“ ZNANOST O UPRAVLJANJU

2018 - 2019

”
PETI SUSRET: Važnost organizacijskih procesa i
upravljanje na „uličnoj razini”

Prof. dr. sc. Zdravko Petak

Dr. sc. Anka Kekez Koštro
zou.fpzg@gmail.com
ISPITNA LITERATURA ZA PETI SUSRET

Hill, Michael. 2010. Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet političkih
znanosti. (pog 11 i 13)
Perko Šeparović, Inge (1985) Weberov pojam birokracije. Politička misao. Vol
XXII. Br. 3. str. 119- 126 (Intranet)
PPT Prezentacija
KONCEPTUALNI OKVIR VIŠERAZINSKOG UPRAVLJANJA
Tko djeluje gdje, čineći što, na kojoj razini/skali i kako? (Hill i Hupe, 2009)

TRI RAZINE UPRAVLJANJA

Skala Razina Konstitutivno Usmjeravajuće Operativno

aktivnosti aktivnosti upravljanje upravljanje upravljanje
- akcijska
situacija

SUSTAV Institucionalni Postavljanje općih Upravljanje policy

dizajn pravila procesima
( trajectories)

ORGANIZACIJA Dizajn Policy dizajn: Upravljanje među-

kontekstualnih formulacija organizacijskim
odnosa temeljnih namjera odnosima

POJEDINAC Internalizacija Primjena pravila u Upravljanje

vrijednosti i normi pojedinačnim međuljudskim
situacijama kontaktima
( vanjskima i
unutrašnjima)
Javne organizacije kao birokracija
 BIROKRACIJA kao neutralan izraz koji se upotrebljava za opisivanje složene
organizacije, posebice kad je riječ o državnoj organizaciji.
 PEJORATIVNA značenja: nužno zlo ili neprobrojna, glomazna i nemaštovita
organizacija.
DVIJE BRIGE: DVA PRAVCA RJEŠENJA
Alokacija dobara i usluga putem
1) Odgovornost tržišta (desnica- stvarno
2) Efikasnost konkurentsko tržište)
Slobodna suradnja ravnopravnih
građana (libertarijanska ljevica-
srušena moć kapitalista i mala
država)

SUVREMENO DRUŠTVO: potrebne složene organizacije i postizanje kompromisa

između izravnog pribavljanja usluga i dobara i tržišne regulacije
Pojam birokracije

 Kovanicu prvu koristi Vincent de Gourney (1764) i klasičnoj grčkoj klasifikaciji

tipova vladavine (monarhija, aristokracija i demokracija) dodaje birokraciju kao
oblik vladavine.
„ bureau” (fra) = u 18. st. značila pisaći stol, ali i mjesto gdje rade javni
službenici i „cratein” (grč) = vladati.
Gourney izraz birokracija koristi da bi njime označio „službenike, tajnike, inspektore,
intendante, koji su postavljeni da bi unaprijedili javni interes, dok u stvarnosti čini se
da je javni interes ustanovljen kako bi služba mogla egzistirati”. Isto značenje koristi i
J.S. Mill.
 Od pojave izraza tijekom čitavog 19. stoljeća korišten je s tri značenja:
1. Kao hijerarhijski strukturiran sistem ureda (uprave)
2. Kao zlouporaba moći od strane činovnika
3. Kao novi tip vladanja činovništva, odnosno profesionalnih upravljača
 U autora 20. st. birokracija kao moć profesionalnih upravljača postaje svojstvom
modernih sistema upravljanja.
Max Weber i teorija birokracije

 Teoriju birokracije ugradio u širu teoriju društvene moći i analizu birokracije

veže uz analizu tipova vlasti:
 Karizmatski (osoba)
 Tradicionalni (tradicija i status)
 Racionalno-legalni (normativna pravila)

Moderna država čije se održanje temelji na birokratskom sustavu uprave.

Snaga birokratskog organa uprave: formalna racionalnost
Weberov prikaz ideal-tipskih značajki
birokracije
 Trajna organizacija s konkretnim funkcijama, u radu se pridržava pravila.
Kontinuitet i dosljednost osiguravaju se vođenjem pisane evidencije.
 Osoblje organizirano na hijerarhijskoj osnovi s jasnim definiranjem područja
ovlasti unutar hijerarhije.
 Članovi osoblja nemaju vlasništvo na sredstvima za upravljanje ili za
proizvodnju. Podložni su vlasti samo s obzirom na svoje neosobne, službene
obveze.
 Članovi osoblja se imenuju, a ne izabiru, prema neosobnim kvalifikacijama, a
promiču se na osnovi zasluga.
 Članovi osoblja imaju fiksnu plaću i fiksne uvjete zaposlenja. Zaposlenje je
stalno, uz znatnu sigurnost službe i mirovine.
Ideal-tipski model ili instrument u
potrazi za načelima
 Weber na značajke birokracije ne gleda kao na recepturu za ustroj organizacije.
 F.W. Taylor (1911), s druge strane, usmjerio se na potragu za načelima
organizacije.
 Zagovarao metode organizacije koje se temelje na shvaćanju ljudskih bića kao jedinki
koje treba „efikasno” koristiti, bez uzimanja u obzir njihovih potreba, stajališta i
osjećaja.

 E. Mayo i njegov istraživački program u Hawthorneu (1920 i 1930-te) naglasak s

mehaničkog nastojanja za pronalaženjem jednog najboljeg načina organiziranja na
priznavanje važnosti međuljudskih odnosa za organizacijsku uspješnost.
 Gouldner (1950-te) – kritika ideal tipa (teorija birokratske disfunkcije) ukazuje na
sukob hijerarhijskog načela i potrebe za maksimiranjem stručnog znanja
TEORIJA BIROKRATSKE LIČNOSTI
 MERTON – dimenzije birokratske ličnosti
1. Privrženost propisima i pouzdanost reagiranja
2. Pravila kao apsolut
3. Teškoće u prilagodbi posebnim uvjetima
4. Pitanje efikasnosti
Teorija primjenjiva na javnu upravu:
1. Javni službenici stavljeni u posebno težak položaj prema klijentima
2. Uniformne strukture karijere
MORSTEIN MARKS – ekonomija malih izgleda
1. Profili koji se odlučuju za birokratsku strukturu
2. Pitanje selekcije
3. Prilagodba organizacijskom okolišu
4. Uspinjanje karijernom ljestvicom
DEHART DAVIS- okolnosti u kojoj nebirokratske ličnosti mogu rastegnuti pravila
Pravila i diskrecija

 Pitanja vezana za kruti okvir ujedno su i pitanja o nepostojanju diskrecije

 Način na koji se diskrecija očituje pod utjecajem je političkog i društvenog
konteksta
 Diskrecija kao posljedica ograničenja svojstvenih kontroli
 Potrebno diskreciju analizirati kao sastavnicu složenog organizacijskog života
 Bavljenje diskrecijom normativne prirode
 Ukoliko se diskrecija shvaća kao problem postoje različite strategije
organizacijske kontrole kojima se taj problem pokušava riješiti.
BIROKRACIJA ULIČNE RAZINE
MICHAEL LIPSKI
 Pristup odozdo prema gore
 Paradoks rada s korisnicima:
 službenici sebe vide kao „kotačiće u sustavu” i njihov rad uvijek je dio krajnjeg produkta pri čemu oni sami
nemaju kontrolu na učincima, kao ni nad okolnostima pojedinih slučajeva svojih korisnika (otuđena uloga)
 u svom svakodnevnom djelovanju, međutim, imaju određenu razinu diskrecijsku slobode i autonomije koja se
odnosi na interpretaciju konteksta te stvaranje rutina za procesuiranje slučajeva korisnika

 Specifičnost prirode posla službenika također proizlazi iz ograničenosti koja se veže za

resurse koji su potrebni za obavljanje posla:
 radne situacije kao i učinci su nepredvidivi
 službenici su suočeni s visokom razinom pritiska koji proizlazi iz neadekvatnog vremena ili sredstava na
raspolaganju za zadovoljavanje nepreglednih potreba korisnika

 Rezultanta je da pod stalnim pritiscima svakodnevno donose odluke o korištenju

ograničenih resursa, a kontrola s vrha koja smjera smanjenju navodnih neuspjeha na
neposrednoj razini zapravo u konačnici rezultira daljnjom intenzifikacijom opisanih
pritisaka, a službenici postaju junaci koju uhvaćeni u situacije pritiska i neizvjesnosti
ipak pokušavaju nešto postići.
 Kontrola vs ideali službe – mehanizmi preživljavanja – odnos birokrat-klijent
Slika 1: Razine uključenosti korisnika (prilagođeno prema Hart,
1992)

Inicijativa
korisnika
Zajednička
inicijativa
Informirani
pristanak
korisnika
Tokenizam

Manipulcija/
Korisnici kao
“ukras”
Uloga korisnika -klijenata u
implementaciji
1. Manipulativna razina – korisnici nisu informirani i nemaju razumijevanje o smislu i tijeku
onoga što se događa u procesu donošenja odluka te prvenstveno čine ili kažu ono što od njih
očekuje stručnjak ili pružatelj usluge.
2. Razina tokenističke uključenosti - od korisnika se traži da iznesu svoje mišljenje o određenoj
temi , ali sami imaju vrlo malo utjecaja na sam ishod.
3. Informirani pristanak- korisnici zamoljeni da sudjeluju u nekoj ili više fazi donošenja i
provođenja odluke ili ideje koju razvija stručnjak ili rukovodeća osoba.
4. Razina zajedničke inicijative korisnika i stručnjaka, odnosno, političkih tijela u kojima se
odluke donose - korisnici dolaze s određenim idejama koje žele provesti , a ostali sudionici
(npr. stručnjaci, predstavnici vlasti, zakonodavstva itd.) i su pozvani da se pridruže u
suodlučivanju i u njihovoj realizaciji.
5. Iniciranje i provođenje ideja od strane korisnika (ko-pordukcija)- ostali sudionici pozvani da
sudjeluju, ali nisu zaduženi za provođenje tih ideja.
Dodatna literatura: Skokandić, S i Urbanc, K. (2009) Sudjelovanje korisnika u nastavi studenata
socijalnog rada: Perspektiva nastavnika. Ljetopis socijalnog rada 16 (2): 299 – 325. i Kekez Koštro,
A., Urbanc, K., Salaj, I. (2013) Implementacija kao operativno upravljanje: analiza
transformacije implementacije hrvatske politike prema osobama s invaliditetom. Anali hrvatskog
politološkog društva 2012. 9; 409- 439.
STRUČNOST BIROKRACIJE
ODNOS birokracije- struke
 Pitanje autonomije ekspertize: neodredivost i nevidljivost
 Unutarnja strukovna kontrola - pitanje etičkih kodeksa koji uređuju odnos s
klijentom i altruističkim vrijednostima
 Prijenos moći i odgovornosti i legitimacija

MASAWLJEV PRISTUP
1. Model birokratske racionalnosti
2. Model profesionalnog tretmana
3. Model moralnih prosudbi
Upravljački mehanizmi: kodovi, direktive, povjerenje, zajedničke vrijednosti
(koprodukcija), predloženi načini postupanja i protokoli