2015 연구보고서

북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

/대/통/령/직/속/
 제 출 문

지역발전위원회 위원장 귀하

본 보고서를「북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구」용역의

최종보고서로 제출합니다.

2015년 8월

경남대학교 산학협력단
단 장 하 경 재
 연구진

연구책임 임을출 경남대학교 극동문제연구소 교수 겸 연구실장

공동연구 이종운 극동대학교 교양학부 교수

연구보조 박수성 경남대학교 극동문제연구소 프로젝트연구원

 목 차

요약 ·
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제1장 서론 ·
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1. 연구 목적 및 필요성 ·
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2. 선행연구 검토 ·
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3. 연구의 범위 및 연구 방법 ·
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4. 활용계획 ·
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제2장 북한 지역간 격차 실태 ·
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1. 분석틀 ·
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2. 지역격차 현황 ⁚ 인구변화와 시도별 주요 격차 ·

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3. 산업·기업별 실태분석을 통한 지역별 격차 실태 ·

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제3장 지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인 ·

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1. 계획경제 시스템의 와해 ·
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2. 기업 및 산업 편중과 사적 경제활동의 발달 수준 차이 ·
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3. 교통통신의 발달 차이 ·
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4. 주변국 중국과의 연계 수준 차이 ·
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5. 평양과 비평양 지역의 차이 ·

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6. 자력갱생에 따른 지방별 역량 차이 ·
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- i -
제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가 ·
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1. 북한의 지역균형발전 전략과 특징 ·

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2. 지역균형발전 사례 연구 ·
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3. 경제개발구와 지역균형발전 ·
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4. 평가 ⁚ 특징 및 과제 ·
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제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안 ·

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1. 지역균형발전의 목표 및 기본 추진방향 ·
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2. 단계별 추진 방안 ·
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3. 단계적 지역개발 추진방안 ⁚ 주요 농촌지역개발 정책을 중심으로 ·

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부록 ⁚ 면담조사 질문지 ·
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- ii -
 표 목 차

[표 1-1] 심층면접조사 대상자 인적사항 ·

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[표 2-1] 도(직할시) 급 행정구역 개편 내용 ·

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[표 2-2] 김일성 부자 및 가계 우상화와 관련된 지명 변경 ·

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[표 2-3] 북한 행정구역 현황 ·
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[표 2-4] 북한의 도ㆍ시ㆍ군(2009년) ·

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[표 2-5] 북한의 도ㆍ시ㆍ군(2014년 기준) ·

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[표 2-6] 북한의 시도 행정구역별 인구특성 ⁚ 1993년과 2008년 ·

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[표 2-7] 2015년도 북한 인구 ·
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[표 2-8] 시도 행정구역별 총인구, 이동인구와 인구이동률(2008년) ·

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[표 2-9] 해방 이후 남북한의 도시화 추이(도시화율*) ·

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[표 2-10] 도시와 농촌의 인구 및 인구증가율 ⁚ 1953-2008년 ·

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[표 2-11] 북한의 행정구역별 도시와 농촌의 연평균 인구증가율

⁚ 1993-2008년 ·
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[표 2-12] 도시와 농촌의 인구성장률 ··
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[표 2-13] 도시화 ·
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[표 2-14] 북한 도시의 순위 체계 ⁚ 1925-2008년 ·

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[표 2-15] 남북한의 종주도시화 지수 변화 추이 ·

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[표 2-16] 도별 생활수준 비교 (1) ·

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[표 2-17] 도별 생활수준 비교 (2) ·

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[표 2-18] 시별 생활수준 비교 ·
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[표 2-19] 가구의 경제 활동 참가율 (16세 이상) ·

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[표 2-20] 도별 가구의 경제 활동 참가율 ·

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[표 2-21] 시도별 취업자 ·
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[표 2-22] 도별 영양실태(2009년 기준) ·

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[표 2-23] 각 도별 주요 곡물재배면적 및 생산량(2010년 기준) ·

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[표 2-24] 곡물 생산량(조곡 기준) ·

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[표 2-25] 곡물 생산량(조곡 기준)의 전년 대비 증가율 ·

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[표 2-26] 북한의 지역별 트랙터 개수(2011-2012) ·

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[표 2-27] 쌀 시장가격 ·
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[표 2-28] 환율과 시장가격 ·

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[표 2-29] 5세 이상 인구의 최종 졸업학교 구성(2008년 기준) ·

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[표 2-30] 고등교육 이수자의 전공분야 구성(2008년) ·

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[표 2-31] 북한의 가구형태 및 구성별 취약비중 – 지방과 도시 차이 ·

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[표 2-32] 북한의 지역별 취약집단과 규모 ·

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[표 2-33] 시도별 산업분포(2008) ·

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[표 2-34] 산업별 북한 기업의 수(에너지, 광업, 제조업) ·

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[표 2-35] 업종별 기업체 수 ·

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[표 2-36] 제조업체의 지역별 분포 ·

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[표 2-37] 광종별 광산 수 ·
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[표 2-38] 광산의 지역별 분포 ·

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[표 2-39] 종류별 발전소 및 에너지 기업 ·

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[표 2-40] 발전소 및 에너지 기업의 지역별 분포 ·

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[표 2-41] 업종별 투자활동 보도 기업수 ·

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[표 2-42] 업종별 생산 활동 보도 기업수 ·

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[표 4-1] 황해북도(연탄군) 공장기업소들의 조업연대 ·

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- iv -
[표 4-2] 북한의 경제개발구 지정 현황 ·
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[표 4-3] 김정일과 김정은 정권의 경제특구 정책 비교 ·

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[표 5-1] 새마을운동의 분야별 사업 내역 ·

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[표 5-2] 낙후지역 개발 사업(예시) ·

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- v -
 그 림 목 차

[그림 1-1] 행정구역별 소재지 ·

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[그림 2-1] 북한의 지역간 격차 발생 과정 ·

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[그림 2-2] 지역격차 관련 통계의 구성 ·

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[그림 2-3] 북한의 행정구역 지도 ·

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[그림 2-4] 행정구역별 면적과 인구의 비중 ⁚ 1993년 2008년 ·

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[그림 2-5] 2015년도 북한 인구 ·

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[그림 2-6] 북한의 시ㆍ도간 인구이동 흐름 ·

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[그림 2-7] 시도별 도시와 농촌의 연평균 인구증가율 ⁚ 1993-2008년 ·

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[그림 2-8] 시도별 남녀의 경제활동 참가율 ·

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[그림 2-9] 소토지 주요 경작 작물 및 경지면적 ·

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[그림 2-10] 소토지의 획득방법 및 개간ㆍ경작방법 ·

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[그림 2-11] 북한의 식량수급 (2000-2014년) ·

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[그림 2-12] 북한 시장의 쌀 실질가격 추이(2010.1-2014.5) ·

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[그림 2-13] 아파트 기본구조 (심층면접) ·

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[그림 2-14] 함경북도 청진시 수남시장 ·

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[그림 2-15] 평안북도 신의주 채하시장 ·

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[그림 2-16] 평안남도 평성시장 ·

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[그림 2-17] 함경북도 무산시장 ·

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[그림 2-18] 북한의 주요 도로와 철도 ·

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[그림 2-19] 도시와 농촌의 최종 졸업학교별 인구피라미드(2008년) ·

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[그림 2-20] 제조업 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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- vi -
[그림 2-21] 중화학 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·
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[그림 2-22] 경공업 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-23] 1차 금속 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-24] 기계 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-25] 전기ㆍ전자 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-26] 화학 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-27] 수송기계 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-28] 건재 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-29] 식품가공 공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-30] 섬유공장ㆍ기업소의 지역별 분포 ·

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[그림 2-31] 의류 공장의 지역별 분포 ·

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[그림 2-32] 신발ㆍ가방 공장의 지역별 분포 ·

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[그림 2-33] 종이ㆍ목재ㆍ가구 공장의 지역별 분포 ·

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[그림 4-1] 평안북도 창성군 위치도 ·

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[그림 4-2] 함경남도 함흥 위치도 ·

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[그림 4-3] 황해북도 연탄군 위치도 ·

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[그림 4-4] 자강도 강계시와 희천시 위치도 ·

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[그림 4-5] 강원도 원산시 위치도 ·

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·183

[그림 4-6] 원산지구 관광구역도 ·

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[그림 4-7] 북한의 특수경제지대와 경제개발구 위치 ·

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·185

[그림 5-1] 북한 지역 발전의 선순환 과정 ·

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·206

[그림 5-2] 북한 주민 ʻ삶의 질ʼ 향상 기본계획 내용(예시) ·

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··215

- vii -
요 약
 요약

Ⅰ
서론

1. 연구 목적 및 필요성

가. 연구의 목적

○ 본 연구는 북한 지역발전 현황에 대한 기초 연구로서, 북한 지역 간 격차 실태를 검

토하면서, 이런 격차를 발생 및 확대시킨 구조적 요인을 분석하는데 목적이 있음. 더
불어 북한 당국이 수립한 지역 간 균형발전을 위한 구체적 전략을 고찰하고 이를 평
가하고자 함. 이에 대한 연구결과들을 토대로 향후 바람직한 북한 지역 간 균형발전
을 위한 남북 간 협력방안을 제시함

○ 또한 본 연구는 통일 이후 각종 정치, 사회적 혼란을 최소화하기 위한 유력한 방안으

로서 북한 지역 간 균형 발전을 제시하고, 이를 실현하기 위한 방안 마련을 위한 토
대 연구로서 기여하고자 함

나. 연구의 필요성 및 의의

○ 북한은 지난 1990년대 중반 심각한 경제난을 겪으면서 지방단위의 자력갱생이 본격

화되고, 장사 및 부업 등 사적 경제활동 증가에 따른 계층 및 지역 간 빈부격차의 심
화로 사회갈등 요인으로 작용하고 있음

– 이와 같은 불균형 현상의 심화는 통일을 지향하는 우리에게도 보다 엄격한 관찰과

정책적 대응을 모색해야 할 필요성을 제기하고 있음

○ 북한의 경제와 사회 발전 불평등성의 심화, 즉 도농격차와 지역격차, 빈부격차는 국

제사회나 우리와의 교류 및 인도지원과정에서 개선될 여지가 있음

– 특히 고용 창출, 소득분배 차원에서의 불균형, 이를 초래한 원인 및 정책적 대안을

검토할 필요가 있음

○ 통일은 그 규모를 예측하기 힘든 비용의 지불과 함께 정치, 경제, 사회 모든 측면에서

상당한 불확실성을 내포하고 있음

3
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 이런 불확실한 통일에 대비해 북한 지역, 나아가 남북한 균형발전을 미리 고려하여

기초조사를 해두는 것은 매우 중요한 과제임

– 특히 지역 간 균형발전은 통일과정에서 북한 주민의 정주여건을 개선하고, 경제

및 사회적 혼란을 최소화하는 데 핵심 역할을 할 것이기 때문에 사전에 북한 지역
간 발전현황을 파악하고, 이를 토대로 향후 개발방향을 모색하는 것이 필요함

2. 선행연구 및 연구의 차별성

○ 본 연구 주제와 관련한 선행 연구는 거의 없으며 지역 간 빈부 격차에 대한 실태조차

도 제대로 파악되지 않은 실정이며, 우리 정부의 대북ㆍ통일정책의 관심사에서 배제
되어온 점을 고려해볼 때 본 연구의 정책적 유용성은 높게 평가되어야 할 것임

○ 본 연구는 북한 지역격차에 초점을 맞춘 최초의 연구라는 점에서 학문적, 정책적 의

의가 적지 않음

– 통일을 향한 과정에서는 남북 간 격차 해소 못지않게 북한 지역 간 격차 해소가 중

요한 과제임

○ 본 연구는 현재 정부와 통일준비위원회 등에서 준비하고, 입안되고 있는 다양한 민

생인프라 개선사업들의 유용성과 실효성을 제고하는데 참고할 만한 기초자료로서
활용가치가 높을 것으로 기대됨

– 민족 간 동질성 회복 차원에서 북한 내부 빈곤문제 개선을 통한 민생인프라를 개

선하는 것이 중요한데, 이를 위해서는 북한내부 상황에 대한 정확한 이해가 선행
되어야 할 것임

4
 요약

3. 연구의 범위 및 연구 방법

가. 연구의 범위

○ 공간적 범위 ⁚ 평양 및 9개 도 소재지

○ 시간적 범위 ⁚

– 기본적으로 경제개혁조치로 평가받고 있는 2002년 7.1 경제관리개선조치 이후의

격차에 초점을 맞추되, 2002년 이전의 지역격차 실태 및 북한 당국의 지역균형발
전 전략도 시기별로 특징을 검토할 것임

– 본 연구에서는 북한 정부의 재정파탄으로 각 지방이 각자도생, 자력갱생에 돌입한

이후의 지역 간 격차에 초점을 맞출 것임

나. 연구수행 방법

○ 북한 지역 발전 격차에 대한 연구를 수행하기 위해서 선행연구 검토, 북한 문헌 분석,

그리고 탈북자 심층면접(각 도 소재지 거주자 등 11명)과 같은 질적 연구를 병행하였음

– 지역발전과 격차에 대한 연구는 양적으로 파악하기가 쉽지 않고, 어떤 측면에서는

주관적이고 해석적인 차원의 문제이며, 미시적인 수준에서 깊이 있는 개별조사가
이뤄질 필요가 있음

– 이는 나아가 양적 조사를 위한 토대를 마련하는 데도 기여할 것임

4. 활용계획

○ 북한의 지역 간 격차 및 이에 따른 각종 불평등 사례에 대한 실태 분석을 통해 북한

내부 변화 판단 및 미래 변화 방향 예측 등 실효적인 대북ㆍ통일정책 수립에 기여

– 북한 내 지역격차 해소 방안 모색을 통해 미래 통일 시대를 대비한 남북한 지역 간

균형발전을 위한 정책적 시사점 도출

– 남북관계 개선에 따른 남북 간의 지역균형발전 차원의 개발협력 등이 추진될 경우

를 대비한 정책 및 전략수립 기초자료로 활용

5
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 통일 이후 북한 주민의 정주여건 제고 모색을 위한 기초자료로 활용

○ 북한 지역 간 형평성 제고 방안 모색을 위한 기초자료로 활용

Ⅱ
북한 지역간 격차 실태

1. 분석틀

○ 지역 간 불균형에는 경제적 불균형, 사회적 불균형, 정치적 불균형, 행정적 불균형 등

다양한 측면이 있음

– 이러한 여러 가지 측면 가운데 가장 근원적인 원인으로서의 불균형 요소는 역시

경제적 불균형임. 지역문제는 주로 지역경제 격차로 인해 발생하고 있는 것임

– 북한의 경우 경제적 불균형은 장기간 군수산업 육성을 위해 중공업 우선의 경제발

전전략의 선택에 따른 원인이 강하게 작용함. 또한 한정된 재원으로 평양을 비롯
한 일부 도시 중심으로 자원을 집중적으로 투입하면서 이들 주요 지역과 다른 지
역 간의 불균형이 필연적으로 발생함

○ 한 사회의 소득격차는 여러 측면에서 관찰될 수 있음. 예컨대, 소득격차는 계층 간ㆍ

업종 간ㆍ성별 간ㆍ지역 간 격차 등으로 나타남

– 일반적으로 앞의 세 격차는 쉽게 정치문제화 되지 않는데 비해, 지역 간 격차확대

는 정치문제화 되기 쉬움. 이처럼 지역 간 격차의 확대문제는 특별한 정치경제적
의미를 지니고 있음

– 지역격차 데이터는 지역 내 관계와 주변부와의 관계를 중심으로 살펴볼 수 있고,

보다 구체적으로는 지역의 특징, 접경지역과의 관계, 경제특구와의 관계, 국내외
시장과의 관계 등으로 구분해서 취합할 수 있음

○ 북한의 지역격차문제는 대체로 다음과 같은 두 가지 측면으로 구분할 수 있음. 하나

는 도시와 농촌 간 대립이고, 다른 하나는 중앙과 지방 간 대립임

6
 요약

2. 지역격차 현황 ⁚ 인구변화와 시도별 주요 격차

○ 본 절에서는 과연 격차가 존재하는가. 그렇다면 어느 정도 격차가 존재하는가에 대한

답변을 제시하고자 함

– 북한 지역격차 사례 자료, 통계 등 수집 및 분석

– 시장화 진전이 지역격차 발전에 미친 다양한 영향 등 분석

– 지역격차 확대 원인 분석 등

○ 문헌을 분석해 보면, 북한이 빈부 격차와 더불어 지역 간 격차를 고민하고 있음을 보

여주는 구체적인 사례는 지난 2006년부터 본격적으로 나타나고 있음

○ 북한 공식 매체의 보도를 통해서도 지역 간 격차, 도농 간 격차, 농농 격차현상 등에

적지 않은 고민을 하고 있음을 발견할 수 있음

○ 이외에도 북한 당국 스스로 도농격차와 지역격차, 빈부격차의 존재를 인정한 사례는

적지 않음

○ 이는 탈북자 면접 조사 결과에서도 확연하게 드러나고 있음

– 구체적인 통계자료, 질적 조사자료 등 추가

○ 북한의 지역 간 격차를 종합적으로 이해하기 위해서는 우선 행정구역, 지역별 인구

구조와 변화 등에 대한 명확한 이해가 선행되어야 함

가. 행정구역

○ 행정구역이란 영토의 지역적 구획을 의미하는 것으로 도(직할시), 시(구역), 군, 리(읍,

동, 노동자구)로 나누어지며, 행정단위는 국가행정체계의 매개 고리를 의미하는 것으
로 중앙 → 도(직할시) → 군(시, 구역)으로 구성되어 있음

○ 북한의 수도는 평양이며 행정구역은 9개의 도와 1개의 직할시, 2개의 특별시로 되어

있고, 국토의 총넓이는 22만 3,370㎢, 그중 북반부의 넓이는 12만 3,138㎢임

– 도 ⁚ 평안남도, 평안북도, 황해남도, 황해북도, 함경남도, 함경북도, 자강도, 양강도,

강원도

– 직할시 ⁚ 평양시

– 특별시 ⁚ 나선시, 남포시

7
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

나. 주요 쟁점사항

○ 최근 북한 행정구역 지도에는 별도로 직할시, 특별시라는 용어를 사용 하지 않고 평양

은 ‘수도’, 나선은 ‘도급소재지’로만 표기해 현재 직할시, 특별시인지가 명확하지 않음

○ 북한의 행정구역에 대한 북한주민들의 인식은 매우 낮은 수준임

– 북한 당국에서 중앙의 통제 용이 및 행정상 관리 목적으로 필요에 따라 행정구역

을 변화시키고 있지만 북한 주민들의 실생활에서는 이런 개념이 희박한 것으로 보
이기도 함

– 실제로 북한이탈주민을 접해 보면 행정구역의 변화내용에 대해 대부분이 본인 거

주 지역 외에는 관심도 없고 잘 알지도 못함. 이는 북한사회의 폐쇄성에 기인한 것
으로 정보공유의 취약성․한계성을 단면으로 보여주는 것이라 하겠음

다. 인구

○ 2015년도 북한 인구는 총 24,779,375명으로 2008년 인구센서스 기준(2,335만 명)보다

143만 명 정도 인구 증가를 보임

– 성별로는 남자가 12,092,541명, 여자가 12,686,834명으로 거의 대칭형이나 여자가 근

소한 차이로 많음

– 평양과 평안남도를 합한 인구는 731만 명으로 전체 인구의 31.3%이며, 1993년보다

97만 명(15.3%) 증가했으며, 전체 인구의 약 1/3이 이 지역에 거주

– 인구가 가장 적은 지역은 양강도(72만 명)로 전체 인구의 3.1%에 해당

– 시ㆍ도별 순위는 평안남도(405만 명), 평양시(326만 명), 함경남도(307만 명), 평안북

도(273만 명) 순임

1) 인구이동률

○ 2008년 인구센서스 기준 시도별로 성별 인구이동률을 보면, 북한 전체의 평균값

(3.5%)보다 높은 인구이동률을 보이고 있는 지역은 강원도(4.3%) 뿐이고, 평양과 함경
북도가 각각 3.1%의 인구이동률을 보임

8
 요약

○ 북한 전체의 남자 평균 이동률은 3.1%인데, 이보다 높은 수준의 인구이동률을 보이는

행정구역은 역시 강원도뿐으로 3.7%로 나타남

○ 출발지를 시도별로 보면, 수도권과 같은 거점지역은 물론 지리적으로 인접한 지역으

로 인구이동이 발생함

– 전반적으로 전출 이동자의 상당 부분이 평양과 평안남도로 향하는 경향을 보여주

고 있음

– 특히, 평안남도와 평안북도는 이동인구 중에서 평양으로 이동하는 인구의 비중이

각각 46.0%와 33.6%로 매우 높음

라. 도시화와 지역격차

1) 도시화의 특징

○ 2008년 북한의 도시화율은 60.6%이며, 그 이후로도 북한의 도시화율은 계속 60%

대를 보이고 있으나 소폭 상승하는 경향을 보임

– 북한에서는 개인의 자유로운 주거이동이 허용되지 않으며, 도시화의 방향이나 속

도 역시 국가의 계획경제 프로그램에 의하여 통제되고 있음

– 행정구역의 도시화 수준에 따라 인구증가율이 편차를 보이는데, 도시화 비율과 인

구증가율이 반비례

– 도시화가 낮은 강원도, 황해남도, 황해북도의 도시 인구증가율이 높음

○ 한편 북한의 도시와 농촌의 인구 성장률은 과거에서 2015년으로 올수록 모두 점점

감소하는 경향을 보임

2) 지역별 도시화 과정

○ 광복 이후 자력갱생에 의한 경제발전을 목표로 내부지향적 발전정책을 채택함에 따

라 해안도시보다 내륙도시를 개발하는데 주력

– 평성, 구성, 희천, 만포, 강계, 혜산 등

○ 새로운 도시의 육성전략에 따른 일부 도시의 경우 급속한 성장이 이뤄짐

9
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 단천, 개천, 순천, 덕천, 안주, 혜산, 강계, 만포, 희천 등

○ 전통적인 대도시에서도 도시규모의 확대와 더불어 꾸준한 인구성장이 이뤄짐

– 평양, 함흥, 청진, 남포, 신의주, 원산, 사리원 등

○ 종주도시 즉 평양시의 편향적인 성장이 지속적으로 이뤄짐

– 2008년 기준 평양의 인구규모는 함흥, 청진, 남포, 원산, 신의주, 단천, 개천 등 2

위부터 8위까지의 도시들의 인구를 모두 합한 것보다도 10여 만 명이 더 많음

○ 평양 주변 위성도시의 급속한 성장이 이뤄짐

– 남포, 순천, 평성, 송림 등 위성도시를 합한 수도권 인구는 433.3만 명으로 전체 도

시인구의 30.6%, 만약 평안남도의 덕천과 안주를 위성도시로 포함시키면 비중은
34.0%가 됨

마. 도별 발전 격차

1) (시)도별 경제 및 생활수준 격차

○ 서울대 평화통일연구원의 면대면 설문조사 즉, 2011년 105명, 2012년 127명, 2013년

133명, 2014년 149명의 탈북자를 상대로 면대면 설문조사한 바에 따르면,1) 지역별 부
의 불균형 심화되고, 고착화되는 현상이 뚜렷한 것으로 확인됨

○ 가장 잘 사는 도는 3년 연속 평안남도가 차지하고 가장 못 사는 도는 3년 연속 강원
도가 차지함. 중간정도 사는 도는 3년 연속 양강도가 지목됨

– 지역별 부의 불균형이 심화되어 있고 고착되어 있는 현상

– 조사 결과를 보면 상업 및 무역이 발달한 도시들로 부가 집중되고 있고, 중국에 대한

의존도가 심화되면서 중국에 접경한 도시로 부가 이동되는 현상이 나타나고 있음

○ 가장 잘 사는 시로는 2년 연속 나선시가 차지했으나, 2014년 조사에서는 신의주

(35.6%)로 변화함 (단, 평양시를 제외한 시별 생활수준 비교했을 경우임)

– 가장 못사는 시는 3년 연속 황해북도 사리원으로 나타났고, 중간 정도 사는 시는

함경북도 청진에서 양강도 혜산(24.5%)으로 변화함

1) 다만 설문조사 대상자의 출신지역이 함경북도(35.6%), 양강도(48.3%)가 압도적으로 높은 비중을 차

지하고 있는 점이 조사의 한계로 지적되기도 한다.

10
 요약

– 농촌지역이거나 접경지대와 먼 지역일수록 빈곤한 것으로 나타남

– 상업 및 무역이 발달한 도시들로 자본이 집중되고, 중국 대외경제의존도 심화로 중

국 접경 도시로 자본이 이동하는 특징 보임

– 나선시는 북한 경제자유무역지대로서 외부의 상품 및 자본의 유통이 매우 활발한

것으로 알려져 있어 북한 주민 사이에서 돈과 물건이 가장 많은 도시로 인식되고
있음

– 신의주시 역시 중국의 단동과 접경하고 있는 도시로 북중무역을 상징하는 대표적

인 도시. 인적 왕래가 많고 큰 물류시장임

– 중간 정도 사는 시로 선정된 청진, 혜산 모두 국경과 인접한 무역과 시장이 발달된

공통점이 있음

2) 경제활동참가(유형)에 따른 격차

○ 사회주의 계획경제 체제에서 장마당 등 사경제 활동을 하는 것은 경제적 소득 불균

형을 야기하는 중요 요인

○ 국제기구의 지원을 받아 북한의 중앙통계국이 2009년 조사해서 펴낸 자료에 따르면,

가구의 경제활동 참가율은 전체 인구의 83.37%를 차지

– 성별 참가율은 여성(87.49%)이 남성(78.55%)보다 많고, 도농별로는 도시 지역(79.71%)

보다 농촌 지역(89.23%)이 높은 것으로 나타남

– 여성과 농촌지역 주민들의 경제활동 참가율이 높은 것은 상대적으로 빈곤하기 때

문에 수입 창출의 필요성이 높기 때문으로 해석됨

3) 소득 수준 차이

가. 생활비 수준

○ 북한에서 생활수준별 상중하의 비율은 상층이 20%, 중층이 30%, 하층이 50% 정도로
나타남

– 북한 주민들은 괜찮게 산다는 정도를 중층으로 인식하고 하층은 밥 정도만 겨우

먹는 정도를 의미한다고 하는데, 밥이라도 먹는 계층을 중층으로 보는 경우도 있

11
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

어서 생활수준에 대한 인식의 격차가 매우 큰 것으로 나타남

– 자신을 중층이라고 생각하고 있는 경우도 북한 화폐로 월급 1,500원을 받으면서 화

폐교환 등으로 별도의 수입이 있는 경우(면접대상자 9, 강원도 원산시), 순수 한 달
생활비로 50달러(북한 화폐 300만원) 지출하는 경우(면접대상자 4, 평남 평성시) 등
소득의 격차가 큰 편

나. 지역별 작황 및 식량공급실태

○ 각 도별 주요 곡물재배 면적 및 생산량을 보면, 쌀의 경우 황해남도 68만 2천 톤, 평

안북도 45만 3천 톤, 평안남도 39만 9천 톤, 황해북도 30만 톤으로 이들 4개 지역이
압도적으로 높은 비중을 차지하고 있음

○ 쌀 외 옥수수, 감자, 두류, 기타 곡물 등을 합쳐도 황해남도, 평안북도, 평안남도, 황해

북도 등이 식량 공급측면에서 압도적인 비중을 차지하고 있음

다. 쌀 및 시장 가격 추이

○ 2010~2014년 기간의 평양, 신의주, 혜산의 쌀 가격 추이는 식량부족 현상이 여전히

지속되는 가운데 2010년부터 2012년까지 계속 상승하다가 2013년 이후부터 하락해
호전되고 있음

– 주목할 부분은 평양, 신의주, 혜주시의 쌀 가격의 연도별 구간을 비교해 보면, 동일
구간에 위치해 시 사이의 쌀 가격 편차가 거의 없다는 것을 알 수 있음. 이러한 특
징은 심층면접조사에서도 동일하게 나타남

4) 도농간 지역격차

가. 도시와 농촌의 경제수준 격차

○ 도시와 농촌간의 정치, 경제, 문화 등 모든 부문의 격차가 존재하며 경제수준의 차이

도 극심한 것으로 보이는데 농촌이 도시에 비해 빈곤함

– 이러한 원인에는 국가 계획경제로 운영되고 있는 농촌의 협동농장제라는 구조적인

문제가 있음

– 농경을 주 생산 수단으로 하고 있는 농촌은 국가계획경제분을 완수하고 나면 개인

12
 요약

들에게 분배할 수 있는 잉여물이 절대적으로 부족하기 때문

나. 도시와 농촌의 주택유형 비교

○ 2008년 북한 인구센서스 보고서에 의하면, 도시는 연립주택이 가장 많고 농촌은 단독

주택이 가장 많은 것으로 조사

– 도시의 경우는 연립주택(49.5%), 아파트(32.5%), 단독주택(17.2%) 순서로 거주 가구

수가 많음

– 농촌의 경우는 단독주택(59.4%), 연립주택(35.1%), 아파트(4.2%) 순서임

– 그러나 아파트의 보급률이 도시(32.5%)와 농촌(4.2%) 간의 차이가 극명하게 나타나

아파트가 도시화의 상징적인 주택임을 알 수 있음

– 특히, 화장실 시설의 경우 평양의 수세식 화장실 보급률은 76.1%인데 반해 황해남

도의 경우는 55.1%만이 수세식 화장실을 갖고 있음. 그러나 수세식 화장실 시설은
전력부족으로 물 공급이 원활하지 않아 이용률이 제한됨

5) 기본환경(생활인프라)에 대한 지역격차

○ 지역의 시장, 교통이용 상황, 도로의 포장 정도, 전기 시설 등은 북한 지역의 차이를

보여주는 지표

○ 특히 장마당(시장)의 경우, 심층면접을 통해 장마당과 인접 지역은 집값 등 물가가

비싸고 생활 여건도 상대적으로 좋다고 나타나 북한 주민들 인식에 시장의 발달 정
도와 규모가 북한 지역의 발전여부를 측정하는 기준으로 작용하고 있음

6) 지역별 빈부격차에 대한 인식 및 현황

○ 북한의 빈부격차는 행정구역 간뿐만 아니라 동일한 행정구역 내에서도 존재하는 것

으로 확인됨

○ 평양에서 잘 사는 지역은 중구역, 보통강구역, 평촌구역, 모란봉구역이며, 그 중에서

도 중앙당 간부들이 집결해 있는 중구역이 가장 부촌이며 보통강구역에도 중앙당 간
부들의 자녀들이 많이 거주하고 있으며, 사설 경비가 있는 아파트도 있음. 또한 평촌
구역에는 국가보위부, 인민보안부 간부들이 많이 거주함

13
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 반면, 평양 내에서 가장 낙후된 지역은 용성구역임

○ 평양 다음으로 잘 사는 지역으로 인식되고 있는 신의주시는 경제력이 있는 사람들이

아파트 등 집에 대한 투자 및 거래가 이뤄질 정도로 빈부의 격차 현상 보임

○ 함경북도는 도 소재지인 청진시가 잘 사는 지역이며, 포항, 신암, 수남 등의 구역도

상대적으로 부유한 것으로 보이는데 모두 시장과 인접한 지역임

○ 강원도 원산시도 같은 지역 내에서 격차를 보이며, 당기관이나 보위부 등 관료들이

상대적으로 부유한 계층임

○ 이러한 빈부격차는 계획경제가 현실적으로 붕괴되고 개인의 능력으로 경제활동을 하

는 북한 경제의 구조적 문제가 원인으로 보임

○ 반면, 평성시와 남포시의 경우 빈부격차가 심하지 않다는 조사결과가 나와 주목됨

7) 교육과 지역격차

가. 교육 수준 격차

○ 도시의 23.0%, 농촌의 26.2%가 소학교 이하를 졸업한 반면, 도시의 58.1%, 농촌의
61.4%가 중학교를, 도시의 18.9%, 농촌의 12.3%는 고등교육기관을 졸업함

– 북한의 도농 간 균형발전 노력에도 불구하고 도농 간 교육 격차가 상존

○ 고등교육기관 졸업자의 구성비를 시도별로 보면, 자강도가 11.7%로 가장 낮고, 평양

직할시는 26.8%로 가장 높았음

○ 도시와 농촌을 비교하는 인구피라미드는 고등교육기관 졸업자가 농촌 지역보다 도시

지역에 편중되어 있음을 잘 보여주고 있음

○ 북한에서 선호 대학 및 학과는 평양의학대학, 김일성대학교 법대와 정치경제학부, 철

학부, 김책공대, 외국어대학, 상업대학, 건설건재대학, 중앙대학 등으로 평양 내 소재
하고 있는 대학들임

8) 지역 안정도 차이

○ 북한 내 치안 유지 및 안전에 대한 지역별 격차는 평양과 지방시 간 차이가 큰 것으

로 나타남. 특히 평양을 제외한 지방 사이의 격차의 경우에 지역적으로 발달되고 경

14
 요약

제력이 좋은 지역일수록 더욱 안전할 것이라는 예상과 달리, 여전히 비슷한 수준의

범죄 위험도를 보이고 있음. 그러나 평양의 경우가 CCTV 도입 및 치안 유지 기관의
집중 단속 등으로 범죄가 개선되고 있으며 다른 지역 역시 강력 범죄의 경우 이전보
다는 개선되는 추세를 보임

3. 산업ㆍ기업별 실태분석을 통한 지역별 격차 실태

○ 산업과 기업은 지역 거주 주민들에게 고용, 소득, 복지 수준 등에 상당한 영향을 미치

기 때문에 산업ㆍ기업별 실태는 지역별 격차를 보여주는 중요한 지표임

가. 산업ㆍ기업분포와 지역격차

○ 북한의 산업구조는 1차 산업(36.0%) > 3차 산업(34.4%) > 2차 산업(29.6%)

– 산업별 구성비는 농림어업 439만 명(36.0%), 제조업 288만 명(23.7%), 사업ㆍ개인 공

공서비스업 247만 명(20.3%) 순으로 나타남

○ 취업자 성비가 가장 높은 산업은 건설업(350)이며, 가장 낮은 산업은 도소매 및 음식

숙박업(40)임

○ 평양시 취업자의 산업별 분포는 사업ㆍ개인 공공서비스업(33.8%), 제조업(28.8%), 농림

어업(13.5%)의 순인데, 타 지역에 비해 사업ㆍ개인 공공서 비스업의 비중이 높음

○ 자강도는 농림어업(33.0%), 제조업(32.2%), 사업ㆍ개인 공공서비스업(19.0%) 순이며,

타 지역에 비해 제조업(32.2%)의 비중이 높음

– 자강도는 군수공장이 밀집해 있으며, 특히 강계시는 제조업이 발달

○ 평안남도는 농림어업(31.5%), 제조업(27.0%), 사업․개인 공공서비스업(16.7%) 순이며,

타 지역에 비해 광업(12.0%)의 비중이 높음

○ 황해남도는 농림어업(58.1%), 사업ㆍ개인 공공서비스업(16.0%), 제조업(13.9%) 순이며,

타 지역에 비해 농림어업(58.1%)의 비중이 높음

○ 1차 산업 비중은 황해남도(58.1%), 황해북도(45.7%), 2차 산업은 평안남도 (39.0%), 자

강도(35.3%), 3차 산업은 평양시(55.4%), 양강도(44.9%)가 높음

15
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 북한의 경제, 보다 구체적으로는 북한의 산업을 이해하기 위해서는 북한 기업의 현황

파악이 우선이며, 이를 위해서 이석기 외(2014)에서는 2000-2013년 노동신문 및 민주
조선의 기사를 분석하여 2013년 말 현재 북한에 존재하는 것으로 확인되는 기업을
도출

○ 2000년-2013년 기간 노동신문 및 민주조선의 기사를 통하여 그 존재 여부가 확인된

기업의 수는 총 2,891개임

– 이 중 제조업 기업은 2,258개이며, 발전소 및 에너지 기업은 261개, 그리고 광산은

360개임

나. 제조업의 지역별 분포

1) 업종별 분포

○ 중화학 공업에서는 전체 제조업체 기업의 45.4%인 1,026개가 확인되었으며, 경공업에

서는 전체의 54.6%인 1,232개 업체가 확인

○ 주요 업종의 기업체 수를 보면 중화학공업에서는 화학공업과 기계공업의 비중이 상

대적으로 커서 각각 362개와 269개의 기업이 확인

○ 경공업에서는 식품가공업(음식료품 및 담배)과 섬유ㆍ의류업의 비중이 커서 각각

508개와 383개의 기업이 확인되었음 이어서 가구ㆍ목재ㆍ종이업종에서 많은 기업이
확인

2) 지역별 분포

① 제조업 전체

○ 존재가 확인된 전체 제조업체 2,258개의 지역별 분포를 보면, 평양시에 가장 많은 기

업소가 입지해 있는데, 평양시에는 전체 제조업체의 17.3%인 392개가 위치해 있음.
이어 평안남도와 평안북도에 각각 330개와 248개가 위치해 있음

– 평양시와 평안 남북도를 합하면 전체 제조업 기업소의 42.9%인 970개가 위치해 있음

16
 요약

○ 대표적인 공업도시의 하나인 함흥시가 위치해 있는 함경남도에 전체 제조업의 11.6%

인 263개가 위치해 있으며, 청진시와 나진시가 위치해 있는 함경북도에는 9.2%인 207
개가 위치해있음

○ 반면, 양강도와 강원도는 각각 59개와 122개의 기업소가 위치하는 것으로 확인되었

음. 다만, 양강도에는 노동신문 등에 동향 기사가 잘 보도되지 않은 군수기업이 상대
적으로 많이 위치해 있다는 점을 감안할 필요가 있음

② 주요 업종별 지역별 분포

○ 중화학 공업과 경공업의 지역별 분포는 큰 차이를 보이지 않음

– 중화학 공업의 경우 평양특별시에 전체의 17%가 집적되어 있으며, 이어 평안남도,

함경남도, 함경북도, 평안북도의 순으로 많이 집적되어 있음

– 경공업 기업도 평양특별시에 가장 많은 17.6%가 위치해 있으며, 이어 평안남도, 황

해북도, 함경남도, 평안북도의 순임

□ 경공업

○ 경공업은 중화학 공업에 비해 상대적으로 고르게 분포되어 있음

○ 식품가공업은 평양시(15.1%)와 평안남도(13.2%), 함경남도(11.6%) 및 함경북도(10.0%)

등에 주로 위치해 있음

○ 섬유기업은 평안남도(17.4%)와 평안북도(16.3%), 그리고 황해북도(14.0%)에 상대적으

로 많이 위치해 있고, 의류공장은 평양시에 25.9%가 집중되어 있으며, 평안남도
(18.9%)와 황해북도(12.5%)에 상대적으로 많이 분포되어 있음

다. 광업의 지역별 분포

○ 2000년 이후 존재가 확인된 광산은 총 360개이며, 이 중 탄광이 전체의 51.9%인 187

개로 가장 많으며, 이어 비금속광물광산 98개, 비철금속광산 58개 등이며, 상대적으
로 규모가 큰 철광산은 17개가 확인되었음

– 평안남도에 전체 광산의 22.8%인 82개가 위치해 있으며, 함경북도, 함경남도, 황해

북도 등에 상대적으로 많이 위치해 있음

17
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

라. 지역간 격차

○ 현재 지역별 공장기업소의 가동률을 파악하기는 어려운 상황지만 지역별 기업이나

산업의 분포도를 통해 간접적으로 지역별 발전 격차를 확인할 수 있음

○ 탈북자 면접조사 결과에 따르면 제조와 관련해 북한 내 정상적으로 운영되고 있는

기업소는 거의 없고 액상계획(달성 목표를 세운 계획)을 완수하는 정도임

Ⅲ
지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인

○ 이 장에서는 문헌연구와 탈북자 심층인터뷰 등을 통해 도출한 지역 간 격차 실태를

토대로 지역 간 격차를 발생시키고, 이를 확대시킨 구조적 요인들을 살펴보고자 함

○ 지역별 격차에 대한 본 연구의 결과는 선행연구 결과와 큰 차이가 없음

– 선행연구들에 따르면 지역별 부의 불균형이 심화되고, 고착현상이 뚜렷해지고 있

는데, 특히 상업 및 무역이 발달한 도시들로 부가 집중되고 있고, 중국에 대한 경
제의존도가 심화되면서 접경도시로 부의 이동현상이 나타나고 있음. 또한 농촌 지
역이거나, 접경지대와 먼 지역일수록 빈곤한 것으로 나타남

– 이런 선행연구결과와 본 연구의 조사결과는 거의 차이가 없음

1. 계획경제 시스템의 와해

○ 1990년대 중반 경제위기로 인해 식량배급 체계가 와해된 이후 지역 간 격차가 본격

적으로 벌어지기 시작함

2. 기업 및 산업 편중과 사적 경제활동의 발달 수준 차이

○ 주요 기업과 산업이 대부분 일부 도시에 집중되어 입지하고 있고, 지방 지역은 소규

모의 영세 산업위주로 편성되어 있는 지역경제의 구조적 취약성이 존재함

18
 요약

– 그 결과 지방의 공장 가동율은 매우 낮기 때문에 소득을 증대시키기가 매우 어려움

– 그나마 평양, 평성, 나선, 신의주 등 주요 도시에 경제활동의 대부분이 집중되어 있

고, 이런 경제활동의 집중은 자본, 인력, 정보의 집중화를 가져와 지역 간 경제력
격차를 더욱 벌여놓고 있음

3. 교통통신의 발달 차이

○ 교통통신이 발달한 지역과 그렇지 않은 지역 간의 격차가 존재함. 교통이 발달한

지역은 대부분 시장도 덩달아 발전되어 있음

– 예를 들면 청진, 신의주, 혜산 등에서 장마당이 성공한 배경으로 해당 도시와 타 지

역을 연결하는 철도 및 도로망이 발달해 있기 때문임

4. 주변국 중국과의 연계 수준 차이

○ 중국 등 주변 국가 지원을 통한 교통시설의 현대화가 추진되는 지역과 그렇지 않은

지역 간의 격차가 존재함

– 이런 교통시설의 개선은 인적 왕래 및 경제교류협력의 확대로 이어지면서 물적

자원이 풍부해지는 현상이 나타남

5. 평양과 비평양 지역의 차이

○ 혁명의 성지로 불리는 평양은 ‘수도평양시관리법’에 의해 특별히 관리되고, 발전되면

서 다른 지역과는 확연히 구별됨

6. 자력갱생에 따른 지방별 역량 차이

○ 지방간 격차는 자립적 지방경제 또는 자력갱생 정책과 밀접한 연관을 맺고 있음

– 결국 시ㆍ군의 자력갱생 역량에 따라 지방 간 발전 격차가 벌어질 수밖에 없음

19
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

Ⅳ
북한 당국의 지역균형발전 추진전략과 평가

○ 이 장에서는 경제개발구 건설 등 북한 당국이 추진하고 있는 지역 간 균형 발전을

위한 다양한 전략 및 정책적 시도들을 검토하고, 이런 시도들이 갖는 의미와 배경 등
을 분석함

1. 북한의 지역균형발전 전략과 특징

가. 중앙공업과 지방공업 동시 발전 원칙

○ 북한은 기본적으로 중앙공업과 지방공업을 다 같이 발전시키는 것은 사회주의 경제

건설에서 노동당이 일관하게 견지하는 원칙이라고 밝히고 있음

– 지방공업육성은 김정일 시대에서도 활발하게 추진된 바 있고, 현재 김정은 정권 아

래에서도 계승, 발전되고 있는 것으로 파악됨

나. 지역공업 육성, 경공업 발전과의 연계

○ 북한은 지방의 경공업에 대해서는 지방공업의 육성이라는 관점에서 접근함

– 북한에서 지방공업은 중앙정부의 재정투자를 최대한 줄이면서, 지방의 자체적인

연료 및 원료를 동원하여 생필품을 공급하기 위한 정책방향인데, 최근의 지방공업
에 대한 강조도 이러한 맥락에서 벗어나지 않음

다. 지방 군 성공사례 모방, 확산 유도 전략

○ 북한의 지방균형발전 전략 가운데 눈여겨봐야 될 대목은 지방경제발전의 본보기를

만들어, 이를 모방하고, 확산하도록 독려하고 있는 점임

20
 요약

– 북한은 평양에 새로 ‘본보기’ 시설과 공장을 건설하고, 이를 지방에 확산시키는 한

편, 본보기로 선정된 지방의 군(郡)의 사례를 전국적으로 따라 배우도록 하고 있음

라. 국토관리사업 측면 ⁚ 지방특색에 맞는 차별화된 발전 강조

○ 북한의 지역균형발전 전략은 국토관리사업과도 밀접한 연관을 맺고 있음

– 김정은 북한 노동당 제1비서가 2012년 국토관리 개선을 요구하는 ‘노작’으로 불리

는 담화를 발표한 바 있는데, 여기서 가장 우선적으로 강조한 것이 지방균형발전
이었음

마. 성장거점 마련 전략 ⁚ 경제개발구, 관광특구 설립 추진

○ 지방특색에 맞는 차별화된 발전은 김정은 시대의 지역균형발전 전략의 핵심인 경제

개발구 건설에 반영되고 있음

– 북한 당국이 야심차게 추진하는 지방 경제개발구는 공식적으로 지역경제의 균형적

발전과 지방 주민의 생활향상을 최우선 목표로 삼고 있음

바. 지방 분권화/지방예산제 ⁚ 지방의 독자성과 창발성 고양

○ 지방분권화는 2002년 취해진 ‘7.1 경제관리개선조치’에 의해 심화, 촉진된 측면이 있

고, 이는 지방예산제와 밀접한 연관을 맺고 있음

○ 북한은 “지방예산제는 국가의 중앙집권적인 계획적 지도를 확고히 보장하면서 지방

의 책임성과 창발성을 높여 국가에 더 많은 이익을 주며, 지방과 나라의 살림살이를
잘 꾸려 나갈 수 있게 하는 새로운 형태의 조선식 예산제도이며 지방살림살이 운영
방법”이라고 규정하고 있음

21
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

2. 지역균형발전 사례 연구

가. 지방발전 사례 1 ⁚ 평안북도 창성군

○ 2012년의 지방공업 육성과 관련하여 주목할 점은 평안북도 창성군을 ‘지방공업의

본보기 군’으로 육성하는 운동을 추진하고 있다는 점임

– 김일성의 소위 ‘창성연석회의’ 50돌을 맞아 ‘강성국가 건설의 요구에 맞게 창성군

지방산업공장들의 현대화 실현, 군의 면모일신모범’ 등을 선전하면서, 창성군을 ‘새
세기 지방경제 발전의 본보기’로 치켜세우고 있음

○ 창성군의 지방경제 발전을 선전하면서 ‘지방공장들의 현대화’의 측면을 강조하고 있음

– 즉 창성군을 ‘지방공장들의 현대화 및 농촌경리의 발전으로 산중의 무릉도원으로

변모’하였다고 선전

○ 또한 창성군을 본보기로 하여 지방공업의 과학기술적 토대 구축을 강조하였음

나. 지방공업발전 사례 2 ⁚ 함경북도

○ 창성군이 지방공업 발전의 본보기라면 도(道) 차원에서는 함경북도가 본보기 단위로

선전되고 있음

– 2009년 8월 김정은 후계자를 대동하고 함흥과 원산을 시찰한 김정일 국방위원장은

2010년 11월 말-12월 초에 다시 함경북도의 주요 기간산업과 경공업, 농업에 걸친
중요 단위들을 현지지도한 후 ‘함남의 불길’을 전국적으로 확대시킬 것을 지시한
바 있음

다. 사례 연구 3 ⁚ 황해북도 연탄군

○ 식료공장, 종이공장, 화학일용품공장, 버섯공장, 가구생산협동조합의 낡고 실리에 맞

지 않는 건물들과 생산공정들을 통째로 들어내고 개건하는 사업을 비롯해 인민생활
과 관련된 50여 개 대상건설을 ６개월 남짓한 기간에 모두 건설하는 ‘기적’을 창조했
다고 소개

22
 요약

○ 가장 최근에도 연탄군은 경제발전을 위한 절약운동과 관련해서도 모범군으로 소개되

면서, 본보기로 언급됨

라. 사례 연구 4 ⁚ 자강도 강계 - 자력갱생의 모델 도시

○ 자강도에서 제일 먼저 중소형발전소 건설의 붐을 일으켰으며 “자강도 노동계급을 강

계정신의 창조자로 내세우고 온 나라가 강계정신과 자강도 사람들의 일본새(일하는
입장과 태도)를 따라 배우도록 조치했다”고 밝혔음

○ ‘강계정신’은 북한이 경제적으로 최악의 상황에 놓여있던 ‘고난의 행군’ 시기인 1998
년 1월 김정일 위원장이 자강도 강계시 일대를 현지지도한 것을 계기로 내세운 슬로
건으로, ‘자력갱생, 간고분투의 혁명정신’을 의미함

마. 사례 연구 5 ⁚ 개성, 나선, 신의주, 원산-금강산 지역 등 경제특구 지역

○ 지방균형발전과 관련해 주목할 지역은 개성, 나선, 신의주, 원산-금강산 등 경제특구

및 경제개발구가 지정된 지역개발사례임

– 개성, 나선경제무역지대 등은 대외개방에 따른 가장 큰 혜택을 받은 지역들이며,

실제 나선지역에 사는 주민들의 소득 수준은 다른 지역에 비해 높다는 것은 여러
증언들에 의해 입증되고 있음

○ 또한 김정은 정권은 현재 원산을 국제관광지대로 지정하고, 집중적으로 개발하고 있

는데, 향후 지방균형발전의 본보기가 될 가능성이 높아 보임

3. 경제개발구와 지역균형발전

○ 지방 단위에서 새로 추진하고 있는 신규 경제개발구 사업은 북한이 이미 개발 중인

개성공단이나 나선경제무역지대, 위화도ㆍ황금평특구 등과 함께 김정은 시대 대외
개방정책의 핵심 사업이자, 지역균형발전을 위한 핵심 개발프로젝트로 평가됨

– 북한 측은 지금 대북 제재가 높은 수준에서 유지되고 있지만, 이런 조건 아래에서

도 하루 빨리 경제강국 목표를 달성하기 위해서는 자립적 경제건설을 강력하게
추진하면서 동시에 이미 마련된 경제토대에 기초하여 대외 경제관계를 더욱 확대

23
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

발전시켜야 한다고 인식하고 있음

– 특히 지방경제를 현대화하고 나라의 경제 전반을 균형적으로 발전시키며 가까운

시일에 주민생활을 획기적으로 높이기 위해서는 각 도마다 자체의 실정에 맞게 경
제개발구를 건설하고, 부족한 상품과 기술, 자금문제를 해결하는 것이 중요한 의의
를 가진다고 평가하고 있음

가. 경제특구(개발구)의 지정 현황

○ 북한 측은 공식적으로 현재 국가급 경제특구가 9곳, 각 도(道)의 지방급 경제특구가

16곳이 있다고 밝히고 있음

나. 최근 경제특구 개발 동향 및 성과

○ 북한 측은 새로운 경제개발구 사업과 관련해 “현재 경제개발구사업이 점차 본격화

되어가고 있다”고 밝힘

– 구체적인 진전 상황을 파악하기 어렵지만 북한 측은 다양한 경제개발구의 특성에

맞는 개발 계획을 구상하고, 관련 법규를 정비하고 있는 것으로 파악되고 있음.
2015년에 들어와서는 특히 북중 접경 지역을 중심으로 관광특구 개발에 속도를 내
고 있는 특징을 보여주고 있음

다. 경제개발구 정책의 특징, 평가와 전망

○ 김정은 정권의 경제개발구 정책은 아버지 김정일 시대와는 다른 몇 가지 특징을

보여주고 있음

○ 첫째, 북한의 경제개발구 정책이 기존의 한정된 지역 중심에서 북한 전 지역을 대상

으로 외자를 유치하는 새로운 단계로 발전되고 있음

○ 둘째, 중국의 경제개발구 모델을 참조하여 지역 실정에 맞는 현실적, 실용적 개발계획

을 수립하고, 외자유치를 위한 구체적인 조건과 환경을 만들기 위해 노력하고 있음

24
 요약

○ 셋째, 북한 측은 경제개발구를 19개 지정했지만, 우선 개발 성공 가능성이 높은 특구

에서의 성공모델을 만드는데 집중하려는 의도를 부여주고 있음

○ 넷째, 북한은 외화벌이를 위한 다양한 국제관광 상품을 선보이면서 동시에 전국 단위

로 관광특구를 건설하려는 계획을 통해 관광산업 발전의지를 경제개발구 개발을 통
해 더욱 구체화하려는 특징을 보여주고 있음

Ⅴ
북한 지역간 균형발전을 위한 협력방안

○ 지금까지 북한 지역 간 발전격차를 검토해 보았음. 향후 남북관계의 발전 속도에 따

라 북한 지역 간 균형발전을 위한 우리의 개입 속도와 범위 등이 결정되겠지만 아래
와 같이 단기 및 중장기 차원의 접근 방향 및 방안을 설정할 수 있음

– 북한 지역 간 균형발전을 위한 본격적인 개발협력은 남북관계가 상당 수준 진전되

었을 때 추진이 가능할 것으로 가정하는 것이 타당함

– 따라서 여기에서는 우선 단기적으로 추진이 가능한 사업들과, 중장기적 차원에서

고려해야 할 점들을 함께 제시하고자 함

○ 북한 지역 간 균형발전은 중장기적 남북한 균형발전계획까지 고려한 방향 설정이 이

뤄져야 할 것으로 보임

1. 지역균형발전의 목표 및 기본 추진방향

☐ 통일 국가경쟁력 강화와 주민의 삶의 질 향상

☐ 북한 지역 간 형평성 및 한반도지역균형발전의 차원에서 접근

☐ 지방자치제도의 조기 정착과 경쟁력 강화 견인

☐ 남측 지방자치단체의 적극적인 참여

25
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

☐ 구체적이고 실효성 있는 지속가능한 균형발전정책의 추진

☐ 철도, 도로 등 인프라 개선과 고용창출 유발 산업발전 병행 추진

2. 단계별 추진 방안

○ 남북관계 진전상황 및 통일 환경 조성단계에 따라 단기 및 중장기로 나눠 북한 지역

균형발전 지원을 위한 다음과 같은 추진 방안을 제시함

가. 단기적 추진과제

☐ 경제개발구 진출

☐ 자문 및 교육훈련 지원 ⁚ 지역균형발전 노하우 전수

나. 중장기적 추진과제

☐ 중앙정부와 지방정부간의 역할 분담

☐ 지역특화발전프로그램의 마련

☐ 철도, 도로 등 인프라 개선과 고용창출 유발 기업 유치

☐ 관련 법제도의 신설

☐ 추진 체계의 정비

☐ 농촌공동화 대비 및 도시집중 현상 최소화 방안 마련

26
 요약

3. 단계적 지역개발 추진방안 ⁚ 주요 농촌지역개발 정책을 중심으로

○ 북한의 지역은 거의 우리의 농촌에 해당되기 때문에 향후 북한 지역개발은 농촌지역

개발이 중심이 될 것으로 예측됨

– 향후 농촌지역개발 정책은 한국의 새마을운동 경험 등이 적절히 반영된다면 시행

착오를 최소화하면서 비용대비 효과를 극대화할 수 있을 것으로 보임

– 북한의 지역개발 단계도 우리의 농촌지역개발 과정을 상당부분 답습할 가능성이

크고, 실제로 우리의 지역균형발전 경험이 단계적으로 적절히 반영되는 것이 바람
직할 것으로 판단됨

– 향후 남측의 균형발전 성공 및 실패 사례들을 토대로 시행착오를 최소화하는 방향

에서의 한층 업그레이드된 단계별 균형발전 전략을 모색하는 것이 필요함

– 아이디어 제공 차원에서 한국의 지역균형발전 추진사례를 토대로 향후 북한 지역

균형발전 추진전략을 제시하면 다음과 같음

☐ 북한판 지역사회개발운동의 추진

☐ 북한 농촌 새마을 운동

☐ 북한 농촌정주생활권 개발사업

☐ 북한 자립형 지방화 추진

☐ ʻ삶의 질ʼ 향상 기본계획(가칭) 수립

27
제1장 서 론
 제1장 서 론

Ⅰ
서론

1. 연구 목적 및 필요성

가. 연구의 목적

○ 본 연구는 북한 지역발전 현황에 대한 기초 연구로서 북한 지역 간 격차 실태를 검토

하면서, 이런 격차를 발생 및 확대시킨 구조적 요인을 분석하는데 목적이 있음

– 더불어 북한 당국이 수립한 지역 간 균형발전을 위한 구체적 전략을 고찰하고

이를 평가하고자 함. 이에 대한 연구결과들을 토대로 향후 바람직한 북한 지역 간
균형발전을 위한 남북간 협력방안을 제시할 것임

○ 또한 통일 이후 각종 정치, 사회적 혼란을 최소화하기 위한 유력한 방안으로서 북한

지역 간 균형 발전을 제시하고, 이를 실현하기 위한 방안 마련을 위한 토대 연구로서
기여하고자 함

나. 연구의 필요성 및 의의

○ 북한은 지난 1990년대 중반 심각한 경제난을 겪으면서 지방단위의 자력갱생이 본격

화되고, 장사 및 부업 등 사적 경제활동 증가에 따른 계층 및 지역 간 빈부격차의
심화로 사회갈등 요인으로 작용하고 있음

– 이와 같은 불균형 현상의 심화는 통일을 지향하는 우리에게도 보다 엄격한 관찰과

정책적 대응을 모색해야 할 필요성을 제기하고 있음

○ 북한의 경제와 사회 발전 불평등성의 심화, 즉 도농격차와 지역격차, 빈부격차는

북한 당국 스스로 해결하지 못할 가능성이 크기 때문에 국제사회나 우리 남측에서
대안을 마련할 필요성이 있음

– 특히 고용 창출, 소득분배 차원에서의 불균형 실패, 이를 초래한 원인 및 정책적

대안을 검토할 필요가 있음

○ 통일은 그 규모를 예측하기 힘든 비용의 지불과 함께 정치, 경제, 사회 모든 측면에서

31
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

상당한 불확실성을 내포하고 있음

– 이런 불확실한 통일에 대비해 북한 지역, 나아가 남북한 균형발전을 미리 고려하여

기초조사를 해두는 것은 매우 중요한 과제임

– 특히 지역 간 균형발전은 통일과정에서 북한 주민의 정주여건을 개선하고, 경제 및

사회적 혼란을 최소화하는 데 핵심 역할을 할 것이기 때문에 사전에 북한 지역 간
발전현황을 파악하고, 이를 토대로 향후 개발방향을 모색하는 것이 필요함

○ 본 연구 주제와 관련한 선행 연구는 거의 없으며 지역 간 빈부 격차에 대한 실태조차

도 제대로 파악되지 않은 실정이며, 우리 정부의 대북ㆍ통일정책의 관심사에서 배제
되어온 점을 고려해볼 때 본 연구의 정책적 유용성은 높게 평가되어야 할 것임

○ 본 연구는 북한 지역격차에 초점을 맞춘 최초의 연구라는 점에서 학문적 및 정책적

의의가 적지 않음

– 통일을 향한 과정에서는 남북간 격차 해소 못지않게 북한 지역 간 격차 해소가

중요한 과제임

○ 본 연구는 현재 정부와 통일준비위원회 등에서 준비하고, 입안되고 있는 다양한 민생

인프라 개선사업들의 유용성과 실효성을 제고하는데 참고할 만한 기초 자료로서 활
용가치가 높을 것으로 기대됨

– 민족 간 동질성 회복 차원에서 북한 내부 빈곤문제 개선을 통한 민생인프라를 개

선하는 것이 중요한데, 이를 위해서는 북한내부 상황에 대한 정확한 이해가 선행
되어야 할 것임

2. 선행연구 검토

○ 지역단위 차원의 북한연구는 중요하지만 실제적인 연구 성과는 미비함

– 국내에서는 경남대학교 극동문제연구소에서 함경북도 청진ㆍ혜산ㆍ함흥을 대상으

로 세 도시의 형성, 발전, 변화 과정을 통시적으로 분석한 󰡔북한 도시의 형성과 발
전󰡕과 도시의 형성 및 팽창 과정을 다룬 󰡔북한 도시의 위기와 변화󰡕를 연구하고,
이를 책자로 발간한 바 있음

– 그런데 이 연구는 지역 간 격차와 변화 등에 초점을 맞춘 연구는 아니고 주민의 경

제생활보다 도시 자체의 형성과 확대를 다루고 있음

– 1990년대 이후 경제난을 겪으면서 확대된 사적영역이 북한 도시주민의 삶에 어떠

한 영향을 미쳤는지 연구한 결과로 ‘북한 도시주민의 사적영역연구’도 있는데 이

32
 제1장 서 론

역시 체제 이행론적 관점에서 북한 도시를 주제로 다루었으며 주민들의 소득격차

등 불균형 발전 차원에는 주목하지 않음

○ 북한의 중소도시 주민들의 시장의 공간적 구조와 기능에 관하여 경제생활을 입체적
으로 기술하려는 시도는 존재함

– 특히 미시적 관점에서 회령의 시장 형성과 주민의 생활상을 밝혀내고, 이를 토대로

하여 거시적인 북한경제와 연결한 연구는 있음2)

3. 연구의 범위 및 연구 방법

가. 연구의 범위

○ 공간적 범위 ⁚ 평양 및 9개 도 소재지

[그림 1-1] 행정구역별 소재지

2) 곽인옥, “북한 개발의 관점에서 경제현황과 회령 지역시장의 공간적 구조에 대한 연구,” 󰡔북한개발󰡕,
통권2호(2014. 7), pp. 17-18.

33
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 시간적 범위 ⁚

– 기본적으로 경제개혁조치로 평가받고 있는 2002년 7.1 경제관리개선조치 이후의

격차에 초점을 맞추되, 2002년 이전의 지역격차 실태 및 북한 당국의 지역균형발
전 전략도 시기별로 특징을 검토할 것임

– 본 연구에서는 북한 정부의 재정파탄으로 각 지방이 각자도생, 자력갱생에 돌입한

이후의 지역 간 격차에 초점을 맞출 것임

○ 북한의 지역 간 발전격차를 보다 체계적이고, 구체적으로 규명하기 위해서는 보다

장시간의 연구기간이 필요할 것으로 판단됨

– 본 연구에서는 향후 후속 심화연구를 위한 1단계 기초연구로서 일부 지역만을 중

심으로 지역 간 발전 격차를 규명하려는 시도를 한 것임

나. 연구수행 방법

○ 북한 지역 발전 격차에 대한 연구를 수행하기 위해서 선행연구 검토, 북한 문헌 분석,

그리고 심층면접과 같은 질적 연구를 병행하였음

– 지역발전과 격차에 대한 연구는 양적으로 파악하기가 쉽지 않고, 어떤 측면에서는

주관적이고 해석적인 차원의 문제이며, 미시적인 수준에서 깊이 있는 개별조사가
이뤄질 필요가 있음

– 이는 나아가 양적 조사를 위한 토대를 마련하는 데도 기여할 것임

○ 선행 연구 검토

– 지역 간 격차 실태 관련 기존 통계자료 등 분석

– 기존 인터뷰 자료를 지역 격차에 초점을 맞춰 재구성

○ 북한 문헌 조사

○ 탈북자 심층면담 조사

– 평양 및 9개 도 소재지에 거주한 경험이 있는 탈북자 12명에 대한 심층 인터뷰를

실시함

– 지역별 발전 현황에 대한 기존 인터뷰 자료를 검토하고, 부족한 부문을 보완하면서

김정은 체제 출범 이후의 변화상을 집중적으로 파악하기 위해 최근 탈북한 사람들
을 다수 섭외함

34
 제1장 서 론

[표 1-1] 심층면접조사 대상자 인적사항

출신 탈북 입당
구분 성별 나이 학력 경력
지역 시기 여부
김책공대
선흥회사
1 여 20대 평양 2013년 생체의용공학과 x
(의료기구 수입)
졸업
전문대 교원, 국가과학원
황남 해주사범대
2 남 50대 2011년 정보과학통보실 실장(PC방 ○
해주시 체육학부 졸업
운영)
황북 원산경제대학 황해북도 무역국장,
3 여 60대 2009년 ○
사리원 졸업 고려식료 및 제약회사 사장
문덕 오리목장 실험실
평남 사리원농대
4 여 50대 2012년 미생물재배공, x
평성시 졸업
휘발유 장사, 물류보관업
평북 평양건설건재대학 5호건설사업소, 주택건설
5 남 50대 2004년 x
신의주시 통신대학 판매, 중고 옷 장사
함남 함흥의학대학 함흥의학대학병원 동의과
6 여 40대 2012년 x
함흥시 고려학부 졸업 동의사
함북
7 여 40대 청진시 2014년 고등중학교 졸업 중고 옷 장사 x
포항구역
청진예술학원 도 미술창작단, 중학교
함북
미술학부, 미술교원, 외화벌이
8 여 50대 청진시 2013년 x
함흥의대 고려 옻칠공예, 라남구역 남청진
포항,라남
학부 통신대학 인민병원 간호원ㆍ동의사
농촌경영위원회 산하
강원도 돌격대
9 남 50대 2011년 고등중학교 졸업 배합사료공장 초급당비서,
원산시 입당
쌀장사
양강도 김책공대 금속
10 여 20대 2010년 학생 x
혜산시 공학부 졸업
11 여 50대 남포시 2013년 고등중학교 졸업 봉사소(한증탕) 운영 x
청년전기연합기업소(2경제
자강도 희천기술전문학교
12 남 30대 2013년 산하 38호공장) 607분공장 ○
희천시 졸업
전기수리직장 노동자

다. 연구의 한계 및 향후 연구과제

○ 지역격차를 보여줄 수 있는 신뢰할만한 통계 및 분석 자료가 절대적으로 부족한 것

이 현실임

– 현재 북한 내 거시경제 상황을 객관적으로 보여주는 유일한 데이터는 한국은행이

매년 추계해서 발표하고 있는 GDP 관련 통계임

35
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 하지만 북한의 GDP 추계 결과물과 관련해 정확성에 대한 논란이 끊이지 않고 있

음. 이런 상황에서 보다 미시적이고, 하위 분석단위라 할 수 있는 지역 간 격차를
보여줄 수 있는 지역별 소득수준과 관련해 신뢰할 만한 통계자료를 확보하는 것은
거의 불가능한 실정임

○ 따라서 본 연구에서는 다양한 비교분석 항목 가운데 입수 가능한 자료를 중심으로

지역 간 격차를 설명할 예정임

– 이번 연구에서 채우지 못한 부문은 다음 연구과제로 남겨두고자 함

– 정확한 지역 간 실태조사를 위해 가장 중요한 것은 북한 당국의 자료 제공 등과

관련한 협조와 전문가 등으로 구성된 조사단의 현지 방문과 검증 과정일 것임

– 이런 맥락에서 지난 2009년 북한중앙통계국이 국제기구와 공동으로 조사해서 펴낸

인구통계자료는 본 연구에서도 유용하게 활용되었음

– 예를 들면 전반적인 경제 상황 및 농업 생산, 시장조건 등에 대한 거시적 분석과

개별 가구의 일자리, 소득 및 소비수준, 시장 및 식량접근성 여부와 같은 미시적
분석을 병행하는 것임

○ 향후 지역 간 격차를 보다 정밀하게 조사 및 파악하기 위해서는 평양주재 국제기구

들이 식량 사정, 영양실조 현황 파악 등을 위해 몇 차례 조사한 사례 등을 참고할
필요가 있음

– FAO/WFP 작물 및 식량안보 조사평가단(CFSAM, 이하 평가단)은 통상 해당 국가

또는 지역의 농업 생산 및 전반적인 식량 수급 현황과 관련된 전반적인 경제상황
및 농업 생산, 시장조건 등에 대한 거시적 분석과 개별 가구의 식량접근성 여부와
같은 미시적 분석을 병행함으로써 식량 부족 실태를 파악해 왔음

– CFSAM은 이러한 취지에 입각하여 작년에 이어 올해에도 북한 당국과 함께 북한

의 식량 수급 실태를 조사했으며 보고서는 이러한 조사 결과에 대한 평가를 반영
하고 있음

– 평가단은 한국어 구사가 가능한 실무자들과 식량 안보 전문가 등을 포함한 다양한

인사들로 구성되었으며 유럽연합(EU)과 호주에서 각각 1명의 참관인을 파견해
조사 기간 중 일부 동행하기도 했음

– 평가단은 네 팀으로 나누어 양강도(포천군, 혜산시), 함경북도(길주군, 어랑군, 청진

시), 함경남도(영광군, 고원군, 함주군, 함흥시), 강원도(통천군, 천내군, 안변군), 자

36
 제1장 서 론

강도(희천시), 평안북도(염주군, 피현군, 향산군), 평안남도(문덕군, 안주시, 개천시),

황해북도(사리원시, 송림시, 황주군, 평산군), 황해남도(재령군, 은률군, 신원군, 배
천군) 등 9개 도, 27개 시ㆍ군구를 방문했으며 수시로 방문한 바 있는 평양과 남포
시는 방문하지 않았음

– 평가단은 북한 당국으로부터 공식 재배 면적 및 북한 전체, 도, 시ㆍ군 단위 예측생

산량, 곡물 수입기록, 식량 양자지원(bilateral assistance) 현황, 시ㆍ군 단위 인구자료,
배급 수준 및 식량 이전현황, 기상자료 등을 제공받아 분석했으며 필요한 경우 당
국자 또는 협동 농장원들과의 면담이나 재배지 및 수확 작물 관찰, 원격 화상 자료
상의 강우 및 식생 현황 등을 이용하여 측정치를 조정하였음

– 평가단은 가구별 실태 조사를 위해 95개 가구에 대한 면담과 영양실조 현황 파악

을 위해 의사, 간호사, 탁아시설 관리자 등에 대한 면담을 진행하기도 함

– 그러나 표본 집단의 크기가 매우 작고, 구성도 통계적 무작위 방식을 따르지 않았

기 때문에 조사 결과가 북한 인구 전체에 대한 실태를 반영한다고 보기는 어려운
것으로 판단됨

○ 본 연구도 인터뷰 대상자의 크기가 매우 작기 때문에 북한 지역 전반에 대한 발전 실

태를 반영하고 있다고 평가하기는 어려움

– 본 조사에서는 지역 격차를 파악하기 위해 입수 가능한 일부 통계를 활용하면서도,

탈북자 면접 조사 등을 활용한 질적 조사를 병행하였음

4. 활용계획

○ 북한의 지역 간 격차 및 이에 따른 각종 불평등 사례에 대한 실태 분석을 통해 북한

내부 변화 판단 및 미래 변화 방향 예측 등 실효적인 대북ㆍ통일정책 수립에 기여

– 북한 내 지역격차 해소 방안 모색을 통해 미래 통일 시대를 대비한 남북한 지역 간

균형발전을 위한 정책적 시사점 도출

– 남북관계 개선에 따른 남북 간의 지역균형발전 차원의 개발협력 등이 추진될 경우

를 대비한 정책 및 전략수립 기초자료로 활용

○ 통일 이후 북한 주민의 정주여건 제고 모색을 위한 기초자료로 활용

○ 북한 지역 간 형평성 제고 방안 모색을 위한 기초자료로 활용

37
제2장 북한 지역간 격차 실태
 제2장 북한 지역간 격차 실태

Ⅱ
북한 지역간 격차 실태

1. 분석틀

○ 지역 간 불균형에는 경제적 불균형, 사회적 불균형, 정치적 불균형, 행정적 불균형 등

다양한 측면이 있음

– 이러한 여러 가지 측면 가운데 가장 근원적인 원인으로서의 불균형 요소는 역시

경제적 불균형임. 지역문제는 주로 지역경제 격차로 인해 발생하고 있는 것임3)

– 북한의 경우 경제적 불균형은 장기간 군수산업 육성을 위해 중공업 우선의 경제발

전전략의 선택에 따른 원인이 강하게 작용함. 또한 한정된 재원으로 평양을 비롯한
일부 도시 중심으로 자원을 집중적으로 투입하면서 이들 주요 지역과 다른 지역
간의 불균형이 필연적으로 발생함

– 산업화가 진전된 주요 지역에서도 환경 변화에 대응한 산업구조 조정의 실패로 인

해 주요 지역 간에도 경제적 불균형 현상이 나타남

○ 정치적 요인과 더불어 이러한 경제적 격차의 확대는 필연적으로 지방정부의 역할을
축소시키게 됨

– 즉 지방정부는 중앙정부의 위임을 받아 협의의 공공서비스를 제공하는 대행자 역

할만을 수행할 뿐이고, 중앙정부 수준의 산업경제정책에 전적으로 의존하게 됨. 지
역 경제 및 행정관련 업무 등 많은 권한이 중앙정부에 집중되어 있기 때문에 개방
이라는 커다란 환경 변화에 지방정부는 역량 부족으로 거의 대응하지 못하게 됨

– 북한의 지역 간 발전격차 발생 원인을 그림으로 표시하면 다음과 같음

3) 임반석, 『중국 경제의 개혁과 발전』 (서울 ⁚ 해남, 2005), p. 227.

41
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 2-1] 북한의 지역간 격차 발생 과정

중공업 우선 및 지역
편중적
경제발전발전 전략

중앙과 지방간
격차 심화

지역간 지방 정부의 재정 지역간 정치적

소득 격차 확대 및 역량 부족 불균형

인력ㆍ자원ㆍ자본의
평양, 나선경제특구
등 특정지역 집중화

중앙 및 지방 간
갈등 심화

○ 개혁ㆍ개방 이후 지역 간 소득격차의 확대, 그리고 이에 따른 중앙과 지방 간의 갈등

심화 현상은 북한의 경제와 정치 모두를 포괄하는 사회 모순의 대표적 표현임

– 따라서 향후 이 문제를 어떻게 합리적으로 해결하느냐가 북한 경제와 정치의 장래

를 좌우할 것으로 보여짐

○ 김정은 정권은 일부 인민 또는 일부 지역을 먼저 부유하도록 하는 선부론(先富論)과

같이 평양, 나선 등 경제특구지역 등에 대해 특별한 우대조치를 취함으로써, 우선 이
지역의 경제발전을 촉진시키고 이어서 이들 지역의 발전을 통해 다른 지역의 경제발
전을 이끌게 하려는 계획을 갖고 있는 것으로 보임

42
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 불균형발전론에 입각한 일부 지역에 대한 우선발전정책은 분명히 발전조건이 양호

한 지역의 발전이 다른 지역의 발전을 이끌 수 있다는 점에서 긍정적인 측면이 있음

– 그러나 이 정책은 사회 안정과 지역 간 화합이라는 면에서는 부정적인 영향을 미

치고 있는 것도 사실임

○ 한 사회의 소득격차는 여러 측면에서 관찰될 수 있음. 예컨대, 소득격차는 계층 간ㆍ

업종 간ㆍ성별 간ㆍ지역 간 격차 등으로 나타남

– 일반적으로 앞의 세 격차는 쉽게 정치문제화 되지 않는데 비해, 지역 간 격차확대

는 정치문제화 되기 쉬움. 이처럼 지역 간 격차의 확대문제는 특별한 정치경제적
의미를 지니고 있음

– 지역격차 데이터는 지역 내 관계와 주변부와 관계를 중심으로 살펴볼 수 있고, 보

다 구체적으로는 지역의 특징, 접경지역과의 관계, 경제특구와의 관계, 국내외 시
장과의 관계 등으로 구분해서 취합할 수 있음

[그림 2-2] 지역격차 관련 통계의 구성

○ 북한의 지역 간 경제격차 추이를 보면 2002년 7.1 경제관리개선조치 이후 사경제활동

의 허용 수준에 따라 상대적 격차가 점진적으로 확대되는 경향을 보임

– 지역 간 경제격차 추이는 2002년 7.1 경제관리개선조치 개혁, 2009년 11.30 화폐개

혁, 2012년 4월 김정은 체제의 공식 출범 등을 주요 전환점으로 하고 있음

– 그리고 2002년을 분기점으로 시작된 절대격차와 상대격차의 동시적 확대는 주로

사적 경제활동의 성장속도의 차이에 기인하는 것으로 조사되고 있음

43
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 이처럼 지역 간 경제격차가 확대되고 있음에도 중앙의 거시적 조절능력은 날로 축소

되고 있어서 지역문제를 해결할 수단이 줄어들고 있다는 데 문제의 심각성이 있음

○ 북한의 지역격차문제는 대체로 다음과 같은 두 가지 측면으로 구분할 수 있음. 하나

는 도시와 농촌 간 대립이고, 다른 하나는 중앙과 지방 간 대립임

– 도농 간 대립은 도시 주민과 농민의 수입격차 확대와 수입격차를 배경으로 하는

농촌에서 도시로 인구유출 및 그에 따른 사회문제를 야기할 수 있음

– 특히 농촌에는 대다수의 절대적 빈곤층이 거주하고 있음. 소득격차는 소비재를

포함한 기타 소비생활의 차이를 가져옴. 그 결과 더 높은 수입과 더 높은 생활수준
을 위해서 농촌에서 도시로 인구가 이동하게 됨. 물론 북한은 현재 농촌인구의 도
시유입을 철저히 차단하고 있음

○ 이에 따라 북한도 지역 간 격차문제에 대해서 중앙정부가 단순히 방관하고 있지만은

않고 있음

– 중앙정부는 외자도입정책을 전환하여 경제개발구 건설 및 개발을 통해 내륙지방에

대한 투자를 확대시키는 정책을 실행하고 있음

○ 그러나 중앙정부에 의한 직접적인 지원정책이나 외자 우선도입정책을 구체화하기 위

해서는, 먼저 정부가 사회간접자본을 정비할 수 있는 방대한 자금이 필요하지만 북한
의 국가재정 특히 중앙재정에 그만한 여유가 없다는 데 문제가 있음

– 재원확보를 위한 중앙과 지방정부 간의 다툼, 지역 간 이기주의, 재정적으로 곤란

한 낙후지역의 불만, 소외 지역의 불만누적이 지역 간 및 중앙-지방 간 갈등의
구체적 표현으로 나타나고 있음

2. 지역격차 현황 ⁚ 인구변화와 시도별 주요 격차

가. 개요

○ 본 절에서는 과연 격차가 존재하는가. 그렇다면 어느 정도 격차가 존재하는가에 대한

답변을 제시하고자 함

– 북한 지역격차 사례 자료, 통계 등 수집 및 분석

44
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 시장화 진전이 지역격차 발전에 미친 다양한 영향 등 분석

– 지역격차 확대 원인 분석 등

○ 문헌을 분석해 보면, 북한이 빈부 격차와 더불어 지역 간 격차를 고민하고 있음을

보여주는 구체적인 사례는 지난 2006년부터 본격적으로 나타나고 있음

– 대북인권단체인 ‘좋은벗들’이 2006년 6월 22일 발행한 소식지는 “북한 사회가 변화

하면서 나타나는 가장 큰 부작용은 빈부차이가 갈수록 커지고 있는 것”이라며 “지
역간, 농촌과 도시간, 도시내 중심구역과 주변 간에 차이가 나타나고 있다”고 전함

– 도시지역에서도 구역이나 동마다 차이가 나 함경북도 회령시의 경우 돈 있는 사람

이 주로 사는 역전동에서 20∼40평 아파트나 단독주택은 400만∼700만원인데 반해
하층민이 주로 사는 수북동에서는 50만∼100만원을 줘야 구입할 수 있다고 함

– 비슷한 조건의 집이 함경북도 청진시 수남구역에서는 800만∼1천300만원, 평양시

중구역에서는 1천300만∼4천만 원에 각각 거래되는 등 도시들 간 생활수준의 격차
도 벌어지고 있는 현상이 발견됨

○ 북한 공식 매체의 보도를 통해서도 지역 간 격차, 도농 간 격차, 농농 격차현상 등에

적지 않은 고민을 하고 있음을 발견할 수 있음

– 예를 들면 2008년 입수된 북한의 계간 ’경제연구’(2008.2호)는 “산간지대 농민의 생

활수준은 벌방(평야)지대 농민에 비해 의연히 뒤떨어져 있다”면서 북한에서 평야
의 곡창과 산간지역 간 농민들의 생활수준 격차와 이 문제의 해결이 쉽지 않은 데
따른 고민을 드러낸 바 있음4)

– 이 학술지는 “농촌에서 지대들 사이 차이를 해결하는 것은 농촌 내부의 차이를 없

앰으로써 도시와 농촌의 차이를 없애기 위한 중요한 문제”라며 평야에 비해 상대
적으로 낙후된 산간지대 농촌과 농민에 대한 지원과 개발의 필요성을 강조

– 학술지는 특히 “농촌 지대 사이 차이는 농업 생산력 발전 수준과 농민의 생활수준

차이가 된다”면서 “산간지대의 낙후성을 그대로 두고서는 인민경제의 2대 부문의
하나인 농업을 빨리 발전시킬 수 없으며, 농업 근로자들의 자주적이고 창조적인 생
활을 보장할 수 없다”고 지적

– 이러한 생산력 및 생활수준 차이를 없애기 위한 방안으로 학술지는 ▲산간지대에

적합한 농기계 보급을 비롯한 농업 기술장비 지원과 공업 생산력 균형배치 ▲가축

4) 『연합뉴스』, 2008년 7월 30일.

45
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

과 과일나무 등 산간의 특성에 맞는 농업생산의 지역화 및 전문화를 내놓았음

– 학술지는 경제력의 차이는 문화정서 생활수준과 직결된다며 “온 나라의 유선방송

과 TV가 농민의 생활에 더 잘 복무(서비스)해야 한다”고 주문하기도 함

○ 이외에도 북한 당국 스스로 도농격차와 지역격차, 빈부격차의 존재를 인정한 사례는

적지 않음

○ 이는 탈북자 면접 조사 결과에서도 확연하게 드러나고 있음

– 구체적인 통계자료, 질적 조사자료 등 추가

○ 북한의 지역 간 격차를 종합적으로 이해하기 위해서는 우선 행정구역, 지역별 인구

구조와 변화 등에 대한 명확한 이해가 선행되어야 함

나. 행정구역5)

1) 개관

○ 행정구역이란 행정 목적을 달성하기 위해 일정한 기준에 따라 국토 공간을 구분해

놓은 지리상의 경계를 말하며, 일정한 공공기관이나 단체의 관할권이 미치는 지역적
범위를 의미

– 즉, 행정구역은 통치의 지역적 단위이자 통치 기능을 보장하는 필수적 조직이라고

할 수 있음

– 북한에서는 행정구역을 “나라를 다스리기 위한 영토의 지역적 구획”이라고 정의하

며, 행정구역 설정의 원칙과 기준을 “국가적 지도를 아래에 접근(지시사항을 하부
기관에 전달)시키며 중앙의 통일적 지도를 강화하고 지방의 창발성을 최대한으로
보장하는 것”에 두고 있음

○ 북한의 행정구역은 북한지역에 공산당 정권이 들어선 이후, 분단 이전에 비해 행정구

역 형태와 면적․명칭이 크게 바뀌었음

– 1945년 해방 당시 6도, 9시, 89군, 810읍ㆍ면이 있었고, 1952년 12월 행정체계와 행

정구역을 개편함6)

5) 통일교육원 홈페이지(www.uniedu.go.kr) 참조.

6) 󰡔2009 북한개요󰡕, p. 25.

46
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 북한은 현재까지 약 60차례의 행정구역 개편을 단행하였으며, 최근에는 과거보다

행정구역 개편이 많아졌을 뿐만 아니라 변화된 행정구역을 대외적으로 발표하지
않아 행정구역 변화를 파악하는데 다소 혼란이 있음

– 그 예로서 평양이 특별시인가 직할시인가, 나진-선봉지역이 직할시인가 일반시인

가 하는 문제를 들 수 있음

– 이와 같은 애로점이 있음을 염두에 두고, 최근 발행 완료된 ｢조선대백과사전｣(전30

권) 및 노동신문, 북한방송, 북한지도첩 등의 북한자료를 토대로 북한의 행정구역
을 살펴보고자 함

2) 행정구역 변천

가) 도(직할시) 급

○ 북한 행정구역 개편은 1946년 9월 평양을 특별시 겸 직할시로 승격시키고 경기도에

있던 연천군 일부와 함남의 원산시, 문천군, 안변군을 분리하여 강원도에 흡수 통합
한 것이 최초

– 1948년 이후에는 북한 전역의 행정구역을 재조정하여, 농업․임업․광업․공업

개발 등의 지역적 특성을 반영하고, 국토의 효율적 관리라는 명분 아래 면적이 넓
은 행정구역을 2개 이상으로 세분함. 이에 따라 도 단위의 경우, 자강도․양강도를
신설하고 황해도는 남도와 북도로 나눔

– 직할시의 경우, 평양('46.9)을 필두로 개성('55), 남포('79.12), 나선('2000.8) 등이 직할

시가 되었으며, 함흥시와 청진시는 직할시로 되었다가 일반시로 환원된 경우임

47
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-1] 도(직할시) 급 행정구역 개편 내용

시기 개 편 내 용
․평안남도에서 평양시를 분리, 특별시 겸 직할시로 승격
1946. 9 ․경기도지역의 연천군 일부와 함남의 원산시, 문천군, 안변군을 분리,
강원도에 통합(강원도를 재정비)
․평북 강계군, 자성군, 후창군 등 6개군과 함남 장진군의 일부를 분리,
1949. 1
자강도(자성과 강계사이의 도) 신설
․황해도를 황해남도와 북도로 분리
1954.10 ․함남의 혜산시와 보천군 등 8개군과 함북의 백암군, 자강도의 후창군을 합하여
양강도(압록강과 두만강 사이의 도) 신설
1955 ․개성시와 개풍군, 판문군을 통합, 개성직할시로 승격
1960.10 ․함흥시를 직할시로 승격('70.7 일반시로 환원)
1977.11 ․청진시를 직할시로 승격(‘85.7 일반시로 환원)
1979.12 ․남포시를 직할시로 승격
1993. 9 ․함북의 나진시와 선봉군을 합하여 직할시인 나진-선봉시로 승격
2000. 8 ․나진-선봉시를 직할시인 나선시로 명칭 변경
2004 ․남포시를 특급시로 승격
․평양시 강남군, 중화군, 상원군, 승호구역을 황북에 편입(평양시 축소)
2010 ․남포시를 특별시에 추가(12개 시ㆍ도로 확대됨)하면서 강서, 대안, 온천, 용강,
천리마군이 편입
2011 ․황북 강남군을 평양시로 재편입

* 출처 ⁚ 통일부 자료, 북한 언론 매체 보도 등 정리.

나) 군(시․구역) 급

○ 북한은 1952년 12월 한국전쟁의 후유증으로 인한 복구사업 및 변화된 환경에의 적응

을 목적으로 행정체계와 행정구역을 획기적으로 개편

– 즉, 도(직할시), 시․군, 읍․면, 리(동) 등 기존의 4단계 행정구역체계에서 면을 폐

지하여 도(직할시), 군(시․구역), 리(읍․동․노동자구)의 3단계 행정구역체계로
개편

– 이 당시의 개편은 행정구역체계의 중간단계인 면을 폐지하는 반면, 정치․경제․

문화의 거점으로써 군의 기능을 확대하여 종전의 94개 군을 168개로 증설

– 이후 수차례에 걸쳐 군의 통․폐합, 신설, 명칭 변경이 있었으며, 특기할 만한 사항은

1970년대 후반부터 김일성 부자와 가계우상화와 관련된 지명 변경을 들 수 있음

48
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-2] 김일성 부자 및 가계 우상화와 관련된 지명 변경

시기 개 편 내 용

․은덕군 ⁚ 종전의 경흥군 남부지역을 김일성의 공산화 은덕을 기린다는 뜻으로 개칭

1977. 9
* 2014년 현재 은덕군을 사용하지 않고 종전의 경흥군으로 표기(2014년 북한지도)

․새별군 ⁚ 종전의 경흥군 북부지역을 김정일을 상징하는 말로 개칭

1977. 9
* 2014년 현재 새별군을 사용하지 않고 종전의 경원군으로 표기(2014년 북한지도)

1981. 8 ․김정숙군 ⁚ 종전의 신파군을 김일성의 전처 김정숙의 출생지를 기념하여 개칭

1981.10 ․영광군 ⁚ 종전의 오로군을 김일성의 현지지도와 관련하여 개칭

․선봉군 ⁚ 종전의 웅기군을 김일성과 함께 소련군이 최초로 들어온 곳이라는 뜻과

1981.10
김일성이 현지 지도시에 경제건설의 선봉이 되라고 교시한 것과 관련하여 개칭

1982. 9 ․락원군 ⁚ 종전의 퇴조군을 공산주의가 지상낙원이라는 뜻으로 개칭

1988. 8 ․김형직군 ⁚ 종전의 후창군을 김일성의 아버지인 김형직의 이름을 따서 개칭

1990. 8 ․김형권군 ⁚ 종전의 풍산군을 김일성의 삼촌인 김형권의 이름을 따서 개칭

○ 한편, 북한에서 군의 기능을 수행하고 있는 행정구역은 군 외에도 도에 소속되어 있

는 시, 구(청남구, 수동구), 지구(금호지구, 운곡지구)와 대도시(평양, 남포, 청진)에 소
속되어 있는 구역7)이 있음

– 북한에서는 도시화의 경향에 따라 과거에 군이었던 지역을 시로 변경하는 경우가

나타났으며, ‘90년대 중반이후에는 군급 기능을 수행하는 ’지구‘를 설치하기도 함

다) 리(읍․동․노동자구) 급

○ 북한 행정구역의 최하위체계로서 리(읍․동․노동자구)가 있음

– 리는 시(구역), 군 아래에 있는 농촌지대에 조직된 말단 행정구역이자 농업생산단위

– 북한은 '52.12 행정구역 개편시 리의 숫자를 10,120개에서 3,659개로 축소시켜 중앙

에서 통제가 용이하도록 행정체계를 간소화함. 이 당시 군소재지에 있던 리들은
읍으로, 도시에 있던 리들은 동으로 개칭됨

– 읍은 군의 소재지 역할을 하고 있지만 우리와는 다르게 리, 동, 노동자구와 같은 급

수로 최하위체계에 속함

7) 구역은 대도시(평양, 함흥, 청진)에, 구와 지구는 도(평안남도, 함경남도)에 소속된 행정구역으로 시ㆍ

군의 기능을 수행하는 행정단위이다. 『2009 북한개요』, p. 25.

49
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 동은 도시에 조직된 말단 행정구역으로서 주로 시, 구역에서 각종 직업에 종사하는

도시근로자들이 거주하는 지역이며, 1개의 동에는 적게는 수십 개, 많게는 1백여
개 정도의 인민반이 구성되어 있음

– 노동자구는 우리의 행정체계와는 다른 북한의 독특한 행정구역으로서 ‘52.12 행정

구역 개편시에 처음으로 등장(41개 노동자구)하였는데, 이 당시 기준은 공장․광
산․임산․어촌의 리 중에서 400명 이상의 성인인구를 보유하고 있고 65%이상이
노동자로 구성되어 있는 지역을 노동자구로 설정함

3) 행정구역 현황

가) 개관

○ 북한에서 행정구역의 신설, 변경, 폐지는 최고인민회의 상임위원회의 권한에 속함(북

한 사회주의 헌법 제110조 18)

– 그러나 행정구역이 개편되는 경우에도 대외적으로 발표하지 않는 경우가 많을 뿐

만 아니라 북한에서 발표되는 자료 간에도 서로 모순되는 경우가 있기 때문에
북한 행정구역의 현황을 정확히 파악하기는 어려움

– 예를 들면 북한 행정구역을 파악하는 자료로 활용하고 있는 󰡔북한대백과사전󰡕의

경우, ‘95～2001년까지 발행기간이 7년이 소요됨에 따라 발행기간 중에 행정구역이
여러 차례 개편되기도 함

– 따라서 현재 북한 행정구역 현황으로 사용하고 있는 자료 또한 약간의 차이가 있

을 수 있으며, 특히 리․동의 숫자에서 약간의 편차가 있을 수 있음

※ 󰡔북한대백과사전󰡕 18권에는 북한의 리․동 숫자를 4,000여 개라고 포괄적으로 기술

– 2001.12월 말 기준 9도, 4직할시, 24시, 146군, 31구역, 2구, 2지구, 3252리, 1132동,
266노동자구로 되어 있음

50
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-3] 북한 행정구역 현황
(2001.12.31. 현재)

시․군․구역․구․지구 리․동․노동자구
시 도 별 도소재지
시 군 구역 구 지구 리 동 노동자구
평양직할시 4 19 118 284 10 -

남포직할시 1 5 35 75 -

개성직할시 3 60 27 -

나선직할시 11 19 1 -

평안 남도 5 15 1 1 357 118 31 평성시

평안 북도 3 22 484 86 35 신의주시

자 강 도 3 15 232 64 22 강계시

량 강 도 1 11 144 25 66 혜산시

함경 남도 4 15 1 1 469 156 32 함흥시

함경 북도 3 12 7 256 141 44 청진시

황해 남도 1 19 419 26 10 해주시

황해 북도 2 14 271 50 8 사리원시

강 원 도 2 15 396 61 7 원산시

계 24 146 31 2 2 3,252 1,132 266 -

※ 한편, 2009년 통일부 자료는 9도, 2직할시, 25시, 147군으로 되어 있음

51
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-4] 북한의 도ㆍ시ㆍ군(2009년)

– 이러한 난점이 있음을 감안하고, 현재까지 파악된 북한 행정구역의 현황을 살펴보면

󰡔조선중앙년감 2014󰡕을 기준으로 9도, 1직할시, 2특별시, 25시, 156군으로 되어 있음

52
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-3] 북한의 행정구역 지도

* 출처 ⁚ 조선중앙통신사, 󰡔조선중앙년감 2014󰡕(평양 ⁚ 조선중앙통신사, 2014)

○ 북한의 수도는 평양이며 행정구역은 9개의 도와 1개의 직할시, 2개의 특별시로 되어

있고, 국토의 총넓이는 22만 3,370㎢, 그중 북반부의 넓이는 12만 3,138㎢임

– 도 ⁚ 평안남도, 평안북도, 황해남도, 황해북도, 함경남도, 함경북도, 자강도, 양강도,

강원도

– 직할시 ⁚ 평양시

– 특별시 ⁚ 나선시, 남포시

53
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-5] 북한의 도ㆍ시ㆍ군(2014년 기준)

시
직할/특별시․도 군
도 소재 일반시 수

평양직할시 0 강남, 강동, 순안, 은정, 룡성 5

나선(나진)특별시 0 0

강서, 대안, 온천, 용강, 천리마

남포특별시 5
* 원래 평안남도 소재지였으나 남포로 재편성

고산, 고성, 금강, 김화, 법동, 세포, 안변,

강원도 원산 문천 2 15
이천, 창도, 천내, 철원, 통천, 판교, 평강, 회양

갑산, 김정숙(신파), 김형권(풍산), 김형직(후창),

량강도 혜산 1 11
대홍단, 백암, 보천, 삼수, 삼지연, 운흥, 풍서

고풍, 랑림, 동신, 성간, 송원, 시중, 룡림,

자강도 강계 만포, 희천 3 15
우시, 위원, 자성, 장강, 전천, 중강, 초산, 화평

개천, 남포, 대동, 대흥, 맹산, 문덕, 북창, 성천, 숙천,

평안남도 평성 덕천, 순천, 6 신양, 양덕, 녕원, 은산, 증산, 평원, 회창,
16
안주 득장, 청남

곽산, 구장, 대관, 동림, 동창, 박천, 벽동,

평안북도 신의주 구성, 정주 3 삭주, 선천, 신도, 염주, 녕변, 룡천, 운산, 22
운전, 의주, 창성, 천마, 철산, 태천, 피현, 향산

고원, 금야, 락원(퇴조), 덕성, 부전, 북청, 신흥,

함경남도 함흥 단천, 신포 3 영광(오로), 요덕, 리원, 장진, 정평, 함주, 허천,
17
홍원, 수동, 금호(강상)

경성, 길주, 명천, 무산, 부령, 경원(새별),

김책(성진),
함경북도 청진 3 어랑, 연사, 온성, 경흥(은덕), 화대, 명간(화성)
회령 14
라남, 부윤

강령, 과일, 배천, 벽성, 봉천, 삼천, 송화,

황해남도 해주 1 신원, 신천, 안악, 연안, 옹진, 룡연, 은률, 19
은천, 장연, 재령, 청단, 태탄

곡산, 금천, 봉산, 서흥, 수안, 신계, 신평,

황해북도 사리원 개성, 송림 3 연산, 연탄, 은파, 린산, 장풍, 토산, 평산,
17
황주, 상원, 중화

1직할시 2특별시
25시 156군
9도

* 출처 ⁚ 조선중앙통신사, 󰡔조선중앙년감 2014󰡕(평양 ⁚ 조선중앙통신사, 2014)의 지도를 표로 정리

54
 제2장 북한 지역간 격차 실태

나) 주요 쟁점사항

○ 북한 행정구역에 대한 의문 중에서 자주 거론되는 것이 평양이 특별시인가 직할시인

가의 문제와 나진-선봉이 직할시인가 일반시인가 라는 문제 등임

– 이러한 의문을 해결하기 위해서는 북한에서 독특하게 사용하고 있는 ‘행정구역’과

‘행정단위’의 의미를 먼저 이해해야 함. 또한 행정구역과 행정단위는 대체로 일치
하지만 반드시 일치하는 것은 아님을 인식해야 함

– 즉, 행정구역이란 영토의 지역적 구획을 의미하는 것으로 도(직할시), 시(구역), 군,

리(읍, 동, 노동자구)로 나누어지며, 행정단위는 국가행정체계의 매개 고리를 의미
하는 것으로 중앙 → 도(직할시) → 군(시, 구역)으로 구성되어 있음

– 예를 들면 도의 경우, 행정구역상 최상위조직이지만 행정단위상 중앙과 군을 연결

하는 중간 행정단위의 역할을 수행하고 있음. 또한 리의 경우는 행정구역으로는 최
하위조직이지만 행정단위에서는 리가 없음('72.12 행정단위로서의 리를 폐지)

– 평양의 경우, 평양시가 ‘46.9 특별시로 개편되면서 평안남도에서 갈라져 나와 직할

시(중구, 동구, 서구, 북구)로 되었다고 언급하고 있는 바, 이 당시에는 행정단위상
중앙에 직접 소속된 특별시이자, 행정구역상 직할시(중앙에서 직접 관할하는 도시)
의 의미로 볼 수 있음

– 현재는 행정구역상 특별시란 개념이 없고 북한에서 발행되는 대부분의 자료에도

평양을 직할시로 표기하고 있으므로 평양을 행정구역상 직할시로 보는 것이 타당
함. 다만 실제 생활에서는 평양직할시란 용어를 직접적으로 쓰지는 않으며 ‘수도
평양’, ‘평양시’란 용어를 자주 사용함

– 나진-선봉의 경우, 󰡔조선대백과사전󰡕 제18권에서 ‘93.9 함경북도의 나진시와 선봉군

을 합하여 직할시인 나진-선봉시를 신설하였으며, 2000.8 나진-선봉시를 직할시인
나선시로 변경하였다고 기술되어 있음

– 그러나 ’90년대 후반의 북한방송자료를 보면 직할시가 아닌 함경북도에 소속된 시

로 보이는 보도 내용들이 가끔 등장함에 따라 직할시인지 일반시인지 하는 혼란이
나타나기도 함

– 나진-선봉이 직할시로 된(‘93.9) 이후, 한때는 일반시로 변경되었다가 다시 명칭이

나선시로 바뀌면서 직할시가 된 것(2000.8)으로 보이며, 2004년 북한의 행정구역 개
편으로 나선은 직할시에서 특급시8)로 바뀌었다가 2010년 1월 특별시로 승격함

55
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 하지만 최근 북한 행정구역 지도에는 별도로 직할시, 특별시라는 용어를 사용 하지

않고 평양은 ‘수도’, 나선은 ‘도급소재지’로만 표기해 현재 직할시, 특별시인지가 명
확하지 않음

– 한 가지 덧붙인다면, 북한의 행정구역에 대한 북한주민들의 인식 문제임. 북한 당국

에서 중앙의 통제 용이 및 행정상 관리 목적으로 필요에 따라 행정구역을 변화시키
고 있지만 북한 주민들의 실생활에서는 이런 개념이 희박한 것으로 보이기도 함

– 실제로 북한이탈주민을 접해 보면 행정구역의 변화내용에 대해 대부분이 본인 거

주 지역 외에는 관심도 없고 잘 알지도 못함. 이는 북한사회의 폐쇄성에 기인한 것
으로 정보공유의 취약성․한계성을 단면으로 보여주는 것이라 하겠음

다. 인구9)

1) 인구의 지역별 현황

○ 2008. 10. 1 기준 북한의 인구는 평안남도(405만 명)가 전체 인구(2,335만 명)의17.4%로

가장 많고, 다음으로 평양시(326만 명)가 13.9%임

– 단, 1993년 및 2008년 센서스의 행정구역별 인구에는 단체생활 단위 인구(특히 군

병력)가 포함되지 않았으며, 그 규모는 1993년과 2008년에 각각 69.2만 명과 70.2만
명임

– 평양과 평안남도를 합한 인구는 731만 명으로 전체 인구의 31.3%이며, 1993년보다

97만 명(15.3%) 증가했으며, 전체 인구의 약 1/3이 이 지역에 거주

– 인구가 가장 적은 지역은 양강도(72만 명)로 전체 인구의 3.1%에 해당

– 시ㆍ도별 순위는 평안남도(405만 명), 평양시(326만 명), 함경남도(307만 명), 평안북

도(273만 명) 순임

○ 2008년 평양시의 면적은 북한 전체 면적의 1.7%를 차지

– 2010년 행정구역 개편으로 평양시 면적은 2008년에 비해 절반 수준으로 축소된 것

으로 알려짐

8) 특급시는 한국의 광역시에 상당하지만, 한국과는 달리 도 단위 행정구역의 관할에 속하며, 특급시

와 (일반)시는 구역으로 세분되고, 도 단위 행정구역의 직접적인 관할대상인 구 또는 지구가 있음
9) 통계청, “북한 인구와 인구센서스 분석,” 2011 참고

56
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 평양의 인구밀도는 1993년과 2008년에 ㎢당 각각 1,297명과 1,540명

* 중국 베이징은 2010년 현재 ㎢당 1,300명, 서울은 2010년 현재 17,000명

[표 2-6] 북한의 시도 행정구역별 인구특성 ⁚ 1993년과 2008년

[그림 2-4] 행정구역별 면적과 인구의 비중 ⁚ 1993년 2008년

57
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 평양시 인구는 2008년 인구센서스 기준 3,255,000명이었으나, 최근 한국에 온 평양

출신 증언에 의하면 200만 명 정도로 상당히 축소됨

– 2010년 국가 정책에 의해 평양시 강남군, 중화군, 상원군, 승호구역을 황해북도에

편입시켜 평양시가 축소된 것이 가장 큰 원인으로 보임

– “평양인구는 대학교 입학할 때 120만이라고 들었는데, 지금은 200만 명으로 알고

있습니다. 저도 주민등록과에서 들은 말인데, “인구가 너무 증가해서 200만 이상
늘이지 말라고 해서 축소한다”고 하더라고요. 그래서 좀 힘없고 가난한 사람들은
계속 지방으로 쫓겨 갔거든요. 고지식한 저희 부모님같이 사람들은 평양에 다시
오려고 계속 노력하는데, 안 받아주기도 하고요. 그런데 저희 자식들한테는 뭐라고
못하더라고요.” (면접대상자 1, 평양시)

○ 2015년도 북한 인구는 총 24,779,375명으로 2008년 인구센서스 기준(2,335만 명)보다

143만 명 정도 인구 증가를 보임

– 성별로는 남자가 12,092,541명, 여자가 12,686,834명으로 그림과 같이 거의 대칭형이

나 여자가 근소한 차이로 많음

[그림 2-5] 2015년도 북한 인구

* 출처 ⁚ 통계청 자료(http⁚//kosis.kr/bukhan/statisticsList/statisticsList_02List.jsp)

58
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-7] 2015년도 북한 인구
남자인구 여자인구 남자인구 여자인구
나이 나이
(명) (명) (명) (명)
0세 176,695 169,770 43세 227,600 223,852
1세 169,261 162,675 44세 221,119 217,182
2세 167,253 160,799 45세 222,032 219,111
3세 165,655 159,304 46세 216,898 217,765
4세 164,470 158,185 47세 220,188 223,341
5세 163,824 157,605 48세 207,873 209,713
6세 163,867 157,689 49세 182,661 185,134
7세 166,971 160,732 50세 174,712 177,232
8세 172,652 166,233 51세 171,741 175,309
9세 172,387 165,645 52세 164,625 168,572
10세 173,230 166,551 53세 145,980 151,316
11세 175,129 168,606 54세 138,204 146,771
12세 179,038 172,323 55세 136,175 147,162
13세 185,475 178,483 56세 142,989 154,900
14세 190,925 183,053 57세 153,763 166,216
15세 194,974 186,085 58세 123,441 134,656
16세 196,106 186,282 59세 98,618 109,289
17세 197,456 187,386 60세 94,617 106,784
18세 206,461 196,869 61세 79,128 90,839
19세 212,492 202,956 62세 63,430 74,470
20세 210,050 200,658 63세 54,991 66,699
21세 206,637 197,362 64세 73,219 90,817
22세 209,950 200,227 65세 89,213 113,043
23세 211,257 201,696 66세 84,787 111,480
24세 206,715 197,811 67세 79,668 108,989
25세 205,318 196,357 68세 74,897 106,365
26세 195,539 187,537 69세 68,748 102,027
27세 185,724 178,857 70세 62,018 96,180
28세 186,398 178,691 71세 57,013 92,525
29세 184,616 176,440 72세 57,282 98,100
30세 184,149 175,986 73세 54,435 97,499
31세 180,294 172,806 74세 46,233 86,784
32세 176,963 170,072 75세 40,407 80,494
33세 176,700 169,122 76세 37,315 82,613
34세 173,966 166,578 77세 32,687 78,131
35세 172,351 165,237 78세 25,687 65,037
36세 164,803 158,713 79세 20,224 57,424
37세 152,263 148,278 80세 14,840 49,657
38세 151,787 147,311 81세 11,478 45,058
39세 172,235 165,935 82세 8,995 39,580
40세 186,897 181,990 83세 6,043 29,730
41세 190,684 188,037 84세 4,236 24,194
42세 214,495 212,157 85세 이상 8,219 79,705
* 출처 ⁚ 통계청 자료(http⁚//kosis.kr/bukhan/statisticsList/statisticsList_02List.jsp).

59
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

2) 인구이동률

○ 2008년 인구센서스 기준 시도별로 성별 인구이동률을 보면, 북한 전체의 평균값

(3.5%)보다 높은 인구이동률을 보이고 있는 지역은 강원도(4.3%) 뿐이고, 평양과 함경
북도가 각각 3.1%의 인구이동률을 보임

○ 북한 전체의 남자 평균 이동률은 3.1%인데, 이보다 높은 수준의 인구이동률을 보이는

행정구역은 역시 강원도뿐으로 3.7%로 나타남

– 남자의 인구이동률이 낮은 행정구역은 함경남도(1.6%), 자강도(1.7%), 평안북도

(1.9%), 황해남도(2.0%)이며, 평양도 2.4%로 집계되어 시군경계를 넘는 인구이동이
그리 활발하지 않은 편

○ 여자의 경우는 북한 전체의 평균 이동률이 3.7%이며, 강원도가 4.8%, 평양이 3.7%로

전국 평균과 비슷하며, 자강도는 여자의 인구이동률이 1.6%로서 북한의 10개 행정구
역 중에서 가장 낮은 이동률을 기록

[표 2-8] 시도 행정구역별 총인구, 이동인구와 인구이동률(2008년)

○ 도 단위 경계를 넘어선 인구이동을 목적지 기준으로 볼 때 평양시는 2008년을 기준

으로 지난 5년 동안, 6.6만 명의 전입자가 있었으며, 출발지를 기준으로 볼 때 전출자
는 2.4만 명으로 4.2만 명이 순전입

60
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 자강도는 전입자 6천명, 전출자 1만으로 4천명의 순전출이 있었으며, 황해북도는

전입자 2만명, 전출자 2.8만으로 순전출이 8천에 이르렀음

○ 북한의 도 단위 인구이동에서 24.1만 명의 이동목적지는 평양 27.6%,평안남도 19.6%

의 순이었음

– 강원도가 이동인구의 10.4%를 흡수한 것도 관심

[그림 2-6] 북한의 시ㆍ도간 인구이동 흐름

○ 출발지를 시도별로 보면, 수도권과 같은 거점지역은 물론 지리적으로 인접한 지역으

로 인구이동이 발생함

61
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 전반적으로 전출 이동자의 상당 부분이 평양과 평안남도로 향하는 경향을 보여주

고 있음

– 특히, 평안남도와 평안북도는 이동인구 중에서 평양으로 이동하는 인구의 비중이

각각 46.0%와 33.6%로 매우 높음

– “평양에는 거주가 많이 들어오고 하니까 인구가 금방 증가하더라고요. 평양에는 정

말 끝이 없이 많이 들어옵니다. 그 평양에 사는 걸 일생목표로 사는 사람도 많으니
까요. 평양에 들어오려면 돈을 일단 몇 만 불은 고여야 되고요. 자격검사도 해요.
집안에 교화출소자가 있으면 안 되고 성분, 직위도 따지고요. 그런 조건이 된 다음
에 돈을 고여야죠.” (면접대상자 1, 평양시)

○ 목적지를 기준으로 보면, 행정구역별로 수도 평양에 대한 접근성에 큰 격차 있음

– 평양 전입자 중 평안남도는 30.2%, 평안북도나 황해북도는 13%대인 반면 양강도와

자강도 출신은 각각 2.7%와 4.4%에 불과했음

라. 도시화와 지역격차

1) 도시화의 특징

○ 2008년 북한의 도시화율은 60.6%이며, 그 이후로도 아래 표와 같이 북한의 도시화율

은 계속 60%대를 보이고 있으나 소폭 상승하는 경향을 보임

[표 2-9] 해방 이후 남북한의 도시화 추이(도시화율*)

(단위 ⁚ %, %p)
구분 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015
한국 21.4 24.4 27.7 32.4 40.7 48.0 56.7 64.9 73.8 78.2 79.6 81.3 82.9 82.0 82.1 82.2 82.4 82.5
북한 31.0 35.5 40.2 45.1 54.2 56.7 56.9 57.6 58.4 59.0 59.4 59.8 60.2 60.4 60.4 60.6 60.7 60.9
남북
9.6 11.1 12.5 12.7 13.5 8.7 0.2 -7.3 -15.4 -19.2 -20.2 -21.5 -22.7
차이

* 주 ⁚ 유엔은 도시화율을 전체 인구 중에서 도시지역에 거주하는 인구 비율로 정의(중위가정)

* 자료 ⁚ UN, World Urbanization Prospects, the 2014 Revison; 통계청 국가통계포털(http⁚//
www.kostat.go.kr)

– 북한에서는 개인의 자유로운 주거이동이 허용되지 않으며, 도시화의 방향이나 속

도 역시 국가의 계획경제 프로그램에 의하여 통제되고 있음

62
 제2장 북한 지역간 격차 실태

○ 북한에서는 분단 이후 1960년대 말에 이르기까지 중공업 우선 정책의 영향으로 도시

화가 매우 급격한 속도로 진행됨

– 1970년대에 들어서면서 인구증가율이 급격한 속도로 떨어지고 인구 절반 이상이

도시에 거주하게 되면서 도시화의 속도도 현격하게 감소

○ 북한의 도시인구는 1953년에 150만 명에 불과하였으나, 1960년에는 438만 명, 1980년

984만 명, 2008년에는 1,416만 명으로 대폭 증가

– 총인구에 대한 도시인구 비중도 1953년 17.7%에서 1960년 40.6%, 1980년 56.9%,

2008년에는 60.6%로 증가

○ 북한의 도시인구는 1993년 센서스에서 1,250만 명으로 “불특정” 인구를 제외한 총인

구 중에서 도시인구의 비율은 60.9%, 2008년 인구센서스에서는 60.6%(1,416만 명)로
집계됨

[표 2-10] 도시와 농촌의 인구 및 인구증가율 ⁚ 1953-2008년

63
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 등록인구 통계를 통하여 추정된 1987년 도시인구의 비율이 59.6%이었음을 감안할

때, 지난 20여 년 동안에는 인구의 도시집중이 급속하게 둔화됨

– 북한의 연평균 도시인구 증가율은 1987~1993년과 1993~2008년의 기간에 각각 1.4%

와 0.8%로 추정되는데, 비록 그 차이는 미세하지만, 1993~2008년의 기간에는 농촌
인구의 연평균 증가율보다도 낮았음

○ 1990년대 이후 북한의 인구분포와 도시화에 영향을 미쳤을 것으로 생각되는 가장

중요한 요인은 대기근

* 자연재해로 식량생산 악화 ⁚ 냉해(93, 98), 대홍수(95, 96), 고온 및 가뭄(97, 99)

– 중국 인접 여부나 도시․농촌 간 식량 사정의 차이로 초과사망이 지역별로 다르게

발생

○ 지역별 인구증가율 편차는 북한이 거주이동이 제한된 사회이기 때문에 대부분 출생

률 및 사망률의 차이에서 기인하는데, 기근이 출생률을 낮추고 사망률을 높이는
역할을 수행함

[표 2-11] 북한의 행정구역별 도시와 농촌의 연평균 인구증가율 ⁚ 1993-2008년

64
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-7] 시도별 도시와 농촌의 연평균 인구증가율 ⁚ 1993-2008년

– 평양은 지난 15년 동안 연간 인구증가율이 대단히 높아서 기근의 피해가 상대적으

로 적은 것으로 보임

– 반면, 평안북도, 함경남도와 자강도는 평안남도나 함경북도보다는 더 심각한 기근

피해를 경험한 것으로 보임

– 그 원인으로 평안남도는 평양시 주변 지역으로 기근피해가 상대적으로 덜 심각했

으며, 함경북도는 중국의 길림성, 요녕성에 접근하기 쉬워 국경 무역의 혜택이 있
었지만, 평안북도는 압록강의 깊은 수심으로 중국 월경에 대한 제한이 있었음

– 행정구역의 도시화 수준에 따라 인구증가율이 편차를 보이는데, 도시화 비율과

인구증가율이 반비례

– 도시화가 낮은 강원도, 황해남도, 황해북도의 도시 인구증가율이 높음

– 농촌이 도시보다 식량사정이 좋아 피해가 적었음

○ 한편 도시와 농촌의 인구성장률인 아래의 표에 의하면, 북한의 도시와 농촌의 인구

성장률은 과거에서 2015년으로 올수록 모두 점점 감소하는 경향을 보임

65
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-12] 도시와 농촌의 인구성장률

도시인구
시점 도시 인구성장률 농촌 인구성장률 농촌인구 연간변화율
연간변화율
1970 6.58 -0.73 3.68 -3.63
1975 3.31 1.29 0.90 -1.12
1980 1.47 1.31 0.07 -0.09
1985 1.91 1.30 0.26 -0.35
1990 1.72 1.11 0.26 -0.35
1995 1.77 1.25 0.22 -0.31
2000 1.14 0.81 0.13 -0.19
2005 0.86 0.54 0.13 -0.19
2010 0.63 0.30 0.13 -0.20
2015 0.63 0.08 0.22 -0.33
2020 0.72 -0.11 0.32 -0.51
2025 0.79 -0.33 0.42 -0.70
2030 0.78 -0.62 0.50 -0.90
2035 0.72 -0.93 0.57 -1.08
2040 0.60 -1.09 0.55 -1.14
2045 0.51 -1.18 0.52 -1.17
2050 0.45 -1.24 0.49 -1.20
2055 0.39 -1.29 0.46 -1.23
* 주 ⁚ 각 해당년도는 다음과 같은 기간을 의미함(1955년은 1950-1955, 1960년은 1955-1960)
* 출처 ⁚ Population Division of the Departmet of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat,
World Population Prospects ⁚ The 2010 Revision and World Urbanization Prospects ⁚
The 2011 Revision ; 통계청 국가통계포털(http⁚//www.kostat.go.kr).

○ 도시와 농촌의 인구 성장률이 감소 추세인 가운데 상하수도와 오ㆍ폐수 처리시설 등

의 개인 및 공용 위생시설을 이용할 수 있는 도시인구 비율은 도시와 농촌 모두
상승 추세로 북한의 도시화는 점진적으로 심화되는 경향 보임

66
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-13] 도시화
인구 백만 개인(공용포함) 개인(공용포함)
도시인구비율( 이상 대도시 최대도시 위생시설 위생시설
시점 도시인구 (명) 총인구 대비) 거주인구비율( 거주인구비율 이용가능 이용가능
(%) 총인구 대비) (%) 도시인구비율 농촌인구비율
(%) (%) (%)
1997 13,161,146 59.176 12.412 20.975 - -
1998 13,299,646 59.254 12.324 20.798 - -
1999 13,434,077 59.333 12.241 20.631 - -
2000 13,569,834 59.412 12.159 20.466 65.124 54.669
2001 13,708,686 59.491 12.076 20.299 - -
2002 13,848,683 59.569 11.994 20.134 - -
2003 13,986,920 59.648 11.915 19.975 - -
2004 14,118,905 59.726 11.842 19.828 - -
2005 14,241,564 59.805 11.779 19.697 75.494 62.792
2006 14,354,624 59.886 11.727 19.581 - -
2007 14,459,236 59.967 11.682 19.478 - -
2008 14,557,973 60.048 11.642 19.385 - -
2009 14,654,559 60.129 11.605 19.295 - -
2010 14,751,763 60.21 11.568 19.206 85.864 70.915
2011 14,863,014 60.342 11.564 19.098 - -
2012 14,975,290 60.474 11.559 18.989 87.938 72.54
2013 - - 11.555 18.88 - -

* 출처 ⁚ World Bank 자료.

2) 지역별 도시화 과정

○ 광복 이후 자력갱생에 의한 경제발전을 목표로 내부지향적 발전정책을 채택함에 따

라 해안도시보다 내륙도시를 개발하는데 주력

– 평성, 구성, 희천, 만포, 강계, 혜산 등

○ 새로운 도시의 육성전략에 따른 일부 도시의 경우 급속한 성장이 이뤄짐

– 단천, 개천, 순천, 덕천, 안주, 혜산, 강계, 만포, 희천 등

○ 전통적인 대도시에서도 도시규모의 확대와 더불어 꾸준한 인구성장이 이뤄짐

– 평양, 함흥, 청진, 남포, 신의주, 원산, 사리원 등

67
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-14] 북한 도시의 순위 체계 ⁚ 1925-2008년

○ 북한의 도시들은 인구규모가 대체로 작은 경향을 보여주고 있음

– 2008년 기준 북한의 27개 도시 중에서 인구 100만 명 이상의 도시는 평양뿐이며,

함흥과 청진이 인구 50만-99만 명의 규모

○ 종주도시 즉 평양시의 편향적인 성장이 지속적으로 이뤄짐

– 2008년 현재 평양의 인구규모는 함흥, 청진, 남포, 원산, 신의주, 단천, 개천 등 2위

부터 8위까지의 도시들의 인구를 모두 합한 것보다도 10여 만 명이 더 많음

○ 평양 주변 위성도시의 급속한 성장이 이뤄짐

– 남포, 순천, 평성, 송림 등 위성도시를 합한 수도권 인구는 433.3만 명으로 전체 도

시인구의 30.6%, 만약 평안남도의 덕천과 안주를 위성도시로 포함시키면 비중은
34.0%가 됨

68
 제2장 북한 지역간 격차 실태

○ 이러한 평양 중심의 도시화 현상은 상대적 규모 측정을 통해 확인되며, 평양의 상대

적 규모를 측정하기 위하여서 ‘종주도시화 지수’가 사용될 수 있음10)

– 종주도시란 수도 또는 한 도시가 다른 도시들에 비하여 비정상적으로 비대해지고

중소도시들이 조화롭게 발전하지 못하는 현상을 의미하며, 보통 제3세계, 특히
아시아나 남미의 국가들에서 빈번하게 관측됨

– 표와 같이 북한의 종주도시화 지수는 지속적으로 증가하고 있음

– 특히 1940년에 한국의 절반 정도에 불과하던 북한의 종주도시화 정도는 이후 규모

가 역전되어 2008년에는 북한의 종주도시화 정도가 한국의 1.5배에 이르러 평양의
성장 속도가 서울에 비하여 매우 빠름을 보여줌

[표 2-15] 남북한의 종주도시화 지수 변화 추이

마. 도별 발전 격차

1) (시)도별 경제 및 생활수준 격차

○ 서울대 평화통일연구원의 면대면 설문조사11) 즉, 2011년 105명, 2012년 127명, 2013년

133명, 2014년 149명의 탈북자를 상대로 면대면 설문조사한 바에 따르면,12) 지역별
부의 불균형 심화되고, 고착화되는 현상이 뚜렷한 것으로 확인됨

○ 가장 잘 사는 도는 3년 연속 평안남도가 차지하고 가장 못 사는 도는 3년 연속 강원
도가 차지함. 중간정도 사는 도는 3년 연속 양강도가 지목됨

10) 조남훈, “북한의 도시화 추이와 특징,” 『KDI 북한경제리뷰』, 2013년 5월호, p. 51.
11) 정은미, “2014 북한사회 변동조사 ⁚ 식의주 생활,” 『2014 북한사회와 주민의식 변화 ⁚ 김정은 집권
2년, 북한 변화 어떻게 볼 것인가』 (서울대 ⁚ 평화통일연구원, 2014), p. 25.
12) 다만 설문조사 대상자의 출신지역이 함경북도(35.6%), 양강도(48.3%)가 압도적으로 높은 비중을 차
지하고 있는 점이 조사의 한계로 지적되기도 함.

69
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 지역별 부의 불균형이 심화되어 있고 고착되어 있는 현상

– 조사 결과를 보면 상업 및 무역이 발달한 도시들로 부가 집중되고 있고, 중국에 대한

의존도가 심화되면서 중국에 접경한 도시로 부가 이동되는 현상이 나타나고 있음

– 평안남도는 평양시와 인접한 행정구역이며 동시에 공업과 농업이 균형적으로 발전

한 행정구역, 양강도는 중국과 접경지역이고 변경무역이 활발하게 이루어지는 특
징 있으며, 강원도는 지리적으로 국경 및 수도와 매우 멀리 떨어져 있을 뿐 아니라
교통이 불편하여 인적 이동뿐만 아니라 물적 이동이 원활하지 않으며 군사분계선
과 맞닿아 있는 연선지대이기 때문으로 개발 제약을 받고 있음13)

[표 2-16] 도별 생활수준 비교 (1)

단위 ⁚ %
연도
지역(도)순위 2012년 2013년

1순위 평안남도(38.4) 평안남도(41.4)

가장 잘 사는 도 2순위 함경북도(28.6) 함경북도(23.3)
3순위 평안북도(12.5) 양강도(15.0)
1순위 양강도(26.1) 양강도(24.1)
중간 정도 사는 도 2순위 함경북도(21.0) 함경북도(22.6)
3순위 함경남도(10.9) 함경남도(12.8)
1순위 강원도(40.0) 강원도(43.2)
가장 못사는 도 2순위 함경남도(13.0) 자강도(14.4)
3순위 황해남도(11.3) 황해남도(12.9)

* 출처 ⁚ 박명규, 장용석, 정은미, 송영훈 저, 󰡔북한사회변동 2012-2013 ⁚ 시장화, 소득분화, 불평등󰡕

(서울대학교 통일평화연구원), p. 62.

13) 장용석, 정은미, 박명규 저, 󰡔북한사회변동 2014 ⁚ 시장화, 불평등, 경제개혁󰡕(서울대학교 통일평화
연구원), p. 64.

70
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-17] 도별 생활수준 비교 (2)

단위 ⁚ %
연도
지역(도)순위 2012년 2013년 2014년

가장 잘 사는 도 평안남도(38.4) 평안남도(41.4) 평안남도(31.8)

중간 정도 사는 도 양강도(26.1) 양강도(24.1) 양강도(25.5)
가장 못사는 도 강원도(40.0) 강원도(43.2) 강원도(35.4)

* 출처 ⁚ 장용석, 정은미, 박명규 저, 󰡔북한사회변동 2014 ⁚ 시장화, 불평등, 경제개혁󰡕(서울대학교

통일평화연구원), p. 65.

○ 가장 잘 사는 시로는 2년 연속 나선시가 차지했으나, 2014년 조사에서는 신의주

(35.6%)로 변화함 (단, 평양시를 제외한 시별 생활수준 비교했을 경우임)

– 가장 못사는 시는 3년 연속 황해북도 사리원으로 나타났고, 중간 정도 사는 시는

함경북도 청진에서 양강도 혜산(24.5%)으로 변화함

– 가장 못사는 지역이 사리원으로 선정된 것이 주목되는데, 실제로 북한에서 사리원

에 대한 시 개발 동향 있었고 북한 언론에서도 많이 홍보되는 지역이기 때문. 조사
를 시행한 서울대학교의 분석에 의하면, 이러한 결과를 농업이 발달된 도시가 공업
및 상업 지역보다 상대적으로 못하는 지역으로 인식되고 있다는 측면으로 분석하
고 있음

– 농촌지역이거나 접경지대와 먼 지역일수록 빈곤한 것으로 나타남

– 상업 및 무역이 발달한 도시들로 자본이 집중되고, 중국 대외경제의존도 심화로

중국 접경 도시로 자본이 이동하는 특징 보임

– 나선시는 북한 경제자유무역지대로서 외부의 상품 및 자본의 유통이 매우 활발한

것으로 알려져 있어 북한 주민 사이에서 돈과 물건이 가장 많은 도시로 인식되고
있음

– 신의주시 역시 중국의 단동과 접경하고 있는 도시로 북중무역을 상징하는 대표적

인 도시. 인적 왕래가 많고 큰 물류시장임

– 중간 정도 사는 시로 선정된 나선, 청진, 혜산 모두 국경과 인접한 무역과 시장이

발달된 공통점이 있음

71
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-18] 시별 생활수준 비교
연도
지역(시)순위 2012년 2013년 2014년

가장 잘 사는 시 나선(37.1) 나선(34.1) 신의주(35.6)

중간 정도 사는 시 나선(19.7) 청진(22.0) 혜산(24.5)
가장 못사는 시 사리원(30.3) 사리원(26.0) 사리원(25.2)

* 출처 : 장용석, 정은미, 박명규 저, 󰡔북한사회변동 2014 ⁚ 시장화, 불평등, 경제개혁󰡕(서울대학교

통일평화연구원), p. 66.

2) 경제활동참가(유형)에 따른 격차

○ 사회주의 계획경제 체제에서 장마당 등 사경제 활동을 하는 것은 경제적 소득 불균

형을 야기하는 중요 요인

○ 국제기구의 지원을 받아 북한의 중앙통계국이 2009년 조사해서 펴낸 자료에 따르면,

아래 표에서 보는 바와 같이 가구의 경제활동 참가율은 전체 인구의 83.37%를 차지

– 성별 참가율은 여성(87.49%)이 남성(78.55%)보다 많고, 도농별로는 도시 지역(79.71%)

보다 농촌 지역(89.23%)이 높은 것으로 나타남

– 여성과 농촌지역 주민들의 경제활동 참가율이 높은 것은 상대적으로 빈곤하기 때

문에 수입 창출의 필요성이 높기 때문으로 해석됨

– 단, 이 수치는 경제활동참여율 전체로 장마당 등 사경제 활동과 공식경제 활동의

구분은 반영하고 있지 않음

72
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-19] 가구의 경제 활동 참가율 (16세 이상)

○ 도별로 살펴보면 평양의 가구경제활동 참가율이 56%로 가장 낮음

– 이 역시 평양에 거주하는 주민들 가운데 상당수가 특권계층으로서 가구경제활동

참여 필요성이 상대적으로 낮기 때문으로 분석됨

○ 반면에 함경남도의 경우 93%의 주민들이 시장경제활동에 참가하고 있는 것으로 나타남

– 이는 가장 많은 비율로 위의 표에서 보는 바와 같이 동북 지역에 사는 주민들의

시장활동 참가율이 상대적으로 높았음

– 북한 동북부 지역은 1990년대 중반 기아로 인해 가장 많은 인명피해를 본 곳으로

서 이 지역에 사는 주민들은 생존을 위해 다른 지역 주민들보다 일찌감치 시장경
제활동에 참여한 것으로 파악되고 있음

73
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 한편 2011년 한국의 통계청 보고서14)에 따르면 경제활동참가율은 평안북도가 72.0%

로 가장 높고, 평양시는 67.7%로 가장 낮게 나타남

[표 2-20] 도별 가구의 경제 활동 참가율

* 출처 ⁚ Jeong Hyung-gon, “The Current Situation of Marketization in North Korea and Prospects for Change
of Its Economic System,” KIEP World Economy Update, Vol. 3, No. 10, March 21, 2013.

14) 통계청, “북한 인구와 인구센서스 분석,” 2011.

74
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-21] 시도별 취업자

– 취업자의 시도별 구성비는 평안남도가 17.6%로 가장 크고, 평양시(13.6%), 함경남도

(13.1%), 평안북도(12.0%), 함경북도(10.1%), 황해남도(9.9%), 황해북도(8.9%), 강원도
(6.1%), 자강도(5.7%), 양강도(3.0%)순으로 나타남

[그림 2-8] 시도별 남녀의 경제활동 참가율

75
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 시도별 남녀의 경제활동 참가율은 남녀 모두 평안북도 지역이 가장 높음

– 남자의 경우 평안북도(80.1~81.5%) 다음으로 자강도, 함경북도, 황해북도(78.9~80%)

지역이 높고, 평양, 양강도, 강원도(77.7~78.1%) 지역이 가장 낮음

– 여자의 경우 평안북도, 자강도 그리고 황해남도(63.1~64.6%)가 경제활동 참가가 가

장 높은 지역으로 나타났으며, 평양(58.9%)이 가장 경제활동 참가가 낮은 지역으로
나타남

○ 가구의 경제참가 활동의 일환인 소토지 경작의 경우15), 재배한 수확물은 자가소비
외에 시장판매를 목적으로 경작되었으며 시간이 경과함에 따라 후자의 성격이 더욱
강하게 나타남

– 탈북자 인터뷰 50인에 대한 조사 결과, 자가소비만을 위해 수확물을 처분했다고 응

답한 비율은 전체의 44%를 넘었으며 순수하게 시장 판매만을 목적으로 경작했다
고 응답한 비율은 10%에 그침

– 그러나 자가소비와 시장판매 등 두 가지 목적을 동시에 달성하고자 소토지를 개간

했다고 응답한 비율은 전체의 56%며 그 중 자가소비와 시장판매의 비율이 6대 4이
고, 시장 판매만을 위해 담배, 채소, 과일 등 환금작물을 재배하는 사례도 적지 않
게 있어 이는 더욱 증가할 가능성을 내포

[그림 2-9] 소토지 주요 경작 작물 및 경지면적

* 출처 ⁚ 정은이, “북한 도시노동자의 식량조달메커니즘에 관한 연구 ⁚ 함경북도 무산지역의 소토지

경작사례를 중심으로,” p. 275.

15) 정은이, “북한 도시노동자의 식량조달메커니즘에 관한 연구 ⁚ 함경북도 무산지역의 소토지 경작사

례를 중심으로,” 󰡔동북아경제연구󰡕, 제26권 1호(2014), pp. 265-278.

76
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 소토지를 경작하면 여기서 얻은 부식물을 활용하여 술을 제조하거나 가축을 키워

시장에 팔수 있는 일석이조의 효과(바로 현금으로 교환 가능)가 있어 일련의 활동
이 생계에 도움이 된다는 조사 결과 보임

– 또한 식량수급 측면에서 1년 혹은 반년분의 식량 또는 1년 김장해결 등 평균 1년분

식량의 60%가 소토지를 통해 충당되고 있음

[그림 2-10] 소토지의 획득방법 및 개간ㆍ경작방법

* 출처 ⁚ 정은이, “북한 도시노동자의 식량조달메커니즘에 관한 연구 ⁚ 함경북도 무산지역의 소토지

경작사례를 중심으로,” p. 271.

– 이렇게 가계 경제에 도움이 되기 때문에 ①가족구성원전체가 동원되어 자력으로

산을 불법으로 개간, ②이미 일군 토지를 구매 또는 직계가족으로부터 상속, ③산
을 관할하는 산림청의 산림원에게서 뇌물을 주고 경작권한을 획득, ④마지막으로
자신의 직위를 이용해 종업원을 동원해 소토지를 일구는 등 소토지의 획득 방법도
다양하게 나타남

– 또한 그 규모가 결코 작지 않은데, 많게는 2,000평 이상에서 적게는 100평 미만까지

다양하며 평균 1,000평 이상 경작하는 가구가 절반 이상

– 규모가 크다보니 소토지를 경작하는 과정에서 고용은 필연적으로 발생하는 현상도

나타남

– 가족단위로 또는 자력에 의해 개간한 사례가 38%인 반면, 일용직 노동자를 고용하

거나 상사로서 직장종업원을 동원하여 경작한 사례는 전체의 62%를 넘어 실질적
으로 소토지를 경작하는데 절반이상이 노동자고용이 발생

77
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 이때 소토지 주인은 노동자를 고용한 대가로 하루 3끼 식사 외에 쌀 3kg 등 이에

해당하는 금액을 돈으로 환산하여 제공하거나 직접 현물을 제공

3) 소득 수준 차이

가) 생활비 수준

○ 북한에서 생활수준별 상중하의 비율은 상층이 20%, 중층이 30%, 하층이 70% 정도로
나타남

– 북한 주민들은 괜찮게 산다는 정도를 중층으로 인식하고 하층은 밥 정도만 겨우

먹는 정도를 의미한다고 하는데, 밥이라도 먹는 계층을 중층으로 보는 경우도 있
어서 생활수준에 대한 인식의 격차가 매우 큰 것으로 나타남

– 자신을 중층이라고 생각하고 있는 경우도 북한 화폐로 월급 1,500원을 받으면서 화

폐교환 등으로 별도의 수입이 있는 경우(면접대상자 9, 강원도 원산시), 순수 한 달
생활비로 50달러(북한 화폐 300만원) 지출하는 경우(면접대상자 4, 평남 평성시) 등
소득의 격차가 큰 편

나) 지역별 작황 및 식량공급실태

○ FAO(유엔 식량농업기구)와 WFP(세계식량기구)는 북한 지역에 대한 작황 및 식량 공

급실태 조사ㆍ관찰을 1995년부터 매년 실시해오다가 지난 2005년부터 중단되었지만,
북한 당국의 공식 요청으로 2010년 9월 21일부터 10월 2일까지 북한의 주요 농촌에
서 실시16)

– FAO/WFP 곡물평가단(CFSAM)은 2011년 겨울 및 봄 곡물 생산량 예측과 식량지원

량 등 2010/2011 곡물연도의 곡물 수입 필요량을 추정

– 북한당국은 평가단에게 공식적인 농지 면적, 생산량 그리고 기타 관련 정보를 제공

하고, 평가단은 수확량 평가를 위해 필요한 경우 정부, 협동농장 관리들과 면담을
하였고 추수된 곡물과 추수이전 상태의 경작지 작물도 관찰하였으며, 강우 및 생장
에 대한 원격 감지 영상 평가도 실시

16) 북한의 곡물수확 및 식량공급에 대한FAO/WFP의 평가(FAO/WFP CROP AND FOOD SECURITY
ASSESSMENT MISSION TOTHE DEMOCRATIC PEOPLE’S REPUBLIC OF KOREA) 보고서.

78
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 평가단은 도시와 농촌의 가정도 방문하고, 학교, 탁아소, 병원, 국가배급소 그리고
일부 도에서는 곡물저장소도 방문

– 조사지역은 평안남북도, 황해남북도, 함경남북도, 강원도로 북한 내 곡물생산의

약 90%를 차지

○ 각 도별 주요 곡물재배 면적 및 생산량을 보면, 쌀의 경우 황해남도 68만 2천 톤,

평안북도 45만 3천 톤, 평안남도 39만 9천 톤, 황해북도 30만 톤으로 이들 4개 지역이
압도적으로 높은 비중을 차지하고 있음

○ 쌀 외 옥수수, 감자, 두류, 기타 곡물 등을 합쳐도 황해남도, 평안북도, 평안남도, 황해

북도 등이 식량 공급측면에서 압도적인 비중을 차지하고 있음

[표 2-22] 도별 영양실태(2009년 기준)

79
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-23] 각 도별 주요 곡물재배면적 및 생산량(2010년 기준)

○ 이후 유엔 식량농업기구(FAO)와 세계식량계획(WFP)의 작물 및 식량안보 조사평가단

(CFSAM)은 북한 당국의 요청에 따라 2012년 9월 24일부터 10월 8일까지 약 보름에
걸쳐 북한 각 지역을 방문하여 주요 작물 수확 현황 및 2013년도 겨울⋅봄 작물 생산
예측, 곡물 수입 필요량, 식량 안보 및 지원수요 예측 등에 대한 평가조사

– 이러한 CFSAM의 활동을 담은 2012년 특별보고서 ‘FAO/WFP Crop and Food Security
Assessment Mission to the Democratic People's Republic of Korea17)’에 따르면

– FAO/WFP 작물 및 식량안보 조사평가단(CFSAM, 이하 평가단)은 통상 해당 국가

또는 지역의 농업 생산 및 전반적인 식량 수급 현황과 관련된 비상사태에 있어 전
반적인 경제상황 및 농업 생산, 시장조건 등에 대한 거시적 분석과 개별 가구의 식
량접근성 여부와 같은 미시적 분석을 병행함으로써 식량 부족 실태를 파악

17) 보고서 원문은 FAO 홈페이지(www.fao.org/giews/) 참조

80
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 평가단은 한국어 구사가 가능한 실무자들과 식량 안보 전문가 등을 포함한 다양한

인사들로 구성되었으며 유럽연합(EU)과 호주에서 각각 1명의 참관인을 파견해 조
사 기간 중 일부 동행

– 평가단은 네 팀으로 나누어 양강도(포천군, 혜산시), 함경북도(길주군, 어랑군, 청진

시), 함경남도(영광군, 고원군, 함주군, 함흥시), 강원도(통천군, 천내군, 안변군), 자
강도(희천시),평안북도(염주군, 피현군, 향산군), 평안남도(문덕군, 안주시, 개천시),
황해북도(사리원시, 송림시, 황주군, 평산군), 황해남도(재령군, 은률군, 신원군, 배
천군) 등 9개 도, 27개 시⋅군구를 방문했으며 평양과 남포시는 방문하지 않음

– 평가단은 북한 당국으로부터 공식 재배 면적 및 북한 전체, 도, 시⋅군 단위 예측생

산량, 곡물 수입기록, 식량 양자지원(bilateral assistance)현황, 시⋅군 단위 인구자료,
배급 수준 및 식량 이전현황, 기상자료 등을 제공받아 분석했으며 필요한 경우 당
국자 또는 협동농장원들과의 면담이나 재배지 및 수확 작물 관찰, 원격 화상 자료
상의 강우 및 식생 현황 등을 이용하여 측정치를 조정

– 평가단은 올해 처음으로 협동농장에서 사용하는 것과 같은 표본조사 방식으로 작

물 산출량을 측정할 수 있었으며 이를 위해 수확 대기 중이던 논 1평에서 나온
종자의 무게를 재고 수분함유량을 측정하여 산출량을 계산한 결과, 계산된 산출량
이 농장들이 보고한 산출량과 상당히 비슷한 것을 확인

– 평가단은 가구별 실태 조사를 위해 95개 가구에 대한 면담과 영양실조 현황 파악

을 위해 의사, 간호사, 탁아시설 관리자 등에 대한 면담 진행. 다만, 표본 집단의 크
기가 매우 작고, 구성도 통계적 무작위 방식을 따르지 않았기 때문에 조사 결과가
북한 인구 전체에 대한 실태를 반영한다고 보기는 어렵다고 평가

○ 2013년 세계식량농업기구(FAO)의 보고서에 의하면 북한의 곡물 생산량은 2012년 475

만 톤에서 2013년 503만 톤으로 전년대비 5.9% 증가18)

18) FAO, Special Report ⁚ FAO/WFP Crop and Food Security Assessmet Mission to the DPRK, 28 November
2013.

81
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-24] 곡물 생산량(조곡 기준)

(단위 ⁚ 톤)

곡물별 2008 2009 2010 2011 2012 2013

합계 4,693,060 4,449,149 4,530,180 4,710,500 5,115,000 5,298,500
벼 2,862,000 2,336,000 2,426,000 2,479,000 2,681,000 2,901,000
보리 65,000 63,000 80,000 55,000 63,000 63,000
밀 175,000 169,000 160,000 127,000 118,000 121,500
옥수수 1,411,390 1,705,000 1,683,000 1,857,000 2,000,000 1,960,000
호밀 72,670 68,580 69,800 70,000 90,000 90,000
귀리 15,000 17,145 17,450 17,500 18,000 18,000
조 62,000 62,000 65,000 70,000 107,000 107,000
수수 30,000 28,424 28,930 35,000 38,000 38,000

[표 2-25] 곡물 생산량(조곡 기준)의 전년 대비 증가율

(단위 ⁚ %)

곡물별 2008 2009 2010 2011 2012 2013

합계 20.6 -5.2 1.8 4.0 8.6 3.6
벼 53.1 -18.4 3.9 2.2 8.1 8.2
보리 -13.3 -3.1 27.0 -31.3 14.5 0.0
밀 -10.3 -3.4 -5.3 -20.6 -7.1 3.0
옥수수 -11.1 20.8 -1.3 10.3 7.7 -2.0
호밀 21.1 -5.6 1.8 0.3 28.6 0.0
귀리 0.0 14.3 1.8 0.3 2.9 0.0
조 1.6 0.0 4.8 7.7 52.9 0.0
수수 0.0 -5.3 1.8 21.0 8.6 0.0

○ 북한의 곡물 생산량 증가에도 불구하고 다음의 그림 2000-2014년 북한의 식량수급을

보면 2006년 이후 최소소요량에 도달하지 못하고 있는데 최소 소요량은 소폭
상승하고 있음

- “직장에서 받는 걸로는 먹고 사는 게 힘들었어요. 월급은 없었고 그저 한 달에 통강

냉이 22킬로를 줬습니다. 배급은 상순, 하순 2번에 나눠서 11킬로씩 받았습니다. 22
킬로면 많다고 생각할 수 있는데, 북한에서는 다른 부식물이 없으니까 44킬로도 부
족합니다. 통강냉이로 국수도 눌러 먹고 그러는데 하루에 600그람, 한 끼 200그람을
먹는데 그게 작더라고요.” (면접대상자 12, 자강도 희천시)

82
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-11] 북한의 식량수급 (2000-2014년)

– 농업 생산에 영향을 미치는 트랙터 수(대)는 2013년 59,010대이며 운행률은 73%19)

[표 2-26] 북한의 지역별 트랙터 개수(2011-2012)

19) FAO협회, 2013 FAO/WFP 북한의 작황 및 식량안보평가 특별보고서.

83
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

다) 쌀 및 시장 가격 추이

○ 2010~2014년 기간의 평양, 신의주, 혜산의 쌀 가격 추이는 식량부족 현상이 여전히

지속되는 가운데 2010년부터 2012년까지 계속 상승하다가 2013년 이후부터 하락해
호전되고 있음

– 쌀 가격이 하락했다는 것은 총 공급량이 증가했음을 의미

[그림 2-12] 북한 시장의 쌀 실질가격 추이(2010.1-2014.5)

84
 제2장 북한 지역간 격차 실태

* 주 ⁚ 환율과 시장가격은 관찰 기간에 따라 가중평균한 월평균값임

* 출처 ⁚ 󰡔KDI 북한경제리뷰󰡕, 2014년 7월호, p. 44

– 주목할 부분은 평양, 신의주, 혜주시의 쌀 가격의 연도별 구간을 비교해 보면,
동일 구간에 위치해 시 사이의 쌀 가격 편차가 거의 없다는 것을 알 수 있음. 이러
한 특징은 심층면접조사에서도 동일하게 나타남

– “2013년 탈북할 당시 입쌀 1킬로에 0.5불정도 한 것 같습니다. 엄마가 “너는 사회물

정을 너무 모르니까 알아두라”고 하더라고요. 전국적으로 500원 정도 차이밖에 없
었습니다.” (면접대상자 1, 평양시)

– “2003년 평성에 처음 왔을 때 쌀값이 1킬로 250~300원 했습니다. 2012년 탈북하기

전에는 2000~3000원에서 왔다 갔다 했습니다. 쌀 사먹는데 어려움은 없었습니다.”
(면접대상자 4, 평안남도 평성시)

– “2011년에는 입쌀 1킬로에 북한돈으로 1,200~1,300원 했습니다. 지금 함경도 일대는

쌀 1킬로에 6,000원으로 알고 있습니다. 2월까지는 5,400원이었는데 보릿고개가 가
까워지면 상대적으로 올라간 겁니다. 최근에는 외부 식량 지원은 없고 중국에서 강
냉이만 좀 들어온다고 합니다.” (면접대상자 2, 황해남도 해주시)

– “2014년 6월 기준으로 입쌀 1킬로에 4,700~5,000원이었습니다. 청진은 쌀값 변동이

별로 없어요.” (면접대상자 7, 함경북도 청진시)

– “강냉이 1킬로에 550원, 입쌀은 5,000원 정도 했던 것 같습니다.” (면접대상자 12, 자

강도 희천시)

85
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– “2011년 탈북 당시에 2,500~2,600원 이상 했던 거 같습니다. 그런대로 먹을 거는 들

여놓고 살았습니다. 마누라가 나가서 장사도 하니까 남들보다 돈도 많이 쓰고 살
았고, 굶지는 않았어요. 북한에서 장사해서 돈을 좀 벌려면 불법밖에 없습니다. 장
사에 나도 같이 참여했습니다. 실례로 원산항에 한국에서 쌀이 들어왔다 하면 1차
로 군부에 풀어요. 그 다음에 애육원 등 정부에서 운영하는 기관에 풀고, 나머지를
사회 배급으로 풀거든요. 그 배급이라는 건 얼마 안 되는 거고요. 그 군부에 가는
쌀을 가지고 장사를 한 겁니다. 군부에서 원산항으로 덤프트럭이 오면 호송원이
있을 거 아니에요. 호송원과 친해서 짠단 말이에요. 25톤씩 차 2대에 싣고 가는데,
1대마다 500킬로씩 떨궈서 모두 1톤을 우리 집에다 떨궈 놓는 거예요. 그걸 우리가
눅게 사는 거죠. 호소원은 절반씩 그 돈을 먹고, 자기네가 거래하는데서 마저 채워
넣거든요. 자기네가 거래한다는 거는, 이송하는 사람들끼리 유통이 왔다 갔다 하는
게 있단 말입니다. 그렇게 원산항으로 외부에서 들어오는 쌀은 군부에 70%가 나갑
니다. … 원산시에도 식량보관 창고가 있어요. 그 다음에 10%는 애육원, 초등학원,
고아원으로 보냅니다. 일반 평민은 못 먹여도 걔네는 먹여야 되거든요. … 그리고
나머지를 가지고 도당, 시당, 도보안서, 보위부, 안전부 이런 데서 가져가는 게 있
습니다. 그렇게 가져가고 나면 마지막에 양정사업소에 들어오는 게 10% 남아 되거
든요. 그럼 양정사업소에서 평민들한테 배급을 주는데 1인당 5일분 정도, 한 2~3킬
로가 차려집니다. 그런데 실지 서민들이 먹을 쌀은 시장에 가면 많아요. 외부에서
지원한 쌀이 군부에 갔다가도 이제처럼 그게 다 풀려서 시장으로 나온단 말입니다.
그러니까 쌀을 지원해주면 쌀을 아예 안 보내는 것보다는 그래도 쌀값이 안정되는
효과는 있습니다. 고난의 행군 때도 장마당에는 먹을 게 있었어요. … 한국에서 쌀
이 안 들어와도 군부 창고마다 쌀이 계속 있거든요. 실례로 대대 급식으로 한 끼에
150킬로가 나간다하면 거기서 저희가 창고원과 사업해서 4~50킬로 조절해서 가져
오는 겁니다. 그럼 나머지 걸로 밥을 해서 먹이니까 군대들의 밥량이 작아지는 거
죠.” (면접대상자 9, 강원도 원산시)

– 그러나 북한의 화폐개혁 이후 쌀 가격의 파동 등 일시적으로 급격한 변화가 있기

도 했음

– “2013년 9월에 나올 때까지 쌀 1킬로에 6,500원 했습니다. 그때가 최고로 올랐을 때

입니다. 고난의 행군 때 무리죽음을 당하다가 사람들이 장사를 하면서 터가 잡혔
습니다. 그래서 전반적으로 쌀가격이 2,500원에서 3,000원 정도 했습니다. 가장 쌀
때는 2012년 말에 3,500원 정도했습니다. 그런데 화폐개혁 이후로 가격 파동이 많
습니다. 하루 자고 깨나서 시장에 나가자면 “당에서 이거 팔지 말랬다” 해서 물건

86
 제2장 북한 지역간 격차 실태

값이 떨어집니다. “팔라는 물건이다”하면 가격이 올라갑니다. 그런데 때로는 반대

로 시장에 물건이 없으니까 오르기도 합니다. 그건 또 모릅니다. 시장에 물건이 없
으니까 가만가만 사는 게 더 비쌀 때도 있는 겁니다. 정해진 가격이 없이 제 마음
대로에요.“ (면접대상자 8, 함경북도 청진시 라남구역)

[표 2-27] 쌀 시장가격

87
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-28] 환율과 시장가격

○ 환율 변동은 2009년 화폐개혁을 통해 가격을 인위적으로 1/100으로 하락시키고 신화

폐와 구화폐를 1⁚100로 교환한 상태에서 과거 수준의 현금 분배 및 임금, 그리고 김
정은 ‘배려금’ 등이 지불되면서 화폐 공급이 크게 확대됨. 그 외 화폐개혁 직후 시장
거래 및 달러 사용 금지된 데 따른 공급사정의 악화와 제2의 화폐개혁 소문에 따른

88
 제2장 북한 지역간 격차 실태

심리적 요인도 물가상승의 원인으로 작용한 것으로 분석됨. 게다가 ‘강성대국 건설’
을 선전하기 위한 대규모 사업 및 행사 등에 따른 재정지출이 물가 및 환율 상승의
요인으로 작용20)

– 북한 거주 경험자들의 체감 정도 역시 환율의 변동의 급격함을 방증함

– “2000년대 초반에는 100달러에 북한돈 30~33만원이었습니다. 2009년 이후에는 100

달러에 85~90만원까지 했습니다.” (면접대상자 2, 황해남도 해주시)

– “환율은 600위안, 100달러가 북한돈 12만5천~13만원 정도 했습니다. 제가 탈북하기

3년 전까지는 이 정도로 유지했는데, 그전에는 변동이 너무 심했어요.”(면접대상자
7, 함경북도 청진시)

– “2013년에 중국돈 100원에 북한돈 12만8천~13만5천에서 왔다 갔다 했습니다. 환율

이 화폐교환하고 떨어졌다가 다시 바짝 올랐습니다.” (면접대상자 8, 함경북도 청
진시 라남구역)

– “환율은 올랐다 내렸다 변동이 심하죠. 달러에 할아버지가 그려져 있으니까 ‘할바
할바’ 그러는데, “야, 오늘 할바 얼마야?” 그렇게 물어봅니다. 그럼 몇 프로라고 얘
기해주는 거예요. 2011년에 100달러에 북한돈 12만원 정도 한 거 같아요. 원산에서
는 중국돈은 좀 드물고 달러하고 북한돈을 쓰죠.” (면접대상자 9, 강원도 원산시)

– “2013년 탈북 당시에 입쌀 1킬로에 5,500~5,700원 했습니다. 쌀값 변동이 심한 편인

데, 우리는 일본에서 돈을 보내왔으니까, 먹고 사는 데는 어려움이 없었습니다. 부
모님이 둘 다 귀국자거든요.” (면접대상자 11, 평안남도 남포시)

– “탈북 할 때, 100달러에 83만원 했습니다. 환율 변동이 심해서 10만원 정도 차이 납

니다.” (면접대상자 11, 평안남도 남포시)

4) 도농간 지역격차

가) 도시와 농촌의 경제수준 격차

○ 도시와 농촌간의 정치, 경제, 문화 등 모든 부문의 격차가 존재하며 경제수준의 차이

도 극심한 것으로 보이는데 농촌이 도시에 비해 빈곤함

20) 이영훈, “북한의 물가와 환율⁚ 추세와 전망,” 󰡔한반도포커스󰡕, 2015년 여름호(제32호), p. 38.

89
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 이러한 원인에는 국가 계획경제로 운영되고 있는 농촌의 협동농장제라는 구조적인

문제가 있음

– 농경을 주 생산 수단으로 하고 있는 농촌은 국가계획경제분을 완수하고 나면 개인

들에게 분배할 수 있는 잉여물이 절대적으로 부족하기 때문

– “농촌은 뭐인가 하면 반사회주의라 이거죠. 협동농장이라고 하는데, 이제 이게 완

전 개인도 아니고 완전 사회주의도 아니다 이거죠. 그런데 이놈의 경영위원회가
사회주의도 아니고 딱 중간자리에 있단 말입니다. 국가에 완전히 종속된 국영농장
을 내놓고 나머지 협동농장에서는 자체로 농사지어서 자체로 소비하는 걸로 돼 있
습니다. 그런데 군량미를 뽑고 나면 농장원들 먹을 게 없어요. 협동농장에는 너네
가 땅을 얼마큼 가지고 있으니까 여기에서 군량미를 몇 톤 내라는 과제가 있습니
다. 그리고 고기를 얼마나 생산해서 내라는 게 있습니다. 이런 계획을 바치고 나면
농장원은 한 달 분배도 실지로 못 받아요. (중략) 그러니까 시내 사람들하고 촌사
람이 하늘 땅 차이거든요. 촌이 오히려 굶어 죽어요. 농사짓는데, 농사가 안 되는데
다가 그 논밭을 몽땅 총을 쥐고 군대들이 보초를 서거든요. 굶어죽는 사람의 태반
이 그 농사짓는 사람들이에요.” (면접대상자 5, 평안북도 신의주)

– 반면 도시의 경우에는 개인의 경제활동 기회가 많아 국가 계획경제분을 수행하고

도 개인이 취할 수 있는 수입이 존재함

나) 도시와 농촌의 주택유형 비교

○ 2008년 북한 인구센서스 보고서에 의하면, 도시는 연립주택이 가장 많고 농촌은 단독

주택이 가장 많은 것으로 조사

– 도시의 경우는 연립주택(49.5%), 아파트(32.5%), 단독주택(17.2%) 순서로 거주 가구

수가 많음

– 농촌의 경우는 단독주택(59.4%), 연립주택(35.1%), 아파트(4.2%) 순서임

– 그러나 아파트의 보급률이 도시(32.5%)와 농촌(4.2%) 간의 차이가 극명하게 나타나

아파트가 도시화의 상징적인 주택임을 알 수 있음21)

– 특히, 화장실 시설의 경우 평양의 수세식 화장실 보급률은 76.1%인데 반해 황해남

도의 경우는 55.1%만이 수세식 화장실을 갖고 있음. 그러나 수세식 화장실 시설은

21) Central Bureau of Satistics of DPRK, DPRK Korea 2008 Population Census ⁚ National Report (Pyangyang,
2009), p. 230 참고.

90
 제2장 북한 지역간 격차 실태

전력부족으로 물 공급이 원활하지 않아 이용률이 제한됨22)

– 최근 공동화장실은 많이 사라지는 추세로 보이며, 아파트가 아니더라도 각 주택별

화장실을 보유하는 추세인데 이는 화장실 있는 주택을 선호하기 때문

– “하모니카사택은 화장실이 텃밭 한쪽 구석에 있어요. 공동화장실은 아니고 집마다

하나씩 있는 겁니다. 공동화장실은 거의 운영하지 않습니다. 주거 공간을 3가지 부
류로 나눌 수 있습니다. 우리 같은 땅집, 평수가 작은 화장실 없는 아파트, 새로 신
축한 화장실 있는 아파트입니다. 화장실 없는 아파트는 공동화장실이 건물 밖 50
미터 정도에 떨어져 있습니다. (중략) 제가 군대 나가기 전인 94~95년부터 화장실
있는 아파트들을 짓기 시작했습니다. 그런데 군대 갔다 와도 더 지은 아파트는 없
더라고요. 그때 새로 지은 아파트가 도로변을 따라서 청년연합기업소 청사 앞으로
쭉 있거든요. 여기에서 1호행사가 제일 많이 제기됩니다. 땅집이 60%, 화장실 없는
아파트가 35%, 화장실 있는 아파트 5%나 될 거 같습니다. 새로 지은 화장실 있는
아파트는 거실, 부엌, 화장실, 방 3개, 베란다 2개가 있어요. 사람들이 가장 선호하
는 건 화장실 있는 아파트에요.” (면접대상자 12, 자강도 희천시)

○ 아파트의 경우, 북한은 평양 내 10만 세대 규모의 아파트를 2012년 완공해 제공하였

고 이는 평양 낙랑구역 5만 세대, 만경대구역 3만 세대, 대성구역 2만 세대 분포임

– 이러한 아파트 신축은 북한이 2012년을 강성대국 건설 원년으로 주장하며 국가의

중요 사업으로 추진한 건설이었음

– 특히, 2009년 완공된 만수대 거리의 아파트는 고난의 행군 이후 10여년 만에 평양

에 공급된 첫 번째 대규모 신축 집이며, 재개발 방식으로 추진되었고 32개동, 100
㎡(약 33평) 크기

○ 이러한 아파트 신축 붐은 아파트를 선호하는 북한 주민들의 성향과도 비례

– 아파트가 있는 지역에는 주변 인프라 시설 특히 도로 포장이 잘되어 있어 생활여

건이 상대적으로 좋기 때문

– “땅집보다는 아파트를 선호하죠. 엘리베이터가 없어서 올라가기 힘든 건 올라가기

힘든 건데, 일단 땅집은 공기가 나빠요. 그래도 중심구역은 포장이 잘 돼 있거든요.
중심가는 아스팔트포장이 돼 있는데, 중심가를 벗어나서 단층집이 있는 골목골목

22) 위의 자료, pp. 252-262.

91
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

에는 포장이 안 되어 있는 흙길이에요. 먼지가 2~3센티씩 쌓여서 발목이 푹푹 빠

지는 정도인 데도 있거든요. 그러니까 자동차가 휑휑 지나가서 길 양옆에 먼지를
뿌려 놓으면 먼지가 간단치 않게 돌아갑니다.” (면접대상자 5, 평안북도 신의주시)

[그림 2-13] 아파트 기본구조 (심층면접)

아랫방 윗방

조리대

부엌 창고

문 위치

○ 아파트는 대체로 방 2개, 부엌, 창고로 4칸형이 일반적인 것으로 조사됨. 그리고 4-5
층이 많고 7-8층은 몇 채 안된다고 함 (면접대상자 5, 평안북도 신의주시)

○ 집 공급은 정부의 주택체계 및 공급율과 무관한 현상이 나타나고 있으며 이는 주택

매매 거래가 만연화 되었기 때문

– “집은 다 있어요. 집이 없어서 쫓겨 다니는 건 없어요. 그런데 지금 주택체계가 마

비됐어요. 직장을 배치 받아도 주택문제는 상관 안 해요. 내가 군대 갔다 오니까
집을 사고 팔고 하는 게 벌써 만연화 됐더라고요. 내가 집이 없으면 시행정위원회
에 주택배정과에서 우리 세대원 수를 기준으로 직장 위치도 고려해서 배정해 줬습
니다. 사회주의체제 때는 다 그랬거든요. 그런데 그 체계가 없어진 거죠. 돈을 가지
고 다 사고팔고 하기 때문에 주택과가 집을 배정할만한 권한이 없는 거예요.” (면
접대상자 12, 자강도 희천시)

○ 집 가격은 평양시를 제외하고 평성시가 가장 비싸고 다음으로 평안북도 신의주시가

92
 제2장 북한 지역간 격차 실태

비싼 것으로 나타났으며, 가장 낮은 곳은 개성시로 나타남

– 평성시가 가장 비싼 이유는 지리적으로 평양시와 가깝고 평안남도의 중심지이며,

국가 중요기관인 국가과학원의 소재지이기 때문

– 개성시의 집값이 가장 낮은 것은 인구의 이동이 가장 적은 곳이기 때문

– 즉, 수도인 평양과 인접해 물적, 인적 교류가 집중되어 있는 지역이며 상업도시일

수록 주택 가격이 높은 것으로 나타남

– “평양에서 장사 못하는 거 평성에서 다 장사하거든요. 공화국 쪽으로 제일 장사의

중심지 하면 평성이에요. 평양이 아니고. 평양사람들도 평성에서 거래하거든요. 다
른 사람들도 평양에 들어갈 거 같으면 평성에다 넘겼다가 들어간단 말이에요. 평
양은 직송하기 힘드니까. 저도 웬간하면 평양에 직송을 못하고 평성으로 쏴주면
평성에서 평양으로 쏴주고 했거든요. 전국 각지에서 다 그렇게 됐거든요. 함북, 함
남, 량강도 쪽에서 쭉 다 평성으로 집중했다가 평성에서 또 갈라져 나가고. 그래서
평성이 집값이 비쌌어요.” (면접대상자 5, 평안북도 신의주시)

5) 기본환경(생활인프라)에 대한 지역격차

○ 지역의 시장, 교통이용 상황, 도로의 포장 정도, 전기 시설 등은 북한 지역의 차이를

보여주는 지표

○ 특히 장마당(시장)의 경우, 심층면접을 통해 장마당과 인접 지역은 집값 등 물가가

비싸고 생활 여건도 상대적으로 좋다고 나타나 북한 주민들 인식에 시장의 발달
정도와 규모가 북한 지역의 발전여부를 측정하는 기준으로 작용하고 있음

– “(잘 사는 지역의 상징물에 대해) 평성시내는 장마당 주변으로 잘살거든요. 장마당

끼고 있는 봉학동 같이 큰 장마당을 끼고 있는 곳이 대체로 도시마다 번창하고요.”
(면접대상자 5, 평안북도 신의주시)

– “(집) 북한의 경우 시장이 가까운 곳, 그 다음에 동상이 가까운 곳이 가장 노른자위

입니다. (중략) 장마당 근처가 제일 비싼 이유는 돈벌이하기 좋기 때문입니다. 물건
도 보관해주고 숙박소도 만들고 하거든요.” (면접대상자 2, 황해남도 해주시)

– 장마당은 동이나 구역별로 작은 규모로 하나씩 형성되어 있으며, 시 마다 대표적으

로 큰 규모의 대표적인 시장이 있음

93
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 지역별로 대표적인 시장은 평양 중구시장(동문동)과 통일시장(낙랑구역), 함경북도

청진시 수복시장, 함경남도 함흥시 평수시장, 평안북도 신의주시 채하시장, 평안남
도 남포시 항구시장, 양강도 혜산시 혜산시장, 강원도 원산시 신풍/신흥/갈마시장,
자강도 서문시장 등임

– 평양 내 시장은 북한에서 가장 발달한 지역에 소재하고 있어 각 도의 시장들에

비해 상품의 종류가 다채롭고 규모 역시 상대적으로 크다는 특징 나타남

– “한마디로 평양시장은 종합적이에요. 유럽 것도 있고 한국 물건도 슬금슬금 팔고

요. 일본제도 있고 상품이 여러 가지가 많거든요. 그런데 혜산장마당은 주로 중국
에서 밀수로 들어오는 것밖에 없거든요. 화장품, 옷, 전자제품 등 모든 분야에서
그렇거든요. 그렇게 혜산은 한쪽으로 치우쳐 있다는 느낌이었어요. 저는 화장품,
옷, 학용품 같은 걸 구입해 봤어요. 장마당 규모는 평양이 더 커요.” (면접대상자
10, 양강도 혜산시)

○ 함경북도의 도 소재지인 청진시에 소재하는 수남 시장은 도매시장으로서 주요한 역

할을 함. 평안북도 신의주시 또한 북한에서 화교가 가장 많이 집중되어 살고 있어 채
하시장이 전국 최대의 도매시장임

– 함경북도 수복 시장, 포항구역, 순암구역 시장도 규모가 꽤 커 전국 도매시장의 중

심지 역할을 하고 있으며, 나진에서 들어오는 물건이 평성과 함경남도로 이동하는
등 특히 순암 시장이 전문도매지 (면접대상자 7, 함경북도 청진시)

– 아래 사진에서 수남시장과 채하시장의 외형을 볼 수 있으며, 신의주 채하 시장의

경우 시장 주변으로 많은 사람들이 빽빽이 들어서 있음

94
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-14] 함경북도 청진시 수남시장

* 출처 ⁚ 정은이, “동포경제네트워크 형성과정과 북한의 개방 ⁚ 북중 접경지대 재중조선인과

중국 연고자의 삶을 중심으로,” 󰡔한국동북아논총󰡕, 제17집 1호(2012).

[그림 2-15] 평안북도 신의주 채하시장

* 출처 ⁚ 정은이, “동포경제네트워크 형성과정과 북한의 개방 ⁚ 북중 접경지대 재중조선인과

중국 연고자의 삶을 중심으로,” 󰡔한국동북아논총󰡕, 제17집 1호(2012).

– 한편, 신의주 시인민위원회는 2013년 10월에 시 중심에 있던 채하시장을 동둑 바깥

인 남민시장으로 장소를 옮기는 조치를 한 것으로 보임 (면접대상자 5, 평안북도
신의주)

95
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 1990년대 각각의 무역회사가 물류창고를 각도에 설치하고 판매소의 기능을 하게 되

면서 평안남도 평성시장이 북한 최대의 도매시장으로 기능하기도 함

– 평성시장의 경우 90년대 초만 해도 부각되지 않은 도시였으나 평성은 무엇보다 평양

과 가깝다는 점, 철도망이 전국 각지로 잘 연결되어 있는 점 등을 원인으로 성장함

– 평성시장을 국경지역의 무산시장과 비교해 보면 외형적으로도 평성시장이 훨씬 더

발전한 단계에 있음

– “평성시장은 전국 각지에서 상품을 가지러 오는 곳” (면접대상자 4, 평안남도 평성시)

[그림 2-16] 평안남도 평성시장

* 출처 ⁚ 정은이, “동포경제네트워크 형성과정과 북한의 개방 ⁚ 북중 접경지대 재중조선인과 중국

연고자의 삶을 중심으로,” 󰡔한국동북아논총󰡕, 제17집 1호(2012)

[그림 2-17] 함경북도 무산시장

* 출처 ⁚ 정은이, “동포경제네트워크 형성과정과 북한의 개방 ⁚ 북중 접경지대 재중조선인과 중국

연고자의 삶을 중심으로,” 󰡔한국동북아논총󰡕, 제17집 1호(2012)

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 제2장 북한 지역간 격차 실태

○ 한편 강원도 원산시의 경우 일본과의 무역이 활발하였을 때는 수출입 출구로서 주요

한 역할을 함

– 일제 중고자전거, 중고자동차, 중고가전제품 등 뿐만 아니라 재일조선인들의 친척

방문을 통해 많은 옷 등이 유입

– 그러나 일본과의 무역이 단절되면서 이곳 원산의 무역회사의 출장소들이 많이 철

거해 이제는 단지 원산항에서 잡힌 수산물을 수거하여 회령이나 무산, 나선 쪽으
로 보내기 위한 출장소로서 역할로 축소

– 이는 무역상대국이 1990년대 들어 북중 접경지대를 중심으로 변한 것이 기인

○ 북한의 교통이용 상황과 도로 상태는 전국적으로 여전히 낙후되어 있음

○ 시내 및 시외 교통수단은 일정한 시간에 운행하지 않으며, 거의 운행하지 않거나 중

단된 경우도 있어 주로 자전거나 도보로 이동

– “출근시간에는 양쪽 도로에 100%가 다 자전거에요. 걸어가는 사람이 없어요. 걸어

가는 사람이 끼었다가는 자전거에 깔리죠.” (면접대상자 9, 강원도 원산시)

– “북한 사람들의 기본 교통수단은 자전거에요. 아침에는 자전거가 너무도 많아요.

(중략) 대부분 남자든 여자든 자전거를 타요. 장마당 사람들도 자전거에 쌀을 싣
고 오고 그러거든요.” (면접대상자 6, 함남 함흥시)

– “거의 자전거를 이용합니다. 무궤도 전차가 있는데 전기사정 때문에 제대로 운영

이 안 되고 있어요. 타볼 때가 거의 없어요. 무궤도전차는 타려고 생각도 안 해요.
버스가 너무 노후 돼서 거지에요. 철판으로 다 용접하고. 그게 내가 태어났을 때도
그 버스가 있었는데 제대돼 왔는데도 그 버스가 그대로 있더라고요. 유리창은 다
깨지고, 드문드문 지나가긴 해요. 하루 종일 가도 된다고 생각하는 사람이나 타는
거지, 내가 몇 시까지 어디 가야 된다면 안 타는 거예요. 그러기 때문에 자전거는
무조건 다 있어요. 시내에서는 자전거 없으면 살기 힘들어요. 자전거는 장사하는
사람들의 수송수단이기도 하고요.” (면접대상자 12, 자강도 희천시)

– 이의 가장 큰 원인은 교통운영 체계의 부재로 ‘버스사업소’를 국가가 아닌 개인이

운영하고(면접대상자 7, 함북 청진시 포항), 시외 지역을 왕래하는 ‘벌이차’ 역시 개
인이 운영하면서 버스사업소에 운영에 대한 대가를 지불하는 방식(면접대상자 4,
평남 평성시)으로 운영되고 있음

97
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 또한 전기와 휘발유의 부족으로 궤도버스, 일반 버스 등의 교통수단을 이용하는

것이 “하늘의 별따기” 정도로 어려우며 (면접대상자 8, 함북 청진시 라남), 운행을
중단한 지역도 존재 (면접대상자 2, 황해남도 해주시)

– 즉, 시내버스는 운행하지 않고 시외버스만 운행하는 것으로 보임 (면접대상자 11,

남포시)

– “희천역전에 가면 강계방향, 향산방향 등 시외로 나가는 버스가 있어요. 희천시 버

스사업소가 관리하는데 야매가격에 다 받더라고요. 무궤도전차는 국정가격으로
50전인데, 시외버스는 엄청 비싸요. 250리를 5만원 받았어요.” (면접대상자 12,
자강도 희천시)

– 혜산시의 경우에는 베트남에서 볼 수 있는 ‘삼발이차’가 있어 거리 기준으로 최소

500~1000원 정도의 비용을 지불하고 이용, 5리 정도 마다 정류장이 있으며 최대
10명까지 탑승 가능 (면접대상자 10, 양강도 혜산시)

– 그러나 도별로 비교했을 때 평안북도 신의주의 경우만 예외적으로 시내버스가 운행

하고, 버스사업소의 통근버스도 정상적으로 운영 (면접대상자 5, 평북 신의주시)

– 한편, 기차의 경우는 운행 시간이 정해져 있지만 연착, 정전, 대피 등의 이유로

원활한 운행이 이뤄지지 않고 있음

– “기차 평양 올라가자면 열흘~보름 걸려요. 기차시간은 정해져 있는데 연착, 정전,

대피. 하다나면. 그걸 이제 누가 탓하지 않습니다. 웬만한 사람은 닷새동안 자던가.
기차 한 번 타자고. 기차표 떼기 바쁘고. 고이던가. 일반적 줄 서서 떼자면 일주일
열흘 걸리고.” (면접대상자 8, 함북 청진시 라남)

– 그러나 2013년에 녹슨 철도 등을 복구하면서 좌석표로 변경 (면접대상자 2, 황해남

도 해주시)

98
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-18] 북한의 주요 도로와 철도

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북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 차도 및 인도, 골목길 등 도로 사정 역시 저개발 상태로 주요 차도는 아스팔트나

콘크리트지만 골목길의 경우는 대부분이 흙길

– “트럭에다 뭐 실으면 다 날아나고 할 정도로 길이 안 좋아요. 꽁꽁 싸매야 되요.”

(면접대상자 7, 함북 청진시 포항)

– 도별로 비교했을 때 평안북도 신의주의 도로 포장 정도가 상대적으로 나은 정도로

보이며, 남신의주에서 신의주까지 왕복 6차선이고 (면접대상자 5, 평안북도 신의
주), 혜산 및 희천의 도로도 아스팔트로 정비되어 있음 (면접대상자 10, 양강도 혜
산시 & 면접대상자 12, 자강도 희천시)

– 그러나 차도의 경우 1차선으로 이뤄져 있고 (면접대상자 11, 남포시), 행사 등의 보

여주기용으로 부실 공사가 많아 도로 상태가 좋지 못함 (면접대상자 6, 함경남도
함흥시)

6) 지역별 빈부격차에 대한 인식 및 현황

○ 북한의 빈부격차는 행정구역 간뿐만 아니라 동일한 행정구역 내에서도 존재하는 것

으로 확인됨

○ 평양에서 잘 사는 지역은 중구역, 보통강구역, 평촌구역, 모란봉구역이며, 그 중에서

도 중앙당 간부들이 집결해 있는 중구역이 가장 부촌이며 보통강구역에도 중앙당
간부들의 자녀들이 많이 거주하고 있으며, 사설 경비가 있는 아파트도 있음. 또한
평촌구역에는 국가보위부, 인민보안부 간부들이 많이 거주함

– 반면, 평양 내에서 가장 낙후된 지역은 용성구역임

– “평양에 빈부격차가 심합니다. 친구들 가운데 그렇게 사는 애는 없었는데 주변구역

으로 가면 탄을 때는 집도 있습니다. 아파트에서 차카탄이라는 조그만 탄을 때는
데, 연기가 많이 납니다. 평양에서 난방은 보통 가스로 하거든요. 가난한 지방에 들
어가면 공기가 틀리거든요. 동네 냄새가 틀려요. 외국인들은 평양이 공기가 좋다고
하는데, 지방에서 평양에 들어서면 불고기 냄새가 납니다. 식당이 엄청 많잖아요.
저는 지방에 가면 거름더미 냄새가 나서 안 좋은데, 좋다는 애들도 있더라고요.”
(면접대상자 1, 평양시)

– “평양에 빈부격차가 가장 심할 거예요. 평양에는 그야말로 최상층과 최하층이 살거

든요. 평양에서 최하층이라고 하면, 그냥 아주 힘없는 직장에 다니는 사람이죠. 그

100
 제2장 북한 지역간 격차 실태

런 직장이 조직생활은 더 세거든요. 그래도 배급은 받으니까 풍족하게는 못 살아

도 먹고는 사는 거죠. 외국 갔다 온 사람들, 간부들은 뇌물 등을 통해서 더 잘살아
지는 거고요.” (면접대상자 10, 양강도 혜산시)

○ 평양 다음으로 잘 사는 지역으로 인식되고 있는 신의주시는 경제력이 있는 사람들이

아파트 등 집에 대한 투자 및 거래가 이뤄질 정도로 빈부의 격차 현상 보임

– “2013년에 신의주에서 어떤 일이 있었는가 하면, 그전에 지은 3~4층짜리 아파트

를 지반검사를 거쳐서 한 층씩 더 올리라고 했거든요. 그래서 중심구역에 있는 4
층짜리 아파트를 5층으로 올리고 3층짜리를 4층으로 올리고 한 층씩 다 올렸어요.
주거세대를 충족시킨다고 하면서 한 거예요. 도시건설사업소에서 계획을 잡아서
집을 올리고 하는 거예요. 그런데 도시건설사업소라는 게 말이 사회주의지 자금이
있어야 좌우간 자재를 날라 와도 날라 오잖아요. 그러니까 짓지도 않은 집을 저리
배정해줬다 이거죠. 몇 동, 몇 층, 몇 호 입사증을 저리 발급해서 나눠주고 그 사람
들이 돈을 냈단 말입니다. 그 집을 원하는 사람, 돈 있는 사람, 땅집에서 아파트 가
겠다는 그런 사람들로 모집을 했죠. 숱한 사람을 모집 했는데 그중에 돈 없는 사람
이 중개로 팔아먹는 사람도 있었거든요. 이쪽에 아는 사람은 있는데 난 돈은 없다
는 것도 있고, 집을 살 사람인데 이걸 직접 찾아가지 못하는 사람도 있으니까 이걸
중개로 팔아먹는 사람도 생긴 거예요. 그 다음에 자기가 이제 집을 팔고 그 집값으
로 입사증을 하나 샀는데 1년 남아 건설되다나니까 들어가지 못하고 있으니까, 급
하게 돼서 다시 또 입사증을 팔기도 하고요. 그때 국가적으로 당신한테 집을 주겠
으니까 얼마큼 내라는 건 없었는데, 대체로 돌아가는 게 그저 3,000~4,000달러였
어요. 땅집보다 아파트가 훨씬 비싸죠. 그런데 도중에 입사증 팔은 게 6~7,000달
러에 팔았단 말이에요. 이게 완성되면 7~8,000달러는 아무렇게든 받는 구역이란
말이에요. 거진 다 완성돼서 들어가는 것도 있었어요. 이게 2012~13년도 당시 얘
깁니다. 층별로 금액은 거진 비슷하고. 본부동, 채하동, 역전동 이런 데가 중심구역
이고 여기 들어가는 사람들은 간부들이죠. 로동자들 가운데 3~4,000달러씩 내고
들어갈 사람이 별반 없으니까요. 그래도 돈이 많은 사람이 원하면 들어가죠.” (면
접대상자 5, 평북 신의주시)

– 신의주시의 경우 그 경제력은 인근 지역에도 영향력을 미치고 있으며, 신의주시보

다 상대적으로 빈곤한 지역들은 신의주시에 대한 의존성도 보임

– “그런데 안정적으로 장사하지 못하는 사람이 많아요. 실례로 북한 자강도 희천시

사람들이 제일 매달려 사는 게 신의주에요. 직장에서 휴가를 며칠 받았다면 신의

101
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

주에 가서 공업품을 실어 와서 되거리장사하고 그러거든요. 이런 사람들이 제일

한심한 거죠. 이렇게 못 사는 사람이 50% 이상이에요. 이 사람들은 굶지는 않아도
근근이 겨우 먹고 사는 거예요.” (면접대상자 12, 자강도 희천시)

○ 함경북도는 도 소재지인 청진시가 잘 사는 지역이며, 포항, 신암, 수남 등의 구역도

상대적으로 부유한 것으로 보이는데 모두 시장과 인접한 지역임

– “대부분 청진시가 잘 살고. 포항, 신암, 수남구역이 잘 살고. 큰도시에 모여 살고.

못 사는 데는 송평구역, 라남구역, 부윤구역 으로 올라가면서 점점 못 살고. 북한
은 큰시장이 있는 곳이 잘 삽니다. 직장보다 시장에서 유통이 잘되고 돈을 많이 버
니까. 대체로 장사를 위해서 창고집이라도 거기로 갑니다. 돈 없는 사람들은 삐치
지 못하니까 창고라도 팔아먹고 올라오고 하다보니까 점점 더 못 살죠. 큰 시장과
거리가 멀어지니까 점점 못 살고. 돈 많은 사람은 큰 시장 쪽으로 모이죠. 그리고
청진시 도당, 도안전국, 시안전국 등 당기관이 포항구역 등 잘사는 지역에 집결돼
있습니다.” (면접대상자 8, 함북 청진 라남)

○ 강원도 원산시도 같은 지역 내에서 격차를 보이며, 당기관이나 보위부 등 관료들이

상대적으로 부유한 계층임

– “집 환경이나 집 구조 조건에 따라서 집값이 틀려요. 원산시 덕성동이라면 부자들

이 사는 괜찮은 동네라고 하는 정도였고요. 못사는 동네는 방아산동, 영화동, 신성
동이죠. 덕성동은 일반 막 사는 사람들은 엄두도 못내요. 직업적으로 좀 편안한 사
람들, 돈이 좀 있는 사람들 그런 중간 계층이 오죠. 만약 영화동, 신성동에 좋은 집
이 있다 해도 나보고 가라면 안 가요. 마을 자체가 개딱지마을이라고 할까요. 그런
데 덕성동은 도로가 터 있고 그렇거든요. 신성동 쪽은 6월4일 차량공장이 있는데,
기차화물빵통을 생산하는 데에요. 그 주변에 로동자들이 많죠. 시장도 멀거든요.
전반적으로 보게 되면 빈부격차가 심하긴 한데, 1차적으로 보면 보위부, 당기관
등은 다 상류급으로 봐야 되고 밑에 로동자들이 있는 거예요. 그 로동자들 속에서
도 이악하게 사는 사람들은 좀 낫다고 봐야죠. 이악하다는 게 남을 깔아뭉개고 내
가 일어서야 된다는 그런 생활력이 있다는 거죠. 함북도 여자들이 좀 이악하다고
그러죠. 원산은 여자들이 좀 차분하고 좀 그런 게 있어요.” (면접대상자 9, 강원도
원산시)

○ 이러한 빈부격차는 계획경제가 현실적으로 붕괴되고 개인의 능력으로 경제활동을 하

는 북한 경제의 구조적 문제가 원인으로 보임

102
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– “배급을 준다고 해도 그거 가지고는 생활이 어렵단 말이에요. 이제처럼 우리집은

두부장사도 하고 부대기농사도 지어서 그나마 먹고 살았단 말입니다. 그런데 그런
것도 못하고 공장배급만 매달리는 집은 살기 어려운 겁니다.” (면접대상자 12, 자강
도 희천시)

– “빈부격차가 지금 많이 심해져요. 북한에 통화는 하는데 안부만 묻는 정도니까 자

세한 현 상황은 모르겠고요. 제 생각에는 자본주의 요소가 들어가니까 빈부격차가
커지는 거 같아요. 정부가 주도하지 못하고 개인의 능력에 따라서 살잖아요. 그러
니까 장사 잘하는 사람은 더 잘 살고, 점점 더 빈부격차가 심해지죠. 제가 1987년생
이거든요. 고난의 행군에 대한 기억은, 다른 때보다 밥이랑 먹을 때 조금 틀렸다는
것밖에 없어요. 이밥을 먹었다면 강냉이를 좀 섞어 먹고, 굶지는 않았거든요. 그런
데 고난의 행군 때 잘사는 사람들이 더 생겼어요.” (면접대상자 10, 양강도 혜산시)

○ 반면, 평성시, 남포시, 자장도의 경우 빈부격차가 심하지 않다는 조사결과는 주목됨

– “빈부격차는 시내가 심하죠. 특히 평양이 제일 심한 것 같습니다. 평성은 고난의

행군 이후에 장사가 활발해지면서 생활이 좀 많이 발전 됐다고 봅니다. 평성은 대
체로 잘 살아요. 평성은 다른 데에 비하면 빈부격차가 심한 편은 아닌 거 같아요.”
(면접대상자 4, 평남 평성시)

– “남포는 빈부격차가 심하지 않습니다. 항이 있기도 하고 사람들이 고난의 행군을

지나면서 다 면역이 생겨서 자기 살 구멍 다 찾아다니니까요. 누가 어떤 장사를 시
작했냐에 따라서 흐름이 쭉 이렇게 몰려가는 게 있습니다. 혜창동에서는 물이 좋
아서 전문 술을 뽑아 사니까 거기를 술창동이라고 한단 말입니다. 거기는 술로 살
아가고 이짝에서는 뭘로 살아가고 그런 게 좀 있습니다.” (면접대상자 11, 남포시)

– “함경도 무산 고모네 집에 가보니까 자강도는 빈부격차가 심한 게 아니더라고요.

그만하면 골고루 그저 빈곤한 편이에요. 자강도에서 제일 잘 사는 데가 역전주변,
서문동 장마당 주변이거든요. 여기에 상인들이 모여 살아요. 간부들은 희천시 추
평동 지역에 모여 살아요. 우리 집 앞이 38호공장 본사거든요. 거기에 당위원회,
행정부가 다 있어요. 그 앞에 화장실이 달린 아파트를 90년대에 신축했어요. 일반
로동자들도 그 아파트를 배정 받았는데, 제대돼 오니까 간부들이 그 집들을 다 차
지하고 있는 거예요. 한 10년 동안 주인들이 바뀐 거죠.” (면접대상자 12, 자강도
희천시)

103
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

7) 교육과 지역격차

가) 교육 수준 격차

○ 도시의 23.0%, 농촌의 26.2%가 소학교 이하를 졸업한 반면, 도시의 58.1%, 농촌의
61.4%가 중학교를, 도시의 18.9%, 농촌의 12.3%는 고등교육기관을 졸업함

– 북한의 도농 간 균형발전 노력에도 불구하고 도농 간 교육 격차가 상존

○ 고등교육기관 졸업자의 구성비를 시도별로 보면, 자강도가 11.7%로 가장 낮고, 평양

직할시는 26.8%로 가장 높았음

– 북한 전체의 고등교육기관 졸업자 구성비가 16.3%인 것을 고려하면, 평양시와

양강도, 강원도 이외 시도는 전국 평균 미만임

– “90%이상이 중졸이에요. 중학교에서 직접 대학 가는 건 여자들이고, 남자들은 군대

에 갔다 와서 가요. 대학뽄트가 50명 중에 1명밖에 없었어요.” (면접대상자 12, 자강
도 희천시)

– 북한에도 직업기술학교, 전문학교, 대학교 등의 고등교육기관 졸업자가 수도인 평

양에 집중되어 있음을 시사

[표 2-29] 5세 이상 인구의 최종 졸업학교 구성(2008년 기준)

* 자료 ⁚ 통계청, 북한 인구와 인구센서스 분석, 보도자료, 2011.3.22., p. 9.

104
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-19] 도시와 농촌의 최종 졸업학교별 인구피라미드(2008년)

* 자료 ⁚ 통계청, 북한 인구와 인구센서스 분석, 보도자료, 2011.3.22., p. 9.

○ 도시와 농촌을 비교하는 인구피라미드는 고등교육기관 졸업자가 농촌 지역보다 도시

지역에 편중되어 있음을 잘 보여주고 있음

○ 북한의 2008년 인구센서스에서 16세 이상 인구 1,806.5만 명 중 전문학교와 4년제

대학을 졸업하여 기사, 기수, 전문가, 또는 중등전문가의 기술자격을 획득한 사람은
인구의 16.5%인 297.3만명임 (표 미제시)

○ 전문학교 이상 고등교육을 받은 16세 이상의 인구 297.3만 명의 다섯 가지 주요 전공

분야를 살펴보면, 공학 20%, 교원 및 교양원학 19.9%, 농업․임업․수산 15.6%, 보건
9.2%, 재정은행․경영부문학 7.4%임

– 남녀별로 구분하면, 남자는 공학 26.5%, 농업․임업․수산 19.1%, 교원 및 교양원학

10.8%, 여자는 교원 및 교양원학 31.6%, 보건 12.7%, 공학 11.6%, 농업․임업․수산
11.1%의 순임

– 농촌 거주자는 농업․임업․수산 27.2%, 교원 및 교양원학 22.2%, 공학 16.5%, 보건

7.4%의 순이고, 도시 거주자는 공학 21.3%, 교원 및 교양원학이 19.0%,
보건 9.9%, 재정은행․경영부문학 8.4%의 순임

○ 북한의 문맹률은 매우 낮은 것으로 나타남. 무상교육이 이뤄지고 있어서 문자 교육이

전 계층에서 이뤄지고 있음

105
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– “소학교는 다 다니니까, 글 못 읽는 사람은 거의 없어요.” (면접대상자 7, 함경북도

청진시 포항구역)

– “내 주변에 한글을 못 읽는 사람은 없었습니다. 소학교는 무상이니까, 거의 보냅니

다. 소학교는 세부담이 없어요.” (면접대상자 4, 평안남도 평성시)

– “내 주위에 한글 모른다는 건 없습니다. 아무리 어려워도 인민학교는 보내죠. 중학

교는 다니며 말며 해도 글은 다 배워놓거든요.” (면접대상자 9, 강원도 원산시)

– “문맹자는 없다고 봐야 될 거예요. 그런 경우는 드물어요.” (면접대상자 10, 양강

도 혜산시)

– “고난의 행군 때 학교에 못가는 게 좀 있긴 했는데, 한글은 유치원 때부터 배우니

까 웬만하면 다 압니다. 그리고 유치원은 안 다녀도 인민학교는 다 갑니다. 유치원
은 잘사는 집에서 주로 보내고, 생활이 힘든 집은 안 보내는 편입니다. 유치원 다
니는 것도 다 돈이란 말입니다.” (면접대상자 11, 평안남도 남포시)

– 하지만 지역적으로 세대별로 격차가 있다는 증언들도 있는데, 도농 간의 차이가

존재하는 것은 경제적인 차이에 기인하는 것으로 보이며 세대별 격차의 경우에는
고난의 행군 시대에 교과과정을 이수하지 못한 대상자의 경우가 문맹률이 놓은 것
으로 해석됨

– “청진 교육적으로 깼고. 60~70%. 중고등학교는 다 나오고. 라남구역은 중고등 못

가는 게 많고. 대학은 시내에서 많이 가지. 라남구역이 포항에 비하면 촌이죠.”
(면접대상자 8, 함경북도 청진시 라남구역)

– “한글 모르는 사람이 많아요. 김일성 시대는 다 아는데. 늙은이들은 오히려 아는데,
젊은 아들이 모르는 게 있어요.” (면접대상자 8, 함경북도 청진시 라남구역)

106
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-30] 고등교육 이수자의 전공분야 구성(2008년)

○ 북한에서 선호 대학 및 학과는 평양의학대학, 김일성대학교 법대와 정치경제학부,

철학부, 김책공대, 외국어대학, 상업대학, 건설건재대학, 중앙대학 등으로 평양 내
소재하고 있는 대학들임

– “유명한 간부들도 자식 둘 중에 한명은 꼭 의대에 보내는 게 유행입니다. 간부라는

직책도 한 방에 갈 수 있다고 생각하거든요. 의사는 안정적이고 최근에는 의사에
대한 수요가 많습니다. 그러니까 의대에 가기 힘들게 됐습니다. 평의대(평양의학
대학)는 특히 경쟁이 많습니다. 김책공대도 많이 선호합니다. 김대 법대, 정치경제
학부를 선호하고요. 저희 학과는 9~10위 쯤 됩니다. 평의대가 인기 있고요. 어느
대학 어느 과하는 식으로 순위가 있습니다. 실례로 “여자 친구가 김책공대 생체의
용과야” 그러면 “별로네” 그러거든요. 김책공대라고 하면 일단 여자는 별로입니다.
공돌이 여자는 별로니까요. 여자들 선호하는 대학이 있고, 남자들 선호대학이 있
어요. 남자 여자 통틀어서 김일성종합대학이 최고인 거고요. 여자는 장철구상업대
학이라고 평양상대, 거기 경영과가 유명하고요. 남자는 김책공대에요. 그래서 저는
사실 다른 대학교 애들한테는 인기가 없거든요. 과나 학부에서 여자애들 데리고
오는 거 보면 음악무용대학, 상업대학 이런 애들에요. 걔네는 잘 놀거든요. 이상하

107
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

게 공돌이 여자애들은 이쁘지도 않고 안경 끼고 그래요.” (면접대상자 1, 평양시)

– “김일성종합대학이나 평양에 있는 중앙대학은 고려대상이라는 게 있어요. 항일혁

명투사가족, 유가족 뭐 이런 사람들한테 배려를 해주거든요. 북한은 입시할 때 점
수제로 하거든요. 배려라는 게, 그 점수를 좀 올려주는 거예요. 대체로 선호하는
대학이 김일성종합대학이고요. 김대는 이공계, 인문계가 다 있거든요. 그런데 김대
경제학부, 철학부, 법학부는 아무리 돈을 줘도 못 가는 거고요. 초엘리트급, 정말
수재가 아닌 이상은 갈 수 없는 데에요. 그리고 김책공대, 외국어대학, 상업대학,
건설건재대학도 많이 지망하는 대학이에요.” (면접대상자 2, 황해남도 해주시)

– “의대, 김일성종합대학을 선호합니다. 종합대학을 졸업하면 평양시내에 배치를 잘

받을 수 있고, 의사는 직업상 선호하는 겁니다. 김책공대 같은 기술대학도 선호 합
니다. 기술을 배우면 직업을 좋게 잡을 수 있단 말입니다.” (면접대상자 4, 평안남
도 평성시)

– “의대, 약대, 김일성종합대학 생물학부 이런 데를 선호해요. 다 먹고사는 데로 뻗으

니까 그런 거 같아요. 그리고 여자들은 경공업단과대학을 나오면 요리사나 옷 만
드는 일을 해요. 그런데 여자는 대학을 졸업해도 시집가서는 애들 놓고 다 장마당
에 나오더라고요. 장마당에 가면 늙은 사람, 젊은 사람 다 있더라고요. 우리 막내
색시도 장마당에 앉았다고 그러더라고요. 증조(소다)매대에.” (면접대상자 6, 함경
남도 함흥시)

○ 북한 대학 입시에서는 항일혁명유자녀들, 지방 쿼터제 등의 입시 특례가 존재하지만,

입학 이후 계층에 대한 제약 역시 존재함

– “대학진학에는 인원 제약은 좀 있는데, 우리 딸들은 혜택을 좀 받았어요. 세대주

부모가 중국에서 지원군으로 나왔기 때문에 항일자녀라고 좀 혜택을 준 거예요.
아들이 13살에 청진예술전문학교에 갔어요. 소학교 4년 마치고 중학교 올라가면
서 간 건데, 예술전문학교는 중학교 과정부터 있거든요. 예술대학이 도마다 하나
씩 있고요. 중등반부터 대학반까지 졸업하는 거예요. 중등반6년, 대학반 3년제에
요. 지금은 대학반이 4년제가 됐어요. 일반중학교 과정과 같은데 예술 쪽으로 더
많이 가르치는 거죠. 둘째는 외국어학원에 갔는데 여기도 마찬가지로 소학교 마치
고 가는 거예요. 중학교 과정을 외국어학원에서 6년 다니는 거죠. 그리고 졸업하고
자기 가고 싶은 대학 가는 거고, 일반과목 다 배우면서 외국어를 좀 많이 배우는
거죠.” (면접대상자 7, 함경북도 청진시 포항구역)

108
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– “둘째 아이는 마지막까지 태권도 전당 가고파 했습니다. 가는 건 제약이 없는데, 귀

국자는 국내경기 외에는 참가를 못합니다. … 잘하는 사람을 뽑아서 평양 태권도
전당에 가서 경기를 합니다. 우리 아이도 졸업생 100명 중에 뽑혔댔는데, 안 보냈
습니다. 아무리 잘해도 귀국자 출신은 국제경기에는 내보내지 않으니까, 안 보낸
겁니다.” (면접대상자 11, 평안남도 남포시)

○ 북한에서 악기, 체육 등 특기교육은 교육에서 중요한 혹은 기본적인 부분으로 사료되

며, 도 소재지 등 지역에서는 특기교육이 많이 이뤄지고 있음. 이는 사회주의 생활 특
성상 일상생활에서 노래모임 등에서 활용되는 경우가 많고 예능을 강조하는 정부 시
책 등이 원인이기도 한 것으로 보임

– 특히 평양에서 특기는 또래 집단 내에서 자신을 선전할 수 있는 요소가 되며, 여성

의 경우에는 결혼 등에 기준이 되기도 함

– “평양에서는 피아노를 못 치면 시집가기가 힘듭니다. 저는 귀국자 딸이라 신분이

좋지 않았는데, 친구들은 김정은 사촌동생도 있었고요. 그 격차가 진짜 대단합니
다. 엘리트들끼리는 음악을 못하는 여자는 안 데려갑니다. 여자가 음악을 모르면
머저리로 보고 그런 게 있습니다. 다행히 저는 어릴 적부터 피아노를 배워서 겨우
친구들 축에 꼈습니다. “얘는 뭐든 한다” 뭐 이런 식으로 애들이 껴주고 했습니다.”
(면접대상자 1, 평양시)

– “북한에서 악기나 이런 걸 많이 배워주는(과외) 이유는 자식을 남보다 떨어지지

않고 잘 키우고 싶은 마음인 거예요. 그런 걸 다루면 애들끼리 좀 내세울 수도 있
고, 나라에서 “한가지이상 악기를 다뤄라” 하는 것도 있거든요. 그리고 나중에 음
악을 전공할 수도 있는 거니까, 소질을 발견해서 키워주는 거예요. 태권도, 수영도
시키는데 저는 체육은 안 했어요. 북한 부모들은 한국처럼 극성스러운 정도는 아
니고, 애들한테 자유를 많이주는 편이에요. 애들이 “나 이거 좀 관심 있어요” 하면
그때 도와주는 거예요.” (면접대상자 10, 양강도 혜산시)

– “저는 중학교 때부터 배구를 했고, 도체육단에서 배구선수로도 있었습니다.” (면접

대상자 2, 황해남도 해주시)

– “중앙예술 단체, 협주단에 있다가 내려온 기악제가 있었어요. 병치료 하러 내려온

그 선생한테 인민학교 2학년 때 바이올린을 배웠어요. 그땐 거저 배웠죠. 오히려
간식을 받아먹으며 배웠어요.” (면접대상자 5, 평안북도 신의주)

– “제가 인민학교 3학년 때부터 바이올린을 7년 동안 배웠어요. 처음에는 재미가 없

109
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

었는데 나중엔 너무 재미있더라고요. 저는 바이올린을 남한테 배워주고 그런 게

하고 싶었고, 학교에서도 사대를 가라고 했어요. 그런데 아빠가 “여자는 한의사를
해야지 앞으로도 좋다”고 해서 의대를 간 거예요. 나중에 병원에서 바이올린을 잘
써먹었어요. 병원에 오니까 2월16일, 4월15일마다 충성의 노래모임을 해요. 바이
올린 하는 사람이 없으니까 무조건 내가 하는 거예요. 그게 진짜 좋더라고요. 다른
사람이 못 하는 악기니까. 노래 반주도 하고 합창할 때 가운데서 바이올린 켜기도
하고 그랬어요. 큰딸한테 손풍금을 시키자 했는데 엄마가 어릴 때 손풍금을 시키
면 허리가 구부러진다고 안 시키고, 조금만 크면 무용을 시키자고 생각하고 있었
어요.” (면접대상자 6, 함경남도 함흥시)

– “아코디언 할 줄 알아요. 인민학교 4학년 때부터 1년 반 정도 개입교습으로 배웠거

든요. 돈 주고 배운 게 아니라 아코디언 배워주는 선생님한테 인관관계로 물건을
좀 도와주고 했던 거 같아요. 그리고 학교 음악소조를 좀 오래 다녔어요.” (면접대
상자 10, 양강도 혜산시)

○ 북한의 사교육인 과외도 이뤄지고 있는데, 수학, 그리고 일본어, 중국어, 영어 등 외국

어 분야에 대한 과외가 많아 외국어에 대한 사회적 선호도가 높은 것으로 나타남

– 기타 컴퓨터나 피아노, 아코디언 등 악기 과외도 이뤄지고 있으며, 김정은 정권 이

후에는 체육을 강조하는 정책으로 체육 과외도 선호되고 있음

– “제가 과외를 받아 본 적은 없습니다. 엘리트들은 다 과외를 받았더라고요. 친구들

이 평양 1고중 졸업생들이니까, 아무리 공부를 못한다고 해도 저보다 잘하는 애들
이 더 많거든요. 실력이 대단하더라고요. 거의 일본어, 중어, 영어는 떼고 나오거든
요. 저도 영어, 중어, 일본어는 조금 했습니다. 그것도 못하면 끼지 못합니다. 저보
다 못한 애들은 한두 명밖에 없었습니다. 도시락 싸가지고 와서 조용히 축에 안 끼
고 사라지는 평양애가 있었어요. 걔 별명이 ‘계시나 마시나’였거든요. 우리가 무시
한다기보다 걔가 안 끼는 거죠. 공부는 잘 했는데 돈이 없었거든요. 걔 아버님이
중앙당 간부였는데 철직되면서 집이 어려워졌다고 합니다.” (면접대상자 1, 평양시)

– “2010년에 애들한테 중국어, 영어 교육을 시켰습니다. 중국어, 영어는 북한에서도

선호합니다. 1명당 한 달에 15달러씩 줬고 하루 1시간, 주5일씩 1년 정도 했습니
다. 선생 집에 가서 교육을 받는데, 가면 몇 명이 모여 있는 겁니다. 중국어 배워준
선생은 중국에서 살던 사람인데 제 말로는 중국에서 교원 했다고 합니다. 좌우간
한자랑 그런 걸 잘 알았습니다. 영어 배워준 사람은 외국어대학 나온 사람이었습
니다. 탈북할 때 태국이랑 거쳐서 오면서리 말이 틀린데, 우리 아이랑은 그걸 알아

110
 제2장 북한 지역간 격차 실태

듣고 잘은 못해도 대화를 주고받더라고요.” (면접대상자 4, 평안남도 평성시)

– “피아노는 대학 입학 때 반영되기도 하며, 학교 내에서 컴퓨터도 가르쳐주기도 했

다.” (면접대상자 3, 황해북도 사리원시)

– “아들이 학교 다니면서 아코디언을 배웠어요. 우선 자기 손풍금을 사야되고. 북한

은 군대 나가든 어디 나가든 풍금 한다면 반주를 다 담당해 줄 수 있어요. 군대 나
갈 애들도 아코디언을 배우고 나가는 거예요. 군사복무를 쉽게 할 수 있으니까. 큰
애는 아코디언을 과외로 1년 정도 배웠어요. 비용은 많이 들었는데, 정확한 금액을
모르겠어요. 딸애는 영어 과목을 전공 했어요. 따로 과외는 안 했고요.” (면접대상자
7, 함경북도 청진시 포항구역)

– “한 달에 학생 5~6명한테 붓글, 그림, 소묘, 조선화를 배워줬습니다. 오후에 4~5

시간씩 가르쳤는데, 쉬는 날 없이 일요일에는 오후 내내 했습니다. 배워준 돈은 각
이합니다. 못사는 아이는 1만원 받고 잘사는 아이는 2만원 받았습니다. 아무래도
많이 받은 애한테는 시간 외에 더 배워주기도 하고 신경을 쓰죠. 잘사는 집과 못사
는 집 아이가 배우는 목적이 좀 다릅니다. 못사는 집 아이들은 주로 붓글과 그림을
배웁니다. 그 이유는 군대 선전부에서 직관을 하면 훈련도 덜 하고 군사 복무가 쉽
기 때문입니다. 그러니까 군입대를 앞둔 15~16살 아이들이고요. 조금 잘사는 집
아이들은 예술학원을 보내려고 배우는 경우가 많기 때문에 이 아이들은 10~12살
이 대부분입니다. 배우는 과정도 다릅니다. 그리고 2002~3년에 우리 아들이 수학
과외를 했는데, 저는 돈은 안 주고 작품을 하나씩 줬습니다.” (면접대상자 8, 함경
북도 청진시 라남구역)

– 과외는 주로 1~3시간 내에서 주 5일~매일 이뤄지며, 과외비는 30달러, 1고중학교

학생들의 경우에는 100달러도 있는데 시간 및 성적 향상도에 따라 차등 책정되기
도 함. 하지만 먹을 것이나 기타 돈이 아닌 물적 보상으로 이뤄지기도 함. 그리고
예체능의 경우 중국 화폐 기준으로 100원 정도로 나타남

– “제가 수학을 배워주고 돈을 받은 적은 있습니다. 최고 30불까지 받고 과외를 배워

주고 했어요. 졸업반 때 매일 1시간씩 했었고요. 그때 신의주 쪽은 한 과목에 비로
50원, 100원 했어요. 보통 1~3시간 정도 배워주거든요. 과외비는 자식의 능력이
얼마나 향상 되느냐에 따라서 주거든요. 제가 배워줄 때는 일요일 하루는 빼고 했
어요.” (면접대상자 1, 평양시)

– “시내 쪽에서 보면 애들에게 공부를 배워줘서 생활이 괜찮은 집이 많아요. 과외로

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북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

한 달에 비로 100~200원씩 받거든요. 실례로 둘째 아이 선생님은 부부가 교원생

활도 하니까 집에 공부 배우러 다니는 애들이 많더라고요. 시간은 하루 2시간 정
도인데, 일요일에도 공부하러 가요. 학교에서 집에 와서 인차 선생님한테 가는 거
예요. 둘째가 공부를 좀 했는데, 영어과외 하는데 150원 줬어요. 그리고 주말에 오
히려 공부하는 시간이 많아요.” (면접대상자 7, 함경북도 청진시 포항구역)

– “지금은 기타, 바이올린을 배워준다면 비로 100원씩은 줘야 됩니다. 매일 1~2시

간 배우거든요. 김정일 때는 예술분야가 득세해서 공부배우는 것보다 이런 거 배
우는 게 더 비쌌어요. 지금은 또 뭐이 비싼가 하면, 김정은이 되면서 체육을 중시
하다나니까 축구, 권투, 태권도를 배워준다 하면 오히려 더 비싸게 됐어요. 예술분
야에서 체육분야로 거의 그렇게 전환되는 시기에 내가 왔어요. 고난의 행군 지나
서 2000년 초반에 1고중이 생겼는데, 공부 좀 하는 아들을 개인교습 시키는데 한
달에 100달러 씩 줘야 했어요.” (면접대상자 5, 평안북도 신의주)

– “탈북 당시 아들은 중학교, 딸은 인민학교 다녔는데 따로 과외는 안 했습니다. 대

학교원들이 개별교사를 몰래하는 경우가 있습니다. 대체로 외국어, 특히 영어를
기본적으로 배워줘요. 우리 아들은 학교에서 태권도소조라고 오후 4시까지 2시간
씩 하는데 한 달에 만 원 정도 낸 거 같아요. 태권도 선생이 따로 있습니다.” (면접
대상자 9, 강원도 원산시)

– “큰아이가 인민학교부터 중학교 졸업할 때까지, 1993~2004년까지 손풍금과 기타

를 개인교사에게 배웠습니다. 은방울 손풍금을 120달러에 샀고요. 배워주는 가격
은 한 달에 10달러부터 시작했는데 나중에는 올라서 20달러였습니다. 제가 관심
있어 해서 배워준 겁니다. 큰아이는 나중에 군대에서 전사했고요.” (면접대상자
11, 평안남도 남포시)

– 단기 과외도 많이 이뤄지고 있는 것으로 보임

– “우리 장인이 일본에서 대학을 졸업하고 나온 분이라서 일어, 수학을 애들한테 배

워줬어요. 그리고 우리 부부가 둘 다 사범대학 졸업생이니까 돈 주고 과외를 시킨
적은 없고요. 시험을 앞두고 있거나 할 때는 뭔가 먹여주고, 집에 갈 때 좀 싸주고
하면서 단기 과외를 시킨 적은 있습니다.” (면접대상자 2, 황해남도 해주시)

– 그러나 우수한 학생들이나 경제적으로 지원이 어려운 경우에는 과외 경험이 없기

도 한 것으로 나타남

– “우리 집안이 저도 그렇고 동생도 그렇고 공부를 잘해요. 북한에는 일반학교하고

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 제2장 북한 지역간 격차 실태

수재학교가 다르거든요. 아빠 머리를 닮아서 그런지 우리 3명이 다 함흥제1고중을

나왔어요. 우리 딸들도 과외를 안 시켜도 너무 공부를 잘하는 거예요. 그리고 동생
들보다 잘하는 사람이 없으니까, 과외선생이 따로 필요 없었어요. 지금 병원에 다
니는 동생이 전국수학 알아맞히기 대회에서 1등 했어요. 막내는 올림픽 수상자고,
지금 함흥화학공업대학 교원으로 있어요.” (면접대상자 6, 함경남도 함흥시)

○ 면담 대상자 거주 지역 주민에 대한 교육 정도를 조사한 결과, 공통적으로 지역에 상

관없이 중학교 졸업 비율이 높은 편이었지만, 지역별 차이는 존재함. 특히 교육 과정
에서 발생하는 비용(세부담)에 대한 부담이 학교 진학에 영향을 미치고 있어 경제여
건이 중요한 변수로 작용하고 있음

– “요즘 애들은 잘 모르겠는데 어른들만 따지면 10%가 대졸, 90%가 중졸 정도는 될

겁니다. 중학교는 낙제를 하든 뭘 하든 졸업은 다 한단 말입니다.” (면접대상자 4,
평안남도 평성시)

– “대학에 가는 게 10%정도는 될 거 같아요. 한 학급에 40명 정도면 10%가 4명밖에

안 되는 거니까, 그 정도는 되요. 지금은 학급 인원수가 줄어서 30명 정도에요. 인
원이 많이 줄어드니까 군사복무도 8~9년 하다가 이제 10년 하고 그러거든요. 우리
가 80년대에 학교 다닐 때는 학급인원이 44명 정도였는데, 지금은 25~30명 정도 된
다는 거예요. 그리고 북한에 여자가 많았는데, 최근에는 여자 비율이 작대요.” (면
접대상자 7, 함경북도 청진시 포항구역)

– “청진이 제일 크니까. 7~80%가 대학 간다면, 나머지는 2~30% 가죠. 실례로 김책공

대라고 하면 평양중앙대학인데 이번에 각지방에서 올라올 수 있는데 100명이다 하
면 함북도 20명, 량강도 20명. 함북도 20명 이런 식으로 떨어집니다. 함북도 소재지
청진. 라남구역,신암구역 등 구역에서 20명을 청진에서 10명을 가지고 나머지 10명
가지고 라남구역에 1명 하는 식으로 절반을 가지고 나머지 구여깅 뜯어가지는 거
죠. 우리는 인민반 잘사는 동네인데 30% 정도. 옛날 사람들이죠.” (면접대상자 8, 함
경북도 청진시 라남구역)

– “우리 인민반만 보면 대졸이 30% 정도, 전문학교 졸업 20%, 중학교 졸업한 게 50%
정도 되는 거 같아요. 그리고 중학교 졸업해서 군대 나간 다음에 군대에서 대학으
로 가기도 하고 군사대학도 가기도 하거든요. 인민학교만 나오는 경우는 거의 없
는데, 북한에서는 중학교를 졸업했다 못했다 하는 거 가지고 사회 나오는데 큰 지
장은 없어요. 나이만 되게 되면 아무런 직장이나 취직하면 된단 말입니다.” (면접대
상자 9, 강원도 원산시)

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북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– “중학교 졸업하는 게 80%는 될 것 같습니다. 못해도 10~15%는 대학에 갑니다. 경제

사정 때문에 인민학교만 보내는 경우가 5%정도 될 거 같습니다. 고난의 행군 때는
“글만 배우고 숫자만 알면 된다”고 인민학교만 보내는 경우도 좀 있었습니다. 그리
고 학교에 다니면 세부담이 너무 많으니까 안 보내는 겁니다.” (면접대상자 11, 평
안남도 남포시)

○ 기타, 공장 대학 등 수학 기회는 매우 희박한 것으로 보임

– “통신대학에 다니는 것도 기관에 잘 보여야 되고 돈이 있어야 되고 거길 지망한다

면 구역에서 당기관 등 절차를 밟아야 합니다. 의대 공부 한다면 그 기관, 병원에
서 일해야 합니다. 당기관에서 안 된다 하면 안 됩니다. 아무리 공부 잘하고 열성
있어도 못합니다. 저도 보건부장한테다가 담배도 주고 그랬죠. 추천은 직장에서
보다도 당기관에서 추천을 해줍니다. 당기관에서 이 사람을 보내라 하면 병원은
예하고 끝입니다.” (면접대상자 8, 함경북도 청진시 라남구역)

○ 한편, 교육과 출세 및 빈부격차에 대한 의견에 대해서는 개인 간 견해 차이가 극명하

게 대비됨. 부정적인 경우 교육을 많이 받아도 잘 살수 없는 이유는 북한의 물질주의
풍토 때문임

– “옛날에는 좀 그랬는데 지금은 아닙니다. 한글 몰라도 돈만 있으면 내가 소리칠 수

있고.” (면접대상자 8, 함경북도 청진시 라남구역)

8) 지역 안정도 차이

○ 북한 내 치안 유지 및 안전에 대한 지역별 격차는 평양과 지방시 간 차이가 큰 것으

로 나타남. 특히 평양을 제외한 지방 사이의 격차의 경우에 지역적으로 발달되고
경제력이 좋은 지역일수록 더욱 안전할 것이라는 예상과 달리, 여전히 비슷한 수준
의 범죄 위험도를 보이고 있음. 그러나 평양의 경우가 CCTV 도입 및 치안 유지 기관
의 집중 단속 등으로 범죄가 개선되고 있으며 다른 지역 역시 강력 범죄의 경우 이전
보다는 개선되 추세를 보임

– 재력이 있는 경우에는 개인에 의한 사설 치안 노력이 이뤄지고 있다는 특징이 있음

– “범죄가 점점 사라지고 있습니다. 대학 입학 때까지만 해도 범죄가 엄청 심했거든요.

성범죄도 있었고요. 지방은 아직도 강력범죄가 많고 잡지도 못한다는데, 평양에서
범죄는 거의 잡힙니다. 그 범죄 잡는 애들이 제 친구들인데, 잡으려고 정말 열심히

114
 제2장 북한 지역간 격차 실태

합니다. 그리고 최근에는 평양에 CCTV를 도입하고 있습니다. 제 친구들 집에는

2010년부터 CCTV가 있더라고요. 옛날에는 CCTV를 못 팔게 했는데, 지금은 판매합
니다. 집에 가보니까 우리 집도 CCTV를 달았더라고요. 집에 도둑이 든 적이 있어서,
아빠가 도둑 얼굴이라도 한 번 보겠다고 달았답니다.” (면접대상자 1, 평양시)

– “예전에 비해서 강력범죄는 많이 없어졌죠. 도둑은 여전히 많아요. 살인, 강간, 강

도 이런 강력 범죄로 꽤나 총소리를 울린 곳이 해주거든요. 해주에 외화가 많으니
까 그걸 노리는 범죄도 많은 거예요. 2007~8년 뒤부터는 총살도 없어졌거든요.
그만큼 범죄도 없어진 거예요. 너도나도 움직이기 시작하고 경제생활 전반이 나아
지니까, 범죄도 상대적으로 줄어든 거라고 볼 수 있죠.” (면접대상자 2, 황해남도
해주시)

– “잘 산다고 안전하지 않아요. 그 중 평양은 좀 안전한데, 다른 지역은 비슷한 거 같

아요. 북한에는 도적놈들이 너무 많아요. 아파트는 철문을 해달고 창문에는 감방처
럼 우에까지 살창을 칩니다. 땅집은 삥 둘러 문들을 단속해야 하는데, 지붕을 뚫고
내려오는 놈도 다 있습니다. 우리도 2003년에 문덕에서 땅집을 쓰고 살았는데, 문을
틀째로 뽑고 들어와서 다 털린 적이 있습니다. 이런 방 2개에 쌀이 가득 있었는데,
밤새껏 차로 날라 가는 것도 모르고 잤어요. 비오는 소리에 몰랐단 말이에요. 그리
고 복면강도가 들어온 적도 있어요. 그때는 잘산다고 소문이 너무 나서 그런 거 같
아요. 평성 아파트에 살면서 도둑은 안 들었어요. 땅집은 평성에서도 도둑이 많아
요. 그리고 자전거 뒤에 짐 실은 게 있으면 옆에 암만 사람이 많아도 고무줄을 끊고
짐만 옮겨가기도 하고요. 그럼 옆에서 눈 뜨고 보면서도 알려주지 못해요. 알려줬다
가 면도칼로 얼굴 헤벼주고 하는데 못 대주죠. 안전원, 규찰대도 많은데 너무 도적이
많으니까 다 막지 못하죠. 그리고 도적놈을 잡더라도 돈이라도 찔러주면 그 자리에
서 놔주고 뭐 그저 그러는 판이에요.” (면접대상자 4, 평안남도 평성시)

– 특히 마약, 밀수, 밀매, 쓰리, 절도, 협잡, 인신매매 등 강력 범죄의 경우에는 일반

범죄와는 달리 조직적 형태로 심화되는 경향을 보이기도 함. 이 가운데 마약(빙두)
은 일반인들이 약 대용 등의 용도로 복용하는 사례가 증가해 더욱 심화될 것으로
예상되기 함

– “이제는 형태가 달라졌어요. 남의 거 도둑질하고 그런 식이 아니라 마약장사 같은

걸 합니다. 신의주에서도 빙두를 많이 하죠. 함흥, 평성에서 빙두를 주로 만듭니다.
빙두를 내가 해보진 않았는데, 장사를 해본 적은 있어요. 마지막에 넘어올 때 빙두
를 중국에 넘기고 왔거든요. 빙두가 너무 심해지니까 2010년 11월 19일에 마약근절

115
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

관련 방침이 있었어요.” (면접대상자 5, 평안북도 신의주시)

– “빙두를 저도 몇 번 해봤어요. 우연히 조금 생기게 돼서 했는데, 그거 조금 연기 쏘이

면 사람을 가만히 앉아 있게 안 하는 거예요. 난 그게 좋더라고요. 미뤄놨던 신발장
청소를 단숨에 한 거예요. 힘이 나서 일을 하죠. 그리고 좋은 게 뭐냐면 탄내 먹고 골
이 터지잖아요. 그때 연기 쏘이면 그게 순간 어디 갔는지 좋은 거예요. 뇌혈전 온 사
람도 연기 쏘이고 나면 순간에 제자리에 가는 거예요. 그런 게 좋더라고요. 빙두에
중독된 사람도 봤어요. 사람이 머저리 되는 거 같아요. 한 번 하면 괜찮고, 신경을 많
이 자극해서 정신 차리게 하는 거예요. 공부하는 학생도 하고, 청진에서 9~10월 오징
어 잡는 철에 배 타러 가는 사람들이 요만큼씩 가지고 나가서 하는 거예요. 빙두가
일반화 된 거죠. 돈만 있으면 구하기도 쉽고요. 다른 약도 크게 그렇게 없거든요. 전
통편(중국 진통제)도 많이 먹어요. 그런데 빙두가 더 빠르거든요. 골이 아플 때는 그
거 이상 없는 거 같아요.” (면접대상자 7, 함경북도 청진시 포항구역)

– 범죄의 주체는 군인이나 무직건달 계층에 의해 이뤄지는 것으로 보임

– “첫 번째가 군인이고, 두 번째가 무직건달자에요. 얘들은 한국의 양아치 같은 애들

인데 무직건달 또는 망종, 망나니라고 부릅니다.” (면접대상자 2, 황해남도 해주시)

– “군대가 다 도둑이죠. 군대는 식량하고 피복밖에 보장해 주는 게 없거든요. 어쨌든

군에서 주는 것만 먹고 있으면 건장한 사람도 6개월이면 영양실조로 넘어가요. 그
만큼 부실하거든요. 나라에서 공급을 못해줘요. 군량미가 들어오긴 들어오는데 우
리한테 오느라면 떼먹는 놈이 너무 많은 거예요. 군인 한 사람당 배급이 700그람이
라면 나한테 차려지는 건 한 500그람만 차려지거든요. 그런데 그거 가지고 또 명절
에는 돼지라도 잡아 먹여야 되는데, 그러자면 우리 식량을 조금씩 조금씩 절약해
가지고 후방을 책임진 사람이 그걸 가지고 돼지를 잡아서 우리한테 한 번 먹여야
되고 하는 거고요. 그러니까 밥그릇이 작아질 수밖에 없는 거예요. 군 제대 전의
사람이 도둑질을 더 많이 하죠. 돈을 좀 가져가려고 하니까, 응당히 도둑질을 많이
하거든요. 그리고 입당하려면 돈이 좀 필요하고 그렇죠. 입당을 보통 제대 3년 전
에 해요. 제가 있던 곳이 농사하는 군대에요. 부업지에서 전문 농사를 지었어요. 저
는 당원등록과장이 콩을 갖다 달라고 하더라고요. 부대에서 생산된 콩 25킬로 한
배낭을 지고 당원등록과장 집에 밤에 갔어요. 입당을 빨리 하는 애들은 집에서 지
원을 받아서 돈으로 하고 그러죠. 콩 갖다줘서 입당한 건 아니고, 문건을 다 해주
고 해주는 과정에서 인사치레로 갔다 준거죠. 제대 말년에는 큰 과오가 없는 한 거
의 다 입당을 시켜줘요. 그거 바라고 10년 동안 잡혀 있거든요. 군복무 10년을 했는
데 입당을 못했다면 군에서 무슨 큰 과오를 범한 놈이에요. 범죄자라고 봐야죠.”
(면접대상자 12, 자강도 희천시)

116
 제2장 북한 지역간 격차 실태

9) 기타 지표들

□ 취약 지역

– 양강도, 함경도, 강원도를 포함하는 북한 북동부 지방은 남쪽의 황해도 등지에서

생산된 추가 식량에 의존하고 있으며 과거 조사에 따르면 저체중 및 성장지체아동
비중이 가장 높은 지역으로 알려져 있어 식량 지원이 시급한 곳으로 판단

– 반면 평안도, 황해도, 남포는 식량 초과생산 지대로 주민들의 영양 수급 상황도 상

대적으로 좋은 것으로 보임

– 또한 도시 거주민들의 경우 대부분이 배급제 수급자들이며 농장원들과 다르게 개

인 텃밭과 같은 추가적인 식량 생산 수단이 없기 때문에 배급제나 국영상점의 공
급량 변화에 민감

□ 취약 집단

– 북한의 식량 수급 취약 집단은 아래 표에서 보는 바와 같이 배급제 수급자이거나

도시 거주자일수록, 텃밭을 소유하고 있지 않거나 가족 중에 일을 할 수 없는 부양
자의 수가 많을수록 두드러지는 것을 알 수 있음

– 이러한 결과를 토대로 평가단은 약 350만명의 북한 주민이 취약 집단에 속해 있는 것

으로 판단하며 1순위(매우 취약), 2순위(어느 정도 취약)로 나누어 지역별 현황을 파악

– 평가단은 북한의 5세 미만 어린이들에게 광범위하게 퍼져 있는 만성 영양부족과

지방 및 단백질 섭취를 위한 식단이 부족한 실정을 감안하여 북동부 지역에 분포
하고 있는 고도 취약 지역에 혼합 영양소로 구성된 종합적인 식량 지원을 권고

117
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-31] 북한의 가구형태 및 구성별 취약비중 – 지방과 도시 차이

[표 2-32] 북한의 지역별 취약집단과 규모

* 자료 ⁚ 북한 작물 및 식량안보 조사평가단(CFSAM), “FAO/WFP Crop and Food Security Assessment Mission

to the Democratic People's Republic of Korea“ (2012).

118
 제2장 북한 지역간 격차 실태

3. 산업ㆍ기업별 실태분석을 통한 지역별 격차 실태23)

○ 산업과 기업은 지역 거주 주민들에게 고용, 소득, 복지 수준 등에 상당한 영향을 미치기

때문에 산업ㆍ기업별 실태는 지역별 격차를 보여주는 중요한 지표임

가. 산업ㆍ기업분포와 지역격차

○ 북한의 산업구조는 1차 산업(36.0%) > 3차 산업(34.4%) > 2차 산업(29.6%)

– 산업별 구성비는 농림어업 439만명(36.0%), 제조업 288만명(23.7%), 사업ㆍ개인 공

공서비스업 247만 명(20.3%) 순으로 나타남

○ 취업자 성비가 가장 높은 산업은 건설업(350)이며, 가장 낮은 산업은 도소매 및 음식

숙박업(40)임

– 2008년 북한센서스의 산업 분류는 한국표준산업분류체계(9차)를 따름

– 1993년 북한의 산업구조는 공업 37.5%, 농림어업 30.7%, 사회간접자본 및 서비스업

22.4%, 기타 9.4%였음

– 평양시는 사업ㆍ개인 공공서비스업(33.8%), 자강도는 제조업(32.2%), 평안남도는 광

업(12.0%), 황해남도는 농림어업(58.1%)의 비중이 높았음

○ 평양시 취업자의 산업별 분포는 사업ㆍ개인 공공서비스업(33.8%), 제조업(28.8%), 농

림어업(13.5%)의 순인데, 타 지역에 비해 사업ㆍ개인 공공서 비스업의 비중이 높음

○ 자강도는 농림어업(33.0%), 제조업(32.2%), 사업ㆍ개인 공공서비스업(19.0%) 순이며,

타 지역에 비해 제조업(32.2%)의 비중이 높음

– 자강도는 군수공장이 밀집해 있으며, 특히 강계시는 제조업이 발달

○ 평안남도는 농림어업(31.5%), 제조업(27.0%), 사업․개인 공공서비스업(16.7%) 순이며,

타 지역에 비해 광업(12.0%)의 비중이 높음

– 평안남도는 개천탄전, 남부탄전 등 한반도 제일의 탄전 위치

○ 황해남도는 농림어업(58.1%), 사업ㆍ개인 공공서비스업(16.0%), 제조업(13.9%) 순이며,

타 지역에 비해 농림어업(58.1%)의 비중이 높음

23) 이석기, “북한에는 어떤 기업이 있는가 ⁚ 업종별, 지역별 분포를 중심으로,” 『북한진출 확대전략
세미나󰡕, 중소기업중앙회 통일경제준비위원회 주최(2015년 6월 30일), pp. 1-44 참조.

119
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 1차 산업 비중은 황해남도(58.1%), 황해북도(45.7%), 2차 산업은 평안남도 (39.0%), 자

강도(35.3%), 3차 산업은 평양시(55.4%), 양강도(44.9%)가 높음

[표 2-33] 시도별 산업분포(2008)

○ 북한은 1980년대까지 자본재 부문은 중앙의 대규모 기업이 담당하고, 최종 소비재 부

문은 지방의 중소 규모 지방산업 공장들이 담당하는 생산체계를 구축하였으며, 이 과
정에서 수천 개의 중소규모 지방산업 공장들이 건설

– 1990년대 경제위기시 북한 산업구조의 파괴는 말단에서 이를 지탱하던 국영기업들

에도 지대한 영향을 미쳤을 것으로 추정됨

– 그 결과 지방산업 공장을 중심으로 많은 기업들이 공식적ㆍ비공식적으로 폐쇄되거

나 구조조정

– 북한 기업의 구조조정은 연합기업소 등 대규모 기업을 포함하여 1990년대 말- 2000

년도 초에 광범위하게 진행된 것으로 추정

120
 제2장 북한 지역간 격차 실태

○ 2000년대에 경제의 부분적인 회복과 함께 소수지만 새로운 기업이 설립되기도 하고,

기존 기업에 대한 투자를 통한 가동률의 증가 등도 이루어진 것으로 추정됨

○ 북한경제의 여타 부문과 마찬가지로 북한기업의 폐쇄, 구조조정, 신설 및 투자에 대

한 구체적인 내용은 확인할 수가 없음

○ 이에 따라 북한 경제를 이해하기 위한 가장 기초적인 정보인 현재 북한에 어떤 업종

에 어떤 기업이 얼마나 존재하는지도 잘 알지 못하는 상황임

○ 북한의 경제, 보다 구체적으로는 북한의 산업을 이해하기 위해서는 북한 기업의 현황

파악이 우선이며, 이를 위해서 이석기 외(2014)에서는 2000-2013년 노동신문 및 민주
조선의 기사를 분석하여 2013년 말 현재 북한에 존재하는 것으로 확인되는 기업을
도출

○ 2000년-2013년 기간 노동신문 및 민주조선의 기사를 통하여 그 존재 여부가 확인된

기업의 수는 총 2,891개임

– 이 숫자는 해당기간 중에 노동신문 및 민주조선에 기업명이 1회 이상 등장하는 기

업 기준임

○ 이 중 제조업 기업은 2,258개이며, 발전소 및 에너지 기업은 261개, 그리고 광산은 360
개임

– 발전소가 261개나 식별된 것은 2000년대 초반 북한이 대대적으로 추진한 중소형 발

전소 건설에 따른 것임. 이들 중소형 발전소 중 실제로 가동되고 있는 것으로 확인
되는 것은 주로 2000년대 후반에 건설된 상대적으로 규모가 큰 발전소들이며, 2000
년대 초반에 건설된 소형 발전소들은 거의 대부분 가동이 되지 않는 것으로 보임

– 탄광을 중심으로 광산 중에서도 중소형 광산이 일부 있는데, 이들 중에도 실제로

가동이 되고 있는 것으로 확인된 것을 많지 않음

[표 2-34] 산업별 북한 기업의 수(에너지, 광업, 제조업)

단위 ⁚ 개

산업 분류 기업수
에너지 261
광업 360
제조업 2,258
미상 12
합계(미상 추가 합계) 2,891

121
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

나. 제조업의 지역별 분포

1) 업종별 분포

○ 2000년대 북한의 공식매체를 통하여 그 존재가 확인된 제조업체 2,258개의 업종별

기업체 수는 아래 표와 같음

[표 2-35] 업종별 기업체 수24)

대분류 중분류 기업수
음식료품 및 담배 508
섬유ㆍ의복 383
신발ㆍ가방 40
경공업
가구ㆍ목재 및 종이 167
기타 134
소계 1,232
화학 363
건재 207
1차 금속제조업 47
중화학공업 기계 269
수송기계 53
전기ㆍ전자 88
소계 1,026
합계 2,258

○ 중화학 공업에서는 전체 제조업체 기업의 45.4%인 1,026개가 확인되었으며, 경공업에

서는 전체의 54.6%인 1,232개 업체가 확인

○ 주요 업종의 기업체 수를 보면 중화학공업에서는 화학공업과 기계공업의 비중이

상대적으로 커서 각각 362개와 269개의 기업이 확인

– 이는 화학 및 기계공업이 내부에 다양한 업종군을 포함하고 있을 뿐만 아니라,

상대적으로 소규모 지방산업공장들이 많이 포함되어 있기 때문인 것으로 추정됨

24) 업종 분류는 한국표준산업분류를 기본으로 하여 기업체 수 등을 고려하여 필자가 부분적으로 수

정하였음.

122
 제2장 북한 지역간 격차 실태

– 즉, 기계공업에는 종합기계, 공작기계 외에도 산업용 기계와 기계부품, 금속가공업

이 포함되어 있는데, 농업용, 탄광용, 의류용 기계 등 각종 산업용 기계를 제작하는
기업소들이 다수 설립되어 있음. 또한 지방산업공장인 철제일용품공장들도 금속가
공업으로 분류되어 있어 기계공업의 기업체수가 많은 것으로 파악됨

– 화학공업도 유사하게 내부에 많은 세부업종이 존재하며, 소규모 지방산업공장인

수지일용공업품공장 등이 다수 포함되어 있음

○ 경공업에서는 식품가공업(음식료품 및 담배)과 섬유ㆍ의류업의 비중이 커서 각각

508개와 383개의 기업이 확인되었음 이어서 가구ㆍ목재ㆍ종이업종에서 많은 기업이
확인

– 식품가공업의 경우 곡산공장 등 원자재를 가공하는 일부 대규모 기업을 제외하고

는 대부분 중소규모의 지방산업공장으로 구성되어 있으며, 섬유ㆍ의류업종에서는
섬유부문은 상대적으로 규모가 큰 기업들이 포함되어 있지만 의류부문은 대부분
중소규모 기업으로 구성되어 있음

2) 지역별 분포

① 제조업 전체

○ 존재가 확인된 전체 제조업체 2,258개의 지역별 분포를 보면, 평양시에 가장 많은

기업소가 입지해 있는데 전체 제조업체의 17.3%인 392개가 위치해 있음. 이어 평안남
도와 평안북도에 각각 330개와 248개가 위치해 있음

– 평양시와 평안 남북도를 합하면 전체 제조업 기업소의 42.9%인 970개가 위치해 있음

○ 대표적인 공업도시의 하나인 함흥시가 위치해 있는 함경남도에 전체 제조업의 11.6%

인 263개가 위치해 있으며, 청진시와 나진시가 위치해 있는 함경북도에는 9.2%인 207
개가 위치해 있음

○ 반면, 양강도와 강원도는 각각 59개와 122개의 기업소가 위치하는 것으로 확인되었

음. 다만, 양강도에는 노동신문 등에 동향 기사가 잘 보도되지 않은 군수기업이 상대
적으로 많이 위치해 있다는 점을 감안할 필요가 있음

123
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 2-20] 제조업 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

[표 2-36] 제조업체의 지역별 분포

지역 분류 기업수 지역비중
강원도 122 5.4%
양강도 59 2.6%
자강도 172 7.6%
평안남도 330(남포시 101개 포함) 14.6%
평안북도 248 11.0%
함경남도 263 11.6%
함경북도 207(나선시 31개 포함) 9.2%
황해남도 166 7.4%
황해북도 249 11.0%
평양직할시 392 17.4%
미상 50 2.2%
합계 2,258 100.0%

124
 제2장 북한 지역간 격차 실태

② 주요 업종별 지역별 분포

○ 중화학 공업과 경공업의 지역별 분포는 큰 차이를 보이지 않음

– 중화학 공업의 경우 평양특별시에 전체의 17%가 집적되어 있으며, 이어 평안남도,

함경남도, 함경북도, 평안북도의 순으로 많이 집적되어 있음

– 경공업 기업도 평양특별시에 가장 많은 17.6%가 위치해 있으며, 이어 평안남도, 황

해북도, 함경남도, 평안북도의 순임

[그림 2-21] 중화학 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

125
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 2-22] 경공업 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

□ 중화학 공업

○ 1차 금속공업은 지하자원이 입지에 큰 영향을 미치기 때문에 무산 철광산 등이 위치

해있는 함경북도에 가장 많은 기업(19.1%)이 위치해있으며, 이어 단천지구가 위치해
있는 함경남도(12.8%)와 평양시, 평안남도 및 강원도(각 10.6%) 등의 비중이 큼

○ 기계공업은 평양시(17.8%), 평안남도(16.7%) 및 평안북도(13.0%) 등 서해안 지역에 집

중되어 있음. 동해안쪽에는 함경남도에 전체 기계공업 기업의 13.0%가 위치해있음

○ 전기ㆍ전자공업도 평양시에 가장 많은 기업(27.3%)이 집중되어 있으며, 이어 평안남

도(13.6%), 함경남도(12.5%) 등에도 상대적으로 많은 기업이 위치해있음

○ 화학업체도 평양시에 가장 많은 15.2%가 집적되어 있지만, 북한 최대의 화학공업도시

인 함흥이 소재해 있는 함경남도(13.5%)와 평안남도(14.5%)의 비중도 큼

○ 수송기계업은 서해안의 평양시(22.6%), 평안남도(18.9%)와 동해안의 함경북도(18.9%),

함경남도(15.1%)에 주로 분포해 있음

○ 건재공업은 평양시와 황해북도(각 15.0%)에 가장 많은 기업이 위치해있으며, 이어 평

안남도(14.5%) 그리고 함경북도(14.0%)에도 많은 기업이 소재해있음

126
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-23] 1차 금속 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

[그림 2-24] 기계 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

127
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 2-25] 전기ㆍ전자 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

[그림 2-26] 화학 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

128
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-27] 수송기계 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

[그림 2-28] 건재 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

129
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

□ 경공업

○ 경공업은 중화학 공업에 비해 상대적으로 고르게 분포되어 있음

○ 식품가공업은 평양시(15.1%)와 평안남도(13.2%), 함경남도(11.6%) 및 함경북도(10.0%)

등에 주로 위치해 있음

○ 섬유기업은 평안남도(17.4%)와 평안북도(16.3%), 그리고 황해북도(14.0%)에 상대적으

로 많이 위치해 있고, 의류공장은 평양시에 25.9%가 집중되어 있으며, 평안남도
(18.9%)와 황해북도(12.5%)에 상대적으로 많이 분포되어 있음

○ 전체적으로 기업수가 많지 않은 신발ㆍ가방ㆍ가죽업은 평양시에 가장 많은 기업이

위치해있으며, 평안남북도 함경북도 등에 약간의 기업이 위치해있음

○ 종이ㆍ목재ㆍ가구업은 내륙 산간지역이 많이 포함된 자강도와 황해북도, 평안북도에

가장 많은 기업이 위치해있으며, 여타 지역에도 상대적으로 골고루 분포되어 있음

[그림 2-29] 식품가공 공장ㆍ기업소의 지역별 분포

130
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[그림 2-30] 섬유공장ㆍ기업소의 지역별 분포

[그림 2-31] 의류 공장의 지역별 분포

131
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 2-32] 신발ㆍ가방 공장의 지역별 분포

[그림 2-33] 종이ㆍ목재ㆍ가구 공장의 지역별 분포

132
 제2장 북한 지역간 격차 실태

다. 광업의 지역별 분포

○ 2000년 이후 존재가 확인된 광산은 총 360개이며, 이 중 탄광이 전체의 51.9%인 187

개로 가장 많으며, 이어 비금속광물광산 98개, 비철금속광산 58개 등이며, 상대적으
로 규모가 큰 철광산은 17개가 확인되었음

[표 2-37] 광종별 광산 수

광종 광산 수(개)
석탄 187
철광 17
비철금속 58
비금속광물 98
계 360

○ 평안남도에 전체 광산의 22.8%인 82개가 위치해 있으며, 함경북도, 함경남도, 황해북

도 등에 상대적으로 많이 위치해 있음

[표 2-38] 광산의 지역별 분포

지역 분류 광산수(개) 지역비중(%)
강원도 16 4.4%
양강도 16 4.4%
자강도 18 5.0%
평안남도 82 22.8%
평안북도 35 9.7%
함경남도 44 12.2%
함경북도 49 13.6%
황해남도 30 8.3%
황해북도 37 10.3%
평양직할시 15 4.2%
미상 18 5.0%
합계 360 100.0%

라. 발전소의 지역별 분포

○ 2000년 이후 존재가 확인된 발전소는 총 258개임(2개의 풍력발전소 포함)

– 에너지 기업은 송배전 기업 등 3개의 비발전소를 포함하여 261개임

133
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 이렇게 발전소가 많이 나타나는 것은 2000년대 초중반에 집중적으로 건설된 것으로

보도된 중소형 발전소가 포함되어 있기 때문인 것으로 보임

○ 이 중 화력발전소는 총 9개가 확인되었는데, 기업 발전소인 봉화화학공장발전소를

제외할 경우 8개의 화력발전소가 존재함

○ 수력발전소는 247개가 확인되었음

– 중대형 수력발전소는 3월 17일발전소 등 35개이며, 중소형 수력발전소는 총 212개

가 확인되었음

[표 2-39] 종류별 발전소 및 에너지 기업

단위 ⁚ 개

발전소 분류 발전소 및 기업수

화력 9
중대형
수력 35
중소형 212
기타* 5
합계 261

*는 풍력발전소 2개와 조(북)중수력발전회사 등 에너지 기업

[표 2-40] 발전소 및 에너지 기업의 지역별 분포

지역 분류 기업소수(개) 비중(%)
강원도 21 8.0%
양강도 17 6.5%
자강도 53 20.3%
평안남도 18 6.9%
평안북도 20 7.7%
함경남도 29 11.1%
함경북도 38 14.6%
황해남도 8 3.1%
황해북도 33 12.6%
평양직할시 8 3.1%
미상 16 6.1%
합계 261 100.0%

134
 제2장 북한 지역간 격차 실태

마. 실제 기업활동 여부와 지역간 격차

○ 지금까지 설명한 기업들이 실제 기업 활동을 하고 있는지 여부는 별도로 평가할

과제임

– 이석기 외(2014)의 연구에 따르면 2000년-2013년 기간 동안 투자관련 동향이 보도

된 기업은 총 1,153개였음. 이 중 제조업은 930개, 광산은 157개, 발전소는 66개였
음. 이는 이 기간 중 존재가 확인된 전체 기업 2,891개의 39.9%에 불과한 수치임

– 따라서 북한의 에너지, 광업 및 제조업 기업 중 60% 이상이 2000년 이후 아무런

투자활동을 하지 않았을 것으로 추정할 수 있음

○ 투자 동향이 보도된 제조 공장ㆍ기업소는 총 930개인데, 이는 존재가 확인된 전체

제조업 공장ㆍ기업소 2,258개의 41.2%에 불과함

– 이는 전체 제조업체의 약 60%가 최소한의 투자활동도 하지 못하고 있음을 의미한

다고 볼 수 있음

○ 현재 기업 활동을 하고 있을 가능성이 가장 높은 기업은 최근에 설립된 기업일 것이

며, 투자활동이 포착된 기업 역시 기업 활동이 실질적으로 이루어지고 있을 가능성
이 높다고 하겠음

– 또한, 구체적인 수치는 믿을 수 없지만, 생산실적이나 계획 완수 실적인 반복적으

로 보도되는 기업 역시 적어도 생산 활동은 하고 있다고 볼 수 있을 것임

– 따라서 이석기 외(2014) 연구에서는 설립, 투자, 그리고 생산실적에 대한 보도에 관

한 기사의 빈도 등을 통하여 실질적인 기업 활동을 하고 있을 가능성이 상대적으
로 높은 기업을 확인함

○ 2000년-2013년 기간 동안 설립되거나 설립중이라고 보도된 기업은 총 215개임

– 이 중 발전소가 107개로 가장 많은데, 희천발전소 등 일부 중대형 수력발전소를 제

외하고는 대부분이 중소형 발전소임. 이어 제조업체가 식품가공업을 중심으로 100
개이며, 광산이 8개임

○ 투자활동이 보도된 공장 기업소를 업종별로 보면 중화학 공업과 경공업이 각각 434

개와 494개로, 경공업 기업이 10% 정도 더 많음

135
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 2-41] 업종별 투자활동 보도 기업수

투자활동 보도
대분류 중분류 기업소 수(개)
기업비중(%)*
음식료품 및 담배 254(508) 50.0
섬유ㆍ의복 102(383) 26.6
신발ㆍ가방 29(40) 72.5
경공업
가구ㆍ목재 및 종이 79(167) 47.3
기타 30(134) 22.4
소계 494(1,232) 40.1
화학 149(362) 41.2
건재 84(207) 40.6
1차 금속제조업 37(47) 78.7
중화학공업 기계 113(269) 42.0
수송기계 17(53) 32.1
전기ㆍ전자 36(88) 40.9
소계 436(1,026) 42.5
합계 930(2,258) 41.2

주 ⁚ 1) ( )는 존재가 확인된 기업
2) * 존재가 확인된 기업 중 투자활동이 보도된 기업 비중

□ 2000-2013년 기간 동안 생산실적이 보도된 공장ㆍ기업소는 제조업 1,318개, 광업

286개, 발전소 128개(발전회사 2개 포함), 미상 2개 등 총 1,734개임

○ 이는 같은 기간 중 존재가 확인된 기업 수 공장ㆍ기업소 2,891개 60.0%에 해당함

– 다시 말하면 2000년부터 2013년까지 14년 동안 약 40%의 기업이 단 한 번도 생산

동향이 보도되지 않았다는 것임

○ 이렇게 생산 활동이 전혀 보도되지 않은 약 1,000개의 공장ㆍ기업소는 2014년 현재

실질적인 생산 활동을 하지 않는 채 명목상으로만 존재하고 있을 가능성

○ 생산 관련 동향이 보도된 제조업 공장ㆍ기업소는 총 1,318개인데, 이는 존재가 확인

된 공장ㆍ기업소 2,258개의 58.3%에 해당함

136
 제2장 북한 지역간 격차 실태

[표 2-42] 업종별 생산 활동 보도 기업수

생산활동 보도
대분류 중분류 기업수(개)
기업비중(%)*
음식료품 및 담배 238(509) 46.8
섬유ㆍ의복 241(383) 62.9
신발ㆍ가방 33(40) 82.5
경공업
가구ㆍ목재 및 종이 79(167) 59.0
기타 72(134) 53.7
소계 663(1,232) 53.8
화학 223(363) 61.4
건재 126(207) 60.9
1차 금속제조업 37(47) 78.7
중화학공업 기계 174(269) 64.7
수송기계 31(53) 58.5
전기ㆍ전자 64(88) 72.7
소계 655(1,026) 63.8
합계 1,318(2,258) 58.4

주 ⁚ 1) ( )는 존재가 확인된 기업
2) *는 존재가 확인된 기업 중 생산 활동이 보도된 기업의 비중

○ 현재 지역별 공장기업소의 가동률을 파악하기는 어려운 상황지만 지역별 기업이나

산업의 분포도를 통해 간접적으로 지역별 발전 격차를 확인할 수 있음

○ 탈북자 면접조사 결과에 따르면 제조와 관련해 북한 내 정상적으로 운영되고 있는

기업소는 거의 없고 액상계획을 완수하는 정도임

– “돌아가는 기업소가 거의 없었습니다. 청진제강소, 제철소, 2금속이 제일 큰 기업

소인데 제강소에 들어가 보면 부속품을 다 뜯어가서 몽땅 폐쇄 됐댔습니다. 몇 개
직장만 돌아가고는 형편으로 7~80%는 폐쇄 됐다고 봐야죠. 국가적으로 내려 먹
이는 과제를 2~30% 가동하면서 해내는 겁니다.” (면접대상자 8, 함북 청진시 라
남구역)

– “2월26일공장, 38호공장, 희천공작기계 3개 공장은 아직 돌아가는데 그것도 그저

2~30%만 가동하는 것 같습니다. 지방 산업공장은 돌아가는 게 거의 없고요. 거의
나 7~80년대 설비만 있고 종업원들은 적만 걸어 놓고 돈벌이 하는 형편입니다.
38호공장도 2~30%만 돌아갑니다. 일단 원료, 자재가 들어오지 못하거든요. 밀려
서 줘서 그렇지 그래도 배급은 다 줬습니다. 고난의 행군 때는 배급을 제대로 안
줬다는데, 제가 있을 때는 통강냉이라도 줬단 말입니다. 38호공장은 희천에서 제

137
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

일 깨끗하고 조건이 좋은 직장입니다. 그런데 규율이 엄청 세니까 누가 들어오려

고 하지는 않아요. 앞서 말한 3개 공장 중에서 규율이 제일 셉니다. 그리고 한 번
들어왔다가는 빠져나오기 힘듭니다. 다른 직장으로 전직이 어렵습니다.” (면접대
상자 12, 자강도 희천시)

– 액상계획(달성 목표를 세운 계획)은 근무 시간 내 외부에서 경제활동을 하는 8.3

인원(조)을 통해 충당하고 있음

– “탈북당시에도 공장이 제대로 안 돌아가고 액상계획이나 했죠. 실례로 배합사료 10

톤을 생산해야 되는데 10톤 생산금액이 100만원이다 하면 그 100만원만 액상으로
하는 거죠. 8.3으로 채우는 거예요. 우리 회사에 8.3이 평균 8명 있었어요. 한 사람
이 한 달에 2만원 내거든요. 8.3 하는 사람들도 일주일에 한 번씩 회사에 모이죠.
생활총화를 하고 8.3조 따로 모이라 해서 임무를 주죠. 날짜가 되면 2만원씩 내고
요. 8.3인원이 많으면 관리가 안 되니까 더 많이 받지는 않아요.” (면접대상자 9, 강
원도 원산시)

– 단, 군수공장이나 평양에서 소비되는 제품을 생산하는 1호 공장 및 기업소에 한해

서는 정상적으로 가동되고 있으며, 일부 외국과 합영‧합작한 공장 및 기업소도 운
영되고 있음

– “일단은 멎었다가 2002년 7.1경제조치 이후에 피복부문, 신발부문 등 중국과 합영

합작하는 단위들은 거의 다 돌아요. 그리고 시멘트 공장도 돌았고요.” (면접대상자
2, 황남 해주시)

– “혜산의 1호시제품공장은 계속 운영이 됐어요. (중략) (이 곳에서) 들쭉술, 들쭉단

물, 들쭉단묵, 당면 그런 게 나오는데 이게 다 특산물이에요.” (면접대상자 11, 양강
도 혜산시)

138
제3장 지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인
 제3장 지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인

Ⅲ
지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인

○ 이 장에서는 문헌연구와 탈북자 심층인터뷰 등을 통해 도출한 지역 간 격차 실태를

토대로 지역 간 격차를 발생시키고, 이를 확대시킨 구조적 요인들을 살펴보고자 함

○ 지역별 격차에 대한 본 연구의 결과는 선행연구 결과25)와 큰 차이가 없음

– 선행연구들에 따르면 지역별 부의 불균형이 심화되고, 고착현상이 뚜렷해지고 있

는데, 특히 상업 및 무역이 발달한 도시들로 부가 집중되고 있고, 중국에 대한 경
제의존도가 심화되면서 접경도시로 부의 이동현상이 나타나고 있음. 또한 농촌 지
역이거나, 접경지대와 먼 지역일수록 빈곤한 것으로 나타남

– 이런 선행연구결과와 본 연구의 조사결과는 거의 차이가 없음

1. 계획경제 시스템의 와해

○ 1990년대 중반 경제위기로 인해 식량배급 체계가 와해된 이후 지역 간 격차가 본격

적으로 벌어지기 시작함

– 경제위기로 인해 북한의 계획경제 시스템은 사실상 와해의 길로 들어섰음. 무엇보

다도 식량을 비롯해 소비품에 대한 중앙공급체계(배급제)의 기능이 사실상 마비됨

– 이러한 상황에서 국가는 식량문제 해결에 대해 지방, 기업에게 책임을 떠넘기기

시작함. 종전에는 식량문제만은 중앙이 책임지고 해결해 주는 것이었으나 이제는
사정이 바뀌게 된 것임

– 1992~93년경부터는 시ㆍ군이 자체적으로 식량 문제를 해결하도록 지시가 내려왔

고, 미공급기인 1995～96년경부터는 공장, 기업소가 자체적으로 식량 문제를 해
결하도록 지시가 내려옴

※ 1990년대 초부터 식량배급체계는 흔들리기 시작했는데 먼저 배급의 지연 현상이 나타났

고 곧이어 배급량이 줄어들기 시작함

25) 서울대 평화통일연구소, p. 30.

141
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 결국 1994～95년부터는 배급이 사실상 중단되기에 이르렀는데 ‘고난의 행군’ 시기

를 북한 주민들은 ‘미공급기’라고 칭하기 시작함

– 식량이 이 정도였으니 일반 소비품의 공급은 더욱 어려울 수밖에 없었음. 국영상

점에 물품의 공급이 차질을 빚기 시작, 결국에는 상점들이 텅텅 비게 된 것임

○ 이에 따라 각 시․군이 필사적으로 생존을 위한 전투에 나서게 되는데, 특히 시장과

교통이 발달하고, 그리고 중국과 인접한 지역에 사는 주민들이 비교적 빠르게 부를
축적한 반면, 그렇지 못한 지역에 사는 주민들은 빈곤 상황에서 벗어나지 못하게 됨

○ 지방 단위의 지역경제 규모의 영세성과 생산 기반의 취약성은 자본축적을 어렵게 해

지역경제 활성화를 위한 재원 부족현상을 초래하고, 이는 다시 지역경제의 낙후성과
영세성으로 이어지는 악순환이 지속됨

2. 기업 및 산업 편중과 사적 경제활동의 발달 수준 차이

○ 주요 기업과 산업이 대부분 일부 도시에 집중되어 입지하고 있고, 지방 지역은 소규

모의 영세 산업위주로 편성되어 있는 지역경제의 구조적 취약성이 존재함

– 그 결과 지방의 공장 가동률은 매우 낮기 때문에 소득을 증대시키기가 매우 어려움

– 그나마 평양, 평성, 나선, 신의주 등 주요 도시에 경제활동의 대부분이 집중되어 있

고, 이런 경제활동의 집중은 자본, 인력, 정보의 집중화를 가져와 지역 간 경제력
격차를 더욱 벌여놓고 있음

– 실제로 탈북자들에 따르면 2002년 7ㆍ1조치 이후 장사가 공식 허용되어 북한주민

들 사이에 장사가 더욱 활성화되었지만, 그 정도는 지역적인 편차가 있었다고 함

– 즉 평양을 비롯한 주요 도시와는 달리 지방에서는 장마당이 이전보다 더 활성화되

지 않았으며 간부집안들에서나 시장을 이용할 뿐 일반 노동자들은 돈이 없어 시장
에 갈 일도 없었다고 함26)

○ 기본적으로 시장이 발달해 장사 및 부업 등 사적 경제활동이 활발한 지역일수록 경

제적 사정이 나았고, 그렇지 않은 지역은 어려움을 겪고 있음

– 시장이 발달된 지역과 그렇지 않은 지역 간의 격차도 갈수록 벌어지고 있음. 시장

이 발달된 지역일수록 장사 및 부업 등 사적 경제활동이 활발했음

26) 탈북자 000와의 인터뷰(2015년 5월 12일).

142
 제3장 지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인

– 예를 들면, 현재 함경북도 청진의 수남시장과 평안북도 평성시장 등은 전국 단위의

도매시장으로 변모해 가고 있음

– 그리고 중국과의 접경지대인 신의주, 혜산, 나진선봉 지역 등도 전국의 도소매상인

들이 모이는 도매시장 기능을 수행하고 있음

– 청진 수남시장은 나진선봉지역을 통해 유입된 중국산 제품을 전국 각지로 유통시

키는 도매시장 역할을 하고 있음

– 평성 시장은 나선, 함북 청진, 평북 신의주 등지에서 들어온 상품들이 북한 최대의

소비지역인 평양으로 가기 직전에 모이는 물류지역임

○ 최근 북한 내 시장경제가 확산하면서 지방에도 구매력을 갖춘 중산층까지 등장하고

있는 것으로 파악되고 있음

– 다만 어느 지역이든 빈곤층이 폭 넓게 존재하고, 이 지역에 사는 주민들의 영양부

족 현상이 지속되는 등 빈부격차가 심화되고 있는 것으로 확인됨

○ 앞에서 본 바와 같이 북한 기업들은 특정 지역에 편중해 입주해 있음

– 이처럼 기업들의 지역 편중적인 입지는 바로 지역경제 활동력의 불균형으로 이어

져 지역 경제력의 불균형을 초래하게 됨

※ 지방의 경제력을 측정하는 데 자주 이용되고 있는 총량적 지표로는 GRP(지역총생산)과

지역 주민의 소득을 보여주는 1인당 지역 총생산액이 있으나, 북한의 경우 이런 지표가
존재하지 않음

– 지역경제의 불균형 현상은 산업생산적인 측면에서만 나타나는 것이 아님. 기업 또

는 지역총생산의 편중 현상은 지방의 재정력에도 직ㆍ간접적으로 영향을 미치게
됨. 지역별로 기업 또는 산업 편중 현상이 발생함으로써 지방재정수입에서의 격차
가 발생하기 때문임27)

3. 교통통신의 발달 차이

○ 교통통신이 발달한 지역과 그렇지 않은 지역 간의 격차가 존재함. 교통이 발달한

지역은 대부분 시장도 덩달아 발전되어 있음

27) 신광철, “지방경제의 불균형 현황과 해소 방안,” 『기업경제』, 1995년 5월호 (서울 ⁚ 현대경제연구원,
1995), p.31.

143
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 예를 들면 청진, 신의주, 혜산 등에서 장마당이 성공한 배경으로 해당 도시와 타

지역을 연결하는 철도 및 도로망이 발달해 있기 때문임28)

– 북한에서도 원래 인민경제부문들의 균형적인 발전과 지역균형 발전보장수단으로

서의 교통의 역할이 강조되고 있음

– 김정일은 생산의 급속한 발전을 위하여 나라 모든 지역들에서 생산 잠재력을 최대

한 동원, 이용하여 부문 사이, 지역 사이, 중앙과 지방사이의 균형적 발전을 보장하
라고 지시한 바 있음

– 지역 간, 부문 간 연계 강화는 발전된 교통과 합리적인 교통조직에 의해서만 가능

하지만 북한은 그렇지는 못했음

○ 북한에서도 교통은 도시와 농촌의 격차를 조기에 해소하는 수단으로서 기능함

– 군(郡)을 단위로 하는 지방공업의 발전은 농촌을 도시수준으로 견인

– 공업 생산과 농업생산, 도시와 농촌 간 생산적 연계를 강화

○ 하지만 만성적인 전력난과 연료 부족, 교통시설의 노후화, 운반 장비 및 하역설비의

부족, 상ㆍ하행 화물의 불균형 등으로 격차가 상존 및 확대됨

– 당, 군, 내각의 긴급 수요에 따른 비정상적인 수송이 빈발, 규칙적인 수송계획 수립

이 어려움

– 장거리 대량수송 화물(동해안 항만지역↔서해안 항만지역)의 경우, 5.24조치 이후

수송일수, 수송비용, 운송수단 배치 등에서 해상운송의 문제점이 나타남

※ 남북해운합의서 적용시보다 통행 거리가 223마일 장거리화, 통행시간 20시간 이상이 추

가 소요 -북한 수송체계의 혼란, 철도 물류로의 물동량이 가중

4. 주변국 중국과의 연계 수준 차이

○ 중국 등 주변 국가 지원을 통한 교통시설의 현대화가 추진되는 지역과 그렇지 않은

지역 간의 격차가 존재함

– 이런 교통시설의 개선은 인적 왕래 및 경제교류협력의 확대로 이어지면서 물적

자원이 풍부해지는 현상이 나타남

28) 최봉대ㆍ구갑우, “90년대 북한 도시 농민시장 활성화의 체제변동론적 의미”.

144
 제3장 지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인

○ 2000년대부터 추진된 중국의 동북노공업기지진흥전략, 창지투개발계획에서 북한과의

교통망 연결 사업이 강조됨

– 중국은 지역균형발전을 목표로 추진하고 있는 ‘동북진흥계획’과 함께 중국 국무원

이 작성한 ‘36호 문건’은 단둥과 훈춘(琿春)시 등 북한과 접경지역을 무역과 물류의
중심으로 개발한다는 계획을 가지고 있음

5. 평양과 비평양 지역의 차이

○ 혁명의 성지로 불리는 평양은 ‘수도평양시관리법’에 의해 특별히 관리되고, 발전되면

서 다른 지역과는 확연히 구별됨29)

– 1998년 11월 26일 제정된 수도평양시관리법은 제1장과 제6장이 ‘기본’과 ‘지도통제’

를, 제2장에서는 ‘평양시영역’을 규정하고 있고, 제3장에서는 ‘도시건설과 경영’에
대해서 언급하고 있음. 제4장은 ‘거주 및 기관 등록’에 관한 장이며, 제5장은 ‘주민
봉사’라는 제목으로 되어 있음

– 혁명국가 북한의 개별 구성원인 ‘공민’들은 공민증을 발급받는 데, ‘17살 이상의 공

민’ 중 ‘평양시에 거주하는’ 이들은 별도로 ‘평양시민증’을 받음(공민등록법 제7조).
‘수도평양시관리법’도 동일한 내용이 규정되어 있음. 수도평양시관리법 제30조는
‘평양시에 거주등록된 17살 이상의 공민에게는 평양시민증’이 ‘수여’된다고 표현하
고 있음

– ‘평양시에 거주하려는 공민’도 당연히 거주등록을 해야 함(제28조). 기관, 기업소,

단체는 기관등록을 해야 함(제31조). 지방에서 평양시로 거주를 옮기는 경우에는
해당 기관의 승인을 받아야 함(제29조). 평양시 내에서도 주변지역에 있다가 중심
지역으로 옮길 때에도 ‘해당 기관의 승인’이 필요함(제29조)

○ 수도평양시관리법에 따르면 ‘평양시영역’은 ‘평양시행정권이 행사되는 지역’으로 ‘중심

지역’과 ‘주변지역’으로 구성됨. 중심지역은 ‘만수대를 중심으로 하여 정한 지역’을 의미
하는데(제7조), ‘주민과 도시환경을 특별히 관리하기 위하여 정한 지역’(제9조)이라고
정의하고 있음. 주변지역은 ‘보호지대, 위성도시, 농촌지역’으로 구별됨(제7조)

29) 권영태, “권영태의 ‘북한법이야기’,” 『통일뉴스』, 2009.12.16.

145
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– ‘보호지대’는 ‘중심지역의 환경을 보호하고 주민들의 문화휴식을 보장하기 위한 지

역’으로 ‘산림과 유원지를 기본으로 하는 보호녹지환을 형성하여야 함’(제10조)

– ‘위성도시’는 ‘중심지역의 인구집중을 조절하고 경제적, 사회봉사적 기능을 분담하

기 위하여 정한 도시’를 의미함(제11조)

– ‘농촌지역’은 ‘농축산물 생산기지’이자 ‘보장기지’로 ‘중심지역에서 가까운 농촌지역’

이 지정됨(제12조)

– ‘녹지환’은 아마도 ‘녹지띠’를 의미하는 것으로 판단됨. 조선말대사전은 ‘거리, 도로

기슭, 공장주변, 산업지역과 주민지역 사이, 강기슭과 바다가에 환경보호, 풍치조
성, 휴식 등의 목적으로 조성’하는 ‘띠모양으로 조성한 녹지’를 ‘녹지띠’라고 정의

○ ‘사회주의’가 평등을 중요한 가치로 삼고 있지만, 거주 지역이 단지 수도라는 점 때문

에 그 지역의 사람들이 다른 지역의 사람들과 다른 특혜를 받는 모순이 드러남

– 북한에서 공민증과 평양시민증이 어떤 차이를 갖는지에 대해서 북쪽의 개별 법은

규정하고 있지 않음. 즉 평양시민과 다른 지역 공민의 지위에 법적인 차이가 있다
고 단정할 수는 없음

– 그런데, 수도평양시관리법 제37조는 ‘국가계획기관가 중앙상업지도기관’에 ‘평양시

의 상업, 급양, 편의 봉사부문에 필요한 설비, 상품, 원자재의 보장체계를 바로세우
고 그것을 먼저 공급하’는 사명을 부여하고 있음

– 또한 제36조는 ‘국가계획기관과 해당 기관, 기업소, 단체’에 ‘평양시에 공급할 식량

과 연료’를 ‘우선적으로 생산보장하’도록 규정하고 있음. 이를 위해 ‘《수도폰드》’
를 따로 계획할 것도 주문하고 있음. 북한에서 ‘폰드’는 ‘일정한 목적에 쓸 자금이
나 물건’ 또는 ‘일정한 사업을 위하여 마련된 성원’을 의미함

– 이러한 조문들은 평양에 대해 다른 지역과는 구별되는 특혜를 요청하는 규정이라

고 할 수 있음

○ 평등을 지향한다는 사회주의국가가 수도에 대한 특별한 혜택을 법적으로 명시한 것

은 일견 모순으로 보임

– 수도평양시관리법은 ‘평양시를 현대적으로, 문화적으로 더 잘 꾸리며 주민들에게

조용하고 깨끗한 생활환경과 편리한 생활조건, 노동조건을 마련하여 주는데 이바
지’하기 위한 법임(제1조). 이 법의 규제 영역은 ‘평양시의 영역, 도시건설과 경영,
거주 및 기관 등록, 주민봉사와 관련한 원칙과 질서’임(제6조)

146
 제3장 지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인

○ 사실 수도에 대한 법이 따로 있는 것은 북쪽만의 현상은 아님. 남쪽에는 ‘서울특별시’

의 법적 지위에 대해 ‘정부의 직할 하에 두되, 이 법이 정하는 범위 안에서 수도로서
의 특수한 지위를 가진다’고 명시한 ‘서울특별시 행정특례에 관한 법률’(법률 제8852
호)이 있음

– 우리 지방자치법(법률 제9577호)은 제174조에서 ‘수도로서의 특수성을 고려하여’

‘서울특별시의 지위ㆍ조직 및 운영에 대하여’ ‘법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘
수 있’도록 하고 있음

– 지방자치법에 따라 특례가 인정되는 다른 지역은 ‘제주특별자치도’가 있음. ‘제주특

별자치도’는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(법률 제
9685호)에 따라 ‘고도의 자치권’과 ‘실질적인 지방분권’이 ‘보장’됨. 또한 ‘행정규제의
폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성’하도록 규
정되어 있음

○ 북한의 수도평양시관리법에 따르면 ‘평양’은 국가의 수도일뿐만 아니라 ‘혁명의 성지’

임(제1조)

– 북한이 실정법에 평양을 ‘혁명의 성지’로 못 박은 것은 혁명국가의 국가성격을 갖

는 국가공동체로서 나름의 성지가 필요하기 때문임. 북한에서 ‘혁명의 성지’로서
평양의 중요성은 일찍부터 강조되었음

– 김일성 주석은 이미 1950년대 후반에 평양의 위상에 대하여 “평양은 조선인민의

심장이며 사회주의조국의 수도이며 우리 혁명의 발원지입니다.” 라고 발언한 바
있음

– 당시 북한은 헌법에서 ‘서울시’를 ‘조선민주주의인민공화국의 수부’(1948년 헌법 제

103조)로 규정하고 있던 때였음. 북한은 평양에 대해 ‘민주수도’, ‘사회주의수도’, ‘혁
명의 수도’라는 표현도 사용함. 평양을 비유하는 ‘희망의 등대’라는 표현도 있음

– 즉 북한에서 평양을 단순한 수도 이상의 의미로 중시한다는 것을 김일성의 발언에

서 잘 확인할 수 있음

○ 평양이 ‘혁명의 성지’이기 때문에 평양을 ‘건설’하고 ‘경영’하는 것은 단순한 도시행정

이상의 중대한 의미를 갖고 있음

– 수도평양시관리법은 ‘평양시를 잘 꾸리는 것’이 ‘공민의 애국심의 표현’이자 ‘영예

로운 의무’라고 규정하고 있음(제3조)

147
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 이 법은 국가에 ‘사회주의애국주의교양’ 강화를 통해 ‘전체 인민이 평양시관리사업

에 적극 참가하도록’ 하는 사명을 부여하고 있음. ‘영예로운 의무’라는 표현은 사회
주의헌법에서 ‘로동’의 의무(제83조)와 ‘조국보위’의 의무(제86조)를 서술할 때 등장
하는 것임

○ 평양이 ‘혁명의 성지’로서 의미를 갖기 때문에 ‘평양시를 잘 꾸리는 것’을 ‘공민의 애

국심의 표현이며 영예로운 의무’(제3조 전단)로 보는 것은 당연한 논리적 귀결임

– 수도평양시관리법의 목적도 ‘주민들에게 조용하고 깨끗한 생활환경과 편리한 생활

조건, 노동조건을 마련하여주’는 것을 넘어 ‘평양시를 현대적으로, 문화적으로 더
잘 꾸리’는 데 이바지하는 것으로 규정된 것도 마찬가지 맥락임(제1조)

– ‘혁명의 성지’의 의미는 김일성의 언급에서 직접 찾을 수 있음. 평양은 혁명의 ‘모든

노선과 방침이 세워지’는 곳이자 혁명의 최고지도자가 상주하는 곳임

– “평양시는 나의 지도를 제일 많이 받기때문에 모든 면에서 모범이 되여야 하며 청

산리나 잠진리와 같이 간부를 키우는 학교로 되여야 합니다. 평양시는 당중앙위원
회 가까이에 있고 보고 듣는것이 많기때문에 평양시 간부들은 다 지방에 있는 간
부들보다 모든면에서 훨씬 나아야 합니다.” 그렇기 때문에 평양에는 아무나 살 수
없음

– “평양시는 혁명의 수도인것만큼 당을 옹호하는 사람밖에는 그 누구도 살 권리가

없습니다. 평양시에는 오직 당의 유일사상으로 철저히 무장되고 당정책을 받들고
한마음한뜻으로 살며 일하는 사람들만이 살수 있습니다.”

6. 자력갱생에 따른 지방별 역량 차이

○ 지방간 격차는 자립적 지방경제 또는 자력갱생 정책과 밀접한 연관을 맺고 있음

– 자립적 지방경제란 지방적 차원에서의 자력갱생을 의미하는데, 북한 경제개발 전

략의 핵심적 요소의 하나가 자력갱생임

– 여기서 자력갱생은 지방주민들의 생활에 필요한 것을 가능한 한 많이 자체적으로

해결하라는 것임. 각 지방의 경제적 자립도를 최대한 높이라는 의미라고 볼 수도
있음

148
 제3장 지역간 격차 발생 및 확대의 구조적 요인

– 즉, 자립적 지방경제는 지방주민들의 생활에 필요한 상당수 생필품의 생산 및 공급

을 지방 스스로 해결하는 시스템이라 할 수 있음

– 그리고 북한의 자립적 지방경제의 기본 단위는 시ㆍ군임. 물론 도 단위에서도 느슨

한 형태로 자립적 지방경제가 운용되고 있지만 도는 경제운용에서 중앙과 시ㆍ군
의 관계를 조정하고 지방의 자립적 경제가 제대로 기능할 수 있도록 지원하는 가
교 역할을 수행함

– 결국 시ㆍ군의 자력갱생 역량에 따라 지방간 발전 격차가 벌어질 수밖에 없음

149
제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

Ⅳ
북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

○ 이 장에서는 경제개발구 건설 등 북한 당국이 추진하고 있는 지역 간 균형 발전을 위

한 다양한 전략 및 정책적 시도들을 검토하고, 이런 시도들이 갖는 의미와 배경 등을
분석하고자 함

– 북한은 그동안 강성국가 건설을 앞세우며 고층아파트 등 각종 생활ㆍ문화시설을

평양에 집중해왔음. 이 때문에 평양과 지방과의 경제적 격차는 더욱 커졌고, 지방
주민들의 정권에 대한 불만이 높아져 상대적으로 충성도가 낮다는 평가가 나왔음.
이에 따라 북한은 나름대로 지역균형발전을 위한 전략을 수립하고, 이를 실천하기
위해 노력해온 것으로 평가됨

– 북한 당국의 지역균형발전 전략의 핵심은 지방경제를 활성화하는 것이고, 이는

지방공업 육성과도 밀접한 연관을 맺고 있음

– 지방경제활성화 정책 추진을 통해 △지방경제에 대한 중앙의 재정적 부담 축소, △

도시와 농촌의 경제적 격차 해소, △지방주민들의 식량 및 생필품 부족문제 등을
해결하는 데 중점을 두어 왔음

○ 북한 당국이 각 분야에 걸친 지방경제 활성화 정책을 추진하는 것은 경제 정상화의

촉매제로 지방경제를 적극 활용하겠다는 의지를 보여주고 있으며 또한 지방경제가
정상화될 경우 지방 지원분을 기간공업에 투자할 수 있게 돼 그만큼 국가경제를
조속히 정상화할 수 있다는 판단이 깔린 것으로 추측되고 있음

1. 북한의 지역균형발전 전략과 특징

가. 중앙공업과 지방공업 동시 발전 원칙

○ 북한은 기본적으로 중앙공업과 지방공업을 다 같이 발전시키는 것은 사회주의 경제

건설에서 우리 당이 일관하게 견지하는 원칙이라고 밝히고 있음

153
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 지방공업육성은 김정일 시대에서도 활발하게 추진된 바 있고, 현재 김정은 정권

아래에서도 계승, 발전되고 있는 것으로 파악됨

– 북한은 2012년 지방당 및 경제일꾼 창성연석회의 50돌을 맞으면서 지방공업 발전

에서 새로운 전환을 일으킬 것을 요구하고 있다고 강조함

○ 북한은 공식적으로 지방경제 육성을 통한 균형발전에 적지 않은 힘을 쏟고 있음. 하

지만 재정의 부족으로 중앙 정부 차원의 생산 자금 지원을 하지 못함으로 인해 대체
로 지방 스스로 생존을 모색하고 있는 상황임

– 북한 노동당 기관지 노동신문은 2015년 2월 21일 주민생활 향상을 최우선 과제로

내세운 정치국 확대회의 결정을 거듭 강조하고 전 국가적인 실천을 독려30) 경공업
부문에서 원료의 국산화 비중을 높이고 지방에서는 각각의 특색에 맞게 경제를 발
전시켜 주민 생활을 끊임없이 향상해야 한다고 강조함

– 북한 당국은 각 경제주체에 부여한 자율권ㆍ분권화를 경제 발전의 중요 동력으로

삼고 있음. 개인의 처분권과 기업의 자율권 및 지방의 분권화를 확대하고 있음

– 노동신문 2월 3일자는 평양육아원, 위성과학자주택지구, 문수물놀이장 건설 등

김정은 체제의 경제성과를 나열하며 “조선은 지금 확고부동하게 행복의 궤도에 들
어섰다”고 선전함

– 특히 먹는 문제에서 큰 변화가 진행 중이라고 거듭 강조하며 포전담당제 등 각

경제주체의 자율성을 대폭 높인 경제 조치에 대한 자신감을 피력함

○ 지난 2000년 초반에도 북한 당국이 지방경제의 중앙의존도를 낮추고 자립성을 높이

기 위한 ‘지방경제 활성화 방침’이 내려진 바 있음

– 구체적인 시기는 확인되지 않으나 김정일 노동당 총비서도 ‘사회주의 경제구조는

중앙공업을 위주로 하면서 일정한 지역을 단위로 지방경제를 종합적으로 발전시
키는 것이 가장 합리적’이라며 지방공업의 중요성을 강조한 것으로 전해지고 있음

– 지난 2000년 축산단지, 양어장 조성, 중소형발전소 건설, 주택 신축, 탄광 확장 등

다방면에 걸친 경제건설이 이뤄짐. 당시 주목된 것은 경제건설 대부분이 평양시가
아닌 지방에 집중돼 있었다는 점임

30) 『로동신문』, 2015년 2월 21일

154
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 당시 최근의 북한방송 보도를 통해 소개된 것만 해도 닭공장(양계장)과 돼지공장

등 축산단지가 자강도, 평북, 양강도 등지에 건설됐고 각 도에도 장(醬) 등 식료품
을 생산하는 ‘기초식료기지’와 양어장이 대대적으로 조성됨

○ 2000년 초반 각 지방에서 활발히 이뤄지고 있는 발전시설 용량 1만㎾ 이하의 중소형

발전소 건설도 지방경제 정상화 차원에서 이뤄짐31)

– 1개 군에 20여개의 지방 산업공장이 조성돼 있고 북한 전역으로 볼 때 모두 4천여

개에 달한다는 점에서 중소형발전소 건설을 통한 지방공장 수급용 전력 확보는
지방경제 정상화에 큰 역할을 할 것으로 파악됨

– 당시 함남 성천강, 평남 비류강, 함북 수성천 등지에 강 이름을 딴 중소형발전소들

이 속속 건설되고 있는 것은 지방공장들도 소규모 발전소 건설을 통해 자체적으로
전력 수급을 꾀하고 있다는 것을 의미함

○ 이와 같은 맥락에서 황북, 함남, 평남 등지의 협동농장과 공장ㆍ기업소들도 연료를

자체적으로 확보한다는 방침 아래 탄광 조성사업을 추진하였고, 이에 따라 2000년에
만 60여개가 넘는 중소탄광이 조성됨

○ 제대군인들의 지방 진출이 활발히 이뤄지고 있고 이들의 정착촌이 조성되고 있는 것

도 지방경제 활성화 정책과 연관돼 눈길을 끔

– 2000년에만도 감자산지인 양강도 삼지연군 포태종합농장에 500채의 살림집이 건설

됐고 1999년 10월 조업을 시작한 동해안의 광명성제염소에서도 300명의 제대군
인을 위한 주택이 세워졌으며 함경북도 청진시에도 제철소 등에 자원 진출한 제대
군인들을 위해 520가구가 입주할 수 있는 12채의 아파트를 건설함

– 이외에 황남 신원군과 강령군, 황남 해주시, 평남 북창군, 황북 신평군, 자강도 장강

군 등도 군민들에게 주택이 제공됨

○ 북한은 2001년의 경우 내각 차원에서 중앙급 공장ㆍ기업소에 대한 대대적인 전산화

ㆍ현대화 사업을 추진하고 있는 가운데 지방 산업공장의 기술개선 사업을 집중적으
로 추진함

– 북한 내각기관지 민주조선(2001.6.10.)은 ‘정보산업 시대의 요구에 맞게 경제를 발전

시켜 나가는 데서 지방정권(행정)기관 앞에 나선 중요한 과업은 지방 산업공장의
현대적 기술개건(改建)을 적극 다그치는 것’이라며 지방 공장의 설비와 생산공정을
현대적으로 바꿔야 한다고 강조함32)

31) 『연합뉴스』, 2000년 11월 7일.

32) 『민주조선』, 2001년 6월 10일.

155
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 민주조선은 낡은 장비와 재래식 생산공정은 막대한 사회적 낭비를 가져오고 투자

의 효과성도 높일 수 없기 때문에 인력ㆍ자재ㆍ자금을 절약하면서도 실리를 챙길
수 있도록 설비 및 생산공정을 현대적으로 바꿔 지방 자체적으로 주민들에게 필요
한 생필품을 생산ㆍ공급토록 해야 한다고 지적함

– 이를 위해서는 무엇보다 지방 산업공장의 실태와 주민의 수요를 구체적으로 파악

하고 순서를 옳게 정하며 전망 및 단계별 계획을 현실성 있게 세운 뒤 실천해야 한
다고 강조함

– 또 지방행정기관 간부들은 항상 과학기술에 관심을 갖고 새로운 기술혁신안을 직

접 창안해야 하며 노동자ㆍ기술자들 사이에서 가치 있는 발명안이 쏟아지도록 잘
지도하고 우수한 기술혁신안의 경우 생산에 도입하기 위한 행정경제적 대책을 제
때에 마련할 것을 촉구함

– 이어 모든 것이 부족하고 어려운 속에서 지방공업의 현대화를 실현하는 것은 결코

쉬운 일이 아니라면서 “지방행정기관 일꾼들은 새 세기의 요구에 맞게 모든 것을
새로운 관점에서 보고 대하며 현대적 기술개건사업을 깜빠니아(캠페인)사업이 아
닌 항구적인 사업으로 내세우고 끈기있게 진행해 나가야 한다”고 강조함

○ 북한은 2002년에도 지방경제의 중요성과 역할 증대를 강조하는 등 지방경제를 활성

화하기 위한 정책을 적극 추진한 바 있음33)

– 북한의 그러한 의도는 2002년 8월 5일 조선중앙방송이 1962년에 발표된 김 위원장

의 ‘지방 경제를 발전시킬데 대한 우리당 방침의 정당성’이라는 문헌을 새삼 소개
하면서 지방산업 공장들의 강화 발전을 적극 강조하고 나선 데서도 뒷받침됨

– 이 방송은 “지방경제를 발전시켜야 나라의 모든 잠재력을 최대한으로 동원 이용할

수 있으며 인민들의 늘어나는 물질적 수요를 더욱 원만히 충족시킬 수 있다”며 지
방경제의 강화 발전을 강조함

○ 북한은 2002년 국가 차원에서 중앙급 공장ㆍ기업소의 대대적인 전산화ㆍ현대화사업

을 추진과 함께 지방 산업공장들에 기술개선 사업과 ‘실리보장’을 주요 과제로 제시
하는 등 지방 산업공장들의 생산성 및 효율성 확대를 추진함

33) 조선중앙통신, 2002년 8월 7일

156
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 이에 따라 지방행정기관 간부들은 산업공장들의 설비 및 생산공정을 현대적으로

바꿔 지방 자체적으로 주민들에게 필요한 생필품을 생산ㆍ공급하도록 하는 다방
면적인 지도사업을 강화하는 한편 정보화 시대에 맞는 새로운 기술혁신안 등을 생
산현장에 도입하도록 하는 행정경제적 대책을 마련함

– 북한은 이와 함께 지방을 중심으로 한 중소형발전소 건설, 주택 신축, 탄광 확장,

염소목장, 양어장 조성 등 다방면에 걸친 경제건설에 박차를 가해 왔음

나. 지역공업 육성, 경공업 발전과의 연계

○ 북한은 지방의 경공업에 대해서는 지방공업의 육성이라는 관점에서 접근함

– 북한에서 지방공업은 중앙정부의 재정투자를 최대한 줄이면서, 지방의 자체적인

연료 및 원료를 동원하여 생필품을 공급하기 위한 정책방향인데, 최근의 지방공업
에 대한 강조도 이러한 맥락에서 벗어나지 않음

– 김정은 국방위원회 제1위원장은 2014년 신년사에서 “경공업공장들에서 현대화, CNC

화를 적극 다그치고 원료, 자재의 국산화비중을 높여 생산을 정상화하며 모든 시, 군
들에서 자기 지방의 실정에 맞게 지방공업을 발전시켜 여러가지 질좋은 인민소비품
들을 더 많이 생산하도록 하여야 합니다”라고 밝힘

– 2014년과는 달리 ‘자재의 국산화’와 ‘지방공업 발전’이 강조된 점이 이전과 다른 점임

○ 2000년대에 들어와 국방공업과 더불어 최첨단 CNC기술 개발에 국가예산을 집중 투

자해 온 북한은 2009년부터 ‘지방경제 살리기’에 본격적으로 나서기 시작했고, 이에
따라 경공업분야에 대한 투자를 획기적으로 늘리기 시작함. 이러한 흐름이 김정은
시대에도 이어지고 있음

– 2013년 3월 18일 평양에서 10년 만에 전국경공업대회가 열렸는데, 이 대회에 직접

참석한 김정은 제1위원장은 연설을 통해 경공업 발전을 위한 정책방향을 내놓으면
서 구체적인 방안의 하나로서 지방공업의 발전을 강조함

– 이 대회에서 김정은은 “경공업 공장에서는 생산을 정상화할 데 대한 장군님(김정

일 국방위원장)의 유훈을 관철하지 못하고 있다”면서 경공업 생산 정상화를 이루
지 못한 점을 인정함

157
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 따라서 그는 “공장, 기업소에서 생산을 정상화하는 것을 선차적인 과업으로 틀어

쥐고 인민생활에 절실히 필요한 소비품을 다량생산하며 기초식품과 1차 소비품 생
산을 늘려야 한다”고 강조함

– 농업전선과 경공업전선을 인민생활 향상을 위한 주공전선으로 설정한 북한이 2012

년 농업분야에서 이룩한 증산 성과를 기초로 2013년에는 경공업 발전에 힘을 더
쏟겠다는 정책 방향을 내놓은 것임

– 김정은은 “이미 마련된 생산 잠재력을 최대한 남김없이 동원하여 인민소비품 생산

을 획기적으로 늘리며 현대화, 과학화를 힘있게 추진하여 경공업을 세계 선진수준
에 올려 세우는 것”을 경공업분야에서 추진해야 할 중심과업으로 설정함

– 이를 위해 △ (필요한) 인민생활자금을 해결하기 위해 생산과 수출의 일체화를 실

현하고 다른 나라들과의 가공무역을 확대발전시키며, △ 생산공정들을 현대적으로
개조하고 현대적인 인민 소비품 생산기지들을 많이 건설하고 원료의 국산화를 실
현하며, △ 지방공업을 발전시키고, △ 8월3일 인민소비품생산운동처럼 질 좋은 소
비품들을 더 많이 생산할 수 있도록 전 군중적 운동, 전 사회적인 사업으로 전개
등이 ‘선차적인 과업’으로 제시함

– 또한 김정은은 “생산된 제품이 비법(불법)적으로 거래되는 현상을 없애고 인민들

에게 더 많은 소비품이 차례지게(돌아가게) 해야 한다”며 경공업 제품의 불법거래
근절 강조하고 “일꾼들 속에서 나타나고 있는 수입병은 경공업 발전의 걸림돌이
되고 있다”면서 수입대체를 위한 노력을 촉구함

– 주목할 대목은 김정은이 경공업(특히 지방경공업) 발전을 위해 특별재원을 마련하

도록 지시한 점인데, 2009년 이후 북한 당국이 단천지구에서 생산되는 마그네사이
트와 연ㆍ아연 등 유색금속을 수출해 벌어들인 자금을 경공업 분야에 투입하고 있
는 것임

– 이와 관련 전국경공업대회에서 김정은은 “(김정일 국방위원장이) 중공업의 위력도

인민의 생활에서 나타나게 해야 한다며 단천지구 광산들과 공장, 기업소를 뚝 떼어
전적으로 인민생활자금을 보장하는데 복무하도록 해주셨다”라고 처음 밝힘

158
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

다. 지방 군 성공사례 모방, 확산 유도 전략

○ 북한의 지방균형발전 전략 가운데 눈여겨봐야 될 대목은 지방경제발전의 본보기를

만들어, 이를 모방하고, 확산하도록 독려하고 있는 점임

– 북한은 평양에 새로 ‘본보기’ 시설과 공장을 건설하고, 이를 지방에 확산시키는 한편,

본보기로 선정된 지방의 군(郡)의 사례를 전국적으로 따라 배우도록 하고 있음34)

– 북한은 “본보기를 마련하고 그 성과를 일반화하는 것은 우리 당의 전통적인 사업

방법”이라고 규정함

– 북한은 2009년 평양에 대규모 대동강과수종합농장을 건설한 후 이 농장을 본보기

로 농장의 과수밭 조성과 과수농법 등을 전국에 일반화하기 시작했고, 평양에 평
양남새과학연구소를 설립한 뒤에는 전국 협동농장에 남새(야채)온실을 짓도록 함

– 2012년 6월 중순 평안북도 안주시 송학협동농장 남새온실을 현지지도한 김정은 제

1위원장은 “지금 전국적으로 남새온실 건설바람이 불고 있는데 그것이 현실에서
은이 나고 있는가를 알아보려고 이곳을 찾아왔다”라며 지방의 남새온실 건설에 관
심을 보임

– 2012년 7월 준공을 앞둔 릉라인민유원지의 물놀이장을 둘러보면서도 “이런 물놀이

장을 앞으로 지방 도시들에도 건설해줘야 한다”고 강조함

– 김정은 제1위원장은 2012년 1월 문을 연 ‘광복거리상업중심’(대형슈퍼마켓), 대형

전문상점 등을 평양의 각 구역과 지방의 주요 도시에 건설하라는 지시를 내렸고,
평양에 새로 건설된 아파트, 놀이공원을 ‘본보기’로 각 지방에도 자체적으로 건설
하도록 함

– 실제로 2012년 9월 강원도 원산시 바닷가에 놀이공원이 개장됐고, 자강도의 강계청

년유희장, 함경남도의 함흥청년공원 등도 개건 현대화작업이 진행됨. 함경북도 청
진시의 포항구역 중심부에는 2,000가구를 수용하는 7～18층 아파트가 건설되고 있
고, 다른 주요 도시에서도 아파트 건설사업이 진행되고 있는 것으로 전해짐

○ 2012년의 지방공업 육성과 관련하여 주목할 점은 평안북도 창성군을 ‘지방공업의 본

보기 군’으로 육성하는 운동을 추진하고 있는 점임

34) 정창현, “지방경제 살리기 성공할까?” 『통일뉴스』, 2013년 7월 15일

159
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– ‘김일성 시대’부터 지방경제 발전의 본보기로 내세웠던 평안북도 창성군을 내세워

지방 시, 군의 자발적 경제발전을 독려하고 있음

– 이외에 황해북도 연탄군, 시(市) 차원에서 회령시, 도 차원에서는 함경북도 등이

‘본보기 단위’로 개발 선전되고 있음

– 김일성의 소위 ‘창성연석회의’ 50돌(2013년)을 맞아 ‘강성국가 건설의 요구에 맞게

창성군 지방산업공장들의 현대화 실현, 군의 면모일신모범’ 등을 선전하면서, 창성
군을 ‘새세기 지방경제 발전의 본보기’로 치켜세우고 있음35)

○ 창성군의 지방경제 발전을 선전하면서 ‘지방공장들의 현대화’의 측면을 강조하고 있음

– 즉 창성군을 ‘지방공장들의 현대화 및 농촌경리의 발전으로 산중의 무릉도원으로

변모’하였다고 선전

○ 또한 창성군을 본보기로 하여 지방공업의 과학기술적 토대 구축을 강조하였음

– “조선의 지방공업은 최근 지식경제시대의 요구에 맞게 새로운 과학기술적 토대위

에 올라서고 있다.”

– 황해북도, 여러 공장들에 컴퓨터에 의한 조종체계 도입 등 지방공업 발전을 위해

노력함

○ 2012년 8월부터 북한은 본격적으로 지방경제 발전을 강조하며 본보기로 평안북도 창

성군을 다시 내세우기 시작함

– 압록강과 인접하고 있으며, 굽이굽이 산길을 달려야 할 만큼 산지가 전체 면적의

95%를 차지할 정도로 오지에 있는 창성군은 현재의 김정은 제1위원장뿐 아니라
이전에도 전통적으로 지방공업의 상징적 모델로 강조돼 왔음

○ 본보기로 선전되고 있는 지방의 경우 대부분 김일성 부자와 특별한 인연을 맺고 있

는 곳으로서 중앙 차원에서 특별한 관심을 갖고 재정을 비롯해 다양한 지원을 하고
있는 것이 특징임

– 평안북도 창성군의 경우, 김일성의 증조부로부터 부친 김정일 국방위원장까지 김

씨 가문 3대와 깊은 인연이 있는 곳임

– 창성군은 특히 김일성과도 연고가 깊음. 1950년대 말 6ㆍ25전쟁 당시 북상하는 유

엔군에 밀려 평안북도의 깊은 산골로 후퇴했던 김 주석은 그해 10월께 창성군 창
골 지역의 농가에 한동안 머물렀던 적이 있음

35) 『로동신문』, 2013년 8월 5일.

160
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

라. 국토관리사업 측면 ⁚ 지방특색에 맞는 차별화된 발전 강조

○ 북한의 지역균형발전 전략은 국토관리사업과도 밀접한 연관을 맺고 있음

– 김정은 노동당 제1비서가 2012년 국토관리 개선을 요구하는 ‘노작’으로 불리는

담화를 발표한 바 있는데, 여기서 가장 우선적으로 강조한 것이 지방 균형발전이
었음36)

– 김정은은 지난 2012년 4월 27일 당, 국가경제기관, 근로단체 책임일꾼들과 한 담

화 ‘사회주의강성국가건설의 요구에 맞게 국토관리사업에서 혁명적 전환을 가져올
데 대하여’를 발표함

– 이 노작에서 우선 평양과 지방의 균형 및 차별화된 발전을 강조함. 즉 “평양시를

혁명적 수령관이 선 도시로서만이 아니라 선군문화의 중심으로, 본보기로 되게 잘
꾸려야 한다”면서 “평양시와 함께 도소재지를 비롯한 지방도시들과 농촌마을들을
지방의 특성에 맞게 꾸려야 한다”고 지적함

– 또한 △중앙이 지방에 너무 통제하지 말고, △ 벌거숭이산을 10년 안에 해결하고,

△ 인터넷을 통해 외국의 선진 자료를 수용하자고 제시함

○ 한편 북한은 지난 2007년 도‧농 격차 해소와 지역 균형개발로 도시 인구집중을 막는

데 성공했다고 조선중앙통신 보도를 통해 자랑한 바 있음37)

– 당시 중앙통신은 ’인구도시화 문제를 해결한 조선’ 제목의 기사에서 “공화국 정부

는 오래 전에 사회주의 도시 인구 형성 원칙과 실현 방도를 구체적으로 밝히고, 주
체적인 도시건설 역사를 창조했다”며 “도시들의 95%이상을 중소규모 도시로 건설
하고 공업 생산력을 모든 지역에 합리적으로 배치해 인구분포를 고르게 실현할 수
있는 조건을 마련했다”고 밝힘

– “대도시의 공업과 인구를 그 주변에 분산배치하기 위한 위성도시 건설도 적극 추

진시켜 나갔다”며 “공화국 정부는 특히 도시로의 인구집중 기본요인인 도시와 농
촌간의 차이를 줄이기 위한 사업에 깊은 관심을 돌려왔다”고 강조함

– “정부는 군(郡)을 도시와 농촌간의 연계를 원만히 보장하고 농촌에 대한 도시의 지

원을 강화할 수 있는 지역적 거점으로 꾸리고, 나라의 도처에 노동자구를 많이 건
설하기 위한 획기적인 조치들도 취했다”고 밝힘

36) 󰡔조선중앙통신󰡕, 2012년 5월 8일.

37) 󰡔조선중앙통신󰡕, 2007년 7월 13일.

161
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– “매 시기 나라의 경제와 문화가 발전하는 맞게 농민들의 생활수준을 끌어올리기

위한 사업들을 계획적으로 밀고나가고 있다”고 덧붙임

○ 김정은은 2012년 4월 27일 당, 국가경제기관, 근로단체 책임일꾼들과 한 담화(4.27담

화) ‘사회주의강성국가건설의 요구에 맞게 국토관리사업에서 혁명적 전환을 가져올
데 대하여’를 발표한 바 있음38)

– 그런데 이 담화에는 새 지도자의 북한 국토관리사업과 관련한 웅장한 구상이 들어

있지만 다른 한편 그 실현을 위해 그간 금기시 되어왔던 북한의 부정적인 면과 치
부도 드러나 있음

– 이른바 ‘노작’으로 불리는 담화에 후자의 내용이 담긴 것은 다소 이례적인 일로 받

아들여짐. 하지만 김정은의 지방균형발전 전략을 엿보게 한다는 점에서 그 의미가
작지 않음

○ 특히 눈여겨 볼 대목은 지방건설에 대하여 중앙에서 너무 통제하지 말라는 것임

– 담화는 “평양시를 혁명적 수령관이 선 도시로서만이 아니라 선군문화의 중심으로,

본보기로 되게 잘 꾸려야 한다”면서 “평양시와 함께 도소재지를 비롯한 지방도시
들과 농촌마을들을 지방의 특성에 맞게 꾸려야 한다”고 지적하고 있음

– 즉, 지금 지방들이 잘 꾸려져있지 못하고 도소재지들을 꾸린 것을 보아도 지방별로

특색이 없다는 것임

– 그 이유로 담화는 “황해남도 해주시와 황해북도 사리원시를 비롯한 도소재지들을

보면 살림집들과 공공건물들의 형식이 다 같다”면서 “중앙에서 어느 것이 좋다고
하면 전국적으로 방식상학을 한 다음 지방들에 표준설계를 내려 보내어 꾸리게 하
다 보니 그렇게 된 것 같다”고 구체적으로 지적함

– 아울러, “농촌문화주택도 지방마다 특색이 있어야 하겠는데 지금은 동해안지방이

나 서해안지방이나 산간지대나 다 같다”고 덧붙임

– 담화는 이에 “지방도시들과 농촌마을들을 꾸리는 데서는 매 지방의 특성이 살아나

고 자기 얼굴이 나타나게 하여야 한다”면서 “지방건설에 대하여 중앙에서 너무 통
제하지 말고 매 지방에서 건물을 자기 지방의 특성에 맞게 지을 수 있도록 하여야
한다”고 해법을 제시했음

38) 북한 평양 인민문화궁전에서 2012년 5월 8일 국토관리총동원운동열성자대회가 진행되었다고 <조

선중앙통신>이 8일발 기사에서 보도했다. 그러면서 통신은 이날 대회에서 김정은 국방위원회 제
1위원장의 ‘노작’이 전달되었다고 알렸는데 이 노작이 4.27 담화이다. 󰡔조선중앙통신󰡕, 2012년 5
월 10일.

162
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

마. 성장거점 마련 전략 ⁚ 경제개발구, 관광특구 설립 추진

○ 지방특색에 맞는 차별화된 발전은 김정은 시대의 지역균형발전 전략의 핵심인 경제

개발구 건설에 반영되고 있음

– 북한 당국이 야심차게 추진하는 지방 경제개발구는 공식적으로 지역경제의 균형적

발전과 지방 주민의 생활향상을 최우선 목표로 삼고 있음

※ 북한 입장을 대변하는 재일본 조선인총연합회 기관지 󰡔조선신보󰡕는 2013년 11월 29일

북한이 최근 공개한 13개 도(道)단위 경제개발구 추진 계획의 배경과 특징, 목표, 전망을
자세히 소개하면서 "지방경제의 균형적 발전과 도내 주민들의 생활향상에 일차적인 목적
을 두고 있다"라고 밝힘

– 경제개발구가 성공적으로 운영되면 지방산업이 발전하고 지방예산이 확충돼 주민

생활도 향상될 것이라는 논리임

○ 2013년 3월 31일 열린 노동당 중앙위원회 전원회의에서 경제개발구 설립을 처음으로

결정함

– 대외무역의 다원화와 다양화를 통한 투자활성화와 도(道)별 특성에 맞는 경제개발

구를 설립하며, 원산과 칠보산은 관광지구로 개발하도록 결정함

– 노동당 중앙위 전원회의 결정에 의해 각 도는 계획에 따라 개발구 설치 준비와

외자유치 작업을 추진함

– 북한은 효과적인 사업 추진을 위해 각 경제개발구에서 지역별 실정에 맞는 일종의

특성화 전략을 적용한다는 구상임

– 나선, 황금평 등 기존의 경제특구가 생산과 가공, 수송, 상업, 관광 등 다양한 부문

을 아우르는 대규모 복합형 경제지대라면, 지방 경제개발구는 지역에 따라 농업,
관광 등 부문별 특색을 갖는 상대적으로 소규모의 경제특구인 것임

– 북한이 함경남도 북청군에 북청농업개발구, 함경북도에 온성섬관광개발구, 남포시

에 와우도수출가공구 등 서로 다른 개발구를 설치하는 것도 지역의 특성을 고려한
조치임

– 경제개발구에 대한 외국 기업이나 단체의 투자유치 업무를 담당한 조선경제개발협

회의 윤용석 국장은 “각 도가 자체의 실정에 맞게 경제개발구들을 특색있게 발전
시킴으로써 외화도 벌고 지방경제 발전에 필요한 기술도 얻으면서 주민들의 생활
향상에 이바지하도록 하자는 것”이라고 밝힘

163
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 그는 “경제개발구에서 생산된 제품은 다른 나라에 수출되는 것과 동시에 국내수요

를 충족시킬 수 있다”며 “경제개발구 창설은 중국과 러시아와 접한 지방의 특성을
적극적으로 내세우는 방향에서 사업을 추진해나갈 것”이라고 함

– 또 이 사업을 위해 북한은 각 도 인민위원회가 해당 지방의 실정에 맞게 계획을 세

워 개발구 창설을 신청하도록 하고, 이를 국가경제개발위원회에서 심의 평가하도
록 했음

○ 북한은 경제개발구 설립과 운영을 통해 고질적인 지방 빈곤 문제를 해결하고, 이를

위해 각 지역의 정책 결정 재량권을 확대하며 지역 간 경쟁을 장려하고 있음

– 북한 전역에 경제개발구가 건설되면서 서로 경쟁을 통해 발전해야 한다는 생각이

북한 관료들 머릿속에 자리 잡고 있음. 북한 당국은 지역공무원들이 경제개발구
계획을 체계적이고 구체적으로 수립할 수 있도록 격려하고 있음39)

– 북한 경제개발구 관련 법에는 지방공무원이나 기업소 등 개별 경제주체를 경제발

전의 중심에 두는 방식(Bottom-up)의 조항이 있고, 이는 지역의 특성을 고려한 개발
전략을 세울 수 있다는 점에서 긍정적 평가를 받고 있음

○ 김정은 국방위원회 제1위원장은 올해 신년사에서 “대외 경제관계를 다각적으로 발전

시키며 원산-금강산 국제관광지대를 비롯한 경제개발구 개발사업을 적극 밀고 나가
야 한다”며 이런 변화를 암시

– 이와 관련, 북한 사회과학원 리기성 교수는 2015년 1월 26일 재일본조선인총연합회

기관지 조선신보와의 인터뷰에서 “신년사가 언급한 ‘다각적’이란 표현은 지방행정
기관과 기업체들도 무역과 합영합작사업을 추진한다는 것을 뜻한다”고 밝힘

– 즉 지방기관뿐만 아니라 지방의 기업들도 국가가 주도해온 대외경제 사업을 자율

적으로 추진할 수 있다는 의미임

– 북한이 도ㆍ경제개발구 지역별로 경제개발지도위원회와 경제개발국을 신설, 이는

“해외투자를 끌어들여 지방별로 경제사업을 통 크게 하라는 중앙의 지시에 따른
것”이라고 전함40)

39) 안드레이 아브라하미안(싱가포르의 비정부기구인 Chosun Exchange의 이사)와의 인터뷰. 2015년 5월

14일
40) 『자유아시아방송』, 2015년 1월 22일

164
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 북한의 최근 이러한 변화는 지역별 장점을 최대한 활용해 정책을 수립하고 경쟁과
인센티브 도입도 확대함으로써 상대적으로 소외된 지방의 경제개발 효과를 높이려
는 시도로 판단됨

○ 경제개발구와 더불어 주목할 현상은 지방정부가 주도하는 관광상품의 개발임

– 2002년에 금강산 관광특구를 지정한 북한은 2013년 5월 29일에 경제개발구법을 제

정하고, 같은 해 11월에 경제특구와 13개 지방급 경제개발구를 설치한다는 정책을
발표함. 이듬해인 2014년 6월 11일 북한의 최고인민위원회 상임위원회는 정령으로
‘원산-금강산 국제관광지대(특구)’를 발표함

– 북한은 최근 지방정부가 주도하는 13개의 경제개발구를 발표했는데, 그 중에서 관

광을 목적으로 하는 ‘관광개발구’가 2개이며, 관광 기능이 포함된 경제개발구는 모
두 4개였음. 이처럼 북한의 발표는 사실상 관광산업을 염두에 두었다고 해도 과언
이 아님

– 북한 관광활성화 전략의 특징은 지방정부가 주도적으로 다양한 관광상품을 개발하

고 있다는 점임

– 북한에서 중앙정부의 승인 없이도 지방정부 스스로 광산개발이나 관광개발 또는

외국과의 합작기업도 운영할 수 있다는 것임41)

– 지방정부를 주축으로 민생경제를 책임져야 하는 상황에서 여러 지방정부는 그동안

외국인에게 보여주기를 꺼려했던 내부의 여러 생활 자원들을 관광자원화 하여 체
험형 관광상품으로 제시하고 있음

바. 지방 분권화/지방예산제 ⁚ 지방의 독자성과 창발성 고양

○ 지방분권화는 2002년 취해진 ‘7.1 경제관리개선조치’에 의해 심화, 촉진된 측면이 있

고, 이는 지방예산제와 밀접한 연관을 맺고 있음

– 김정일 국방위원장은 2001년 10월 ‘경제관리지침’을 통해 북한 관료들과 주민들에

게 경제적 신사고를 요구하며 2002년 7월부터 임금 및 물가 인상, 공장‧기업소 경
영개선 등 경제개혁을 추진함42)

41) 『자유아시아방송』, 2014년 6월 24일.

42) 연합뉴스, 2002년 8월 2일.

165
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 북한 노동신문과 일부 언론보도를 종합해 보면 김정일 국방위원장은 경제관리에서

분권화, 기업경영에서 책임 및 자율성 강화, 분배에서 평균주의 지양을 경제개혁의
핵심으로 염두에 두고 있는 것으로 분석됨

– 김정일은 “경제관리에서 계획지표들을 중앙과 지방, 위ㆍ아래 단위간에 합리적으

로 분담해야 한다”며 “국가계획위원회는 국가적 중요지표를 계획하고 세부적인 지
표들은 해당 기관ㆍ기업소에서 계획하도록 해야 한다”고 밝혀 권한의 하부 이양을
강조했음

– 그는 이와 관련, “연간ㆍ분기 계획을 월별로 분할하는 것도 (국가계획위원회가 아

닌) 성ㆍ중앙기관이나 도에 맡기는 것이 합리적”이라며 “지방경제부문은 중요 지
표 외에 세부지표들은 도ㆍ시ㆍ군 자체 실정에 맞춰 계획화하도록 해야 한다”고
강조했음

– “지방공업은 시ㆍ군의 책임성과 창발성을 높이도록 권한을 주고 풀 것은 풀어줘야

한다”며 “지방공업에서 생산한 소비상품의 가격ㆍ규격 등은 국가적으로 원칙과 기
준을 정해주고 상급기관 감독하에 공장 자체로 제정해 생산ㆍ판매토록 해야 한다”
고 말해 가격결정에 있어 자율권을 강화할 뜻을 암시함

○ 김정일 위원장은 2001년 10월 ‘경제관리지침’을 통해서도 “지방경제부문은 중요 지표

외에 세부지표들은 도ㆍ시ㆍ군 자체 실정에 맞춰 계획화하도록 해야 한다”고 지적했음

– 그는 “지방공업에서 생산한 소비상품의 가격ㆍ규격 등은 국가적으로 원칙과 기준

을 정해주고 상급기관 감독하에 공장 자체로 제정해 생산ㆍ판매토록 해야 한다”고
말해 가격결정에 있어 자율권을 강화할 뜻을 비쳤음

– 이처럼 2000년 초반 새로운 경제개혁 조처들에 나타난 특징 가운데 하나도 지방경

제의 자율성 확대가 손꼽히고 있음. 이 역시 지방경제의 중앙 의존도를 낮추고 자
립성을 높이기 위한 지방경제의 활성화 방침에 따른 것으로 분석됨

○ 북한은 “지방예산제는 국가의 중앙집권적인 계획적 지도를 확고히 보장하면서 지방

의 책임성과 창발성을 높여 국가에 더 많은 이익을 주며, 지방과 나라의 살림살이를
잘 꾸려 나갈 수 있게 하는 새로운 형태의 조선식 예산제도이며 지방살림살이 운영
방법"이라고 규정하고 있음43)

43) 로두철 내각부총리 겸 국가계획위원회 위원장의 지방예산제 실시 40주년을 기념하는 중앙보고회에서 한 설

명, 『조선중앙통신』, 2013년 11월 7일.

166
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

○ 북한은 2001년 10월 지방단위(시.군)의 예산권 강화와 지방공업에 가격자율권을 부여

하는 등 군(郡)을 예산, 계획, 생산, 경영, 관리의 주체로 변경함

– 과거 대외적인 경제자립을 의미했던 자력갱생의 개념이 최근에는 공장‧기업소를

포함한 지방단위의 자립으로 바뀌고 있음을 말해주고 있음

– 실리사회주의는 북한이 최근 강조하고 있는 ʻ자력갱생ʼ과 군(郡) 단위 중심의 경제

분권화 정책과도 일맥상통한 것임

– “국가의 통일적 지도밑에 모든 공장, 기업소들이 경영활동을 독자적으로, 창발적으

로 해나가는데서 내각책임제, 내각중심제를 강화하며, 성ㆍ중앙기관들의 기능과
역할을 높이는 문제, 중앙과 지방, 기관ㆍ기업소들의 임무와 권한을 정확히 규정하
는 문제, 공장ㆍ기업소와 지방의 독자성과 창발성을 높이는 문제 등을 옳게 해결하
는 것이 중요하다.” (김철, “우리 식의 경제관리방법을 개선완성하는데서 견지하여
야 할 원칙,” 󰡔근로자󰡕, 2013년 제10호)

○ 2013년 북한에서 지방예산제 실시 40주년을 기념하는 중앙보고회가 개최됨.44) 이 보

고회에서 로두철 내각부총리 겸 국가계획위원회 위원장이 한 언급이 주목할 만함

– 김일성 주석은 지난 1973년 10월 31일과 11월 1일에 한 ʻ노동당 중앙위원회 정치위
원회에서 한 결론ʼ에서 ʻ2. 지방예산제를 실시할데 대하여ʼ 교시함

– 로두철 부총리는 “(김 주석이) 조선의 사회주의 경제발전의 현실적 요구와 지방 정

권기관들의 사명과 역할, 국가재정관리의 실태를 전면적으로 분석한데 기초해 독
창적인 지방예산제 방침을 내놓았”으며, “김정은 제1위원장은 노작 '역사적인 창성
연석회의 정신을 구현하여 모든 군을 살기좋은 인민의 낙원으로 일떠세우자'를 발
표해 군의 지위를 더욱 뚜렷이 밝히고 창성군의 모범을 따라 시, 군들이 지방살림
살이와 인민생활 향상에서 결정적 전환을 일으켜 나가도록 했다”고 언급함

– 로 부총리는 특히 “노동당의 지방예산제방침이 관철돼 지방경제를 발전시키기 위

한 물질적 토대가 꾸려지게 됐다”고 강조함

– 이어서 로 부총리는 “오늘 지방예산수입은 1973년에 비해 7.3배 장성하고 국가예산

수입에서 지방예산수입이 많은 비중을 차지하고 있으며 자체의 수입으로 지출을
보장하고 있다”고 설명하고 “화평군을 비롯한 수십개 군(시, 구역)이 지방예산제 모
범군(시, 구역)칭호를 수여받고 해마다 지방예산수입 계획을 넘쳐 수행하는 대열이
늘어나고 있다”고 소개함

44) 『조선중앙통신』, 2013년 11월 7일.

167
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 이와 함께 “많은 시, 군이 자체의 원료에 의거한 지방공업 생산액 비중을 60%이상

보장하고 상업, 급양, 편의봉사 활동을 적극 벌여 지방예산수입에서 봉사부문 수입
비중을 높이고 있다”고 말함

– 로 부총리는 “도, 시, 군들에서 당의 의도에 맞게 지방예산을 현실성있게 편성하고

예산수입 계획을 월별, 분기별로 어김없이 수행하며 지방예산 집행에서 기관, 기업
소들이 재정규율을 엄격히 지키도록 할 것”을 언급하고 △ 주체농법으로 알곡생산
확대, △ 질 좋은 인민소비품 생산, △ 지방의 편의 봉사시설 운영 정상화, △ 지방
고유의 특성을 살린 살림집, 문화후생시설 건설, △ 체육문화 발전 등을 주요 과제
로 제시함

○ 한편, 북한은 2002년 7.1 경제관리개선조치 이후 지방 예산제를 강화했으며, 특히 농

업생산을 직접 지도하는 지역거점이자 농업생산을 발전시키는 데 적합한 단위로 군
(郡)의 역할을 높여 지방의 재정자립 등의 제고에 관심을 기울여옴

– 이와 관련, 2004년 11월 10일자 󰡔민주조선󰡕은 “재정성에서는 당이 제시한 지방예산

제 방침을 전국의 모든 시, 군들이 그 관철을 위한 투쟁으로 들끓도록 조직정치사
업을 힘있게 벌이고 있다”며, 재정성의 농업지방예산국과 독립채산제국 직원들이
각 지방에 파견돼 지방예산제 확립을 위한 지도와 통제를 강화하고 있다고 전한
바 있음

2. 지역균형발전 사례 연구

가. 지방발전 사례 1 ⁚ 평안북도 창성군

○ 2012년의 지방공업 육성과 관련하여 주목할 점은 평안북도 창성군을 ‘지방공업의

본보기 군’으로 육성하는 운동을 추진하고 있다는 점임

– 김일성의 소위 ‘창성연석회의’ 50돌을 맞아 ‘강성국가 건설의 요구에 맞게 창성군

지방산업공장들의 현대화 실현, 군의 면모일신모범’ 등을 선전하면서, 창성군을 ‘새
세기 지방경제 발전의 본보기’로 치켜세우고 있음45)

45) 『로동신문』, 2013년 8월 5일.

168
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

○ 창성군의 지방경제 발전을 선전하면서 ‘지방공장들의 현대화’의 측면을 강조하고 있음

– 즉 창성군을 ‘지방공장들의 현대화 및 농촌경리의 발전으로 산중의 무릉도원으로

변모’하였다고 선전

○ 또한 창성군을 본보기로 하여 지방공업의 과학기술적 토대 구축을 강조하였음

– “조선의 지방공업은 최근 지식경제시대의 요구에 맞게 새로운 과학기술적 토대위

에 올라서고 있다.”

– 황해북도, 여러 공장들에 컴퓨터에 의한 조종체계 도입 등 지방공업 발전을 위해

노력

○ 2012년 8월부터 북한은 본격적으로 지방경제 발전을 강조하며 그 본보기로 평안북도

창성군을 다시 내세우기 시작함

– 압록강과 인접하고 있으며, 굽이굽이 산길을 달려야 할 만큼 산지가 전체 면적의

95%를 차지할 정도로 오지에 있는 창성군은 현재의 김정은 제1위원장뿐 아니라
이전에도 전통적으로 창성군은 지방공업의 상징적 모델로 강조됨

[그림 4-1] 평안북도 창성군 위치도

* 자료 ⁚ 평화문제연구소.

169
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 김정일 국방위원장은 2010년 평북 창성군의 한 지방산업공장을 방문해 현지지도 했

고46), 김정은 국방위원회 제1위원장은 2013년 6월 13일 압록강과 접한 평안북도 산간
오지인 창성군을 방문함47)

– 조선중앙통신은 6월 14일 김정은이 창성혁명사적관을 둘러보며 “대원수님들(김일

성ㆍ김정일)의 혁명 사적이 가장 많이 어려 있는 창성군을 인민의 낙원으로 더 잘
꾸려 창성땅에서 ‘사회주의 만세’ 소리가 더 높이 울리게 해야 한다”고 강조했다고
전함

– 김정은은 이날 창성식료공장, 창성각(식당)과 창성국수집, 은덕원(목욕탕), 창성군

문화회관 등을 돌아보며 “선군시대의 요구에 맞게 군의 역할을 더욱 높이고 지방
경제를 발전시켜 인민생활 문제를 풀어야 한다”고 지적함

– 김정일도 생전에 창성을 자주 방문하곤 했음. 김 위원장은 대학생 시절인 1961년 8월

평안북도를 현지지도하는 김일성 주석을 따라 창성 일대를 방문했음

– 김일성ㆍ김정일 부자는 주로 여름에 창성을 방문하곤 했는데 이들이 피서철에 창

성 초대소(별장)를 즐겨 찾았던 것과 연관이 있음. 특히 김정일은 후계자 시절인
1970년대∼1980년대 초 압록강 가에 있는 창성 초대소에 자주 놀러 갔던 것으로
알려짐. 중앙통신은 김일성 주석은 108차례, 김정일 위원장은 60차례나 창성군을
방문했다고 밝힘

– 김일성 주석은 1962년 8월 창성에서 열린 지방 당ㆍ경제일꾼 연석회의에서 ‘군의

역할을 강화하며 지방공업과 농촌경리를 더욱 발전시켜 인민생활을 훨씬 높이자’
라는 연설을 했고 이 연설은 북한에서 지방공업 발전을 위한 ‘경전’처럼 여겨지고
있음

– 북한의 역사에서 1962년 8월 7일과 8일 창성군에서 열린 ‘지방당 및 경제일꾼 연석

회의’는 지방경제 발전을 추동한 중요한 회의로 기록돼 있음. 김일성 주석은 이 회
의에서 ‘군(郡)의 역할을 강화하며 지방공업과 농촌경리를 더욱 발전시켜 인민생활
을 훨씬 높이자’라는 연설을 했음. 이때부터 북한은 창성군을 지방경제 발전의 본
보기로 내세워짐

– 김정일 위원장도 2010년 11월 창성군을 현지지도하면서 “창성의 일꾼과 근로자들

이 지방공업혁명을 일으키는 데서 선봉적 역할을 수행하라”고 격려함. 이후 창성

46) 『조선중앙통신』, 2010년 11월 19일.

47) 『조선중앙통신』, 2013년 6월 14일.

170
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

에서는 식료공장, 직물공장 등이 최신 기계설비 등으로 재건설됐으며, 식료가공공

장과 피복공장이 큰 규모로 새로 건설됨. 군 소재지 중심거리에는 창성각과 국숫
집이 증축되고, 은덕원(목욕탕 등 종합편의시설), 소년회관, 유치원, 탁아소가 새로
건설되는 등 눈에 띄는 변화가 있었음

○ 창성군의 성과

– 평안북도 창성군 림진섭 당 책임비서는 노동당 이론기관지 󰡔근로자󰡕(2012년 제8

호)에 기고한 글에서 창성군이 지난해 이룬 성과를 다음과 같이 소개함

– “지방당 및 경제일군 창성연석회의 50돐(2012년)을 계기로 식료공장과 직물공장을

비롯한 군안의 모든 지방공업공장들이 1～2년이라는 짧은 기간에 지난 세기의 잔
재를 완전히 털어버리고 지식경제시대에 어울리는 현대적인 모습을 갖추었다.”

– “군에서는 군중적운동으로 군안의 원료원천을 최대한 동원리용하여 생산을 늘이고

있으며, 국제시장에 내놓아도 손색이 없을 질좋은 소비품들을 대대적으로 생산하
고 있다. … 자기 지방의 원료원천을 최대한 동원하여 생산을 늘여야 지방공업 현
대화의 은이 실지로 나타나게 할 수 있다.”

○ 북한 언론매체들에 따르면 2012년 북한에서는 “창성 못지 않은 살기 좋은 고장으로

꾸리겠다”는 각오로 모든 군에서 창성군의 모범을 따라배우기 위한 사업이 벌어졌음

– 2012년 10월에 열린 북한 내각전원회의 확대회의에서는 “창성군, 회령시의 지방 산

업공장들을 본보기로 하여 지방공업의 현대화가 힘있게 추진됐으며 지방 공업부
문의 분기 공업 총생산액 계획이 107％로 초과 수행됐다”고 밝히기도 했음

– 2012년 6월 13일 김정은 제1위원장은 평안북도 창성군의 여러 부문 사업을 직접

현지지도하고 2년 6개월 동안 이뤄진 성과를 점검함

○ 노동신문은 2012년 8월 8일 '창성연석회의 정신으로 내나라, 내 조국을 부강하게 하

자'는 제목의 사설과 7개의 관련 기사를 싣고 1962년 8월 7,8일 창성군에서 열린 중앙
과 지방당 간부 및 경제일꾼 연석회의를 상기시켰음

– 김일성은 창성연석회의에서 ‘군(郡)의 역할을 강화하며 지방공업과 농촌경리를 더

욱 발전시켜 인민생활을 훨씬 높이자’는 연설을 했음. 회의는 지방의 특성에 맞는
농ㆍ임ㆍ수산업과 공업을 자체로 발전시키고, 시ㆍ군 간부들이 앞장에서 난국을
뚫고 나가자는 내용이었음

– 탈북자들에 따르면 당시 김일성은 회의에서 지역 시ㆍ군 간부들을 질책하며 “호주

171
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

(戶主)로서 일꾼들이 연구하지 않고 군중을 앞장서서 발동하지 않으면 주민들이

가난에서 헤어나지 못하므로, 모든 일꾼들은 자기 지역의 특성을 잘 연구해 그에
맞게 산을 낀 곳에서는 산을 이용하고, 바다를 낀 곳에서는 바다를 뜯어 먹고 살아
야 한다”고 강조함

– 이 같은 내용의 연석회의 이후 지역 시ㆍ군별로 인민소비품 생산을 위한 중소규모

의 공장들이 건설됐고, 농수산 가공공장, 양식장, 목재가공 공장 등 지역의 특성에
맡는 다양한 공장들이 활성화 됐음

– 특히 농지면적이 적은 산간지역에서 산나물(도라지, 더덕, 고사리)과 산열매(머루,

다래, 도토리), 약초(삽주, 황기)를 심고 뽕나무밭을 조성해 누에고치를 쳐 국가에
수매하도록 했음. 이로 인해 쌀 분배량이 적은 산골의 현금수익이 높아졌음. 북한
당국은 이를 김일성의 영도업적과 인민애로 널리 선전 찬양해왔음

– 북한 언론매체들도 “군(郡)의 역할을 높여 지방공업과 농촌경리를 발전시키고, 살

림살이를 자체의 힘으로 꾸려 인민생활을 향상시켜 나가야 한다는 것이 창성연석
회의의 기본 정신”이라고 의미를 부여하고 있음

– 이어 “모든 시, 군들에서는 알곡 정보당 수확고를 결정적으로 높여 식량문제를 해

결하겠다는 각오를 가지고 당의 농업혁명 방침을 철저히 관철해야 한다”고 독려함

– 또한 “자기 지방의 특성에 맞게 지방공업을 발전시키는 것은 지방공업 발전의 중

요한 원칙”이라며 “시, 군들에서는 자체의 원료기지들을 더 많이 조성하고 지방산
업 공장들의 생산 공정을 현대화 과학화해 질 좋은 갖가지 소비품을 더 많이 생산
해야 한다”고 했음

○ 앞서 노동신문, 조선중앙통신 등 북한의 대내외 매체들은 '지금 나라의 모든 군에서

창성군의 모범을 따라 배우기 위한 사업을 힘 있게 벌어지고 있다'는 내용의 기사를
지속 보도해 왔음

172
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

나. 지방공업발전 사례 2 ⁚ 함경북도

[그림 4-2] 함경남도 함흥 위치도

○ 창성군이 지방공업 발전의 본보기라면 도(道) 차원에서는 함경북도가 본보기 단위로

선전되고 있음

– 2009년 8월 김정은 후계자를 대동하고 함흥과 원산을 시찰한 김정일 국방위원장은

2010년 11월 말-12월 초에 다시 함경북도의 주요 기간산업과 경공업, 농업에 걸친
중요 단위들을 현지지도한 후 ‘함남의 불길’을 전국적으로 확대시킬 것을 지시한
바 있음

– 특히 함흥, 원산, 회령 등 주요 도시에 대한 재건설계획도가 마련돼 이 계획에 따라

도시개발이 순차적으로 진행되고 있어 주목된 바 있음. 함흥의 경우 2010년 5월 21
일 김정일 국방위원장이 함흥 룡성계연합기업소를 시찰할 때 공개됐고, 회령시의
경우는 2010년 12월 김 국방위원장이 회령시를 방문했을 때 공개됨

173
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

* 주 ⁚ 2010년 5월 함경북도 함흥시 룡성기계연합소를 방문한 김정일 국방위원장이 함흥시 개발계획도를

가리키며 구체적인 과제를 제시하고 있다. [자료사진 - 민족21]

– 회령시의 경우 지난해 9월 최영림 총리가 방문해 “시의 발전전망에 대해 알아보고

자재공급 및 식생활과 관련한 공장, 기업들을 둘러본 뒤 관련 문제들을 논의”했는
데, 이때 최 총리도 회령도시계획도를 시 관계자들과 함께 보며 개발진행상황을 점
검했음

다. 사례연구 3 ⁚ 연탄군

○ 해방 전 연탄군은 현대문명에서 멀리 뒤떨어진 산간지대로서 주민들의 생활필수품을

생산하는 단순한 공업시설마저도 없었으며 조, 수수, 콩, 감자 등도 겨우 심던 뒤떨어
진 산간농업지역이였음

– 연탄군에는 해방 직후로부터 오늘에 이르는 기간 수많은 공장, 기업소들이 창설됨.

군의 공업은 특히 조선로동당 중앙위원회 1958년 6월전원회의 이후에 새롭게 창설
됨. 오늘 군에는 식료공업, 방직공업, 건재공업, 일용품공업을 비롯한 다양한 공업
부문들이 합리적으로 배치되었고, 공장, 기업소들의 조업연대를 보면 다음과 같음

174
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

[표 4-1] 황해북도(연탄군) 공장기업소들의 조업연대

* 출처 ⁚ 네이버 지식백과, 연탄군의 경제(북한지리정보 ⁚ 황해북도ㆍ개성시, 1990, CNC 북한학술정보)

(검색일 ⁚ 2015년 6월 18일).

175
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 4-3] 황해북도 연탄군 위치도

○ 북한에서 모범 군으로 소개된 황해북도 연탄군의 사례는 북한의 노동신문(2013년 5

월 15일자)을 통해 소개된 바 있음48)

– 연탄군당 리항걸 책임비서는 7년 전 책임비서가 된 후 ‘지방산업공장들의 현대화

를 비롯해 인민생활과 관련된 50여 개의 대상을 단 몇 달 동안에 건설한다’는 통
큰 목표를 세웠고, 내부적으로 강한 반대가 있었지만 식료공장, 종이공장, 화학일
용품공장, 버섯공장, 가구생산협동조합의 낡고 실리에 맞지 않는 건물들과 생산공
정들을 통째로 들어내고 개건하는 사업을 비롯해 인민생활과 관련된 50여 개 대상
건설을 ６개월 남짓한 기간에 모두 건설하는 ‘기적’을 창조했다고 소개

– 당시 내부 반대의 이유는 연탄군이 철도역에서 250km나 떨어져 있어 교통조건이

매우 불리하고, 지하자원이 전혀 없는 조건에서는 이 목표들을 달성하기는 도저히
불가능하다는 것이었음

48) 󰡔로동신문󰡕, 2013년 5월 15일.

176
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 그러나 낡은 공장과 건물을 통째로 폭파시키고 새로 지었다는 것은 그만큼 북한의

지방 공장들이 제대로 가동되지 않고 있는 현실을 보여줌

○ 리항걸 연탄군당 책임비서는 󰡔근로자󰡕(2012년 제10호)에 기고한 글에서 연탄군의 성

과에 대해 다음과 같이 소개함

– “우리 연탄군에서는 최근년간 당의 방침관철을 위한 사업들을 전면적으로 밀고 나

갔다. 해마다 알곡생산계획을 넘쳐 수행하면서 최단기간에 지방산업공장들을 일신
하고 국토관리사업을 질적으로 해제낀다는 것은 쉽지 않았다.…우리는 경영위원회
의 기술적 지도를 강화하여 군의 기후풍토에 맞는 우량품종과 미생물비료들, 겹재
배에 의한 두벌공사, 성형말모에 의한 강냉이재배를 비롯한 선진적인 영농방법을
적극 받아들여 정보당 알곡수확고를 높이도록 하였다. 지방산업공장들도 일부 설
비와 공정을 더 차려놓은 식으로가 아니라 새 세기에 맞게 완전히 일신하여 생산
능력을 평균 3배이상 높이게 하였다.…우리 군 주민들은 군에서 생산한 된장, 간장,
기름, 비누를 비롯한 1차소비품들과 갖가지 과일, 남새들을 달마다, 철마다 공급받
고 있으며, 자연수에 의한 수도화가 전면적으로 실현되여 물 걱정을 모른다. 탁아
소, 유치원, 학교들에 대한 콩우유공급이 정상화되고 있는 것은 더 말할 것도 없다.
오늘 연탄군사람들 누구나 ‘우리 군은 사회주의본태가 살아있는 군’이라고 긍지높
이 말한다.”

– 연탄군이 실제 이 정도의 성과를 냈는지 확인할 방법은 없지만 북한이 스스로 소

개한 연탄군의 사례는 역설적으로 지방경제를 현대화하는 작업이 얼마나 어려운
지를 잘 보여주고 있다는 평가를 받고 있음

○ 1995년에는 전반적인 경제위기 속에서도 특히 극심한 외화난에 시달리고 있는 북한

은 최근 당의 무역제일주의 방침 관철을 내세워 주민들에게 '수출원천 찾기'를 적극
독려한 바 있는데, 이때도 연탄군이 수출 원천 발굴 분야에서의 성과를 본보기 사례
로 내세웠음49)

– 황해북도 연탄군이 “군중적으로 수출원천을 탐구동원하여 수출품 생산을 늘리는데

서 커다란 성과를 거두고 있다”면서 연탄군의 사례를 본보기로 삼아 그 경험을 전
지역으로 확산시켜 나갈 것을 요구했음

49) 『내외통신』, 1995년 7월 4일.

177
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 이 보도에 따르면 연탄군에서는 생산조건이 비교적 좋은 월룡지구와 읍주변 여러

곳에 고급 건재기지를 조성, 생산에 박차를 가하고 있으며 지형조건이 유리한 하
타리골 골짜기에는 각종 버섯생산지를 마련함

– 또한 연탄화학공장과 원료기지사업소를 비롯한 지방산업공장의 일꾼들과 근로자

들은 향료제품 원료를 찾는데 주력하고 있으며 완만한 산비탈을 이용해 수유나무,
잣나무 등 유지림을 가꾸어 비누생산용 기름을 해결하고 있다고 함

– 이와 함께 신릉리 문화리 등 농촌의 농업근로자들과 주민들은 비경지와 강, 하천

등을 이용하여 왕골과 아주까리를 대대적으로 심고 있다고 이 신문은 전함

○ 가장 최근에도 연탄군은 경제발전을 위한 절약운동과 관련해서도 모범군으로 소개되

면서, 본보기로 언급됨

– 북한의 노동당 기관지 노동신문은 2014년 6월 17일 전사회적으로 경제 발전을 위

한 절약운동에 나설 것을 촉구함

– 노동신문은 이날 1면의 사설 ‘전사회적으로 절약투쟁을 강화하자’에서 황해북도 연

탄군이 공장, 기업소, 학교, 협동농장 등에서 유휴자재 수집함을 설치해 절약사업을
활발히 하고 있다며 “연탄군의 경험은 모든 시, 군들과 당원들, 근로자들이 본받아
야 할 모범”이라고 치켜세웠음50)

– 특히 기업전략과 관련해 “전력, 석탄을 비롯한 에네르기(에너지) 원천, 원료와 자재,

설비, 노력과 자금 어느 하나도 조금이나마 허실되지 않도록 공정관리와 생산지도
를 엄격히 하여야 한다”고 지적함

– 기술혁신을 절약의 기본으로 규정하고 금속, 화학, 전력, 석탄, 철도 등의 부문에서

최신 과학기술을 받아들일 것을 독려함

– 이어 “절약투쟁의 결과로 나오는 여유노력, 유휴자재 등이 생산과 건설에 실지 효

과적으로 이용되도록 하는 데 당조직들은 물론 인민정권기관, 경제지도기관들이
깊은 관심을 돌리고 적극적인 대책을 취하여야 한다”고 주장함

– 북한이 절약운동을 독려하는 것은 부족한 자원을 이용해 경제성과를 최대한 끌어

올리고 국제사회의 제재 속에서 ‘자력갱생’ 노선을 추구하려는 의도임

50) 『로동신문』, 2014년 6월 17일.

178
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

라. 사례 연구 4 ⁚ 자강도 강계 - 자력갱생의 모델 도시

○ 1949년 신설된 자강도는 관서지방의 북,서쪽 끝 지역으로 압록강을 경계로 중국과 접

경지역을 이루고 있으며 행정중심 도시는 강계시임

– 강계시는 자강도의 도소재지로서 정치ㆍ행정ㆍ교육ㆍ공업의 중심지임. 면적 263.7

㎢, 인구 25만 1,971명(2008 추정)임. 북동쪽은 장강군, 남쪽은 성간군ㆍ위원군, 서쪽
은 시중군과 접함

– 주요 산업은 광업과 기계ㆍ전력ㆍ목재ㆍ방직 공업임. 산지가 많아 콩ㆍ조ㆍ옥수수

ㆍ감자 등의 밭작물이 주로 재배되며 벼농사는 하천을 따라 일부에서 행해짐. 또한
과수업과 양잠업ㆍ축산업도 활발함51)

– 북부 내륙지방의 공업지대로서 강계공업지구의 중심지이며 군수산업과 관련된 기

계공업이 발달하였음. 천리마타이어공장, 강계트랙터공장, 강계정밀기계공장 등과
42호ㆍ61호ㆍ93호 군수공장이 있음

– 그밖에 풍부한 과일과 목재자원을 원료로 한 식품공업(강계 포도주공장), 목재관련

공업(강계 연필공장)이 발달하였으며 강계 방직공장도 있음. 장자강의 수계를 이용
한 강계 청년발전소 제2발전소가 있음

– 북부 내륙지방 교통의 요지로서 철도는 만포선(滿浦線 ⁚순천~만포)이 지나며, 강계

선(강계~낭림)의 출발점임. 도로는 철도와 병행하는데, 주요 도로는 구현령을 넘는
전천ㆍ낭림 방면, 시중ㆍ만포 방면으로 연결되며, 그밖에도 장강ㆍ위원 방면으로
연결되는 도로가 있음

51) [네이버 지식백과] 강계시의 교통관광 (두산백과).

179
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 4-4] 자강도 강계시와 희천시 위치도

○ 북한 김정일 국방위원장의 자강도에 대한 사랑이 깊은데 이는 자강도 강계시를 집중

시찰한 데서도 나타남.52) 김 위원장이 자강도에 남다른 애정을 나타내는 이유는 ‘강
계정신’ 때문임

– 그의 자강도 지역 방문은 거의 매년 이루어진 바 있음. 2000년부터 2003년까지 매

년 1차례씩 자강도 산업시설과 교육기관을 방문했음

– 특히 1998년 이후 2001년까지 4년 동안에는 무려 9차례나 자강도를 직접 방문, 자

강도를 ‘본보기 도’로 가꾸도록 신경을 썼음

– 노동신문(2012. 1. 22)은 김 총비서가 90년대 중반에 시작된 ‘고난의 행군’을 성공적

으로 끝내고 강성대국을 건설하기 위한 본보기 지역으로 자강도를 선정한 뒤 지난
1998년부터 9차례 집중 현지지도했다고 보도함

– 신문은 또 김 총비서가 자강도에서 제일 먼저 중소형발전소 건설의 붐을 일으켰으

며 “자강도 노동계급을 강계정신의 창조자로 내세우고 온 나라가 강계정신과 자강
도 사람들의 일본새(일하는 입장과 태도)를 따라 배우도록 조치했다”고 밝혔음

52) 조선중앙통신, 2007년 6월 4일

180
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 신문은 특히 김 총비서가 2001년 12월 북방의 맵짠(매서운) 추위에도 불구하고 9회

째로 자강도를 찾아 강계닭공장, 강계포도주공장, 강계편직공장, 강계고려약(한약)
공장 등에 들른 것은 “지금까지 자신이 추진해온 부강조국건설 구상이 어떤 것인
가를 온 나라 인민들에게 보여주기 위한 것”이었다고 강조했음

– 북한 언론보도를 종합하면 김 총비서는 지난 1998년 1월 중순 처음으로 자강도 현

지지도 길에 올라 6일 동안 자강도내 중소형발전소들과 강계트랙터연합기업소, 2.8
기계연합기업소, 강계시 장강, 성간, 전천읍을 둘러봄

– 또 같은 해 6월과 10월 두 차례에 걸쳐 자강도 희천시 지역을 방문, 청년전기연합

기업소, 희천공작기계종합공장, 2.26일공장 등을 시찰하고 모범 노동자들과 함께
인민군 공훈합창단 공연을 관람함

– 이듬해인 1999년 6월에는 네 번째로 자강도 장강군 향하혁명사적지, 장자강ㆍ강계

청년발전소 등 4개의 중소형발전소와 압록강타이어공장, 강계트랙터연합기업소,
만포시 고산협동농장, 장강군 장강읍협동농장, 만포시 고치농장 등을 방문함

– 1999년 9월에도 3일간 강계포소술공장, 강계피복공장, 장강읍협동농장, 강계시상업

관리소, 잠업원종장 등 도내 산업현장을 현지지도

– 김 총비서는 또 2000년 8월 강계정밀기계연합기업소, 강계견방직공장, 흥주청년발

전소, 성간임산사업소, 성간군 성하잠업협동농장, 성간고등중학교 등을 둘러본데
이어 지난해 12월 8호제강소, 흥주청년발전소, 강계포도주공장 등을 시찰함

○ ‘강계정신’은 북한이 경제적으로 최악의 상황에 놓여있던 ‘고난의 행군’ 시기인 1998
년 1월 김 위원장이 자강도 강계시 일대를 현지지도한 것을 계기로 내세운 슬로건으
로, ‘자력갱생, 간고분투의 혁명정신’을 의미함

– 북한은 평안북도 태천발전소건설자들이 온갖 시련을 극복했다는 ‘태천의 기상’을

“선군시대의 새로운 투쟁정신”으로 규정하고 있지만 ‘강계정신’은 북한에서 자력갱
생의 모델로 특별한 의미를 지니고 있음

– 그런 만큼 자강도에 대한 그의 행보는 주민들에게 안팎으로 어려운 정세 속에서

자력갱생의 정신으로 시련과 난관을 극복해 나갈 것을 촉구하는 메시지를 던지고
있는 것으로 분석됨

181
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 김 위원장은 강계시 시찰에서 “그처럼 어려웠던 고난의 행군, 강행군 시기에 자강

도 인민들은 제힘으로 도시와 마을을 행복이 넘쳐나는 무릉도원으로 꾸리었다”고
치하한 후 “강계시를 비롯한 자강도의 근로자들이 강성대국 건설을 위한 장엄한
투쟁에서 계속 선구자적 역할을 훌륭히 수행하리라는 크나큰 기대와 확신을 표명
했다”고 밝힘53)

○ 김정일 국방위원장은 2002년 7월 26일 자강도 희천시에 위치한 공장ㆍ기업소들을 현

지지도하는 가운데 변화한 환경에 맞는 ‘경제관리의 혁명적 개선, 완성’ 및 ‘과학적인
경제관리’를 강조함

– 김 위원장의 이번 현지지도는 시기적으로 북한이 물가, 임금 인상 등 경제적 조처

들을 취하고 있는 상황에서 지방경제에서 선도 역할을 수행하고 있는 자강도 희천
시 공장들에 집중했다는 점에서 관심을 끌었음

– 또 그 대상이 전력ㆍ금속 기계ㆍ일용품 등 선행부문과 경공업부문을 중심으로 설

비 현대화에 성과를 거둔 공장들이라는 점도 주목할 만함

– 이는 현지지도를 통해 자강도의 모범적인 공장ㆍ기업소의 성과를 부각시킴으로써

당시의 경제개혁 조처에 따른 경제변화 분위기를 다른 지방의 산업공장들에까지
적극 확산시키기 위한 것으로 분석됨

마. 사례 연구 5 ⁚ 개성, 나선, 신의주, 원산-금강산 지역 등 경제특구 지역

○ 지방균형발전과 관련해 주목할 지역은 개성, 나선, 신의주, 원산-금강산 등 경제특구

및 경제개발구가 지정된 지역개발사례임

– 개성, 나선경제무역지대 등은 대외개방에 따른 가장 큰 혜택을 받은 지역들이며,

실제 나선지역에 사는 주민들의 소득 수준은 다른 지역에 비해 높다는 것은 여러
증언들에 의해 입증되고 있음

○ 또한 김정은 정권은 현재 원산을 국제관광지대로 지정하고, 집중적으로 개발하고 있

는데, 향후 지방균형발전의 본보기가 될 가능성이 높아 보임

53) 『조선중앙통신』, 2007년 6월 4일.

182
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 원산시는 중부에 놓여 있는 항구도시로서 교통운수조건이 매우 유리함. 강원선철길

을 통하여 평라선(평양-나진), 청년이천선(평산-세포)과 연결되며 원산-평양 사이의
고속도도로와 원산-나진까지, 원산-김화까지의 1급도로가 놓여 있음. 그리고 원산항
을 통하여 바다운수도 발전하여 국내뿐 아니라 대외적 연계에도 유리함

[그림 4-5] 강원도 원산시 위치도

– ‘원산-금강산 국제관광지대’는 2014년 6월 11일 최고인민위원회 상임위원회 정령으

로 중앙급 경제개발구(특구)로 발표됐으며, 원산지구, 마식령스키장지구, 울림폭포
지구, 석왕사지구, 통천지구, 금강산지구가 포함되는 대규모 관광벨트임

– 북한은 원산 개발이 김일성 주석과 김정일 국방위원장의 ‘생전의 뜻이며 간곡한 유

훈’이라고 확인해54) 최근 북한이 대외경제 분야의 최우선 사업으로 ‘원산-금강산
국제관광지대’ 개발을 앞세우고 있는 근거를 제시함

– 조선중앙통신은 2015년 5월 20일 원산지구 건설 착공식 소식을 전하면서 착공식

참가자들은 “원산지구를 훌륭히 꾸리는 것은 김일성동지와 김정일동지의 생전의
뜻이며 간곡한 유훈”이라며 “김정은동지께서 사회주의문명국건설에서 새로운 전
환을 일으킬 높은 뜻을 지니시고 원산지구를 세계적인 관광도시, 도시형성의 본보
기로 꾸릴데 대한 통이 큰 작전을 펼쳐주시었다”고 강조했음

54) 『조선중앙통신』, 2015년 5월 20일.

183
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 4-6] 원산지구 관광구역도

3. 경제개발구와 지역균형발전

○ 지방 단위에서 새로 추진하고 있는 신규 경제개발구 사업은 북한이 이미 개발 중인

개성공단이나 나선경제무역지대, 위화도ㆍ황금평특구 등과 함께 김정은 시대 대외
개방정책의 핵심 사업이자, 지역균형발전을 위한 핵심 개발프로젝트로 평가됨

– 북한 측은 지금 대북 제재가 높은 수준에서 유지되고 있지만, 이런 조건 아래에서

도 하루 빨리 경제강국 목표를 달성하기 위해서는 자립적 경제건설을 강력하게 추
진하면서 동시에 이미 마련된 경제토대에 기초하여 대외 경제관계를 더욱 확대발
전시켜야 한다고 인식하고 있음

– 특히 지방경제를 현대화하고 나라의 경제 전반을 균형적으로 발전시키며 가까운

시일에 주민생활을 획기적으로 높이기 위해서는 각 도마다 자체의 실정에 맞게 경
제개발구를 건설하고, 부족한 상품과 기술, 자금문제를 해결하는 것이 중요한 의의
를 가진다고 평가하고 있음55)

55) 조영남, “조선민주주의인민공화국에서 경제개발구의 창설과 그를 통한 대외경제적 련계,” Orientation

of the transborder cooperation and subjects related ⁚ focusing on GTI projects,“ Multicultural Coexistance and
Win-Win Cooperation in Tumen River Area ⁚ Visions and Practices, 2014 The Tumen River Academic
Forum, Yanbian University, China, October 13, 2014, p.2.

184
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 따라서 북한에서 특수경제지대로서 경제개발구를 설립한 목적은 대외경제 거래의

확대를 통하여 지방경제를 활성화시키고, 주민생활을 개선하는데 필요한 상품 공
급과 기술을 도입할 뿐만 아니라, 부족한 자금 문제를 해결하는데 있음. 또한 수출
구조를 빠른 시일 안에 개선하고 대외경제 관계를 확대발전시키는 것임

[그림 4-7] 북한의 특수경제지대와 경제개발구 위치

– 북한은 2013년 3월 노동당 중앙위원회 전원회의에서 ‘경제ㆍ핵 병진 노선’을 채택

하면서 대외무역의 다각화ㆍ다변화 실현, 관광 활성화를 위한 관광구 설치와 더불
어 도별 현지 실정에 맞는 경제개발구 설치를 결정함56)

– 후속조치로 2013년 6월에 외자유치를 위한 ‘경재개발구 설치법’을 제정하고, 같은 해

11월에 각 도(道)에 13개의 경제개발구와 신의주 특구 설치에 대한 최고인민회의 상
임위원회 정령을 발표함. 그리고 2014년 7월 6개의 경제개발구를 추가로 지정함

– 북한이 추진 중인 지방급 경제개발구는 모두 19개로서 김정은 체제 출범 이후 외

국자본 유치를 통해 지역균형발전을 도모하고, 경제를 회생시키기 위한 주력 사업
인 것임. 북한은 현재 지방마다 1~2곳씩 경제개발구를 지정해 △관광 △농업 △수
출가공 등 각 지역 특색에 맞는 산업을 부흥시키기 위해 노력하고 있음

56) 『로동신문』, 2013년 4월 2일.

185
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

가. 경제특구(개발구)의 지정 현황

○ 북한은 공식적으로 현재 국가급 경제특구가 9곳, 각 도(道)의 지방급 경제특구가 16

곳이 있다고 밝히고 있음57)

– 이 가운데 2013년 이전에 지정된 경제특구가 △나선 경제무역지대, △황금평ㆍ위

화도 경제지대, △원산-금강산 국제관광지대, △개성 공업지구 등 4곳이고 나머지
는 2013년 10월과 2014년 7월 두 차례에 걸쳐 공포한 중앙ㆍ지방 경제특구라고 설
명하고 있음

– 2013년 10월과 2014년 7월 발표한 중앙급(국가급) 경제개발구는 △나선 경제무역지

대, △황금평ㆍ위화도 경제지대, △원산-금강산 국제관광지대, △개성 공업지구, △
신의주 국제경제지대, △강령 국제녹색시범구, △은정 첨단기술개발구, △진도 수
출가공구, △금강산 국제관광특구 등 9곳임

– 이 가운데 평안북도 신의주시 일부 지역에 조성하는 ‘신의주국제경제지대’는 2002

년 경제특구로 개발하다가 중단된 것을 다시 개발할 뜻을 밝힌 점에서 주목됨.
북한은 2013년 11월21일 상임위원회 정령을 통해 신의주경제특구 개발 계획을 밝
혔고, 이어 2014년 7월23일 ‘신의주특수경제지대’를 ‘신의주국제경제지대’로 명칭을
변경함

– 또 각 도의 지방 경제개발구는 △청진 경제개발구, △혜산 경제개발구, △만포 경

제발구, △압록강 경제개발구, △위원 공업개발구, △흥남 공업개발구, △청남 공업
개발구, △현동 공업개발구, △숙천 농업개발구, △북청 농업개발구, △어랑 농업개
발구, △청수 관광개발구, △온성 섬관광개발구, △신평 관광개발구, △송림 수출가
공구, △와우도 수출가공구 등 16곳임

– 지역별로 보면 경제개발구는 평안북도에 4개, 함경북도 4개, 자강도 2개, 양강도 1

개 등 주로 북중 국경지역에 집중적으로 배치되어 있는 특징을 보여주고 있음. 이
는 주로 중국으로부터의 투자유치와 경제협력을 고려한 조치로 해석됨. 북한은 현
실적으로 중국 외 국가로부터 자본을 유치하는 것이 쉽지 않기 때문에 잠재적 투
자자로서 중국 기업에 주목하고 있음

– 특히 북한은 관광을 외화획득과 지역경제발전을 위한 정책적 수단으로 활용하고자

13개 경제개발구 중 5개(압록강경제개발구, 만포경제개발구, 온성섬관광개발구, 혜

57) 2014년 10월 16일-20일 중국 랴오닝성 단둥(丹東)에서 열린 '제3회 중ㆍ조(북한) 경제무역문화

관광박람회'에서 북측 대표단이 공개한 내용.

186
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

산경제개발구, 신평관광개발구 등)를 관광특구로 조성하려 하고 있음

– 예를 들면 양강도 혜산경제개발구는 사실상 ‘백두산관광지구’로서, 북한은 백두산

삼지연비행장과 혜산시 ‘압록강친선다리’를 통해 중국 등 외국 관광객들을 유치하
고, 대홍단 감자농장에서 백두산 천지, 삼지연 연못, 그리고 리명수 폭포, 내곡 온
천에 이르는 관광코스 개발을 추진하고 있음58)

[표 4-2] 북한의 경제개발구 지정 현황

개발면적 투자유치
도별 개발구 위치
(㎢) 목표액(달러)
청진경제 청진시 송평구역 월포리, 남석리,
약 5.4 2억
개발구 수성동의 일부지역
함경
어랑농업
북도 어랑군 룡전리 일부지역 약4 7천만
개발구
온성섬관광개발구 온성군 온성읍 1.7 9천만
북청농업 북청군 문동리, 부동리,
약3 1억
함경 개발구 종산리의 일부지역
남도 흥남공업 함흥시 해안구역 덕풍동의
2 1억
개발구 일부지역.
양강도 혜산경제개발구 혜산시 신장리 2 1억
만포경제개발구 만포시 미타리,포상리 일대 약3 1억 2천만
자강도 위원군 덕암리, 고성리의
위원공업개발구 3 1억 5천만
일부지역
평안
압록강경제개발구 신의주시 룡운리, 어적리 일대 약 6.6 2억 4천만
북도
강원도 현동공업개발구 원산시 현동리의 일부지역. 2 1억
남포시 와우도수출가공구 와우도구역 령남리의 일부지역. 약 1.5 1억
황해 송림수출가공구 송림시 서송리 일부지역 약2 8천만
북도 신평관광개발구 신평군 평화리 일대 약 8.1 1억 4천만

* 주 ⁚ 2013년 11월 21일 발표 (13개)

* 자료 ⁚ 북한 언론매체 보도 종합

58) Lim Eul Chul, “North Korea’s SEZs and Tourism ⁚ Evaluation and Prospects,” North Korea’s Development
Capacity and International Cooperation for Knowledge Sharing-Gender, Agriculture and Tourism
Perspectives, Co-Hosted by The Institute for Far Eastern Studies, Kyunamuniversity and Friedrich Naumann
Foundation, Seoul, June 11, 2014, p.94.

187
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

도별 개발구 위치
은정구역 위성동, 과학1동, 과학2동, 배산동,
평양시 은정첨단기술개발구
을밀동의 일부지역
황해
강령국제록색시범구 강령읍 일부지역
남도
남포시 진도수출가공구 와우도구역 진도동, 화도리의 일부지역

평안 청남공업개발구 청남구 룡북리

남도 숙천농업개발구 숙천군 은정리의 일부지역
평안
청수관광개발구 삭주군 청성로동자구, 방산리의 일부지역
북도

* 주 ⁚ 2014년 7월 23일 발표 (6개)

* 자료 ⁚ 북한 언론매체 보도 종합

나. 최근 경제특구 개발 동향 및 성과

○ 북한은 새로운 경제개발구 사업과 관련해 “현재 경제개발구사업이 점차 본격화 되어

가고 있다”고 밝힘59)

– 구체적인 진전 상황을 파악하기 어렵지만 북한은 다양한 경제개발구의 특성에 맞

는 개발 계획을 구상하고, 관련 법규를 정비하고 있는 것으로 파악되고 있음. 2015
년에 들어와서는 특히 북중 접경 지역을 중심으로 관광특구 개발에 속도를 내고
있는 특징을 보여주고 있음

○ 또 다른 특징은 중국과 인접한 평안북도를 경제개발구 '시범 모델'로 크게 부각시키

고 있다는 점임

– 이는 평안북도가 경제지대 개발을 위한 투자유치환경이 다른 지역에 비해 유리하

기 때문임

– 북한은 신의주시를 소개하며 북중 국경을 접하고 있는 도 소재지로, 경공업 산지이

며 북중 변경무역의 중심지, 중국과의 무역상품 집산지, 무역화물 유통중심지라고
부각시킴60)

59) 북한 대외경제성의 오태봉 참사가 2014년 9월 29일 재일 󰡔조선신보󰡕와의 인터뷰에서 밝힌 내용이

다. 󰡔조선신보』, 2014년 9월 29일.
60) 북한의 대외홍보용 공식 포털사이트 '내나라'는 2014년 1월 27일 '평안북도가 경제지대(경제개발구)
개발을 진행한다'란 제목의 기사에서 이렇게 설명했다. 󰡔연합뉴스󰡕, 2014년 1월 27일.

188
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 평안북도는 어적도에서 관광오락시설과 음식점을 결합한 '국제봉사기지'를 만들어

압록강 맞은편인 중국 측 지역에서 오는 관광객을 유치할 계획이며 구리도에는 현
대농업과학연구단지와 채소ㆍ화초 생산시설 등을 세울 예정임

– 북한이 이처럼 평안북도가 자체로 운영하는 압록강경제개발구를 특별히 내세우는

것은 이 지역이 교통이 편리한데다 접경지역으로서 중국의 투자나 지원을 더 잘
끌어낼 수 있어 다른 지역보다 성공 가능성이 크기 때문으로 분석됨

<원산-금강산 국제관광지대>

– 예를 들면 북한은 2015년 5월 27일 금강산에서 ‘원산-금강산 국제관광지대’ 투자설

명회를 열어 외국 자본 유치를 위해 노력하고 있음. ‘원산-금강산 국제관광지대’는
2014년 6월 11일 최고인민위원회 상임위원회 정령으로 중앙급 경제개발구(특구)로
발표됐으며, 원산지구, 마식령스키장지구, 울림폭포지구, 석왕사지구, 통천지구, 금
강산지구가 포함되는 대규모 관광벨트임

<무봉국제관광특구>

– 더불어 올해 4월 22일에는 최고인민회의 상임위원회의 정령으로 삼지연군 무봉노

동자구를 ‘무봉국제관광특구’로 개발한다고 발표함. 북한 최고인민회의 상임위원회
정령에는 “무봉노동자구의 일부를 ‘국제관광특구’로 개발한다”고 되어있음

<혜산시 경제개발구>

– 또한 북한은 중국 투자회사와 양강도 혜산시경제개발구의 관광자원 공동 개발을

위한 투자 상담을 진행한 것으로 알려짐. 중국 길림신문은 2015년 5월 8일 “북한
양강도 경제개발구 전철 국장 등이 최근 중국 지린성 창바이조선족자치현에서 중
국 투자회사인 북방회사와 남방회사 총경리 등을 만나 외자유치 상담을 벌였다”고
보도. 회담에서 쌍방은 양강도 혜산시경제개발구의 발전계획과 대상설치, 해당법
률정책과 투자유치 등 공동관심사에 대해 토론과 교류를 진행했다고 밝힘.61)

61) 안윤석, “북중 양강도 혜산경제개발구 투자협의,” 『노컷뉴스』, 2015년 5월 12일.

189
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

<온성-투먼 접경문화관광협력구>

– 북한과 중국은 ‘온성-투먼 접경 문화관광협력구’를 추진 중임. <중국국제라디오

(CRI)>가 2015년 4월 24일 보도한 것에 따르면 중국 지린성 옌벤 조선족자치주
산하 투먼시 관계자는 “향후 이 협력구는 중국과 조선 양국의 관광, 문화공연, 면
세품 쇼핑, 관광상품 집산지를 일체화 한 과경(跨境) 특색 협력구로 건설될 전망”
이라고 밝힘62)

– 온성군과 투먼시는 두만강 하류에 있는 북한과 중국의 도시임. 강을 경계로 서로

마주보고 있음. 온성군은 함경북도 최북단에 위치한 군이며, 북한이 제정한 ‘경제
개발구법’에 따른 13개 경제개발구 중 하나가 자리잡고 있음

<남포시 진도수출가공구>

– 또한 2014년 7월 경제개발구로 지정된 남포시 진도수출가공구에는 “앞으로 해외투

자자금을 투입하여 (하부구조시설인) 부두나 발전소와 함께 강철공장과 세멘트공
장을 비롯한 중공업공장들을 건설하려고 한다”고 밝히고 있음63)

– 이를 통해 북한은 고용창출, 기술이전, 해외수출 등을 기대하고 있는 것으로 보여

짐. 특히 북한은 진도수출가공구 건설과 관련해 해외 여러 나라들이 관심을 표시
하였으며 홍콩기업 등과는 실제 투자계약을 맺은 대상도 몇 개 있다고 밝히고 있
으나 사실 여부는 확인되지 않고 있음

<청진경제개발구>

– 청진경제개발구의 경우에는 러시아 기업을 유치하기 위해 공을 들이고 있음. 알렉

산드르 갈루슈카 러시아 극동개발부 장관을 비롯한 대표단은 2014년 10월 청진경
제개발구를 방문한 바 있고, 이때 북한측 관계자들은 현대적인 산업단지 구축과 관
련한 프레젠테이션을 한 바 있음

– 청진은 자원개발사업을 중심으로 운영중인 중앙급 경제개발특구인 ‘청진 자원개발

특구’로 지정돼 있음 갈루슈카 극동개발부 장관은 10월 초 모스크바를 방문한 리수
영 북한 외무상과 만난 자리에서도 새로 조성된 청진 경제개발구에 러시아 투자자
들이 들어갈 것이라고 밝힌 바 있음64)

62) 이광길, “북중 온성-투먼 문화관광협력구 추진,” 『통일뉴스』, 2015년 4월 24일.

63) 위의 글.
64) 『러시아의 소리(ruvr)』, 2014년 10월 23일.

190
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

<청수관광개발구>

– 평안북도에 있는 청수관광개발구에서는 관광개통식이 2014년 10월 30일 현지에서

진행됨65)

– 북한은 개발구에서 관광이 시작되면 많은 관광객들이 이곳을 방문할 것이며, 청수

와 중국 단동 사이의 국제적인 관광고리가 형성되게 될 것으로 기대함

– 청수관광개발구의 개통사업은 북한 평안북도인민위원회와 중국의 요녕성과 단동

시인민정부, 단동해외여행사의 협조 하에 추진되었음

– 북한은 “이곳을 조선민속의 특색을 살리면서도 현대적인 관광봉사시설들이 구비된

관광개발구로 꾸리게 된다”고 밝힘.66) 북한은 다양한 관광시설을 건설하고, 관광코
스를 다양화하는 방안을 모색하고 있음

<신의주특구>

– 또한 북한은 평안북도 신의주시를 경제특구로 개발하기 위해 ‘신의주대중화개발합

영총회사’라는 홍콩계 기업과 합영회사를 설립함67)

– 이 회사는 북한 당국과 홍콩계 재벌기업인 대중화국제투자집단유한공사가 만든 것

으로 보임

– 그러나 아직은 가시적인 개발 성과는 드러나지 않고 있음

– 한편 평안북도 신의주 지역에는 도급 경제개발구(압록강경제개발구) 외에도 중앙

정부가 추진하는 ‘특수경제지대’(경제특구)가 2개나 들어서 있음

<개성고도과학기술개발구>

– 북한은 이외에도 2013년 11월11일 ‘개성고도과학기술개발구’를 착공한 바 있음. 이

개발구는 중국, 싱가포르, 홍콩 등의 외국 기업과 합작해 조성하는 공단임

– 북한은 싱가포르의 ‘주룡회사’와 ‘OKP 부동산회사’, 홍콩 ‘P&T 건축 및 공정유한공

사’ 등 동아시아와 중동 기업들로 구성된 국제컨소시엄이 ‘개성첨단기술개발구’ 건

65) 『조선중앙통신』, 2014년 10월 30일.

66) 평안북도인민위원회 경제지대개발국 곽진호 국장은 개통식장에서 조선중앙통신과의 인터뷰에서
이렇게 밝혔다. 『조선중앙통신』, 2014년 10월 30일.
67) 북한의 대외용 홍보잡지 '금수강산' 3월호는 리철석 국가경제개발위원회 부위원장의 인터뷰를 통
해 이같이 밝혔다. 『연합뉴스』, 2014년 5월 12일.

191
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

설을 위하여 합작하는 방안에 대해 북한 유관기관들과 합의한 사실을 공개한 바

있음68)

– 외국 투자기업들은 개성고도과학기술개발구에 거점을 두고 북한 내 철도와 도로

등 인프라 건설에 목적을 두고 있는 것으로 파악되고 있음

다. 경제개발구 정책의 특징, 평가와 전망

○ 김정은 정권의 경제개발구 정책은 아버지 김정일 시대와는 다른 몇 가지 특징을 보

여주고 있음69)

○ 첫째, 북한의 경제개발구 정책이 기존의 한정된 지역 중심에서 북한 전 지역을 대상

으로 외자를 유치하는 새로운 단계로 발전되고 있음

– 전 지역에 걸쳐 지정한 경제개발구는 김정은 시대의 경제특구 정책이 점(點)에서

선(線)개방으로 확대되고 있음을 상징적으로 보여줌70)

– 김정은 정권은 중앙 혹은 지방정부 자체의 필요에 따라 경제특구를 창설할 수 있

도록 하고 있음

– 김정은 제1비서는 2013년 3월 당중앙 전원회의에서 “각 도들에 자체의 실정에 맞

는 경제개발구들을 내오고 특색있게 발전시켜야 한다”라고 지침을 내린 바 있음

○ 둘째, 중국의 경제개발구 모델을 참조하여 지역 실정에 맞는 현실적, 실용적 개발계획

을 수립하고, 외자유치를 위한 구체적인 조건과 환경을 만들기 위해 노력하고 있음

– 김정은 시대에 새로 조성된 특구들은 단일기능과 복합 기능 경제개발구를 구분해

서 전자는 공업개발구, 농업개발구, 관광개발구, 수출가공구, 첨단개발기술구식으
로 특화된 소규모 경제특구 개발을 지향하고 있고 후자는 단일 기능의 경제개발구
가 두 개 이상 포함된 경우를 지칭함71)

○ 셋째, 북한은 경제개발구를 19개 지정했지만, 우선 개발 성공 가능성이 높은 특구에

서의 성공모델을 만드는데 집중하려는 의도를 부여주고 있음

68) 『조선중앙통신』, 2013년 10월 17일.

69) 임을출,󰡒북한경제특구의 개발동향 및 시사점,󰡓2014년 전문가통일포럼,『북한의 경제개발 동향과 통
일대박의 실체』, 경기남부지역통일교육센터ㆍ경기도여성비전센터 공동주최(2014년 9월 24일), p.10.
70) 권영경, “김정은 시대 북한 경제정책의 변화와 전망,” 『수은 북한경제』(서울 ⁚ 한국수출입은행,
2014), pp.23-24.
71) 조영남, “조선민주주의인민공화국에서 경제개발구의 창설과 그를 통한 대외경제적 련계,” p. 4.

192
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

– 북한의 한정된 인적․물적 자원을 감안한다면, 이런 선택과 집중 전략은 현명한 접

근 방식으로 평가됨

– 또한 북한은 경제특구 개발을 통해 무역구조의 변화를 모색하려는 의도도 보여주

고 있음. 예를 들면 북한은 진도수출가공구사업이 순조롭게 추진되면 향후 각 도
에 여러 수출가공구를 조성해서 다양한 수출제품을 생산하게 되면 기존 광물자원
중심의 수출품목구조에서 탈피해 대외무역의 다각화, 다양화가 촉진될 것으로 기
대하고 있음72)

○ 넷째, 북한은 외화벌이를 위한 다양한 국제관광 상품을 선보이면서 동시에 전국 단위

로 관광특구를 건설하려는 계획을 통해 관광산업 발전의지를 경제개발구 개발을 통
해 더욱 구체화하려는 특징을 보여주고 있음

– 관광전문개발구인 온성섬관광개발구, 신평관광개발구를 비롯해 상당수 경제개발구

에는 관광특구 조성이 별도로 포함되어 있음73)

– 경제개발구법은 경제개발구마다 지역 관광자원을 개발하도록 하고 경제개발구 개

발기업에 관광업과 호텔업 경영권을 취득할 때 우선권을 부여하고 있음(경제개발
구법 제49조)

[표 4-3] 김정일과 김정은 정권의 경제특구 정책 비교

구분 김정일시대 김정은시대
내부개혁조치 7.1 경제관리개선조치 6.28 새로운 경제관리방법
개방 방식 점(點) 형태 개방 선(線) 형태 개방
대내경제와의 특구와 내지(內地)의 분리 특구와 내지(內地)의 연계
관계 -북한 국내산업 및 기업과 분리 운영 - 국내 산업 및 기업과 연계 가능
종합형 특구(중앙급) 중앙급/지방급 특구로 이원화 특구의 다양화
특구형태 * 남한자본이 단독 투자하는 개성공업 - 종합형특구, 복합형특구, 특화된 단일형
지구, 금강산관광특구는 단독형 특구 특구 등
특구개설기관 중앙지도기관 중앙지도기관, 도(직할시)인민위원회
특구개설지역 동서남북 변방 각 도ㆍ시, 내륙
경제분야에서 특혜정책이 실시되는 경제활동에 특혜가 보장되는
특구의 지위
특수경제지대(나선경제무역지대법) 특수경제지대(경제개발구법)
외화획득과 제한된 개방지역의 외화획득과 지역균형발전, 주민생활향상,
특구개발목적
경제개발 무역의 다각화 및 다변화
* 출처 ⁚ 권영경, “김정은 시대 북한 경제정책의 변화와 전망,” 『수은 북한경제』(서울 ⁚ 한국수출입
은행, 2014), p. 26을 수정보완.

72) 북한 대외경제성의 오태봉 참사가 2014년 9월 29일 재일 <조선신보>와의 인터뷰에서 밝힌 내용

이다. 『조선신보』, 2014년 9월 29일.
73) Lim Eul Chul, “North Korea’s SEZs and Tourism ⁚ Evaluation and Prospects,” p.94.

193
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

4. 평가 ⁚ 특징 및 과제

○ 선택과 집중에 따른 순차적 개발

– 북한은 한정된 자원을 가지고 선택과 집중에 따라 순차적으로 국토의 균형발전을

모색하고 있는 것으로 보임. 이는 중국 등 다른 개도국의 개발상식과 유사한 것임

– 중국도 개혁 개방 초기에는 한정된 자원으로 전국을 동시에 개발하는 대신 특정

지역에 우선 투자하고 다른 지역 개발은 뒤로 미루는 방식을 채택한 바 있음

○ 재원 확보가 관건

– 평양이든 지방이든 ‘본보기 단위’가 마련됐지만 이를 전국적으로 확산시키기 위해

서는 지방 재정이 확보돼야 하는 것임

– 2002년 7월 사회주의경제관리개선조치가 발표된 후 북한의 각 도, 시는 독자적으로

자체 예산을 짜고, 그에 해당되는 재정을 상당부분 자체적으로 조달해 왔음

– 이러한 조건에 각 도, 시에서 주요 사업을 진행하기 위해서는 재정확보가 선결돼야

함. 김정일 시대에 지방경제 활성화에서 두드러진 성과를 내지 못한 것도 이와 관
련돼 있음

– 단천지구 광산들과 공장, 기업소의 수익을 경공업분에 투자하도록 했으나, 이 자금

은 주로 국가적 차원에서 ‘본보기 사업’에 쓰이는 것으로 보이며, 도, 시, 군의 주요
사업은 여전히 자체 예산을 확보해야 추진이 가능함

– 지방정부가 개발구의 설치 및 운영을 주도하는 것도 재정확보와 연관이 있음. 지방

정부가 주도하는 관광사업, 개발구 운영, 기업소와 협동농장의 자율 경영에서 한
가지 공통점이 존재하는데 이는 바로 사업주체 또는 이용주체가 토지 및 자연자원
을 독점적이고 배타적으로 사용하는 권리를 향유하는 대신 그 대가인 사용료를 지
방정부에 납부한다는 사실임

– 이러한 사용료는 조세가 아니기 때문에 경제를 왜곡하지 않으면서 지속적으로 지

방정부 재정수입을 창출할 수 있음. 지방정부가 관광산업에서 경제적 능력을 갖추
게 되면 이러한 재원을 활용하여 농업, 경공업 및 다른 영역의 서비스 산업의 성장
을 지원할 수 있게 되는 것임

194
 제4장 북한 당국의 지역균형발전 추진 전략과 평가

○ 해외 자본 유치를 통한 지역균형 발전

– 재정문제를 해결하기 위해 각 도‧시 인민위원회에서는 우선 자체적으로 해외자본

유치에 나서고 있음

– 실제로 김정은 제1위원장이 평양에 건설된 대형슈퍼마켓, 해맞이식당 및 상점과

유사한 대형 상점의 지방 건설을 지시함에 따라 신의주 등 주요 지방도시에서는
대형 상점 개장을 위한 투자유치에 나서고 있는 것임

– 또한 지방 차원에서 무역을 할 수 있게 하고, 각 시, 군별로 경제개발구를 설치할

수 있도록 한 것도 지방 시, 군의 재정확보를 위한 조치임

– 그러나 아직까지 나선경제특구를 제외하면 해외투자에서 눈에 띄는 성과를 내지

못하고 있음. 지방 각 공장, 기업소의 경우 자체적으로 수익을 내 노동자들에게 식
량배급을 해야 하지만 지방에는 사실상 돌아가지 않는 공장들이 대다수로 판단됨

– 식량을 정상적으로 배급받지 못한 노동자들은 여전히 시장에 의존해 생활해가고

있음. 관료주의, ‘책상주의’에 빠진 지방의 간부들은 ‘예산 부족’을 내세워 소극적
태도로 일관하고 있는 것으로 파악되고 있음

○ 지방예산 편성과 운영에서 자율성을 확대 부여

– 다만 북한이 도ㆍ시ㆍ군 인민위원회의 예산 편성과 운영에서 자율성을 확대 부여

해 자력갱생에 기초해 자체적으로 지방경제 활성화에 나서도록 하는 한편, 중앙과
지방 차원에서 해외 투자 유치에도 적극 나서고 있는 점은 김정은 시대에 확실히
변화된 모습이라고 할 수 있음

– 1990년대 ‘고난의 행군’시기 이후 북한은 지방경제 활성화를 지속적으로 강조했지

만 재정부족으로 선택적 투자를 할 수밖에 없었음

– 그러나 최근 모든 단위에 완전 독립채산제가 도입되고 독자적인 해외투자 유치가

허용되면서 향후 몇 년 사이에 주요 도시를 중심으로 개발 사업이 본격 추진될 것
으로 보임

– 김정일 시대에 “지방경제 부문에서 도별 공업총생산액, 기본건설투자액 등 중요지

표 외 세부지표들을 도‧시‧군 자체실정에 맞춰 계획화하도록” 정책이 변화됐다면
김정은 시대에는 지방경제를 획기적으로 발전시켜 구체적인 경제적 성과로 보여
줘야 하는 과제를 안고 있는 것으로 보임

195
제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

Ⅴ
북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

○ 지금까지 북한 지역 간 발전격차를 검토해 보았음. 향후 남북관계의 발전 속도에 따

라 북한 지역 간 균형발전을 위한 우리의 개입 속도와 범위 등이 결정되겠지만 아래
와 같이 단기 및 중장기 차원의 접근 방향 및 방안을 설정할 수 있음

– 북한 지역 간 균형발전을 위한 본격적인 개발협력은 남북관계가 상당 수준 진전되

었을 때 추진이 가능할 것으로 가정하는 것이 타당함

– 따라서 여기에서는 우선 단기적으로 추진이 가능한 사업들과 중장기적 차원에서

고려해야 할 점들을 함께 제시하고자 함

○ 북한 지역 간 균형발전은 중장기적 남북한 균형발전계획까지 고려한 방향 설정이

이뤄져야 할 것으로 보임

1. 지역균형발전의 목표 및 기본 추진방향

☐ 통일 국가경쟁력 강화와 주민의 삶의 질 향상

○ 지역 간 균형발전과 지역경제 활성화를 통해 국가 경쟁력 강화와 국민의 삶의 질 향

상이라는 지역균형발전의 목표는 통일 과정이나 이후에도 변함없는 것이 되어야 함

○ 각 지역이 갖는 발전 잠재력을 효율적으로 개발하여 국토의 생산성을 높이고 주민의

생활수준을 고르게 향상 시켜야 함

– 지역 개발은 개발의 목표와 방식에 따라 성장 거점 개발과 균형 개발로 구분되는

데, 개발도상국에서의 지역 개발 목표는 국토의 생산성을 극대화시켜 국가 전체의
경제력 향상에 중점을 두고 있고, 반면 선진국에서는 지역 간의 불균형을 해소하
여 국토 공간을 균형적으로 개발하는 데 중점을 두고 있음

– 일반적으로 개발도상국에서는 성장 거점 개발 방식을, 선진국에서는 균형 개발 방

식을 지역 개발 방식으로 취하고 있음

○ 향후 북한 지역개발과 관련해서도 명확한 방향 설정이 필요할 것으로 보임

199
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 특히 지역개발 추진계획 수립 과정에서는 북한 주민의 지지를 최대한 이끌어낼 수

있는 지역균형발전 방향과 정책의 제시가 필요함

☐ 북한 지역간 형평성 및 한반도지역균형발전의 차원에서 접근

○ 현재 북한 지역은 수도인 평양과 그 위성도시, 그리고 기타 지역 간 발전 격차가 크

게 벌어지고 있음. 따라서 향후 북한 지역 간 균형발전을 추진하는 과정에서 지역 간
형평성 문제를 완화시키는 균형발전을 추진해야 함

○ 남북한 경제협력과 국토통합 추진을 통하여 국토를 효율적으로 이용․발전시켜 국토

의 지속가능성을 유지하면서 균형 있는 발전정책을 추진하여야 할 것임

○ 지역균형발전의 세계적인 선도국이라고 볼 수 있는 독일에서는 지역 간의 격차를

해소하고 지역균형발전을 위하여 종전의 철도를 다시 고속철도로 개량하고, 기존의
도로망을 확대하여 확충하는 작업을 진행하고 있음

– 이러한 배경에는 상당수의 국민의 정당성이 고른 지역개발에 있다는 것을 상징적

으로 보여주는 것이라고 볼 수 있음

○ 이러한 지역균형발전에는 독일과 우리나라와 같은 분단국에서는 통일을 전후하여

다른 체제의 지역에 대한 경제발전도 고려해야 됨

– 특히 독일의 경우에는 1989년 통일이후에 구 동독지역의 재건을 위하여 많은 재정

을 투자하여 사회기반시설의 건설과 지역경제의 활성화에 투자하였기 때문임

☐ 지방자치제도의 조기 정착과 경쟁력 강화 견인

○ 북한 주민들도 조기에 민주 정치에 대한 경험을 쌓을 수 있는 지방 자치가 필요함.

또, 고장의 주인은 현지 주민이므로 고장의 일은 그 고장의 주민이 가장 잘 알고 있
으므로 주민 스스로 해결하도록 유도하는 것이 바람직함

– 지방 자치는 민주주의 정치의 올바른 실현을 위해 민주주의가 발달한 나라에서 이

루어지고 있음. 민주주의 국가의 정치는 국민을 위한 것이어야 하고 국민에 의해
이루어져야 함

○ 지방자치제도는 그 시행 자체가 민주주의의 육성과 발전이라 할 수 있음

– 주민 자치로써 주민 참여의 행정이 이루어진다는 것과 자율성과 책임감을 가지고

지방 행정을 수행 할 수 있음

200
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

– 또한 세계화시대의 국가 경쟁력은 지방의 경쟁력을 수렴 내지 결집하여 이룩하는 것

이라는 점에서 지자체는 국제적인 환경변화에 대응하며 국가발전을 지속시킬 수 있
는 발전전략의 수정 내지는 전환이기 때문에 지방의 경쟁력을 강화시킬 수 있음

○ 북한 지역에서도 지방자치를 조기에 실시하기 위해서는 자치의식, 중앙과 지방간의

업무의 배분, 중앙과 지방간의 재원의 분배, 지방공무원 육성 등과 관련한 철저한
준비가 이뤄져야 할 것임

☐ 남측 지방자치단체의 적극적인 참여

○ 북한의 지역개발과 지방자치제도의 조기 정착을 위해서는 남측 지방자치단체의 적극

적인 참여가 이뤄져야 함

○ 향후 남북한 지역균형발전과 관련해 중앙정부뿐 아니라 지방자치단체의 역할을 강화

시키는 것이 중요함

– 앞서 통일을 이룩한 독일의 경우, 지방정부차원에서 자치단체 간 자매결연협약을

맺고 도시간의 교류 뿐 만 아니라 인적, 스포츠, 방송, 문화, 종교 등 다양한 상호
교류협력을 추진하여 통일은 물론, 통일 이후 동ㆍ서독 간의 이질성을 극복하고
민족 통합을 이루는 데 크게 기여함

– 특히, 광범위하고 다양한 동서독 지방자치단체 간 자매결연과 확대는 중앙정부나

민간부문 주도 경제교류협력의 여러 문제점들에 대한 극복과 보완을 가능하게 하
였으며, 3각 구도 접근을 통해 궁극적으로 지역균형발전과 통합에 이바지하였음

☐ 구체적이고 실효성 있는 지속가능한 균형발전정책의 추진

○ 한반도 지역균형발전정책은 포퓰리즘 선심정책이라는 우려에서 벗어나, 아무런 성과

없이 구두선으로 끝나지 않기 위해서는 거시적 차원에서 합리적이고 구체적이며
실효성 있는 지속적인 균형발전정책이 추진되어야 함

○ 향후 본격적인 북한 지역개발이 이뤄질 경우 정치권의 개발 포퓰리즘이 난무할 것으로

예상되는데, 이를 최소화하는 제도적 장치 마련과 국민적 합의가 필요할 것으로 보임

☐ 철도, 도로 등 인프라 개선과 고용창출 유발 산업발전 병행 추진

○ 초기에는 불가피하게 사회간접자본 확충 중심으로 북한 지역발전을 도모할 수밖에

없을 것임

201
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 하지만 점차 북한지역발전시책을 고용창출을 유발하는 산업발전 중심으로 전환할

필요가 있을 것임

2. 단계별 추진 방안

○ 남북관계 진전 상황 및 통일 환경 조성단계에 따라 단기 및 중장기로 나눠 북한 지역

균형발전 지원을 위한 다음과 같은 추진 방안을 제시함

가. 단기적 추진과제

☐ 경제개발구 진출

○ 북한 지역개발과 관련해 우리가 할 수 있는 단기적인 과제는 북한이 이미 개방해

놓은 경제개발구에 남측 기업들이 진출하는 것임

– 북한은 낙후된 지역발전을 도모하기 위해 경제개발구를 설립해 외국기업에 개방하

고 각종 우대조치를 통해 자본과 기술을 유치하기 위해 노력하고 있음

– 따라서 남북관계 진전 상황에 맞춰 경제개발구 개발에 적극 참여함으로써 중장기

적 북한 지역균형발전에 관여할 수 있는 거점으로 활용하는 것이 바람직함

☐ 자문 및 교육훈련 지원 ⁚ 지역균형발전 노하우 전수

○ 북한 지방정부와의 교류협력이 가능해지면, 초기 단계에서 북한 지방관료 등을 대상

으로 자문 및 교육훈련을 지원하는 것이 필요함

– 이는 일종의 한국의 경제발전경험을 공유하는 지식공유사업(KSP ⁚ Knowledge Sharing

Program)으로, 지역균형발전에 특화된 지식노하우를 전수하는 것임

○ 과거 한국의 경우 지역사회개발사업의 추진을 위해 1개 군에 4명의 농촌지도사를

파견한 바 있는데, 이런 방식의 북한 지원도 검토할 수 있을 것임

– 이들은 시범마을에 주재하면서 지역개발사업을 위해 주민을 조직화하고 마을 여건

에 적합한 개발계획을 수립함

202
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

– 그리고 이를 지원하기 위한 현황 및 개발여건 분석, 주민들에 의한 자조사업74) 및

외부의 기술과 재정을 필요로 하는 보조사업의 추진,75) 지도자의 육성과 주민의
조직화, 주민 생활개선과 건강증진을 위한 보건활동 추진 등의 업무를 담당함

– 북한의 경우에도 골고루 농촌진흥시범지역으로 재편성하고, 농촌지도사가 농촌 시

범지역을 분담하여 종합적으로 자문을 해줄 수 있을 것임

○ 또한 이와 관련해, 경제협력개발기구(OECD)의 지역경제고용개발협력(LEED) 프로그

램도 참고할 만함76)

– 지역경제고용개발협력은 지역 차원의 자발성, 창의성에 바탕을 둔 지역 개발과

기업가 정신을 강조함

– 지방 차원의 고용 및 직업훈련 증진 방안을 모색하고, 기업가정신(entrepreneurship)

및 경제 성장, 고용 증진에 있어 소기업의 역할을 분석함

– 지역의 시각지대에서 일어나고 있는 구조적 실업과 소외, 주변화, 빈곤 등의 문제

를 연구하여 대안을 제시하기도 함

– 최근 지역경제고용개발협력의 주요 사업 내용은 지역 고용과 직업능력, 기업가정

신, 지역공동체 개발, 사회적 혁신과 같은 분야에 초점을 두고 있음

74) 자조사업은 외부의 지원 없이 주민들이 마을개발을 위하여 스스로 문제점을 찾아내어 자신들의
노력에 의해 문제를 해결하고자 하는 사업으로 농경지 확대를 위한 개간, 마을도로와 소규모 교
량건설, 소규모 제방과 수리시설 설치, 마을회관 등 공동이용시설의 건설, 농사기술 개량을 위한
학습포 설치, 공동 생산 활동, 퇴비증산, 각종 학습단체를 조직하고 운영하는 일 등이 포함됨
75) 보조사업은 주민들이 수립한 사업 중 자신들의 자본과 노력만으로 추진하기 어려워 정부로부터
재정적, 기술적 지원을 받아 추진하는 사업인데 여기에는 산업경제사업이 많은 비중을 차지하고
그밖에 토목건설, 사회문화사업, 보건위생사업, 생활개선사업 등이 포함됨
76) 1973년과 1979년 2차례의 석유파동 과정에서 실시된 기업구조조정의 결과, 경제협력개발기구(OECD)1)
회원국의 실업률이 크게 증가하였다. 이에 따라 회원국 간의 협력을 통해 고용 증진에 관한 정책
경험을 공유할 필요성이 증대되었다. 동시에 1970년대 후반부터 다수의 경제협력개발기구(OECD)
회원국이 지방자치제를 본격 실시함에 따라 지역 고용 및 훈련 프로그램 개발에 대한 관심이 높
아졌다. 1982년 프랑스와 이탈리아의 주창으로 지역 고용 문제를 전담할 프로그램(Programme for
Local Employment Initiatives)을 설립하게 되었다. 그 후 지역 고용 문제를 경제와 연관시켜 전체적
으로 연구ㆍ검토할 목적으로 현재의 지역경제고용개발협력(LEED, Local Economic and Employment
Development) 프로그램으로 명칭을 변경하였다. 더불어 참가자들도 경제, 고용 및 산업 정책 담당
자들로 전환되었다. 지역경제고용개발협력 프로그램은 현재 회원국의 자발적 분담금에 의해 운영
되고 있다. 외교부, 『OECD 개황』, (2011. 6).

203
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

나. 중장기적 추진과제

☐ 중앙정부와 지방정부간의 역할 분담

○ 지역 불균형 현상의 해소는 단기간에 달성가능한 일이 아님. 또한 지역 간 불균형이

중앙정부의 정책에 기인한다고 해서 중앙정부의 노력에 의해서만 가능한 것도 아님.
즉 중앙과 지방 정부의 적절한 역할 분담이 명확하게 이뤄질 필요가 있음

○ 지역 균형발전에 있어 중앙정부의 기본적인 역할은 지역정책의 대강, 지역별 불균형

을 시정하기 위한 기본계획, 대도시ㆍ중소도시 간, 도시ㆍ농촌 간 불균형 문제 등 지
역의 기능과 관련하여 장기적인 목표를 제시하는 수준에 그쳐야 함77)

– 즉 지역 문제는 그 지역의 주체들이 가장 알 수 있고, 적절한 해결방안도 도출할

수 있음

– 따라서 중앙정부는 지역정책의 큰 틀을 수립하고, 세부계획의 수립과 집행은 지방

의 자율적 판단에 맡기는 것이 바람직함

– 중앙정부는 정치적 논리에 휘둘리지 않고 경제적 관점에서 정확한 타당성 분석을

통해 자원 배분을 효율적으로 집행하는 것이 자원의 낭비를 막으면서 지역 발전에
기여하는 길이 될 것임

○ 이런 맥락에서 적절한 시기에 북한에도 지방자치제도의 도입을 검토할 필요가 있음.

다만 이 제도를 도입할 경우 다음과 같은 점들이 지방자치의 안착을 가로막는 장애
요인으로 작용할 수 있음을 유념해야 할 것임

– 단기적으로 지방단위의 지역경제규모의 영세성과 생산 기반의 취약성을 유지

– 산업과 기업의 주요 도시 편중으로 지방의 경우 취업기회가 부족, 소득을 위해서

상당수 노동 인력이 대도시로 빠져나가는 노동력 유출의 문제

– 지방경제의 상당기간 중앙정부 의존성의 지속

– 주요 도시로의 자본, 인력, 정보 편중 심화 가능성, 특히 대도시와 중소도시, 또는

각 도간에 나타날 가능성이 높은 재정 자립도의 차이

– 개혁개방이 본격화될 경우 각종 개발 경쟁의 심화 가능성, 취약한 재정력이나 행정

력으로 인한 각종 문제점 발생 가능성이 있음

77) 신광철, p.34.

204
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

– 국토개발과 자원배분 과정에서 경제논리보다 정치적 논리, 실리 추구보다 지역 감

정이 앞서는 경우가 생길 가능성

☐ 지역특화발전프로그램의 마련

○ 지역 간 특색 있는 발전은 지역균형발전의 첫 걸음이라 할 수 있음

– 이런 맥락에서 지역개발사업 중 선도적 사업효과가 기대되는 전략사업을 선정, 원

활하게 추진될 수 있도록 종합적으로 지원하는 경제개발구와 같은 투자선도지구
신설이 필요함

– 경제개발구 중심의 지역발전체계를 구축하는 등 지역의 성장거점을 육성하여 국토

균형발전 도모하는 것은 바람직한 접근이라 할 수 있음

○ 지방의 균형 발전을 위한 지방 재정 확충 방안으로서 지역 특성에 맞는 경영수익

사업을 발굴하고, 확대시키는 노력이 요구됨

– 예를 들면 관광유원지 개발 운영, 토지개발 이용사업, 농림수산 소득증대사업, 건설

자재 생산 등

– 경영수익 사업은 지방 재정력을 확충시킴으로써 행동반경을 넓혀줄 수 있는 기반

을 제공함

☐ 철도, 도로 등 인프라 개선과 고용창출 유발 기업 유치

○ 북한 각 지역이 균형 발전을 이룰 수 있기 위해서는 상대적 낙후 지역에도 기업이 입

지하여 활발한 기업활동을 영위할 수 있도록 SOC 투자가 선행되어야 함

– 남북 지역 간 산업교류 활동을 원활하게 추진함으로써 균형적 발전이 이뤄지려면

각종 SOC 기반이 확립되어야 함

○ SOC 건설과 더불어 가능한 많은 고용 창출을 유발시킬 수 있는 산업의 유치와 발전

을 병행적으로 추진하는 것이 바람직함

– 지역 간 불균형을 시정하기 위해 가장 시급하게 추진해야 할 일은 기업을 유치하

여 지방산업을 육성시키는 일임. 이런 맥락에서 경제개발구의 역할은 매우 중요함

– 각 지역의 행정책임자는 지역 개발에 있어 유망한 기업이 자기 지역 내에서 생산

활동을 영위하기에 유리한 환경을 조성하는 것이 필요함

205
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[그림 5-1] 북한 지역 발전의 선순환 과정

지역 발전
국내외 자본 유치
-> 주민들의 삶의 질
-> 국가경쟁력 향상
향상

취업 기회 확대 고용 지역 생산 및 생활
증대 환경 수준 향상

기업 및 인구 유치
지역 소득 증대
매력 상승

지방 정부
지역 SOC 투자
세수입 증대

○ 기업유인책으로 단순히 경제개발구(공단)만 조성하여 분양하는 수준에 머물러서는

안됨

– 생산 활동을 위한 SOC의 확충도 중요하지만 기업이 경영활동을 유지하기 위해서

는 현지 고급인력을 확보하는 것이 매우 중요함

– 따라서 평양 수준은 못되더라도 기본적인 생활이 가능한 복합단지를 조성함으로써

지방 인력의 유출을 막고, 외부 인력을 유인할 수 있는 환경 조성이 필요함

– 남측 입주 기업이나 관리자뿐만 아니라 현지 고급인력이 경제개발구 주변 지역에

정착할 수 있도록 교육ㆍ문화ㆍ위락 시설의 확충 등 인간적 삶을 영위할 수 있는
분위기를 만들어야 함

– 행정적인 측면에서는 자기 지역 내의 기업이 활력 있게 경영활동을 할 수 있도록

행정 기능의 효율화 및 규제의 완화 등이 요구됨. 더불어 세제 및 금융지원 등 각
종 혜택을 부여할 필요가 있음

206
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

– 우선은 단기적인 손실을 감수하더라도 장기적인 안목에서 입주 기업을 충분히

지원하는 것이 필요함

○ 지역발전은 외부 기업뿐 아니라 지역 내 자생적으로 성장해온 기업들에게도 세제, 재

정, 금융 지원을 제공해야 함

– 기술개발 지원, 각종 정보의 시스템화를 통한 효율적 활용 등을 유도하고, 인력의

상호교류를 확대시켜 교육 기능과 기업 활동의 동반 상승효과를 도모해야 함

☐ 관련 법제도의 신설

○ 북한 지역 간 균형발전을 위한 우리 남측의 개입이 본격화될 경우를 대비해 한반도

지역균형발전의 기본법이라고 할 수 있는 「한반도 국가균형발전특별법」(가칭)의
채택을 미리 검토할 필요가 있음

– 이 법을 도입하기 위해서는 사전에 법적 쟁점이 될 만한 사항들을 검토해야 할 것임.

예를 들면 헌법 제3조에서는 대한민국을 영토를 한반도와 그 부속도서로 한다고
규정하고 있음. 북한 지역균형발전을 위한 개발을 본격적으로 추진할 경우 헌법상
영토조항을 그대로 확대 적용할 것인지, 아니면 별도의 법률이 필요한지 등을 검토
해야 할 것임

– 즉 헌법 영토조항과의 조화를 이루는 북한 지역균형발전을 추진하기 위한 법적

근거 마련이 필요함

☐ 추진 체계의 정비

○ 한반도 지역균형발전을 추진할 조직으로 현재 국가 균형발전 정책을 체계적으로

수행하기 위해 2003년에 발족한 대통령 자문기관인 지역발전위원회의 기능과 역할
을 확대하는 방안을 우선적으로 고려함

– 지역균형발전위는 앞으로 북한 내 낙후지역의 성장잠재력을 극대화할 수 있도록

객관적이고 창조적인 지역발전 대안을 만들어 주는 역할을 하게 됨

– 또 낙후지역의 성장 동력을 창출해 지역 경쟁력을 높이고 골고루 잘사는 남북한

지역균형발전을 실현하기 위한 지원 대상 지역 선정과 개발계획의 수립 및 평가,
관련 사업비 지원 등을 심의

– 보다 구체적으로 남북지역발전위원회는 지역발전의 기본방향과 관련 정책의 조정,

지역발전계획 수립, 초광역개발권 기본구상과 부문별 발전계획안 및 부문별 시행

207
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

계획 수립, 지역발전시책 및 사업의 관리ㆍ평가, 지역발전투자협약의 체결 및 운영,

공공기관 등의 지방이전, 평양 등 거점도시와 지방의 상생 발전에 관한 사항 등을
심의

– 기타 지역산업 활성화, 지역인재 양성 등 관련 사업을 담당케 함

☐ 농촌공동화 대비 및 도시집중 현상 최소화 방안 마련

○ 국가적인 차원에서 지방경제의 불균형이 존재하듯이 지역 내의 불균형 현상에도 주

목해야 함. 따라서 지역 내의 균형적 성장을 위한 방안도 마련할 필요가 있음

– 특히 도시와 농촌 간에 나타나는 불균형 시정을 위해서는 농촌에 특화사업을 육성

하고 이를 도시 지역과 연계시키는 방안을 마련해야 함

– 농촌 단위별로 특화작물을 지정하여 지속적으로 품질을 개선하고, 이것을 도시 단

위와 연계시켜 판로를 확보하는 시스템을 구축해야 함

– 또한 농촌에 안정된 소득기회를 제공하고 교육․의료․복지 여건을 개선하며 쾌적

한 환경을 조성하는 일이 농촌개발의 중요한 과제가 됨78)

– 많은 농민들이 도시로 이동할 가능성이 높기 때문에 농촌 공동화 및 취업 문제가

사회의 심각한 문제로 대두될 가능성이 높음

3. 단계적 지역개발 추진방안 ⁚ 주요 농촌지역개발 정책을 중심으로

○ 북한의 지역은 거의 우리의 농촌에 해당되기 때문에 향후 북한 지역개발은 농촌지역

개발이 중심이 될 것으로 예측됨

– 향후 농촌지역개발 정책은 한국의 새마을운동 경험 등이 적절히 반영된다면 시행

착오를 최소화하면서 비용대비 효과를 극대화할 수 있을 것으로 보임

– 북한의 지역개발 단계도 우리의 농촌지역개발 과정을 상당부분 답습할 가능성이

크고, 실제로 우리의 지역균형발전 경험이 단계적으로 적절히 반영되는 것이 바람
직할 것으로 판단됨

78) 한국농촌경제연구원, “농어촌지역개발 및 복지분야 지원체계 효율화 방안에 관한 연구,” 기획예산

처ㆍ농림부 최종연구보고서, 2006년, p. 1.

208
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

– 향후 남측의 균형발전 성공 및 실패 사례들을 토대로 시행착오를 최소화하는 방향

에서의 한층 업그레이드된 단계별 균형발전 전략을 모색하는 것이 필요함

– 아이디어 제공 차원에서 한국의 지역균형발전 추진사례를 토대로 향후 북한 지역

균형발전 추진전략을 제시하면 다음과 같음

가. 북한판 지역사회개발운동의 추진

○ 한국의 경우 전후 식량부족이라는 상황 속에서 1950년대 농업발전과 농촌재건을 위한

조치는 가장 시급한 국가정책의 하나였음. 이는 오늘날 북한에게도 중요한 과제임

– 향후 남측의 균형발전 성공 및 실패 사례들을 토대로 시행착오를 최소화하는 방향

에서의 한층 업그레이드된 균형발전 전략을 모색하는 것이 필요함

– 북한의 경우에도 농업생산하부구조의 재건, 새로운 농업기술의 연구와 전파, 농촌

주민들의 지역개발을 위한 의식고취와 지역개발을 위한 자조적인 노력의 창출이
중요한 과제임

나. 북한 농촌 새마을 운동

– 한국의 경우 1971년부터 전국적으로 확산된 농촌새마을운동은 짧은 기간에 농촌사

회와 경제․문화․생활환경, 그리고 주민들의 의식을 총체적으로 변화시키는 데
크게 기여하였음

– 이는 이전의 지역사회개발사업과 마찬가지로 마을 및 주거환경, 마을의 생산기반

정비를 중심으로 이루어졌다는 점과 주민들의 참여 하에 사업을 선정하는 개발방
식을 취했다는 점에서 유사점이 있음

– 새마을운동은 1970년 4월 20일 한해대책을 위한 전국의 지방장관회의에서 고(故)

박정희대통령에 의해 제창되었으며, 이후 사업 내용이 확장되어 환경개선사업, 소
득증대사업, 생산기반정비사업, 정신계발사업, 복지환경사업으로 발전함

– 아래 표는 당시 새마을운동의 분야별 사업내역을 보여주고 있는데, 이런 사업들은

오늘날 북한의 지역균형발전을 위한 구체적으로 추진방안으로서도 참고할 만한
많은 아이디어를 내포하고 있음

209
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

[표 5-1] 새마을운동의 분야별 사업 내역

구분 사 업 내 용
- 초기에는 마을회관건설, 마을안길 확장 등공공사업과 지붕․부엌․화장실 개량 등
주거환경개선사업을 추진하였으나 1976년부터는 취락구조개선사업의 추진으로 이
제까지 개별사업으로 추진하던 도로, 주택, 공동시설, 농로, 생산기반, 소득개발사업
환경개선
읕 통합추진
사업
- 초기에는 마을단위사업을 추진하였으나 1974년부터는 2-3개 마을을 묶은 협동권사
업을, 1982년부터는 생산기반시설과 문화복지사업 등 여러 마을에 관련된 사업을
5～10개 마을이 공동으로 참여하는 광역권사업 추진
- 새마을소득증대사업에는 1969년부터 농수산부가 추진해 온 농어민소득증대특별사
업과 부업단지조성사업이 주축을 이루었으나 1973년부터는 농림어가와 농어촌지역
소득증대 의 소득증대와 관련된 대부분 사업이 여기에 포함
사업 - 1975년부터는 7000개 자립마을 중 4000개 마을을 선정하여 마을입지별로 ‘소득증대
7개년계획’을 수립하고 호당 평균 농가소득 140만원 달성을 목표로 농촌새마을운동
추진
- 초기에는 농수산부가 추진해 온 경지정리나 수리사업이 생산기반정비사업으로 지
정되었으나 70년대 중반이후에는 농촌지역의 생산기반과 관련된 모든 사업(예 ⁚ 내
생산기반
무부의 교량건설과 소하천정비사업, 동력자원부의 농촌전화사업, 건설부의 새마을
정비사업
회관건립사업, 수산청의 수산물유통시설 및 생산시설지원사업, 농협의 농산물 유통
구조개선사업, 수협의 양식장 부대시설이나 어촌연쇄점 설치 등)이 여기에 포함
- 새마을정신교육으로 초기에는 새마을운동연수원에서 실시하는 교육에 한정하였으
정신계발
나 70년대 중반부터는 정부가 실시하는 대부분의 교육훈련사업과 정부 홍보사업을
사업
정신계몽사업으로 분류
- 정부에서 추진하는 새마을협동권사업, 마을진입로사업, 농촌주택개량사업, 취락구조
복지환경 개선사업, 소도읍가꾸기사업, 상하수도사업, 의료보호사업, 국토보존 및 녹화사업,
사업 전화보급사업, 이동통신망설치사업, 농번기탁아소설치 운영사업, 농촌영양개선시범
마을육성, 구판장설치, 철도연변 정비, 농어촌문화시설 설치 등

○ 새마을운동은 근면․자조․협동정신을 함양하여 농가소득 증대와 농촌마을의 생활

환경과 생산기반 정비 등을 이루어나가는 운동(내무부, 1980)으로 농촌개발의 성격을
가지고 있었으며, 잘 하는 마을을 우선 지원하여 다른 마을에서 그 성과를 보고 따라
오도록 하는 시범사업방식을 채택하였음

– 새마을운동의 특징은 마을 단위를 대상으로 종합개발방식을 지향하고 있으며, 개

발방식에 있어서는 하향식 추진체계 속에서 주민참여에 의한 상향식 개발을 지향
하는 접근을 도모하고 있음

– 전국의 모든 마을을 기초, 자조, 자립마을로 구분하고 자립마을을 우선 지원하는

동시에 기초마을과 자조마을이 자립마을 수준으로 발전할 수 있도록 개발계획을
수립하고 이를 지원하는 전략을 채택함

210
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

– 변화 촉진자(change agent)로서 새마을지도자를 육성하고 새마을교육을 실시하는가

하면 범정부적인 추진체제를 구축하였음

○ 또한 새마을운동을 통해 국민들은 성취 가능성에 대한 자신감을 얻게 되었고 ‘하면

된다’는 신념과 의욕이 고취된 것으로 평가받고 있음

– 새마을운동을 통해 잠재된 협동심과 공동체 의식을 재 발현시키고 국민화합의 공

감대를 형성하였으며 실증적 사고와 합리적인 가치관을 형성하게 되었고, 자발적
참여를 통하여 민주적 자율역량을 배양하게 된 것은 이 운동의 중요한 성과임

○ 한국의 새마을운동은 국제기구 등을 통해 한국의 고유한 농촌개발전략으로 전 세계에

소개되고 있으며, 많은 개발도상국가의 농촌지역개발모델로 높은 평가를 받고 있기
도 하기 때문에 북한지역 균형발전을 위한 북한 적용모델로서도 활용할 가치가 높음

다. 북한 농촌정주생활권 개발사업

○ 농촌정주생활권 개발은 마을 단위의 개발이 가지고 있던 공간적 한계는 물론 농업개

발 중심으로 이루어진 기존 농촌개발의 한계를 극복하도록 농촌개발의 영역에 제조
업․서비스업․교육․문화․관광까지 포함하는 새로운 개발전략임

– 이는 향후 북한 지역개발 추진시에도 추구해야 할 전략으로서 북한 농촌개발의

영역에 제조업․서비스업․교육․문화․관광까지 포함하는 개발전략을 수립할 필
요성을 시사하고 있음

○ 한국은 80년대에 접어들면서 도․농간 소득격차와 지역 간 발전격차가 심각한 사회

문제로 대두하게 됨

– 따라서 마을단위 개발방식이 한계가 있음을 인식하고 농촌도시를 핵으로 하는

정주생활권을 대상으로 종합적인 농촌지역개발이 이루어져야 한다는 주장이 설득
력을 얻게 되었음

– 지역 간 균형개발을 ‘경제개발5개년계획’에 반영하고 상대적으로 낙후된 농어촌지

역의 발전을 위해 수차에 걸쳐 농어촌대책을 수립하였으나 보다 종합적이고 체계
적인 농어촌대책이 강구될 필요가 있었으며 이와 같은 배경에서 농어촌종합개발
정책이 도입됨

211
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 정부는 1984년 4월의 예산정책 심의회의에서 농어촌지역종합개발방식의 도입을

공식화하고 이듬해부터 3개 실험지역을 선정하여 ‘농어촌지역종합개발계획’을
수립하고 이에 따르는 소요재정을 중앙정부가 지원하기로 함

○ 정주생활권 개발의 내용에는 농어촌취락의 정비․개발과 농어촌도로의 정비․개발,

농공단지 등 소득원개발사업과 연계한 생활환경의 정비․확충, 농어촌 용수와 배수
의 개발과 그 시설의 정비․확충사업 등 취락정비와 농어촌도로 및 사회복지시설의
확충 등 생활환경과 생산기반 정비에 역점을 두고 추진함

– 농어촌정비사업은 정주생활권개발사업과 같이 종합적인 농촌지역개발의 성격을

갖는데, 동일한 농촌지역에서 시행되는 동일한 성격의 사업을 각자 별개의 개별법
에 의해 추진되는 문제를 극복하기 위해 이 법에서는 “지역의 여건과 소득자원의
확충 등을 고려하여 농수산업기반정비, 농어촌휴양자원개발 및 한계농지개발 사업
을 병행해서 실시”하도록 명기하고 있음

라. 북한 자립형 지방화 추진

○ 남북한이 국민통합과 국가경쟁력 강화를 위해서는 한반도 전체가 골고루 잘 사는 사

회로 건설할 필요가 있으며, 이를 위해서는 생활환경 등에 있어서는 전국 최소기준
을 충족하면서도 지역이 가진 특성화 역량을 극대화하는 소위 자립형 지방화 전략을
추진할 필요가 있음

– 이 같은 균형발전전략이 갖는 의미는 ① 사회간접자본의 구축보다는 소프트웨어정

책에 초점을 맞추어 지역경제 성장과 연계성을 높이는 점, ② 정책개발이나 집행
시 효율성뿐만 아니라 균형을 고려한다는 점, ③ 정부 부처별로 부분적, 산발적으
로 추진되던 다양한 지역정책을 지역 단위에서 종합적․체계적으로 접근한다는
점, ④ 지역 관련 투자계획은 해당 지역의 투자우선순위에 따라 지역 단위로 종합
적으로 검토하여 사업 상호 간의 연계성을 높여 투자의 효율성을 극대화한다는 점
등을 들 수 있음

○ ｢국가균형발전특별법｣ 제3조에 의하면 주요 시책에는 ① 지역혁신체계의 구축, ②

지역전략산업의 선정 및 육성, ③ 지방대학의 육성, ④ 지역과학기술의 진흥, ⑤ 지역
의 정보화촉진 및 정보통신 진흥, ⑥ 지역문화, 관광산업의 육성, ⑦ 지역경제 활성화
의 촉진(이상 지역혁신역량 강화를 위한 역동적 균형), ⑧ 낙후지역 및 농산어촌개발,

212
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

⑨ 공공기관의 지방이전, ⑩ 기업 및 대학의 지방이전(이상 통합적 균형) 등의 사업

이 포함됨

○ 자립형 지방화 추진전략이 필요한 또 다른 이유는 한국의 경우 지방균형발전을 위한

다양한 정책을 추진했음에도 불구하고 대부분의 낙후지역은 혁신역량이 부족하여
만성적인 침체를 경험하고 있으며, 성장동력과 자립기반이 없고, 결과적으로 삶의 질
이 떨어지고 상대적 박탈감이 심한 등 만성적이고 구조적인 문제를 내포하고 있었기
때문임

– 이전 정부는 개발촉진지구, 정주권 개발, 지방소도읍 개발, 기타 마을단위개발사업

을 추진해 왔으나 포괄적이고 체계적인 지원프로그램이 없이 소규모 분산투자로
효과성이 떨어지고, 추진조직의 연계성 부족으로 비효율성이 나타남

[표 5-2] 낙후지역 개발 사업(예시)

유 형 주요 사업내용
- 개촉지구지원, 특정지역개발
- 농어촌생활환경정비, 농촌마을종합개발
종합개발
- 도서․오지․접경지역개발, 소도읍육성
(직접지원)
- 탄광지역개발
- 어촌종합개발
- 주건환경개선, 개발제한구역주민지원
생활환경개발 - 농촌, 농업생활용수개발
- 도서식수원개발, 상수원보호구역지원
경제활성화 - 농공단지, 유통센터, 지역특화사업
- 녹색농촌체험마을
- 전통테마마을
관광문화개발 - 관광지개발, 문화관광자원개발, 생태녹색관광
- 어촌체험마을
- 수목원, 휴양림
- 농어촌보건소
교육․복지개발
- 농업인영유아양육비
- 국지도지원, 하도준설
SOC생산기반
- 경지정리, 방조제, 밭기반정비
정비
- 어장, 양식장, 어항개발, 인공어초

* 출처 ⁚ 국가균형발전위원회․행정자치부(2004).

213
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

○ 참여정부가 추진한 신활력사업은 인구변화율과 인구밀도, 소득 수준, 재정 상황 등에

관한 지표를 활용하여 전국 234개 시․군․구를 평가, 하위 30% 이내(70개 시․군)에
서 ‘신활력지역’을 선정하여, ① 농산어촌형 지역혁신체계 구축, ② 1․2․3차 산업의
융합으로 고부가가치 신 산업 창출, ③ 도시와 농촌이 상생을 위한 ‘5도 2촌’ 활성화,
④ 낙후지역발전을 위한 SOC 확충, ⑤ 교육․의료 등 공공서비스 향상을 추진하는
것으로 차등보조율을 적용하여 낙후지역의 재정력을 보완함

– 신활력지역이 포괄적인 자율권을 가지고 실질적인 지역발전을 이룩할 수 있도록

재원을 확보하여 선정된 시․군에 지원(3년마다 재선정하되 최대 3회까지 지원)함

○ 향후 북한 지역균형발전 추진시에도 비슷한 문제점이 발생할 가능성이 매우 높기 때

문에 초기단계부터 △사회간접자본의 구축과 동시에 소프트웨어정책에 초점을 맞추
어 지역경제 성장과 연계성을 높이고, △정책개발이나 집행 시 효율성뿐만 아니라
균형을 고려하면서, △ 정부 부처별 다양한 지역정책을 지역 단위에서 종합적․체계
적으로 접근하고, △ 지역 관련 투자계획은 해당 지역의 투자우선순위에 따라 지역
단위로 종합적으로 검토하여 사업 상호 간의 연계성을 높여 투자의 효율성을 극대화
할 필요가 있음

마. ʻ삶의 질ʼ 향상 기본계획(가칭) 수립

○ 북한 지역 간 균형발전 또는 한반도 지역균형발전의 핵심 목표는 모든 국민의 삶의

질 향상에 있음. 이를 위해서는 북한 지역을 삶과 휴양, 산업이 조화된 복합 정주공
간으로 조성한다는 목표 하에 복지, 교육, 지역개발, 복합산업 등을 포함한 삶의 질
기본계획 수립을 검토할 필요가 있음

– 이 계획에는 농촌지역개발과 농업의 복합산업화와 복지기반 확충, 교육여건 개선

을 포함하는데, 여러 부처의 관련 사업을 망라하게 됨

– 이러한 기본계획에 입각하여 시․도에서는 시․도의 기본계획을, 그리고 시․군에

서는 시․군 기본계획을 수립토록 하여, 주거환경과 생산기반시설, 주민소득증대
등 생활환경을 종합적으로 개발토록 함

– 삶의 질 향상 기본계획의 주요 내용을 그림으로 정리하면 다음과 같음

214
 제5장 북한 지역간 균형발전을 위한 협력 방안

[그림 5-2] 북한 주민 ʻ삶의 질ʼ 향상 기본계획 내용(예시)

시장지향적 구조개편 󰋯 농지제도 개편

󰋯 양정제도 개편

󰋯 전문경영체 육성
농업정책 친환경․고품질 농업
󰋯 친환경농업 확산

󰋯 안전관리 강화

󰋯 농산물 유통혁신
신성장동력 확충
➡ 󰋯 기술개발

󰋯 수출농업․소비촉진

친환경농업 직불사업 󰋯 식품산업육성

확충
󰋯 직불제 확충
삶
󰋯 재해보험 강화
의
소득정책 경영안정 강화 󰋯 경영회생 지원
질

향
상

복합산업활성화

복지기반확충
삶의질향상
➡ 5개년
기본계획
복지정책 교육여건개선

보건의료환경개선

215
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

부 록

󰋮 부록 1. 북한이탈주민 면담조사 질문지

1. 기본 질문

– 주된 거주 지역은 어디인가? 관혼상제나 장사로 가본 타 지역은 어디인가?

– 가족은 몇 명인가? 함께 산 가족 수는?

– 최종학력은?

– 직업은 무엇이었나? (장사경험 등)

– 입당은 했는가? 했다면 언제, 어떻게 했나?

– 탈북은 언제, 왜 했는가?

2. 경제생활

※ 소득격차 및 빈부격차 상황, 그 이유

– 누가 어떻게 해서 먹고 살았나? (월급, 장사, 밀수, 소토지 등)

– 쌀값은 얼마였나? 쌀 가격 변동이 심했었나? 기타 먹고 싶은 것을 마음대로 사먹을 수

있었나?

– 환율은 어느 정도였나? 환율 변동은 어떠했나?

– (하루일과) 하루 노동시간, 여가시간, 수면시간은?

– 직장 출근율은 얼마나 되나? (8.3인원, 무단결근 등)

– 8.3으로 납부하는 돈은 한 달에 얼마인가?

– 배급은 얼마나 나왔는가?

– 가정에서 한 달에 벌어들인 돈은 얼마인가? 한 달에 쓴 돈은 얼마인가?

– 괜찮게 산다는 집의 한 달 생활비는 어느 정도인가? (전체 주민 중 상층, 중층, 하층의

비율은?)

– 잘사는 집은 왜 잘 산다고 생각하나? (직업, 간부, 법기관, 뇌물 등) 못사는 집은 왜 못

산다고 생각하나?

216
 부록

– 살면서 또는 탈북과정에 중국, 남한, 일본 등에 있는 친인척의 도움을 얼마나 받았는가?

– 직업/시장/도농 거주/쌀 가격/환율/교육수준이 경제적 격차에 영향을 미치는가?

– 거주지역의 경제상황은 평양지역이나 타 도에 비해 어떠한가?

3. 주거

※ 주택 유형이 격차를 설명할 수 있는지 확인

– 어디서 살았나? (도시 or 농촌, 땅집 or 아파트, 주거행태 및 지역비율은?)

– 방 개수는 몇 개인가? 몇 명이 함께 살았나?

– 주택보급률은 어느 정도인가? 몇 년 만에 집을 받았는가?

– 집은 어떻게 마련했는가? (개인주택, 배정?) 집에 들어간 비용은?(인테리어 등)

– 집을 사고 판 적이 있는가?

– 주택사정으로 타인과 동거한 적도 있는가?

– 주거지 만족도는? (1-10점)

– 중앙 정부차원의 아파트 개발이 빈부격차 또는 지역별 격차에 어떤 영향을 주나? 격차

를 심하게 하는지 아니면 평준화에 영향을 미치는지?

4. 삶의 질

※ 잘 사는 지역의 상징물, 의료 및 복지, 삶의 만족도 확인

– 어떤 시설이 있으면 잘 사는 지역인가?　(잘 사는 지역의 상징물들)

– 지역에 병원은 몇 개나 있는가?

– 아프면 어떻게 치료를 받았나? 치료비는 얼마나 들었나? 약은 어떻게 구매하는가?(장

마당에서 해결하는가?)

– 평균수명은 몇 살인가?

– 출산율은? 경제사정이 출산에 영향을 미치는가?

– 육아에 대한 지원은 있는가? 있다면 만족도는?

– 연로보장, 장애인, 고아 등 약자와 영예군인 등에 대한 국가지원은 있는가?

– 결혼, 장례 등에 대한 지원이 있는가?

– 자살하는 사람이 있는가? 있다면 얼마나, 어떤 이유로 하는가?

217
북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 가장 중요하게 생각한 것은 무엇인가? (돈, 출세, 명예, 당에 대한 충성 등)

– 꿈(희망)은 무엇이었나? 꿈(희망)을 이루기 위해 어떤 노력을 해봤는가? 노력하면 달성

할 수 있는가? 원하는 일을 할 수 있었는가?

– (직업선호도) 가장 인기 있고 전망 있는 직업은 무엇인가? 부러워하는 직업에 변화가

있는가?

– 행복(불행)하다고 느낀 순간은 언제인가?

– 과거 만족도 / 현재 만족도 / 미래 만족도는? (*탈북 전 당시 거주했을 때 느꼈던 부분

이란 점을 강조하기)

5. 기본환경

※ 생활인프라, 생활환경 조사 및 격차 확인

– 지역에 장마당은 몇 개인가? (장마당 이용여부, 장세 등)

– 사람들의 살림 수준은? 하루 세끼를 먹는 집이 얼마나 되나? 한 끼도 어려운 집이 있

나?

– 주변에 꽃제비가 얼마나 있는가? 어떤 사람들이 꽃제비로 사는가?

– 교통이용에 어려움은 없는가? 시내, 시외 교통수단은? (버스, 택시 등) 기차는 며칠에

한 번 또는 얼마나 자주 다니는가? 항공기와 여객선도 이용하는가?

– 전기는 얼마나 사용했는가? 하루에 몇 시간의 전기가 보장되었나? 보장받는 전기로 조

명, 퇴비, 취사, 난방 등을 해결할 수 있었는가?

– 부족한 전기 이용을 위해 배터리 등을 이용한 적이 있는가?

– 공해가 심한 지역은 어디인가? (공해정도) 자연풍경이 좋은 지역은 어디인가?

– 오토바이, 차를 갖고 있는 사람은 얼마나 되나?

– 차도 및 인도, 골목길 등은 잘 닦여 있는가?

6. 문화생활

※ 여가에 대한 만족도 조사

– 도서관, 영화관, 놀이장, 해수욕장이 몇 개 있나? 얼마나 이용해 봤는가?

– 영화, 연극, 공연 등 문화생활을 1년에 몇 번이나 즐겼는가?

– 일상생활에서 쉬는 시간에는 무엇을 하는가? 집에서 쉬는가, 집수리 등 집안일을 하는

218
 부록

가, 장마당에 나가는가? 텃밭을 가꾸는가?

7. 교육

※ 지역의 교육 정도 및 교육의 정도가 미치는 격차 수준

– (특기교육) 다룰 줄 아는 악기나 체육 등 특기가 있는가?

– 지역에 학교는 몇 개나 있는가? (유치원 및 소학교, 인민학교, 대학교 등)

– 학년별 학급 수, 한반의 학생 수, 교사 수는 얼마나 되는가?

– (문맹률) 한글을 읽지 못하는 사람도 있나? 있다면 얼마나 있는가?

– 지역 주민의 교육정도는 어느 정도인가? (중졸, 대졸 등 비율은?)

– 과외교육 경험은 있는가? 어떤 과목에 얼마를 지불했는가? 왜 과외교육을 했는가?

– 선호하는 대학(학과, 전공)이 있는가? 대학 진학에 어떤 제약이 있는가?

– 출신학교별 동문들의 교류, 협력이 있는가?

– 공장대학 등 배우고자 하면 배울 수 있는 기회가 있는가?

– 많이 배울수록 잘 산다고 생각하나?

8. 사회 환경

– 뇌물을 받는 간부들이 얼마나 되는가? 뇌물을 고이거나 받은 적이 있는가? 부정부패

정도는 어느 정도인가?

– 부익부빈익빈(생활수준의 차이)이 얼마나 심한가? 왜 그런가?

– 빈부격차가 가장 심한 지역은 어디인가? 왜 그렇다고 생각하나?

– 청년동맹, 여맹 등 조직생활은 얼마나 잘 참여 했는가? 적극 참여가 삶의 만족도에 영

향을 미치나? 조직생활에 대해 생각의 변화가 있는가?

– 이웃집이나 동네사람들과 잘 지내는가? 마음을 터놓고 신뢰할 만한 사람이 있는가?

– 청년, 장년, 노인 세대 간에 가장 큰 차이는 무엇인가? (생활태도, 정부정책에 대한 태

도 등)

9. 지역특성

※ 중복 점검

– 지역 총인구수는 대략 얼마나 되는가?

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북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

– 노동자, 농민, 군대 등 직종별 비율은 어떻게 되는가?

– TV, 녹화기, 냉동기 등 중기 보급률은 어느 정도인가?

– CD-R, 외국방송 등을 보고 들은 수 있었는가?

– 살고 있는 지역에 대한 자부심이 있는가?

– 지역에 군부대, 군수공장 등이 있는가?

– 제대로 돌아가는 기업소는 얼마나 되는가?

– 다른 지역에 가본 적은 있는가? 다른 지역과 구별되는 가장 큰 특징은 무엇인가?

– 지역 특산물이 있는가? 지역에서 생산되는 약재, 상품 등은 무엇인가?

– 지역에 따라 장마당 물품이나 낟알의 가격차이가 있는가? (환율, 쌀값 등)

– 땡해도, 함흥얄개, ‘함흥제일주의’ 정평짜드래기 등 지역주민의 특성 등이 있는가?

– 주민 구성은? 토백이가 많은가? 이동은 얼마나 있는가? 텃새는 얼마나 심한가?

– 행방불명 & 탈북주민은 얼마나 되는가? 탈북주민에 대한 이미지는 어떤가? (부러움,

배신감 등)

– 가족 친지 중 탈북한 사람이 있는 경우 생활에서 어떤 차이가 있는가? 사회적으로 위

축되는가? 마음속으로 긍지를 가지는가?

– 출신지역에 대한 차별이 있는가? 있다면 어떤 차별을 느껴봤는가?

– 살고 싶었던 지역이 있는가? 사람들이 가장 가고(살고) 싶어 하는 지역은 어디인가?

– 가장 잘사는 지역, 못사는 지역은 어디인가? 그 이유는 무엇인가?

– 고난의 행군 전, 후로 지역에 대한 이미지가 바뀐 곳이 있는가?

10. 안전도

※ 잘사는 지역이 더 안전한지 확인

– 도둑, 강도, 강간 등 범죄 위협을 느낀 적이 있는가? 치안은 잘 유지되는가?

– 얼마나 많은 범죄가 일어나는가? 범죄주체는 누구인가? (군인, 깡패, 권력기관 등)

– (마약, 밀수, 밀매, 쓰리, 절도, 협잡, 인신매매 등) 범죄에 직간접으로 엮인 적이 있는가?

– 범죄에 대한 처벌은 적절한가? 단련대나 구류장, 교화소에 간적이 있는가? 갔다면 무

슨 이유로 갔는가? (장사, 탈북, 밀수, CD, 전화통화 등)

– 보위부나 보안서, 당위원회 등 권력기관이 일상생활에서 안전을 보장하는가?

220
 부록

– 화재, 홍수, 건물붕괴 등 재해나 사건사고에 대한 대비는 충분한가?

11. 사회참여

– 가장 마음에 들었던 정부정책은 무엇인가? 가장 안 좋았던 정책은?

– 이것만 해결되면 살만하겠다고 생각한 문제는 무엇인가? (먹는 문제해결, 부정부패 척

결, 자유로운 장사 등)

– 정부에 대한 신뢰도는 어느 정도인가? 언제까지 신뢰를 가지고 있었는가?

– 어떤 문제로 정부정책에 반감을 가진 적이 있는가?

– 정부정책에 특히 반감을 가진 특정한 세력, 지역, 직업 또는 연령별 계층이 있는가? 반

대로 정부정책을 옹호, 관철하는 사람들은 누구인가?

12. 세부담

– ‘세금’을 낸다고 생각한 적이 있는가?

– 가장 큰 세의부담은 무엇인가? (학교, 지원물자 등) 한 달 소득 중 세부담 비율은?

– 장세는 얼마인가?

– 직장 월급에서 어떤 명목으로 돈을 떼고 주는지 알고 있는가?

– ‘충성의 자금’ 등 1년에 국가에 납부한 돈은 얼마나 되는가?

– 주택사용료, 건물보수비, 전기세, 수도세 등을 낸 기억이 있는가? 냈다면 얼마나 냈는가?

– 학교 세부담은 얼마나 있었나?

– 노력동원은 얼마나 자주 했는가?

– 기업에 국가에 내는 돈(거래수입금, 국가기업이익금, 사회협동단체이익금 등)은 얼마

인가?

– 화재보험, 인체보험, 관혼상제, 인민군대지원물품(현금, 물건), 농촌지원자금 등을 얼마

나 냈는가?

– 관세는 얼마나 내는가?

– 당비는 얼마나 납부하는가?

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북한의 지역발전 현황에 관한 기초연구

13. 사금융

– 이자돈을 빌려주거나 빌린 적이 있는가? 있다면 얼마나 있는가?

– 은행을 이용해 봤는가? 돈은 어떻게 관리하는가?

– 전당포를 이용한 적이 있는가?

– 달러 등 환전 경험은 있는가?

– 돈주는 어떤 사람들인가? 화교, 장사꾼, 탈북가족 등 돈주의 변화가 있는가?

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 참고문헌

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