АПАРАТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Головне юридичне управління

01008, м.Київ-8, вул. М. Грушевського, 5, тел.:255-20-76

До реєстр. № 2412-д
(повторне друге читання)

ЗАУВАЖЕННЯ
до проекту Закону України про розвідку
(реєстраційний № 2412-д)

У Головному юридичному управлінні проаналізовано в межах

відведеного часу проект Закону України про розвідку, підготовлений
Комітетом Верховної Ради України з питань національної безпеки, оборони
та розвідки до розгляду у повторному другому читанні.
Текст зазначеного проекту вивчався у Головному юридичному
управлінні перед другим читанням і до нього були висловлені відповідні
зауваження та пропозиції, які були направлені до Комітету Верховної Ради
України з питань національної безпеки, оборони та розвідки для розгляду.
Однак не всі зауваження були враховані. У зв’язку з цим вважаємо за
необхідне звернути увагу на ті положення законопроекту, до яких висловлені
зауваження лишилися актуальними, та висловити нові.
1. Пунктом 14 статті 1 проекту передбачено визначення поняття
«уповноважений суддя – суддя апеляційного суду з розгляду кримінальних
проваджень, до повноважень якого належить здійснення в порядку,
передбаченому цим Законом, судового контролю за дотриманням прав,
свобод та інтересів осіб під час здійснення розвідувальної діяльності».
Варто зауважити, що положення проекту щодо надання дозволу на
проведення розвідувальних заходів «уповноваженим суддею апеляційного
суду з розгляду кримінальних проваджень», нашу думку, по-перше, не
враховують основних завдань розвідки (стаття 2 проекту), а, по-друге, не
узгоджуються із КПК України, зміни до якого проектом не вносяться.

2. У частині другій статті 1 проекту передбачено, що інші терміни (не

визначені частиною першою цієї статті) вживаються у цьому Законі у
значеннях, визначених у Законі України «Про національну безпеку України»
та інших законодавчих актах України. Проте відсутність зазначення про
вживання яких термінів і в значенні якого закону або іншого законодавчого
 2

акту йде мова не відповідає принципу юридичної визначеності закону, яка є

складовою принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України) .
3. Розділом II та статтею 4 проекту передбачено функціонування
розвідувального співтовариства і визначено його суб’єктів. Так, відповідно
до частини другої статті 4 проекту крім розвідувальних органів, визначеним
цим проектом, суб’єктами розвідувального співтовариства є: координаційний
орган з питань розвідки, Служба безпеки України та визначені Радою
національної безпеки і оборони України інші складові сектору безпеки і
оборони, які залучаються розвідувальними органами до виконання
розвідувальних завдань та посилення розвідувальних спроможностей
держави.
Повноваження щодо визначення Радою національної безпеки і оборони
України «інших складових сектору безпеки і оборони» та які розвідувальні
органи можуть залучати до виконання розвідувальних завдань (пункт 4
частини другої статті 4 проекту), не випливає із положень статті 107
Конституції України, відповідно до якої на Раду національної безпеки і
оборони України покладено координацію і контроль за діяльністю органів
виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
Також не випливає із конституційних повноважень, визначених
статтею 107 Конституції України, і положення частини п’ятої статті 4
проекту, згідно з яким загальна координація діяльності суб’єктів
розвідувального співтовариства здійснюється Радою національної безпеки і
оборони України.
Крім того, у проекті не розкрито правової природи такої організаційної
форми як «розвідувальне співтовариство». А зважаючи на статті 5, 6 та 19
Конституції України існування такої форми не випливає з конституційних
приписів.

4. Частиною третьою статті 4 проекту передбачено, що оперативні

підрозділи Центрального управління Служби безпеки України, які
здійснюють контррозвідувальну діяльність, відповідно до цього Закону
можуть проводити розвідувальні заходи з метою отримання інформації в
інтересах контррозвідки. Однак проектом не визначено в яких саме випадках
оперативні підрозділи Центрального управління Служби безпеки України
можуть проводити розвідувальні заходи, що не враховує вимог частини
другої статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади
та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти
лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені
Конституцією та законами України.

5. Одним із суб'єктів розвідувального співтовариства передбачається

 3

визначити координаційний орган з питань розвідки, який може утворюватися

Президентом України як постійно діючий допоміжний або інший визначений
статтею 106 Конституції України орган для сприяння реалізації повноважень
Президента України; рішення координаційного органу з питань розвідки,
введені в дію актами Президента України, є обов'язковими до виконання
усіма суб’єктами розвідувального співтовариства (абзац перший частини
другої та частина четверта статті 4 проекту). При цьому такий орган за
законопроектом поряд із здійсненням загальної координації діяльності
суб'єктів розвідувального співтовариства Радою національної безпеки і
оборони України створюється для координації спільної діяльності суб'єктів
розвідувального співтовариства. Отже, як вбачається зі змісту відповідних
положень законопроекту, координаційний орган з питань розвідки за своєю
правовою природою не є допоміжним у сприянні реалізації повноважень
Президента України органом, а наділяється цим проектом певними владними
повноваженнями.
Оскільки метою розвідки за цим проектом є забезпечення національної
безпеки і оборони України, його утворення у спосіб, пропонований
законопроектом, перебуває за межами дії відповідних норм Конституції
України, за якими координаційним органом з питань національної безпеки і
оборони України визначено Раду національної безпеки і оборони України
(частина перша статті 107 Конституції України); Президент України створює
у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для
здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні
органи і служби (пункт 28 частини першої статті 106 Конституції України).
У цьому контексті слід звернути увагу на Рішення Конституційного
Суду України від 7 квітня 2004 року № 9-рп/2004 (справа про
Координаційний комітет), яким створення Координаційного комітету по
боротьбі з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України
визнано неконституційним і таким, що суперечить статтям 19, 85 Конституції
України.
Так, у згаданому Рішенні єдиний орган конституційної юрисдикції
відзначив: "всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування,
їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та
у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19
Конституції України); повноваження Верховної Ради України, як і
повноваження Президента України, визначаються Конституцією України
(статті 85, 106); Президент України є главою держави і виступає від її імені, є
гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України,
додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина
(стаття 102 Конституції України), забезпечує державну незалежність,
національну безпеку і правонаступництво держави (пункт 1 частини першої
 4

статті 106 Конституції України); для здійснення своїх конституційних

повноважень Президент України може створювати консультативні, дорадчі
та інші допоміжні органи і служби (пункт 28 частини першої статті 106
конституції України); завданням таких органів є сприяння Президентові
України в реалізації його конституційних повноважень; Верховна Рада
України згідно з Конституцією України не наділена повноваженнями
створювати при Президентові України будь-які органи, це є виключною
компетенцією Президента України" (пункт 4.2 мотивувальної частини
Рішення).
Крім того, абзацом третім частини четвертої статті 4 проекту
передбачено, що рішення координаційного органу з питань розвідки, введені
в дію актами Президента України, є обов’язковими до виконання всіма
суб’єктами розвідувального співтовариства. Таке положення не випливає із
конституційних повноважень Президента України, оскільки у законопроекті
йдеться не про рішення Ради національної безпеки і оборони України.

6. Частиною третьою статті 7 проекту передбачено, що граничну

чисельність розвідувальних органів, що функціонують у підпорядкуванні
центральних органів виконавчої влади, визначає Президент України в межах
затвердженої Верховною Радою України загальної чисельності Збройних Сил
України, інших утворених відповідно до законів України військових
формувань. Таке положення не випливає із конституційних повноважень
Президента України, визначених статтею 106 Конституції України.

7. Частиною другою статті 8 проекту правовий статус Служби

зовнішньої розвідки України визначається одночасно як «окремий державний
орган» і як «військове формування». Пунктом 7 частини першої статті 1
цього проекту розвідувальні органи України визначені як «державні
органи…», а, відтак, зазначені визначення мають бути узгоджені між собою.
Крім того, зважаючи на положення статті 17 Конституції України наявність
подвійного статусу у однієї і тієї ж структури є дискусійною.

8. Частиною третьою статті 8 проекту передбачено, що Служба

зовнішньої розвідки України може залучати в межах компетенції до
виконання розвідувальних завдань інших суб’єктів розвідувального
співтовариства, визначених у статті 4 цього проекту, тобто шляхом
визначення Радою національної безпеки і оборони України інших складових
сектору безпеки і оборони. По-перше, як зазначалося вище, це не випливає із
конституційних повноважень Ради національної безпеки і оборони України, а
по-друге, відсутній правовий механізм залучення через Раду національної
безпеки і оборони України необхідних суб’єктів до виконання
розвідувальних завдань.
 5

Аналогічні зауваження стосуються й частини четвертої статті 9 та

частини третьої статті 10 проекту в частині залучення відповідно і
розвідувальним органом Міністерства оборони України, і розвідувальним
органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну
політику у сфері охорони державного кордону, до виконання розвідувальних
завдань необхідних суб’єктів через Раду національної безпеки і оборони
України.

9. Положення пункту 8 частини четвертої статті 11 проекту в частині

наділення керівника розвідувального органу здійснювати повноваження
керівника державної служби в розвідувальному органі не узгоджуються із
пунктом 16 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу»,
оскільки дія зазначеного Закону не поширюється на військовослужбовців
Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених
відповідно до закону.
10. За законопроектом розвідувальні органи для здійснення визначених
функцій можуть створювати структурні, у тому числі територіальні,
підрозділи в межах загальної (граничної) чисельності та відповідно до
визначеної Президентом України організаційної структури, а також заклади,
установи (пункт 2 частини першої статті 12 проекту). Проте,
законопроектом не визначається, про які саме заклади та установи йдеться.
Наприклад, відповідно до Закону України "Про Службу зовнішньої розвідки
України" до структури Служби входять навчальні заклади та науково-
дослідні установи (абзац п'ятий частини першої статті 5 Закону). Очевидно у
законопроекті з метою додержання вимог Конституції України щодо
правової визначеності як складової принципу верховенства права так само
мало б йтися про навчальні заклади та науково-дослідні установи.

11. Законопроектом до повноважень розвідувальних органів

пропонується віднести здійснення управління об'єктами державної власності,
що належать до сфери їх управління (пункт 24 частини першої статті 12
проекту). Проте, це не узгоджується з окремими положеннями Конституції
та законів України. Так, відповідно до пункту 5 статті 116 Конституції
України Кабінет Міністрів України здійснює управління об'єктами державної
власності відповідно до закону. Основною ж функцією розвідувальних
органів за цим законопроектом є забезпечення національної безпеки, а не
здійснення управління об'єктами державної власності.
При цьому у Рішенні від 23 грудня 1997 року № 7-зп Конституційний
Суд України зауважив, що Конституція України має найвищу юридичну силу
(частина друга статті 8 Конституції України). Верховенство конституційних
 6

норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на

законотворчий процес. Верховна Рада України, приймаючи закони, не має
права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо
закріплених в Конституції України.
Крім того, пропозиція законопроекту щодо наділення розвідувальних
органів повноваженням щодо здійснення управління об'єктами державної
власності, що належать до сфери їх управління не враховує положення
частини першої статті 1 Закону України "Про управління об'єктами
державної власності", відповідно до якого "управління об'єктами державної
власності – здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним
органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень
щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з
володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених
законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних
потреб". А відсутність в законодавчому переліку об'єктів державної власності
(стаття 3 Закону України "Про управління об'єктами державної власності")
саме майна, що забезпечує діяльність розвідувальних органів призведе до
того, що формулювання "здійснювати управління об'єктами державної
власності, що належать до сфери їх управління" матиме декларативний
характер.

12. Проектом, зокрема його статтею 15, пропонується розширити межі

повноважень і прав органів, що вестимуть розвідувальну діяльність як за
межами, так і всередині країни, з одночасним виключенням із Закону
України «Про оперативно-розшукову діяльність» положення про те, що
поняттям оперативно-розшукова діяльність охоплюються розвідувальні
заходи.
Проектом передбачено, що розвідувальні заходи проводяться за умов,
якщо вони безпосередньо пов’язані з здійсненням розвідувальної діяльності
за межами України або спрямовані на здобування розвідувальної інформації,
що має джерело походження за межами України, та виключно на підставі
рішення суду.
Також зазначено, що розвідувальний орган може розпочати проведення
розвідувальних заходів, передбачених частиною першою статті 15 проекту,
стосовно особи, яка перебуває на території України на законних підставах і
яку ідентифіковано під час проведення розвідувального заходу за
пошуковими критеріями, виключно на підставі рішення суду. У такому
випадку за рішенням керівника розвідувального органу проведення
розвідувального заходу за пошуковими критеріями може бути продовжено на
строк до отримання рішення суду, але не більше ніж на 72 години з моменту
ідентифікації особи.
 7

Особливості розгляду судом клопотань про надання дозволу на

проведення розвідувальних заходів (стаття 16 проекту) зводиться до такої
процедури. Клопотання керівника розвідувального органу або
уповноваженого ним заступника керівника розвідувального органу про
надання дозволу на проведення розвідувальних заходів, визначених
частиною першою статті 15 цього Закону (в редакції проекту), розглядається
уповноваженим суддею суду, у межах територіальної юрисдикції якого
перебуває розвідувальний орган. Клопотання про надання дозволу на
проведення розвідувальних заходів передається з дотриманням вимог
законодавства про охорону державної таємниці уповноваженому судді,
визначеному відповідно до закону. Таке клопотання не підлягає реєстрації та
розподілу із застосуванням автоматизованої системи документообігу суду.
Розгляд клопотання про надання дозволу на проведення
розвідувальних заходів та постановлення ухвали про надання дозволу на
проведення розвідувального заходу або про відмову в наданні дозволу
здійснюються уповноваженим суддею невідкладно, але не пізніше
дванадцяти годин з моменту його отримання, за участю особи, яка внесла
клопотання, та/або інших уповноважених керівником розвідувального органу
осіб. При цьому розгляд клопотань про надання дозволу на проведення
розвідувальних заходів здійснюється в закритому судовому засіданні без
застосування технічних засобів фіксації.
Уповноважений суддя, розглядаючи клопотання про надання дозволу
на проведення розвідувальних заходів, встановлює достатність та
обґрунтованість підстав для надання такого дозволу, про що постановляє
відповідну ухвалу, яка не вноситься до Єдиного державного реєстру судових
рішень. Матеріали, пов'язані з розглядом клопотання про надання дозволу на
проведення розвідувальних заходів, зберігаються з дотриманням вимог
законодавства про охорону державної таємниці.
Аналіз запропонованих проектом положень засвічує, що вони не лише
не враховують конституційних приписів, а й не комплексно врегульовують
порушене питання, не повною мірою враховують європейські та міжнародні
стандарти у сфері судочинства та розвідувальної діяльності. До того ж не
повною мірою враховують положення Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини.
Як вбачається із пояснювальної записки до законопроекту метою його
прийняття є вдосконалення правових та організаційних засад
функціонування розвідки, діяльності розвідувальних органів України та
інших суб’єктів розвідувального співтовариства, підвищення ефективності
їхньої взаємодії, а також забезпечення соціального та правового захисту
співробітників розвідувальних органів і осіб, залучених до конфіденційного
співробітництва з цими органами.
 8

Проте, з нашої точки зору, поставлена мета може бути досягнута лише
шляхом запровадження дієвого судового контролю за розвідувальними
заходами, запровадження комплексу заходів, спрямованих на захист
національної безпеки країни і за умови одночасного забезпечення
дотримання прав і свобод людини і громадянина органами державної влади.

З огляду на задекларовану мету прийняття законопроекту вважаємо за

необхідне висловити такі зауваження та пропозиції.
1) Насамперед варто нагадати, що відповідно до приписів пункту 14
частини першої статті 92 Конституції України судочинство визначається
виключно законом і таким законом є процесуальний кодекс. В кожному
процесуальному кодексі є норма, яка визначає призначення процесуального
кодексу, і в якій передбачено, що саме цей кодекс визначає юрисдикцію та
повноваження судів, встановлює порядок здійснення судочинства у
відповідному суді.
Однак проектом відповідні зміни до процесуальних кодексів не
внесено, що свідчить про незавершеність правового регулювання суспільних
відносин, не врахування принципів правової визначеності та верховенства
права (стаття 8 Конституції України).
Оскільки наведені положення законопроекту пов’язані із здійсненням
судочинства та судового контрою, вважаємо, що вони мали б бути предметом
регулювання процесуального закону, а не предметом унормування закону
про розвідку. Надавши перелік розвідувальних заходів, законопроект,
порівняно із главою 21 КПК України, не передбачив положень, які б
розкривали особливості кожного заходу.
У разі, якщо порядок надання судом дозволу на проведення
розвідувальних заходів буде міститися у проекті закону про розвідку, тоді в
зазначеному законі мають бути також комплексно виписані питання такого
судового контролю: його завдання, принципи, порядок дослідження обставин
та доказів, необхідних для проведення розвідувальних заходів, ухвалення та
оскарження рішення з урахуванням особливостей розвідувальних засобів
тощо.
2) Статтею 16 проекту визначаються особливості розгляду судом
клопотань про надання дозволу на проведення розвідувальних заходів.
Зокрема, визначається ким розглядається клопотання, строки розгляду,
вимоги до клопотання, перелік відомостей, які має містити ухвала про
надання дозволу тощо.
Водночас проектом всупереч вимогам статті 129 Конституції України,
спрямованим на забезпечення додержання конституційних прав і свобод
людини і громадянина, не визначені основні засади та принципи такого
судочинства. Як вже було зазначено вище, в проекті передбачено відсутність
 9

реєстрації клопотання про надання дозволу на проведення розвідувальних

заходів та розподілу із застосуванням автоматизованої системи
документообігу суду; закрите судове засідання без застосування технічних
засобів фіксації; заборону на внесення ухвали про надання дозволу на
проведення розвідувального заходу або про відмову в наданні такого дозволу
до Єдиного державного реєстру судових рішень.
Частиною четвертою статті 16 проекту передбачено, що
уповноважений суддя, розглядаючи клопотання про надання дозволу на
проведення розвідувальних заходів, встановлює достатність та
обґрунтованість підстав для надання такого дозволу, про що постановляє
відповідну ухвалу.
Проте проектом не визначено, яким чином, лише на підставі
клопотання про надання дозволу на проведення розвідувальних заходів,
суддя має встановити достатність та обґрунтованість таких підстав, адже
навіть в самому клопотанні зазначається інформація про стислий виклад
обставин, у зв’язку з якими подається клопотання та обґрунтування заходу.
На нашу думку, такий нечіткий спосіб законодавчого унормування судового
процесу може створити умови для ухвалення формальних та
необґрунтованих рішень суду, якими обмежуватимуться конституційні права
громадян.
Відповідно до міжнародних стандартів регулювання діяльності
спецслужб роль судді щодо санкціонування проведення відповідними
службами розвідувальних заходів, які тимчасово обмежують права та
свободи громадянина, не повинна відрізнятися від тієї ролі, яку суддя
відіграє в інших видах процесуальної діяльності. При цьому характер
предмету розгляду таких питань не має виправдовувати відмову від
звичайних правил, які регулюють компетенцію судів.
В цілому, діяльність спецслужб, хоч і легітимно, але все ж порушує
конституційні права і свободи людини, а недостатньо контрольоване і не
обґрунтоване нагальними інтересами національної безпеки застосування цих
засобів створює загрозу демократичним цінностям.
На нашу думку, з метою додержання прав та свобод людини і
громадянина доцільно було б передбачити у проекті судовий контроль. Щоб
запровадити дієвий та ефективний судовий контроль доцільно було б у
проекті передбачити надання звіту розвідувального органу на вимогу суду
щодо виконання ухвали суду про проведення розвідувальних заходів, в тому
числі звітування щодо наслідків порушення прав та свобод людини та
громадянина, оскільки судовий контроль - це не просто санкціонування
розвідувальних заходів шляхом постановлення відповідної ухвали, а система
процесуальних дій і рішень суду, що спрямовані на перевірку діяльності
розвідувальних органів, виявлення, аналіз та усунення порушень закону з
 10

боку таких органів. Судовий контроль – це контрольна функція суду як

захист прав громадян шляхом контролю та перевірки застосування заходів
примусу, пов'язаних з обмеженням цих прав. Судовий контроль повинен
відігравати важливу роль у забезпеченні правомірності, необхідності та
пропорційності розвідувальних заходів.
Звертаємо також увагу, що однією з форм демократичного контролю
судової влади по відношенню до спеціальних служб є розгляд судом
звернень громадян щодо порушення їх прав такими службами. Насамперед
йдеться, про порушення таких конституційних прав громадян, як право на
недоторканість житла, таємницю листування, телефонних розмов та інших.
Приватні особи повинні мати право доступу до інформації, зібраної
розвідувальними органами, після завершення розвідувальних заходів.
З огляду на це статтею 25 проекту і передбачені положення щодо
додержання прав і свобод людини під час здійснення розвідувальної
діяльності. Зокрема, частиною другою передбачено, що особа, конфіденційна
інформація про яку стала відома розвідувальним органам та щодо якої
проводилися розвідувальні заходи, має право отримати від розвідувального
органу інформацію щодо обмеження її прав, свобод і інтересів та оскаржити
дії, що призвели до такого обмеження. При цьому розвідувальний орган
надає таку інформацію виключно після завершення розвідувальних заходів,
за умови, що надання інформації не створюватиме загроз національної
безпеки України.
На нашу думку, наведені положення законопроекту не враховують
принципу верховенства права та містять правову невизначеність (стаття 8
Конституції України), оскільки не містять точних строків розкриття такої
інформації, не містять визначених вимог до звернення особи, не
передбачають чітко встановленого порядку оскарження дій, що обмежували
права особи, не уточнюють, чи це мається на увазі адміністративний, чи
судовий порядок оскарження тощо.
Як відомо, стаття 32 Конституції України передбачає, що не
допускається збирання, зберігання, використання та поширення
конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених
законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та
прав людини. При цьому кожний громадянин має право знайомитися в
органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і
організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою
захищеною законом таємницею.
Водночас варто зазначити, що частиною четвертою наведеної
конституційної норми передбачено, що кожному гарантується судовий
захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї
сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на
 11

відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням,

зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
Принагідно слід зазначити, що Європейський суд з прав людини у
своїх рішеннях з цього приводу вказав на обов’язкову необхідність
встановлення права особи звернутися до суду, у випадку якщо вона вважає,
що проти неї було застосоване оперативне спостереження. Натомість у справі
Хопа, Хевітта та Хармана проти Сполученого Королівства суд встановив
міжнародно-правовий прецедент: «...відсутність повідомлення особи про
зібрану інформацію може забезпечити ефективність проведеного заходу та не
може бути підтвердженням того, що обмеження прав не було необхідним»1.
ЄСПЛ погодився з тим, що деякі закони, які передбачають можливість
таємного стеження за поштовою кореспонденцією, поштовим та
телекомунікаційним зв’язком, за наявності виняткових обставин є
необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки
та/або в інтересах «запобігання заворушенням чи злочинам». Водночас Суд
наголосив: це не означає, що державі надається необмежене дискреційне
право встановлювати таємне стеження за особами в межах своєї юрисдикції.
Усвідомлюючи небезпеку, яку становить такий закон, ЄСПЛ зауважив, що
держава, яка підписала конвенцію, не має права під виглядом протидії
шпигунству та тероризму вживати будь-яких заходів, які вона вважатиме
необхідними.
Так, у справі «Круслен проти Франції» Суд констатував, що
прослуховування та інші форми перехоплення телефонних розмов становлять
серйозне втручання в приватне життя та кореспонденцію, отже, мають
ґрунтуватися на «законі, сформульованому з особливою точністю».
Отже, з огляду на міжнародну судову практику, можна дійти висновку,
що втручання у приватне життя особи навіть в інтересах національної
безпеки вважатиметься легітимним тільки у разі, якщо воно ґрунтується на
законі, сформульованому з особливою точністю.

3) Частиною другою статті 16 проекту передбачено, що клопотання

про надання дозволу на проведення розвідувальних заходів передається з
дотриманням вимог законодавства про охорону державної таємниці
уповноваженому судді, визначеному відповідно до закону. Таке клопотання
не підлягає реєстрації та розподілу із застосуванням автоматизованої системи
документообігу суду.
Передбачене положення проекту не узгоджується із статтями 15 та 15 1
Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відповідно до яких
визначення судді для розгляду конкретної справи здійснюється Єдиною
1
European Court of Human Rights judgment in the case of Hope, Hewitt and Harman v. the United Kingdom II, 17
May 1998, paragraphs 15; Основи демократичного цивільного контролю над сектором безпеки і
оборони :Навчально-методичні матеріали для тренінгу/ Ященко В.А., Пилипчук В.Г. та інші, - К.-2019.- 105 с.
 12

судовою інформаційною (автоматизованою) системою у порядку,

визначеному процесуальним законом. Справи розподіляються, зокрема, з
урахуванням спеціалізації суддів, навантаження кожного судді, перебування
суддів у відпустці, відсутності у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю,
відрядження, а також інших передбачених законом випадків, через які суддя
не може здійснювати правосуддя або брати участь у розгляді судових справ.
У судах функціонує Єдина судова інформаційно-телекомунікаційна система,
що забезпечує ведення електронного діловодства, в тому числі рух
електронних документів у межах відповідних органів та установ та між ними,
реєстрацію вхідних і вихідних документів та етапів їх руху; централізоване
зберігання процесуальних та інших документів та інформації в єдиній базі
даних; збереження справ, інших документів в електронному архіві та інше.

4) Відповідно до частини третьої та частини восьмої статті 16

проекту клопотання про надання дозволу на проведення розвідувальних
заходів розглядається в закритому судовому засіданні без застосування
технічних засобів фіксації, а ухвала про надання дозволу або про відмову в
наданні дозволу на проведення розвідувального заходу не вноситься до
Єдиного державного реєстру судових рішень.
Зазначені положення, як вже зазначалося вище, не враховують
положень статті 129 Конституції України та частини шостої статті 11 Закону
України «Про судоустрій і статус суддів України», якими гарантується
гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами.
Варто зазначити, що в кожному процесуальному кодексі розкривається
зміст основних засад та принципів відповідного судочинства. Це стосується і
принципу гласності судового процесу. При цьому питання розгляду справи у
відкритому чи закритому судовому засіданні належить до повноважень суду,
про що постановляється відповідна ухвала, а не до повноважень законодавця.

До того ж звертаємо увагу на те, що потребує доопрацювання

частина третя статті 16 проекту в частині визначення «та/або інших
уповноважених керівником розвідувального органу осіб» з огляду на
положення частини першої статті 16 проекту, якою перебачено розгляд
уповноваженим суддею клопотання про проведення розвідувальних заходів
керівника розвідувального органу або уповноваженого ним заступника
керівника розвідувального органу.
5) Не містить стаття 16 проекту і положень щодо можливої кількості
звернень до суду з одним і тим самим клопотанням, не передбачає
можливості оскарження ухвали ні особою, стосовно якої отримано дозвіл на
розвідувальні заходи, ні керівником розвідувального органу чи
уповноваженим ним заступником керівника.
 13

6) Відповідно до частини восьмої статті 16 проекту ухвала про

надання дозволу на проведення розвідувального заходу або про відмову в
наданні такого дозволу не вноситься до Єдиного державного реєстру судових
рішень.
Одночасно проектом запропоновані зміни до абзацу другого частини
першої статті 2 Закону України «Про доступ до судових рішень»,
відповідно до яких: «У визначених законом випадках судове рішення,
винесене у закритому судовому засіданні, не оприлюднюється і не
публікується».
Варто зауважити, що зазначена редакція викладена так, що на практиці
може довільно тлумачитися і в подальшому створить передумови для
розширення переліку випадків, за якими судове рішення, ухвалене у
закритому судовому засіданні, може не оприлюднюватися і не публікуватися.
Тому запропоновану редакцію слід уточнити в частині того, що такі рішення
стосуються лише дозволу на проведення розвідувального заходу або про
відмову в наданні такого дозволу.
До того ж відповідно до процесуальних кодексів судові рішення
ухвалюються. З огляду на це, у цьому реченні слово «винесене» слід
замінити словом «ухвалене».

13. Назва та зміст статті 17 проекту в частині зазначення

співвідношення оперативно-розшукових та контррозвідувальних заходів не
узгоджуються із положеннями статті 2 Закону України «Про оперативно-
розшукову діяльність» у редакції проекту, відповідно до змісту якої
оперативно-розшукова діяльність - це система гласних і негласних
пошукових та контррозвідувальних заходів.

14. У законопроекті вживаються поняття "державні органи" та "інші

державні органи" (частина друга статті 8, абзац другий частини другої
статті 18 та стаття 23 проекту). Проте, варто було б ураховувати норми
Конституції України, якою проголошено, що влада здійснюється
безпосередньо народом і через органи державної влади та органи місцевого
самоврядування (частина друга статті 5); державна влада в Україні
здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову;
органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові
особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб,
що передбачені Конституцією та законами України (стаття 6 та частина друга
статті 19).
Відтак, положення законопроекту у цій частині слід привести у
відповідність до вищенаведених норм Конституції України.
 14

15. Назву та частину першу статті 27, частину третю статті 41

проекту в частині «здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і
оборони, відсічі і стримування збройної агресії» необхідно привести у
відповідність до Закону України «Про особливості державної політики із
забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих
територіях у Донецькій та Луганській областях», зокрема після слів
«стримування збройної агресії» доповнити словами «Російської Федерації у
Донецькій та Луганській областях».

16. Потребує приведення у відповідність до вимог частини другої

статті 19 Конституції України зміст частини першої статті 30 проекту,
якою передбачено, що співробітники розвідувальних органів під час
виконання своїх посадових (службових) обов’язків мають право зберігати,
носити й застосовувати вогнепальну зброю в порядку, визначеному
законодавством України.
Крім того, також законом мають бути визначені і випадки застосування
співробітниками розвідувальних органів вогнепальної зброї.

17. Назву розділу IV та статті 31 проекту доцільно узгодити із

змістом статті 31 проекту та замінити слова «прийняття на службу (роботу)»
словами «призначення на посаду».

18. Частини перша і четверта статті 32 проекту уповноважують

Президента України на встановлення порядку заміщення військових посад
співробітників кадрового складу розвідувальних органів державними
службовцями в порядку, встановленому Президентом України, а також
порядку відрядження співробітників кадрового складу до інших державних
органів, закладів, підприємств, установ, організацій із залишенням на службі
(роботі) у розвідувальних органах. Однак таке положення не випливає із
конституційних повноважень Президента України, визначених статтею 106
Конституції України.

19. Частиною першою статті 35 проекту передбачено, що

співробітники кадрового складу несуть дисциплінарну відповідальність на
підставах та в порядку, визначених законодавством. Зазначене положення не
враховує вимог пункту 22 частини першої статі 92 Конституції України,
відповідно до якої діяння, які є злочинами, адміністративними або
дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них
визначаються виключно законами.

20. Частиною другою статті 36 проекту визначаються додаткові

підстави звільнення співробітників кадрового складу зі служби (роботи) в
 15

розвідувальних органів, не передбачені законодавством про проходження

військової служби, про державну службу, про працю.
Водночас у підпункті 1 цієї частини зазначено підставу «за згодою
сторін», хоча така підстава вже визначена пунктом 3 частини першої статті
83 Закону України «Про державну службу», пунктом 1 частини першої статті
36 Кодексу законів про працю України. Ці положення потребують
узгодження.

21. Абзацом першим частини другої статті 46 проекту передбачено,

що інформація про розвідувальну діяльність, про методи розвідки тощо
належить до таємної інформації та підлягає віднесенню у встановленому
законом порядку до розвідувальної таємниці та/або державної таємниці.
Однак віднесення інформації до державної таємниці здійснюється у
порядку, встановленому Законом України «Про державну таємницю».
Порядок віднесення інформації до розвідувальної таємниці ні цим проектом,
ні іншими законами не передбачений.

22. Положення законопроекту щодо фінансування розвідувальної

діяльності суперечать нормам Бюджетного кодексу України та не
узгоджуються з деякими іншими законодавчими нормами.
Зокрема, відповідно до частини третьої статті 48 проекту
«розвідувальні органи в особі їх керівників є головними розпорядниками
бюджетних коштів на утримання і забезпечення діяльності цих органів».
Проте статтею 22 Бюджетного кодексу України встановлено, що
головні розпорядники коштів Державного бюджету України визначаються
відповідно до цієї статті Кодексу та затверджуються законом про Державний
бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.
Крім того, Законом України «Про джерела фінансування органів
державної влади» встановлено, що органи державної влади здійснюють свою
діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування та в межах,
передбачених Законом України про Державний бюджет України на
відповідний рік.
Всупереч цим законодавчим нормам у статті 48 проекту запропоновано
здійснювати фінансування та матеріально-технічне забезпечення
розвідувальних органів «за рахунок коштів, передбачених державним
бюджетом, та інших джерел, не заборонених законом», а також
передбачається, що фінансування розвідувальної діяльності може
здійснюватися за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом для
суб’єктів розвідувального співтовариства, та інших джерел, не заборонених
законом.
 16

Відтак, наведена вище редакція статті 48, а також низка інших

положень законопроекту (в частині визначення Кабінетом Міністрів України
порядку, умов, розміру коштів державного бюджету, за рахунок яких у сфері
розвідки здійснюватимуться відповідні заходи та виплати) суперечать
Бюджетному кодексу України та не враховують приписів статті 95
Конституції України щодо визначення виключно законом про Державний
бюджет України будь-яких видатків держави на загальнодержавні потреби, їх
розміру і цільового спрямування.
Ці застереження стосуються, зокрема таких положень законопроекту:

- статей 37, 38 щодо компенсації за рахунок коштів державного

бюджету в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України
пільг та соціальних гарантій для співробітників під прикриттям (частина
п’ята статті 37), виплати відповідної одноразової грошової допомоги
співробітникам кадрового складу (членам їх сімей), особам, залученим до
конфіденційного співробітництва, або членам їхніх сімей у порядку та на
умовах, визначених Кабінетом Міністрів України (статті 38, 41), а також
визначення Кабінетом Міністрів України норм та порядку компенсації
співробітникам кадрового складу витрат, пов’язаних з виконанням ними
розвідувальних завдань; розміру та порядку виплати одноразової грошової
допомоги, що надається у разі довготермінового відрядження за межі
України співробітника кадрового складу іншому з подружжя (частини
третя-четверта статті 37);

- статті 43 щодо медичного та санаторно-курортного забезпечення

співробітників розвідувальних органів та членів їхніх сімей «за рахунок
коштів державного бюджету в порядку та на умовах, визначених Кабінетом
Міністрів України», а також щодо можливості їх лікування за кордоном «із
компенсацією вартості такого обстеження (лікування) за рахунок коштів
державного бюджету в розмірах та порядку, встановлених Кабінетом
Міністрів України, або інших не заборонених законом джерел»;

- частини п’ятої статті 41 щодо відшкодування збитків, завданих

залученим до конфіденційного співробітництва особам у зв’язку з
виконанням ними розвідувальних завдань, в порядку, визначеному Кабінетом
Міністрів України, за рахунок коштів державного бюджету, передбачених на
утримання відповідних розвідувальних органів;

- частини п’ятої статті 48 щодо фінансування Національної

розвідувальної програми, державних цільових програм з питань
розвідувальної діяльності «без урахування обсягів інших видатків на
утримання та забезпечення діяльності розвідувальних органів»;
 17

- змін до статті 17 Закону України «Про статус ветеранів війни,

гарантії їх соціального захисту», згідно з якими «Витрати, пов’язані з
наданням пільг та соціальних гарантій особам, які конфіденційно
співробітничають із розвідувальними органами України і виконували
розвідувальні завдання в районі проведення антитерористичної операції або
на територіях, де в період виконання цих завдань велися бойові дії,
здійснюються за рахунок коштів державного бюджету у порядку, що
встановлюється Кабінетом Міністрів України» (підпункт 9 пункту 5
Прикінцевих положень).
Також звертаємо увагу, що окремі з наведених вище положень
законопроекту набирають чинності «з дня, наступного за днем опублікування
цього Закону», а деякі з них – з 1 січня 2021 року. Проте це суперечить статті
27 Бюджетного кодексу України, якою встановлено порядок і строки
введення в дію законів, що впливають на показники бюджету. Так, закони
або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету і
приймаються до 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не
раніше початку планового бюджетного періоду, а ті, що приймаються після
15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку
бюджетного періоду, що настає за плановим.

23. Частиною четвертою статті 53 проекту передбачено, що для

здійснення державного зовнішнього фінансового контролю за використанням
коштів державного бюджету розвідувальними органами або іншими
суб’єктами розвідувального співтовариства, з числа членів Рахункової палати
створюється спеціальна група.
Зазначене не узгоджується з Законом України «Про Рахункову палату»,
яким не передбачено створення з числа членів Рахункової палати
«спеціальних груп» та не встановлено повноважень таких груп.
Натомість статтею 17 цього Закону передбачено, що для забезпечення
виконання покладених на Рахункову палату повноважень діє апарат
Рахункової палати, що складається з департаментів, територіальних та інших
структурних підрозділів (включаючи патронатні служби членів Рахункової
палати).
Права, обов’язки і повноваження членів Рахункової палати та
посадових осіб апарату Рахункової палати визначаються цим Законом.
Відповідно до статті 23 зазначеного Закону член Рахункової палати
забезпечує здійснення заходів державного зовнішнього фінансового
контролю (аудиту) відповідно до рішення Рахункової палати. Для виконання
своїх повноважень член Рахункової палати надає доручення відповідному
департаменту (департаментам) та/або територіальному підрозділу
(підрозділам), створює для здійснення заходів державного зовнішнього
фінансового контролю (аудиту) контрольні групи, призначає керівників
таких груп або очолює такі групи, залучаючи у разі необхідності працівників
різних департаментів.
 18

Враховуючи наведене, друге речення частини четвертої статті 53

проекту слід виключити.

24. Проект містить статтю 54, яка визначає особливості здійснення

громадського та судового контролю за розвідкою. Частина третя цієї статті
передбачає, що рішення, дії або бездіяльність суб’єктів розвідувального
співтовариства відповідно до цього Закону можуть оскаржуватися в
судовому порядку. Проте варто зауважити, що у проекті чітко не визначено
перелік таких рішень, дій та бездіяльності, що можуть оскаржуватися, та не
визначено юрисдикцію суду, до якого вони можуть оскаржуватися. Зазначене
свідчить про недотримання принципу верховенства права, передбаченого
статтею 8 Конституції України.

25. Пунктом 1 розділу IX «Прикінцеві та перехідні положення»

законопроекту передбачено, що «1. Цей Закон набирає чинності з дня,
наступного за днем його опублікування, крім частини третьої статті 15,
статті 16, статті 39, частини третьої статті 42, частини першої статті 43,
частини п’ятої статті 48, підпунктів а), в), д) підпункту 7, підпункту 25,
пункту 5 Розділу IX «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону.
Стаття 39, частина третя статті 42, частина перша статті 43, частина
п’ята статті 48 цього Закону набирають чинності з 1 січня 2021 року.
Частина третя статті 15, стаття 16, підпункти а), в), д) підпункту 7
пункту 5, підпункт 25 Розділу IX «Прикінцеві та перехідні положення»
цього Закону вводяться в дію через три місяці з дня набрання чинності цим
Законом. До введення в дію частини третьої статті 15, статті 16, підпунктів
а), в), д) підпункту 7, підпункту 25 пункту 5 Розділу IX «Прикінцеві та
перехідні положення» цього Закону визначені частиною першою статті 15
цього Закону розвідувальні заходи, рішення про проведення яких прийнято
до набрання чинності цим Законом, проводяться згідно з положеннями
Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» до їх повного
завершення».

Зазначений пункт викладено невдало, без урахування вимог

законодавчої техніки, оскільки кожен закон має містити положення щодо
набрання ним чинності.
Відповідно до статті 94 Конституції України закон України набирає
чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше
не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.
Інститут введення в дію закону визначається у юридичній літературі як
завершальна стадія законодавчого процесу, що включає визначення порядку
й умов набрання чинності законом, порядку й умов його впровадження в
 19

систему законодавства, а також порядку й умов застосування закону в цілому

чи окремих його положень.
Введення закону в дію пов’язане з організаційними, кадровими,
інформаційними, фінансовими, матеріально-технічними заходами, без яких
він не може належно діяти. Такі заходи і є умовами введення закону в дію,
що в широкому розумінні включає також і практичне здійснення цих заходів.
Визначення умов введення закону в дію здійснюється в самому законі
одночасно з його прийняттям, або окремим законом про введення
відповідного закону в дію.
Введення закону в дію потребує насамперед точного й чіткого
визначення моменту набрання законом чинності, тобто набуття ним
обов’язкового характеру в системі законодавства, що є необхідною
юридичною передумовою дії закону.
Натомість, як вбачається із наведеної редакції пункту 1 розділу IX
«Прикінцеві та перехідні положення» законопроекту частина третя статті
15, стаття 16, підпункти а), в), д) підпункту 7 пункту 5, підпункт 25 Розділу
IX «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону лише вводяться в
дію, автори проекту взагалі не передбачили набрання ними чинності,
оскільки в абзаці першому пункту зазначено, що «Цей Закон набирає
чинності з дня, наступного за днем його опублікування, крім частини третьої
статті 15, статті 16, статті 39, частини третьої статті 42, частини першої
статті 43, частини п’ятої статті 48, підпунктів а), в), д) підпункту 7,
підпункту 25, пункту 5 Розділу IX «Прикінцеві та перехідні положення»
цього Закону».
Зазначене ставить під сумнів ефективність такого закону та свідчить
про недотримання принципу якості закону (стаття 8 Конституції України).

Крім того, пунктом 1 розділу IX «Прикінцеві та перехідні

положення» законопроекту, зокрема передбачено, що стаття 16 цього
Закону (в редакції проекту) вводиться в дію через 3 місяці з дня набрання
чинності цим Законом. Одночасно передбачено, що до введення в дію
зазначеної норми, визначені частиною першою статті 15 цього Закону
розвідувальні заходи проводяться згідно з положеннями Закону України
«Про оперативно-розшукову діяльність», але лише ті, рішення про
проведення яких прийнято до набрання чинності цим Законом.
Зазначені положення викликають певні зауваження. Так, по-перше, ці
положення викладено алогічно, оскільки в них йдеться про розвідувальні
заходи, визначені статтею 15 проекту, тобто ті, які нині не існують, оскільки
Закон ще не набрав законної сили, водночас в редакції цих положень
згадуються рішення про проведення розвідувальних заходів, що прийняті до
набрання чинності цим Законом в порядку, передбаченому Законом України
«Про оперативно-розшукову діяльність».
По-друге, передбачене не враховує принципу правової визначеності
(стаття 8 Конституції України), оскільки із положень законопроекту не
 20

вбачається, яким чином будуть проводитися розвідувальні заходи,

передбачені його статтею 15 (частина перша) за відсутності на протязі трьох
місяців з дня набрання чинності Законом порядку розглядом судом
клопотань про надання дозволу на проведення таких заходів (стаття 16
проекту).

На нашу думку, за такої редакції у разі прийняття проекту як Закону

після набрання ним чинності в Україні буде унеможливлено проведення
розвідувальних заходів, передбачених частиною першою статті 15 цього
Закону упродовж трьох місяців до введення в дію статті 16 Закону (в редакції
проекту).

26. Пунктом 3 розділу ІX «Прикінцеві та перехідні положення»

проекту передбачено, що «закони та інші акти законодавства України,
прийняті до набрання чинності цим Законом, застосовуються у частині, що
не суперечить цьому Закону», чим фактично визначає дію необмеженої
кількості законодавчих актів, в тому числі й кодексів.
Крім того, низка статей законопроекту містить положення щодо
«особливостей» законодавчого забезпечення здійснення розвідувальної
діяльності та розвідувального співробітництва, з урахуванням яких мають
діяти і приймати рішення розвідувальні органи та/або інші суб’єкти
розвідувального співтовариства. Зокрема:
- правовий режим військового майна, що закріплене за
розвідувальними органами, визначається Законом України «Про правовий
режим майна у Збройних Силах України» з урахуванням особливостей,
встановлених цим Законом» (стаття 49);
- демократичний цивільний контроль та нагляд за розвідкою
здійснюється відповідно до Закону України "Про національну безпеку
України" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом» (стаття 51);
- особи, що стали відомі розвідувальним органам під час виконання
покладених на ці органи завдань, мають право отримати від розвідувального
органу інформацію щодо обмеження їх прав, свобод і законних інтересів та
оскаржити дії, що призвели до такого обмеження, «у встановленому
законодавством порядку, з урахуванням особливостей, визначених цим
Законом і законодавством про охорону державної таємниці» (стаття 25);
- в порядку, визначеному законодавством з урахуванням особливостей
мети застосування співробітники розвідувальних органів застосовуватимуть
заходи фізичного впливу (сили), а також спеціальні засоби, вогнепальну
зброю (стаття 30);
- призначення осіб на посади державної служби, які належать до посад
співробітників кадрового складу розвідувальних органів, здійснюється за
результатами відбору та перевірки без проведення конкурсу, передбаченого
 21

Законом України "Про державну службу", з урахуванням вимог,

встановлених частиною другою статті 31 тощо.
Наведені положення викладені без урахування принципу юридичної
визначеності.
Крім того, підготовлена до розгляду у повторному другому читанні
редакція законопроекту щодо особливостей застосування законів України під
час проведення окремих розвідувальних заходів «у частині, що не суперечить
цьому Закону» спричиняє неоднозначне розуміння та юридичну
невизначеність його норм, що, як зазначив Конституційний Суд України у
Висновку від 20 листопада 2019 року № 6-в/2019, є несумісним із принципом
верховенства права – однією з основоположних гарантій дотримання прав і
свобод людини і громадянина та визначенням України правовою державою
(статті 1 та 8 Конституції України).

27. Щодо змін до Закону України «Про соціальний і правовий

захист військовослужбовців та членів їх сімей» (підпункт 5 пункту 5
Розділу ІX Прикінцеві та перехідні)
Не узгоджуються із статтею 25 Конституції України, згідно з якою
громадянин України не може бути позбавлений права змінити громадянство,
положення другого речення абзацу третього пункту 2 статті 15 Закону
України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх
сімей», в редакції проекту, в частині звільнення з військової служби та не
виплати одноразової грошової допомоги «на підставах, визначених пунктами
2-4 частини другої статті 36 Закону України "Про розвідку".
Враховуючи те, що у пунктах 3–4 частини другої статті 36 проекту
зроблено посилання на підстави, зазначені «у частині другій статті 31 цього
Закону», передбачається, що військовослужбовець звільняється з військової
служби до набуття права на пенсію за вислугу років без виплати одноразової
грошової допомоги, зокрема, у разі якщо його близькі родичі (дружина,
чоловік, діти, батьки, рідні брати і сестри) мають громадянство
(підданство) іноземної держави, яка визнана відповідно до чинного
законодавства державою-агресором, або є особами без громадянства (пункт 3
частини другої статті 31 проекту).
На думку Управління, реалізація дружиною, чоловіком, дітьми,
батьками, рідними братами і сестрами особи, яка проходить службу у
розвідувальних органах, конституційного права на зміну громадянства
(стаття 25 Конституції України) не може бути підставою для невиплати такій
особі одноразової грошової допомоги при звільненні.
У разі якщо особа, яка проходить службу у розвідувальних органах,
приховала зазначені вище факти під час прийняття на службу (роботу) у
розвідувальний орган, то така особа буде позбавлена права на виплату
одноразової грошової допомоги при звільненні на підставі пункту 10 частини
другої статті 31 Закону України «Про розвідувальні органи», а саме: за
 22

надання завідомо неправдивої інформації під час прийняття на службу

(роботу) у розвідувальний орган.

28. Щодо змін до статті 9 Закону України «Про пенсійне

забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»,
зокрема в частині виплати одноразової грошової допомоги при звільненні з
військової служби.
Оскільки питання виплати військовослужбовцям одноразової грошової
допомоги при їх звільненні з військової служби одночасно регулюється
законами України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та
членів їх сімей» та «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової
служби, та деяких інших осіб», зауваження, викладені до запропонованих
змін до Закону України «Про соціальний і правовий захист
військовослужбовців та членів їх сімей» є актуальними і до змін до другого
речення частини першої та частини третьої статті 9 Закону України «Про
пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших
осіб».

29. Щодо змін до Закону України «Про статус ветеранів війни,

гарантії їх соціального захисту»
Не забезпечується «ясність та недвозначність» частини третьої статті
41 проекту та нового пункту 23 частини першої статті 6 Закону України «Про
статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» в частині надання
статусу учасника бойових дій «співробітникам розвідувальних органів
України під прикриттям та особам, залученим до конфіденційного
співробітництва з розвідувальними органами, які виконували свої завдання
на тимчасово окупованій території, в районі проведення антитерористичної
операції або здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і
оборони, відсічі і стримування збройної агресії або на інших територіях, де в
період виконання цих завдань велися бойові дії».
Відповідно до чинних положень пунктів 19-21 частини першої статті 6
Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»
статус учасника бойових дій надається особам, які брали безпосередню
участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення,
перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її
проведення, у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і
оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у
Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, перебуваючи
безпосередньо в районах та у період здійснення зазначених заходів.
В той же час, згідно із чинними положеннями абзаців другого та
третього пункту 2 частини першої статті 6 Закону України «Про статус
ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» статус учасника бойових дій
надається військовослужбовцям Збройних Сил України, Служби безпеки
 23

України, Служби зовнішньої розвідки України, інших утворених відповідно

до законів України військових формувань, які за рішенням відповідних
державних органів були направлені для участі в міжнародних операціях з
підтримання миру і безпеки або у відрядження в держави, де в цей період
велися бойові дії. Перелік держав, зазначених у цьому пункті, періоди
бойових дій у них та категорії працівників визначаються Кабінетом Міністрів
України».
Тому, на думку Управління, потребує уточнення про які бойові дії
йдеться в частині третій статті 41 проекту та новому пункті 23 частини
першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх
соціального захисту».
Аналогічні зауваження стосуються нового пункту 15 частини другої
статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального
захисту», яким проектом доповнюється зазначена стаття.

30. Щодо змін до Закону України «Про комітети Верховної Ради

України»
1. Перш за все слід зазначити, що нині Конституцією України (стаття 89)
не передбачено можливості для створення комітету Верховної Ради України з
пріоритетною контрольною функцією.
Натомість, як вбачається з положень Основного Закону України,
комітети парламенту створюються для здійснення законопроектної роботи,
підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до його повноважень,
виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України. При
цьому кожен з комітетів Верховної Ради України реалізує у межах свого
предмета відання контрольну функцію (стаття 14 та глава 3 Закону України
«Про комітети Верховної Ради України»).
Водночас, зважаючи на вимоги Закону України «Про національну
безпеку України» (стаття 6) щодо створення комітету Верховної Ради України,
до повноважень якого належить забезпечення контрольних функцій Верховної
Ради України за діяльністю державних органів спеціального призначення з
правоохоронними функціями, правоохоронних органами, правоохоронних
органів спеціального призначення та розвідувальних органів, ймовірно,
особливості діяльності цього комітету слід визначити безпосередньо у законі,
уникаючи запропонованої проектом загальної формули – «здійснення прав та
обов’язків комітетів» (запропонована редакція частини першої статті 33-2).
При цьому, з метою дотримання чинної конституційної моделі
організації діяльності комітетів парламенту, права та обов’язки цього комітету,
на нашу думку, слід визначати шляхом встановлення специфіки застосування
традиційних законних форм організації діяльності комітетів Верховної Ради
України.
2. Закон України «Про комітети Верховної Ради України» (а саме главу 3
– права і обов'язки комітетів Верховної Ради України при здійсненні
контрольної функції) пропонується доповнити статтею 33-2 – «Повноваження
та особливості формування персонального складу комітету Верховної Ради
 24

України, до предмета відання якого віднесено питання забезпечення

контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю органів
спеціального призначення з правоохоронними функціями, правоохоронних
органів спеціального призначення та розвідувальних органів».
Проте, з огляду на структуру Закону, положення щодо особливостей
формування персонального складу одного з комітетів мають викладатися у
статті 6 цього Закону, а норми щодо попередньої підготовки питань про
призначення на посади та звільнення з посад – у главі 2 Закону «Права і
обов'язки комітетів Верховної Ради України при здійсненні організаційної
функції».
3. Комітет пропонується наділити широкими квазіадміністративними
повноваженнями у сфері взаємодії з органами спеціального призначення з
правоохоронними функціями, правоохоронними органами спеціального
призначення та розвідувальними органами. Серед іншого, йдеться про
фактичний поточний контроль за їх діяльністю, про вимоги щодо проведення
перевірок і службових розслідувань та пропозиції щодо відсторонення від
посади, ініціювання притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо
(положення статті 33-2 законопроекту).
Разом з тим, слід зазначити, що особливості правового статусу комітетів
Верховної Ради України, на яких неодноразово наголошував у своїх правових
позиціях Конституційний Суд України, полягають, серед іншого, у тому, що за
своїм конституційним статусом комітети є органами, які забезпечують
здійснення Парламентом його повноважень. Відтак, діяльність комітетів
пов'язана з вирішенням питань, віднесених до повноважень Верховної Ради
України (Рішення від 5 березня 2003 року №5-рп/2003). При цьому Основний
Закон України не наділяє комітети самостійними контрольними
повноваженнями, вони можуть лише сприяти Верховній Раді України у
здійсненні повноважень щодо парламентського контролю, виконуючи певні дії
допоміжного (інформаційного, експертного, аналітичного тощо) характеру.
Наведене узгоджується також з правовою позицією Конституційного Суду
України, за якою комітети не є самостійними суб'єктами парламентського
контролю. Вони беруть участь у його здійсненні лише на стадії підготовки та
попереднього розгляду питань, віднесених до сфери парламентського
контролю Верховної Ради України (Висновок від 14 березня 2001 року
№1-в/2001, Рішення від 10 червня 2010 року №16-рп/2010).
4. Законопроект не передбачає внесення змін до частини четвертої статті
5 Закону України «Про комітети Верховної Ради України». Таким чином,
комітет Верховної Ради України, до предмета відання якого віднесено питання
забезпечення контрольних функцій Верховної Ради України за діяльністю
органів спеціального призначення з правоохоронними функціями,
правоохоронних органів спеціального призначення та розвідувальних органів,
впродовж скликання можна буде ліквідувати чи змінити його предмет відання.

31. Щодо змін до Закону України «Про запобігання корупції»

 25

1) Насамперед, слід зазначити, що законопроектом пропонується

викласти в новій редакції підпункт «ї» пункту 1 частини першої статті 3
Закону України «Про запобігання корупції» та доповнити пункт 1 частини
першої цієї ж статті новим підпунктом «й». Проте такі зміни були внесені до
тексту законопроекту всупереч вимогам статті 116 Регламенту Верховної
Ради України, а тому не були предметом розгляду під час прийняття проекту
Верховною Радою України у першому читанні.
Відповідно до запропонованої редакції підпункту «ї» пункту 1 частини
першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» суб’єктами, на
яких поширюється дія цього Закону зокрема є «Керівник Офісу Президента
України, його Перший заступник та заступники, радники, помічники,
уповноважені, прес-секретар Президента України. За такого законодавчого
підходу помічники суддів не є суб’єктами, на яких поширюватиметься дія
Закону України «Про запобігання корупції». Проте необхідно зазначити, що
запропоновані зміни не є предметом регулювання Закону України «Про
розвідку».
Водночас, пропонується доповнити пункт 1 частини першої статті 3
новим підпунктом такого змісту: «Секретар Ради національної безпеки і
оборони України, його помічники, радники, помічники, радники Президента
України (крім осіб, посади яких належать до патронатної служби та які
обіймають їх на громадських засадах)». На нашу думку, положення цього
підпункту в частині осіб, посади яких належать до патронатної служби та які
виконують свої обов’язки на громадських засадах, допускає двочитання
незважаючи на те, що принцип правової визначеності вимагає від
законодавця чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, їх
передбачуваності (прогнозованості) для забезпечення стабільного правового
становища людини (підпункт 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення
Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року №2-рп/2017;
підпункт 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду
України від 27 лютого 2018 року №1-рп/2018).
Крім того, формулювання антикорупційних норм шляхом встановлення
винятків із загального правила може призвести до необхідності доповнювати
перелік тих осіб, на яких окремі положення Закону не поширюватимуться.
Слід також зазначити, що протягом незначного періоду часу
неодноразово пропонується вносити зміни до однієї й тієї ж норми Закону
України «Про запобігання корупції». Так, на підставі Закону України від 2
жовтня 2019 року № 140-IХ «Про внесення змін до деяких законодавчих
актів України щодо забезпечення ефективності інституційного механізму
запобігання корупції» пункт 1 частини першої статті 3 Закону був
доповнений підпунктом «ї» в якому було визначено, що дія цього Закону
поширюється на Керівника Офісу Президента України, його Першого
заступника та заступника, а також осіб, які займають посади патронатної
служби, визначені Законом України «Про державну службу», крім осіб, які
виконують свої обов’язки на громадських засадах, помічників суддів.
 26

Однак Законом України від 4 березня 2020 року № 524-IX

«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з
прийняттям Закону України «Про запобігання корупції» підпункт «ї» було
викладено в новій редакції, а саме: «ї) Керівник Офісу Президента України,
його Перший заступник та заступники, радники, помічники, уповноважені,
прес-секретар Президента України, помічники суддів».
Оскільки подібні законодавчі кроки не сприяють усталеності
антикорупційного законодавства, вони не можуть вважатися такими, коли
законодавець системно та послідовно удосконалює відповідні
антикорупційні положення, як того вимагає Конституція України, оскільки
відповідно до її приписів Україна є правовою державою, в якій визнається і
діє принцип верховенства права (стаття 1, частина перша статті 8 Конституції
України), а верховенство права вимагає від держави його втілення у
правотворчу та правозастосовну діяльність (Рішення Конституційного Суду
України від 2 листопада 2004 року №15-рп/2004).

2) Проектом запропоновано особливий порядок здійснення контролю

щодо декларацій, певних категорій осіб (частина п’ята статті 48 Закону
України «Про запобігання корупції» у редакції проекту). Так, зазначені в
частині першій статті 48 Закону України «Про запобігання корупції» види
контролю щодо декларацій, поданих особами, які за посадами, що вони
займають, належать до кадрового складу розвідувальних органів України
та/або займають посади, перебування на яких пов’язане з державною
таємницею у зв’язку з безпосереднім здійсненням такими особами
оперативно-розшукової, контррозвідувальної, розвідувальної діяльності, а
також особами, які претендують на зайняття таких посад, та особами, які
припинили діяльність, мають проводити «уповноважені підрозділи
(уповноважені особи) відповідних державних органів чи військових
формувань у порядку, що визначається Національним агентством».

Натомість, згідно з пунктами 5 і 6 розділу ІІ Порядку проведення

контролю та повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання
функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом
Національного агентства від 15.04.2020 р. № 144/20, контроль щодо
правильності та повноти заповнення декларацій, а також логічний та
арифметичний контроль декларацій проводиться автоматично за допомогою
засобів програмного забезпечення.
При цьому відповідно до частини другої статті 49 Закону України «Про
запобігання корупції» органи державної влади, органи місцевого
самоврядування, а також юридичні особи публічного права й так зобов’язані
перевіряти факт подання суб’єктами декларування, які в них працюють,
декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи
несвоєчасного подання (що є одним із видів контролю згідно з частиною
першою статті 48 цього ж Закону) таких декларацій у визначеному ним
порядку.
 27

Крім того, відповідно до абзацу третього частини першої статті 50

Закону України «Про запобігання корупції» обов’язковій повній перевірці,
зокрема, підлягають декларації у разі виявлення у них невідповідностей за
результатами логічного та арифметичного контролю.

Проте запропонований порядок здійснення контролю декларацій

уповноваженими підрозділами (уповноваженими особами) відповідних
державних органів чи військових формувань, на нашу думку, може призвести
до службових зловживань у даній сфері.

3) Разом з тим, необхідно звернути увагу на те, що зміни до статті 3

Закону України «Про запобігання корупції» повинні бути розміщені перед
змінами до статті 45 цього Закону.

32. Щодо змін до Закону України «Про державну службу»

Проектом передбачені зміни до статті 91 Закону України «Про
державну службу» (підпункт 26 пункту 5 розділу IX проекту). На нашу
думку, положення щодо здійснення повноважень керівника державної
служби в розвідувальних органах їх керівниками або визначеними ним
заступниками не узгоджується із пунктом 16 частини третьої статті 3
зазначеного Закону, оскільки його дія не поширюється на
військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань,
утворених відповідно до закону.
Крім того, обсяг «особливостей» призначення на посади державної
служби в розвідувальних органах, що передбачені в проекті, та відповідні
зміни до Закону України «Про державну службу» фактично виводить
державну службу в розвідувальних органах із сфери регулювання цього
Закону.

В абзаці четвертому частини дванадцятої, якою доповнюється стаття

91 зазначеного Закону, слово і цифри «пунктами 16-18» слід замінити словом
і цифрами «пунктом 16, 17-172, 18».

Текст законопроекту потребує техніко-юридичного доопрацювання.

Узагальнюючий висновок: проект може бути прийнятий як Закон за

умови врахування висловлених зауважень та пропозицій.

Перший заступник керівника

Головного управління А. НИЖНИК