy részleges megsemmisítésére
irányuló szándékkal történő elkövetését” érti alatta.44 A népirtás cselekménye az egyezmény
értelmében a nemzetek jogába ütköző súlyos jogsértés, amelyért az elkövető személyesen is
felelősségre vonható a Nemzetközi Büntetőbíróság előtt. A népirtás tilalmáról szóló egyezménynek
a kisebbségek számára legfontosabb üzenete talán az, hogy a nemzeti, etnikai, vallási
kisebbségeknek, mint közösségnek is joguk van a létezéshez. 45

A faji megkülönböztetés valamennyi formájának kiküszöböléséről szóló egyezmény 1.

cikkében nemcsak a faji alapú, hanem a „bőrszín, leszármazás, nemzetiség vagy etnikai származás”
alapján történő különbségtételt is tiltja.46 Az egyezményben foglalt kötelezettségeik teljesítésének
ellenőrzésére a részes államok létrehozták a Faji Megkülönböztetés Megszüntetéséért Bizottságot
(CERD). A CERD független szakértőkből álló testület,47 amelynek feladata, hogy az államok által
rendszeres időközönként, az egyezmény végrehajtásáról benyújtott jelentéseket értékelje, ezek
alapján ajánlásokat fogalmazzon meg. Tevékenységéről rendszeresen jelentést készít az ENSZ
főtitkárának, amely a Közgyűlés elé kerül. Az érintett államok beleegyezésével hatásköre az egyéni
panaszok kivizsgálására is kiterjed. Meg kell említeni még az UNESCO keretében elfogadott, az
oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről szóló egyezményt is, amely
megkülönböztetésen egyebek mellett a fajon, bőrszínen, nyelven, valláson, nemzetiségi vagy
társadalmi származáson „alapuló minden olyan különbségtételt, kizárást, korlátozást vagy kedvezést
ért, amelynek célja vagy következménye az oktatás terén történő egyenlő elbánás megszüntetése
vagy akadályozása”. 48

Az 1966-ban elfogadott két emberi jogi egyezségokmány egyformán tiltja a megkülönböztetést. A

Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya49 a II. rész 2. cikkben kimondja, hogy az
egyezségokmányban foglalt jogok tekintetében tilos mindenfajta megkülönböztetés faj, szín, nem,
nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési
vagy egyéb helyzet alapján. A 26. cikk pedig így fogalmaz: „A törvény előtt minden személy
egyenlő és minden megkülönböztetés nélkül joga van egyenlő törvényes védelemre. Erre tekintettel
a törvénynek minden megkülönböztetést tiltania kell, és minden személy számára egyenlő és
hatékony védelmet kell biztosítania bármilyen megkülönböztetés ellen, mint amilyen pl. a faj, szín,
nem, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni,
születési vagy más helyzet alapján történő megkülönböztetés”. Ugyanezt a tilalmi felsorolást

43
Vö.: HENRARD, K. (2000) p. 8.
44
Magyarországon kihirdette az 1955. évi 16. tvr.
45
Vö.: Thornberry (1991) II. fejezet
46
Magyarországon kihirdette az 1969. évi 8. tvr.
47
Az egyezmény 8. cikke értelmében 18 tagját a részes államok választják meg négy évre, kétévenként cserélődik a
tagság fele.
48
1. cikk. Magyarországon kihirdette az 1964. évi 11. tvr.
49
Magyarországon kihirdette 1976. évi 8. tvr.

21
használja a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya is a 2. cikk 2.
bekezdésében.50
Az ENSZ keretében azonban a PPJNE 27. cikke volt az első olyan, jogilag kötelező, szerződéses
vállalás, amely a kisebbségek jogait elismerte. A cikk megfogalmazásában „olyan államokban,
ahol nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek, az ilyen kisebbségekhez tartozó személyektől
nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen,
hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják.” Ez a nagyon
óvatos megközelítés, azt a benyomást kelti, hogy az államok saját megítélésére van bízva, hogy
elismerik-e vagy sem, hogy területükön kisebbségek élnek. Az „olyan államokban, ahol…” fordulat
akár úgy is értelmezhető, hogy az államok nyugodtan tagadhatják, hogy az „olyan államok” közé
tartoznának és számukra a kisebbségek jogainak kérdése nem releváns.51 Hasonlóképpen, az a
kitétel, hogy „nem lehet megtagadni azt a jogot…” azt sugallja, hogy fő szabály szerint ezeket a
jogokat az államok már biztosítják a kisebbségeknek. A kisebbségek itt elismert joga arra, hogy
„kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják (…) vagy, hogy saját nyelvüket használják” nem
fejezi ki egyértelműen, hogy ennek az identitásnak a megőrzésében az államnak tevőlegesen
kedvező intézkedéseket kellene vállalnia.

Ezeket a kétségeket a PPJNE végrehajtásának ellenőrzésével megbízott Emberi Jogi Bizottság

(Human Rights Committee) igyekezett eloszlatni. A kisebbségek elismerésével kapcsolatban a 27.
cikkhez fűzött magyarázatában kimondta, hogy „egy etnikai, vallási, vagy nyelvi kisebbség léte egy
részes államban, nem a részes állam döntésétől függ, hanem azt objektív mércék alapján kell
megállapítani.”52 A Bizottság azt is hangsúlyozta, hogy a 27. cikkben foglalt jog semmiképp nem
tévesztendő össze a 26. cikk diszkriminációt tiltó rendelkezésével, azaz itt, az államok tevékeny
intézkedéseire is szükség van ahhoz, hogy a kisebbségekhez tartozó személyek identitásukat
megőrizhessék. 53

A 27. cikk ugyanakkor megerősíti az emberi jogok individualista nyelvezetét a kisebbségek

jogainak megfogalmazásában is, amikor a „kisebbségekhez tartozó személyek” szófordulatot
használja. Mégis, a cikk második fele, világossá teszi, hogy ezeket a jogokat leginkább „csoportjuk
más tagjaival közösségben” gyakorolhatják. Ezzel kapcsolatban az Emberi Jogi Bizottság elismerte,
hogy az egyének részvételi joga a kisebbségi közösségi élet egyes területein korlátozható, de csak
akkor, ha ez a megszorítás a kisebbségi csoport túlélésének és jólétének legitim célját szolgálja és
az egyén részvételi jogának csorbítása ehhez a célhoz képest nem aránytalan. 54 Összességében a
Bizottság, a 27. cikkhez fűzött magyarázatában kiáll amellett, hogy a cikk, negatív megfogalmazása
ellenére is pozitív, az egyezségokmányban foglalt többi joghoz képest, más, hozzáadott értéket
képvisel. Ahogy azt más emberi jogi egyezményeknél is látni, a PPJNE végrehajtásának ellenőrzése
a részes államok rendszeres jelentésein alapul, amelyeket az Emberi Jogi Bizottságnak nyújtanak
be. Az egyezségokmány I. kiegészítő jegyzőkönyvéhez csatlakozott államok tekintetében viszont

50
Magyarországon az 1976. évi 9. tvr. hirdette ki.
51
De csak egyedül Franciaország fűzött a PPJNE ratifikálásakor a 27. cikkhez fenntartást, amiben leszögezte, hogy a
Francia Köztársaság tekintetében ez a cikk nem alkalmazható.
52
Az Emberi Jogi Bizottság 1994. április 6-án elfogadott magyarázata a PPJNE 27. cikkéhez. UN Doc.
CCPR/C/21/Rev.1/Add.5 (1994)
53
Uo.
54
Kitok vs. Sweden. UN Doc. CCPR/C/33/D/197/1985.

22
egyéni panasz benyújtására is van lehetőség, amelyet az Emberi Jogi Bizottság kivizsgál és az
érintett részes állam felé ajánlásokat fogalmaz meg.

Az ENSZ Közgyűlése, 1948-ban tett ígéretét, hogy a kisebbségek jogaival még foglalkozni fog,
csak 1992-ben váltotta be, amikor elfogadták a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi
kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozatot.55 A nyilatkozat, amely jogilag
nem kötő erejű, a címéből láthatóan is az egyéni jogokkal foglalkozik és kísérletet tesz arra, hogy
kifejtse azokat a jogokat, amelyek a kisebbségi identitás megőrzése és ápolása szempontjából
fontosak. A nyilatkozat 1. cikk 1. bek. azonban az identitást és a létezést a kisebbségi csoporthoz
köti. A nyilatkozat (2. cikk 1. bek.) megismétli a PPJNE 27. cikkét, de szakít a negatív
megfogalmazással és kimondja, hogy a kisebbségekhez tartozó személyeknek „joguk van”
kultúrájuk ápolásához, vallásuk, nyelvük gyakorlásához. A nyilatkozat jelentős előrelépést tesz a
kisebbségek közéleti, kulturális, társadalmi részvételi jogainak elismerésében. Különösen fontos,
hogy a 2. cikk 3. bek. széles körben határozza meg a közéleti részvételt, amikor kimondja, hogy
joguk van „a nemzeti jogszabályokkal nem összeegyeztethetetlen módon részt venni a nemzeti és –
megfelelő esetben – a regionális szintű döntésekben, amelyek arra a kisebbségre vonatkoznak,
amelyhez tartoznak, illetve azokra a területekre, amelyen élnek.” A nyilatkozat továbbá kimondja,
hogy az államoknak tevőlegesen segíteniük kell a kisebbségi kultúrák, hagyományok, stb. fejlődését
és kifejezését (4. cikk 2. bek.), de nagyon óvatosan és feltételesen fogalmaz a kisebbségi oktatást,
illetve a kisebbségek nyelvén történő oktatást illetően. A területi igényekkel, különösen az
önrendelkezésre való hivatkozással szembeni félelmek miatt a nyilatkozat is megerősíti, hogy egyik
jog sem alkalmazható úgy, hogy az, az államok szuverenitását vagy területi épségét veszélyeztesse.
A nyilatkozat terjesztésének és végrehajtásának szakmai ellenőrzésére az Emberi Jogok Bizottsága
1995-ben létrehozta a Kisebbségi Munkacsoportot. Az ENSZ intézményi reformja után a
Munkacsoport megszűnt és helyére a Kisebbségi Fórum lépett, amelynek feladata, hogy a nemzeti
vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekkel kapcsolatos kérdéseket megbeszélje, tagjai a
kisebbségek, a kormányok, civil szervezetek képviselői és évente Genfben ülésezik. Az Emberi
Jogok Bizottsága helyébe lépő Emberi Jogi Tanács 2005-ben hozta létre a kisebbségi ügyek
független szakértőjének (Independent Expert on minority issues) tisztségét, akinek feladata egyebek
mellett a Nyilatkozat tagállami végrehajtásának támogatása, ellenőrzése, ösztönzése. 56

55
G.A. res. 47/135, 47 U.N. GAOR Supp. 49. U.N. Doc. A/47/49. pp.210-211.
56
Az Emberi Jogi Bizottság 2005/79. határozata. 2011 óta a magyar Izsák Rita tölti be ezt a posztot.

23
5. Az Európa Tanács és a kisebbségek védelme
Az Európa Tanácsot 1949-ben a nyugati demokratikus államok kormányközi és parlamenti
együttműködési szervezetként alapították. Célja leginkább az emberi jogok és a demokratikus
értékek védelmének előmozdítása volt. A második világháború rossz tapasztalatai és a szovjet
uralom európai terjeszkedése ösztönözte a nyugati országokat arra, hogy a diktatúrákkal szemben
saját értékeik mellett jobban és közösen álljanak ki. Az alapító okirat preambulumában kijelenti,
hogy az Európa Tanács létrehozásának indoka hogy az alapító államok rendíthetetlenül
ragaszkodnak „a népek közös örökségét alkotó szellemi és erkölcsi értékekhez, amelyek az egyéni
szabadság, a politikai szabadság és a jog uralma igazi forrásai, olyan elveké, amelyek minden igazi
demokrácia alapjául szolgálnak; abban a hitben, hogy ennek az eszménynek a fenntartása és
fokozatos érvényre juttatása, valamint a gazdasági és szociális haladás előmozdítása érdekében, a
hasonló felfogású európai országok között szorosabb egység kialakítására van szükség.”
Az Európa Tanács szervezeti felépítése igen összetett, a legfontosabb döntéshozó testület a
tagállamok kormányainak képviselőiből álló Miniszterek Bizottsága, amely jellemzően ajánlásokat
és határozatokat fogad el a tagállamok számára. Legfontosabb feladata azonban az ET
egyezmények, megállapodások, nyilatkozatok kidolgozása. Klasszikus kormányközi testületként
minden tagállamnak egy képviselője és minden képviselőnek egy szavazata van. Az ET politikai
jellegét erősíti a Parlamenti Közgyűlés, amelynek inkább konzultációs jogköre van és tagjai a
tagállamok nemzeti parlamentjeinek képviselői. A Parlamenti Közgyűlés sokszor foglalkozott a
kisebbségek jogaival is és több határozatában előremutató álláspontot foglalt el, pl. a kisebbségek
autonómiához való joga tekintetében. 57 Az alapító okirattal létrehozott konzultatív testület a Helyi
vagy Regionális Önkormányzatok Európai Kongresszusa (CLRAE), amely szintén több alkalommal
kedvezően ítélte meg az autonómia szerepét a kisebbségek védelmében.58 Meg kell még említeni a
Miniszterek Bizottsága által 1999-ben létrehozott Emberi Jogi Biztos intézményét, amelynek
feladata, hogy felhívja a figyelmet az emberi jogok védelmére és a tagállamok gyakorlatának
hiányosságaira. A Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság (Velencei Bizottság) életre hívása
szintén fontos lépés volt 1990-ben, mivel ennek az elismert, független szaktekintélyekből álló
testületnek a demokratikus berendezkedés jogi garanciáinak vizsgálata a tagállamokban,
alkotmányjogi ajánlások megfogalmazása. A Velencei Bizottság elé is kerültek már kisebbségeket
érintő tagállami szabályozások. Ezen kívül az 1993-ban létrehozott Rasszizmus és Intolerancia
elleni Európai Bizottságot (ECRI), amely szintén egy tanácsadó testület és feladata a tagállamok
rasszizmussal szembeni intézkedéseinek felülvizsgálata, ajánlások megfogalmazása. Az
alábbiakban a kisebbségi jogokat közvetlenül érintő szerződésekkel foglalkozunk csak.
Az emberi jogok védelme tehát elsőrangú feladata az ET-nek és 1950-ben az első többoldalú emberi
jogi szerződést az ET keretében fogadták el. Az Emberi jogok európai egyezménye59 ugyan nem

57
Ezek között kiemelkedik az 1201(1993) sz. ajánlás az emberi jogok európai egyezményének a kisebbségi jogokra
vonatkozó kiegészítő jegyzőkönyvével kapcsolatban. MAJTÉNYI-VIZI (2003): pp. 136-140. és a az Európa Tanács
Parlamenti Közgyűlésének 1334(2003) sz. határozata. MAJTÉNYI-VIZI (2003): pp. 184-187. THORNBERRY P. –
ESTÉBANEZ M.A. (2004): Minority Rights in Europe. Council of Europe Publishing, Strasbourg. pp. 387-458.
58
52(1997) sz. a föderalizmusról, regionalizmusról, helyi autonómiáról és kisebbségekről szóló határozata, vagy a
43(1998) sz. a területi autonómiáról és a nemzeti kisebbségekről szóló határozata. vö.: THORNBERRY-ESTÉBANEZ
(2004) pp. 515-519.
59
E.T.S. 05. Magyarországon kihirdette az 1993. évi XXXI. tv.

24
nevez meg semmilyen „kisebbségi jogot”, de a hátrányos megkülönböztetés tilalmának szabályában
a kisebbséghez tartozás miatti megkülönböztetést is tiltja (14. cikk).60 Különös jelentőséget ad
ennek a cikknek, hogy az egyezményben foglalt jogaik megsértésével szemben, amennyiben
minden belső jogorvoslati fórumot eredménytelenül megjártak (és egyéb feltételek is teljesültek), az
egyének panaszt nyújthatnak be az Emberi Jogok Európai Bíróságához. Az egyezmény 14. cikke
fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát, amely az ENSZ Nyilatkozat felsorolását idézi: „A jelen
egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés pl. nem,
faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti
kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történő
megkülönböztetés nélkül kell biztosítani.” Talán emiatt is alakult ki az a visszafogott értelmezés a
14. cikkel kapcsolatban, hogy az önmagában nem, csak az egyezményben foglalt más jogok
megsértése esetén alkalmazható. Azaz az egyezmény nem általánosan tiltja a diszkriminációt és így
a 14. cikket önmagában nem, csak más cikkel együtt lehet megsérteni. 61 A bírósági gyakorlat azt is
megerősítette, a megkülönböztetés csak akkor jogellenes, ha nincs objektív és indokolható oka.
Amennyiben az alábbi feltételek teljesülnek, akkor nem lehet szó diszkriminációról: a
különbségtételnek törvényes és ésszerű célt kell szolgálnia, alkalmasnak kell lennie a cél elérésére
és végül az alkalmazott eszköznek (a különbségtételnek) ésszerű arányban kell állnia az elérni
kívánt jogos céllal. Ehhez képest új távlatokat nyitott az egyezményhez csatolt 12. jegyzőkönyv,
amely az azt aláíró államok vonatkozásában önálló jogként ismeri el a megkülönböztetés tilalmát.62
Annak ellenére, hogy az Egyezmény csak közvetetten érinti a kisebbségeket, két nagy előnyét
érdemes kiemelni: az egyik a sokszor emlegetett hatékony jogorvoslati mechanizmus, a másik pedig
az a tény, hogy a diszkrimináció tilalmának kiegészítő jellegű értelmezése számos jognál megnyitja
az utat a kisebbségek számára az egyenlő elbánás, a részvételi jogok, a szólásszabadság vagy a
gyülekezési jog gyakorlása terén is.

5.1. Regionális vagy kisebbségi jogok európai Chartája

Az Európa Tanácsban a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai Chartáját (továbbiakban
Charta), nem kis részben a közép- és kelet-európai politikai átalakulás során felmerült etnikai
feszültségekre is reagálva, 1992-ben fogadták el és 1998-ban lépett hatályba.63
A Charta nyíltan nem a kisebbségi jogok szempontjait fogalmazza meg, hanem arra a felismerésre
épített, hogy a kisebb nyelvek eltűnésével Európa kulturális öröksége kerülhet veszélybe. Tény,
hogy részben az állami asszimilációs politikáknak, illetve az állami érdektelenségnek, részben
azonban a Chartát idézve „a modern civilizáció uniformizáló nyomásának és különösen a
tömegtájékoztatásnak" köszönhetően a nem-hivatalos nyelvek sok helyen végveszélybe kerültek.64
A Charta alapeszméje, hogy a regionális vagy kisebbségi nyelveket az őket megillető helyen a
nyelv kulturális funkcióját figyelembe véve, a többnyelvűség és a multikulturalitás szellemében
60
Az EJEE kisebbségvédelmi vonatkozásairól lásd részletesebben: THORNBERRY P. – ESTÉBANEZ M.A. (2004): pp. 39-
88.
61
Lásd erről az Emberi Jogok Európai Bíróságának az ún. belga nyelvi ügyben hozott 1968-as ítéletét.
62
Magyarország ezt a jegyzőkönyvet azonban nem ratifikálta eddig.
63
A Charta 1992-es elfogadását követően, a szükséges számú aláírások miatt, csak 1998. március 1-jén lépett hatályba.
Mindenesetre, mára a dokumentum elterjedése és elfogadottsága is jelentősnek mondható. A Nyelvi Chartát 33 állam
írta alá és közülük 25 ratifikálta. 2012. július 30-i állapot
64
Preambulum.

25
részesítse védelemben. A Charta három részre tagolódik, az első rész az általános rendelkezéseket,
így pl. a kisebbségi vagy regionális nyelv illetve a „területhez nem köthető nyelvek” definícióját
tartalmazza, 65 ezenfelül meghatározza milyen jellegű kötelezettségek terhelik az államokat a Charta
hatálya alatt. A második, általános rész a Charta „céljait és elveit” veszi sorra, amelyek minden
aláíró állam számára egyformán kötelezőek, míg a harmadik rész a konkrét és egyes nyelvhasználati
tevékenységekre lebontott kötelezettségvállalásokat tartalmazza.
Fontos hangsúlyozni, hogy a Charta kifejezetten kizárja hatálya alól a bevándorlók nyelveit. A
Chartához fűzött hivatalos magyarázó megjegyzések rávilágítanak arra, hogy „a Chartának nem
célja napjaink bevándorlási jelenségéből eredő problémák megoldása (…) a Charta különösen nem
érinti a közelmúltban bevándorolt, valamely európai államban állampolgárságot nyert nem-európai
csoportok jelenségével felmerült problémákat”.
A Charta második részében foglalt célok és elvek széles alkalmazási kört fednek le. Az alapvető
elvek között egyebek mellett megtaláljuk: a hátrányos megkülönböztetés tilalmát;66 a nyelvi
csoportok közötti tisztelet és megértés előmozdításának elvét;67 a nyelvek kulturális gazdagságot
kifejező elismerését;68 minden regionális vagy kisebbségi nyelv földrajzi területének tiszteletben
tartását (a Charta ellenzi az olyan területi közigazgatási változtatásokat, amelyek a nyelvek
továbbélését akadályoznák);69 az ilyen nyelvek javára szükséges kedvező intézkedéseket;70 az ilyen
nyelvek oktatásának és tanulásának biztosítását;71 a regionális vagy kisebbségi nyelveket beszélő
csoportok közötti kapcsolattartást;72 a regionális vagy kisebbségi nyelvek érdekvédő szervezeteinek
létrehozását.73
Mindenesetre a Charta talán legjelentősebb része, a harmadik rész, mégha az ebben a részben
foglalt kötelezettségek mértéke jelentős részben a részes államok vállalásain is múlnak. A Charta
konkrét rendelkezéseinek erejét csökkenti a különböző kötelezettségek közötti „mazsolázási jog”
(azaz az aláíráskor az államok, bizonyos feltételek mellett meghatározhatják, melyik
rendelkezéseket tartják magukra nézve kötelezőnek) és a lépten-nyomon megjelenő, az államok
mozgásterét bővítő gumiszabályok alkalmazása. A Charta harmadik részében megfogalmazott
rendelkezések között is visszatérően szerepelnek az „ésszerűen lehetséges” és az „amennyiben ezt
létszámuk indokolja” kitételek, amelyek nagy szabadságot adnak az államoknak abban, hogy adott
esetben milyen intézkedéseket hoznak a kisebbségi nyelvek tekintetében, és milyen kisebbségi
követeléseket kívánnak elfogadni a nyelvhasználat terén.
Mint a legtöbb nemzetközi kisebbségvédelmi okmány esetében, az államoknak a Chartában vállalt
kötelezettségeik alkalmazását semmilyen, nemzetközi bíróság előtt kikényszerítő, jogilag
szankcionáló mechanizmus nem egészíti ki. Így annak végrehajtását csak politikailag lehet
maximum az államokon számon kérni. Ennek legfontosabb eszköze az államok jelentéstételi
kötelezettsége. A Charta előírásai szerint a részes államok rendszeres időközönként74 jelentésben

65
1. cikk
66
7. cikk 2. bek.
67
7. cikk 1. bek. e) pont és 7. cikk 3. bek.
68
7. cikk 1. bek. a) pont.
69
7. cikk 1. bek. b) pont.
70
7. cikk 1. bek. c) és d) pont.
71
7. cikk 1. bek. f) pont.
72
7. cikk 1. bek. e) és i) pont.
73
7. cikk 4. bek.
74
A Charta hatlybalépését követő évben, illetve ezt követően minden harmadik évben.

26
számolnak be a Charta második és harmadik részének alkalmazásában elért fejleményekről. A
részes államok kötelesek jelentéseiket nyilvánossá tenni és a jelentések értékelését egy független
szakértői bizottság végzi el. 75 Az ország-jelentések és egyéb információk alapján a szakértők
jelentést tesznek a Miniszteri Bizottságnak, amelyben javaslatot tesznek arra is, milyen ajánlásokat
fogadjon el a Miniszteri Bizottság az érintett államok számára. A Miniszteri Bizottság változtatás
nélkül tudomásul veszi a jelentést, de az ajánlásokhoz egyéb javaslatokat is hozzáfűzhet.76
Ráadásul, az Európa Tanács más szerződéseihez képest szokatlan módon a Charta úgy rendelkezik,
hogy az Európa Tanács Főtitkára a Charta alkalmazásáról kétévente részletes jelentésben számol be
az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése előtt (16. cikk 5. bek.).
A Charta jelentőségét erősíti az is, hogy igen kreatív módon közelített a kisebbségek kérdéséhez,
maradéktalanul igyekszik a Charta szellemisége és szövege az államoknak a területi szuverenitásuk
sérelmével kapcsolatos félelmeit tiszteletben tartani, s emellett a kisebbségi identitás egyik
leglényegibb elemét, a nyelvhasználatot megfelelő védelemben és támogatásban részesíteni. A
Charta egész megközelítése a kisebbségi és a többségi nyelvet beszélők közötti kapcsolatok
kiegyensúlyozott fejlesztését célozza. Egyszerre igyekszik a regionális és kisebbségi nyelveket
beszélőket a többségi társadalomba való integrációban úgy támogatni, hogy ez ne nyelvük
elvesztésével járjon. Ám rendelkezéseinek végrehajtásában a Charta igen nagy szabadságot ad a
részes államoknak, így áttörést semmiképp nem tudott hozni: azok az államok tűnnek
nagylelkűbbnek a Charta kötelezettségeinek vállalásában, amelyek amúgy is, saját jogrendjükben a
kisebbségek jogainak védelmét hatékonyan támogatják.

5.2. A Nemzeti kisebbségek védelméről szóló Keretegyezmény

A Nemzeti kisebbségek védelméről szóló Keretegyezmény (az alábbiakban Keretegyezmény) a
legátfogóbb szerződéses okmány, amelyet az Európa Tanácsban a kisebbségi jogok védelmében
elfogadtak. A szerződés szövegét 1994. november 10-én fogadták el és a szükséges számú
ratifikációkat követően végül 1998. február 1-én lépett hatályba. 77 A Keretegyezményt általában az
első jogilag kötőerejű többoldalú nemzetközi szerződésként tartják számon a nemzeti kisebbségi
jogok védelme terén. A Keretegyezmény egyértelműen világossá teszi, hogy a kisebbségi jogok
védelme az emberi jogok védelmének integráns részét képezi és így „a nemzetközi együttműködés
keretébe tartozik”.78 A Keretegyezmény elnevezés azonban azonnal felhívja a figyelmet arra, hogy
itt „keret-jellegű” szabályozásról van szó: a Keretegyezmény magyarázó jelentése aláhúzza, hogy a
Keretegyezmény „a megoldandó jelentős problémákra tekintettel […] programjellegű
rendelkezéseket” foglal magában. Továbbá „ezek a - közvetlenül nem alkalmazható – rendelkezések
az érintett államok számára mérlegelési szabadságot hagynak az általuk elérendőként
meghatározott célok megvalósításában és így mindegyikük számára lehetővé válik a sajátságos
körülmények figyelembevétele.”79 Ennek ellenére több esetben előfordul, hogy az államok
kötelezettségeiket jogokként ismerik el. Általánosságban elmondhatjuk, hogy az emberi jogokat
75
A bizottság tagjait a részes államok jelölik és a Miniszteri Bizottság nevezi ki.
76
Lásd a Charta alkalmazásáról szóló negyedik részt.
77
Eddig 42 állam írta alá és 39 ratifikálta a Keretegyezményt. 2012. június 1-i állapot.
78
Ahogyan az 1. cikk fogalmaz: „A nemzeti kisebbségek és ezen kisebbségekhez tartozó személyek jogainak és
szabadságainak védelme az emberi jogok nemzetközi védelmének szerves részét képezi és mint ilyen, a nemzetközi
együttműködés keretébe tartozik.”
79
Magyarázó jelentés 11. bek.

27
védő szerződések különféle ellenőrző mechanizmust állítanak fel, de a legfontosabb kérdés, hogy az
államok megfelelően építsék be jogrendjükbe a normákat és a szerződés céljainak megfelelő
eszközökkel biztosítsák az egyének jogait.
A Keretegyezmény, más nemzetközi jogi dokumentumokkal összhangban nem határozza meg a
„nemzeti kisebbség” fogalmát, ennek kimunkálása a gyakorlati alkalmazásra és a végrehajtást
ellenőrző testületekre, elsősorban a Tanácsadó Bizottságra maradt.
A Keretegyezmény viszont kimondja az identitásválasztás szabadságának elvét (3. cikk) valamint
egy sor olyan alapelvet, amelynek a kisebbségek védelmében érvényesülniük kellene. Így egyebek
mellett a törvény előtti egyenlőség és a kedvező megkülönböztetés lehetősége (4. cikk); a
kisebbségi kultúra és identitás – vallás, nyelv, hagyományok, kulturális örökség – megőrzésének
támogatása (5. cikk 1. bek.); a kisebbségi nyelvhasználat a magánbeszélgetésekben és nyilvánosan
(10. cikk 1. bek.); a kisebbségi nyelvű névhasználat (11. cikk 1. bek.); a kisebbségi kultúra,
történelem, nyelv megismerésének joga és a kisebbségi nyelven történő oktatáshoz kapcsolatos
jogok (12.-14. cikk); a kulturális, társadalmi, gazdasági és a közügyekben való hatékony
részvételhez való jog (15. cikk); a lakossági arányok megváltoztatásának tilalma (16. cikk); a
kisebbségek határon átnyúló kapcsolatainak elismerése (17. cikk, 1. bek.). A részes államok
számára azonban „menekülő utat” nyit a Keretegyezményben használt megfogalmazás: egyrészt
egyes jogok nem azonnal végrehajtandó kötelezettséget, hanem az államok részéről ezek elérésére
való „törekvést” kívánnak. Másfelől a Keretegyezmény különböző minősítéseket használ az
állami kötelezettségek leírásában. Az olyan kifejezések, mint „amennyiben szükséges”,
„előmozdít”, „elismer”, „tiszteletben tart” látszólag könnyű kibúvót adnak az államoknak arra, hogy
saját szájuk íze szerint és meglévő szabályozásuknak megfelelően értelmezzék kötelezettségeiket.
Ez az értelmezési szabadság azonban nem parttalan. Igaz, hogy a Keretegyezményben foglalt jogok
megsértésével szemben nem lehet az Emberi Jogok Európai Bíróságához fordulni, de a
Keretegyezmény 25.-26. cikke a szokásos jelentéstételi kötelezettséget írja elő a részes államoknak.
Az államok rendszeres időközönként jelentést készítenek a Keretegyezmény végrehajtásáról és az
ennek érdekében alkalmazott intézkedéseikről. Ezt a Miniszterek Bizottsága vizsgálja meg, amiben
a munkáját segítő Tanácsadó Bizottságnak nagy feladata van. A Tanácsadó Bizottság 12-18
független szakértőből álló testület, amely a részes államok jelentéseinek kézhezvételét követően
különböző forrásokból – a kormányoktól, civilektől, a kisebbségek képviselőitől – tájékozódhat a
jelentésben foglaltakkal kapcsolatos kérdésekről. A Tanácsadó Bizottság látogatást is tehet a
jelentést benyújtó országban, hogy helyben vizsgálódjon a kötelezettségek végrehajtásáról. A
konzultációkat követően ajánlásokat fogalmaz meg, amelyeket a Miniszterek Bizottsága elé terjeszt,
jellemző módon a Miniszterek Bizottsága tartalmában változtatás nélkül fogadja el saját
ajánlásaiban ezeket. A Tanácsadó Bizottság egyes jogokkal kapcsolatban tematikus kommentárokat
is szokott készíteni. 80 Jellemzően gyenge, soft-law jellegű normákról és ellenőrzési mechanizmusról
beszélhetünk a Keretegyezmény kapcsán. Ám fontos észrevenni, hogy a mai napig is ez az
egyetlen, európai léptékű, szerződéses kötelezettségeket megfogalmazó egyezmény, amely a
kisebbségek jogait részletesen igyekszik kifejteni és elég sok részes állama van ahhoz, hogy valódi
európai, politikailag számon kérhető standardként tekintsenek rá az államok.

80
Eddig az oktatási jogokkal, a közéleti részvétellel és a nyelvi jogokkal kapcsolatban születtek ilyenek. Lásd:
<http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/minorities/default_en.asp>

28
6. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ)
Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezletet (EBEÉ)81 1972-es megalakulásakor, a
hidegháború enyhülését jelezte, mivel ez a kezdeményezés lett, a kommunista tömb és a Nyugat
közötti párbeszéd első komoly intézményesített fóruma. Az elképzelés az volt, hogy a keleti és
nyugati érdekszférába tartozó európai államok, az el nem kötelezett európai államokkal együtt, az
EBEÉ keretében szabadon megvitathatják a felvetődő, összeurópai biztonságpolitikai, katonai, és
emberi jogi kérdéseket. A Közép- és Kelet-Európában 1989–1990-ben bekövetkező politikai
földcsuszamlás, a kommunista rezsimek összeomlása, majd különösen a Szovjetunió felbomlása,
alapvetően változtatta meg az EBEÉ helyzetét is. Az 1990-es évekre megszűnt a ’Kelet’ és
’Nyugat’ közötti szembenállás Európában, a nemzetközi együttműködés alapja a liberális
demokrácia, a békés együttműködés és az emberi jogok védelme iránti közös elkötelezettség lett.82
Az Értekezlet így egyre inkább az emberi jogok és a biztonságpolitikai viták fóruma lett és egyre
komolyabb szerepet vállalt az EBEÉ-térségben a konfliktuskezelésben és -megelőzésben.83 Jól jelzi
ezt az átalakulást, hogy 1992 júliusában, az EBEÉ-tagállamok az ENSZ alapokmány VIII. fejezete
értelmében vett regionális szervezetnek nyilvánították az Értekezletet,84 amely 1994-ben
ténylegesen is szervezeti formát vett fel.
Az EBESZ tevékenységében átfogó, tág megközelítést alkalmaz a biztonságpolitika és a
nemzetközi együttműködés kérdéseiben, így politikai állásfoglalásaiban és politikai irányelvekben a
demokrácia és az emberi jogok kérdéseivel is foglalkozik. Az EBESZ-tagállamok egyetértenek
abban, hogy ezek a kérdések mind a nemzetközi érdeklődés és felelősség körébe tartoznak. Ugyan
az EBESZ keretében megfogalmazott politikai dokumentumoknak nincs kötelező erejük, a
szervezet tagállamai általában politikai kötelezettségként ismerik el ezeket és így hivatkoznak rájuk.
Mindemellett a hatékony döntéshozatalban komoly nehézséget jelent sokszor, hogy az EBESZ-
dokumentumok elfogadásához minden esetben a tagállamok egyhangú döntésére van szükség, 85
ennek is köszönhető, hogy az EBESZ elsősorban nem kényszerítő eszközökkel, hanem inkább a
tagállamok közös politikai nyomásgyakorlásával tud fellépni. Ezt segíti az EBESZ szervezeti
felépítése is. A szervezet elnökségét a rotációs rendszer szerint elnöklő tagállam külügyminisztere
látja el (az elnökség évente változik) a legfontosabb operatív szerv a nagyköveti szinten, bécsi
székhellyel folyamatosan ülésező Állandó Képviselők Tanácsa. 86

81
1994-ben az EBEÉ budapesti csúcsértekezletén döntöttek a tagállamok vezetői az Értekezlet intézményesítéséről,
amely azóta Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetként (EBESZ) működik. CSCE Budapest Document 1994:
Towards a Genuine Partnership in a New Era. (Az itt hivatkozott EBESZ-dokumentumok szövege megtalálható a
szervezet honlapján <www.osce.org>).
82
Lásd pl. az 1990-es Párizsi Chartát egy új Európáért (Charter of Paris for a New Europe).
83
Lásd erről: BLOED, A. (szerk.) (1994): The Challenges of Change: the Helsinki Summit of the CSCE and its
Aftermath. Kluwer, The Hague.
84
Ld. a második helsinki csúcstalálkozó (1992. július 10.) záródokumentumának 25. bekezdését.
85
Az egyhangúság meglétét feltételezik, hacsak valamelyik tagállam nem fogalmaz meg alapvető ellenkezést a konkrét
döntéssel szemben.
86
A Miniszterek Tanácsa évente csak egyszer ül össze, míg a korábbi ún. Vezető Tisztségviselők Tanácsának
jelentősége igencsak háttérbe szorult az elmúlt években. Ld. erről bővebben: BLOED, A.(1997): The OSCE Political
Bodies and Their Role in Conflict Prevention and Resolution. in: BOTHE, M. et al. (szerk.): The OSCE in the
Maintenance of Peace and Security: Conflict Prevention, Crisis Management, and Peaceful Settlement of Disputes.
Kluwer Law International, The Hague.

29
Az 1990-es években a bipoláris szembenállás évtizedei után a tagállamok közötti együttműködést
gyökeresen új alapokra helyezték, különösen, ami az emberi jogok védelmét illeti. Ennek
legnyilvánvalóbb jele volt, hogy az 1989. januári bécsi utótalálkozó legfontosabb eredménye az ún.
emberi dimenzió87 mechanizmusmának elfogadása volt. A mechanizmus lehetővé tette, hogy a
tagállamok két- és többoldalú kapcsolataikban folyamatosan napirendre tűzhessék az emberi
jogokhoz kapcsolódó kérdéseket. Ez egyúttal azt is jelentette, hogy az emberi jogok védelme a
jövőben az EBESZ keretében is a nemzetközi együttműködés középpontjába kerül. Korábban
elsősorban a kommunista államok a belügyekbe való be nem avatkozás elvére (Helsinki
Záróokmány VI. alapelve) hivatkozva rendszeresen visszautasították, hogy a tagállamok emberi
jogi gyakorlatával nemzetközi szinten is foglalkozzanak. A szocializmus bukása után, viszont az új
közép- és kelet-európai demokráciák is az emberi jogok tiszteletben tartásának elvét helyezték
előtérbe. A későbbiekben az emberi jogok védelmének ügye (kiváltképp az 1990-es koppenhágai
találkozót követően) a tagállamok közötti együttműködés egyik legfontosabb területe lett.

6.1. A nemzeti kisebbségek védelme és az EBESZ

Az EBEÉ/EBESZ keretében már az 1975-ös Helsinki Záróokmányban felmerült a
kisebbségvédelem kérdése.88 Ezt követően az 1990-es Párizsi Charta egy Új Európáért c.
dokumentum valamint az 1990-es koppenhágai találkozó dokumentuma foglalkozott mélyebben a
kisebbségek jogainak kérdésével. A kisebbségi jogok megfogalmazására, különösen a bécsi
utótalálkozót (1986–1989) követően, az EBESZ emberi dimenziót érintő dokumentumaiban került
sor. A kisebbségi jogok meghatározásában az 1990-es koppenhágai okmány ment a legmesszebb89,
a dokumentum IV. fejezete részletesen foglalkozik a kisebbségek jogaival, egyebek mellett
kimondja, hogy a nemzeti kisebbségekhez kapcsolódó kérdések csak demokratikus politikai keretek
között és a jogállamiság követelményének megfelelően kezelhetők, ezenfelül deklarálja a szabad
identitásválasztás alapelvét, így azt, hogy senkinek nem származhat sem előnye, sem hátránya
abból, hogy valamely nemzeti kisebbséghez tartozónak vallja magát. A koppenhágai dokumentum
először szólítja fel az államokat arra, hogy folyamatosan külön intézkedéseket tegyenek annak
érdekében, hogy a nemzeti kisebbségek tagjai a lakosság többi részével egyenlő helyzetbe
kerüljenek (31. bek.), amivel lényegében a pozitív diszkrimináció szükségét is elismeri, és
részletesen taglalja a kisebbségek nyelvhasználati, oktatási és közéleti jogait is. A dokumentum
utalt arra is, hogy amennyiben erre lehetőség van, a tagállamok autonóm, önkormányzati szervek
létrehozásával is erősíthetik a kisebbségek védelmét (35. bek.). Ugyan a koppenhágai okmány
jogilag nem kötelező dokumentum, de elfogadása idején ez volt az első komoly nemzetközi

87
Az EBESZ-dokumentumokban megjelenő ún. emberi dimenzió minden, az alapvető emberi jogokkal és
szabadságokkal, emberi kapcsolatokkal, a demokratikus intézmények működésével és a demokráciával, joguralommal
összefüggő kérdéseket magában foglalja.
88
A Záróokmány megfogalmazásában „azon részes államok, amelyek területén nemzeti kisebbségek élnek tiszteletben
tartják az ilyen kisebbségekhez tartozó személyek jogát a törvény előtti egyenlőségre, lehetővé teszik számukra az
emberi és alapvető szabadságjogok tényleges élvezetét és eképpen megvédik jogos érdekeiket ezen a téren”. Helsinki
Záróokmány, a „Részes Államok közötti kapcsolatok vezérlő elveiről szóló nyilatkozat” VII. alapelve.
89
Az EBEÉ emberi dimenzióval foglalkozó koppenhágai találkozójának dokumentuma. 1990. június 29. 30–40. bek. in:
MAJTÉNYI B. – VIZI B.(2003): pp.195-199

30
okmány, amely a kisebbségek jogaival részletesebben foglalkozott, egyes szakértők egyenesen a
„Kisebbségek Európai Chartájaként” aposztrofálták.90
Az EBESZ gyakran fogadott el kimondottan előremutató kisebbségvédelmi normákat, amelyek
később más nemzetközi szervezetek számára is például szolgáltak. A koppenhágai dokumentum,
akárcsak az 1991-ben elfogadott genfi szakértői jelentés kétségtelenül ihlető forrásként szolgált az
Európa Tanács számára is, a Regionális vagy kisebbségi nyelvek európai chartája (1992) és a
Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keretegyezmény (1995) megszövegezésében.91 Ráadásul az
elmúlt másfél évtizedben az EBESZ hatékonyan tudott közvetítőként vagy független harmadik
félként fellépni számos olyan esetben, amikor a tagállamok között nemzetközi konfliktus
kirobbanása vagy az emberi jogok veszélybe kerülése fenyegetett.92
Mindazonáltal a kisebbségeket érintő ügyekben mégsem az emberi dimenzióhoz kapcsolódó
eljárások váltak a legfontosabb eszközzé az EBESZ keretében. A tagállamok biztonságpolitikai
megfontolásokból hozták létre 1992-ben a Nemzeti Kisebbségi Főbiztos intézményét. A főbiztos
feladata, hogy azokban a konfliktusokban, ahol kisebbségek is érintettek, gyorsan és hatékonyan
tudjon közvetíteni a felek között a megegyezés érdekében. A Főbiztos fegyveres konfliktusokban
nem járhat el és pusztán diplomáciai eszközökkel tud fellépni. Viszont mandátuma lehetőséget ad
arra, hogy a kisebbségek és az államok közötti feszültségekre gyorsan reagáljon, a felekkel
közvetlen tárgyalásokat kezdeményezzen, a veszélyek mértékében az EBESZ tagállamok
kormányait értesítse, közbelépésre kérje. 93
Bár az EBESZ Nemzeti Kisebbségi Főbiztosának intézményét hangsúlyosan nem az emberi
dimenzió, hanem a biztonságpolitika és a konfliktus-megelőzés keretében hívták életre, a főbiztos
munkája nagyban hozzájárult az EBESZ-dokumentumok kisebbségvédelmi rendelkezéseinek
pontosabb értelmezéséhez és hatékonyabb alkalmazásához is. Itt is fontos kiemelni, hogy a főbiztos
intézménye és tevékenysége egyáltalán nem tekinthető klasszikus értelemben vett monitoring-
eljárásnak, feladata ugyanis nem egy nemzetközi dokumentum alkalmazásának ellenőrzése, nem is
a kisebbségek helyzetének általános felülvizsgálata, hanem egy olyan egyedülálló, különleges
eljárás, amely kizárólag a konfliktussal fenyegető, nemzeti kisebbségeket érintő ügyekre terjed ki.
A főbiztos hatáskörét csak a konfliktusveszéllyel fenyegető helyzetekben gyakorolhatja. „A
Főbiztos a lehető leghamarabb ’gyors riasztást’ [early warning] ad és ha szükséges, ’sürgős
intézkedést’ [early action] kezdeményez, amennyiben a nemzeti kisebbségek problémáihoz
kapcsolódó feszültségek még nem haladták túl a ’gyors riasztás’ stádiumát, de amennyiben a
Főbiztos megítélése szerint alkalmasak arra, hogy az EBEÉ övezetébe eső konfliktussá fajuljanak,
fenyegetve a békét, a stabilitást vagy a részt vevő államok közötti kapcsolatokat és amelyek
igénylik az EBEÉ Miniszteri Tanácsa vagy a Vezető Tisztviselők Bizottsága figyelmét és

90
BENOIT-ROHMER, F. (1996) p. 25.
91
Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities (Geneva, 19 July 1991). A jelentést 1991
szeptemberében a moszkvai értekezlet záródokumentumával fogadták el.
92
Lásd erről CHIGAS, D. (1996): Preventive Diplomacy and the Organization for Security and Cooperation in Europe:
Creating Incentives for Dialogue and Cooperation. In: CHAYES, A. – CHAYES, A. H. (szerk.): Preventing Conflict in the
Post-Communist World. Mobilizing International and Regional Organizations. The Brookings Institution, Washington,
D.C.. pp. 25–97.
93
A Főbiztos honlapja: <http://www.osce.org/hcnm>

31
fellépését.”94 Ennek keretében, kapcsolatokat tarthat fenn az adott ország kormányával éppúgy,
mint a kisebbségek képviselőivel, vagy egyéb civil, nem kormányzati szervezetekkel. A főbiztos
mandátumának fontos eleme, hogy az érintett ország területén is szabadon tájékozódhat és az eddigi
gyakorlat azt mutatja, hogy a főbiztos ezzel a lehetősséggel szinte minden esetben élt is. A főbiztos
feladata, hogy a konfliktussal fenyegető helyzetek kialakulását igyekezzen megakadályozni és a
feleket a megoldás keresésében mindenképp a békés eszközök felé visszaterelni. Ennek érdekében a
főbiztos ajánlásokat tesz az érintett országok kormányainak, illetve általános témákban jelentéseket
készít. A főbiztos mandátuma ugyan területi korlátozásokat nem tartalmaz, de mivel hatáskörébe
csak az alacsony intenzitású konfliktusok tartoznak és többek között a terrorcselekményekhez
kapcsolható konfliktusokkal sem foglalkozhat,95 az elmúlt évek gyakorlata azt erősítette meg, hogy
a főbiztos kizárólag Közép- és Kelet-Európa területén gyakorolja a ráruházott hatásköröket.96
Elméletileg ugyanakkor nem zárható ki, hogy a jövőben akár a főbiztos mandátumának
kiterjesztésével, akár más EBESZ-eljárás életre hívásával ez a hozzáállás megváltozzon és az
EBESZ emberi és kisebbségi jogi normáit ún. terrorizmust érintő helyzetekben is számon lehessen
kérni a tagállamoktól.97
A főbiztos számára a nemzetközi standardok számonkérése is fontos támpontot jelent feladatainak
ellátásában. A nemzeti kisebbségeket érintő politikai ügyekben ugyanis a nemzeti szembenállás, a
nacionalista politikai erők aktivitása és a nemzeti közösségek közötti párbeszéd hiánya nagyon
megnehezíthetik a külső szereplők hiteles politikai közbelépését is. Ezt a hitelességet igyekezhet a
főbiztos a nemzetközi normák számonkérésével biztosítani. A normaközvetítő szerepet jelzi az is,
hogy főbiztosok egyaránt éltek azzal a lehetőséggel, hogy általános ajánlásokat fogalmazzanak meg
egyes kisebbségi jogokkal kapcsolatban. Így az ún. hágai ajánlások a kisebbségek oktatási jogairól
(1996), az oslói ajánlások a kisebbségek nyelvi jogairól (1998), a lundi ajánlások a kisebbségek
közéleti jogairól (1999), a kisebbségi nyelvű médiáról szóló irányelvek (2003) a multietnikus
társadalmakban a rendőri intézkedésekről szóló ajánlások (2006) vagy legutóbb a bolzanoi
ajánlások a nemzeti kisebbségekről az államközi kapcsolatokban (2008) egy-egy problémakört
tekintenek át a nemzetközi standardok fényében, többféle megoldási lehetőséget is kínálva a
tagállamoknak. 98

94
Főbiztosi alapítóokmány, 3. cikk.
95
Ez az eset áll fenn pl. a baszk, a korzikai és akkor még az északír kisebbségek esetében.
96
Vö.: KOVÁCS P.(1996): p. 121.
97
ESTÉBANEZ M. A.: The High Commissioner on National Minorities – Development of the Mandate. In M. Bothe et al.
(szerk.) i.m. 129-130. o.
98
A főbiztos általános ajánlásait ld.: http://www.osce.org/hcnm/66209.

32
7. Az Európai Unió és a kisebbségek jogai
A nemzetközi standardok elfogadásában, elismertetésében és fejlesztésében a páneurópai
nemzetközi szervezetek (EBESZ, ET) nagyon fontos és aktív szerepet vállaltak. Tekintettel arra,
hogy az Európai Unió, politikai és gazdasági befolyása a legnagyobb az európai nemzetközi
szereplők között és figyelembe véve, hogy az EU tagállamok az EBESZ-nek és az ET-nek is tagjai,
sokszor felmerült a kérdés, vajon részt tud-e, részt kell-e vállalnia az EU-nak a kisebbségi jogok
nemzetközi védelmében. Az EU egy olyan mértékű integráció irányába halad, amely már ma is
elhomályosítja a nemzetközi szervezet és egy ’szuverén nemzetekfeletti’ entitás közötti
határvonalakat.99 Az Unió intézményeinek (a Bizottság, a Parlament, a Tanács és a Bíróság)
tevékenysége meghatározó hatással van a tagállamok politikájára, olyan, korábban az integráció
eredetileg kitűzött céljaitól (amik alapvetően az egységes piac minél teljesebb megteremtésére
vonatkoztak) távol eső területeken is, mint a kultúra és oktatás, vagy a diszkrimináció-elleni
fellépés. Az európai integráció viszont nem egy stabil intézmény- és jogrendszert takar, hanem egy
változó folyamat, ahol a célok, az ezt szolgáló eszközök is változnak idővel, ahogy az uniós jog és
az uniós intézmények hatásköre is. Az Európai Közösségek és később az Európai Unió célja a
közös piac, a tagállamok gazdasági integrációjának megteremtése volt. Annak ellenére, hogy az
integráció történetében az emberi jogok védelme is többször megjelent és az uniós jog a közvetlen
gazdasági kérdéseken kívül más területeket is érint (pl. oktatás, kultúra), a tagállamokon belüli
etnikai, nemzeti kisebbségek helyzetének rendezése nem tartozik az integrációs célok közé.
Ellentétben például a nők és férfiak közötti egyenlőség elvével, a kisebbségek ügye nem egy
következetes, szándékolt politikai keretben jelenik meg az EU-ban. Sokkal inkább a külső tényezők
(pl. bővítés) és a belső jogfejlődés (emberi jogok, kultúra, stb.) együttes hatásaként bukkantak fel
olyan jogi és politikai eszközök, amelyek a nemzeti, etnikai kisebbségeket is közvetlenül érintik. A
tagállamok közötti konszenzus nélkül nem is képzelhető el, hogy a kisebbségek védelmében
kiterjesszék az EU hatásköreit. Ennek hiányát mutatja, hogy az EU tagállamai közül a Nyelvi Kartát
hat ország alá sem írta, Franciaország, Málta és Olaszország pedig aláírta, de nem ratifikálta.100 A
Keretegyezmény ennél érzékelhetően nagyobb támogatottságot élvez a tagállamok között, de ezt
Belgium, Görögország, és Luxemburg nem ratifikálta még, Franciaország pedig alá sem írta. A mai
tagállamok között is hatalmas szakadék van a kisebbségi jogok megítélésében, elég, ha csak a
skandináv országok vagy Magyarország példáját nézzük az egyik oldalon és Franciaországot vagy
Görögországot a másikon. Az Európai Parlament folyamatosan sürgeti, hogy minden tagállam
csatlakozzon e két kisebbségvédelmi szerződéshez,101 de mégha ez meg is történne, akkor is a
bennük megfogalmazott kisebbségi jogi normák csak áttételesen érvényesülhetnének az uniós
politikákban vagy az uniós jog értelmezésében.
Elég egyértelmű, hogy a nemzetközi jogi standardokhoz képest az uniós jogban nem könnyű a
kisebbségi jogok tételes megjelenítését elvárni. A tagállamok nem valószínű, hogy a meglévő

99
AGGESTAM, L. (1997): ‘The European Union at the Crossroads: Sovereignty and Integration’ in: LANDAU, A. –
WHITMAN, R. G. (szerk.): Rethinking the European Union – Institutions, Interests and Identities. Macmillan, London.
pp. 75-92.; LAFFAN, B. – O’DONNELL, R. – SMITH, M. (2000): Europe’s Experimental Union. Routledge, London-New
York.
100
Bulgária, Észtország, Írország, Lettország, Litvánia, Portugália 2012. május 1-i állapot.
101
Lásd pl. Az Európai Parlament állásfoglalása a kisebbségek védelméről és a megkülönböztetés elleni politikákról a
bővítés utáni Európában (2005/2008(INI)) Hivatalos Lap C 124E ., 2006.5.25., 405—415.

33
nemzetközi jogi vállalásaikat az uniós jogi keretek közt megkettőzni szeretnék a kisebbségvédelem
terén. Ennek ellenére az Európai Unió és az uniós jog is ad bizonyos támpontokat a tagállamokban
élő nemzeti, etnikai, nyelvi kisebbségek védelméhez, a tagállamok kulturális sokszínűségének
védelméhez.
A kisebbségek helyzete igazán az egykori szocialista országok csatlakozásának meghirdetésével
került a politikai napirendre az EU-n belül. A korábbi bővítéseknél a tagjelöltek társadalmi,
politikai berendezkedésére utaló feltételek ismeretlenek voltak.102 A keleti bővítés azonban olyan
belső bizonytalanságokkal terhelt országokat érintett, ahol az EU erősebb biztosítékokat szeretett
volna ezeknél. Ezért a tagállamok 1993-ban a koppenhágai csúcstalálkozón politikai feltételeket is
szabtak a csatlakozni kívánó államoknak, elvárva egyebek mellett a demokratikus
intézményrendszer stabilitását, de az emberi jogok és a kisebbségek védelmét is. Ezzel a kisebbségi
kérdés az EU bővítési politikájában jelent meg, anélkül, hogy az uniós jog- és
intézményrendszerben bármilyen támpont is lett volna a kisebbségi jogok megítéléséhez. Ezt a
helyzetet, az ún. „kettős mérce” alkalmazását sokszor az Unió szemére vetették: hisz olyat várt el a
tagjelölt országoktól a tagság érdekében, amit az akkori tagállamokkal szemben soha nem kértek.
Ez némi bizonytalanságot szült a koppenhágai kritériumok teljesítésének ellenőrzésében, igaz a
bővítési folyamatban rendszeresen foglalkoztak a kisebbségek helyzetével leginkább az Európai
Bizottság részéről megfogalmazott politikai ajánlások formájában. Ez alapján várható volt, hogy a
kisebbségvédelmi feltétel jogi kötelezettségként nem jelenik meg a bővítésben sem. Ezt
visszaigazolta az is, hogy az Amszterdami Szerződéssel a Koppenhágában megfogalmazott politikai
kritériumokat, a kisebbségek védelmére való hivatkozás nélkül emelték be az Európai Unióról szóló
Szerződés (EUSZ) 6. cikkbe, azaz az elsődleges uniós jogba. Láthatóan a tagállamok nem akartak a
kisebbségek védelmére uniós jogi kötelezettséget vállalni. Így ez akkor is politikai eszköz maradt,
amikor a Bizottság a bővítési politikájának részévé tette. Az első volt szocialista országokkal 1997-
ben megkezdett csatlakozási tárgyalások során a Bizottság rendszeres éves jelentéseiben a tagjelölt
országokban élő kisebbségek helyzetét is értékelte. A Bizottság ugyan foglalkozott a tagjelölt
országok aktuális kisebbségi problémáival, de már a bővítés kezdetén minden tagjelölt ország
esetében úgy találta, hogy azok kisebbségvédelmi gyakorlata megfelel a koppenhágai
kritériumoknak. A Bizottság sem alkalmas, sem képes nem volt arra, hogy monitoring munkájában
következetes és egységes értelmezést adjon a „kisebbségvédelem” fogalmáról, így nem alakult ki
egyértelmű álláspont a kisebbségi jogok tartalmáról sem. A tagjelölt országok pedig a csatlakozás
után jellemzően már nem tartották olyan fontosnak a kisebbségvédelmi kötelezettségvállalásaikat,
mint korábban. 103
Sokszor felmerült, hogy a „nagy keleti bővítés” után a kisebbségek kérdése elhomályosul az uniós
bővítési politikában, de ez a félelem nem igazolódott be. A bővítés új szakaszát jelenti a nyugat-
balkáni országok csatlakozása, ahol a kisebbségi jogok kérdése nagyobb jelentőséget kapott. A dél-
kelet-európai államokkal folytatott csatlakozási tárgyalásokban – amennyire ezt Horvátország

102
Hosszú ideig az Európai Közösséghez való csatlakozásnak különösebb jogi feltételei nem voltak, azon kívül, hogy a
csatlakozó országok jellemzően belső jogrendjüket a közösségi jogi normák átvételéhez igazították, az alapító
szerződések annyit írtak elő, hogy csak „európai” államok jelentkezhetnek a tagságra (EUSZ 49. cikk). Először a
maastrichti szerződéssel került be az, hogy a jelentkező államnak tiszteletben kell tartania a szerződés 6. cikkében
felsorolt elveket.
103
Vö.: VIZI B. (2008): ’Minority Rights in the “New” EU Member States after Enlargement’ in: SWOBODA, H. –
WIERSMA, J. M. (eds.) Democracy, Populism and Minority Rights. PSE/Renner Institut, Brussels, pp. 77-85.

34
példáján látni lehetett – az Európai Bizottság szakmailag rutinosabban kezelte az emberi jogi és a
kisebbségi kérdéseket. Ezt mutatják a kiforrottabb rendszeres éves értékelő jelentések és az is, hogy
az alapjogok és az igazságszolgáltatás ügye külön tárgyalási fejezet alatt, az aqcuis részeként jelent
meg.

7.1. A kisebbségek számára elérhető uniós jogi intézmények

a) Az EU polgárok jogai
Első helyen a kisebbségi jogoktól távol eső, de a kisebbségek számára is jelentős jogot kell
megemlíteni, az EU állampolgárok szabad mozgáshoz való jogát az unió területén. A legtágabb
értelemben az unió egyik tagállamából egy másik tagállamában letelepedett polgárok is, mint pl. a
Luxemburgban élő portugálok vagy a Belgiumban élő olaszok „kisebbségnek” tekinthetőek. Már
önmagában az a tény, hogy az Európai Bíróság következetesen és rendíthetetlenül kiállt az
állampolgárság szerinti megkülönböztetés ellen, sokat segített azon, hogy a tagállamokban az uniós
polgárok szinte teljesen egyenlő elbánásban részesülnek az állam saját állampolgáraival –
különösen a szociális ellátások és az oktatás terén. Ehhez sorolhatjuk azt is, amikor a Bíróság,
eredetileg a kisebbségek identitásának védelmére szánt nyelvi jogokat más uniós tagállamok
állampolgárai számára is elérhetőnek nyilvánított. Így Belgiumban és Olaszországban élő német
kisebbség regionális szinten biztosított nyelvi jogai más ott tartózkodó uniós polgárt is megilletnek.
Azt is látni lehet, hogy az uniós polgárok egyenlő bánásmódjának politikája egyre szélesebb körben
érvényesül. A hagyományos nemzeti kisebbségek, mint pl. a Szlovákiában, Szlovéniában vagy
Romániában élő magyarok számára az anyaországgal való kapcsolattartás az EU-n belül jelentősen
könnyebbé válik. A munkavállalók és általában a személyek szabad és a schengeni rendszeren belül
akadálytalan mozgása sokat segít az EU-tagállamokban, határmenti térségekben élő
kisebbségeknek: nemcsak a személyes kapcsolattartás, de az oktatási, kulturális szolgáltatások vagy
a munkaerőpiaci lehetőségek igénybevételében is. A valódi különbség egyre inkább a harmadik
ország állampolgárai és az uniós polgárok között lesz.

b) A diszkrimináció tilalma
A kisebbségeket közvetetten érintő uniós jogi rendelkezések közül kiemelkedik a diszkrimináció
tilalma. A hátrányos megkülönböztetés általános tilalma viszonylag új elem az elsődleges
jogban. Egyedül a munkaerőpiaci esélyegyenlőség eszméje, a nők és férfiak közötti egyenlő bérezés
elve jelent meg már 1957-ben az Európai Közösség alapító szerződésében.
Először az Amszterdami Szerződés teremtette meg a diszkrimináció elleni fellépés széleskörű
jogalapját, az Európai Közösségekről szóló Szerződés (EKSZ) 13. cikkével (a Lisszaboni Szerződés
óta az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés [EUMSZ] 19. cikke) amely kimondta, hogy „a
Tanács az Európai Parlament egyetértését követően, különleges jogalkotási eljárás keretében,
egyhangúlag megfelelő intézkedéseket tehet a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy
meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés
leküzdésére”. A kisebbségek közül, az etnikai kisebbségek védelmére is vonatkoztatható
rendelkezések lettek ezek az elsődleges jogban.

35
Az antidiszkriminációs intézkedéseknek az uniós jogban egy komoly korlátja azonban, hogy ezek
elfogadásához a tagállamok egyetértésére van szükség, ami kényes kérdésekben – márpedig a
nemzeti vagy etnikai kisebbségeket érintő diszkrimináció ilyen – irreálisnak bizonyulhat. A
felsorolásból az is kiderül, hogy ez a cikk csak rejtve tartalmazza a nemzeti kisebbséghez tartozás
miatti vagy a nyelvi diszkrimináció tilalmát, így nevesített felhatalmazás híján ezekkel szemben
nem adhat alapot uniós fellépéshez.
Viszont alapja lehet olyan megerősítő intézkedéseknek, amelyek a felsorolt csoportok – és ez
alapján, akár az etnikai kisebbségek – esélyegyenlőségének megteremtését segítik. Az Európai
Unióban vannak olyan tendenciák, hogy az egyenlőség elvét ne formális egyenlősítésként, hanem
tényleges esély kiegyenlítésnek értelmezzük. Ez legitimálhatná az uniós jog alapján hozott
intézkedéseket is. De nem egyértelmű, hogy az ilyen intézkedések pusztán a hátrányok leküzdését
vagy akár az érintett egyén, csoport tulajdonságának megerősítését is szolgálhatják-e. Az EKSZ 13.
cikk (ma EUMSZ 19. cikk) mindenesetre tág értelmezési keretet ad ehhez.
Alig egy évvel az Amszterdami Szerződés hatályba lépése után, az EKSZ 13. cikke alapján két
fontos jogi eszköz született, az ún. foglalkoztatási keretirányelv104 és az ún. faji egyenlőségi
irányelv.105 Az előbbi, az említett cikkben felsorolt mindenfajta megkülönböztetés ellen lép fel a
foglalkoztatás területén. Míg az utóbbi, csak a faji vagy etnikai alapú diszkriminációval szemben,
de nemcsak a foglalkoztatás területére, hanem az oktatásra, a szociális védelemre, vagy az
egészségügyi ellátáshoz való hozzáférésre is vonatkozik. A szabályozási terület miatt ennek az
irányelvnek kiemelkedő jelentősége van az etnikai kisebbségek számára. Az irányelv nemcsak az
állami hatóságok, intézmények számára tiltja el az ilyen megkülönböztetést (vertikális viszonyok),
hanem a magánjogi (horizontális) viszonyokban is.
A Faji Irányelv preambuluma is hivatkozik már olyan forrásokra, amelyek részben a kisebbségeket
is érintik. A hátrányos megkülönböztetés tilalmának viszont nem elsődleges célja a védeni kívánt
csoport vagy személyek identitásának, kultúrájának, nyelvének, stb. megőrzése. A diszkrimináció-
ellenes politika célja mindig az egyének közötti egyenlőség megteremtése. A Faji Irányelv is ezt az
egyenlőség-elvet vallja, amikor a faji vagy etnikai alapú diszkriminációval szemben fellép, célja
nem több, mint a megkülönböztetés megakadályozása, legfeljebb az okozott hátrány leküzdése. Az
Irányelv arra hívja fel a tagállamokat, hogy biztosítsák az egyenlő elbánás elvének érvényesülését
(1. cikk). Meghatározza a hátrányos megkülönböztetés fogalmát (2. cikk) és az ezzel szembeni
fellépés alapelveit (7-12. cikk). Az Irányelv egyúttal kifejezetten elismeri a pozitív
megkülönböztetés fontosságát (5. cikk), ami azt jelenti, hogy egy egyént vagy csoportot
megengedett előnyben részesíteni a tényleges egyenlőség megvalósítása érdekében. Igaz, nem ír elő
az államok számára tevőleges intézkedéseket a hátrányos helyzetű etnikai, faji csoportok
egyenlőségének megteremtése érdekében, de ez az 5. cikk, a megerősítő intézkedéseket legitimálja,
amennyiben egy tagállam alkalmaz ilyeneket. A Tanács, szemben a Parlament megközelítésével, itt
is egy jóval visszafogottabb álláspontot foglalt el az esélyegyenlőség értelmezésében. Ugyanis nem
kötelezettségként, hanem csak lehetőségként fogalmazza meg a pozitív állami intézkedéseket.

104
Az Európai Unió Tanácsa 2000/78/EK Irányelve a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő
bánásmód általános kereteinek létrehozásáról.
105
Európai Unió Tanácsa 2000/43/EK irányelve a faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód
elvének végrehajtásáról

36
Mégis, a közvetett és a közvetlen megkülönböztetés tilalmával az irányelv igen erős
kötelezettségeket ró a jogalanyokra. A végrehajtás a tagállamok nemzeti intézményeinek feladata,
de ezek eddigi gyakorlata alapján látható, hogy a közép- és kelet-európai tagállamokban a panaszok
jelentős része egy kisebbség tagjait, jellemzően a romákat érinti.

c) A kulturális sokszínűség – kultúra és oktatás

A Maastrichti Szerződés fogalmazott meg először uniós hatásköröket a kultúra (ma EUMSZ 167.
cikk) és az oktatás (ma EUMSZ 165. cikk) területén, amelyek a kisebbségek számára is relevánsak
lehetnek. Mindkét területen csak kiegészítő hatásköre van természetesen az EU-nak, a tagállami
szabályozás az elsődleges, de megteremtődött a jogalap arra, hogy a kultúra, oktatás területén is
közösségi programokat indítsanak, ilyenek voltak pl. KULTÚRA 2000, a Media Plus, stb. Már az
1990-es években megjelentek olyan törekvések, hogy a Bizottság a kisebbségi kultúrákat, nyelveket
is támogassa az ilyen programok keretében. Ma leginkább a regionális és kisebbségi nyelvek
felkarolásában érhető ez tetten – azaz olyan nyelvek támogatásában, amelyek nem hivatalos
nyelvek az Unióban. Ki lehet emelni a nyelvi sokszínűséget támogató hálózatot (Network to
Promote Linguistic Diversity), amelynek célja, hogy azokat a szervezeteket népszerűsítse, amelyek
egy-egy kisebb, kevésbé használt nyelv támogatásában tapasztalatokkal rendelkeznek. Ezen felül
nyelvvédő szervezeteket is támogat a Bizottság és törekszik arra, hogy az uniós pályázati
lehetőségek a kisebbségi, regionális nyelvi közösségek körében is ismertek legyenek. A most futó,
2007-2013 közötti időszakra szóló Kultúra program annyiban érintheti a kisebbségeket, hogy nem
zárja ki a kisebbségi szervezeteket abból, hogy pl. határokon átnyúló kulturális együttműködésre
pályázzanak. De sajnos pl. a műfordítási támogatásoknál a támogatható nyelvek csak „a részt vevő
országok hivatalos nyelvei, valamint a latin és az ógörög.” A 2013-tól induló új pénzügyi program
előkészítése már javában tart és a társadalmi konzultáció eredményeit összefoglaló jelentésében a
Bizottság is kiemelte, hogy a kisebbségi nyelvek különös figyelmet érdemelnek a jövőben az
európai kulturális sokszínűség támogatásában.

d) Az Alapjogi Charta
A Lisszaboni Szerződéssel az elsődleges jog részévé vált Alapjogi Charta 21. cikke kimondja,
hogy „(1) Tilos minden megkülönböztetés, így különösen a nem, faj, szín, etnikai vagy társadalmi
származás, genetikai tulajdonság, nyelv, vallás vagy meggyőződés, politikai vagy más vélemény,
nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés, fogyatékosság, kor vagy szexuális
irányultság alapján történő megkülönböztetés.” (kiemelés tőlem) Itt nemcsak a kisebbséghez
tartozás, hanem az EUMSZ 19. cikkhez képest hét más tulajdonság is megjelenik, amelyik alapján
tiltott a hátrányos megkülönböztetés. De ez nem ad jogalkotási felhatalmazást az uniós
intézményeknek, tehát az elsődleges jog alapján továbbra is a 19. cikk szűkebb listája az irányadó.
Az Alapjogi Charta megfogalmazása sem a 19. cikkben foglalt diszkrimináció-fogalom tisztázására
irányult, hanem egységes keretben jelenítette meg az alapszerződések, az Emberi jogok európai
egyezményének 14. cikke (itt szerepel a nemzeti kisebbséghez tartozás alapján való
megkülönböztetés) és – a genetikai tulajdonság tekintetében – az Európa Tanács Emberi jogokról és
biomedicináról szóló egyezményének 11. cikkét.

37
Az, hogy a 2000-ben elfogadott Alapjogi Charta a Lisszaboni Szerződéssel az elsődleges uniós jog
része lett komoly előrelépést jelent az alapvető emberi jogok védelmében. Az idézett 21. cikkben a
„nemzeti kisebbséghez tartozás” fogalmának megjelenése, nem is elsősorban az uniós jogban már
korábban is nyitott és általános diszkrimináció tilalom pontosítása szempontjából fontos, hanem
azért, mert eljön az idő, amikor az Európai Bíróság találkozik olyan jogesettel, ahol ennek a cikknek
az értelmezésére is szükség lesz. Szemben az alapértékeket megfogalmazó 2. cikkel, itt kifejezetten
a „nemzeti kisebbséghez” tartozás szerepel védett tulajdonságként, így adott pillanatban a Bíróság
is ennek a – nemzetközi jogban megszokott – fogalomnak a meghatározására is rákényszerülhet.
Az Alapjogi Charta másik, a kisebbségeket is érintő 22. cikke egy általános kötelezettséget
fogalmaz meg az EU számára, amikor spártai egyszerűséggel kimondja, hogy „Az Unió
tiszteletben tartja a kulturális, vallási és nyelvi sokféleséget.” Még a Charta szövegezésének
időszakában voltak, akik ezt a cikket a kisebbségi jogok hallgatólagos elismeréseként értékelték.
Sajnos még a Charta értelmező indoklása sem erősíti ezt meg, nem említi, hogy itt a sokféleség
fogalma a kisebbségekre utalna. Valójában inkább olyan érzésünk támadhat, hogy a cikk ebben a
formájában egy „nesze-semmi-fogd-meg-jól” rendelkezés lett, amely formailag minden érdekeltet
kielégíthet. Régóta tart ugyanis vita az Unióban arról, hogy vajon az integráció jelmondatában is
(„egység a sokféleségben”) használt „sokféleség” mire utal: a tagállamok közötti kulturális, nyelvi,
stb. különbségekre csak, vagy a tagállamokon belüli sokféleségre is? A Charta 22. cikke ezt a
kérdést nem oldja meg, mert annyira általános megfogalmazást használ, hogy abba mindkét
értelmezés belefér. Így változatlanul igaz marad, hogy a kisebbségi jogok pártolói csak meggyőző
kreativitással tudják ezt a cikket a kisebbségek védelmében felhasználni az EU-ban.

7.2. A Lisszaboni Szerződés

Már a 2004-ben megbukott Alkotmányos Szerződésben is megjelentek azok a módosítások,
amelyek a kisebbségek számára újdonságot jelentenek. A 2009-ben hatályba lépett Lisszaboni
Szerződés megőrizte ezeket az újításokat az elsődleges jogban. A legszembeszökőbb változás, hogy
az európai integráció történetében először a „kisebbségek” kifejezés megjelenik az alapító
szerződésben. A korábban, az Amszterdami Szerződés módosításai után is megmaradt „kettős
mérce” tehát megszűnt, ahogy a koppenhágai kritériumok megkövetelik a tagjelölt államoktól a
kisebbségek védelmét, úgy az EUSZ új 2. cikke is az unió alapértékei között ismerte el „a
kisebbségekhez tartozó személyek jogait”. Annak ellenére, hogy jelentős lépés az uniós jog
fejlődésében, a megfogalmazás rendkívül óvatos. Nem csoport jogokról szól és nem is ismeri el a
„kisebbségi csoportokat”. De az is világos, hogy ez a kiegészítés nem arra utal, hogy az unió
tiszteletben tartja a történetesen kisebbséghez tartozó egyének alapvető emberi jogait is. 106 A cél
inkább az lehetett, hogy a nemzetközi jogban bevált szófordulattal („kisebbséghez tartozó
személyek”) az uniós jogban is elismerjék az emberi jogok részeként az egyének csoport
identitáshoz való jogát. Ez nem teremt új jogalkotási hatásköröket az EU-ban, nem biztosít csoport
jogokat a kisebbségeknek, de megerősíti azokat a tagállami politikákat, amelyek elismerik és védik
a kisebbségek különjogait.

106
DE WITTE, B. (2004): ’The constitutional resources for an EU minority policy.’ in: TOGGENBURG, G. N. (szerk.):
Minority Protection and the Enlarged European Union: The Way Forward. LGI, Budapest, p. 111.

38
Az óvatosság azért is indokolt lehetett a kitétel megfogalmazásakor, mert az EUSZ 7. cikke
értelmében, eljárás indulhat azzal a tagállammal szemben, amely a 2. cikkben felsorolt értékeket
megsérti és ez az eljárás, akár az érintett tagállam tanácsi szavazati jogának felfüggesztéséhez is
vezethet.
Ugyancsak fontos fejlemény, hogy a Lisszaboni Szerződés „átfogó alkalmazási kötelezettséget”
(mainstreaming) fogalmaz meg a diszkrimináció tilalma tekintetében.107 Az EUMSZ 10. cikke
kimondja „politikái és tevékenységei meghatározása és végrehajtása során az Unió küzd
mindenfajta nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon,
életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés ellen”. Ez azt jelenti, hogy az EU
nemcsak tiltja a bizonyos tulajdonságok alapján való megkülönböztetést, hanem mint jogalkotó és
jogalkalmazó is folyamatosan küzd ez ellen. Így az etnikai vagy vallási diszkrimináció elleni
küzdelem is minden uniós politika és intézkedés egyik célja lett, de pl. a nyelvi vagy a nemzeti
kisebbséghez tartozás miatti diszkrimináció ebből kimaradt. Mégha a Charta értelmében tilos is a
nyelvi vagy nemzeti kisebbséghez tartozás miatti megkülönböztetés, az EUMSZ 19. cikk nem ad
felhatalmazást arra, hogy ezekkel szemben az uniós intézmények aktívan fellépjenek,
intézkedéseket hozzanak.
A Lisszaboni Szerződés az Unió célkitűzéseit is újrafogalmazta. Az EUSZ 3. cikke tartalmazza
azokat a célokat, amelyek az integrációt vezérlik. Ezek között találunk olyat is, amely – megfelelő
értelmezéssel – a kisebbségek helyzetével kapcsolatban is segíthet felhívni a figyelmet az EU
politikai felelősségére. Az EUSZ 3. cikk 3. bek. utolsó mondata ugyanis megerősíti a kulturális
sokféleség értékét, amikor rögzíti, hogy: „Az unió tiszteletben tartja saját kulturális és nyelvi
sokféleségét, továbbá biztosítja Európa kulturális örökségének megőrzését és további gyarapítását”.
A kulturális és a nyelvi sokféleség értelmezésével kapcsolatban már fent említett bizonytalanságok
itt is érvényesek, de megfordítva úgy is értékelhető ez, hogy a fenti cikk sem zárja ki eleve a
kisebbségeket az unió nyelvi, kulturális sokszínűségéből. Ehhez kapcsolódik a kultúrák és a
kulturális örökség támogatását is érintő EUMSZ 167. cikk (1) bek., amely szerint „Az Unió
hozzájárul a tagállamok kultúrájának108 virágzásához, tiszteletben tartva nemzeti és regionális
sokszínűségüket, ugyanakkor előtérbe helyezve a közös kulturális örökséget.” A 2. bek. pedig
kiegészítő hatásköröket is megállapít ennek a célnak a végrehajtására a következő formában: „Az
Unió fellépésének célja a tagállamok közötti együttműködés előmozdítása és szükség esetén
tevékenységük támogatása és kiegészítése a következő területeken:
— az európai népek kultúrája és történelme ismeretének és terjesztésének javítása;
— az európai jelentőségű kulturális örökség megőrzése és védelme;
— nem kereskedelmi jellegű kulturális cserék;
— művészeti és irodalmi alkotás, beleértve az audiovizuális szektort is.”

107
Ez azt jelenti, hogy az EU minden politikájában és intézkedésében érvényesíteni kell az egyenlőség és a
diszkrimináció tilalmának elvét. Lásd részletesen: European Commission Compendium of practice on Non-
discrimination/Equality Mainstreaming. Brussels, 2011.
108
A szerződés magyar változata ugyan a tagállamok „kultúráját” említi egyes számban, ami azt az értelmezést erősíti,
hogy a tagállamok közötti kulturális sokszínűséget védené a cikk, de más hiteles nyelveken egyértelműen a tagállamok
„kultúráinak” virágzásáról van szó, ami könnyebben egyeztethető a cikk sugalmazott kettős értelmezésével: azaz
nemcsak a tagállamok között, hanem a tagállamokon belüli kulturális sokszínűség tiszteletben tartásáról lehet szó.

39
Ez a megfogalmazás megint elég tág ahhoz, hogy az „európai népek” vagy az „európai kulturális
örökség megőrzése” fogalmába a kisebbségi kultúrák is beleérthetőek legyenek. Sajnos itt is, mint a
kulturális sokszínűség megfogalmazásánál kellő jóakarat és rugalmasság szükséges a jogértelmező
részéről ahhoz, hogy az ebből származó előnyök a kisebbségeket is érintsék.

7.3. Az EU és a romák és a roma keretstratégia

Az EU visszafogottsága a kisebbségekkel szemben mégsem egyöntetű, a számos kisebbségi csoport
között van ugyanis egy kivétel: a romák sorsának rendezését a tagállamok és az EU intézmények is
nyíltan felvállalják. Az Európai Unió a bővítési folyamatban kiemelt figyelemmel kísérte a romák
helyzetét a tagjelölt országokban. Sőt ez az érdeklődés a bővítés után is megmaradt.
Az a tény, hogy a romák számos EU tagállamban nagy lélekszámban, nagyon hasonló társadalmi
helyzetben élnek két területen vet fel jelentős problémákat: a) az egész EU gazdasági
versenyképessége szempontjából probléma, hogy egy ekkora tömeg szinte teljesen kívül marad a
gazdasági, munkaerőpiaci integrációból és b) helyzetük jelentős szociális, migrációs feszültségek
forrása valamint az érintett tagállamok számára komoly költségvetési terheket is jelent ezen
feszültségek kezelése. A gazdasági megfontolásokon kívül ugyancsak hozzájárul a romák
problémáinak európai tematizálásához, hogy egy társadalmilag töredezett, más etnikai, nemzeti
kisebbségekhez képest politikailag szervezetlen és anyaállammal nem rendelkező népcsoportról van
szó. Az uniós kezdeményezéseket a romák helyzetének javítása terén nem a kisebbségi jogok
védelmének eszméje vezérli, hanem sokkal inkább, egy etnikai alapon körülhatárolható csoport
kiszolgáltatottságának – és az ezzel járó politikai, társadalmi veszélyek – mérséklése. Ezt tükrözik
azok az intézkedések is, amelyek az EU-ban az utóbbi években a romák felzárkóztatása érdekében
születtek109 és ezt igazolja a 2011-ben elfogadott európai roma keretstratégia is.
A romák problémáinak politikai tematizálása tehát az Európai Unión belül sokkal elfogadottabb
lehetett, mint bármilyen más etnikai, nemzeti kisebbség problémái. Ezt mutatja az is, hogy az elmúlt
években az Európai Parlament az EU-n belül élő több száz kisebbség közül egyedül a romák
társadalmi integrációjával, munkaerőpiaci helyzetével, oktatási és szociális szolgáltatásokhoz való
hozzáférésük miatti aggodalmakkal foglalkozott külön határozatokban.110
Bár a közösségi jog nem ad konkrét felhatalmazást az EU intézményeknek a romák gondjainak
kezelésére, az Európai Bizottság szintén igyekezett beépíteni a közösségi politikákba és
programokba a romákat érintő intézkedések támogatását és az egyes közösségi
kezdeményezésekben javítani az intézmények közötti együttműködést. Néhány terület – amely vagy
a tagállamokkal megosztott uniós hatáskörbe vagy a tagállamok mellett kiegészítő uniós
intézkedésekre jogosító hatáskörbe tartozik – különösen érintheti a romákat.111 A területi és

109
Vö.: TÓTH J. (2011): ’Az európai romabefogadás és –stratégia integrálási esélyei – csak hosszabb távon’ In: Európai
Tükör 2011/3. pp. 22-28.
110
Pl.: Az Európai Parlament állásfoglalása a romák európai unióbeli helyzetéről. Hivatalos Lap 045 E, 23/02/2006 o.
0129 – 0133. Az Európai Parlament állásfoglalása az Európai Unióban élő roma nők helyzetéről (2005/2164(INI))
Hivatalos Lap 298 E , 2006.12.08. o. 0283 – 0287. Az Európai Parlament 2009. március 11-i állásfoglalása a romák
szociális helyzetéről és munkaerő- piaci hozzáférésük javításáról az EU-ban (2008/2137(INI)) Hivatalos Lap 2010 C 87
E/12. 2010.03.11. 60-69. o. A kohéziós politika hatása a kiszolgáltatott közösségek és csoportok integrációjára Az
Európai Parlament 2008. június 17-i állásfoglalása a kohéziós politika kiszolgáltatott közösségek és csoportok
integrációjára gyakorolt hatásáról (2007/2191(INI)) Hivatalos Lap C 286 E, 2009.11.27. 0001 – 0005. o.
111
Ezeket részletesen bemutatja Tóth Judit: i.m.

40
társadalmi kohéziós politikákat, mindenekelőtt az Európai Szociális Alapon keresztül, 112 a
hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelmet,113 az uniós polgárság intézményét
(megkülönböztetés nélküli szabad mozgás, letelepedés és munkavállalás joga)114 és a migrációra
vonatkozó szabályokat kell megemlíteni itt.115 Ám, ahogy világossá vált, hogy az EU bővítési
politikája alkalmatlan volt a tagjelölt országokban élő roma közösségek helyzetének érzékelhető
javítására,116 úgy az is egyértelművé vált, hogy ezek a közösségi jogi eszközök is elégtelenek a
romák tényleges társadalmi integrációjának előmozdítására.
A tanácsi keretstratégia117 egyértelműen a gazdasági felzárkóztatás fontosságát emeli ki. A romák
emberi, állampolgári jogainak sérelme elleni küzdelem fontossága mellett azzal érvel, hogy „ez a
helyzet nemcsak a romákat érinti, hanem a társadalom egésze számára is gazdasági veszteséget
jelent a kárba vesző humántőke és a termelékenység kiesése révén”. Ez a gazdasági hatékonyságra
építő szemlélet tükröződik a tagállamoktól elvárt intézkedésekben is: a foglalkoztatás, az oktatás, a
lakhatás és az egészségügyi ellátások területén szorgalmazza, hogy a tagállamok a romák számára is
hozzáférést biztosítsanak a minőségi szolgáltatásokhoz. A cél az, hogy mindegyik tagállamban
megszülessen az a kormányzati stratégia, amely az uniós célkitűzéseknek megfelelően, valós
intézkedési tervet ad a romák felzárkóztatására. Ezeket a terveket és a végrehajtásukat is a Bizottság
szilárd ellenőrző rendszer keretében kívánja vizsgálni. Ennek értelmében legalább a fenti négy
területen reálisan elérhető nemzeti célokat kell megfogalmazni, a tervezett intézkedéseknek
megfelelő költségvetési forrásokat biztosítani, a stratégia előkészítésébe a romák képviselőit is be
kell vonni valamint olyan koordinációs kapcsolattartó pontok kijelölését várja el a Bizottság,
amelyek képesek a nemzeti stratégiák ellenőrzésére és egyeztetésére.
A Bizottság 2012 májusában tette közzé a tagállami stratégiák értékeléséről szóló jelentését.118
Ebben a Bizottság megállapította, „hogy a tagállamok erőfeszítéseket tettek egy átfogó
romaintegrációs megközelítés kialakítására. Ugyanakkor nemzeti szinten sokkal többre van
szükség. A romák társadalmi-gazdasági integrációja elsődlegesen és leginkább a tagállamok
felelőssége, amelyeknek e kötelességük teljesítéséhez konkrétabb intézkedések elfogadásával,
mérhető eredményeket előíró határozott célokkal, egyértelműen elkülönített nemzeti szintű
finanszírozással, illetve megbízható nemzeti nyomonkövetési és értékelési rendszerrel erőteljesebb
erőfeszítéseket kell tenniük.”
A keretstratégia hiányosságaként fel szokott merülni, hogy külön közösségi forrásokról nem
rendelkezik, ehelyett a tagállamokat szólítja fel arra, hogy a meglévő uniós pénzforrásokat úgy
használják fel, hogy a romák felzárkóztatásának céljaira is tekintettel legyenek.119 Valós
aggodalomnak látszik ugyanakkor, hogy az uniós alapok felhasználása versenyhelyzetet teremt a

112
Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ) 4. cikk (2) b., c. és k. pontjai.
113
A 2000/43. Faji Irányelv vagy az Alapjogi Charta és ennek alapján az Alapjogi Ügynökség monitoring
tevékenysége.
114
EUMSZ 20-24. cikk és a munkavállalásra vonatkozó 45-48. cikk.
115
EUMSZ III. rész V. cím 1-2. fejezet, 5. fejezet és V. rész III. cím.
116
Lásd erről részletesen VERMEERSCH, P. – RAM, M. H.(2009): ’The Roma’ in: RECHEL, B. (szerk.): Minority Rights in
Central and Eastern Europe. Routledge, London, pp. 61-74.
117
A romák integrációját célzó nemzeti stratégiák uniós keretrendszere 2020-ig. Hivatalos Lap 2011.9.2. C 258/6-12.
118
A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak -
Nemzeti romaintegrációs stratégiák: az uniós keretrendszer végrehajtásának első lépése. COM/2012/0226 final.
119
Például technikai segítséget adjanak az uniós programokhoz, pályázatokhoz hozzáférésben, a projektek
időtartamának kiterjesztésével, a finanszírozás kiszámíthatóbbá tételével, stb. Tanácsi következtetések (fent 2.
lábjegyzet) 24-25. bek.

41
különböző hátrányos helyzetű társadalmi csoportok között, ami a kormányzati preferenciákat is
befolyásolhatja.
A Tanács felhívja a tagállamokat arra is, hogy például nyitott koordinációs módszer keretében
mérjék fel a romák befogadását célzó nemzeti szakpolitikák eredményességét. Az utóbbi években a
szociális politikák területén már megjelent a nyitott koordináció, kérdés, hogy a tagállamok
mennyire tudják, akarják ennek keretében a romák problémáit is kezelni.
Politikai ajánlásaiban a Tanács azt hangsúlyozta, hogy a romák felzárkóztatására vonatkozó
politikák és döntések előkészítésébe, végrehajtásába be kell vonni a romák képviselőit is, erősíteni
kell a tagállamok, a romák képviselői és a nemzetközi szervezetek közötti párbeszédet és
együttműködést.
Érdekes módon a keretstratégiáról szóló tanácsi következtetésekben a romák kisebbségi jogainak
érvényesítése nem jelenik meg, a gazdasági és társadalmi integrációt szorgalmazó ajánlások mellett
– a kisebbségi különjogokra való hivatkozás nélkül – egyedül arra hívja fel a tagállamokat és a
Bizottságot, hogy „segítsék elő a romákkal kapcsolatos nézetek pozitív irányú megváltozását és
ennek érdekében fokozzák a roma kultúra és identitás ismertségét, és küzdjenek a sztereotípiák, az
idegengyűlölet és a rasszizmus ellen”.120

120
40. bek.

42