КАРАКТЕРИСТИКЕ ФОРМИРАЊА И ФУНКЦИОНИСАЊА СИСТЕМА

РУКОВОЂЕЊА У ВАНРЕДНИМ СИТУАЦИЈАМА

Природни и техногени ризици су фактори који одређују квалитет живота у регионима

једне земље. Степен техногеног и природног ризика којима подлеже свака индивидуа
зависи од три фактора: вероватноће настанка ванредне ситуације, тежине њених
последица и нивоа заштите индивидуе који обезбеђују службе за спасавање у случају
настанка ванредне ситуације. Вероватноћа настанка техногених ванредних ситуација и
тежина њихових последица у великој мери зависи од конкретних карактеристика
индустријских и цивилних објеката, објеката за заштиту, од резултата одлука о
размештању производних, социјалних и стамбених објеката у региону, квалитета градње,
поштовања одређених норми и правила при изградњи и др. Проблем смањења укупног
регионалног ризика, специфичности рада у ванредним ситуацијама доводе до великог
броја проблема фундаменталног и практичног карактера, а пре свега проблема у стварању
ефикасног система планирања и оперативног руковођења комплексним мерама за
спречавање и отклањање последица ванредних ситуација.

Специфичност функционисања система руковођења у ванредним ситуацијама је у томе

што проблем (ванредна ситуација) настаје неочекивано, нагло; појављујући се, он систему
руковођења поставља задатке који не одговарају стационарном режиму рада организације
и њеном ранијем искуству. Контрамере морају бити хитно донете, али уобичајени начин
не омогућује да се то учини из следећих разлога:

Постојећи планови рада не одговарају новој ситуацији; појављују се нови задаци; стижу
велике количине информација које треба обрадити и анализирати. У таквим условима
постоји опасност од опште панике. Руководиоци нижег нивоа, нашавши се у неочекиваној
ситуацији, ако немају директиве одозго и целу слику ситуације, могу да подлегну тој
паници и да непромишљеним одлукама доприносе збрци. Треба такође напоменути да
многи руководиоци не могу да измене свој начин размишљања и рада у условима
скоковитих, неочекиваних промена.

На основу анализе функционисања система руковођења у ванредним ситуацијама може се

издвојити низ његових особености у поређењу са функционисањем традиционалних
система руковођења (таб. 1.1).

Функционална структура система руковођења у спречавању ванредних ситуација и

деловању у ванредним ситуацијама мора да обухвати читав низ проблема који се односе
на такве ситуације, укључујући фазе прогнозирања, спречавања и припремања за
функционисање у ванредним ситуацијама, а такође и отклањања њихових последица.

На тај начин систем руковођења у ванредним ситуацијама мора да има четири режима
рада:
1. режим свакодневног рада (стационарно функционисање);
2. режим повишеног степена готовости (активна припрема и превентивне мере);
3. ванредни режим (деловање у ванредним ситуацијама);
4. постванредни режим (отклањање дуготрајних последица ванредних ситуација).
За први режим је карактеристично одсуство информација о видљивим знацима могућег
настанка ванредне ситуације.

Задатак система руковођења у ванредним ситуацијама у стационарним условима је

противакцидентно превентивно планирање, чији су основни циљеви сакупљање
информација ради прогнозе могућег развоја ванредне ситуације и контрола њених
последица, ресурса који су потребни за њено отклањање, састављање специјалних
прогноза које омогућавају ефикасно реаговање на очекиване проблеме, сертификација и
категоризација предузећа, погона, земљишта, технологије, региона и др. У оквиру овог
режима се дефинишу и стварају нормативни, законодавни и економски механизми који су
усмерени на минимизирање ризика и штета у ванредним ситуацијама.

Табела 1.1
Упоредне карактеристике система руковођења

Традиционални системи Системи руковођења у ванредним

руковођења ситуацијама
Стални режим функционисања Различити режими функционисања
Чврста структура и јасна подела Непостојање чврсте структуре и јасне
функција у дугом временском поделе функција у дугом временском
периоду периоду, флексибилност, агресивност
Уска функционална усмереност Широка и делимично непредвидљива
област активности
Моноструктура Полиструктура
Прописани доток информација Зависност дотока информација од
конкретне ситуације
Прецизне информације Непоуздане информације
Прекомерне информације Недовољне информације
Низак степен промена Висок степен промена
Предвидљивост ситуације Непредвидљивост ситуације;
оријентисаност на претходно искуство, по
правилу, нема ефекта
Принцип јединства овлашћења и Комбинација принципа недељивости
одговорности руковођења и поделе овлашћења и
одговорности
Функционални потенцијал Организациони потенцијал
Доминантност социјално- Циљеви – ефикасност, успешност у
економских циљева и критеријума отклањању узрока ванредних ситуација и
функционисања њихових последица; критеријуми –
минимизација времена за постизање
циљева, минимум губитака (жртава) при
отклањању ванредних ситуација
Ефикасни подсистеми противакцидентног превентивног планирања морају не само да дају
прогнозу појаве могућих ванредних ситуација, већ и да предвиде одговарајуће
превентивне мере, при чему тежиште мора бити на отклањању основних узрока, а не
насталих последица.

Превентивни план мора бити флексибилан да би се на основу њега могао направити,

уколико је потребно, конкретан програм активности, укључујући хитне мере за спасавање
и друге неодложне активности. Такав план мора да укључује анализу по секторима како
ни једна област не би остала занемарена. Њиме се одређују потребе у људству, места на
којима пострадали могу бити прихваћени и расељени, снабдевање прехрамбеним
производима и могућа « уска грла» у систему материјално-техничког обезбеђења.
Могућност и вредност таквог плана у тренутку настанка ванредне ситуације је у томе што
ће он помоћи да се максимално скрати време прикупљања информација и доношења
потребних оперативних одлука.

Други режим повишеног степена готовости одликује се постојањем информација о

потенцијалној претњи настанка ванредних ситуација. Задаци система руковођења у
ванредним ситуацијама у оквиру овог режима су припрема и реализација детаљних
планова мера за спречавање или ублажавање последица ванредне ситуације на бази
унапред припремљених сценарија њеног ширења и предузимања одговарајућих
активности.

Систем руковођења у ванредним ситуацијама представља систем у чијим се оквирима

реализују методи превентивног откривања могућности настанка и развоја ванредне
ситуације и брзог реаговања на промене ванредних прилика.

Прогноза могућности настанка ванредне ситуације и процедуре превентивног планирања

базирају се на редовној процени тенденција развоја постојеће ситуације, као и ресурса
који су потребни и за њено побољшање, стабилизовање и за ублажавање последица
ванредне ситуације.

Недостатак потребних информација је често основна препрека за организовање система

раног спречавања. У многим случајевима то је условљено недовољним ангажовањем на
пољу откривања и коришћења потребних информација. Треба рећи да када неки
неочекивани фактори тек почињу да утичу на организацију (структуру), њихов утицај
обично остаје скривен у оквирима уобичајених нормалних колебања. У таквим условима,
уколико могућа промена не буде откривена као резултат специјалне прогнозе, уобичајена
реакција на промене биће мере које су у прошлости помагале да се коригују периодична
погоршања ситуације. Уколико такве мере нису делотворне, организација се очигледно
судара са новим проблемом.

Моменат када прикупљени подаци са високим степеном вероватноће потврђују да је

погоршање ситуације неповратно и да је потребно предузимање противмера назваћемо
моментом почетка ширења ванредне ситуације. Овај моменат је најопаснији и критичан је
за лица која прва морају да реагују на појаву ванредне ситуације, да дођу на лице места и
да вештим, прецизним и професионалним деловањем започну рад на отклањању ванредне
ситуације.

Нажалост, многобројни примери како у нашој земљи, тако и у иностранству, показују да

чак и постојање поузданих и прецизних информација често није довољно да би
руководство хитно реаговало на настанак ванредне ситуације, предузело оперативне и
ефикасне радње које се огледају у доношењу и реализацији одговарајућих стратешких и
тактичких одлука.

Основни узроци кашњења у предузимању одговарајућих мера су:

Инертност информационог система која се објашњава потребним временом за
посматрање, обраду и интерпретацију резултата посматрања и преношење добијених
информација одговарајућим руководиоцима. Инертност је такође последица губитка
времена због размене информација међу руководиоцима ради заузимања заједничког
става.
Неопходност провере и потврде поузданости информација о настанку ванредне
ситуације. Провера и потврда поузданости информација је неопходна, иако ће неки
руководиоци, чак и када су апсолутно поуздане информације, тврдити да није потпуно
сигурно да ће настати ванредна ситуација и да ће представљати опасност. Они ће
заступати мишљење да треба још мало сачекати и посматрати да ли ће опасност сама од
себе проћи. Најбољи пример који потврђује овај став је ситуација која је настала у
нуклеарној електрани у Чернобиљу после експлозије реактора у четвртом блоку.
Психолошке особине човека. Прво, поједини руководиоци, чији је рад директно повезан
са насталом ванредном ситуацијом, сматрају да ће признање да постоји ванредна
ситуација утицати на њихову репутацију или да ће довести до губитка функције на којој
се налазе. Други руководиоци ће, чак и ако су убеђени да ванредна ситуација постоји,
покушавати на сваки начин да одложе званично признање да је дошло до ванредне
ситуације како би имали довољно времена да учврсте своје позиције и припреме тактику
деловања која неће угрозити њихов статус. Друго, кашњење у адекватном реаговању на
ванредну ситуацију изазвано је неприхватањем неуобичајеног, будући да су поједини
руководиоци, као и човек уопште, навикли да верују прошлости, уобичајеном искуству и
да одбацују необично, ново, сматрајући то невероватним и неоснованим. «Људи се
највише боје промена» (Ф.Достојевски).

Треба рећи да руководиоци готово увек негирају психолошке узроке закашњења, јер се то
негативно одражава на њихову репутацију. Кашњење најчешће оправдавају потребом да
се увере у поузданост и прецизност информација о ванредној ситуацији.

Ови и други разлози, по правилу, доводе до великог кашњења у адекватном реаговању

руководства на појаву ванредне ситуације и до знатног повећања штете. У многим
случајевима они могу да анулирају потенцијалне могућности подсистема прогнозирања
противакцидентног превентивног планирања у целини.

Да се не би изгубиле и да би се потпуно искористиле постојеће могућности и предности,

потребно је да се не само побољша рад подсистема за противакцидентно превентивно
планирање, већ и да се повећа спремност руководилаца за рад у условима неодређености
високог степена и њихова способност да узимају у обзир дугорочне прогнозе без обзира
на непрецизност и непотпуност.

Трећи режим (ванредни) је скуп околности који се у складу са постојећим нормативима

карактерише као ванредна ситуација.

Задаци система руковођења у ванредним ситуацијама у оквиру овог режима су

спровођење оперативних активности на заштити (становништва, зграда, различитих
објеката, усева, стоке и др.) од различитих опасности, спасавање и обављање других
неодложних активности.

За разлику од уобичајених система планирања и руковођења (укључујући системе

стратешког планирања) који треба да разматрају стратешке задатке за релативно дуги
период, системи руковођења у ванредним ситуацијама морају да дејствују у реалном
времену. У систему руковођења у ванредним ситуацијама стратешки задаци морају да се
решавају оперативно и непрекидно у ограниченом временском интервалу. У пракси то
представља такође периодично кориговање списка кључних стратешких задатака и
непрекидно праћење нових ванредних догађаја, о чему руководство мора бити одмах
обавештено. Осим тога, систем руковођења у ванредним ситуацијама мора бити
идеолошки преоријентисан на неопходност, могућност и способност деловања у
екстремним условима.

Када настане ванредна ситуација у систему почиње да функционише специјална

комуникациона мрежа везе. Могућности ове мреже обично знатно премашују ограничења
која су карактеристична за систем везе који функционише у режиму свакодневног рада, а
њена тополошка структура је, у суштини, потпуни граф.

За време ванредних прилика потребно је извршити прерасподелу обавеза руководства.

Једна група на челу са руководиоцем мора да предузима ванредне мере, да омогућује
групно доношење одлука; друга група мора да води оперативни рад да би се реализовале
донете одлуке са минималним одступањима крајњих резултата од плана; трећа врши
контролу и обезбеђује нормалну морално-психолошку климу у систему руковођења у
ванредним ситуацијама, организацијама, установама и региону у целини.

За реализацију ванредних мера организује се и уводи мрежа оперативних група. Наравно,

њен основни задатак је доношење брзих и ефикасних одлука ради спречавања панике.

Руководиоци оперативних група заједно са руководством система у целини, независно од

унутрашњих организационих веза, састављају групу за стратешко деловање или штаб.
Веза међу члановима ове групе гради се по принципу потпуно повезаног графа, директно.
Руководство штаба прави општу стратегију активности за отклањање ванредне ситуације,
распоређује одговорност међу руководиоцима оперативних група и координира
активности. Оперативне групе дејствују на одређеном простору у оквиру заједничке
стратегије.У систему може бити организовано неколико мрежа везе различите намене,
али све информације које циркулишу у тим мрежама морају бити доступне члановима
штаба. Пожељно је унапред направити штаб и оперативне групе и организовати везу међу
њима. Такође је потребно унапред у режиму свакодневног рада организовати обуку за
деловање у ванредним ситуацијама. Притом треба обратити пажњу на креативан приступ
решавању неочекиваних проблема у непредвиђеним ситуацијама, на вештину да се
идентификују и анализирају настале ситуације и да се прогнозира њихов ток, да се ради
тимски и у припреми важних одлука. Истовремено у систему руковођења у ванредним
ситуацијама мора обавезно да се реализује принцип недељивости и личне одговорности
за одлуке које се доносе.

Почетак реаговања система руковођења на појаву ванредне ситуације првенствено је

повезан са нестандардним, ванредним и радикалним мерама. Ове мере се деле на
стратешке и тактичке (оперативне).

Стратешке мере су везане за значајну реорганизацију постојећег система руковођења,

формирање и почетак рада нове функционалне структуре система, организацију хитне
службе, реализацију нових функција доношења одређених контрамера, формирање нове
информационе средине и одговарајућег информационог система.

Оперативне, тактичке мере суштински не мењају уобичајене организационе односе.

Обично се своде на руковођење реализацијом стандардних функција, везаних за
обезбеђивање непрекидног рада система руковођења у новим, тежим условима. Основни
циљ ових мера није да се заустави ширење ванредне ситуације или да се отклоне њене
последице, већ да се обезбеди функционисање система руковођења у ванредним
ситуацијама.

У оквиру стратешког приступа морају бити реализоване следеће мере:

реорганизација или формирање структуре система руковођења и оснивање штаба за
отклањање ванредне ситуације;
реорганизација постојећег или формирање новог информационог система;
формирање хитних служби (екипа) за следеће намене:
идентификација ситуације, састављање потребних мапа, проучавање узрока ванредне
ситуације и заштита;
прогноза ширења ванредне ситуације, моделирање динамике њеног ширења и процена
ресурса (материјалних, финансијских, радних и др.) који су потребни за отклањање
ванредне ситуације, као и процена неопходности евакуације становништва;
припрема и анализа стратегије отклањања ванредне ситуације и њених последица, подела
територије на области и зоне снабдевања и одређивање одговорних лица, утврђивање
броја потребних оперативних екипа и њиховог састава, распоређивање тих екипа и опреме
на објекте ради постизања тактичких циљева, организација затворених зона и зона
патролирања, организовање евакуације (потпуне или делимичне);
планирање и оперативно руковођење у организовању одређених активности, утврђивање
приоритета, именовање одговорних за њихову реализацију, расподела ограничених
ресурса;
спасавање, санирање и друге неодложне активности, првенствено везане за обавештавање,
проналажење пострадалих, пружање хитне медицинске помоћи, реализацију
противпожарних, противхемијских и других мера, организовање смештаја и привремене
инфраструктуре, снабдевање, превозна средства, материјално-техничко обезбеђење,
исхрану, трговину, телекомуникације, средства информисања и др.

Режим отклањања последица ванредних ситуација се одликује непостојањем активних

угрожавајућих елемената ванредне ситуације и спровођењем мера за успостављање
нормативног функционисања објеката.

Задатак система руковођења у ванредним ситуацијама у оквиру овог режима је

оперативно и дугорочно планирање активности за ублажавање или потпуно отклањање
последица ванредних ситуација. Треба напоменути да је кориговање
донетих дугорочних и оперативних планова нарочито потребно када се отклањање
последица ванредних ситуација приводи крају. То се објашњава чињеницом да пружање
помоћи, по правилу, заостаје за реалним потребама; највећи обим помоћи често долази у
тренутку када су потребе за њом смањене.