第 36 卷 第2期 中国劳动关系学院学报 Vo1. 36 No.

2022 年 4 月 J O U R N A L O F C H I N A U N I V E R S I T Y O F L A B O R R E L AT I O N S Apr. 2022

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公众参与最低工资标准调整的国际比较研究
——以澳大利亚和美国为例

林 原，唐华茂

( 北京物资学院　商学院，北京　101149 )

［摘 要］最低工资标准调整的核心问题之一是劳资双方利益的协调。从市场经济发达国家的实践来看，
公众的有效参与有助于科学调整最低工资标准，实现劳资共赢。本研究对澳大利亚和美国最低工资标准调整中
的公众参与模式进行了比较分析，基于参与式治理 CLEAR 模型，从公众参与我国最低工资标准调整的现状出发，
总结澳、美两国公众参与模式对我国的借鉴意义。研究建议，采取加强工会建设、强化劳资双方参与意识、构
建有效的劳资双方参与方式、重视专家参与和推动良性互动等措施，促进公众参与最低工资标准调整。
［关键词］最低工资标准；公众参与；工会；国际比较
［中图分类号］F244; D523 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-2375（2022）02-0095-09

一、问题的提出

党的十九大报告明确提出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不
平衡不充分的发展之间的矛盾”。缩小收入分配差距，让人民更多更公平地分享到经济社会发展成果，
是解决这一矛盾的重要手段。从 1993 年起，我国开始借鉴国际通行做法，实施最低工资制度，以维
护劳动者的劳动报酬权，保障劳动者个人及其家庭成员的基本生活，并规定由各地人力资源和社会
保障部门主导最低工资标准的确定和调整。最低工资标准的调整直接关系到劳资双方的利益。一方面，
提高最低工资标准可以增加底层低技能劳动者的收入，保障他们获得劳动力生产与再生产所需的基
本费用；另一方面，最低工资标准的提高会增加用人单位特别是劳动密集型企业的人工成本，企业
可能通过减少雇佣甚至产业转移来应对人工成本上涨，低技能劳动者的就业会受到负面影响。如何
在劳资双方利益之间寻找到一个合理的平衡点，成为各地最低工资标准调整的一个核心问题。
我国原劳动和社会保障部颁布的《最低工资规定》中，第８条明确了省级总工会作为劳动者
权益的代表，企业联合会 / 企业家协会作为雇主权益的代表，参与到政府部门主导的最低工资标准
确定和调整中。由于工会“行政化”现象的存在，工会在表达低收入劳动者群体对最低工资标准
调整的诉求方面，尚有进一步的提升空间 [1]。而低收入劳动者缺少对最低工资标准的正确认知，

*［收稿日期］2021-10-29
［基金项目］本文系北京市社会科学基金青年项目“北京市最低工资标准调整机制优化研究”（项目编号：
16YJC051）的阶段性研究成果。
［作者简介］林原（1978—），女，吉林敦化人，经济学博士，北京物资学院商学院副教授，研究方向为劳
动经济学、社会政策；唐华茂（1971—），男，湖南长沙人，管理学博士，北京物资学院商学院教授，研
究方向为人力资源管理、宏观人才政策。

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在表达自身诉求的能力方面也有所欠缺，成了最低工资标准调整中“沉默的大多数”。同时，最
低工资标准调整所导致的经济效应非常复杂，一些地方政府部门受到专业限制，往往很难单独制
定出科学合理的标准，而学者们的专业性意见在目前最低工资标准调整中未得到充分重视。
党的十五届五中全会提出，要“加强民主政治建设，推进决策的科学化、民主化，扩大公民
有序的政治参与”。党的十九届四中全会强调，要“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、
科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”。最低工资标准的调整涉及劳资双方利益的协调，
为了寻求一个合理的利益平衡点，在地方政府主导的最低工资标准调整中，需要通过社会公众参
与来平衡劳资双方的利益诉求，从而实现科学决策。依据公众参与最低工资标准调整的情况不同，
国际劳工组织将会员国最低工资标准调整模式分为 4 类：一是最低工资由公共权威部门确定，而
无须事先与公众进行协商；二是公共权威部门通过与公众协商确定最低工资标准；三是由政府、
雇主组织和雇员组织通过三方协商确定最低工资标准；四是通过劳资双方的集体谈判确定最低工
资标准 [2]。包括我国在内的很多国家均采取第二种调整模式，但在具体实施过程中，公众参与的
情况存在很大差异。澳大利亚和美国是第二种模式中比较具有代表性的两个国家，其负责最低工
资标准调整的公共权威部门虽不同，但均采取各种方式广泛听取和采纳公众意见，重视专家学者
的调查与研究，从而提高了最低工资标准调整的科学性与合理性。对最低工资标准调整过程中的
公众参与模式进行国际比较分析，借鉴澳、美两国最低工资标准调整的经验，有助于提高我国各
地最低工资标准调整的科学性，使最低工资标准在保障低收入者基本生活、缩小收入分配差距、
促进社会和谐稳定发展方面发挥更为重要的作用。

二、专家咨询组主导模式中的公众参与——以澳大利亚为例

澳大利亚是实施最低工资制度的先驱，其所辖维多利亚州在 1896 年颁布了建立工资委员会制

度的法规，以保障低技能劳工的收入权利。根据澳大利亚《公平工作法》（Fair Work Act, 2009）
的规定，最低工资标准调整需要遵循以下 5 个方面的原则：一是要适应经济形势与竞争力状况，
包括公司的竞争力与生存能力、通货膨胀和就业增长等因素；二是通过提高劳动参与促进社会包
容；三是满足劳动者保持稳定的生活水平和低收入劳动者的需要；四是同工同酬；五是为年轻雇
员、受训雇员及残疾雇员设定一系列公平的最低工资。澳大利亚最低工资标准调整采取专家咨询
组主导模式，来自公平工作委员会（Fair Work Commission，简称 FWC）的专家咨询组（Expert
Panel）参照上述 5 个方面的原则，按照《公平工作法》的具体要求，于每年 3 月至 6 月对最低工
资标准进行审议，并根据审议结果调整确定下一年度最低工资标准。澳大利亚专家咨询组主导的
最低工资标准调整过程中，公众参与模式有以下 3 个方面的特点。
（一）公众可以通过有效的参与方式表达对于最低工资调整的意见
《公平工作法》明确规定，所有人员和组织都有机会就最低工资标准的调整提出书面意见，
以供专家咨询组审议。在不涉及机密或商业敏感信息的情况下，这些意见将被公开，公众可以在
公平工作委员会网站上浏览这些信息，这有助于确保最低工资标准调整所涉及的任何相关利益者
都有机会表达自己的观点。在 2018—2019 年度最低工资标准的审议中，有 25 个组织提交了书面
意见，这些组织大体可以分为 4 类：第一类为代表雇员利益的组织，如澳大利亚工人联合会、全
澳工人工会和一直以来为接待服务业工人服务的工会组织联合之声；第二类为代表雇主利益的组
织，如工业集团、农场主联合会、餐饮业协会等；第三类为政府部门，如澳大利亚联邦政府、西
澳大利亚州和南澳大利亚州政府等；第四类为一些其他组织，如联邦反对党、社区服务委员会、
天主教主教团、单亲妈妈及其子女协会等。上述这些组织在所提交的文件中，阐述了对于最低工
资标准调整的意见。
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（二）最低工资标准调整相关研究中凝结了专家智慧与公众诉求
考虑到最低工资标准调整可能带来复杂的经济效应，公平工作委员会下辖的工作场所和经济
研究部（Workplace and Economic Research Section，简称 WERS）会支持专家学者开展相关研究，
但具体就哪些问题进行研究需要经由最低工资研究小组（Minimum Wages Research Group）提出建
议。而最低工资研究小组是由代表了不同利益的机构团体所提名的委员组成，这些机构包括工商
总会、工业集团、澳大利亚工会理事会、社区服务委员会和各级政府部门。其中，工商总会隶属
于澳大利亚外交贸易部，主要职能为贸易促进，属于半政府机构。工业集团是代表制造业、服务业、
电信业等部门利益的行业协会，拥有近万名会员，代表了雇主的利益，具有较强的影响力。澳大
利亚工会理事会是澳大利亚唯一的全国性工会中心，现有会员人数 180 万，拥有 38 个下属工会组
织，代表着雇员的利益。社区服务委员会是一个社会组织，致力于领导和支持社区服务，促进政府、
社区和企业的合作，以减少贫困和不平等。
最低工资研究小组代表来源的多元性，保障了最低工资标准调整中的利益相关者可以围绕自
身关切的问题了解到科学的研究结论，如最低工资标准提高是否会影响某一群体的就业？是否会
使某一群体的贫困情况得到改善？是否会对某一行业的国际竞争力产生影响？相关问题的研究成
果为最低工资标准调整的科学性提供了有力的支撑，也成为专家咨询组在最低工资审议中关注的
内容。同时，最低工资研究小组所提议的很多研究，在开展过程中需要深入调查，如进行特定群
体的问卷调查和深入访谈，了解最低工资标准调整所涉及利益相关者的具体情况和意见，研究成
果本身也是公众，特别是利益相关方参与的结果。《公平工作法》还要求最低工资相关研究报告
需要向社会公开，以便公众就研究中所涉及的问题提交自己的意见。
（三）专家咨询组的人员构成提高了公众参与的有效性
专家咨询组由主席、3 名全职成员和 3 名兼职成员组成，其中全职成员由主席在公平工作委员
会成员中任命，兼职成员一般是劳动关系、经济学、社会政策、商业或者产业研究等领域的专家。
公平工作委员会是独立机构，该委员会成员由澳大利亚总督根据澳大利亚政府的建议任命。现任
委员会成员的工作经历非常多元，包括法律、工会、雇主协会、人力资源管理以及公共服务等领域。
因此，专家咨询组的成员既包括相关领域的专家，又有不同工作经历的专业人士，他们可以基于
公众发表的意见和研究结论对最低工资标准进行较为科学的调整。

三、立法机关主导模式中的公众参与——以美国为例

1938 年，美国颁布了其最低工资保障制度发展史上具有里程碑意义的《公平劳动标准法》
（Fair
Labour Standards Act, 1938）。美国最低工资标准分为联邦最低工资和各州最低工资，其中，联邦
最低工资是由立法机关——国会主导制定。美国最低工资标准并非定期调整，而是由国会通过《公
平劳动标准法》修正案的方式进行调整。联邦最低工资标准在调整时主要考虑以下几个方面的因素：
一是居民的生活费用，二是劳动生产率，三是社会平均工资水平，四是雇主应对工资上涨的能力。
在最低工资标准的调整中，一般首先由参议院或众议院的议员发起最低工资标准调整议案，然后
由该议员所在的参议院或众议院常设委员会（众议院为教育与劳动力委员会，参议院为卫生、教育、
劳工和养老金委员会）下设的小组委员会进行审议。在此过程中，小组委员会可以选择通过举行
听证会的方式，广泛了解议案背景和利益集团代表、有关专家、其他相关人员的意见，并据此凭
借自身的专业知识表达对于议案的看法，如进行修改、补充，或搁置、反对，同时以审议报告的
形式向委员会具体说明通过或者否决某项议案的原因。接下来是委员会审议，并决定是否提交全
院大会进行表决。如果能够在本院全院大会上表决通过，则提交给另一院进行审议。在参众两院
投票通过后，交由总统签署生效。在美国由立法机关主导的最低工资标准调整过程中，公众参与

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模式有以下两个方面的特点。
（一）公众通过选举影响最低工资标准的调整
庞珀曾明确指出，“无论是形式上的选举，抑或是在某种程度上体现了一种真正的选择，它
们的共同目标是为了维护当权者的合法地位。”[3] 美国的选举并不能够使公众直接决定公共政策
的制定，但总统、议员等被选举人，为了获得连选连任，不得不在制定公共政策时考虑选民的利
益诉求。一项对 419 名众议员进行的调查表明：平均每个议员每年回到自己选区 35 次，逗留 135 天；
近 1/3 的众议员每个周末都回到自己的选区。议员这样做的目的是赢得选民的信任，以便在下次选
举中能再度当选 [4]。另外，美国公众还可以通过游行、集会等方式表达自身对于最低工资标准调
整的诉求，以影响被选举人。近年来，美国各地争取调高最低工资标准的游行、集会不断发生。例如：
2015 年 4 月，美国数万名公众走上街头，希望提高最低工资标准至每小时 15 美元；2016 年 6 月，
包括洛杉矶、芝加哥、圣地亚哥在内的多地机场员工参加了“争取 15 美元”的游行活动。
最低工资标准的提高对劳方和资方有着不同的影响，劳资双方通过选举出代表其利益诉求的
议员，影响最低工资标准的调整。最低工资标准提高会直接增加底层低技能劳动者的劳动收入，
为了争取这一群体的支持、取悦工会，代表中产阶级和贫民阶层利益的美国民主党一般倾向于支
持提高最低工资标准。如在 2009 年 7 月，美国联邦最低工资标准上调至每小时 7.25 美元，该调整
就是由美国民主党议员在参众两院提出议案，并最终获得投票通过。在此之后，国会中的民主党
议员多次提交议案，希望再次调高最低工资标准。但代表雇主利益和社会保守势力的美国共和党，
为了更多地获得大公司的支持，反对调高最低工资标准，认为提高最低工资会促使企业缩减用工
规模，同时人工成本增加会阻碍企业扩大生产规模，减少研发投入，不利于经济发展。2019 年 1 月，
众议院民主党代表提出了旨在提高最低工资标准的 H.R.582 号议案（主要内容是将最低小时工资
从 7.25 美元逐步提高到 15 美元），民主党把持的众议院投票通过了此提案，但该提案止步于共和
党占多数席位的参议院。
（二）公众通过立法听证发表意见
美国国会的立法听证制度是在立法决策早期阶段，国会委员会收集提案相关信息的一种重要
方式，也为不同背景的参与人，包括国会议员、政府官员、利益代表团体、专家以及其他受提案
影响的公众提供了一个讨论提案相关事实和观点的论坛。在国会议员提出最低工资标准调整的议
案后，国会委员会下设的小组委员会一般会举行听证会了解各方面的意见。小组委员会在选择听
证会见证人时，会兼顾各方观点。见证人在发言前需要提交一份书面陈词，详细地阐述自己对于
最低工资标准调整的意见，他们的意见往往是针锋相对的。2019 年 2 月 7 日，美国众议院教育与
劳动力委员会就提高最低工资标准的 H.R.582 号议案举行听证会，听证会邀请了 4 位见证人：第
一位是代表劳工联合会和产业工会联合会的霍华德大学经济学系教授 Spriggs，他曾担任美国劳工
部政策办公室助理秘书；第二位是应用经济政策、计量经济方法专家 Holtz-Eakin，他曾担任国会
预算办公室的主任；第三位是经济政策研究院从事最低工资领域研究的无党派经济学家 Zippperer
博士；第四位是近年来一直在呼吁提高最低工资标准的 Wise 先生，他来自密苏里州，16 岁开始在
快餐业工作，现在有 3 位子女。前 3 位见证人都是最低工资相关研究领域的专家，他们基于各自
的研究成果，就调整最低工资标准发表了观点。Wise 先生从自身的工作、收入和家庭生活情况出发，
说明了最低工资标准提高对于低收入群体维持自身生存的意义。在见证人发言后，委员会小组成
员可以对见证人进行问询，同时，基于自身所代表选民的利益，表达对于提案的意见。

四、CLEAR 模型视角下澳、美促进公众参与最低工资标准调整的因素

最低工资标准调整并非单纯的标准测算问题，其核心是劳资双方利益协调问题，劳资双方的

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 林原，唐华茂：公众参与最低工资标准调整的国际比较研究

有效参与对于最低工资标准的科学调整至关重要。国外学者构建了有关公众参与式治理的 CLEAR
模型，将促进公众参与的因素总结为：能够做（Can do）、自愿做（Like to）、使能够做（Enabled
to）、被邀请做（Asked to）和作为回应去做（Responded to）[5-6]。我国学者也基于 CLEAR 模型，
对公共决策中的公众参与问题进行了研究 [7-8]。从 CLEAR 模型的视角出发，对澳、美两国最低工
资标准调整中的公众参与模式进行深入研究，可以总结出两国促进公众参与最低工资标准调整的
因素，如表 1 所示。
表 1　澳、美两国最低工资标准调整中促进公众参与的因素
影响因素 澳、美两国具体运作情况 作用发挥
能够做 工会、雇主组织能够代表雇员和雇主的利益，并具备相应能力，在最低工资标准 组织
（Can do) 调整中通过合适的途径表达利益诉求 保障
自愿做 劳资双方具备较强的主体参与意识，愿意通过各种形式表达自身对于最低工资标 内在
（Like to） 准调整的意见 动力
使能够做 方式
劳资双方通过有效的参与方式，表达对于最低工资标准调整的意见
（Enabled to） 保障
被邀请做 主导最低工资标准调整的机构邀请专家学者开展相关研究，为最低工资标准调整 技术
（Asked to） 提供科学的政策建议 保障
作为回应去做 劳资双方可以感觉到自己的意见被倾听，从而形成主导最低工资标准调整的机构 良性
（Responded to） 与劳资双方之间的良性互动 互动

在 CLEAR 模型视角下， 这 5 个因素直接影响着公众参与最低工资标准调整的程度，具体体

现在以下几个方面：
一是工会作为雇员权益的代表，为底层低收入劳动者能够表达对于最低工资标准调整的意见
提供了组织保障。澳大利亚各级、各地区和低收入劳动者较为聚集行业的工会，在年度最低工资
标准的审议中，会通过提交书面材料的方式，阐述对于调高最低工资标准的意见。澳大利亚的工
会组织还在最低工资研究小组中积极发挥作用，对围绕最低工资标准调整展开哪些方面的研究提
出自己的建议。而美国工会组织则在立法听证中积极发表意见，并通过自身所掌握的选票和资金
影响选举结果，从而促进最低工资标准的调整。
二是较强的主体参与意识，是劳资双方积极表达对最低工资标准调整诉求的内在动力。如在
澳大利亚最低工资标准调整过程中，雇主组织、工会组织积极提交书面意见和报告；美国公众则
通过报名参加听证会和游行集会的方式表达利益诉求。
三是有效的参与程序，可以为劳资双方表达意见提供方式保障，这也是在实质上实现劳资双
方参与效果的需要。在澳大利亚最低工资标准调整中，劳资双方可以依据《公平工作法》的规定，
直接向公平工作委员会提交书面意见，并在网站上浏览到所有的意见信息。同时，代表劳资双方
不同利益的研究小组成员，可以通过提出研究议题，来了解最低工资标准调整所涉及相关问题的
研究结论，这为其所提出意见的科学性提供了保障。在美国最低工资标准调整中，劳资双方可以
通过影响选举和参与立法听证表达意见。
四是最低工资标准调整中的专家参与，为最低工资的科学调整提供了技术保障。学者们的大
量研究文献与劳动力市场实践证明，最低工资标准调整的经济效应复杂，有可能对低收入劳动者
就业产生负面影响 [9]，也有可能出现就业率上升的情况 [10]。专家学者从专业角度出发，基于具体
研究成果，可以提出科学的建议，从而为最低工资标准调整提供技术保障。在澳大利亚最低工资
标准调整中，主导最低工资标准调整的公平工作委员会专家咨询组成员，包括劳动关系、经济学、
社会政策、商业或者产业研究等领域的专家，而工作场所和经济研究部会支持专家学者开展相关
研究，为最低工资标准调整决策提供科学的参考建议。美国最低工资标准调整立法听证也会特别
邀请相关领域的专家学者，请他们发表自己的意见，并解答国会议员提出的疑问。
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五是信息公开和充分沟通，使主导最低工资标准调整的机构与劳资双方之间可以进行良性互
动。在澳大利亚最低工资标准调整中，在不涉及商业机密或敏感信息的情况下，劳资双方所提交
的全部书面意见将在公平工作委员会网站上公开，工作场所和经济研究部所支持开展的相关研究
成果也可以在公平工作委员会网站上进行查询，这使劳资双方可以依据这些公开的内容进一步提
出相关建议。在美国最低工资标准调整中，劳资双方可以通过国会网站和其他渠道，明确地知晓
议员所提出的最低工资标准调整方案的具体情况，如哪些议员联名提出法案，议员们对法案的讨论，
议员们对法案的投票情况，等等，据此判断某位议员是否代表了自身的利益诉求，这会影响到劳
资双方在选举时的投票选择。同时，劳资双方代表在参加立法听证的过程中，不但会陈述自身的
观点，还会就议员们提出的问题进行回答，双方可以实现较为充分的沟通。

五、澳、美两国公众参与最低工资标准调整模式对于我国的借鉴

（一）我国最低工资标准调整中的公众参与
随着我国改革开放不断深化，公众的权利意识和参与意识不断增强，加之民主政治建设的推
进和现代信息技术的发展，公众越来越广泛地参与公共政策的制定，如何在公众参与的情景中有
效制定公共决策成为公共管理者决策能力的重要考验 [11]。最低工资标准调整涉及劳资双方的切身
利益，我国《最低工资规定》中明确要求地方政府部门与工会、企业联合会或企业家协会协商制
定最低工资标准。各级工会组织是劳动者权益的代表，参与最低工资标准调整可以反映劳动者的
意见和建议；各级行业组织是雇主利益的代表，参与最低工资标准调整可以反映雇主的意见和建议。
就目前所能搜集到的文献资料来看，我国部分地区的政府部门采取各类灵活的措施，搜集劳
资双方对于最低工资标准调整的意见，与工会组织和行业组织协商调整当地的最低工资标准。如
原广东省劳动和社会保障厅在 2004 年开展了广东省最低工资调研，委托暨南大学组成了“广东省
最低工资研究”课题组，对广州、中山、东莞、佛山、韶关、惠州、汕头、肇庆、梅州、汕尾、
茂名和阳江等 12 个地区的最低工资制度执行情况、劳动者平均工资、居民生活费支出、赡养人口
系数等进行数据收集和实地调查。该调研团队走访了企业的员工，企业的负责人和财务人员，高
校、科研所、政府机关的专家学者，以及各级工会、企业联合会、企业家协会和工商业联合会等
的负责人共 2500 多人，共收回有效问卷 1760 份，其中企业员工有效问卷 1286 份，企业有效问卷
240 份，专家学者有效问卷 197 份，各级工会、企业联合会、企业家协会和工商业联合会等组织机
构的有效问卷 37 份。在对企业的调研中，深入了解了典型行业中典型企业职工最低工资情况，低
工资劳动者所占比重；企业一线生产工人每月实际收入情况；最低工资标准与企业经营的关系；
企业经营状况，最低工资调整空间；企业负责人对最低工资标准的看法与建议。在对劳动者的调
研中，调研团队深入了解了劳动者对最低工资制度的了解情况，劳动者对企业最低工资执行情况
的评价，劳动者每月实际收入和每周加班情况，劳动者家庭每月收入与支出状况，劳动者对最低
工资标准的看法和建议。基于所掌握的大量第一手资料，课题组建立了最低工资标准统计测算模型，
为广东省政府进行最低工资标准调整提供了参考依据 [12]。再如上海市政府每年在调整最低工资时
都会听取两方面的意见：一是听取代表劳动者利益的总工会的意见，二是听取代表雇主利益的企
业联合会、工商联的意见。若三方第一次提出的观点差异较大，那就还要再次协商。经过多次协商，
当观点基本接近后，政府部门才会最终拍板逐级向上汇报，经审议批准后，向全社会公布。为了
就最低工资标准调整提出科学的意见，上海市总工会每年开展两次常规调查，调查内容涵盖了职
工人数、工资总额、被调查企业的平均工资和企业不同岗位的平均工资等内容。同时上海市总工
会还会通过市场调研，采集与低收入职工家庭生活息息相关的消费品价格，如主副食品价格和其
他各类生活用品的价格。上述这些数据的采集和分析，为最低工资调整提供了有力依据 [13]。 又如

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北京市总工会在 2015 年讨论制定了《北京市总工会关于进一步加强参与最低工资标准制定工作的

实施方案》，提出要源头参与北京市最低工资标准的调整，并将建立全市职工工资和低收入职工
家庭生活支出情况的日常监测网络，指导区县、产业工会做好相关数据信息采集，加强对职工收
入和生活支出状况的调研分析，向政府提出北京市最低工资标准调整的建议 [14]。但从后续的公开
资料来看，北京市总工会采集到了哪些数据信息，并基于这些信息向北京市政府部门提出了哪些
建议，公众不得而知。
（二）CLEAR 模型视角下澳、美最低工资标准调整模式对我国的借鉴
在互联网高速发展的时代，有关公众参与我国各地最低工资标准调整的相关信息较为少见，
这也反映出目前我国各地在最低工资标准调整的具体操作中，公众参与并不充分。从 CLEAR 模型
的视角出发，分析和总结澳、美两国最低工资标准调整中促进公众参与的关键因素，可以为我国
各地最低工资标准调整提供以下几个方面的借鉴：
一是加强工会建设，使工会能够（Can do）代表劳动者利益诉求参与到最低工资标准调整中来。
工会、雇主组织建设为公众参与最低工资标准调整提供了组织保障。我国省一级企业联合会 / 企业
家协会集合了当地的商业精英，其中很多会员还是当地的人大代表、政协委员，在表达雇主意见
方面有着先天的优势。而受最低工资标准调整影响最大的低技能劳动者，只能依赖地方工会组织
表达利益诉求。参与涉及职工切身利益的法律、法规、规章的制定与调整，是《工会法》赋予我
国工会的权利和义务，也是工会最为基本的职责之一。只有加强工会建设，才能使工会有效地参
与最低工资标准调整，从源头上维护职工的合法权益。首先，要在价值观层面坚持“以职工为本”
的基本理念，始终坚守维护职工合法权益的基本职责。同时，践行劳资共同体理念，在参与最低
工资标准调整的过程中，以劳资合作、共赢为目标，努力实现双方利益的最大化。其次，加强工
会建设要在知识层面不断提高工会干部在劳动力市场、劳动关系、产业发展、社会调查等方面的
知识储备，深入了解最低工资标准调整对劳动力市场可能产生的负面影响。再次，要在能力层面
提高工会干部调研和分析的能力，能够通过调查问卷、深度访谈等方式进行有针对性的调研，深
入了解低收入劳动者作为“沉默的大多数”的具体生存状况，能够通过调研数据和各类统计分析
反映他们的需要，为政府部门调整最低工资标准提供有价值的建议。最后，要在行动层面落实党
中央提出的“改进工作作风、密切联系群众”的规定，走近低收入劳动者，通过重点调研和反复
论证，力求把低收入劳动者的诉求表达得更充分、更到位。
二是提高劳资双方的主体参与意识，使劳资双方愿意（Like do）通过各种形式表达自身对于
最低工资标准调整的意见。在我国各地最低工资标准调整中，鲜见雇主和劳动者的公开发声，企
业联合会 / 企业家协会和工会征求到了哪些关于最低工资标准的意见，也往往不得而知。而在以往
的相关调研中发现，很多企业主、人力资源管理者对最低工资标准都不是很关注，低收入劳动者
对最低工资标准更是知之甚少，即便权益受到侵害也意识不到。提高劳资双方在最低工资标准调
整中的主体参与意识，并非鼓励企业主和劳动者参考澳、美两国的方式，通过游行等途径表达诉求，
而是应推动和促进企业联合会 / 企业家协会和工会在开展最低工资标准调研中，能基于对最低工资
的正确认识，提供有价值的信息，提出有建设性的意见，这一点对低收入劳动者来说尤为重要。因此，
首先，需要继续加强劳动法律法规宣传，针对很多劳动者和用人单位管理者不了解最低工资标准，
误读最低工资标准的现状，政府部门可以通过发放宣传材料、办免费培训班、进行宣讲等方式，
使用人单位和劳动者尤其是底层低技能劳动者了解到当地最低工资标准，了解最低工资标准调整
对于自身可能带来的影响。其次，应建立完善的最低工资标准日常监察机制。监察人员不但应该
在接到申诉后对相关用人单位进行监察，还应进行定期或不定期的走访监察，并采取跟踪监察的
做法来确保用人单位之前违反最低工资制度的行为得到纠正。这一系列监察在保障劳动者合法权

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益的同时，还可以使劳资双方意识到最低工资标准的重要性，从而在最低工资标准调整中积极建
言献策。
三是构建有效的劳资双方参与方式，使劳资双方能够（Enabled to）通过有效的参与方式，表
达对于最低工资标准调整的意见。在我国最低工资标准的调整中，企业联合会 / 企业家协会和工会
可以直接对地方最低工资标准的调整提出建议。但这些建议从何而来，采取何种方式征求了各自
所代表的雇主和雇员的意见，往往比较模糊。特别是对于底层低技能劳动者来说，将诉求反映给
地方工会和政府部门，从而使得最低工资标准的调整起到维持其基本生活的作用，需要具体的方
式保障。在现阶段我国最低工资标准的调整中，可以通过网络搜集劳资双方的意见。日益发达的
互联网为广泛征求劳资双方意见提供了平台。在征求意见时，要阐明最低工资调整的意义及可能
带来的影响，并将这些意见公开，激发劳资双方的参与热情，了解劳资双方的真实诉求。但考虑
到一些低收入劳动者可能因为知识水平有限或没有上网条件，而无法发表自己的意见，工会和政
府部门还应采取一对一访谈、召开座谈会等方式，对低收入劳动者的诉求进行具体、深入的调研。
另外，由于劳资双方对最低工资标准调整的意见往往会存在一定冲突，政府部门可以召集劳资双
方面对面进行座谈，既让劳资双方了解最低工资标准调整所面临的多元利益冲突困境，又可以增
进劳资双方的相互了解，为达成共识奠定基础。
四是邀请（Asked to）专家学者参与相关研究，为最低工资标准调整提供科学的政策建议。我
国《最低工资规定》中并未明确专家学者如何参与最低工资标准的调整。但如前所述，广东省委
托专家学者团队开展广泛而深入的调查，为最低工资标准调整提供决策建议，并取得了良好的效
果。为了构建有效的专家参与方式，首先，应在制度层面明确规定，吸纳专家学者参与最低工资
标准调整；其次，对专家学者的遴选方式进行规范，政府部门可以在从事收入分配、劳动关系、
劳动力市场、统计分析、社会保障、宏观经济等领域研究的学者中进行遴选，并将专家学者的基
本情况进行公示，供社会监督；再次，政府部门可以委托专家学者采取各种方式搜集劳动者和雇
主对于最低工资标准的意见，对劳动者特别是低收入劳动者的生存状况进行调查，走访企业特别
是劳动密集型企业，以掌握第一手资料，并据此进行定量和定性分析；最后，对于专家的调研情况、
研究成果和所提出的最低工资标准调整建议，都应该记录在案，并向社会公开，接受社会监督。
五是对劳资双方的意见给予回应 (Responded to)，推动最低工资标准调整主导部门与劳资双方
的良性互动。当劳资双方可以感觉到自己的意见被倾听时，会更加积极地为最低工资标准调整提
出自己的建议，从而形成主导最低工资标准调整的机构与劳资双方之间的良性互动。为了推动最
低工资标准调整主导部门与劳资双方的良性互动，首先，政府部门应提高自身的思想认识，意识
到征求意见，回应劳资双方诉求，整合劳资双方利益以尽可能满足双方利益主体的需要，是调整
最低工资标准包括促进最低工资标准执行的重要基础；其次，政府部门要搭建起有效的政府、用
人单位和劳动者三方对话平台，可以通过听证会、座谈会、线上直播等方式，在搜集劳资双方意
见的同时，定时定点回答劳资双方的疑问；最后，政府部门应重视通过信息公开回应劳资双方的
诉求，在不涉及机密、商业敏感信息和个人隐私的前提下，可以通过互联网平台将三方协商的内
容公开，并重点说明有代表性建议的采纳情况，使劳资双方可以感觉到自己的意见被倾听，从而
有助于形成政府部门与劳资双方之间持续的良性互动。

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c_127687654.htm .

An International Comparative Study of Minimum Wage Adjustment of

Public Participation
——Taking Australia and the United States for Example

LIN Yuan, TANG Huamao

( School of Business, Beijing Wuzi University, Beijing 101149 )

Abstract: The coordination of interests between labor and management is one of the core issues in the adjustment of minimum wage. In the practice
of developed countries with market economy, effective public participation contributes to the scientific adjustment of the minimum wage to achieve
a win-win situation. This study makes a comparative analysis of the public participation model in the adjustment of the minimum wage in Australia
and the United States. Based on the CLEAR model of participatory governance, this study, from the current situation of public participation in
the adjustment of minimum wage standards in China , summarizes the significance of the public participation model in Australia and the United
States for China. It suggests that measures should be taken to strengthen construction of the trade union, raise the awareness of labor-management
participation, build an effective way of labor-management participation, attach importance to the participation of experts, and propel positive
interactions to promote public participation in the adjustment of minimum wage standards.
Key words: minimum wage standards; public participation; trade unions; international comparison

［责任编辑：张晋巧］

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