1

CH NG 9
TIÊU CHÍ ÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH MÔI
TR NG

Có nhi u lo i chính sách môi tr ng khác nhau. Không th có m t chính sách duy
nh t phù h p v i t t c các v n môi tr ng khác nhau mà th gi i ang i m t.
M i chính sách u tiên li u cách ph n ng c a các nhà qu n lý và ch th gây ô
nhi m. M i lo i chính sách có nh ng c i m riêng làm nó thành công trong b i
c nh này nh ng th t b i trong nh ng b i c nh khác. ánh giá tính hi u qu và
thích h p c a m t chính sách nh m gi i quy t m t v n ô nhi m môi tr ng nh t
nh, i u quan tr ng là ph i hi u rõ t p h p các ch tiêu ánh giá chính sách. Nh ng
ch tiêu s d ng trong nh ng ch ng sau ánh giá chính sách môi tr ng c th
bao g m:

Kh n ng t c hi u qu và hi u qu chi phí trong gi m thi u ô nhi m môi

tr ng
Tính công b ng
Khuy n khích tìm ki m gi i pháp t t h n
Tính hi u l c
M c phù h p c a chính sách v i nh ng quan i m o c.

HI U QU VÀ HI U QU CHI PHÍ

“Hi u qu ” có ngh!a là s cân b ng gi a chí phí x lý ô nhi m và thi t h i do ô

nhi m gây nên. M t chính sách môi tr ng hi u qu là chính sách làm cho chúng ta
t c, ho c g"n t c i m (m c th i ho c ch t l ng môi tr ng) mà # ó chi
phí gi m ô nhi m biên b ng m c thi t h i biên. xác nh c i m này # âu
chúng ta c"n bi t c chi phí và thi t h i.

M t cách suy ngh! v chính sách môi tr ng là cách ti p c n chuy n t$ t p trung hóa
n phi t p trung hóa. M t chính sách t p trung hóa òi h%i c quan qu n lý ch u
trách nhi m quy t nh i u gì c"n ph i làm. t c hi u qu v i chính sách t p
trung hóa, c quan qu n lý m trách c"n ph i bi t hàm chi phí gi m ô nhi m biên
thích h p, hàm thi t h i biên và th c hi n các b c c"n thi t làm cho tình hình
ti n t i i m hai hàm s này b ng nhau.

M t chính sách phi t p trung hóa mang em l i k t qu t$ s tác ng qua l i gi a

nhi u ng i ra quy t nh, và m i cá nhân nh t thi t th c hi n nh ng ánh giá riêng
c a mình v th c tr ng tình hình. Trong ph ng pháp phi t p trung hóa, s tác ng
qua l i gi a các cá nhân nh m th hi n thông tin v chi phí gi m ô nhi m biên và
thi t h i biên i u ch nh tình hình n i m chi phí gi m ô nhi m biên b ng thi t
h i biên.

Thông th ng chúng ta không th o l ng m t cách chính xác thi t h i do suy thoái

môi tr ng gây nên. Chính vì v y khi ó hi u qu chi phí tr# thành tiêu chí ánh giá
chính sách ch y u. M t chính sách là hi u qu chi phí n u nó t o nên s c i thi n
 2

môi tr ng t i a v i ngu n l c b% ra, nói cách khác, nó cho phép t cm tm c

c i thi n môi tr ng nào ó v i m c chi phí t i thi u. m t chính sách là hi u qu
nó c"n thi t ph i t hi u qu chi phí, nh ng i u ng c l i ch a h&n là úng. M t
chính sách có th là hi u qu chi phí ngay c khi m c tiêu c a nó là không úng. Gi
s chúng ta quy t nh làm s ch sông Lawrence, b t k l i ích t c là gì. Chúng
ta v'n quan tâm tìm ki m chính sách th c hi n c vi c ó v i chi phí nh% nh t.
Nh ng cho m t chính sách t hi u qu xã h i, nó không ch ph i t hi u qu chi
phí mà còn ph i m b o cân b ng gi a chi phí và l i ích. t hi u qu , d án làm
s ch dòng sông ph i m b o cân b ng gi a l i ích biên và chi phí biên.

Bên c nh vi c t o nên s c i thi n môi tr ng t i a v i ngu n l c tiêu hao, kh n ng

c a m t chính sách t c hi u qu chi phí c(ng quan tr ng vì m t lý do khác n a.
N u ch ng trình là không hi u qu chi phí, ng i l p chính sách và nhà qu n lý s)
ra quy t nh s d ng hàm t*ng chi phí gi m ô nhi m cao h n m c c"n thi t, d'n n
vi c t m c tiêu v kh i l ng gi m th i ít kh+t khe h n. i u này c th hi n #
Hình 9-1 v tr ng h p th i khí SO2. V i m t chính sách không t hi u qu chi phí
thì chi phí gi m ô nhi m biên là ng phía trên, ký hi u là MAC1, trong khi ó v i
ph ng pháp t i thi u hóa chi phí thì ng chi phí gi m ô nhi m biên có th là
ng MAC21. Gi s ng i qu n lý ch n m c th i SO2 m c tiêu là 100.000 t n. H
cho r ng t*ng chi phí gi m th i là 4,5 tri u ô la vì nh n th y chí phí gi m th i biên
là MAC1.2 N u th c hi n ch ng trình t hi u qu chi phí và chi phí gi m ô nhi m
là MAC2, t*ng chi phí gi m th i # m c 100,000 t n s) là 2,5 tri u ô la. Nói cách
khác, ng i qu n lý có th l a ch n m c gi m th i cao h n v i cùng m t t*ng chi phí
gi m th i d i ng MAC1. Trong m i tr ng h p, chính sách t hi u qu chi phí
s) làm xã h i t t h n.

Hình 9-1: M t chính sách t hi u qu chi phí t i thi u hóa t*ng chi phí gi m ô
nhi m t c m t m c ô nhi m nh t nh

MAC1
M c th i m c tiêu

100
MAC2

50

100 200

MAC1 có th cao h n MAC2 vì m t s lý do khác nhau, nh s c th o lu n chi ti t trong các

ch ng ti p theo c a ph n này. i m chính ây là khi chính sách là không hi u qu chi phí, chi
phí ki m soát ô nhi m s cao h n m c có th khi chính sách là hi u qu chi phí.
T ng chi phí gi m ô nhi m là di n tích phía d i ng MAC t m c th i ban u (trong
tr ng h p này là 200.000 t n) n m c th i m c tiêu (100.000 t n).
 3

Tóm l i, hi u qu chi phí

là tiêu chí ch y u khi các nhà qu n lý không xác nh c ng thi t h i

biên;

cho phép t i thi u chi phí t c m t m c tiêu nh t nh v ch t l ng môi

tr ng;

cho phép xã h i t c m c m c tiêu ch t l ng môi tr ng cao h n chính

sách không hi u qu vì nó ti t ki m chi phí.

D'u vi c b o t n tài nguyên môi tr ng là c c k, quan tr ng, tiêu chí hi u qu và

hi u qu chi phí v'n là h tr ng b#i vì nó là m t trong nh ng i u mà con ng i
mong mu n t c. Nh ng ng i tán thành th ng b thuy t ph c r ng m c tiêu
c a h m c nhiên áng giá, nh ng thành công ph th c vào vi c thuy t ph c nhi u
ng i r ng chính sách môi tr ng c thi t k m t cách hi u qu . Nh v y, ngu n
l c cho c i thi n ch t l ng môi tr ng ph i c s d ng theo cách th c cho phép
t o ra nh h #ng l n nh t. i u này c bi t quan trong i v i các n c kém phát
tri n có ít ngu n l c dành cho các ch ng trình b o v môi tr ng và không th trang
tr i cho các chính sách không hi u qu và không hi u qu chi phí. Hi u qu l c chi
phí c(ng tr# thành v n quan tr ng cho các n c phát tri n trong th i k, kh ng
ho ng ho c suy thoái.

CÔNG B NG
Công b ng, ho c bình &ng, là m t tiêu chí quan tr ng khác ánh giá chính sách
môi tr ng. Công b ng là v n o c và là s quan tâm c a ng i khá gi i
v i nh ng ng i kém may m+n. Nó c(ng là m i quan tâm chính sách t hi u l c
b#i vì chính sách s) không c ng h n u c coi là không bình &ng. Tuy nhiên
chúng ta ph i th$a nh n r ng không có s th ng nh t v tr ng s mà chúng ta gán
cho hai m c tiêu: hi u qu và phân ph i. Hãy xem xét nh ng s li u gi thuy t sau
ây, các s li u này th hi n chi phí và l i ích c a m t s ph ng pháp ki m soát ô
nhi m không khí c a m t vùng nào ó.

Phân ph i l i ích ròng

Ch ng T*ng chi T*ng l i ích L i ích Thu nh p Thu nh p
trình phí ròng th p cao
A 50 100 50 25 25
B 50 100 50 30 20
C 50 140 90 20 70
D 50 140 90 40 50

Ba c t "u cho bi t t*ng chi phí, t*ng l i ích, và l i ích ròng t ng ng. Ch ng
trình A và B có cùng l i ích ròng, nh ng # ch ng trình B l i ích này c phân
ph i m t cách ti n b h n so v i # ch ng trình A. Chúng ta có th cho r ng m i
ng i thích ch ng trình B h n ch ng trình A vì nó có cùng l i ích ròng và có nh
h #ng phân ph i t t h n. Nh ng n u so sánh ch ng trình B v i C, l i ích ròng c a
C cao h n B r t nhi u. Th t áng ti c l i ích l i không c phân ph i ti n b nh B;
th c ra l i ích c phân ph i nhi u h n cho ng i có thu nh p cao. N u chúng ta
 4

ph i l a ch n gi a B và C, chúng ta nên ch n ch ng trình nào? M t s ng i có th

l p lu n r ng chúng ta nên ch n B ví lý do phân ph i, nh ng ng i khác s) tranh lu n
nên ch n C vì có t*ng l i ích ròng l n h n. Ho c, so sánh B và D. Trong tr ng h p
này D có u th h n v hi u qu , m c d"u t ng t nh C l i ích c phân ph i
nhi u h n cho ng i có thu nh p cao. Nh ng # ây chúng ta c(ng th y r ng ng i có
thu nh p th p có th t ng thu nh p xét trên ph ng di n tuy t i, m c dù không t ng
trên ph ng di n t ng i.
M t câu h%i c"n c th o lu n thêm là c"n ph i nh n m nh nh th nào tác ng
phân ph i c a chính sách môi tr ng so v i các khía c nh khác. Có tranh lu n cho
r ng vì suy thoái môi tr ng tràn lan, xã h i c"n chú tr ng ch y u vào nh ng chính
sách hi u qu nh t – mang l i nh h #ng l n nh t t$ ngu n l c ã s d ng. Tranh
lu n khác cho r ng xã h i c"n tránh s d ng nh ng chính sách dù hi u qu nh ng có
nh ng tác ng m nh m). Dù c m nh n nh th nào v tác ng phân ph i – và i u
ó ph thu c r t nhi u vào ánh giá cá nhân – chúng ta c"n ph i ghi nh r ng c"n t
m t tr ng s nh t nh cho khía c nh phân ph i khi ch n l a chính sách môi tr ng.
Tiêu chí bình &ng c(ng hi n di n trong quy t nh các chính sách môi tr ng qu c
t . Nh ng qu c gia # các giai o n phát tri n khác nhau có nh ng quan i m khác
nhau v cách th c phân b* phí t*n c a các ch ng trình ki m soát ô nhi m qu c t .
V i s khác bi t to l n v kinh t trên ph m vi tòan c"u, nh ng quan i m ó xu t
phát t$ nh ng cácg nhìn nh n khác nhau v bình &ng.

Có th r t khó kh n khi xác nh tác ng phân ph i cu i cùng c a b t c chính sách

môi tr ng nào. Xem xét ví d các quy nh v th i khí t$ các nhà máy i n. Nh ng
quy nh này s) làm t ng chi phí i n n ng, và vi c ánh giá nh h #ng n các i
t ng khác nhau không ph i là quá khó b#i vì chúng ta có c thông tin khá "y
v tiêu dùng i n c a các nhóm i t ng khác nhau. T t nhiên, # ây chúng ta c(ng
có th g p m t s khó kh n, b#i vì khách hàng s) th c hi n m t s bi n pháp ti t
ki m i n thoát kh%i nh h #ng t ng giá. V ph ng di n l i ích, chúng ta c"n
ph i bi t các quy nh ã làm thay *i ch t l ng môi tr ng cho nh ng i t ng có
thu nh p khác nhau nh th nào, nh ng thông tin lo i này r t khó thu th p. Ho c gi
nh hóa ch t c h i, ví d thu c tr$ sâu. D ng nh chúng ta không bi t gì v hành
vi tiêu dùng hàng hóa này theo nhóm thu nh p.

KHUY N KHÍCH I M!I

Trong nghiên c u chính sách môi tr ng, cách th c làm vi c và k t qu công vi c
c a các công ch c th ng c chú tr ng nhi u, b#i vì h c xem nh là kh#i
ngu n c a chính sách. Nh ng chính các ch th t nhân – là các hãng s n xu t và
ng i tiêu dùng, nh ng ng i quy t nh ph m vi và c p c a các tác ng môi
tr ng – và nh ng khuy n khích i v i các ch th này là y u t quy t nh các tác
ng c gi m thi u nh th nào và # âu. Vì v y, m t tiêu chí quan tr ng ph i
c s d ng ánh giá chính sách môi tr ng là li u chính sách ó có khuy n
khích m nh m) các cá nhân tìm ki m gi i pháp m i gi m thi u nh h #ng môi
tr ng; i u ó có ngh!a li u chính sách có khuy n khích ti n b công ngh không?
Có ph i chính sách bu c các c quan công m trách m i sáng ki n và phí t*n, hay
nó khuy n khích các cá nhân n l c và sáng t o tìm ki m ph ng pháp gi m thi u
ô nhi m môi tr ng không?
 5

Th nh tho ng trong phân tích chúng ta d dàng b% quên i u quan tr ng này khi t p
trung vào hàm chi phí gi m ô nhi m và thi t h i. Nh ng hàm s này th hi n m c
phát th i t i u hi n th i, nh ng qua th i gian i u quan tr ng là ph i làm d ch
chuy n các hàm s này v phía d i. Gi m th p chi phí gi m ô nhi m biên s) m
b o gi m th i ít t n kém h n b#i vì nó th hi n m c ch t l ng môi tr ng cao h n,
nh ã c minh h a trong các ph"n tr c c a ch ng. *i m i công ngh làm d ch
chuy n hàm chi phí biên xu ng d i. C(ng nh v y, giáo d c và ào t o cho phép
con ng i làm vi c và gi i quy t v n hi u qu h n. Cu i cùng, i u chúng ta
mu n bi t là li u m t chính sách môi tr ng có khuy n khích hay không và khuy n
khích bao nhiêu các ch th gây ô nhi m tìm ki m ph ng pháp gi m ô nhi m.
Theo tiêu chí này, khuy n khích càng nhi u thì chính sách càng t t.

HI U L"C
Vi c ban hành các quy nh và m b o các quy nh ó c th c hi n òi h%i ph i
có ngu n l c con ng i, th i gian, và th ch . Có khuynh h ng cho r ng ban hành
lu t t ng làm cho các v n c gi i quy t. D ng nh không ph i các ch th
gây ô nhi m s) t ng tuân theo b t c i u gì lu t ban hành, th m chí ngay c #
nh ng qu c gia có h th ng lu t và th ch m nh. Chính sách c"n c thi hành b ng
cách giám sát s phát th i ho c công ngh c s d ng, và s d ng h th ng pháp
lý gi i quy t các tr ng h p vi ph m lu t. Th t không may, th ng có nh ng
ng i không mong mu n các chính sách môi tr ng c thi hành. T t c nh ng
i u ó òi h%i nh t thi t ph i có chi phí qu n lý cho b t k, chính sách nào.
Lý do theo u*i i u này là s khó d khác nhau c a vi c thi hành các chính sách.
M t s chính sách òi h%i khi th c hi n ph i có bi n pháp k- thu t ph c t p; các
chính sách khác có th c th c hi n v i chi phí th p h n. Hoàn tòan vô ngh!a khi
c g+ng th nghi m m t gi i pháp chính sách m i, quá d th c thi mà không th c t ,
ho c m t chính sách khi th c thi thì quá t n kém. Có th t t khi chúng ta áp d ng
m t chính sách không hoàn h o nh ng có hi u l c. Có hai b c chính trong quá trình
th c thi chính sách: giám sát và tr$ng ph t. Giám sát là ánh giá k t qu c a các ch
th gây ô nhi m theo các yêu c"u c quy nh trong lu t. Tr$ng ph t là vi c a ra
tòa nh ng tr ng h p vi ph m pháp lu t. Vì v y, giám sát thông th ng là c"n thi t;
i u này không úng v i m t chính sách duy nh t, ó là thuy t ph c o c. Giám
sát hành vi ô nhi m là ph c t p h n nhi u so v i vi c theo dõi nhi t . T nhiên
ch&ng quan tâm gì, vì v y nó không c ý ánh l$a, gây khó d cho quá trình giám sát.
Nh ng ch th gây ô nhi m, nh ng ng i thông minh và ch ch u m t ti n khi lu t
môi tr ng c th c hi n m t cách nghiêm kh+c, th ng tìm ki m nh ng cách khác
nhau làm th t b i vi c giám sát. N u quá trình giám sát càng khó kh n ph c t p thì
càng t o i u ki n cho ng i gây ô nhi m tìm cách l.n tránh.
M t ph"n chính y u khác c a tính hi u l c là tr$ng ph t nh ng ng i gây ô nhi m vi
ph m lu t. Nghe ra có v/ là m t b c n gi n: phát thi n c ng i vi ph m, a
h ra tòa và x ph t theo quy nh c a lu t pháp. Các phiên tòa th ng t n th i gian,
công s c, và ti n c a. V i nhi u lu t và nhi u ng i vi ph m, c g+ng a ra tòa t t
c các tr ng h p vi ph m tr# thành gánh n ng quá m c cho h th ng pháp lu t.
Nh ng ng i vi ph m c(ng ng i h"u tòa, h dành nhi u công s c, ti n c a ch ng
l i s tr$ng ph t, làm cho ti n tình tr# thành phiên tòa dai d&ng và t n kém. Trong
nhi u tr ng h p d li u làm c s# cho vi c tr$ng ph t là không "y , d'n n
nh ng thách th c và xung t t n kém. c nh cáo, c quan ch c n ng ch nên
tr$ng ph t m t s ít vi ph m quá m c, nh ng i u này làm n y sinh v n quy t
 6

nh ng i vi ph m nào ph i h"u tòa. Không ng c nhiên gì trong th c t nhi u ng i

vi ph m, c bi t nh ng ng i vi ph m l"n "u, không b tr$ng ph t theo nh ng quy
nh cho phép c a lu t. Thông th ng c quan ch c n ng th ng c g+ng có c
s tuân th t nguy n và khuy n khích ng i vi ph m kh+c ph c tình hình mà không
tr$ng ph t.
Quá trình tr$ng ph t ch a ng m t ngh ch lý. Có th cho r ng, tr$ng ph t càng n ng
– ti n ph t cao, ph t tù lâu i v i ng i vi ph m, v.v. – thì tác d ng ng n ch n vi
ph m c a lu t t t h n. M t khác, n u hình ph t càng n ng tòa án càng mi n c 0ng áp
d ng. e d a ình ch kinh doanh, ngay c x ph t tài chính n ng có th e d a k
sinh nhai c a nhi u ng i. Tòa án th ng ng i làm cho nhi u ng i b m t vi c làm
ho c b% tù giám c doanh nghi p, và vì v y ch n l a hình ph t nh1 h n so v i quy
nh c a lu t. Có s ánh *i gi a m c tr$ng ph t và xác su t nó c áp d ng. Vì
v y ti n trình tr$ng ph t có th ph c t p h n nhi u so v i nh ng gì mà mô hình n
gi n ng ý.
Chi phí tuân th là m t ph"n quan tr ng c a các ch ng trình ch t l ng môi tr ng.
Các c quan công d ng nh # m i n i g p ph i ràng bu c ngân sách nh ng trách
nhi m thì to l n và ngày càng n ng n . Vì v y, chi phí tuân th m c d"u không l n
b ng t*ng chi phí th c thi trong ph"n l n các tr ng h p nh ng quan tr ng i v i
các ch ng trình ch t l ng môi tr ng và c"n c xem xét rõ ràng trong vi c ánh
giá t*ng chi phí xã h i c a các ch ng trình này.

CÁC XEM XÉT V# M$T %O &C

Xem xét khía c nh o c v t quá v n bình &ng và phân ph i ã th o lu n #

trên. Không nghi ng gì, c m ngh! c a con ng i v cái gì là úng hay sai nh h #ng
cách th c mà h xem xét các ch ng trình môi tr ng khác nhau. Nh ng v n này
c"n c cân nh+c m t cách ngang b ng v i nh ng tiêu chí k- thu t mà chúng ta ã
th o lu n # trên.

Ch&ng h n v n ch n l a gi a thu phát th i và tr c p phát th i. C hai u là

chính sách khuy n khích kinh t , và c hai u có th gi m m c ô nhi m theo ngu n
v i cùng m t l ng nh nhau. T$ giác hi u qu , có th tranh lu n r ng tr c p là
t t h n. Ng i gây ô nhi m có ph n ng t t và nhanh và s2n lòng ón nh n ch ng
trình tr c p h n nh ng ch ng trình bu c h ch u nhi u chi phí. n thu"n t$ quan
i m làm s ch môi tr ng càng s m càng t t, tr c p có th là hi u qu nh t. Nh ng
i u ó có th trái ng c v i quan i m o c cho r ng ng i gây ô nhi m môi
tr ng nh t thi t không c “ n áp” thôi không gây ô nhi m môi tr ng n a,
i u mà ôi khi tr c p c xem nh v y. Quan i m cho r ng “ng i gây ô nhi m
ph i tr ti n” th ng c ng h h n v m t o c.

M t s ng i nhìn nh n quan i m này sâu h n và tranh lu n r ng hành vi gây ô

nhi m là trái o c. Vì v y, chúng ta c"n áp d ng chính sách làm các hành vi gây ô
nhi m là b t h p pháp. M t ý t #ng khác b+t ngu n t$ quan i m o c cho r ng
ai gây ô nhi m thì ph i ch u m i phí t*n làm gi m ô nhi m. Quan i m này c
b c l trong nh ng tranh lu n v v n môi tr ng toàn c"u. Nh ng n c công
nghi p, c bi t là nh ng n c có kinh t phát tri n, ch u trách nhi m chính v s
tích t khí CO2 và s suy gi m t"ng ôzôn. Nhi u ng i cho r ng nh ng qu c gia này
ph i ch u ph"n l n phí t*n kh+c ph c tình tr ng ó.
 7

TÓM T'T

M c tiêu c a ch ng này là h th ng hóa m t s tiêu chí có th có ích trong ánh giá

chính sách môi tr ng. Nh ng ch tiêu này là

hi u qu và hi u qu chi phí
công b ng
khuy n khích *i m i
tính hi u l c
o lý

V i nh ng tiêu chí này, bây gi ta có th xem xét nh ng lo i chính sách môi tr ng

khác nhau.
 8

CÂU H(I TH O LU)N

1. “Hi u qu hàm ý hi u qu chi phí, nh ng hi u qu chi phí không hàm ý hi u

qu .” Gi i thích i u ó.

2. Có nên ánh *i hi u qu v i công b ng hay không? Hãy b o v ý ki n c a b n?

3. Bên c nh nh ng nh h #ng khác n nh ng ng i có thu nh p khác nhau, chính

sách môi tr ng có th có tác ng khác nhau n các vùng trong m t qu c gia.
Chính sách môi tr ng qu c gia nh h #ng khác nhau nh th nào khi c th c
hi n ng b # các vùng khác nhau? N u m t t nh ph n i, chính sách môi
tr ng qu c gia có nên cho phép t nh ó không tham gia th c hi n không?

4. Hãy ch ng minh b ng bi u r ng thay *i công ngh (làm gi m chi phí gi m ô

nhi m biên) có th làm cho ch t l ng môi tr ng t t h n.

Có chính sách hành chính nào có th làm gi m thi t h i biên không?