Article Ed17 11

‫العدد الرابع‬ ‫مجلة المحقق الحلي للعلوم القانونية والسياسية‬
‫‪ /‬السنة السابعة ‪2015‬‬
‫ملخص البحث‬
‫ً ورقابة رقابة‬‫تحتل الرقابة اإلدارية عموما‬

‫مكتب المفتش العام على اإلجراءات التي تسبق اإلعالن‬
‫عن المناقصة أهمية بالغة تنبع من األهداف التي‬
‫ترمي إلى تحقيقها‪ ,‬وتجد هذه الرقابة أساسها‬
‫التشريعي في كل من القواعد الدستورية التي ترسم‬
‫االطار العام لها‪ ,‬والقواعد القانونية التي تتولى‬
‫تنظيم ممارستها وتحديد السلطة المختصة بها‪.‬‬
‫وقد عكف الباحث أثناء بحثه على بيان ماهية‬
‫الرقابة اإلدارية لمكتب المفتش العام على مرحلة‬
‫إقرار دراسة الجدوى االقتصادية وأعداد الكلفة‬
‫التخمينية مرورا بتوفير االعتماد المالي واستكمال‬
‫اإلجراءات القانونية والفنية‪ ،‬وقد تبين من خاللها‬
‫وجود كثير من حاالت الجهل وعدم التقيد بالقوانين‬
‫والتعليمات ذات العالقة بالمناقصات وإجراءاتها‪.‬‬
‫ً على ما تقدم سوف نقسم موضوع البحث إلى‬ ‫وبناء‬
‫ثالثة مباحث نبين في المبحث األول التعريف‬
‫بالمناقصة والمبادئ األساسية لها أما المبحث‬
‫الثاني سنبين فيه رقابة مكتب المفتش العام على‬
‫دراسة الجدوى االقتصادية وأعداد الكلفة التخمينية‬
‫للمشروع‬
‫أما المبحث الثالث نتناول فيه رقابة مكتب‬
‫المفتش العام على توفير االعتماد المالي للمشروع‬
‫واستكمال اإلجراءات الفنية والقانونية له وسنختم‬
‫البحث بخاتمة تتضمن االستنتاجات والتوصيات التي تم‬
‫التوصل إليها‪.‬‬
‫وفق اهلل الجميع وسدد خطانا لما فيه الخير والصالح‪.‬‬
‫المقدمة‬
‫ً‪ /‬موضوع البحث‬
‫اوال‬
‫‪189‬‬
‫تسبق عملية اإلعالن عن المناقصة إجراءات‬

‫معينة وخطوات ضرورية وأساسية فال يمكن اإلعالن عن‬
‫المناقصة دون تهيئة المال الالزم ودون وجود‬
‫مصادقة على التخصيصات المرصودة للمشروع ضمن‬
‫الموازنة ودون وجود الدراسات الفنية والتصاميم‬
‫وإعداد الكلف التخمينية التي تعتبر األساس‬
‫للمفاضلة وإعداد الشروط الفنية والمالية‬
‫والقانونية الالزمة إلعالن المناقصة‬
‫ونظرا ألهمية هذه المرحلة التي تسبق اإلعالن عن‬
‫المناقصة البد من وجود رقابة أدارية تضمن االلتزام‬
‫بالقانون والتعليمات النافذة وهذا ما تضمنه موضوع‬
‫بحثنا من بيان رقابة مكتب المفتش العام على‬
‫اإلجراءات التي تسبق اإلعالن عن المناقصة وذلك‬
‫لسببين األول يتمثل بكون مكاتب المفتشين العمومين‬
‫تمثل عادة خط المواجهة األول من بين األجهزة‬
‫الرقابية األخرى وتتحمل العبء األكبر بسبب تماسها‬
‫الميداني المباشر مع حلقات الفساد اإلداري والمالي‬
‫أما السبب الثاني فيتمثل بضرورة أحكام الرقابة‬
‫على تلك اإلجراءات إذ تعد أمر مهم يستوجب توخي‬
‫الدقة قدر اإلمكان لكي تؤدي إلى تحقيق األهداف‬
‫المتوخاة منها وان أي خلل فيها يساهم في إضاعة‬
‫العديد من الفرص في تنفيذ المناقصات من خالل إعادة‬
‫إعالن المناقصة أو إلغاءها أو قبول مناقصات بمبالغ‬
‫غير واقعية لذا سوف نقوم ببيان رقابة هذه المكاتب‬
‫على اإلجراءات التي تسبق اإلعالن عن المناقصة متوخين‬
‫شرح اإلجراءات باإلضافة إلى مناقشة هذه اإلجراءات من‬
‫زاوية تأمين الرقابة الكافية للحد من مظاهر‬
‫الفساد اإلداري والتي غالبا ما تحدث عند حصول خلل‬
‫في تطبيق القوانين والتعليمات النافذة‪.‬‬
‫ثانيا‪ /‬أهمية البحث‬

‫تعد مكاتب المفتشين العموميين احدى الجهات‬
‫المسؤولة عن تطبيق وتنفيذ قوانين مكافحة الفساد‬
‫‪190‬‬
‫من بين األجهزة الرقابية األخرى من خالل الصالحيات‬

‫الممنوحة لها بموجب امر سلطة االئتالف المؤقتة‬
‫(المنحلة) رقم ‪ 57‬لسنة ‪ 2004‬المعدل من اجل تحسين‬
‫كفاءة وفعالية األداء في الدوائر والمؤسسات والعمل‬
‫بمفاهيم ومعايير المراقبة وتقويم األداء والتصدي‬
‫لحاالت الفساد اإلداري والمالي‪.‬‬
‫ً على ذلك منحت هذه المكاتب سلطات واسعة‬ ‫وبناء‬
‫في التحقيق والتفتيش والتقييم والتدقيق‪ ,‬ومن هنا‬
‫تكمن أهمية دراسة هذا البحث من الناحية العملية‬
‫اذ تبين ما أفرزته هذه المكاتب من كشف‬
‫مخالفات وجرائم فساد من خالل عملية التدقيق التي‬
‫تجريها على تلك المرحلة انطالقا من ضرورة قيام‬
‫مكاتب المفتشين العموميين بتحقيق الرقابة‬
‫الوقائية على العقود والمشاريع والتي تنفذها‬
‫الوزارات ورفع التوصيات للوزير وتسهيل الهدف‬
‫اإلستباقي عليها وتسهيل مهمة مكافحة الفساد ومنع‬
‫الهدر بالمال العام هذا من جانب ومن جانب آخر فأن‬
‫أهمية البحث تكمن بأن هذا الموضوع لم يحظ‬
‫باالهتمام المطلوب في العراق وخاصة في موضوع البحث‬
‫العلمي االكاديمي باإلضافة إلى قلة الدراسات‬
‫الفقهية المتخصصة بهذا الشأن‪.‬‬
‫ثالثا‪ /‬منهجية البحث‬

‫ان المنهجية األكثر انسجاما مع طبيعة‬
‫الموضوع هي التي تتطلب االستعانة بالمنهج التحليلي‬
‫المقارن لنصوص األمر رقم ‪ 57‬لسنة ‪ 2004‬المعدل مع‬
‫اإلشارة إلى بعض نصوص التشريعات العربية مثل مصر‬
‫ولبنان في مواضيع معينة من الدراسة‪.‬‬
‫رابعا‪ /‬مشكلة البحث‬

‫تعالج الدراسة مشكلة في غاية األهمية تتمثل‬
‫في معرفة الدور الرقابي الذي يقوم به مكتب المفتش‬
‫العام على اإلجراءات التي تسبق اإلعالن عن المناقصة‬
‫وتدقيقها من النواحي المالية والفنية والقانونية‬
‫والكشف عن الجرائم التي تعد من قضايا الفساد‬
‫اإلداري والمالي التي تعاني منها مؤسسات الدولة‬
‫‪191‬‬
‫العراقية وأجهزتها وبيان مواطن الخلل وحاالت‬

‫التالعب أو إساءة استعمال السلطة اذ كثيرا ما يسبب‬
‫هدر بالمال العام وما لهذه الجرائم من اثر سلبي‬
‫في إعاقة التنمية في البلد‪ ,‬وكذلك تحجيم هذه‬
‫الجرائم قدر اإلمكان من خالل الصالحيات الممنوحة‬
‫لها‪ .‬بموجب القانون كما تعالج الدراسة بيان رقابة‬
‫هذه المكاتب على حاالت عدم التقيد بالتعليمات‬
‫واإلجراءات الواجب مراعاتها األمر الذي يؤدي إلى‬
‫حالة خلل يستوجب الوقوف عندها وان تكون اإلدارات‬
‫واعية ومدركة لتنفيذ اإلجراءات ومعالجة مظاهر عدم‬
‫االلتزام بالتعليمات لغرض تنفيذ المشاريع بشكل‬
‫سليم بغية تحقيق المصلحة العامة وخدمة المجتمع‪.‬‬
‫خامسا‪ /‬هيكلية البحث‬

‫سوف نقسم موضوع البحث إلى ثالثة مباحث نبين‬
‫في المبحث األول التعريف بالمناقصة والمبادئ‬
‫األساسية لها أما المبحث الثاني سنبين فيه رقابة‬
‫مكتب المفتش العام على دراسة الجدوى االقتصادية‬
‫وأعداد الكلفة التخمينية للمشروع‬
‫أما المبحث الثالث نتناول فيه رقابة مكتب‬
‫المفتش العام على توفير االعتماد المالي للمشروع‬
‫واستكمال اإلجراءات الفنية والقانونية له وسنختم‬
‫البحث بخاتمة تتضمن االستنتاجات والتوصيات التي تم‬
‫التوصل اليها‪.‬‬
‫‪192‬‬
‫المبحث األول‬
‫التعريف بالمناقصة والمبادئ األساسية لها‬
‫تعد المناقصة العامة من حيث مضمونها وفكرتها‬
‫األساسية مجموعة اإلجراءات التي تلزم اإلدارة‬
‫بأتباعها عند التعاقد ويتم من خاللها اختيار أفضل‬
‫العروض المقدمة من المتنافسين إلنجازاألعمال‬
‫المطلوبة لذا سوف نبين في هذا المبحث إلى التعريف‬
‫بالمناقصة العامة وأنواعها في المطلب األول ومن ثم‬
‫نتناول في المطلب الثاني المبادئ األساسية في‬
‫المناقصة العامة‪.‬‬
‫المطلب األول‬
‫التعريف بالمناقصة وأنواعها‬
‫سوف نقوم بهذا المطلب بتعريف المناقصة وهذا‬
‫ما سنبينه في الفرع األول ثم نتناول بيان أنواع‬
‫المناقصات في الفرع الثاني‪.‬‬
‫الفرع األول‬
‫تعريف المناقصة‬
‫تعددت وتنوعت التعاريف التشريعية والقضائية‬
‫والفقهية التي قيلت بشأن المناقصات(‪ )1‬وذلك بتعدد‬
‫النظم القانونية والقضائية المطبقة في الدول‪ ،‬إال‬
‫ان هذا التعدد والتنوع في تعريف المناقصات جاء‬
‫نتيجة االختالف والتباين في ظروف الدول االقتصادية‬
‫والسياسية والبيئية ولكن رغم هذا التعدد والتنوع‬
‫في التعاريف إال إنها ال تختلف من حيث المضمون‬
‫والجوهر(‪.)2‬‬
‫ففي لبنان فقد أشار المشرع بأن تجري‬
‫المناقصة أما على أساس سعر يقدمه العارض‪ ،‬وإما‬
‫على أساس تنزيل مئوي بين أسعار الكشف التخميني(‪.)3‬‬
‫كما عرفت بأنها مجموعة من اإلجراءات اإلدارية‬
‫والفنية والقانونية التي تتخذها الجهة اإلدارية‬
‫‪193‬‬
‫لتنفيذ أعمالها المختلفة بطريقة تنافسية وفق‬

‫وثائق المناقصة بهدف الوصول إلى أفضل العطاءات‬
‫ً إلى معايير ودرجات التقييم المحددة‬
‫استنادا‬
‫للمناقصة المعلنة(‪.)4‬‬
‫هذا يعني أن المناقصة طريقة تلزم اإلدارة‬
‫باختيار أفضل من يتقدمون للتعاقد معها سواء من‬
‫الناحية الفنية أم من الناحية المالية(‪.)5‬‬
‫وتتمثل بمجموعة من اإلجراءات تبتغي اإلدارة من‬
‫خاللها الحصول على عدد من العروض تتقدم للمنافسة‬
‫على تجهيز مواد أو تنفيذ عمل أو خدمة بقصد اإلحالة‬
‫(?)د‪ .‬دويب حسين صابر‪ :‬الوجيز في العقود اإلدارية‬ ‫‪5‬‬
‫والتقليدية والحديثة‪ ،‬دار النهضة العربية‪ ،2010 ,‬ص‬

‫‪.125‬‬
‫(?) المناقصة هي احدى أساليب إبرام العقد اإلداري اذ‬ ‫‪1‬‬
‫تختلف عملية إبرام العقد اإلداري بحسب موضوعه فإذا كان‬

‫ً على أموال الدولة أو التزام المرافق العامة‬ ‫منصبا‬
‫ً على مقاولة أو‬ ‫يكون بالمزايدة العلنية وإذا كان منصبا‬
‫توريد أو نقل يكون بالمناقصة العلنية كما يمكن لإلدارة‬
‫ً وتختلف اإلجراءات حسب طريقة اإلدارات في‬
‫التعاقد مباشرة‬
‫التعاقد لمزيد من التفصيل ينظر‪ :‬د‪ .‬محمود خلف‬
‫الجبوري‪ :‬العقود اإلدارية‪ ،‬الطبعة األولى‪ ،‬دار ثقافة‬
‫للنشر والتوزيع‪ ،‬عمان‪ ،2010 ،‬ص‪.56‬‬
‫(?) السالل سعيد جمعة الهويدي‪ :‬أسلوب المناقصة في إبرام‬ ‫‪2‬‬
‫العقود اإلدارية دراسة نظرية وتطبيقية مقارنة في‬

‫األنظمة اإلدارية لدولة اإلمارات العربية المتحدة والدول‬
‫األجنبية‪ ،‬أطروحة دكتوراه‪ ،‬كلية الحقوق‪ ،‬جامعة طنطا‪،‬‬
‫‪ ،1998‬ص‪.52‬‬
‫(?) ينظر المادة (‪ )124‬من المرسوم االشتراعي رقم ‪14969‬‬ ‫‪3‬‬
‫في ‪ (30/12/1963‬قانون المحاسبة العمومية اللبنانية)‪.‬‬

‫(?)ينظر المادة (‪ )2‬من الالئحة التنفيذية لقانون‬ ‫‪4‬‬
‫المناقصات والمزايدات والمخازن الحكومية رقم ‪ 23‬لسنة‬

‫‪ 2007‬في الجمهورية اليمنية‪.‬‬
‫‪194‬‬
‫ً أو األنسب من حيث المواصفات‬

‫على العرض األقل سعرا‬
‫الفنية والشروط األخرى(‪.)6‬‬
‫أو هي مجموعة من اإلجراءات تهدف في جملتها‬
‫إلى دعوة الجمهور لالشتراك في العملية التي تطرحها‬
‫اإلدارة بقصد الوصول إلى المتناقص الذي يتقدم‬
‫بأوطأ أسعار التعاقد(‪.)7‬‬
‫وقد عرف القضاء العراقي المناقصة بأنها‬
‫(إعالن الدعوة العامة إلى جميع الراغبين في‬
‫المشاركة بتنفيذ المناقصة)(‪ )8‬ويمكن ان نعرف‬
‫المناقصة بأنها مجموعة اإلجراءات القانونية‬
‫واإلدارية والفنية المعلن عنها بقصد الوصول إلى‬
‫افضل عطاء من الناحيتين الفنية والمالية تمهيدا‬
‫ً‬
‫لإلحالة على المناقص بما يتناسب مع قدرته الفنية‬
‫وإمكانياته المالية واإلدارية وحجم التزاماته‬
‫وقدرته على األداء‪.‬‬
‫وبالرغم من كثرة وتواتر التشريعات التي تلزم‬
‫اإلدارة بااللتجاء إلى طريقة المناقصة إلبرام عقودها‬
‫إال ان القاعدة في فرنسا ما تزال هي حرية اإلدارة‬
‫في التعاقد إذ لم يوجد نص يفرض عليها االلتجاء إلى‬
‫طريقة المناقصة العامة(‪.)9‬‬
‫(?)طعمة جبر لوج‪ :‬المناقصة المفهوم واإلجراءات‪ ،2008 ،‬ص‬ ‫‪6‬‬
‫‪.5‬‬
‫(?) د‪ .‬فؤاد العطار‪ :‬بحث وسائل تعاقد اإلدارة‪ ،‬نظرية‬ ‫‪7‬‬
‫المناقصة والممارسة‪ ،‬مجلة مجلس الدولة‪ ،‬مجلد السنة‬

‫الخامسة والسادسة‪ ،‬ص‪ 257‬وما بعدها‪.‬‬
‫(?) قرار الهيئة التميزية في محكمة استئناف بغداد‬ ‫‪8‬‬
‫الرصافة االتحادية المرقم ‪ /1401‬م‪ 2011 /‬في ‪/ 11 /14‬‬

‫‪.2011‬‬
‫(?) د‪ .‬سليمان محمد الطماوي‪ :‬األسس العامة للعقود‬ ‫‪9‬‬
‫اإلدارية‪ ،‬دار الفكر العربي‪ ،1991 ،‬ص‪.238‬‬
‫‪195‬‬
‫الفرع الثاني‬
‫أنواع المناقصات‬
‫‪a‬ون‬
‫‪a‬ات فهي أما أن تك‪a‬‬‫‪a‬واع من المناقص‪a‬‬‫توجد ثالثة أن‪a‬‬
‫عامة تفتح لكل من يريد ال‪aaa‬دخول فيها على أس‪aaa‬اس‬
‫اختي‪aa‬ار أوطأ العط‪aa‬اءات ‪,‬أو تك‪aa‬ون مح‪aa‬دودة تعطي‬
‫األولوية للمواصفات الفنية فيها ‪,‬أو تجري على أساس‬
‫السعر والجودة في وقت واحد ‪.‬‬
‫‪ -1‬المناقصة العامة المفتوحة‬

‫وتعني فتح باب المنافسة لمن يرغب في‬
‫المشاركة لتنفيذ األعمال المختلفة ممن تتوفر فيهم‬
‫الشروط األساسية للتأهيل المحدد في وثائق المناقصة‬
‫وذلك عن طريق إعالن ينشر من قبل الجهة المختصة في‬
‫وسائل اإلعالم الحكومية وأية وسائل إعالم أخرى(‪.)10‬‬
‫وهنا تلتزم اإلدارة باختيار أوطأ األسعار وهذه‬
‫الطريقة تؤمن لخزينة الدولة أكبر قدر ممكن من‬
‫األعباء الن المشاركة الواسعة فيها تعني احتمال رسو‬
‫المناقصة على أوطأ عطاء ممكن من بين العطاءات‬
‫التي تقدم فيها وتتبع هذه الطريقة في العقود التي‬
‫ال تتطلب دراسة فنية كبيرة من اإلدارة(‪.)11‬‬
‫وقد عرفت المناقصة العامة المفتوحة في‬
‫تعليمات تنفيذ العقود الحكومية في العراق بانها‬
‫تلك المناقصة التي تقضي بإعالن الدعوة العامة إلى‬
‫جميع الراغبين في المشاركة ممن تتوفر فيهم الشروط‬
‫المطلوبة للمشاريع التي ال تقل عن خمسين مليون‬
‫دينار أو أي مبلغ آخر يحدد من الجهات المعنية‬
‫وتكون أما دولية أو وطنية وحسب طبيعة المشروع‬
‫وصالحيات رئيس جهة التعاقد(‪.)12‬‬
‫المناقصات والمزايدات والمخازن الحكومية رقم ‪ 23‬لسنة‬

‫‪ 2007‬في الجمهورية اليمنية‪.‬‬
‫(?) د‪ .‬محمود خلف الجبوري‪ :‬العقود اإلدارية‪ ،‬المصدر‬ ‫‪11‬‬
‫السابق‪ ،‬ص‪.65‬‬
‫‪196‬‬
‫‪ -2‬المناقصة العامة المحدودة‪.‬‬

‫وهي المناقصة المقصورة على عدد معين من‬
‫المؤسسات والشركات المتخصصة التي تختار اإلدارة‬
‫ً لطبيعة األعمال‬ ‫ً طرح المناقصة عليها وفقا‬‫سلفا‬
‫‪13‬‬
‫والخدمات النفعية العامة المعلن عنها( )‪.‬‬
‫أما في لبنان فقد نص قانون المحاسبة‬
‫العمومية بأنه يمكن لإلدارة اذا كانت طبيعة األشغال‬
‫أو الخدمات ال تسمح بفتح باب المنافسة أمام الجميع‬
‫فلها ان تحصر المنافسة بين فئة محدودة من‬
‫المناقصين الذين تتوفر فيهم المؤهالت المالية‬
‫والفنية والمهنية المطلوبة على ان تحدد هذه‬
‫المؤهالت بصورة مفصلة في دفتر الشروط الخاص‪ ,‬ويجب‬
‫ان تطبق على المناقصة المحصورة سائر األحكام‬
‫المتعلقة بالمناقصة العمومية(‪.)14‬‬
‫وقد عرفت المناقصة المحدودة بموجب الالئحة‬
‫التنفيذية لقانون المناقصات والمزايدات في‬
‫الجمهورية اليمنية بأنها مجموعة اإلجراءات الفنية‬
‫واإلدارية والقانونية التي تقوم بها الجهة في‬
‫المناقصة العامة عدا اإلعالن لفتح باب المناقصة بين‬
‫عدد محدد من الشركات المستوفية لشروط التأهيل أو‬
‫بين عدد محدد ال يقل عن ثالثة متقدمين(‪.)15‬‬
‫أما في التشريع المصري فقد عرفت المناقصة‬
‫المحدودة بأنها ((يكون التعاقد بطريقة المناقصة‬
‫المحدودة في الحاالت التي تتطلب بحسب طبيعتها قصر‬
‫(?) السالل سعيد جمعة الهويدي‪ :‬أسلوب المناقصة في إبرام‬ ‫‪13‬‬
‫العقود اإلدارية‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.64‬‬

‫(?)ينظر المادة (‪ )143‬من قانون المحاسبة العمومية‬ ‫‪14‬‬
‫اللبناني الصادر بالمرسوم رقم ‪ 14969‬في ‪.30/12/1963‬‬

‫المناقصات والمزايدات والمخازن الحكومية في الجمهورية‬

‫اليمنية رقم (‪ )23‬لسنة ‪.2007‬‬
‫ً) من المادة (‪ )4‬من تعليمات تنفيذ‬‫(?)ينظر البند (أوال‬ ‫‪12‬‬
‫العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪ 2008‬المعدلة‪.‬‬
‫‪197‬‬
‫االشتراك فيها على موردين أو مقاولين أو استشاريين‬

‫أو فنيين أو خبراء بذواتهم سواء في مصر أو في‬
‫الخارج معينين على ان تتوفر في شأنهم شروط‬
‫الكفاية الفنية والمالية وحسن السمعة))(‪.)16‬‬
‫أما تعليمات تنفيذ العقود الحكومية في‬
‫العراق فقد عرفت المناقصة المحدودة بانها‬
‫(‪...‬وتتم بإعالن الدعوة العامة من جهة التعاقد إلى‬
‫جميع الراغبين بالمشاركة بتنفيذ العقود بمختلف‬
‫أنواعها ممن تتوفر فيهم شروط المناقصة وللمبالغ‬
‫التي ال تقل‪ 50,000,000‬خمسين مليون دينار أو أي‬
‫مبلغ آخر يحدد من قبل الجهات المعينة‪.)17()....‬‬
‫وتتم على مرحلتين‪:‬‬
‫المرحلة األولى‪ :‬تقديم الوثائق الخاصة بالتأهيل‬
‫الفني والمالي للمشاركين وذلك لتقويمهما من قبل‬
‫لجنة متخصصة للتوصل إلى اختيار المؤهلين للمشاركة‬
‫في المرحلة الثانية‪.‬‬
‫ً إلى‬ ‫المرحلة الثانية‪ :‬توجيه دعوة مباشرة ومجانا‬
‫المؤهلين للمشاركة في المناقصة الثانية لتقديم‬
‫عطاءاتهم الفنية والتجارية على ان ال تقل عن ست‬
‫دعوات(‪.)18‬‬
‫ً يتبين أن المناقصة المحدودة‬ ‫مما ورد آنفا‬
‫تختلف عن المناقصة العامة من حيث اختيار من لهم‬
‫حق االشتراك في المناقصة ويتم ذلك عن طريق معيار‬
‫القابلية الفنية والمقدرة على تنفيذ عقود ذات‬
‫طبيعة معينة وتتمتع جهة اإلدارة بسلطة تقديرية‬
‫ً لما حدده القانون‪.‬‬ ‫وفقا‬
‫‪ -3‬المناقصة على أساس السعر والجودة في آن واحد‬
‫وهي المناقصة التي يتم فيها مراعاة الجانب‬
‫ٍ سواء حيث تختار اإلدارة أفضل‬ ‫الفني والمالي على حد‬
‫العطاءات من الناحية الفنية مع أوطائها من ناحية‬
‫الكلفة(‪.)19‬‬
‫وهذه األنواع من المناقصات جميعها في العراق‬
‫ً ما نالحظ في اإلعالن عن المناقصات بان‬ ‫إال إننا غالبا‬
‫اإلدارة غير ملزمة بقبول أوطأ العطاءات وهذا يعني‬
‫‪198‬‬
‫أن العمل في العراق يحبذ المناقصة المحدودة‬

‫والمناقصة على أساس السعر والجودة‪.‬‬
‫ونرى ان المناقصة المحدودة هي أفضل من أنواع‬
‫المناقصات األخرى وذلك لطبيعة المناقصات المنفذة‬
‫خاصة وإن العراق يعاني من ترهل البنى التحتية‬
‫ويحتاج إلى العديد من المشاريع ذات الطبيعة‬
‫الخاصة‪.‬‬
‫المطلب الثاني‬
‫المبادئ األساسية في المناقصات العامة‬
‫ً الن المناقصة تهدف إلى فتح الباب أمام‬ ‫نظرا‬
‫‪20‬‬
‫أكبر عدد ممكن من األفراد للتقدم اليها( ) من أجل‬
‫التوفير لخزينة الدولة أكبر قدر ممكن من المال‬
‫حين الصرف على تنفيذ العقد في المناقصات(‪ )21‬لذا‬
‫البد من وجود مبادئ أساسية يجب مراعاتها دائما‬
‫ً‬
‫سواء كان من جانب اإلدارة أم المتعاقدين معها وأهم‬
‫هذه المبادئ هي‪:‬‬
‫ً‪ :‬مبدأ العالنية بالتعاقد‬ ‫أوال‬
‫ويعني إعالن اإلدارة عن رغبتها في تنفيذ‬
‫األعمال أو تجهيز المواد من قبل اآلخرين وهذا اإلعالن‬
‫يجب ان يكون موضوعي أي يصل إلى أكثر عدد من‬
‫(‪)22‬‬
‫المهتمين والمختصين لتحقيق المطلوب منه‬
‫والعلنية تعني معرفة الكافة بأن الدولة سوف تبيع‬
‫أو تشتري أو تؤجر وان الحكمة من ذلك حتى ال تبرم‬
‫العقود اإلدارية في أجواء تشوبها الريبة وبالتالي‬
‫يجنب اإلدارة أي شكوك في تصرفاتها(‪)23‬والعلنية في‬
‫المناقصة قد تختلف من مناقصة إلى أخرى حسب طبيعة‬
‫ونوعية األعمال المطلوب إنجازها وحسب ظروف اإلدارة‬
‫فقد تكون علنية عامة بموجب المناقصة العامة وقد‬
‫تكون علنية محدودة يتم من خاللها االتصال بعدد محدد‬
‫من المختصين(‪.)24‬‬
‫وال يتنافى مع مبدأ علنية التعاقد اإلعالن عن‬
‫عقد إداري بالمناقصة السرية الن السرية في هذه‬
‫‪199‬‬
‫الحالة ال تعني عدم علم الناس بالعقد بل هم على‬

‫علم بالتعاقد(‪)25‬بل اعتمدت بعض الدول هذا المبدأ‬
‫حتى بالنسبة للمعلومات التي كانت تعتبر سرية مثل‬
‫الكلفة التخمينية للمشاريع اذ أجازت الكشف عنها‬
‫عند اإلعالن في المناقصة(‪ .)26‬وقد اخذ اغلب الدول‬
‫بهذا المبدأ ومنها لبنان اذ نص نظام المناقصات‬
‫على ان يتم نشر اإلعالن في خمس صحف يومية تفيد‬
‫إدارة المناقصات فيه من يهمهاألمر عن اعداد‬
‫البرنامج العام السنوي وعن أمكانية االطالع عليه في‬
‫دوائرها وحتى عن أمكانية الحصول على نسخة طبق‬
‫األصل عنه ضمن الشروط التي تحددها(‪)27‬كما نص على ان‬
‫ال يغني اإلعالن عن البرنامج السنوي العام عن اإلعالن‬
‫الخاص بكل مناقصة(‪.)28‬‬
‫ً أذ‬ ‫أما في مصر فقد اخذ بمبدأ العالنية ايضا‬
‫نص قانون المزايدات والمناقصات المصري على ان‬
‫تخضع كل من المناقصة العامة والممارسة العامة‬
‫لمبادئ العالنية وتكافؤ الفرص والمساواة وحرية‬
‫المنافسة(‪.)29‬‬
‫أما في العراق فقد أخذ بهذا المبدأ في قانون‬
‫العقود العامة اذ نص على ان تكون إجراءات الدعوة‬
‫العامة تنافسيه وتامة وعادلة وعلنية إلى اقصى حد‬
‫ممكن وان يتم اإلعالن عن الدعوات بشكل واف‬
‫والموضوعية في معايير تقييم العطاءات والعلنية في‬
‫فتح العطاءات(‪ )30‬كما بينت تعليمات تنفيذ العقود‬
‫الحكومية المعلومات الواجب توافرها في اإلعالن ومدة‬
‫اإلعالن ومعلومات أخرى يجب مراعاتها في اإلعالن(‪.)31‬‬
‫ً‪ :‬مبدأ المساواة بين الراغبين بالتعاقد‬‫ثانيا‬

‫يعني توفير الفرصة نفسها لكل من يرغب‬
‫ً وآخر‬
‫بالتنافس على المناقصة دون تمييز بين طرفا‬
‫من أجل ضمان منافسة واسعة بقدر اإلمكان للحصول على‬
‫‪200‬‬
‫أفضل أسعار ممكنة(‪)32‬أي انه يجب ان يتم االختيار من‬

‫بين المتقدمين على ضوء محددات واسعة ولم يتم‬
‫حرمان من يرغب باالشتراك بالمناقصة إال اذا كان مخال‬
‫ً‬
‫بأحد الشروط المطلوبة والمعلنة أو التي يفرضها‬
‫قانون العقود والتعليمات ذات العالقة(‪ )33‬وبذلك يبقى‬
‫مبدأ المساواة من المبادئ المهمة التي تحكم‬
‫المناقصات العامة وان اإلخالل بهذا المبدأ يؤدي إلى‬
‫اإلخالل بعدالة إجراءات المناقصة وبالتالي يعتبر‬
‫ذلك جريمة بموجب قانون العقوبات العراقي أذ نص‬
‫على الحبس والغرامة أو بإحدى العقوبتين على كل‬
‫موظف أو مكلف بخدمة عامة أخل بطريق الغش أو اي‬
‫وسيلة أخرى غير مشروعة بحرية أو سالمة المزايدات‬
‫أو المناقصات المتعلقة بالحكومة أو المؤسسات أو‬
‫الشركات التي تسهم الحكومة بمالها بنصيب(‪)34‬كما‬
‫عاقب كل من ارتكب الفعل المنصوص عليه في الفقرة‬
‫سالفة الذكر من غير الموظفين أو المكلفين بخدمة‬
‫عامة بنفس العقوبة باإلضافة إلى رد بدل الخسارة عن‬
‫الفعل أعاله(‪.)35‬‬
‫ولكن قد ترد بعض االستثناءات على هذا المبدأ‬
‫فالمناقصة المحددة توجه إلى عدد من األشخاص ممن‬
‫يتوفر فيهم المؤهالت المطلوبة أو إعطاء األولوية‬
‫لشركات القطاع العام والمختلط(‪.)36‬‬
‫أما في لبنان فقد اخذ نظام المناقصات بذات‬
‫المبدأ اذ أوجب على إدارة المناقصات ان تعد نماذج‬
‫مطبوعة من التصاريح والبيانات والعالمات وتعطيها‬
‫للراغبين في االشتراك في المناقصات دون بدل(‪ )37‬كما‬
‫نص نظام المناقصات بأنه ال يجوز للجنة أقصاء‬
‫المناقص الذي سبق قبوله في مناقصة أجريت لصفقة‬
‫مماثلة اذا كانت المؤهالت والشروط ال تزال متوفرة‬
‫ً لمبدأ المساواة‪ ،‬وقد اخذ‬ ‫فيه(‪ )38‬الن ذلك يعتبر أخالال‬
‫التشريع المصري بهذا المبدأ اذ اكد على مبدأ‬
‫‪201‬‬
‫العالنية وتكافؤ الفرص والمساواة وحرية‬

‫المنافسة(‪.)39‬‬
‫أما في العراق فقد أشار قانون العقود العامة‬
‫إلى هذا المبدأ إذ أوجب ان تكون إجراءات الدعوة‬
‫العامة تنافسية وتامة وعادلة وعلنية إلى أقصى حد‬
‫ممكن وان تكون بموجب المعايير الدولية للشفافية‬
‫وان تسمح بإمكانية التنبؤ بما سيحصل وان تتسم‬
‫بالعدالة والمساواة(‪ )40‬كما نصت تعليمات العقود‬
‫الحكومية على هذا المبدأ اذ أكدت على ان يتم‬
‫تنفيذ المناقصة العامة بإعالن الدعوة إلى جميع‬
‫الراغبين بالمشاركة وان تتسم إجراءات التعاقد‬
‫ألبرام العقود بالشفافية والنزاهة والعدالة في‬
‫التنافس(‪)41‬هذا يعني ان التشريعات العراقية أكدت‬
‫على مبدأ المساواة وفي اكثر من موضع‪.‬‬
‫وقد أصدر القضاء العراقي العديد من القرارات‬
‫بهذا الشأن نذكر منها قراره المتضمن (لدى التدقيق‬
‫والمداولة‪ ......‬وجد بأنه غير صحيح ومخالفا‬
‫ً‬
‫للقانون اذ تبين من األوليات الخاصة بالمقاولة رقم‬
‫‪ /34‬دعوة مباشرة والمتعلقة بهدم المدارس الطينية‬
‫وغير النظامية وإعادة أنشاء مدارس ‪ ......‬بأن جهة‬
‫اإلحالة وجهت دعوة مباشرة إلى أربع شركات لتنفيذ‬
‫المناقصة المذكورة دون اللجوء إلى المنافسة‬
‫العامة بإعالن الدعوة العامة إلى جميع الراغبين‬
‫بالمشاركة في تنفيذ المناقصة ودون ان تالحظ بان‬
‫الدعوة المباشرة توجه من جهات التعاقد على ان ال‬
‫تقل عن خمس من المقاولين والمؤسسات المعتمدة‬
‫وكفاءتها الفنية والمالية ولوجود أسباب مبرره‬
‫تدعو لذلك منها العقود ذات الطابع التخصصي أو‬
‫يتطلب السرية بإجراءات التعاقد والتنفيذ أو أي‬
‫أسباب ضرورية أخرى في حين ان المناقصة موضوع‬
‫الدعوى ذات طابع مدني وعمراني وتحتاج إلى خبرات‬
‫فنية ومالية ذات طابع عام تتوفر لدى الشركات‬
‫والمقاولين الممارسين لتلك األعمال األمر الذي اخل‬
‫‪202‬‬
‫بمبدأ المساواة كون األمر يتطلب توجيه دعوة عامة‬

‫(‪)42‬‬
‫للمناقصة‪)....‬‬
‫وقد أشرت مكاتب المفتش العام(‪ )43‬العديد من‬
‫المالحظات بشان عدم مراعاة مبدأ المساواة نذكر‬
‫منها ما أشار اليه مكتب المفتش العام في وزارة‬
‫التعليم العالي والبحث العلمي من فقدان المبرر‬
‫الالزم إلحالة المشاريع بأسلوب الدعوة المباشرة مما‬
‫أخل بمبدأ المساواة بين الراغبين بالمشاركة‬
‫بالمناقصة(‪)44‬في حين ذكر مكتب المفتش العام في‬
‫وزارة األعمار واألسكان عدم الدقة في احتساب النسب‬
‫ً لإلحالة وبالتالي عدم‬‫الترجيحية والتي تعتمد اساسا‬
‫مراعاة مبدأ المساواة(‪.)45‬‬
‫‪203‬‬
‫المبحث الثاني‬
‫رقابة مكتب المفتش العام على دراسة الجدوى‬
‫االقتصادية‬
‫وإعداد الكلفة التخمينية للمشروع‬
‫سوف نقوم بهذا المبحث ببيان رقابة مكتب‬
‫المفتش العام على دراسة الجدوى االقتصادية وهذا ما‬
‫سنبينه في المطلب األول ثم نتناول بيان رقابة مكتب‬
‫المفتش العام على اعداد الكلفة التخمينية للمشروع‬
‫في المطلب الثاني‪.‬‬
‫رقابة مكتب المفتش العام على دراسة الجدوى‬
‫االقتصادية‬
‫ان دراسة الجدوى وتقييم المشاريع‬
‫الرأسمالية واالستثمارية هي من أهم الخطوات‬
‫واألدوات لنجاح المشاريع حيث ان التخطيط السليم‬
‫يضمن مدى نجاح وفعالية هذه المشاريع(‪.)46‬‬
‫لذا فقد تعددت المفاهيم التي قيلت بشان‬
‫دراسة الجدوى إال انه يمكن التمييز بين مفهومين‬
‫لدراسة الجدوى هما‪:‬‬
‫المفهوم األول يتميز بالشمول وتعني بموجبه دراسة‬
‫الجدوى كل الدراسات التي تتعلق بالفرصة‬
‫االستثمارية في مراحلها المختلفة منذ ان كانت فكرة‬
‫حتى الوصول إلى القرار النهائي بقبول الفكرة أو‬
‫ً‪.‬‬
‫رفضها باعتبارها غير مبررة اقتصاديا‬
‫المفهوم الثاني فهو مفهوم ضيق يحصر دراسة الجدوى‬
‫في المرحلة بين بداية المشروع كفكرة والمرحلة‬
‫السابقة للتقييم(‪.)47‬‬
‫وتهدف دراسة الجدوى بشكل عام إلى معرفة‬
‫إمكانية تنفيذ المشروع واقتراح الحلول البديلة أي‬
‫إنها توفر لصانعي القرار معلومات كافية التخاذ‬
‫القرارات اآلتية‪:‬‬
‫‪ -‬هل يمكن تنفيذ المشروع؟‬
‫‪ -‬هل النتيجة النهائية في مصلحة المستفيدين؟‬
‫‪204‬‬
‫‪ -‬ما هي البدائل والحلول التي يمكن اختيارها‬

‫خالل مرحلة المشروع القادمة؟‬
‫(‪)48‬‬
‫‪ -‬هل هناك خيار لبديل أفضل؟‬
‫بمعنى أن دراسة الجدوى تهدف إلى الوصول إلى‬
‫قرار مدروس بقبول أو رفض المشروع االستثماري الذي‬
‫بدأ كفكرة(‪.)49‬‬
‫ويجب أن تتضمن دراسة الجدوى كافة الدراسات‬
‫القانونية والتسويقية والمالية واالقتصادية األمر‬
‫(?)دراسات الجدوى وتقييم المشاريع‪ :‬المصدر السابق‪ ,‬ص‪.9‬‬ ‫‪48‬‬
‫(?) د‪ .‬خليل محمد خليل عطية‪ :‬دراسة الجدوى االقتصادية‪,‬‬ ‫‪49‬‬
‫المصدر السابق‪ ,‬ص‪.5‬‬

‫(?)ينظر المادة (‪ )3‬من قانون المناقصات والمزايدات‬ ‫‪16‬‬
‫المصري رقم (‪ )89‬لسنة ‪ 1998‬المعدل‪.‬‬

‫ً) من المادة (‪ )4‬من تعليمات تنفيذ‬‫(?)ينظر البند (أوال‬ ‫‪17‬‬
‫العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪ 2008‬المعدلة‬

‫ً) من المادة (‪)4‬‬‫(?)ينظر الفقرتان (أ‪,‬ب) من البند (ثانيا‬ ‫‪18‬‬
‫من تعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪2008‬‬

‫المعدلة‪.‬‬
‫السابق‪ ،‬ص ‪.66‬‬

‫(?) د‪ .‬أنس جعفر‪ :‬العقود اإلدارية دراسة مقارنة‪ ،‬الطبعة‬ ‫‪20‬‬
‫الرابعة‪ ،‬دار النهضة العربية‪ ،2007 ،‬ص‪.113‬‬

‫(?)د‪ .‬محمود خلف الجبوري‪ :‬العقود اإلدارية‪ ،‬المصدر‬ ‫‪21‬‬
‫السابق‪ ،‬ص‪.61‬‬
‫(?) طعمة جبر لوج‪ :‬المناقصة المفهوم واإلجراءات‪ ،‬المصدر‬ ‫‪22‬‬
‫السابق‪ ،‬ص‪.6‬‬
‫السابق‪ ،‬ص‪.62‬‬
‫(?) طعمة جبر لوج‪ :‬المناقصة المفهوم واإلجراءات‪ ،‬المصدر‬ ‫‪24‬‬
‫السابق‪ ،‬ص‪.62‬‬
‫‪205‬‬
‫الذي يتطلب وضعها من فريق أو لجنة تكون لها‬

‫ً بالعديد من العلوم اإلدارية واالقتصادية‬‫الماما‬
‫والتسويقية والمحاسبية واإلحصائية والفنية‬
‫والهندسية وغيرها من العلوم(‪.)50‬‬
‫ويجب أن تتوفر في دراسة الجدوى الشروط‬
‫التالية‬
‫‪ -1‬أن تكون سهلة القراءة وقابلة للفهم‪.‬‬
‫(?)قرار مجلس الوزراء العراقي رقم (‪ )395‬في ‪30/10/2012‬‬ ‫‪26‬‬
‫الذي نص على (إعالن الكلفة التخمينية للمشاريع عند‬

‫ً مع توخي الدقة في تحديد الكلفة)‪,‬‬ ‫اإلعالن عنها ابتداء‬
‫(قرار غير منشور)‪.‬‬
‫(?)ينظر الفقرة (‪ )1‬من المادة (‪ )5‬من المرسوم االشتراعي‬ ‫‪27‬‬
‫رقم ‪ 2866‬الصادر في ‪ 16/12/1959‬والخاص بنظام‬

‫المناقصات اللبناني ‪.‬‬
‫(?)ينظر المادة (‪ )6‬من المرسوم أعاله‪.‬‬ ‫‪28‬‬
‫‪)?( 29‬ينظر المادة (‪ )2‬من قانون المناقصات والمزايدات‬

‫المصري رقم ‪ 89‬لسنة ‪ 1998‬المعدل‪.‬‬
‫‪)?( 30‬ينظر الفقرة (أ) من البند (‪ )1‬من القسم (‪ )1‬من قانون‬
‫العقود العامة رقم ‪ 87‬لسنة ‪ 2004‬المعدل المنشور في‬
‫جريدة الوقائع العراقية بالعدد ‪ 3984‬في حزيران ‪.2004‬‬
‫ً) من المادة (‪ )5‬من تعليمات تنفيذ‬ ‫‪)?( 31‬ينظر البند (أوال‬
‫‪)?(33‬طعمة جبر لوج‪ :‬المناقصة المفهوم واإلجراءات‪ ،‬المصدر‬
‫‪)?( 34‬ينظر الفقرة (‪ )1‬من المادة (‪ )336‬من قانون العقوبات‬
‫العراقي المرقم (‪ )111‬لسنة ‪ 1969‬المعدل المنشور في‬
‫جريدة الوقائع العراقية بالعدد ‪ 1778‬في ‪.15/9/1969‬‬
‫‪ )?( 35‬ينظر الفقرتان (‪ )3,2‬من المادة (‪ )336‬من قانون‬
‫العقوبات العراقي المرقم (‪ )111‬لسنة ‪ 1969‬المعدل‪.‬‬
‫‪)?(32‬د‪ .‬محمود خلف الجبوري‪ :‬العقود اإلدارية‪ ،‬المصدر السابق‪،‬‬
‫ص‪12‬‬
‫(?)‬
‫د‪ .‬محمود خلف الجبوري‪ :‬العقود اإلدارية‪ ،‬المصدر‬ ‫‪36‬‬
‫السابق‪ ،‬ص‪.64‬‬
‫‪206‬‬
‫أن تتضح فيها األسئلة واألمور المهمة في‬ ‫‪-2‬‬

‫الدراسة‪.‬‬
‫تحديد ومناقشة كل الفروض المتصلة بتحديد‬ ‫‪-3‬‬
‫المشروع‪.‬‬
‫تحقيق توقعات إدارة المشروع‪.‬‬ ‫‪-4‬‬
‫يتوفر فيها قواعد البحث العلمي والبحث‬ ‫‪-5‬‬
‫المنطقي(‪.)51‬‬
‫وتقسم دراسة الجدوى إلى نوعين هما‪:‬‬
‫(?) ينظر المادة (‪ )21‬من المرسوم االشتراعي رقم ‪ 2866‬في‬ ‫‪37‬‬
‫‪ 1959‬والخاص بنظام المناقصات اللبناني‪.‬‬

‫(?) ينظر المادة (‪ )36‬من المرسوم االشتراعي أعاله‪.‬‬ ‫‪38‬‬
‫(?)ينظر المادة (‪ )2‬من قانون الناقصات والمزايدات‬ ‫‪39‬‬
‫المصري رقم ‪ 89‬لسنة ‪.1998‬‬

‫(?)ينظر (أ‪ ,‬ب) من الفقرة (‪ )1‬من القسم (‪ )1‬من قانون‬ ‫‪40‬‬
‫العقود العامة رقم ‪ 87‬لسنة ‪. 2004‬‬

‫(?) ينظر المادة (‪ )1‬من تعليمات تنفيذ العقود الحكومية‬ ‫‪41‬‬
‫رقم (‪ )1‬لسنة ‪ 2008‬المعدلة‪.‬‬

‫(?) قرار الهيئة التميزية في محكمة استئناف بغداد‬ ‫‪42‬‬
‫الرصافة االتحادية المرقم ‪/1401‬م‪ 2011/‬في ‪14/11/2011‬‬

‫(غير منشور) وينظر أيضا في نفس المعنى قرار المحكمة‬
‫اإلدارية الملغاة المرقم ‪/1516‬م‪ 2011/‬في ‪.29/11/2011‬‬
‫(?) ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام في وزارة‬ ‫‪44‬‬
‫التعليم العالي والبحث العلمي لعام ‪ ،2011‬ص‪.108‬‬

‫(?) ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام في وزارة‬ ‫‪45‬‬
‫اإلعمار واإلسكان لعام ‪ ، 2012‬ص‪.50‬‬

‫(?) ورد مصطلح المفتش العام في العديد من القوانين‬ ‫‪43‬‬
‫والتشريعات العربية والعراقية إال إنها لم تضع تعريف‬

‫محدد له ولم تبين المراد به على وجه الدقة واكتفت‬
‫ً عن اختصاصاته وشروط توليه‬‫بتحديد مهامه وصالحياته‪ ،‬فضال‬
‫المنصب اذ تمارس مكاتب المفتشين العموميين الرقابة‬
‫اإلدارية من اجل الحد من ظاهرة الفساد اإلداري والمالي‪،‬‬
‫لمزيد من التفصيل ينظر‪ :‬علي غني عباس الجنابي‪:‬‬
‫الرقابة على الموازنة العامة‪ ،‬أطروحة دكتوراه‪ ،‬كلية‬
‫القانون‪ ،‬جامعة تكريت‪ ،2012 ،‬ص‪ 106‬وما بعدها‪.‬‬
‫‪207‬‬
‫‪ -2‬دراسات‬ ‫‪ -1‬دراسات الجدوى المبدئية‪.‬‬

‫الجدوى التفصيلية(‪.)52‬‬
‫دراسات الجدوى المبدئية‪.‬‬ ‫‪-1‬‬

‫وهي مرحلة استكشافية لقياس األمور والظروف‬
‫المحيطة بالمشروع والتي يمكن من خاللها اتخاذ‬
‫القرارات بالدخول في دراسات الجدوى التفصيلية‬
‫التي يمكن أن تكلف الكثير من الجهد والمال وهنا‬
‫تكمن أهمية دراسة الجدوى المبدئية في تحديد ما‬
‫أذا كان سيتم الدخول في دراسات الجدوى التفصيلية‬
‫ام ال(‪.)53‬‬
‫(?) دراسات الجدوى وتقييم المشاريع‪ :‬دورة أعدت لتدريب‬ ‫‪46‬‬
‫أعضاء في أقسام أو وحدات إدارة المشاريع‪ ,2012 ,‬ص‪.8‬‬

‫مركز تطوير الدراسات العليا والبحوث‪ ,‬جامعة القاهرة‪,‬‬

‫الطبعة األولى‪ ,2008 ,‬ص‪ .5‬وينظر أيضا يسرى خضر‬
‫إسماعيل‪ :‬دراسات الجدوى إلعداد وتقييم المشروعات‬
‫االستثمارية‪ ,‬دار النهضة العربية‪ ,‬القاهرة‪ ,1994 ,‬ص‪,75‬‬
‫منير صالح هندي‪ :‬اإلدارة المالية‪ ,‬المكتب العربي‬
‫الحديث‪ ،‬اإلسكندرية‪ ,1991 ,‬ص‪ ,23‬محمد صالح الحناوي‪:‬‬
‫دراسات جدوى المشروع وسياسات االستثمار‪ ,‬المكتب العربي‬
‫الحديث‪ ,‬القاهرة‪ ,1996,‬ص‪.61‬‬
‫(?) احمد فوزي ملوخية‪ :‬أسس دراسات الجدوى االقتصادية‬ ‫‪50‬‬
‫للمشروعات االقتصادية‪ ,‬مكتبة بستان المعرفة‪,‬‬

‫اإلسكندرية‪ ,2002 ,‬ص‪.15‬‬
‫المصدر السابق‪ ,‬ص‪.7‬‬

‫(?) سيد كاسب‪ ,‬جمال كمال الدين‪ :‬المشروعات الصغيرة‬ ‫‪52‬‬
‫الفرص والتحديات‪ ,‬مركز تطوير الدراسات العليا‬

‫والبحوث‪ ,‬كلية الهندسة‪ ,‬جامعة القاهرة‪ ,2007 ,‬ص‪.15‬‬
‫(?)سعيد عبد العزيز عثمان‪ :‬دراسات جدوى المشروعات بين‬ ‫‪53‬‬
‫النظرية والتطبيق‪ ,‬مطبعة االنتصار‪ ,‬اإلسكندرية‪ ,1993 ,‬ص‬

‫‪.31‬‬
‫‪208‬‬
‫وهذا يعني ان دراسات الجدوى المبدئية تساعد‬

‫على تقدير كلفة الدراسة التفصيلية والهدف الرئيسي‬
‫منها اتخاذ القرار المتعلق بالدخول في دراسات‬
‫الجدوى التفصيلية باإلضافة إلى النتائج التي تسفر‬
‫عنها الدراسة المبدئية كما إنها يمكن ان تحدد‬
‫المشاكل والمعوقات أو أنواع المخاطر(‪ )54‬التي يمكن‬
‫ان تواجه المشروع وكيفية التعامل معها(‪.)55‬‬
‫ويمكن الحصول على المعلومات التي تتطلبها‬
‫دراسات الجدوى المبدئية من عدة مصادر سواء كانت‬
‫مصادر ميدانية والتي تتمثل بالمقابالت الشخصية‬
‫للزبائن والعمالء والمسؤولين في الحكومة والغرف‬
‫التجارية أم مصادر مكتوبة والتي تتمثل بالبيانات‬
‫واإلحصاءات والنشرات الصادرة عن الهيئات واألجهزة‬
‫الحكومية(‪.)56‬‬
‫دراسات الجدوى التفصيلية‬ ‫‪-2‬‬

‫وهي الدراسات التي تدخل في تحليالتها‬
‫الجوانب البيئية والقانونية والتسويقية والفنية‬
‫والمالية واالجتماعية للمشروع االستثماري وإنها‬
‫تنقسم إلى دراسات الجدوى البيئية وتهدف للتعرف‬
‫على اآلثار السلبية واإليجابية للمشروع على البيئة‬
‫والعمل على تجنب اآلثار السلبية والتقليل منها أو‬
‫‪ )?( 54‬وتتمثل هذه المعوقات والصعوبات بما يلي‪:‬‬

‫‪ -‬صعوبات فنية تتمثل بقلة أو ندرة الخبرات الفنية‪.‬‬
‫‪ -‬نقص المعلومات أو البيانات أو تضاربها أو عدم وضوحها‬
‫مما يؤثر على دقة تقدير بعض المتغيرات الداخلة في‬
‫الدراسة‪.‬‬
‫‪ -‬عدم التوازن بين تكاليف دراسة الجدوى ورأس المال‬
‫المخصص لالستثمار في المشروع‪.‬‬
‫لمزيد من التفصيل ينظر دراسات الجدوى االقتصادية‬
‫وتقييم المشاريع‪ ,‬المصدر السابق‪ ,‬ص ‪. 10‬‬
‫‪ )?( 55‬دراسة الجدوى االقتصادية‪ ,‬المصدر السابق‪ ,‬ص‪.14‬‬
‫(?) د‪ .‬سمير عبد العزيز‪ :‬دراسة الجدوى االقتصادية‪ ,‬مؤسسة‬ ‫‪56‬‬
‫شباب الجامعة‪ ,‬اإلسكندرية‪ ,1990 ,‬ص‪.75‬‬
‫‪209‬‬
‫منع حدوثها ودراسات جدوى قانونية والتي تبحث في‬

‫الشكل القانوني للمشروع االستثماري ودراسات جدوى‬
‫تسويقية والتي هي عبارة عن مجموعة أبحاث وتقديرات‬
‫لتحديد ما أذا كان هنالك طلب على منتجات المشروع‬
‫خالل عمره االفتراضي ام ال‪ ,‬ودراسات الجدوى الفنية‬
‫التي تختص بالمسائل الفنية المتعلقة بإقامة‬
‫المشاريع بصورة تفصيلية وتمثل نقطة البداية‬
‫لتقديرات التكاليف الرأسمالية‪ ,‬ودراسات الجدوى‬
‫المالية والتي تدور حول تخطيط وتوجيه وتنظيم‬
‫ومتابعة وتامين احتياجات المشروع من األموال في‬
‫مجاالت النشاط االقتصادي المختلفة الخاصة بالمشروع‬
‫وبما يعظم ناتجها ويعطي أعلى مردود وعامل اقتصادي‬
‫ممكن في ظل الظروف والبيئة المحيطة بالمشروع(‪.)57‬‬
‫ً ألهمية دراسات الجدوى االقتصادية فقد‬‫ونظرا‬
‫أوجبت التعليمات الصادرة من وزارة التخطيط على‬
‫الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة واألقاليم‬
‫والمحافظات غير المنتظمة بإقليم تزويد الدوائر‬
‫المعنية في وزارة التخطيط بنسخ من تقارير ودراسات‬
‫الجدوى الفنية واالقتصادية للمشاريع المعدة وفق‬
‫التعليمات رقم (‪ )1‬لسنة ‪ 1984‬المعدلة والصادرة من‬
‫مجلس التخطيط الملغي ودراسات الجدوى الفنية‬
‫واالقتصادية أو التقرير الفني للمشاريع الجديدة‬
‫المقترحة للسنة التي تليها للمصادقة عليها وتتحمل‬
‫تلك الجهات المسؤولية القانونية عن عدم تقديم ذلك‬
‫وعلى الدائرة المختصة في وزارة التخطيط مراعاة‬
‫ذلك وعدم إدراج أي مشروع استثماري ال يتضمن دراسة‬
‫الجدوى الفنية واالقتصادية أو التقرير الفني(‪.)58‬‬
‫(?) لمزيد من التفصيل ينظر د‪ .‬خليل محمد خليل عطية‪:‬‬ ‫‪57‬‬
‫دراسات الجدوى االقتصادية‪ ,‬المصدر السابق‪ ,‬ص‪ 11‬وما‬

‫ً دراسات الجدوى االقتصادية وتقييم‬
‫بعدها‪ ,‬وينظر ايضا‬
‫المشاريع‪ ,‬المصدر السابق‪ ,‬ص‪ 16‬وما بعدها‪.‬‬
‫(?)ينظر الفقرة (‪ )6‬من الفصل الرابع من تعليمات تسهيل‬ ‫‪58‬‬
‫تنفيذ قانون الموازنة االتحادية رقم (‪ )7‬لسنة ‪.2013‬‬
‫‪210‬‬
‫وهذا يعني أن الجهة المسؤولة عن مراقبة‬

‫دراسات الجدوى الفنية واالقتصادية فيما لو كانت‬
‫موجودة ام ال وإنها معدة بموجب التعليمات هي وزارة‬
‫التخطيط وذلك بموجب التعليمات رقم (‪ )1‬لسنة ‪1984‬‬
‫المعدلة الصادرة من مجلس التخطيط الملغي وتعليمات‬
‫تسهيل تنفيذ قانون الموازنة االتحادية إذ أنها نصت‬
‫(‪ ....‬وعلى الدائرة المختصة في وزارة التخطيط‬
‫مراعاة ذلك وعدم إدراج أي مشروع استثماري ال يتضمن‬
‫دراسة الجدوى الفنية واالقتصادية أو التقرير‬
‫الفني‪ .)59()......‬وكذلك بموجب تعليمات تنفيذ‬
‫العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪.)60(2008‬‬
‫لذلك تأتي رقابة مكاتب المفتشين العموميين‬
‫في هذه المرحلة من مراحل أبرام العقد وتكون رقابة‬
‫الحقة ألن هذه المكاتب ال تستطيع الرقابة على دراسات‬
‫الجدوى للمشاريع قبل إقرارها من قبل وزارة‬
‫التخطيط والمصادقة عليها ألنه لو مارست الرقابة‬
‫السابقة على دراسات الجدوى االقتصادية لتعذرت‬
‫الجهات المسؤولة بعدم مصادقة تلك الدراسات‬
‫وإكمالها‪.‬‬
‫ولهذا فان هذه المكاتب تمارس الرقابة‬
‫الالحقة على أعداد دراسات الجدوى الفنية‬
‫واالقتصادية عند استحداث المشروع أو عند استحداث‬
‫أي مكون للمشاريع المستمرة ويكون ذلك من خالل‬
‫رقابة مدى التزام الدوائر المعنية المكلفة بإعداد‬
‫(‪)61‬‬
‫دراسات الجدوى الفنية واالقتصادية مع التعليمات‬
‫والتعاميم الصادرة من دائرة األعمار والمشاريع‬
‫الصادرة من قبل الوزارات المعنية والتي تلزم وجود‬
‫(?)ينظر الفقرتان (أ‪ ,‬ب) من البند (‪ )6‬من الفصل الرابع‬ ‫‪59‬‬
‫من تعليمات تسهيل تنفيذ قانون الموازنة االتحادية رقم‬

‫(‪ )7‬لسنة ‪.2013‬‬
‫(?) ينظر الفقرة (أ) من البند (اوال‬
‫ً) من المادة (‪ )3‬من‬ ‫‪60‬‬
‫تعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪2008‬‬

‫‪211‬‬
‫دراسات جدوى مرفقة مع أوليات المشروع لغرض إقراره‬

‫من قبل وزارة التخطيط(‪.)62‬‬
‫وبالرجوع إلى تقارير مكاتب المفتشين‬
‫العموميين بشان رقابتهم على مرحلة دراسات الجدوى‬
‫للمشاريع نجد أن مكتب المفتش العام لوزارة‬
‫التعليم العالي والبحث العلمي اشر العديد من‬
‫المالحظات على الموضوع ونذكر منها‪:‬‬
‫‪ -1‬عدم إيالء أعداد دراسات الجدوى االهتمام‬
‫المطلوب حيث تفتقر هذه الدراسات إلى الدقة‬
‫والموضوعية في معظم المشاريع(‪.)63‬‬
‫‪ -2‬قيام بعض التشكيالت بإعداد دراسات الجدوى‬
‫لمشاريعها بشكل ال يتضمن األسس الواردة في‬
‫تعاميم دائرة األعمار والمشاريع(‪ )64‬وتم قبولها‬
‫من قبل الدائرة لغرض إقرارها من قبل وزارة‬
‫التخطيط دون قيامها بأي تدقيق أو مطابقة لما‬
‫تضمنته الدراسات المقدمة مع تصاميم الدائرة‪.‬‬
‫(?)مثال ذلك كراس (اإلطار العام ألسس دراسات الجدوى‬ ‫‪61‬‬
‫لمشاريع التنمية) المعد من قبل وزارة التخطيط‪.‬‬

‫(?) نذكر منها تعاميم وزارة التعليم العالي والبحث‬ ‫‪62‬‬
‫العلمي المرقمة ‪ 5188‬في ‪ 6/8/2009‬و ‪ 678‬في ‪ 8/2/2012‬و‬

‫‪ 2779‬في ‪ 6/5/2012‬الخاصة بدراسة الجدوى االقتصادية‬
‫والفنية للمشاريع‪.‬‬
‫(?) تقرير وزارة التعليم العالي والبحث العلمي‪ /‬مكتب‬ ‫‪63‬‬
‫المفتش العام‪ /‬شعبة العقود والمقاوالت المرقم ‪/1480‬‬

‫عقود‪ 1046 /‬في ‪،1/12/2010‬ص ‪(،2 ,1‬غير منشور)‪.‬‬
‫(?) تعميم دائرة األعمار والمشاريع المرقم ش‪ 5188 /‬في‬ ‫‪64‬‬
‫‪ 16/8/2009‬والمتضمن تعميم استمارة الجدوى الفنية‬

‫المتضمنة عدد من الفقرات والتي تتمثل باسم المشروع‬
‫وعائديته‪ ,‬أهداف المشروع‪ ,‬دراسة السوق‪ ,‬تحديد‬
‫المستلزمات دراسة الموقع‪ ,‬التخمينات االستثمارية‪,‬‬
‫التخمينات التشغيلية‪ ,‬التسويق‪ ,‬تخمينات العملة‬
‫األجنبية‪ ,‬المؤشرات التجارية واالقتصادية والبيئية‬
‫واالجتماعية‪.‬‬
‫‪212‬‬
‫قبول دراسات الجدوى دون توقيع بعضها من قبل‬ ‫‪-3‬‬

‫الجهة المستفيدة والبعض األخر ال يحتوي على‬
‫اسم التشكيل العائد له دراسة الجدوى‬
‫االقتصادية مما يدل على عدم االهتمام بهذا‬
‫الموضوع‪.‬‬
‫قيام بعض تشكيالت الوزارة بإعداد دراسات‬ ‫‪-4‬‬
‫الجدوى لمشاريعها وتقديمها باستمارة بسيطة‬
‫عبارة عن صفحة واحدة تختلف من تشكيل إلى اخر‬
‫دون بيان المسوغات االقتصادية واالجتماعية‬
‫والبيئية المتوخاة من إقامة المشروع واألضرار‬
‫المتوقعة في حالة عدم تنفيذه ومؤشرات‬
‫التنمية البشرية وتحديد الجهات ذات العالقة‬
‫بالمشروع‪ ,‬وبالرغم من ذلك يتم قبولها من قبل‬
‫قسم المشاريع وعدم القيام بتوجيه التشكيالت‬
‫بضرورة االلتزام بما ورد في التعليمات‬
‫والتعاميم ذات الشأن‪.‬‬
‫الحظ مكتب المفتش العام أثناء تدقيقه أحدى‬ ‫‪-5‬‬
‫دراسات الجدوى المقدمة من أحدى تشكيالت‬
‫الوزارة بان المشروع المقدم بشأنه دراسة‬
‫الجدوى يعطي فرصة للشركات المحلية للمشاركة‬
‫في إنشاء مثل هذا المشروع في حين ان دراسة‬
‫الجدوى ال عالقة لها بالشركات وإنما تتعلق‬
‫باحتياجات الدولة المستفيدة‪.‬‬
‫تقديم دراسات جدوى مثبت فيها نفس األهداف‬ ‫‪-6‬‬
‫واالحتياجات والفوائد والمردودات االقتصادية‬
‫واالجتماعية لها على الرغم من اختالف نوعية‬
‫المشاريع(‪.)65‬‬
‫قيام الدائرة المعنية بقبول دراسة جدوى‬ ‫‪-7‬‬
‫المشروع إنشاء البرج اذ ورد في الجدوى‬
‫االجتماعية للمشروع (خلق جو ترفيهي في داخل‬
‫الجامعة بصورة خاصة وللمحافظة بصورة عامة‬
‫(?)تقرير مكتب المفتش العام في وزارة التعليم العالي‬ ‫‪65‬‬
‫والبحث العلمي المرقم ‪ /1480‬عقود‪ 1046 /‬في ‪1/12/2010‬‬

‫المصدر السابق‪ ،‬ص‪.2‬‬
‫‪213‬‬
‫وتقارب الفئات االجتماعية المختلفة) وعند‬

‫استفسار المكتب عن أسباب إدراج هذا المشروع‬
‫والموافقة عليه بهذه المبررات التي هي خارج‬
‫أهداف الموازنة االستثمارية للوزارة تبين انه‬
‫تم تعديل هذا المشروع بإجراء تغييرات كبيرة‬
‫عليه ليصبح مركز ثقافي للجامعة‪ ,‬أي بإصدار‬
‫أوامر تغيير كبيرة بفقراتها ضمن جدول‬
‫الكميات وبمبالغها بما يسهل حصول عملية تالعب‬
‫ويؤدي إلى حصول مخالفات لتعليمات تنفيذ‬
‫العقود الحكومية والتي نصت على انه ال يجوز‪:‬‬
‫(أوال‪ /‬ال يجوز اللجوء إلى تغيير األعمال‬
‫المتعاقد عليها أو إضافة أعمال أو كميات جديدة‬
‫إال عند الضرورة القصوى وعلى أن يحصر التغيير‬
‫في أضيق نطاق ممكن عند تحقق أحدى الحاالت‬
‫اآلتية‪:‬‬
‫أ‪ -‬أذا كان عدم التغيير أو عدم اإلضافة من شانه‬
‫ً من‬‫ً كبيرا‬‫أن يسبب تأخير في العمل أو ضررا‬
‫الناحية االقتصادية أو الفنية‪.‬‬
‫ب‪-‬أذا كان عدم التغيير أو عدم اإلضافة يؤدي إلى‬
‫عدم إمكان االستفادة من أعمال المقاولة أو‬
‫التجهيز عند إنجازها‪.‬‬
‫ج‪-‬اذا كان التغيير أو اإلضافة يؤدي إلى توفير‬
‫في كلفة المشروع أو العمل‪.‬‬
‫ح‪-‬اذا لم يترتب على التغيير أو اإلضافة تبديل‬
‫أساسي للخدمة أو القدرة اإلنتاجية المقررة‬
‫للمشروع أو العمل‪.‬‬
‫خ‪-‬اذا كان التغيير يؤدي إلى تقليص مدة العقد‬
‫على ان ال يؤدي ذلك إلى التدني في المواصفات‬
‫الفنية للعمل أو المشروع)(‪.)66‬‬
‫وفي تقرير اخر لمكتب المفتش العام لوزارة‬
‫التعليم العالي والبحث العلمي لوحظ عدم اعداد‬
‫ً لما ورد في‬ ‫دراسة جدوى لعدد من المشاريع خالفا‬
‫ً) من المادة (‪ )3‬من تعليمات تنفيذ‬ ‫البند (اوال‬
‫‪214‬‬
‫(‪)67‬‬
‫في حين لوحظ عدم وجود دراسة‬ ‫العقود الحكومية‬
‫جدوى تفصيلية للبعض األخر من المشاريع(‪.)68‬‬
‫وقد تنوعت التوصيات بشان المخالفات الصريحة‬
‫لتعليمات تنفيذ العقود الحكومية والتعليمات‬
‫األخرى ومنها التعليمات رقم (‪ )1‬لسنة ‪1984‬‬
‫الصادرة من مجلس التخطيط الملغي بين تشكيل لجان‬
‫تحقيقية أو توجيه التشكيالت المعنية بضرورة‬
‫االلتزام بالتعليمات النافذة‪ .‬فقد الحظ مكتب‬
‫المفتش العام‪ /‬أمانة بغداد عدم التزام الدوائر‬
‫بإعداد دراسة الجدوى االقتصادية والفنية للمشروع‬
‫قبل اإلعالن عنه مما يدل على شكلية اإلجراءات‬
‫المتخذة بشان أعداد دراسات الجدوى(‪.)69‬‬
‫ولنا بصدد رقابة مكاتب المفتشين العموميين‬
‫على مرحلة إعداد دراسات الجدوى المالحظات اآلتية‪:‬‬
‫‪ -1‬كثرة المالحظات المؤشرة على مرحلة إعداد‬
‫الجدوى االقتصادية للمشاريع من قبل المكاتب‬
‫منها عدم وجود دراسات جدوى للمشاريع ومنها‬
‫مخالفتها للتعليمات النافذة ومنها شكلية‬
‫دراسات الجدوى المقدمة‪.‬‬
‫‪ -2‬عدم توحيد اإلجراءات المتخذة من قبل هذه‬
‫المكاتب اذ لوحظ البعض منها يكتفي بذكر‬
‫المخالفة فقط والبعض األخر يوصي بضرورة‬
‫مراعاة التعليمات النافذة بينما يوصي األخر‬
‫بتشكيل لجان تحقيقية‪.‬‬
‫‪ -3‬تكون رقابة مكاتب المفتشين العموميين رقابة‬
‫الحقة على مرحلة إعداد دراسات الجدوى‬
‫االقتصادية الن الرقابة السابقة تمارس من قبل‬
‫وزارة التخطيط لذا كان األحرى بها عدم إمرار‬
‫المشاريع وإدراجها ضمن الخطة االستثمارية اذا‬
‫لم تقدم فيها دراسات جدوى أو كانت مقدمة‬
‫ولكنها مخالفة للتعليمات‪.‬‬
‫‪ -4‬نقترح قيام مكاتب المفتشين العموميين في‬
‫الوزارات بمخاطبة الدائرة المعنية بوزارة‬
‫التخطيط أو مكتب المفتش العام لوزارة‬
‫‪215‬‬
‫التخطيط عن كيفية إقرار المشاريع وإدراجها‬

‫ضمن الخطة االستثمارية رغم عدم وجود دراسات‬
‫الجدوى االقتصادية أو وجودها ولكنها ال يراعى‬
‫فيها اإلطار العام ألسس دراسات الجدوى‪.‬‬
‫‪ -5‬ونوصي أيضا بان تقوم هذه المكاتب بوضع‬
‫معايير يجب مراعاتها عند قيام التشكيالت‬
‫التابعة للوزارات الخاضعة لرقابتهم في تشكيل‬
‫اللجان التي تقوم بإعداد دراسات الجدوى‬
‫وتتمثل هذه المعايير بما يلي‪:‬‬
‫‪ -1‬ان يكون لديه خبرة مسبقة في دراسات الجدوى‬
‫ونوعية المشروع‪.‬‬
‫‪ -2‬ان يعمل ضمن الميزانية المحددة له لدراسة‬
‫الجدول وضمن جدول زمني محدد‪.‬‬
‫‪ -5‬ان يكون لديه معلومات واضحة ومسبقة وعنده‬
‫استعداد ان يتعاون مع اللجنة‪.‬‬
‫‪ -8‬ان يكون لديه استعداد للقيام بالتعديالت‬
‫المطلوبة خالل الدراسة‪.‬‬
‫‪ -26‬مراعاة التخصصات المحاسبية والفنية‬
‫واإلدارية والهندسية وغيرها من المجاالت ذات‬
‫الصلة عند تشكيل هذه اللجان‪.‬‬
‫‪ -27‬في حالة مخالفة ذلك تتحمل الجهات المعنية‬
‫مسؤولية ذلك‪.‬‬
‫ً في‬ ‫ً مهما‬
‫‪ -6‬يمكن ان تكون دراسة الجدوى عامال‬
‫الرقابة على إجراءات التنفيذ من كافة‬
‫النواحي الفنية والمالية واألمور التفصيلية‬
‫األخرى اذا ما كانت معدة بشكل دقيق اذ ان أي‬
‫نقص فيها يؤدي إلى إرباك وخلل في اإلجراءات‬
‫ً من إعداد الكلفة التخمينية‬ ‫الالحقة بدءا‬
‫والمواصفات إلى مراحل التنفيذ والذي قد‬
‫ً للدخول‬ ‫يعرقل إجراءات التنفيذ أو يكون بابا‬
‫منه أو استغالله من قبل البعض في حاالت قد‬
‫تؤدي إلهدار المال العام أو التأخير في‬
‫التنفيذ أو التلكؤ مما يتطلب من مكاتب‬
‫المفتشين العموميين أحكام الرقابة على مرحلة‬
‫‪216‬‬
‫إعداد دراسات الجدوى وإيجاد اآلليات موحدة‬

‫للحد من المخالفات الواضحة فيها‪.‬‬
‫رقابة مكتب المفتش العام على إعداد الكلفة‬
‫التخمينية للمشروع‬
‫أش‪aa‬ارت تعليم‪aa‬ات تنفيذ العق‪aa‬ود الحكومية رقم (‪)1‬‬

‫لسنة ‪ 2008‬المعدلة على جهات التعاقد في الوزارات‬
‫والجهات غير المرتبطة بوزارة واألقاليم والمحافظات‬
‫غير المرتبطة بإقليم مراعاة استكمال إعداد وث‪aa‬ائق‬
‫المناقصة ومنها وج‪aaaaaaa‬ود دراسة محدثة عن الكلفة‬
‫التخمينية للمشروع أو العقد المطلوب تنفي‪aa‬ذه ض‪aa‬من‬
‫‪a‬اس عند‬‫‪a‬تخدامها كمقي‪a‬‬ ‫‪a‬دوى بغية اس‪a‬‬‫تقرير دراسة الج‪a‬‬
‫تحليل العط‪aa‬اءات وترس‪aa‬ية العق‪aa‬ود على أن ت‪aa‬راعى‬
‫السرية في ذلك(‪.)70‬‬
‫لذلك يعتبر إعداد الكلفة التخمينية للمشروع‬
‫مرحلة مهمة في اإلجراءات التي تسبق اإلعالن عن‬
‫المناقصة كونها تمثل النقطة المهمة التي يتم من‬
‫خاللها تحليل العطاءات من خالل مقارنة الكلفة‬
‫التخمينية مع مبالغ العطاءات المقدمة ويتم قبول‬
‫أو رفض هذه العطاءات من خالل هذه المقارنة(‪.)71‬‬
‫حيث أوجبت التعليمات لرئيس جهة التعاقد أو‬
‫من يخوله قبول العطاء وتحليله اذا كان ال يزيد عن‬
‫‪ ٪25‬من الكلفة التخمينية شرط توفر التخصيص المالي‬
‫وضمن الكلفة الكلية للمشروع مع إعالم وزارة‬
‫التخطيط بذلك(‪.)72‬‬
‫كما أجازت التعليمات لرئيس التعاقد أو من‬
‫يخوله قبول العطاء وتحليله اذا كان يزيد بنسبة ال‬
‫تتجاوز ‪ ٪30‬من الكلفة التخمينية بشرط توفر‬
‫التخصيص المالي الالزم وضمن الكلفة الكلية للمشروع‬
‫مع مفاتحة لجنة العقود المركزية في األمانة العامة‬
‫لمجلس الوزراء(‪ .)73‬من هنا تبرز أهمية إعداد‬
‫‪217‬‬
‫الكلفة التخمينية للمشروع حيث تعتبر المقياس‬

‫المهم في تحليل العطاءات‪.‬‬
‫ً لإلدارة‬
‫كما وتعتبر الكلفة التخمينية مؤشرا‬
‫في مراقبة المصروفات الفعلية أثناء التنفيذ ويجري‬
‫ً احتياطي لكي يغطي األعمال‬ ‫تضمين الكلفة مبلغا‬
‫‪74‬‬
‫اإلضافية المتوقعة للمشروع( )‪.‬‬
‫وقد مارست مكاتب المفتشين العموميين رقابتهم‬
‫ً من‬
‫على إعداد الكلفة التخمينية للمشاريع ابتداء‬
‫ً بإدراجها في الخطة‬ ‫آلية إقرارها وانتهاء‬
‫االستثمارية بموجب جداول الكميات‪ ,‬فقد وجدت هذه‬
‫المكاتب عند االستفسار من مسؤولي أقسام المشاريع‬
‫عن اآللية المعتمدة في إقرار الكلفة التخمينية‬
‫اتضح بانها تتم عن طريق إرسال الكلفة الكلية‬
‫التخمينية المعدة من قبل لجان فنية مختصة في‬
‫التشكيالت المختلفة إلى دائرة األعمار والمشاريع _‬
‫قسم المشاريع بموجب كتب رسمية و يتم تدقيق هذه‬
‫الكلف من قبل القسم المذكور وفي حالة كون الكلفة‬
‫غير منطقية يتم إعادتها إلى التشكيل المعني لغرض‬
‫تعديلها ثم ترسل إلى وزارة التخطيط لغرض إقرار‬
‫المشروع إال انه من خالل ما تم تدقيقه من قبل مكتب‬
‫المفتش العام في وزارة التعليم العالي والبحث‬
‫العلمي فلم يالحظ العمل بذلك من قبل القسم المعني‬
‫ألي مشروع(‪.)75‬‬
‫كما الحظ مكتب المفتش العام في وزارة التعليم‬
‫العالي ان بعض األقسام المعنية تقوم بتدقيق‬
‫المخططات وجداول الكميات لعدد من المشاريع دون‬
‫تثبيت أية مالحظات أو تقديم تقارير فيما اذا كانت‬
‫هذه المخططات وجداول الكميات دقيقة ام ال ويقوم‬
‫القسم بإعالم الجامعات المعنية بالمالحظات شفهيا‬
‫ً‬
‫لغرض إجراء التعديل المطلوب كما الحظ قيام بعض‬
‫التشكيالت بإرسال جداول الكميات إلى الدائرة لغرض‬
‫تدقيقها وأخرى تقوم بإرسال الكلفة الكلية فقط مع‬
‫المخططات لغرض تدقيقها بهدف إقرار الكلفة الكلية‬
‫للمشروع والحظ المكتب عدم قيام القسم بالتوقيع على‬
‫أي من المستمسكات المرفوعة إلى وزارة التخطيط‬
‫‪218‬‬
‫لغرض إقرار المشروع أما فيما يتعلق بزيادة الكلفة‬

‫للمشروع أو إضافة مكون جديد فقد الحظ مكتب المفتش‬
‫العام في وزارة التعليم العالي بأنه يتم تدقيق‬
‫الكشوفات المسعرة المرسلة من قبل التشكيل في شعبة‬
‫التدقيق الفني بالقسم دون إعداد أي تقرير بذلك أو‬
‫تثبيت راي القسم بكتاب رسمي بصدد المالحظات بوجوب‬
‫أو عدم الحاجة إلى إضافة المكون أو زيادة التخصيص‬
‫السنوي للمشروع(‪.)76‬‬
‫وهذا يعني ان مكتب المفتش العام تبين له عدم‬
‫قيام الدائرة المعنية بإداء الدور األساسي المطلوب‬
‫منها في إقرار المشاريع بالموافقة على الكلفة‬
‫الكلية المقترحة من التشكيالت بموجب ذلك مما قد‬
‫ً من‬
‫يسبب بالموافقة على كلف ضخمة ممكن التالعب الحقا‬
‫خاللها وبعد إقراره أو إدراج المشاريع بالخطة‬
‫االستثمارية بالتالعب بمفردات جدول الكميات وبما‬
‫يحقق هدر بالمال العام وقد قدم توصياته بضرورة‬
‫قيام قسم المشاريع بتدقيق المخططات وجداول‬
‫الكميات والمصادقة عليها لتجنب إقرار مشاريع بكلف‬
‫كلية غير دقيقة(‪.)77‬‬
‫أما مكتب المفتش العام لوزارة الداخلية فقد‬
‫ّ العديد من المالحظات فيما يتعلق بإعداد الكلفة‬ ‫اشر‬
‫التخمينية للمشروع يمكن إجمالها بما يلي‪:‬‬
‫‪ -1‬عدم وجود دراسة محدثة للمشروع(‪.)78‬‬
‫‪ -2‬عدم دقة إعداد دراسة الكلفة التخمينية‬
‫للمشروع(‪.)79‬‬
‫‪ -3‬مخالفة الكشف التخميني المقدم لتعليمات‬
‫تنفيذ العقود الحكومية(‪.)80‬‬
‫‪ -4‬عدم تقديم كتاب إعداد دراسة الكلفة‬
‫التخمينية(‪.)81‬‬
‫‪ -5‬عدم تضمين محضر دراسة الكلفة التخمينية على‬
‫رقم صادر وتاريخ وكذلك عدم وجود أمر تشكيل‬
‫لجنة الخاصة بإعداد الكلفة التخمينية(‪.)82‬‬
‫‪219‬‬
‫َ مكتب المفتش العام لوزارة اإلعمار‬ ‫كما اشر‬

‫واإلسكان عدم تحديد الكلف التخمينية لبعض‬
‫المشاريع إذ يفترض ان تسعر الفقرات بمختلف‬
‫أنواعها دون المجموع النهائي الذي يجب ان يكون‬
‫عند الغلق أو عند فتح المناقصة للمحافظة على‬
‫سرية الكلف التخمينية(‪.)83‬‬
‫كما الحظ مكتب المفتش العام في وزارة التعليم‬
‫العالي والبحث العلمي عدم الدقة في إعداد الكلفة‬
‫التخمينية لبعض المشاريع باإلضافة إلى تسريب مبلغ‬
‫وزارة‬ ‫(?) ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام في‬ ‫‪83‬‬
‫اإلعمار واإلسكان لعام ‪ ,2012‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.50‬‬

‫ً) من المادة (‪ )15‬من تعليمات تنفيذ‬ ‫(?) ينظر البند (اوال‬ ‫‪66‬‬

‫(?)تقرير المفتش العام لوزارة التعليم العالي المرقم (‬ ‫‪67‬‬
‫‪ /290‬عقود‪ )1063 /‬في ‪ ,13/3/2011‬ص ‪( 3‬غير منشور)‬

‫وكذلك ينظر التقرير المعد من قبل المكتب نفسه‬
‫والمصادق عليه بتاريخ ‪( 11/11/2010‬غير منشور) وتقريره‬
‫المصادق عليه بتاريخ ‪( 29/10/2009‬غير منشور)‪.‬‬
‫(?)ينظر التحقيق اإلداري الذي أجراه مكتب المفتش العام‬ ‫‪68‬‬
‫في أمانة بغداد بموجب األمر الوزاري ذي العدد ‪ 3188‬في‬

‫‪ ,16/2/2011‬ص‪( 12‬غير منشور)‪.‬‬
‫(?)ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام‪ /‬أمانة‬ ‫‪69‬‬
‫بغداد‪ ,‬عام ‪ ،2010‬ص‪,30‬وينظر بنفس المعنى التقرير‬

‫السنوي لمكتب المفتش العام لوزارة الداخلية لعام‬
‫‪ ,2011‬ص‪ 24‬وما بعدها‪.‬‬
‫ً) من المادة (‪ )3‬من‬‫(?) ينظر الفقرة (ب) من البند (اوال‬ ‫‪70‬‬

‫(?)طعمة جبر لوج‪ :‬المناقصة المفهوم واإلجراءات‪ ,‬المصدر‬ ‫‪71‬‬
‫السابق‪ ,‬ص‪.17‬‬
‫ً)من المادة (‪ )5‬من تعليمات تنفيذ‬ ‫(?)ينظر البند (رابعا‬ ‫‪72‬‬

‫ً) من المادة (‪)5‬‬ ‫(?) ينظر الفقرة (ج) من البند (خامسا‬ ‫‪73‬‬
‫من تعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪2008‬‬

‫‪220‬‬
‫الكلفة التخمينية وعدم المحافظة على سريته وقد‬

‫أوصى بضرورة الحفاظ على سرية المعلومات الخاصة‬
‫بتسعير الكشوفات التخمينية(‪.)84‬‬
‫ً مكتب المفتش العام ألمانة بغداد‬ ‫وقد الحظ أيضا‬
‫عدم االحتفاظ بسرية مبلغ الكلفة التخمينية المعد‬
‫من قبل الدوائر المعنية وتبين ذلك من خالل مطابقة‬
‫عطاء بعض الشركات مع كافة فقرات الكلفة‬
‫(?) طعمة جبر لوج‪ :‬المناقصة المفهوم واإلجراءات‪ ,‬المصدر‬ ‫‪74‬‬
‫السابق‪ ,‬ص‪.17‬‬
‫(?) تقرير مكتب المفتش العام في وزارة التعليم العالي‬ ‫‪75‬‬
‫والبحث العلمي رقم ‪ /1480‬عقود‪ 1064/‬في ‪1/12/2010‬‬

‫الفقرة (‪ /2‬ب‪ ,‬جـ‪ ,‬د‪ ,‬هـ) ص‪ 2‬المصدر السابق‪.‬‬
‫(?)المصدر نفسه‪ ،‬ص‪.3‬‬ ‫‪76‬‬
‫(?) وقد حصلت موافقة معالي الوزير على التوصيات بموجب‬ ‫‪77‬‬
‫هامشه المؤرخ في ‪ .21/12/2010‬ينظر كتاب مكتب المفتش‬

‫العام‪ /‬وزارة التعليم‪ /‬شعبة العقود الحكومية المرقم‬
‫‪/1526‬عقود‪ 4986 /‬في ‪.12/12/2012‬‬
‫(?)حصل ذلك عند قيامه بتدقيق مسودة عقد إعداد تصاميم‬ ‫‪78‬‬
‫وجداول الكميات إلنشاء مقر الهيئة العامة للمنشآت‬

‫الحيوية بمبلغ مائة وستة وثمانون مليون دينار‪.‬‬
‫(?) كان ذلك عند قيامه بتدقيق مناقصة رقم (‪ )37‬بمبلغ‬ ‫‪79‬‬
‫أربعة مليارات وتسعمائة وثمانون مليون دينار‪.‬‬

‫(?) تحقق ذلك عند قيامه بتدقيق مشروع إنشاء معمل‬ ‫‪80‬‬
‫التصليح الشامل التابع للمديرية العامة لشرطة محافظة‬

‫بابل بمبلغ ثمانية مليارات وخمسمائة وخمسة ماليين‬
‫دينار‪.‬‬
‫(?) حدث ذلك عند قيامه بتدقيق مسودة عقد إعداد تصاميم‬ ‫‪81‬‬
‫جداول الكميات إلنشاء المركز الوطني لتحقيق الشخصية‬

‫بمبلغ ستون مليون دينار‪.‬‬
‫(?)حصل ذلك عند تدقيقه العقد المبرم مع الشركة العامة‬ ‫‪82‬‬
‫للصناعات الكهربائية بمبلغ مائتان وسبعة وسبعون مليون‬

‫دينار لمزيد من التفصيل ينظر التقرير السنوي لمكتب‬
‫المفتش العام في وزارة الداخلية لعام ‪ ,2010‬المصدر‬
‫السابق‪،‬ص‪ 28‬وما بعدها‪.‬‬
‫‪221‬‬
‫التخمينية(‪)85‬ونتيجة لكثرة المالحظات المؤشرة من‬

‫قبل مكاتب المفتشين العموميين بشأن تسريب مبلغ‬
‫الكلفة التخمينية وعدم المحافظة على سريتها فقد‬
‫قرر مجلس الوزراء العراقي إعالن الكلفة التخمينية‬
‫ً مع توخي الدقة‬ ‫للمشاريع عند اإلعالن عنها ابتداء‬
‫في تحديد الكلفة(‪)86‬وقد اعتمدت الوزارات مضمون‬
‫القرار وعممت مضمون القرار على تشكيالتها للعمل‬
‫بموجبه(‪.)87‬‬
‫ونؤيد اتجاه مجلس الوزراء إعالن الكلفة‬
‫التخمينية لسببين‪:‬‬
‫‪ -1‬انه يجعل الشركات والمقاولين الراغبين في‬
‫المناقصة من تقديم كلفة قريبة إلى مبلغ‬
‫الكلفة التخمينية المعلنة‪.‬‬
‫‪ -2‬انه يساعد على القضاء على حاالت الفساد اإلداري‬
‫والمالي فيما يتعلق بتسريب مبالغ الكلفة‬
‫التخمينية وعدم المحافظة على سريتها‪.‬‬
‫ً وجود خطأ في احتساب الكلف‬ ‫كما الحظ أيضا‬
‫(‪)88‬‬
‫التخمينية المدققة وفي بعض األحيان ان مبلغ‬
‫الكلفة يزيد على مبلغ اإلحالة بحدود (أربعمائة‬
‫واثنان مليون دينار) مما يعني عدم الدقة في‬
‫تسعير وتدقيق الكلف التخمينية(‪.)89‬‬
‫(?)ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام في وزارة‬ ‫‪84‬‬
‫التعليم العالي والبحث العلمي لعام ‪,2011‬المصدر‬

‫السابق‪ ،‬ص‪ 118‬وما بعدها‪.‬‬
‫(?)قرار مجلس الوزراء المرقم ‪ 319‬لسنة ‪( 2012‬غير منشور)‪.‬‬ ‫‪86‬‬
‫(?)كتاب وزارة التعليم العالي والبحث العلمي دائرة‬ ‫‪87‬‬
‫اإلعمار والمشاريع المرقم ع‪ 9455/‬في ‪( 3/12/2012‬غير‬

‫منشور)‪.‬‬
‫(?)ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام في أمانة‬ ‫‪85‬‬
‫بغداد لعام ‪,2010‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.29‬‬

‫(?) ينظر تقرير المفتش العام‪ /‬أمانة بغداد المرقم ع‪/‬‬ ‫‪88‬‬
‫‪ 2/15/15407‬في ‪ 2/4/2012‬بشان تدقيق المناقصة رقم‬

‫‪ 22/2009‬ص‪( 1‬غير منشور)‪.‬‬
‫‪222‬‬
‫ً ألداء مكاتب المفتش العموميين‬ ‫واستكماال‬

‫لدورهم الرقابي فقد تعمل بالتعاون مع األجهزة‬
‫الرقابية األخرى مثل ديوان الرقابة المالية حيث‬
‫تقوم مكاتب المفتشين العموميين بتثبيت اهم‬
‫المالحظات التي يتم تأشيرها بموجب تقارير ديوان‬
‫(‪)90‬‬
‫الرقابة المالية‬
‫وتعميمها على تشكيالت الوزارات للعمل على‬
‫تجنبها وتطبيق القانون(‪.)91‬‬
‫(?)ينظر تقرير المفتش العام‪ /‬أمانة بغداد المرقم ‪ 39‬في‬ ‫‪89‬‬
‫‪ 28/2/2013‬بشان التدقيق األولي للمناقصة رقم ‪116/2012‬‬

‫(غير منشور) كذلك تقريره المرقم ‪ 38‬في ‪ 28/2/2013‬ص‪1‬‬
‫بشان التدقيق األولي للمناقصة رقم ‪( 83/2012‬غير منشور)‬
‫وتقريره المرقم ع‪ 2/15/1250/‬في ‪ 11/3/2012‬بشان تدقيق‬
‫المناقصة رقم ‪ ,75/2010‬ص‪( ،1‬غير منشور) وتقريره‬
‫المرقم ‪ 37‬في ‪ 28/2/2013‬ص‪ 1‬بشان التدقيق األولي‬
‫للمناقصة رقم ‪.2012 /105‬‬
‫(?) تعاميم مكتب المفتش العام‪ /‬وزارة التعليم العالي‬ ‫‪91‬‬
‫والبحث العلمي‪ /‬قسم التفتيش المرقمة ‪ 1545‬في ‪26/6/2007‬‬

‫و ‪ 440‬في ‪ 19/2/2008‬و ‪ 1822‬في ‪ 30/6/2008‬و ‪ 2355‬في‬
‫‪( 25/8/2008‬غير منشورة)‪.‬‬
‫(?) من خالل قيام ديوان الرقابة المالية بمقارنة الكلفة‬ ‫‪90‬‬
‫التخمينية المحددة للمشروع من قبل احدى الجامعات مع‬

‫مبلغ العطاء المقدم من قبل الشركة المقاولة لوحظ مغاالة‬
‫في إعداد الكلفة التخمينية اذ تم إحالة المشروع إلى‬
‫الشركة المقاولة بمبلغ اقل من مبلغ الكلفة التخمينية‬
‫ً لكتاب مجلس الوزراء‪ /‬لجنة الشؤون‬ ‫بنسبة (‪ )٪67‬خالفا‬
‫االقتصادية المرقم ‪ 1109‬في ‪ 2/8/2007‬بشان تحديد الكلفة‬
‫التخمينية وجعلها اقرب إلى الواقع وبدقة عالية‪ ,‬ينظر‬
‫تقرير ديوان الرقابة المالية‪ /‬دائرة تدقيق المنطقة‬
‫السادسة‪ /‬ديوانية المرقم ‪ 12/15/18/1750‬في ‪ 2/2/2012‬ص‪2‬‬
‫(غير منشور)‪.‬‬
‫كما الحظ عدم وجود دراسة محدثة عن الكلفة التخمينية‬
‫للمشروع أو العقد المطلوب تنفيذه ضمن تقرير دراسة‬
‫الجدوى بغية استخدامها كمقياس عند تحليل العطاءات‬
‫ً‪ /‬ب) من تعليمات‬‫ً للمادة (‪ /3‬اوال‬
‫وترسية العقود خالفا‬
‫تنفيذ العقود الحكومية‪,‬ينظر تقرير ديوان الرقابة‬
‫المالية‪ /‬دائرة تدقيق المنطقة السادسة‪ /‬ديوانية المرقم‬
‫‪ 12/15/18/386‬في ‪ ,30/1/2012‬ص‪( 2‬غير منشور) وانظر ايضا‬
‫ً‬
‫تقريره المرقم ‪ 12/15/18/76‬في ‪ ,26/1/2012‬ص‪( 2‬غير‬
‫منشور)‪.‬‬
‫‪223‬‬
‫مما ورد أعاله يتضح ان االهتمام بإعداد الكلفة‬

‫التخمينية أمر مهم يستوجب توخي الدقة قدر اإلمكان‬
‫لكي تؤدي إلى تحقيق األهداف المتوخاة منها وان أي‬
‫خلل أو احتساب غير دقيق يساهم في إضاعة العديد‬
‫من الفرص في تنفيذ المناقصات من خالل إعادة إعالن‬
‫المناقصة أو إلغاءها أو قبول مناقصات بمبالغ غير‬
‫واقعية كونها ضمن حدود هذه الكلفة وهذا ما تسعى‬
‫اليه مكاتب المفتشين العموميين من خالل رقابتها‬
‫على إعداد الكلفة التخمينية للمشاريع إال أنه‬
‫يالحظ من خالل تقارير مكاتب المفتشين العموميين‬
‫أنها تكتفي بتأشير المالحظات دون ان توصي بإجراء‬
‫معين أو محاسبة الجهة اإلدارية المخالفة‬
‫للتعليمات األمر الذي يجعل من رقابتها غير فعالة‬
‫وعليه ندعو هذه المكاتب إجراء رقابة دقيقة على‬
‫مرحلة إعداد الكلفة التخمينية ألنها مرحلة مهمة‬
‫كونها تمثل المقياس المهم في تحليل العطاءات‬
‫وهذا ما لمسناه من خالل عملنا في الرقابة‬
‫ً رئيسيا‬
‫ً‬ ‫والتفتيش بان الكلفة التخمينية كانت عامال‬
‫في رفض أو تأخير المناقصات أو تنفيذها بمبالغ‬
‫تزيد عن الواقع مما أدى إلى هدر األموال أو الزمن‬
‫وعدم استغالل التخصيصات السنوية‪.‬‬
‫وندعو بهذا الصدد إلى االعتماد في اختيار‬
‫العناصر التي تضع هذه الكلف أو االعتماد على‬
‫الجهات االستشارية المتخصصة في حال توفر اإلمكانات‬
‫الذاتية‪.‬‬
‫المبحث الثالث‬
‫رقابة مكتب المفتش العام على توفير‬
‫االعتماد المالي للمشروع‬
‫واستكمال اإلجراءات الفنية والقانونية له‬
‫‪a‬بين‬‫‪a‬ذا المبحث إلى مطل‪a‬‬
‫‪a‬وف نقسم ه‪a‬‬‫لغرض بيان ذلك س‪a‬‬
‫‪a‬ام‬
‫‪a‬اول في المطلب األول رقابة مكتب المفتش الع‪a‬‬‫نتن‪a‬‬
‫‪a‬روع وفي المطلب‬‫‪a‬الي للمش‪a‬‬
‫‪a‬اد الم‪a‬‬
‫‪a‬ير االعتم‪a‬‬
‫على توف‪a‬‬
‫الث‪aaaaa‬اني نوضح رقابة مكتب المفتش الع‪aaaaa‬ام على‬
‫اإلجراءات الفنية والقانونية للمشروع‪.‬‬
‫‪224‬‬
‫رقابة مكتب المفتش العام على توفير االعتماد المالي للمشروع‬
‫ان اإلدارة عندما تقوم بالتعاقد فانه يترتب‬

‫على ذلك تحمل خزانة الدولة أعباء مالية‪ ,‬واإلدارة‬
‫ال يمكنها إبرام عقد إداري يكلف أعباء مالية إال‬
‫اذا وجد االعتماد المالي المخصص لذلك في قانون‬
‫الموازنة العامة(‪ )92‬لذلك تحرص اإلدارة على ضرورة‬
‫توافر االعتماد المالي المناسب قبل اتخاذ إجراءات‬
‫التعاقد وهذا أمر تقتضيه الضرورات العملية‬
‫لمواجهة األعباء التي ينشئها العقد(‪ )93‬وهذا يعني‬
‫أن وجود اعتماد مالي كاف لتغطية نفقات العقد‬
‫مسالة ضرورية(‪ )94‬وهنا يرد التساؤل عن مصير العقد‬
‫اإلداري فيما لو خالفت اإلدارة شرط توفر االعتماد‬
‫المالي؟‬
‫في مصر ان عدم وجود اعتماد مالي أو عدم‬
‫كفايته يترتب عليه مسؤولية اإلدارة القانونية‬
‫وإلزامها بالوفاء بالتزاماتها التعاقدية تجاه‬
‫المتعاقد إال ان المتعاقد ال يستطيع إجبارها على‬
‫الوفاء بالتزاماتها إال بعد توفير االعتماد المالي‬
‫للمشاريع وال يترتب عليه بطالن العقد ويمكن‬
‫(?) د‪ .‬جابر جاد نصار‪ :‬العقود اإلدارية من دون سنة نشر‪,‬‬ ‫‪92‬‬
‫ص‪ ,129‬د‪ .‬عبد المنعم عبد الحميد إبراهيم شرف‪ :‬العقود‬

‫اإلدارية‪ ,‬دار النهضة العربية‪ ,‬الطبعة األولى‪ ,2002 ,‬ص‬
‫‪ ,160‬مصطفى كمال محمد علي‪ :‬الشروط واإلجراءات السابقة‬
‫على عمل السلطة المتعاقدة وآثارها على عقود اإلدارة –‬
‫دراسة مقارنة‪ -‬أطروحة دكتوراه مقدمة لكلية الحقوق‪,‬‬
‫جامعة القاهرة‪ ,2006 ,‬ص‪ ,550‬هاني عبد الرحمن غانم‪:‬‬
‫أساليب التعاقد اإلداري‪ ,‬دراسة مقارنة‪ ,‬رسالة ماجستير‬
‫مقدمة لمعهد البحوث والدراسات العربية‪ ,2007 ,‬ص‪315‬‬
‫وما بعدها‪.‬‬
‫(?) د‪ .‬محمد احمد عبد النعيم‪ :‬مرحلة المفاوضات في‬ ‫‪93‬‬
‫العقود اإلدارية‪ ,‬دراسة مقارنة‪ ,‬دار النهضة العربية‪,‬‬

‫‪ ,2000‬ص‪.23‬‬
‫(?) د‪ .‬سعاد الشرقاوي‪ :‬العقود اإلدارية‪ ,‬دار النهضة‬ ‫‪94‬‬
‫العربية‪ ,1999 ,‬ص‪.220‬‬
‫‪225‬‬
‫للمتعاقد الرجوع على الجهة اإلدارية للمطالبة‬

‫بالتعويض ان كان له مقتضى (‪ )95‬أي ان مخالفة اإلدارة‬
‫للقواعد الخاصة بشرط االعتماد المالي ال يترتب عليه‬
‫ً وملزما‬
‫ً‬ ‫بطالن العقد اإلداري بل يظل العقد صحيحا‬
‫لإلدارة في مواجهة الطرف األخر سواء كان االعتماد‬
‫غير موجود ام كانت االلتزامات التعاقدية تزيد عن‬
‫المبلغ المسموح به(‪ )96‬وترجع العلة من اعتبار مثل‬
‫هذه العقود صحيحة ونافذة إلى حماية الغير الذي‬
‫وثق باإلدارة والذي ال يعلم مهما بلغت درجة حرصه ما‬
‫ً من عدمه أو يسمح‬ ‫اذا كان االعتماد المالي متوفرا‬
‫بإبرام العقد أو ال يسمح‪ ,‬وما اذا كان العقد في‬
‫حدود الغرض المخصص له االعتماد أو ليس في هذا‬
‫الحدود(‪.)97‬أما في العراق فقد اوجبت تعليمات تنفيذ‬
‫العقود الحكومية جهات التعاقد في الوزارات‬
‫والجهات غير المرتبطة بوزارة واألقاليم والمحافظات‬
‫غير المنتظمة في إقليم مراعاة وجود تخصيصات‬
‫لتنفيذ العقد في الموازنة العامة االتحادية مؤيدة‬
‫من الجهات المختصة لطلبات احتياجات الجهات‬
‫التعاقدية(‪ )98‬ويجب التأكيد على االلتزام التام‬
‫بأحكام قانون اإلدارة المالية رقم ‪ 95‬لسنة ‪2004‬‬
‫المتضمنة عدم الدخول بأي التزامات مالية أو‬
‫التعاقدية قبل التأكد من توفير التخصيص المالي‬
‫الالزم لذلك في الموازنة المختصة(‪)99‬وهذا يعني ان‬
‫النصوص القانونية في العراق ال تسمح للجهات‬
‫اإلدارية االلتزام بتنفيذ المشاريع ما لم تتوفر‬
‫التخصيصات المالية الالزمة للمشاريع المزمع‬
‫تنفيذها‪ ,‬لذا يرى بعض الفقه اذ العقد الذي يبرم‬
‫ً على‬
‫دون مراعاة التخصيصات المالية له يصبح موقوفا‬
‫ً فأن لم‬‫أجازه من يملك قرار أجازته صراحة أو ضمنا‬
‫ً(‪.)100‬‬
‫يصدر ما يدل على أجازته فأنه يعد باطال‬
‫وتكمن الحكمة من أهمية توافر االعتماد المالي‬
‫إلى تمكين اإلدارة من تنفيذ التزاماتها التعاقدية‬
‫ً عما يؤدي إلى عدم زعزعة الثقة في اإلدارة اذ‬ ‫فضال‬
‫‪226‬‬
‫ان عدم وفاء اإلدارة في التزاماتها للمتعاقد معها‬

‫نتيجة عدم توافر االعتمادات المالية يؤدي إلى‬
‫زعزعة الثقة باإلدارة فيمتنع المتعاقدين من اإلقدام‬
‫على التعاقد مع اإلدارة‪ ,‬وعلى ذلك فان عدم توافر‬
‫ا لمصلحة المتعاقد مع‬ ‫االعتماد المالي يعد اهدارً‬
‫اإلدارة من جانب وزعزعة الثقة باإلدارة من جانب‬
‫اخر(‪.)101‬‬
‫وقد ذهب بعض الفقه في هذا الشأن ان باستطاعة‬
‫المتعاقد مع اإلدارة في حالة عدم توافر االعتماد‬
‫المالي أو عدم كفايته المطالبة بفسخ العقد مع‬
‫المطالبة بالتعويض عن األضرار التي تلحق به(‪.)102‬‬
‫ويضيف بعض الفقه طلب الفسخ يكون نتيجة إلخالل‬
‫اإلدارة بالتزامها التعاقدي في إداء مقابل ما قدمه‬
‫ً اذ لم تستطع الوفاء‬ ‫ً جسيما‬
‫المقاول من أعمال إخالال‬
‫ً لعدم توافر االعتماد‬ ‫بالمقابل المالي للعقد نظرا‬
‫المالي(‪.)103‬‬
‫ً عن ضرورة توافر االعتماد المالي الالزم‬ ‫وفضال‬
‫لوفاء اإلدارة بالتزاماتها التعاقدية فانه يجب‬
‫عليها اتباع القواعد القانونية التي تحدد‬
‫استخدامه(‪ )104‬لذلك نص قانون العقود الحكومية رقم‬
‫‪ 87‬لسنة ‪ 2004‬المعدل بأنه ال يجوز نشر إعالن‬
‫المناقصة قبل الحصول على مصادقة الموظف الرسمي‬
‫األقدم أو من ينوب عنه بالنسبة للوحدة أو الوكالة‬
‫الحكومية التي تطرح المناقصة على توفير األموال‬
‫الكافية الستيفاء التكاليف المقدرة للحكومة‬
‫بالنسبة ألي عقد وال يجوز منح العقد دون أثبات‬
‫األموال الكافية والمخصصة لهذا الغرض على ان تكون‬
‫مبالغ كافية الستيفاء ثمن العقد كاملة(‪ )105‬أما‬
‫تعليمات تنفيذ العقود الحكومية فقد نصت على جهات‬
‫التعاقد في الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة‬
‫واألقاليم والمحافظات غير المنتظمة في إقليم‬
‫مراعاة وجود تخصيصات مالية لتنفيذ العقد في‬
‫الموازنة العامة االتحادية مؤيدة من الجهات‬
‫‪227‬‬
‫المختصة لطلبات احتياجات الجهات التعاقدية مع‬

‫اإلشارة في وثائق العطاءات إلى التبويب الخاص‬
‫بالمشروع في الخطة(‪.)106‬‬
‫ً ألي إشكاالت قد‬‫وتكمن الحكمة من ذلك تجنبا‬
‫تحصل في حاالت عدم المصادقة على الموازنة أو عدم‬
‫توفر التخصيص الكافي أو التأخر في المصادقة على‬
‫الموازنات وان قيام بعض اإلدارات في التعاقد مع‬
‫الغير لتنفيذ أعمال دون التحقق من توفر األموال‬
‫الالزمة يسبب مشاكل مع المقاولين قد يصعب حلها أو‬
‫تكون عواقبها وخيمة على الجهات المعنية(‪.)107‬‬
‫ومن هنا تأتي أهمية رقابة مكاتب المفتشين‬
‫العموميين على التأكد من توافر االعتماد المالي‬
‫للمشاريع وإدراجها ضمن مشاريع الخطة االستثمارية‬
‫من اجل تنبيه أصحاب القرار ممن يملكون صالحية‬
‫اإلحالة للمناقصة أو التوقيع على العقود إلى توفر‬
‫التخصيص المالي الكافي للمشروع مؤيد من الجهة‬
‫المالية قبل أي خطوة لإلحالة أو التوقيع على أي‬
‫عقد‪.‬‬
‫إال انه ومع صراحة قانون العقود العامة‬
‫وتعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة‬
‫‪ 2008‬بشان وجود التخصيصات لتنفيذ العقود في‬
‫الموازنة العامة االتحادية إال ان اللجان التدقيقية‬
‫لمكتب المفتش العام لوزارة الداخلية أشرت بعض‬
‫المالحظات‪ ,‬إذ وجدت أثناء التدقيق عدم توفر‬
‫االعتماد المالي في الحاالت األتية‪:‬‬
‫‪ -1‬عدم وجود كتاب تأييد توفر االعتماد المالي‬
‫الالزم للمناقصة أثناء تدقيق مسودة عقد إعداد‬
‫تصاميم جداول كميات إلنشاء المركز الوطني‬
‫بمبلغ ستون مليون دينار‪.‬‬
‫أثناء تدقيق مسودة عقد إعداد التصاميم‬
‫والجداول والكميات لمقر المفتشية ومركز‬
‫(?)ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام لوزارة‬ ‫‪107‬‬
‫الداخلية لعام ‪ ,2010‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪ 41‬وما بعدها‪.‬‬
‫‪228‬‬
‫التحقيقات الوطنية بمبلغ أربعمائة وخمسة‬

‫وسبعون مليون دينار‪.‬‬
‫أثناء تدقيق مسودة عقد إعداد الدراسات‬
‫والتصاميم وجداول الكميات للنادي الترفيهي‬
‫في المحافظات وبناية متعدد الطوابق بمبلغ‬
‫خمسمائة وثمانون مليون دينار(‪.)108‬‬
‫(?)ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام لوزارة‬ ‫‪108‬‬
‫الداخلية لعام ‪ ,2010‬المصدر السابق‪ ,‬ص‪ 27‬وما بعدها‪.‬‬

‫(?) د‪ .‬عمر حلمي‪ :‬طبيعة اختصاص القضاء اإلداري بمنازعات‬ ‫‪102‬‬
‫العقود اإلدارية‪ ,‬دار النهضة العربية‪ ,1993 ,‬ص‪.194‬‬

‫(?) د‪ .‬فاروق احمد خماس‪ ,‬د‪ .‬محمد عبداهلل الدليمي‪ :‬الوجيز‬ ‫‪95‬‬
‫في النظرية العامة للعقود اإلدارية‪ ,‬دار الكتب للطباعة‬

‫و النشر‪,1992 .‬ص‪ ،73‬وكذلك عبد اهلل حنفي‪ :‬العقود‬
‫اإلدارية‪ /‬الكتاب األول‪ ،‬دار النهضة العربية‪ ،1999 ،‬ص‬
‫‪.114‬‬
‫(?)د‪ .‬سليمان محمد الطماوي‪ :‬األسس العامة للعقود‬ ‫‪96‬‬
‫اإلدارية‪ ,‬الطبعة الخامسة‪ ,1991 ,‬مطبعة جامعة عين شمس‪,‬‬

‫ص‪.338‬‬
‫(?) د‪ .‬دويب حسين ناصر‪ :‬الوجيز في العقود اإلدارية‬ ‫‪97‬‬
‫التقليدية والحديثة‪ ,‬المصدر السابق‪ ,‬ص‪.119‬‬

‫ً) من المادة (‪ )3‬من‬ ‫(?)ينظر الفقرة (ج) من البند (اوال‬ ‫‪98‬‬

‫(?) ينظر المادة (‪ )7‬من تعليمات تنفيذ قانون الموازنة‬ ‫‪99‬‬
‫االتحادية رقم ‪ 7‬لسنة ‪.2013‬‬

‫(?) د‪ .‬فاروق احمد خماس‪ ,‬د‪ .‬محمد عبداهلل الدليمي‪ :‬الوجيز‬ ‫‪100‬‬
‫في النظرية العامة للعقود اإلدارية‪ ,‬المصدر السابق‪,‬ص‬

‫‪.74‬‬
‫(?) د‪ .‬مصطفى كامل محمد علي‪ :‬الشروط واإلجراءات السابقة‬ ‫‪101‬‬
‫على عمل السلطة المتعاقدة وآثارها على عقود اإلدارة –‬

‫دراسة مقارنة‪ -‬بدون سنة نشر‪ ,‬ص‪ ،45‬د‪ .‬عمر احمد حسبو‪:‬‬
‫التطور الحديث لعقود التزام المرافق العامة طبقا‬
‫ً‬
‫لنظام الـ‪–BOT‬دراسة مقارنة‪ -‬دار النهضة العربية‪,‬‬
‫‪ ,2000‬ص‪.5‬‬
‫‪229‬‬
‫كما الحظت هذه اللجان التدقيقية عدم إدراج‬

‫بعض المشروعات ضمن مشاريع الخطة االستثمارية وكما‬
‫يلي‪:‬‬
‫‪ -1‬مشروع إنشاء (‪ )20‬مجمع لتسجيل المركبات‬
‫وإجازات السياقة في المحافظات بأسلوب‬
‫المشروع الجاهز (تسليم المفتاح بمبلغ واحد‬
‫وثمانون مليار وخمسمائة مليون دينار)‪.‬‬
‫‪ -2‬عدم إدراج المشروع ضمن مشاريع الخطة‬
‫االستثمارية أثناء تدقيق مسودة عقد إعداد‬
‫تصاميم وجداول كميات لمحكمة قوى األمن‬
‫الداخلي في بغداد والمحافظات بمبلغ ثالثمائة‬
‫وخمسة وثالثون مليون دينار‪.‬‬
‫‪ -3‬أثناء تدقيق مسودة عقد إعداد تصاميم وجداول‬
‫كميات إلنشاء مقر الهيئة العامة للمنشآت‬
‫الحيوية لوحظ عدم إدراج المشروع ضمن مشاريع‬
‫الخطة االستثمارية‪.‬‬
‫‪ -4‬أثناء تدقيق مسودة عقد إعداد تصاميم وجداول‬
‫الكميات للمديرية العامة لحماية الشخصيات‬
‫لوحظ عدم إدراج المشروع ضمن مشاريع الخطة‬
‫االستثمارية(‪.)109‬‬
‫يتبين مما ورد أعاله ان العديد من اإلدارات أعاله‬
‫عملت على التعاقد دون توفر االعتماد المالي‬
‫للمشروع أو دون إدراجه ضمن مشاريع الخطة‬
‫(?) د‪ .‬عبد العزيز عبد المنعم خليفة‪ :‬األسس العامة‬ ‫‪103‬‬
‫للعقود اإلدارية‪ ,‬منشأة المعارف‪ ,2004 ,‬ص‪.94‬‬

‫(?) د‪ .‬صابر جاد نصار‪ :‬الوجيز في العقود اإلدارية‪ ,‬دار‬ ‫‪104‬‬
‫النهضة العربية‪ ,2000 ,‬ص‪ 49‬وما بعدها‪.‬‬

‫(?)تنظر الفقرتان (أ‪ ,‬ب) من القسم (‪ )10‬من قانون العقود‬ ‫‪105‬‬
‫العامة رقم ‪ 87‬لسنة ‪ 2004‬المعدل‪.‬‬

‫ً) من المادة (‪ )3‬من‬‫(?) ينظر الفقرة (ج) من البند (اوال‬ ‫‪106‬‬

‫(?)ينظر التقرير السنوي لمكتب المفتش العام في وزارة‬ ‫‪109‬‬
‫الداخلية لعام ‪ ،2010‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪ ،35‬وما بعدها‪.‬‬
‫‪230‬‬
‫االستثمارية وبفعل رقابة مكاتب المفتشين‬

‫العموميين السابق تم تأشير العديد من المالحظات‬
‫الخاصة بذلك واتخذت اإلجراءات الالزمة بعدم المضي‬
‫ً في المشروع حتى يتم معالجة هذه المالحظات‬‫قدما‬
‫بما ينسجم مع تعليمات تنفيذ العقود الحكومية‪.‬‬
‫رقابة مكتب المفتش العام على اإلجراءات‬
‫الفنية والقانونية له‬
‫نص قانون العقود العامة رقم ‪ 87‬لسنة ‪2004‬‬

‫المعدل على ان تعبر كشوفات العمل وخواص العقد‬
‫بشكل دقيق عن احتياجات الحكومة والبد أن تكتب‬
‫بطريقة ليس فيها ما يقيد المنافسة بشكل‬
‫تعسفي(‪)110‬كما نصت تعليمات تنفيذ العقود الحكومية‬
‫رقم (‪ )1‬لسنة ‪(2008‬أن تكون الشروط والمواصفات‬
‫وجدول الكميات والخرائط وغير ذلك مما هو ضروري‬
‫للتنفيذ جاهزة ودقيقة لتجنب إجراء التغييرات أو‬
‫اإلضافات أثناء التنفيذ‪ ,)111( )...‬إذ أن الدقة في‬
‫ً في مراقبة التنفيذ‬‫ً مهما‬ ‫هذا الجانب يعتبر عامال‬
‫وتحديد أي مخالفة من قبل المقاول أو المنفذ أو‬
‫المجهز‪ ,‬كما ان الدقة في استكمال المواصفات‬
‫الفنية وجداول الكميات والخرائط والتصاميم‬
‫المطلوبة تجنب اإلدارة من إجراء تغييرات أو إضافات‬
‫ً أو تؤدي إلى‬‫أثناء التنفيذ ال يمكن تغطيتها ماليا‬
‫إشكال مع الجهة المنفذة(‪.)112‬‬
‫(?)ينظر الفقرة (‪ )1‬من القسم (‪ )7‬من قانون العقود‬ ‫‪110‬‬
‫العامة رقم ‪ 87‬لسنة ‪ 2004‬المعدل‪.‬‬

‫ً) من المادة (‪ )3‬من‬‫(?) ينظر الفقرة (د) من البند (اوال‬ ‫‪111‬‬

‫السابق‪ ,‬ص‪.18‬‬
‫‪231‬‬
‫كما يجب إزالة كافة المشاكل القانونية‬

‫والمادية ان وجدت في موقع العمل عند تنفيذ مقاوالت‬
‫األشغال العامة بما فيها إجراءات استمالك‬
‫الموقع(‪)113‬واستحصال الموافقات األصولية من قبل‬
‫الجهات المعنية لتشخيص هذه المواقع(‪ )114‬من اجل‬
‫تجنب حاالت التأخير في المباشرة بتنفيذ العقد أو‬
‫منع تلك الجهة من االلتزام بالتنفيذ أو تدخل‬
‫الجهات المعنية أو حدوث إشكاالت غير متوقعة وهذا‬
‫ما يحدث في كثير من العقود والمناقصات التي‬
‫تنفذها بعض الجهات المعنية على أمل الحصول على‬
‫الموافقات أو إخالء الشواغل بعد توقيع العقد أو‬
‫المباشرة في التنفيذ ومن ثم على الجهات المستفيدة‬
‫ً بما ينسجم والمنهاج‬ ‫تهيئة الموقع وان يكون جاهزا‬
‫الزمني المقرر لتنفيذ العمل(‪.)115‬‬
‫ومن خالل االطالع على تقارير مكاتب المفتشين‬
‫العموميين بشان الرقابة على المواصفات الفنية‬
‫وجداول الكميات والخرائط والتصاميم المطلوبة وعلى‬
‫اإلجراءات القانونية لوحظ تثبيت العديد من‬
‫المالحظات بهذا الجانب نذكر منها المالحظات التي تم‬
‫تأشيرها من قبل مكتب المفتش العام لوزارة التعليم‬
‫العالي والبحث العلمي بشان رقابته على إعداد‬
‫التصاميم والمخططات وجداول الكميات فقد لوحظ قبول‬
‫المخططات والتصاميم المعدة من قبل المكاتب‬
‫االستشارية واعتمادها في مستندات المناقصة دون‬
‫قيام القسم الهندسي المعني بإجراء التدقيق الالزم‬
‫لها األمر الذي أدى أثناء التنفيذ إلى المخاطبات‬
‫ً) من المادة (‪)3‬من‬ ‫(?) ينظر الفقرة (و) من البند (اوال‬ ‫‪113‬‬

‫ً) من المادة (‪ )3‬من‬‫(?) ينظر الفقرة (هـ) من البند (اوال‬ ‫‪114‬‬

‫السابق‪ ,‬ص‪.18‬‬
‫‪232‬‬
‫من اجل التعديل والتغيير مما أدى إلى هدر بالمال‬

‫العام بسبب صرف مبالغ ضخمة للمكاتب االستشارية دون‬
‫وجه حق بالرغم من عدم قيامها بإعداد التصاميم‬
‫وجداول الكميات بصورة صحيحة وتنفيذ جزء من‬
‫‪116‬‬
‫)‬ ‫(‬
‫البنايات بموجب المخططات القديمة قبل التغيير‬
‫وبذلك هدرت كميات كبيرة من مواد البناء تحملت‬
‫الدولة قيمتها وكذلك التصميم وتعديل التصميم يتم‬
‫من قبل نفس الجهة التي أعدت التصاميم السابقة‬
‫(غير الدقيقة) وهذا يؤدي إلى احتمال تنفيذ فقرات‬
‫ً إلى تصاميم غير دقيقة‬ ‫أخرى من المشروع استنادا‬
‫بسبب عدم دقة عمل تلك المكاتب االستشارية‪ ,‬وتبين‬
‫ً وجود التأخير في إنجاز التصاميم دون قيام‬ ‫ايضا‬
‫الجامعات باتخاذ أي إجراءات قانونية بصدد التأخير‬
‫في إنجاز العمل ودون احتساب غرامات تأخيرية على‬
‫تلك المكاتب مما يؤشر عدم المتابعة الجادة من قبل‬
‫ً صدور العديد من‬ ‫األقسام ذات العالقة كما لوحظ ايضا‬
‫األوامر المتضمنة حذف واستحداث للفقرات مما يبين‬
‫عدم دقة التصاميم والمخططات وجداول الكميات‬
‫المعدة من قبل المكاتب االستشارية وعدم تدقيقها من‬
‫قبل األقسام المعنية ودفع كلف إعدادها ومن ثم‬
‫اإلعالن عن المشروع(‪.)117‬‬
‫من كل ما تقدم يتبين عدم الدقة في اعداد‬
‫التصاميم وجداول الكميات ألغلب المشاريع وعدم‬
‫تدوين البيانات التفصيلية عن الفقرات الواجب‬
‫تنفيذها مما أدى إلى إصدار أوامر تغيير عديدة‬
‫ً تغيير التصاميم بأكملها‬ ‫ومنح مدد إضافية واحيانا‬
‫لعدم إعدادها وفق أسس علمية صحيحة وعدم قيام قسم‬
‫الشؤون الهندسية بتدقيق أعمال التصاميم والمخططات‬
‫(?)ينظر تقرير مكتب المفتش العام‪ /‬وزارة التعليم العالي‬ ‫‪116‬‬
‫والبحث العلمي‪ /‬شعبة العقود والمقاوالت (‪/290‬عقود‪1036/‬‬

‫في ‪ ,)13/3/2011‬ص‪( ,2‬غير منشور)‪.‬‬
‫(?)ينظر تقرير مكتب المفتش العام‪ /‬وزارة التعليم والبحث‬ ‫‪117‬‬
‫العلمي‪ /‬شعبة العقود والمقاوالت (‪/290‬عقود‪ 1036/‬في‬

‫‪ ,)13/3/2011‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.8‬‬
‫‪233‬‬
‫قبل تأييد استالمها وصرف مبالغها مما أدى إلى قبول‬

‫أعمال تتضمن نواقص وأخطاء كثيرة تسببت في حصول‬
‫هدر بالمال العام(‪ )118‬ونؤيد ما ذهب إليه مكتب‬
‫المفتش العام لوزارة التعليم العالي بتشكيل لجان‬
‫متخصصة تتولى تدقيق المخططات والتصاميم قبل تأييد‬
‫استالمها من المكاتب االستشارية وصرف مستحقاتها‬
‫وتضمين العقود االستشارية فقرة تتضمن (تحميل‬
‫المكتب االستشاري المصمم المسؤولية عن أية أخطاء‬
‫أو نقص في التصاميم) (‪)119‬كما أوصى بتشكيل لجنة‬
‫فنية من ذوي الخبرة واالختصاص من دائرة األعمار‬
‫والمشاريع لبيان مدى استحقاق أحدى المكاتب‬
‫االستشارية لمبلغ سبعة وعشرون مليون وتسعمائة الف‬
‫دينار واآلخر أربعون مليون عن مشروع إعداد‬
‫التصاميم دون وجه حق اذ تم تغيير إجراءات كبيرة‬
‫على هذه التصاميم(‪.)120‬‬
‫وفي تقرير اخر ذكر مكتب المفتش العام في‬
‫وزارة التعليم العالي بأنه تم إحالة المقاولة إلى‬
‫الشركة المنفذة من دون إعداد تصاميم للمشروع وتم‬
‫إعداد جداول كميات من قبل لجنة إعداد الكشوفات في‬
‫قسم الشؤون الهندسية بشكل غير دقيق وعلى هذا‬
‫األساس تم إعداد الكلفة التخمينية للمشروع حيث‬
‫ادرج في جدول الكميات فقرة (تجهيز وإعداد‬
‫التصاميم المعمارية واإلنشائية والكهربائية‬
‫والصحية من قبل مكتب استشاري حكومي مجاز) مما أدى‬
‫إلى استحداث وحذف الكثير من الفقرات الخاصة‬
‫بالمشروع فقد بلغ مجموع مبالغ الفقرات المحذوفة (‬
‫(?)‬
‫انظر التقرير أعاله ذاته ص‪.13‬‬ ‫‪118‬‬
‫(?) تقرير مكتب المفتش العام‪ /‬وزارة التعليم العالي‬ ‫‪119‬‬
‫والبحث العلمي رقم ‪/290‬عقود‪ 1036/‬في ‪,13/3/2011‬‬

‫المصدر السابق‪ ،‬ص‪.14‬‬
‫(?)تقرير مكتب المفتش العام‪ /‬وزارة التعليم العالي‬ ‫‪120‬‬
‫والبحث العلمي رقم ‪/290‬عقود‪ 1036/‬في ‪,13/3/2011‬‬

‫المصدر السابق‪ ,،‬ص‪.16‬‬
‫‪234‬‬
‫‪ )2,342,365,000‬مليار دينار وتم تقديم التصاميم‬

‫والمصادقة عليها بعد شهرين من تاريخ المباشرة‬
‫الفعلي للمشروع وقد أوصى المكتب بتشكيل لجنة‬
‫تحقيقية للتحقيق في إحالة المشروع دون وجود‬
‫تصاميم معدة من قبل مكتب استشاري(‪)121‬أما بشان‬
‫رقابة مكتب المفتش العام على إزالة كافة المشاكل‬
‫القانونية والمادية في مواقع العمل واستحصال‬
‫الموافقات األصولية من قبل الجهات المعنية فقد‬
‫تبين من خالل قيام مكتب المفتش العام لوزارة‬
‫الداخلية أثناء تدقيقه مشروع إنشاء بناية آليات‬
‫المرور مع المستودعات بمبلغ أكثر من ثالثة مليارات‬
‫دينار إذ لم يتم إعالم المكتب عن موقع األرض التي‬
‫سيقام عليها المشروع ولم يتم تزويده بما يؤيد‬
‫استمالك األرض التي سيقام عليها المشروع أصوليا‬
‫ً لتلك المديرية في دائرة التسجيل‬ ‫وقانونيا‬
‫العقاري‪ ,‬كما لم يتم بيان ما اذا كانت تلك األرض‬
‫خالية من الشواغل(‪.)122‬‬
‫كما تبين له أثناء تدقيق مشروع بناء مركز‬
‫شرطة النهضة في الصويرة بان سند التسجيل العقاري‬
‫الخاص بقطعة األرض التي سيقام عليها المشروع على‬
‫إنها ارض زراعية تسقى بالواسطة وإدراج أسماء عدد‬
‫من المواطنين لهم حق التصرف فيها وهنالك معاملة‬
‫تنازل إال إنها لم تكن محسومة لغاية المباشرة‬
‫بالمشروع(‪ )123‬وتبين للمكتب أعاله أثناء تدقيقه‬
‫مشروع بناء مقر الفوج األول عدم عائدية األرض التي‬
‫سيتم بناء المخافر والمالحق عليها في حين اتضح له‬
‫أثناء تدقيق عقد إنشاء مركز شرطة الراشدية ان سند‬
‫األرض المزمع إقامة المشروع عليها هو ارض زراعية‬
‫وليست مخصصة ألغراض البناء(‪.)124‬‬
‫من كل ما تقدم يتبين من رقابة مكاتب‬
‫المفتشين العموميين ان هنالك مخالفات واضحة‬
‫وصريحة لما ورد بقانون العقود العامة رقم ‪ 87‬لسنة‬
‫‪ 2004‬المعدل بشان عدم إزالة المشاكل القانونية‬
‫والمادية في مواقع العمل بما في ذلك إجراءات‬
‫‪235‬‬
‫استمالك الموقع(‪)125‬األمر الذي يؤدي إلى كثير من حاالت‬

‫التأخير في المباشرة بالتنفيذ بسبب كون الجهات‬
‫المعنية تباشر بالتنفيذ على امل الحصول على‬
‫الموافقات أو إخالء الشواغل بعد توقيع العقد أو‬
‫المباشرة بالتنفيذ األمر الذي يستهلك الكثير من‬
‫الوقت وبالتالي هدر المال العام وندعو هذه‬
‫المكاتب بإصدار تعليمات صارمة بضرورة إزالة كافة‬
‫المشاكل القانونية والمادية من مواقع العمل‬
‫واتخاذ اإلجراءات القانونية بحق الوزارات المخالفة‬
‫لذلك‪ .‬أما في لبنان فأن إدارة التفتيش المركزي‬
‫تعمل على مراقبة اإلدارة العامة والبلديات فيما‬
‫يتعلق بكيفية القيام بالمهام الموكلة اليها وفقا‬
‫ً‬
‫للشروط التي تنص عليها أنظمتها الخاصة(‪)126‬وبالرجوع‬
‫إلى األنظمة التي تنظم أحكام المناقصات نجد بأنها‬
‫ً عقد صفقات األشغال العامة إال بعد‬ ‫ال تسمح مبدئيا‬
‫إتمام جميع اإلجراءات القانونية التي تمكن اإلدارة‬
‫من وضع يدها على موقع العمل إال انه يمكن مباشرة‬
‫هذه المعامالت قبل إتمام هذه اإلجراءات شرط ان ال‬
‫تصدق الصفقة إال بعد وضع اليد على موقع‬
‫العمل(‪)127‬ويجب ان توضع للصفقات التي تعقد‬
‫بالمناقصة دفاتر شروط عامة نموذجية تصدق بمراسيم‬
‫وتنشر في الجريدة الرسمية باإلضافة إلى دفاتر شروط‬
‫خاصة تنظمها اإلدارة صاحبة العالقة(‪،)128‬أما في مصر‬
‫فقد أشار قانون المناقصات والمزايدات المصري على‬
‫ان يجب التعاقد على أساس مواصفات ورسومات فنية‬
‫دقيقة ومفصلة(‪ )129‬لألصناف أو مقاوالت األعمال أو‬
‫الخدمات المطلوبة(‪.)130‬‬
‫‪236‬‬
‫الخاتمة‬
‫بعد أن انتهينا من دراسة (رقابة مكتب المفتش‬

‫العام على اإلجراءات التي تسبق اإلعالن عن‬
‫المناقصة)‪ ,‬أصبح من الضروري أن نوجزها بخاتمة‬
‫تتضمن أهم ما توصلنا إليه من استنتاجات‬
‫ومقترحات‪ ,‬كاآلتي‪:‬‬
‫ً ‪ :‬االستنتاجات‬ ‫أوال‬
‫‪ -1‬تمارس مكاتب المفتشين العموميين رقابتها على‬
‫عقد األشغال العامة كونه من العقود اإلدارية‬
‫ً كما تعد من أكثر‬ ‫المهمة وأكثرها انتشارا‬
‫العقود اإلدارية التي فيها ظاهرة الفساد‬
‫اإلداري لذلك تقوم هذه المكاتب بممارسة‬
‫الرقابة على كل مرحلة من المراحل التي تمر‬
‫بها عقود األشغال العامة‬
‫‪ -2‬تكون رقابة مكاتب المفتشين العموميين على‬
‫مرحلة إعداد دراسات الجدوى الفنية واالقتصادية‬
‫رقابة الحقة الن الجهة المسؤولة عن مراقبة‬
‫دراسات الجدوى الفنية واالقتصادية فيما لو‬
‫كانت موجودة أم ال وإنها معدة بموجب التعليمات‬
‫هي وزارة التخطيط‪.‬‬
‫ولنا بصدد رقابة مكاتب المفتشين العموميين‬ ‫‪-3‬‬
‫على مرحلة إعداد دراسات الجدوى المالحظات‬
‫اآلتية‪:‬‬
‫‪ -1‬كثرة المالحظات المؤشرة على مرحلة إعداد الجدوى‬
‫االقتصادية للمشاريع من قبل المكاتب فمنها عدم‬
‫وجود دراسات جدوى للمشاريع ومنها مخالفتها‬
‫للتعليمات النافذة ومنها شكلية دراسات الجدوى‬
‫المقدمة‪.‬‬
‫‪ -2‬عدم توحيد اإلجراءات المتخذة من قبل هذه‬
‫المكاتب اذ لوحظ البعض منها يكتفي بذكر‬
‫المخالفة فقط والبعض األخر يوصي بضرورة مراعاة‬
‫‪237‬‬
‫التعليمات النافذة بينما يوصي األخر بتشكيل‬

‫لجان تحقيقية‪.‬‬
‫‪ -3‬تكون رقابة مكاتب المفتشين العموميين رقابة‬
‫الحقة على مرحلة إعداد دراسات الجدوى االقتصادية‬
‫الن الرقابة السابقة تمارس من قبل وزارة‬
‫التخطيط لذا كان األحرى بها عدم إمرار المشاريع‬
‫وإدراجها ضمن الخطة االستثمارية اذا لم تقدم‬
‫فيها دراسات جدوى أو كانت مقدمة ولكنها مخالفة‬
‫للتعليمات‪.‬‬
‫‪ -4‬يتضح عدم قيام الدوائر المعنية بأداء الدور‬
‫األساسي المطلوب منها في إقرار المشاريع‬
‫بالموافقة على الكلفة التخمينية المقترحة من‬
‫التشكيالت مما قد يسبب بالموافقة على كلف ضخمة‬
‫ً من خاللها وبعد إقرارها‬
‫ممكن التالعب الحقا‬
‫وإدراج المشاريع بالخطة االستثمارية بالتالعب‬
‫بمفردات جدول الكميات وبما يحقق هدر بالمال‬
‫العام‬
‫‪ -5‬تسعى مكاتب المفتشين العموميين من خالل‬
‫رقابتها على إعداد الكلفة التخمينية للمشار‬
‫على توخي الدقة قدر اإلمكان لكي تؤدي إلى‬
‫تحقيق األهداف المتوخاة منها الن أي خلل أو‬
‫احتساب غير دقيق يساهم في إضاعة العديد من‬
‫الفرص في تنفيذ المناقصات إال أنه يالحظ من خالل‬
‫تقارير مكاتب المفتشين العموميين أنها تكتفي‬
‫بتأشير المالحظات دون ان توصي بإجراء معين أو‬
‫محاسبة الجهة اإلدارية المخالفة للتعليمات‬
‫األمر الذي يجعل من رقابتها غير فعالة أو إنها‬
‫ً على ورق‪.‬‬ ‫حبرا‬
‫‪ -6‬الحظت مكاتب المفتشين العموميين ان العديد من‬
‫اإلدارات عملت على التعاقد دون توفر االعتماد‬
‫المالي للمشروع أو دون إدراجه ضمن مشاريع‬
‫الخطة االستثمارية حيث يتم اإلجراء بعدم المضي‬
‫ً في المشروع حتى يتم معالجة هذه المالحظات‬ ‫قدما‬
‫بما ينسجم مع تعليمات تنفيذ العقود الحكومية‪.‬‬
‫ثانيا‪ :‬المقترحات‬
‫‪238‬‬
‫نوصي بضرورة توحيد إجراءات مكاتب المفتشين‬ ‫‪.1‬‬

‫العموميين بشان المخالفات المرتكبة بشان عدم‬
‫وجود دراسات جدوى للمشاريع عن طريق قيام هذه‬
‫المكاتب بمخاطبة الدائرة المعنية بوزارة‬
‫التخطيط أو مكتب المفتش العام لوزارة التخطيط‬
‫عن كيفية إقرار المشاريع وإدراجها ضمن الخطة‬
‫االستثمارية رغم عدم وجود دراسات الجدوى‬
‫االقتصادية أو وجودها ولكنها ال يراعى فيها‬
‫اإلطار العام ألسس دراسات الجدوى‪.‬‬
‫نوصي أيضا بان تقوم هذه المكاتب بوضع معايير‬ ‫‪.2‬‬
‫يجب مراعاتها عند قيام التشكيالت التابعة‬
‫للوزارات الخاضعة لرقابتهم في تشكيل اللجان‬
‫المكلفة بإعداد دراسات الجدوى وتتمثل هذه‬
‫المعايير بما يلي‪:‬‬
‫أن يكون لديه خبرة مسبقة في دراسات الجدوى‬ ‫‪-3‬‬
‫ونوعية المشروع‪.‬‬
‫أن يعمل ضمن الميزانية المحددة له لدراسة‬ ‫‪-4‬‬
‫الجدول وضمن جدول زمني محدد‪.‬‬
‫أن يكون لديه معلومات واضحة ومسبقة وعنده‬ ‫‪-5‬‬
‫استعداد ان يتعاون مع اللجنة‪.‬‬
‫أن يكون لديه استعداد للقيام بالتعديالت‬ ‫‪-6‬‬
‫المطلوبة خالل الدراسة‪.‬‬
‫مراعاة التخصصات المحاسبية والفنية واإلدارية‬ ‫‪-7‬‬
‫والهندسية وغيرها من المجاالت ذات الصلة عند‬
‫تشكيل هذه اللجان‪.‬‬
‫في حالة مخالفة ذلك تتحمل الجهات المعنية‬ ‫‪-8‬‬
‫مسؤولية ذلك‪.‬‬
‫ندعو مكاتب المفتشين العموميين على أحكام‬ ‫‪.3‬‬
‫الرقابة على مرحلة إعداد دراسات الجدوى وإيجاد‬
‫اآلليات موحدة للحد من المخالفات الواضحة إذ‬
‫ً في‬
‫ً مهما‬
‫يمكن أن تكون دراسة الجدوى عامال‬
‫الرقابة على إجراءات التنفيذ من كافة النواحي‬
‫الفنية والمالية واألمور التفصيلية األخرى أذا‬
‫ما كانت معدة بشكل دقيق‪.‬‬
‫ندعو مكاتب المفتشين العموميين على إجراء‬ ‫‪.4‬‬
‫رقابة دقيقة على مرحلة إعداد الكلفة التخمينية‬
‫ألنها مرحلة مهمة كونها تمثل المقياس المهم في‬
‫تحليل العطاءات إذ إن الكلفة التخمينية تمثل‬
‫ً في رفض أو تأخير مناقصات أو‬ ‫ً رئيسيا‬
‫عامال‬
‫‪239‬‬
‫تنفيذها بمبالغ تزيد عن الواقع مما أدى إلى‬

‫هدر األموال أو الزمن وعدم استغالل التخصيصات‬
‫السنوية وندعو بهذا الصدد إلى االعتماد في‬
‫اختيار العناصر الكفوءة التي تضع هذه الكلف أو‬
‫االعتماد على الجهات االستشارية المختصة في حال‬
‫عدم توفر اإلمكانات الذاتية‪.‬‬
‫‪240‬‬
‫الهوامش‬
‫‪241‬‬
‫‪242‬‬
‫‪243‬‬
‫‪244‬‬
‫‪245‬‬
‫‪246‬‬
‫‪247‬‬
‫‪248‬‬
‫‪249‬‬
‫‪250‬‬
‫‪251‬‬

Article Ed17 11

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Article Ed17 11

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

‫العدد الرابع‬ ‫مجلة المحقق الحلي للعلوم القانونية والسياسية‬

‫‪ /‬السنة السابعة ‪2015‬‬

‫ً ورقابة رقابة‬‫تحتل الرقابة اإلدارية عموما‬

‫تسبق عملية اإلعالن عن المناقصة إجراءات‬

‫ثانيا‪ /‬أهمية البحث‬

‫من بين األجهزة الرقابية األخرى من خالل الصالحيات‬

‫ثالثا‪ /‬منهجية البحث‬

‫رابعا‪ /‬مشكلة البحث‬

‫العراقية وأجهزتها وبيان مواطن الخلل وحاالت‬

‫خامسا‪ /‬هيكلية البحث‬

‫لتنفيذ أعمالها المختلفة بطريقة تنافسية وفق‬

‫(?)د‪ .‬دويب حسين صابر‪ :‬الوجيز في العقود اإلدارية‬ ‫‪5‬‬

‫والتقليدية والحديثة‪ ،‬دار النهضة العربية‪ ،2010 ,‬ص‬

‫تختلف عملية إبرام العقد اإلداري بحسب موضوعه فإذا كان‬

‫العقود اإلدارية دراسة نظرية وتطبيقية مقارنة في‬

‫في ‪ (30/12/1963‬قانون المحاسبة العمومية اللبنانية)‪.‬‬

‫المناقصات والمزايدات والمخازن الحكومية رقم ‪ 23‬لسنة‬

‫ً أو األنسب من حيث المواصفات‬

‫(?)طعمة جبر لوج‪ :‬المناقصة المفهوم واإلجراءات‪ ،2008 ،‬ص‬ ‫‪6‬‬

‫المناقصة والممارسة‪ ،‬مجلة مجلس الدولة‪ ،‬مجلد السنة‬

‫الرصافة االتحادية المرقم ‪ /1401‬م‪ 2011 /‬في ‪/ 11 /14‬‬

‫اإلدارية‪ ،‬دار الفكر العربي‪ ،1991 ،‬ص‪.238‬‬

‫‪ -1‬المناقصة العامة المفتوحة‬

‫(?)ينظر المادة (‪ )2‬من الالئحة التنفيذية لقانون‬ ‫‪10‬‬

‫المناقصات والمزايدات والمخازن الحكومية رقم ‪ 23‬لسنة‬

‫‪ -2‬المناقصة العامة المحدودة‪.‬‬

‫(?) السالل سعيد جمعة الهويدي‪ :‬أسلوب المناقصة في إبرام‬ ‫‪13‬‬

‫العقود اإلدارية‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.64‬‬

‫اللبناني الصادر بالمرسوم رقم ‪ 14969‬في ‪.30/12/1963‬‬

‫المناقصات والمزايدات والمخازن الحكومية في الجمهورية‬

‫العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪ 2008‬المعدلة‪.‬‬

‫االشتراك فيها على موردين أو مقاولين أو استشاريين‬

‫أن العمل في العراق يحبذ المناقصة المحدودة‬

‫الحالة ال تعني عدم علم الناس بالعقد بل هم على‬

‫ً‪ :‬مبدأ المساواة بين الراغبين بالتعاقد‬‫ثانيا‬

‫أفضل أسعار ممكنة(‪)32‬أي انه يجب ان يتم االختيار من‬

‫العالنية وتكافؤ الفرص والمساواة وحرية‬

‫بمبدأ المساواة كون األمر يتطلب توجيه دعوة عامة‬

‫‪ -‬ما هي البدائل والحلول التي يمكن اختيارها‬

‫(?)دراسات الجدوى وتقييم المشاريع‪ :‬المصدر السابق‪ ,‬ص‪.9‬‬ ‫‪48‬‬

‫(?) د‪ .‬خليل محمد خليل عطية‪ :‬دراسة الجدوى االقتصادية‪,‬‬ ‫‪49‬‬

‫المصدر السابق‪ ,‬ص‪.5‬‬

‫المصري رقم (‪ )89‬لسنة ‪ 1998‬المعدل‪.‬‬

‫العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪ 2008‬المعدلة‬

‫من تعليمات تنفيذ العقود الحكومية رقم (‪ )1‬لسنة ‪2008‬‬

‫السابق‪ ،‬ص ‪.66‬‬

‫الرابعة‪ ،‬دار النهضة العربية‪ ،2007 ،‬ص‪.113‬‬

‫الذي يتطلب وضعها من فريق أو لجنة تكون لها‬

‫(?)قرار مجلس الوزراء العراقي رقم (‪ )395‬في ‪30/10/2012‬‬ ‫‪26‬‬

‫الذي نص على (إعالن الكلفة التخمينية للمشاريع عند‬

‫رقم ‪ 2866‬الصادر في ‪ 16/12/1959‬والخاص بنظام‬

‫‪)?( 29‬ينظر المادة (‪ )2‬من قانون المناقصات والمزايدات‬

‫أن تتضح فيها األسئلة واألمور المهمة في‬ ‫‪-2‬‬

‫(?) ينظر المادة (‪ )21‬من المرسوم االشتراعي رقم ‪ 2866‬في‬ ‫‪37‬‬

‫‪ 1959‬والخاص بنظام المناقصات اللبناني‪.‬‬

‫(?)ينظر المادة (‪ )2‬من قانون الناقصات والمزايدات‬ ‫‪39‬‬

‫المصري رقم ‪ 89‬لسنة ‪.1998‬‬

‫العقود العامة رقم ‪ 87‬لسنة ‪. 2004‬‬

‫رقم (‪ )1‬لسنة ‪ 2008‬المعدلة‪.‬‬

‫الرصافة االتحادية المرقم ‪/1401‬م‪ 2011/‬في ‪14/11/2011‬‬

‫التعليم العالي والبحث العلمي لعام ‪ ،2011‬ص‪.108‬‬

‫اإلعمار واإلسكان لعام ‪ ، 2012‬ص‪.50‬‬

‫والتشريعات العربية والعراقية إال إنها لم تضع تعريف‬