SVEUILITE U SPLITU

EKONOMSKI FAKULTET SPLIT

DIPLOMSKI RAD
Prilagodba fiskalnog sustava Republike Hrvatske
u procesu prikljuenja EU

Student:

Mentor:

Jakov Duki, 2100304

Prof. dr. sc. Zlatan Rei

Split, kolovoz 2012.

Sadraj
1. UVOD................................................................................................................................ 3
1.1 Problem i predmet istraivanja.......................................................................................................................... 3
1.2 Ciljevi istraivanja ............................................................................................................................................ 4
1.3 Istraivake hipoteze......................................................................................................................................... 5
1.4 Doprinos istraivanja ....................................................................................................................................... 5
1.5 .Metode istraivanja .......................................................................................................................................... 6
1.6 Struktura rada................................................................................................................................................... 6

2. Fiskalni sustav RH............................................................................................................. 6

2.1. Definiranje i temeljne postavke....................................................................................................................... 7
2.2 Sredinja drava ................................................................................................................................................ 8
2.3 Opine, gradovi i upanije ............................................................................................................................. 11

3. Uloga fiskalnog sustava EU..............................................................................................21

3.1 EU kao ekonomska integracija....................................................................................................................... 22
3.2 Institucionalni okvir donoenja odluka o fiskalnim pitanjima ........................................................................ 25

4. Struktura fiskalnog sustava...............................................................................................31

4.1 Proraun EU -a................................................................................................................................................ 31
4.2. Harmonizacija poreznog sustava EU ........................................................................................................... 36
4.3. Fiskalna pravila u EU..................................................................................................................................... 44
4.4 Uinci prilagodbe fiskalnog sustava RH ......................................................................................................... 50

Zakljuak ..............................................................................................................................56
Literatura: .............................................................................................................................58
Saetak ................................................................................................................................59
Popis slika, tablica i grafikona...............................................................................................60

1. UVOD
Fiskalni sustav EU je specifian i u odreenoj mjeri nerazvijen u odnosu na fiskalne sustave
"klasinih" nacionalnih drava. Fiskalni sustav EU se moe promatrati kroz tri segmenta. Prvo,
proraun EU kao jedini instrument koji se u potpunosti provodi sa sredinje, odnosno supranacionalne
razine EU. Proraun EU prvenstveno slui kao zajednika blagajna iz koje se financiraju zajednike
politike EU, a njegovo makroekonomsko znaenje nije kao kod klasinih prorauna nacionalnih
drava. Ostatak fiskalnog sustava se moe promatrati kao skup raznih pravila i dogovora preko kojih
zemlje lanice harmoniziraju i koordiniraju ostale segmente fiskalne politike. Drugi takav segment jest
harmonizacija oporezivanja, a trei koordinacija fiskalnih, odnosno proraunskih politika zemalja
lanica EU prema maastrikim kriterijima konvergencije i Pakta o stabilnosti i rastu. Ovaj rad se prvo
bavi fiskalnim sustavom EU, zatim objanjava proraun i proces usklaivanja poreznih sustava
lanica, navodi fiskalna pravila koja EU zahtijeva od svojih lanica, te na koncu prikazuje odnos
fiskusa EU i Hrvatske. Rad ujedno analizira i mogue uinke proirenja EU na fiskalni sustav druge
zemlje, a time i na Hrvatsku, te mogunosti postojanja i opstanka jedinstvenog trita od blizu pola
milijarde ljudi. Ulaskom u lanstvo Europske unije 1. srpnja 2013. godine trebao bi se ostvariti
najvaniji vanjskopolitiki cilj Republike Hrvatske nakon osamostaljenja na kojem se intenzivno
radilo dulje od desetljea.

1.1 Problem i predmet istraivanja

Sustav prikupljanja prihoda drave (ili niih drutveno-politikih zajednica: upanije, grada, opine)
za pokrivanje javnih rashoda predstavlja fiskalni sustav. To je ujedno i skup naela institucija i propisa
koji odreuju, prikupljaju i upravljaju javnim prihodima i rashodima jedne drave.Republiku Hrvatsku
karakterizira relativno mali broj stanovnika i decentralizirana administracija koju ine sredinja,
regionalna i lokalna vlast. Hrvatska ima prilino veliki broj lokalnih jedinica, u odnosu na povrinu
zemlje i broj stanovnika, koje se znaajno razlikuju po veliini, gustoi naseljenosti, stupnju
gospodarskog razvitka i slino. Javne funkcije u RH su podijeljene izmeu sredinje drave te
jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave. Promatrae iz zemalja koje se nadaju prikljuiti
EU mogu uiniti jo skeptinijima brojna zbivanja poput pada popularnosti EU-a i eura meu
graanima EU-a na dosad najnie razine, razmirice oko (ne)potovanja pravila o visini proraunskog
deficita, nejednako tretiranje starih i novih, odnosno velikih i malih lanica. Hrvatska zaostaje za EUom prema vladavini prava, demokraciji, korupciji, politikoj stabilnosti i djelotvornosti drave te po
kvaliteti javne uprave. Pozitivno je ipak to se svi ti pokazatelji polako popravljaju. Fiskalni sustav
3

EU-a sastoji od tri osnovne cjeline, i to prorauna, usklaivanja oporezivanja te koordinacije

stabilizacijskih proraunskih politika svih zemalja lanica. Stupanj ekonomskih i politikih integracija
u okviru EU ovisi o jaanju fiskalnog suvereniteta EU u cjelini. Instrument provoenja fiskalne
politike je proraun EU, ija je temeljna funkcija financiranje zajednikih funkcija i politika EU
odnosno potrebe konfederacije zemalja zastupljenih u EU. Problem je to je fiskalna politika kao
makroekonomski instrument u nadlenosti zemalja lanica EU, a ne institucija EU. To navodi na
zakljuak da su fiskalni suverenitet i proraun EU ogranieni. Kako bi fiskalne politike pojedinih
zemalja bile meusobno u to veoj mjeri prilagoene, zemlje lanice moraju potivati brojna pravila i
ogranienja, poput Maastrichtskih kriterija i Pakta o stabilnosti i rastu. Proraunom se financiraju
zacrtane zajednike politike EU. Pri tome se proraun EU i prorauni nacionalnih zemalja uvelike
razlikuju. Kljune razlike sastoje se u tome koji se i na koji nain rashodi financiraju. Osim toga EU
ima znatno vre reguliran proraun u kojem naglasak stavlja na poljoprivredu i strukturne
prilagodbe, dok nacionalni prorauni teite stavljaju prvenstveno na obrazovanje, zdravstvo i
mirovine.
Iz navedenog proizlazi problem istraivanja, a to je prilagodba fiskalnog sustava RH fiskalnom
sustavu EU zemalja lanica, tj. prilagodba prorauna, usklaivanja oporezivanja te koordinacija
stabilizacijskih proraunskih politika.
Prema gore navedenom problemu istraivanja odreen je predmet istraivanja, a to je istraiti i
analizirati utjecaj procesa prikljuenja EU na reformu i prilagodbu fiskalnog sustava RH, te mogue
pozitivne i negativne uinke proirenja EU na druge zemlje, a time i na Hrvatsku.

1.2 Ciljevi istraivanja

Cilj ovog rada jest poblie objasniti proces prikljuenja EU, definirati i analizirati fiskalni sustav kako
RH tako i zemalja EU, takoer i prikazati pozitivne i negativne implikacije koje se javljaju u procesu
prikljuenja EU. Europska integracija omoguuje bolju alokaciju resursa unutar integriranog podruja.
Proces prilagodbe svake nove zemlje novim u integriranom podruju zahtijeva efikasnu ekonomsku
politiku nove lanice. Koristi integracije za zemlje lanice mogu imati i neeljene uinke izvan
podruja integracije, zbog uinka trgovinske diverzije. Pitanje prirode te integracije i njezinih ciljeva
jest zbog ega slobodne, nezavisne i samostalne drave trebaju rtvovati znaajan dio nacionalne
suverenosti u cilju stvaranja integracije s drugim zemljama slinih interesa. Integracija izmeu zemalja
ima openiti cilj ostvariti korist za one zemlje koje ulaze u integracije. Ne moraju biti najveim
dijelom ekonomske. One mogu biti i politike, obrambene (integrirane zemlje troe manje sredstava za

vojne namjene) kao i socijalne. Nezavisno od ciljeva, udruivanje ima pozitivne i negativne
ekonomske posljedice.

1.3 Istraivake hipoteze

U radu se postavljaju sljedee hipoteze:
H1: Fiskalni sustav EU je specifian i u odreenoj mjeri nerazvijen u odnosu na fiskalne
sustave "klasinih" nacionalnih drava.
H2: Udruivanje RH u EU ima pozitivne i negativne ekonomske posljedice na fiskalni
sustav RH.

1.4 Doprinos istraivanja

Doprinos ovoga rada oitovat e se u detaljnoj analizi fiskalnog sustava EU, te uinaka koji se javljaju
zbog prilagodbe fiskalnog sustava RH .Ovaj rad e na sustavan i pristupaan nain obrazloiti
pozitivne i negativne uinke integriranja na kljunim podrujima koji izravno utjeu na fiskalni sustav
RH. Svako poglavlje ovog rada nastoji odgovoriti na pitanje koje su prednosti i eventualni nedostaci
ili kljuni izazovi, pa i ogranienja, koji nas oekuju ulaskom u EU, a to sve nije i ne bi smjelo biti
nesavladiva prepreka hrvatskom drutvu. Tako npr. uz slobodu kretanja radnika, usluga i kapitala,
sloboda kretanja roba jedna je od etiri temeljne slobode unutarnjeg trita EU-a. Promicanje i zatita
slobode kretanja roba vrlo je vana za funkcioniranje unutarnjeg trita EU-a. Ulaskom u EU uklanjaju
se preostale barijere za protok proizvoda uz vei izbor i zadovoljenje standarda kvalitete proizvoda.
Poduzetnicima koji posluju na hrvatskom tritu, poslovanje i plasman robe na tritima drava
lanica EU-a bit e znatno laki. Ravnopravan tretman hrvatskih proizvoda u odnosu na proizvode iz
drugih drava lanica EU-a proirit e mogunosti poslovanja i trgovine na tritima drugih drava
lanica EU-a.Ali otvaranje hrvatskoga trita konkurentskim europskim poduzetnicima moe oteati
poslovanje domaim poduzetnicima. Osim to e biti znatno izloeniji pritisku s trita EU-a, domai
poduzetnici morat e poduzeti znatna ulaganja. Morat e teiti veoj kvaliteti proizvoda, uz irenje
poslovanja i ravnopravno ukljuivanje u dinamino jedinstveno trite EU-a. Potrebna su daljnja
ulaganja u jaanje administrativnih kapaciteta tijela nadlenih za nadzor trita te provedbu postupaka
normizacije, akreditacije, procjene usklaenosti i metrologije.
5

1.5 .Metode istraivanja

U ovom radu e se koristiti razliite metode kao to su metoda klasifikacije, statistika metoda,
metoda analize i sinteze, te induktivna i deduktivna metoda. Prema tome koristiti e se metode
primjerene istraivanjima u drutvenim znanostima. Osim opih znanstvenih metoda prisutnih u svim
znanstvenim radovima, u radu e se koristiti i specifine, predmetu istraivanja sukladne statistike i
financijske metode. Koristiti e se i razliiti pokazatelji kretanja prihoda i rashoda prorauna i sl.

1.6 Struktura rada

U prvom, tj.uvodnom dijelu rada, analizira se problem, predmet istraivanja, zatim ciljevi, metode i
doprinos istraivanja, te su postavljene istraivake hipoteze.
U drugom dijelu definirati e se sam pojam fiskalnog sustava, te e se detaljnije pojasniti uloge
sredinje drave, te uloge jedinica lokalne i regionalne samouprave u RH.
U treem dijelu govoriti se o fiskalnom sustavu EU, te kakav utjecaj EU kao oblik ekonomske
integracije ima na zemlje lanice. Ovaj dio rada e se bazirati i na institucionalnom okviru donoenja
odluka o fiskalnim pitanjima, te e se izloiti temeljna obiljeja najvanijih institucija EU- e.
U etvrtom dijelu rada e se podrobnije neto rei o strukturi samog fiskalnog sustava: o prihodima i
rashodima prorauna EU; o harmonizaciji poreznog sustava EU gdje e se detaljnije analizirati
najvanije vrste poreza, te o prilagodbi poreznog sustava RH poreznom sustavu EU; o Paktu o
stabilnosti i rastu i Maastrichtskom kriteriju konvergencije. Kraj ovog dijela rada e se bazirati na
pozitivnim i negativnim uincima prilagodbe fiskalnog sustava RH zbog procesa prikljuenja EU na
pojedine varijable kao to su sloboda kretanja roba, radnika, kapitala i sloboda pruanja usluga, zatim
uinci na zaposlenost, poljoprivredu, javnu upravu i dr.
U zakljunom dijelu se iznose zakljuci vezani za fiskalni sustav RH, te znaaj i uloga njegove
prilagodbe za hrvatsko drutvo. prezentira se rezime cijelokupnog rada, te se kompletno istraivanje
povezuje u jednu cjelinu na temelju ega se donosi osobni sud i prua odgovor na prethodno
postavljenu hipotezu.

2. Fiskalni sustav RH
Fiskalni sustav predstavlja sustav prikupljanja prihoda drave (ili niih drutveno-politikih
zajednica: upanije, grada, opine) za pokrivanje javnih rashoda. To je ujedno i skup naela
6

institucija i propisa koji odreuju, prikupljaju i upravljaju javnim prihodima i rashodima jedne
drave.

2.1. Definiranje i temeljne postavke

Republiku Hrvatsku karakterizira relativno mali broj stanovnika i decentralizirana
administracija koju ine sredinja, regionalna i lokalna vlast. Hrvatska ima prilino veliki broj
lokalnih jedinica, u odnosu na povrinu zemlje i broj stanovnika, koje se znaajno razlikuju
po veliini, gustoi naseljenosti, stupnju gospodarskog razvitka i slino. Javne funkcije u RH
su podijeljene izmeu

sredinje drave te jedinica lokalne i podrune (regionalne)

samouprave.
U Republici Hrvatskoj postoje tri razine prorauna, a to su:

dravni proraun kojeg ine prihodi i rashodi proraunskih korisnika kao to su

ministarstva, dravne agencije itd.,

prorauni izvanproraunskih fondova (Mirovinski i zdravstveni fond, Zavod za

zapoljavanje, Fond za zatitu okolia i energetsku uinkovitost, Hrvatske
autoceste, Hrvatske ceste, Dravna agencija za osiguranje tednih uloga i
sanaciju banaka, Hrvatski fond za privatizaciju i Javno poduzee Hrvatske
vode) te

prorauni jedinica lokalne samouprave i uprave, odnosno proraun lokalnih

jedinica-upanija, opina i gradova i grada Zagreba.

Sva tri prorauna ine proraun ope drave1. Proraun ope drave vaan je kao
ukupan pokazatelj o tome koliko je drava prikupila prihoda i, to je najvanije, na koji ih je
nain potroila.
Da bi se dobila potpuna slika prorauna, potrebno je obaviti konsolidaciju sve tri
razine prorauna. Konsolidirani proraun sredinje drave zbroj je primitaka i izdataka
dravnoga prorauna i prorauna izvanproraunskih fondova, pri emu je izostavljeno
prebacivanje novca (transferi) iz jednoga u drugi. Dalje je potrebno konsolidirati proraun

Benazi, M.: Fiskalna politika i gospodarska aktivnost u Republici Hrvatskoj: model kointegracije,
Ekonomski pregled br. 57, str. 884.-892., Zagreb, 2006.

sredinje drave s proraunom lokalnih jedinica. Na taj se nain izostavljaju sve transakcije
izmeu svih prorauna i dobiva se konsolidirani proraun ope drave. Dakle, proraun
(konsolidirani) ope drave rezultat je konsolidacije (odnosno ponitavanja meusobnih
novanih transakcija) izmeu svih triju dijelova: dravnog prorauna, prorauna
izvanproraunskih fondova i prorauna lokalnih jedinica. Da bi se lake shvatilo djelovanje
fiskalne politike, potrebno je osvrnuti se i na strukturu prihoda i rashoda svih razina
prorauna.

2.2 Sredinja drava

Javnu upravu u Hrvatskoj ini sredinja drava koja je sastavljena od ministarstava, dravnih
ureda, dravnih upravnih organizacija, agencija, zavoda i drugih organizacija te jedinica
lokalne i podrune (regionalne) samouprave. U Hrvatskoj je ukupno 576 jedinica lokalne i
podrune (regionalne) samouprave to je i navedeno u tablici br. 1. Ukupno je 556 jedinica
lokalne samouprave, odnosno 429 opina i 127 gradova te 20 jedinica podrune (regionalne)
samouprave, odnosno upanija. Grad Zagreb ima status glavnog grada i upanije.
Tablica br. 1 Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave RH

Izvor: www.eizg.hr
8

Nakon ustrojavanja sustava lokalne i regionalne samouprave krajem 1993. godine,

odreivanja njihovih ovlasti i naina financiranja, tek se sredinom 2001. godine pojavljuju
prve aktivnosti sredinje drave usmjerene na irenje procesa decentralizacije time to je
preuzimanje osnivakih prava i djelomino financiranje decentraliziranih funkcija u podruju
osnovnog i srednjeg kolstva, zdravstva, socijalne skrbi i javnog vatrogastva (materijalnih
rashoda, rashoda za odravanje i kapitalnu izgradnju) preneseno sa sredinje razine vlasti na
gradove ne sve, ve one s jaim fiskalnim kapacitetom i na upanije. Za prenesene su
poslove lokalnim jedinicama osigurani namjenski prihodi iz poveanog sudjelovanja u
prihodima od poreza na dohodak.
Nastavak procesa decentralizacije trebao se temeljiti na Okvirnom programu decentralizacije
za razdoblje 2004.2007., kojeg je Vlada Republike Hrvatske donijela u travnju 2004.
godine. Program se temeljio na prijedlogu da se jedinicama lokalne i podrune (regionalne)
samouprave povjeri znatno iri krug poslova, uz nuno osiguranje vieg stupnja samostalnosti,
te je sadravao okvirni pregled poslova iz nadlenosti tijela dravne uprave koje je mogue
decentralizirati na lokalne jedinice, kao i okvirni popis zakona i podzakonskih
akata ije donoenje, odnosno prilagodbu, zahtijeva provedba procesa decentralizacije.
Provedbu Okvirnog programa decentralizacije za razdoblje 2004.2007. trebalo je
koordinirati Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske za decentralizaciju. Daljnji se pomak u
procesu decentralizacije dogodio 2005. godine kada su veliki gradovi preuzeli nadlenost za
obavljanje novih poslova u vezi odravanja javnih cesta, izdavanja graevinskih i lokacijskih
dozvola te druge poslove koji se tiu izgradnje i provedbe prostorno planske dokumentacije
na njihovom podruju. To znai da se pristupilo decentralizaciji samo manjeg dijela javnih
poslova navedenih u Okvirnom programu decentralizacije za razdoblje 2004.2007.
Vlada Republike Hrvatske je u srpnju 2010. godine usvojila Smjernice i naela za
funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj. Smjernice su Vladin dokument u kojem
se po prvi put nakon 2001. godine navodi potreba reforme lokalne i regionalne samouprave
kao dijela sveobuhvatne reforme javne uprave. Prema Smjernicama, cilj je reformi stvaranje
pretpostavki za racionalniju, kvalitetniju i transparentniju javnu upravu, kao i poveanje
dostupnosti i kvalitete usluga graanima. Njima je predviena funkcionalna decentralizacija i
teritorijalni preustroj, to bi trebalo u potpunosti zaivjeti nakon lokalnih izbora 2013. godine.
Usprkos svim tim aktivnostima, dostignuti stupanj stvarne fiskalne decentralizacije u
Hrvatskoj nije se znaajnije mijenjao u odnosu na poetak procesa decentralizacije u srpnju
2001. Hrvatska je u usporedbi s EU 27 i dalje u skupini visoko centraliziranih drava (graf
9

1.). Sredinja drava ostvaruje veinu javnih prihoda i troi najvei dio javnih rashoda, dok
ona lokalna (sve opine, gradovi i upanije) sudjeluje s oko 18,2 posto u prihodima i 19,1
posto u rashodima nekonsolidirane ope drave, odnosno oko 7 posto u BDPu.

Grafikon 1.Udio prihoda/rashoda lokalne drave u prihodima/rashodima ope drave,

u % 2009.

Izvor: Analitike podloge za uinkovitu decentralizaciju u Hrvatskoj. Zagreb: Ekonomski institut, Zagreb, 2010.
U Hrvatskoj nije izvrena dovoljno jasna podjela nadlenosti u provoenju javnih funkcija
izmeu sredinje drave, opina, gradova i upanija. Odgovornosti se esto meusobno
preklapaju (tablica 2.), dok je veina raspoloivih sredstva za provoenje javnih funkcija i
financiranja razvoja u rukama sredinje drave.

10

Tablica 2. Raspodjela javnih funkcija izmeu razina javne vlasti

Izvor: Sistematizacija autora

2.3 Opine, gradovi i upanije

Opine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave uglavnom su odgovorne za provoenje
svih vanih javnih funkcija lokalnom stanovnitvu, dok su upanije kao jedinice podrune
(regionalne) samouprave, uz pruanje javnih usluga lokalnom

stanovnitvu, preteno

odgovorne za planiranje razvoja u podruju svih opina i gradova na podruju upanije.

Opine i gradovi obavljaju poslove iz lokalnog djelokruga kojima se neposredno ostvaruju
potrebe graana, a osobito poslove koji se odnose na:

ureenje naselja i stanovanja,

prostorno i urbanistiko planiranje,

komunalne djelatnosti,

brigu o djeci, socijalnu skrb,

primarnu zdravstvenu zatitu,

odgoj i osnovno obrazovanje,

kulturu,

tjelesnu kulturu i sport,

11

zatitu potroaa,

zatitu i unapreenje prirodnog okolia,

protupoarnu i civilnu zatitu,

promet na lokalnom podruju.

upanije su jedinice podrune (regionalne) samouprave, koje

obavljaju poslove od

podrunog (regionalnog) znaenja, a osobito poslove koji se odnose na:

kolstvo, zdravstvo,

prostorno i urbanistiko planiranje,

gospodarski razvoj,

promet i prometnu infrastrukturu,

odravanje javnih cesta,

planiranje i razvoj mree obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih ikulturnih ustanova,

izdavanje dozvola u vezi gradnje, kao i provedbu prostornog ureenja.

Grafikon 2.Struktura lokalnih prorauna

Izvor: www.mvpei.hr/

12

Na grafikonu 2. moe se primjetiti da su najvie prihoda ostvarili gradovi to se tie sredstava

lokalnih prorauna, to je i oekivano jer ih je i najvie. Najvie tih sredstava je ostvareno od
poreza to je vidljivo na grafikonu 3., te od administrativnih pristojbi, od prodaje
nefinancijske imovine, od pomoi i prihoda od imovine

Grafikon 3. Struktura prorauna upanija, gradova i opina- Prihodi

Izvor: www.mvpei.hr/

Grafikon 4. Struktura prorauna upanija, gradova i opina - Rashodi

Izvor: www.mvpei.hr/

13

Na grafikonu 4. se moe primjetiti da su najvei rashodi upanija, gradova i opina zapravo

materijalni rashodi, rashodi za nabavu nefinancijske imovine, te rashodi za zaposlene i ostali.

Razina tih nadlenosti ovisi o stvarnom stupnju decentralizacije neke drave kako u
politikomu, tako i u administrativnom smislu. Koliko ovlasti imaju lokalne vlasti ovisi o:

rasponu javnih usluga koje financiraju;

dostatnosti prihoda za financiranje javnih usluga;

razmjerima ovlasti to ih lokalne vlasti imaju u alociranju proraunskih

sredstava;
razmjerima ovlasti u odreivanju poreznih stopa lokalnih poreza i korisnikih

naknada.

Razne porezne oblike u poreznom sustavu Republike Hrvatske moemo podjeliti na:

dravne poreze

upanijske poreze

gradske ili opinske poreze i

zajednike poreze

Slika br.1. Porezni sustav Republike Hrvatske

14

Izvor: www.mfin.hr

15

Sam naziv dravni porezi upuuje na svojstvo pripadanja iznosa prikupljenih ovim fiskalitetima,
odnosno injenicu da ovi porezi u cijelosti pripadaju dravnom proraunu ( o njima e mo neto vie
rei u poglavlju 4. )
U dravne poreze ubrajamo:

porez na dodanu vrijednost (PDV)

akcize ili troarine ( posebni porezi ) ije vrste moemo vidjeti na slici br. 2

Slika br.2. Akcize ili troarine

Izvor: Narodne novine, br. 94/2001. i 122/2002.

U tablici 3. su navedeni svi porezi u RH, te kome pripadaju prihodi od njih.

16

Tablica 3. POREZI U REPUBLICI HRVATSKOJ

(travanj 2012.)

17

18

19

Izvor: www.porezna-uprava.hr

Moderna javna uprava u obavljanju svojih javnih funkcija slui graanima. Ovo osnovno
naelo posluilo je kao temelj reformi javne uprave u europskim zemljama. Radi se o
dravama s tradicionalno vrlo razvijenom javnom upravom, koje su upravo zbog postavljanja
novih zahtjeva pred funkciju javnog upravljanja pristupile dugotrajnim i sloenim reformama
modernizacije javne uprave (primjerice, Velika Britanija). Reforme se provode kako bi se
dravna uprava transformirala u javnu upravu s konanim ciljem uspostavljanja uprave koja
slui graanima. Javna uprava u Hrvatskoj ima obiljeja dravne uprave strogo
centralizirane, birokratizirane vlasti koja u svom djelovanju nije povezana s graanima i
poduzetnicima. Graani i poduzetnici oekuju da se proraunskim financiranjem osigura
pruanje javnih usluga po mjeri poreznih obveznika, to je bit funkcioniranja moderne javne
uprave i javnih slubi. U Hrvatskoj je donesena Strategija reforme dravne uprave za
razdoblje 2008.2011. koja jasno navodi da je za postizanje dobre poduzetnike klime,
boljeg standarda graana i breg pridruivanja Republike Hrvatske Europskoj uniji nuno
poveati uinkovitost i ekonominost u sustavu dravne uprave. Predvieno je da se reforme
odvijaju u pet glavnih smjerova:

20

 smanjenja dravne uprave, poveanja uinkovitosti i uteda, reorganizacije strunih slubi

Vlade, poboljanja koordinacije, otvorenosti i participacije graana s ciljem postizanja
europskih standarda,
postizanja boljeg pravnog sustava kroz strateko planiranje, oblikovanje programa, procjene
uinka novih propisa te provedbu regulacije,
postizanja moderne dravne slube kroz depolitizaciju i profesionalizaciju, sustav razvoja i
upravljanja ljudskim potencijalima, borbu protiv korupcije i jaanje etike dravnih slubenika,
nagraivanje prema rezultatima rada te reformu sustava plaa u javnoj upravi,
obrazovanja i usavravanja dravnih slubenika radi stjecanja znanja, vjetina i
kompetencija,
pojednostavljenja i modernizacije upravnog postupanja te ostvarenja euprave.

3. Uloga fiskalnog sustava EU

Europska unija ima ovlasti koje su joj drave lanice povjerile temeljnim ugovorima.
Lisabonski ugovor razjasnio je podjelu ovlasti izmeu EU-a i lanica navodei da Unija ima
iskljuive ovlasti, podijeljene ovlasti i ovlasti podupiranja koordinacije i nadopunjavanja. U
iskljuive ovlasti ubrajaju se: monetarna politika (za drave koje su usvojile euro), zajednika
trgovinska politika, carinska unija te zatita morskih biolokih resursa u sklopu zajednike
politike ribarstva. Meu ovlasti koje Unija dijeli s dravama lanicama ubrajaju se: unutarnje
trite, prostor slobode, sigurnosti i pravde, poljoprivredna politika, politika ribarstva (osim
zatite morskih biolokih resursa), promet i transeuropske mree, energetika, socijalna
politika (aspekti definirani ugovorima), ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija, zatita
okolia, zatita potroaa, zajednika sigurnost u podruju zdravstva (aspekti definirani
ugovorima). Ovlastima podupiranja, koordinacije i nadopunjavanja pripadaju: industrija,
zatita i poboljanje ljudskog zdravlja, obrazovanje, struno usavravanje, mladi i sport,
kultura, turizam, civilna zatita te administrativna suradnja. Stupanjem u lanstvo u
navedenim e se jasno odreenim podrujima dogoditi prenoenje ovlasti ili dijela ovlasti na
institucije EU-a. Hrvatska je tijekom pregovora s EU-om dogovorila nain izbora i broj
hrvatskih predstavnika u institucijama Unije, a to je precizirano i u Pristupnom ugovoru
izmeu Hrvatske i EU-a.

21

3.1 EU kao ekonomska integracija

Ideja da bi se suverene zemlje udruile i formirale u jedinstvenu ekonomsku cjelinu nije nova.
Prvi primjeri zabiljeeni su u Europi prije vie od stotinu i pedeset godina (Zollverein u
Njemakoj), dok je moderni pristup regionalnim integracijama poeo nakon II svjetskog rata,
s ciljem ubrzavanja obnove ratom razorenih europskih gospodarstava i eljom da se
nadvladaju problemi ekonomske i politike dezintegracije koja je zadesila Europu tijekom
tridesetih godina. Glavni ciljevi koje su iznosili protagonisti ekonomske integracije Europe
svodili su se na uvjerenje da e se stvaranjem proirenog trita ubrzati gospodarski rast, bee
poveati ivotni nivo stanovnitva i smanjivati velike regionalne razlike u ivotnom
standardu, a istodobno poboljati status Europe u svjetskim politikim i ekonomskim
odnosima. Proces prilagodbe svake nove zemlje novim u integriranom podruju zahtijeva
efikasnu ekonomsku politiku nove lanice. Ekonomski teoretiari istiu da koristi integracije
za zemlje lanice mogu imati i neeljene uinke izvan podruja integracije, zbog uinka
trgovinske diverzije. Pitanje prirode te integracije i njezinih ciljeva, zbog ega slobodne,
nezavisne i samostalne drave trebaju rtvovati znaajan dio nacionalne suverenosti u cilju
stvaranja integracije s drugim zemljama slinih interesa. Integracija izmeu zemalja ima
openiti cilj ostvariti korist za one zemlje koje ulaze u integracije.
Ne moraju biti najveim dijelom ekonomske. One mogu biti i politike, obrambene
(integrirane zemlje troe manje sredstava za vojne namjene) kao i socijalne.
Nezavisno od ciljeva, udruivanje ima pozitivne i negativne ekonomske posljedice.
Razmatrajui sve te injenice, est Europskih zemalja (Francuska, Zapadna Njemaka, Italija,
Belgija, Nizozemska i Luksemburg) potpisale su Rimski ugovor koji je postao osnovica svih
kasnijih faza integracije.

Rimski sporazum 2definirao je 3 primarna cilja:

Ott, K., 2005. Pridruivanje Hrvatske Europskoj uniji: ususret izazovima pregovora. Zagreb:

Institut za javne financije: Zaklada Friedrich Ebert, 1-28.

22

1. stvaranje carinske unije, kojom bi se uklonile sve carinske barijere unutar Zajednice.
Takoer, sporazum o zajednikoj vanjskoj carini, prema kojem sva dobra koja ulaze u
EEC, bez obzira na mjesto ulaska, podlijeu jednakim trokovima i kontroli. S tim je u
vezi donesen i dogovor o zajednikoj trgovinskoj politici prema treim zemljama.
2. Stvaranje jedinstvenog europskog trita (common market),tj. sporazum o pravima
koja omoguavaju slobodu kretanja ljudi, dobara, usluga i novca unutar Zajednice.
Zemlje lanice su morale razviti zajedniku politiku konkurentnosti prvo
smanjivanjem, a potom potpunim eliminiranjem dravne pomoi nacionalnim
industrijama, u svrhu izbjegavanja ekonomskih neravnotee, ukidanje monopola i
kartela te harmoniziranja zdravstvenih i sigurnosnih standarda
3. Razvijanje zajednike poljoprivredne politike, koje bi omoguile garantirane cijene
poljoprivrednicima, ime bi se stabiliziralo trite poljoprivrednih proizvoda i
osigurale zalihe hrane
Carinska unija stvorena je 1968. godine sporazumom o zajednikoj vanjskoj carinskoj tarifi,
ali nisu uklonjene ne-carinske barijere izmeu drava lanica.

Razlike u tehnikim

standardima i kontroli kvalitete, razliiti zdravstveni i sigurnosni standardi te razliite porezne

stope. Sredinom 1970-ih inilo se da je ideja zajednikog trita neostvariva, jer su zbog
recesije zemlje lanice ponovno poele tititi svoja nacionalna trita.
Zajednika poljoprivredna politika uz potporu fondova Zajednice, dovela do pretjerane
proizvodnje europskih poljoprivrednika, koja je ne samo pokrila dotadanju manjkavu
poljoprivrednu proizvodnju, ve stvorila i velike izvorne vikove, kojih se izvoz morao
subvencionirati. Do 1980-ih je postalo jasno da je nuna hitna akcija da bi dolo do zaokreta
europskog gospodarstva.
Program jedinstvenog trita, kao odgovor na jaku inozemnu konkurenciju- kako bi
europska gospodarstva postala efikasnija i konkurentnija, a poduzea profitabilnija, napori su
se usmjeravali na poticanje zajednikih istraivanja, promoviranje trans europskih
korporativnih spajanja, i uklanjanje barijera trans europskom poduzetnitvu.
1984. godine Francuska i Njemaka odluile su ubrzati smanjenje kontrole na granicama i u
lipnju 1985. prikljuile su se zemljama Beneluksa potpisivanjem Schengenskog sporazuma
kojim su uklonjene kontrole na granicama. Taj je sporazum stupio na snagu u sijenju 1990.,
iako su planovi kasnili zbog problema uspostave kompjuteriziranog Schengenskog sustava.
23

Sporazum iz Amsterdama 1995. godine, i druge zemlje potpisnice (Italija, Grka, Portugal i
panjolska) su uklonile sve kontrole carina i putovnica. Unutar Schengenskog podruja
omoguena je slobodna cirkulacija ljudi, uz primjenu zajednike politike prea azilantima i
reima viza.
Od sastanka u Bruxellesu u veljai 1985., Europsko vijee se usredotoilo na jedan od
prvotnih ciljeva Europske zajednice stvaranje jedinstvenog trita, bez trgovinski barijera.
Cilj Single European Act-a, koji je stupio na snagu u srpnju 1987., bio je uklanjanje preostalih
necarinskih barijera u svrhu slobodnog kretanja ljudi, dobara, usluga i novca do kraja 1992.
godine. Te su barijere bile u 3 oblika: fizikom, fiskalnom i tehnikom.
SINGLE EUROPEAN ACT SEA (1986)
SEA dri se najznaajnijim i najuspjenijim korakom u procesu europske integracije nakon
rimskih ugovora. Imao je mnoge dalekosene posljedice:
-

stvorio je jedinstveno, najvee trite i trgovinsko sredite u svijetu

o mnoge interne kontrole dokumenata ili carina bile su ili ukinute ili svedene na
minimun.
o Banke i poduzea dobivale su ovlasti da posluju na cijelom podruju Unije
o gotovo nita nije prijeilo rezidenta EU da ivi, radi, otvara bankovni raun,
dobiva svoju mirovinu u bilo kojem dijelu Zajednice
o protekcionizam je postao ilegalan, razbijeni su svi monopoli od
snabdijevanja elektrinom energijom do telekomunikacija

institucije Zajednice postale su odgovorne za nova podruja, koja nisu bila prikrivena
Rimskim ugovorima, poput zatite okolia, istraivanja i razvoja te regionalne politike

tubene zahtjeve rjeava Europski sud pravde (Court of Justice) koji je dobio nove
obaveze, a osnovan je Sud prve instance prvostupanjski sud (Court of First Instance)
s ciljem da razmotri sporne sluajeve i olaka teret Suda pravde, kao i Revizijski sud

legalni status sastancima efova vlada lanica, pod egidom Europskog savjeta, a
dodatnu je snagu stekao i Savjet ministra i Europski parlament

legalnu je snagu stekla i Europska politika suradnja (koordinacija vanjskih politka)

kako bi zemlje lanice mogle zajedniki razmatrati i formulirati ne samo vanjsku
politiku, ve i pitanja obrane i sigurnosti

SEA je konano formulirala da su ekonomska i monetarna unija ciljevi EU, koji

promoviraju koheziju lanica, to je kolokvijalni termin u EU za smanjivanje jaza
24

izmeu bogatih i siromanih dijelova EU, ime valja eliminirati situaciju koja se meu
ekonomistima poela nazivati Europa dvije brzine (two-speed Europe)
-

Najoitije barijere jedinstvenom tritu bile su carine i kontrola na granicama, koje su

bile na snazi unutar internih granica Zajednice, unato sporazumu o carinskoj uniji iz
1968

zemlje lanice su i dalje kontrolirale kretanje ljudi, a kontrola je naroito bila

usmjerena na ilegalna useljavanja

u toj fazi jo uvijek su nacionale politike odreivale visinu poreza na dodanu

vrijednost, troarina na alkohol, duhan i luksuzne proizvode, zahtijevale primjenu
razliitih zdravstvenih standarda u praksi, kontrolu zabranjenih proizvoda te traile
spreavanje irenja biljnih i ivotinjskih bolesti

3.2 Institucionalni okvir donoenja odluka o fiskalnim pitanjima

lanstvo u EU-u donosi brojne prilike, ali i izazove na koje Hrvatska mora biti pripravna.
Uspjenost lanstva prvenstveno ovisi o spremnosti da se to bolje iskoriste prilike i umanje
izazovi i opasnosti u svakom pojedinom podruju ili sektoru. lanstvo otvara velike
mogunosti poduzetnicima koji imaju ideje, znanje, inovativnost i sposobnosti, ali moe biti
prijetnja onima koji se ne mogu ili ne znaju nositi s konkurentskim izazovima velikog,
otvorenog trita.
Hrvatska e ulaskom u EU putem svojih predstavnika u institucijama Unije od pasivnog
preuzimatelja europskih politika prerasti u njihova aktivnog sukreatora. To znai da e moi
aktivno utjecati na sve aspekte daljnjeg razvoja EU-a, pa e i na taj nain moi tititi i
zastupati svoje interese. Hrvatska e, poput drugih drava lanica, imati u Europskoj komisiji
povjerenika zaduenog za neko podruje europskih javnih politika. Hrvatska e u sluaju
glasovanja kvalificiranom veinom u Vijeu ministara i Europskom vijeu imati sedam
glasova (kao i Slovaka, Danska, Finska, Litva i Irska). Nakon njezina ulaska u EU za
odluivanje kvalificiranom veinom u Vijeu ministara bit e potrebno 260 od ukupno 352
glasa. Kao i u drugim institucijama EU-a u prvoj fazi, koja poinje danom potpisivanja
pristupnog ugovora a zavrava ratifikacijom ugovora i njegovim stupanjem na snagu,
Hrvatska e dobiti 12 promatraa u Europskom parlamentu, koji e se birati iz saziva
Hrvatskoga sabora. Oni e biti imenovani sukladno odnosu snaga u Saboru, u Europskom e
parlamentu moi raspravljati, ali ne i glasovati. Nakon ratifikacije pristupnog ugovora i ulaska
u EU je zakazano za 1. srpnja 2013. Hrvatska e na opim izborima birati svojih 12
25

zastupnika u Europskom parlamentu. Ipak, broj hrvatskih zastupnika u Europskom

parlamentu nije dugorono vrsto odreen i mogao bi se mijenjati, kao i broj zastupnika svih
drugih drava lanica. Prije sljedeih opih izbora za Europski parlament ponovno e se
odreivati koliko e koja drava imati zastupnika kako bi se ukupan broj zastupnika vratio u
okvire zadane Lisabonskim ugovorom (750 zastupnika te predsjednik Parlamenta). Hrvatska
e imati korist od primjene tzv. naela opadajue proporcionalnosti pri odreivanju broja
zastupnika u Europskom parlamentu. To znai da e imati veu relativnu zastupljenost jer e
jedan zastupnik iz Hrvatske zastupati 400.000 graana, a jedan zastupnik iz velikih drava
lanica, poput Njemake ili Francuske zastupa oko 800.000 graana. Kao i ostale drave
lanice Hrvatska e imati po jednog suca u Europskom sudu pravde, Opem sudu i
Revizorskom sudu. U skuptini Europske sredinje banke Hrvatsku e predstavljati guverner
Hrvatske narodne banke, koji e nakon ulaska u eurozonu takoer biti lan Vijea guvernera u
sklopu te institucije. Hrvatska e na ministarskoj razini biti predstavljena i u Upravnom vijeu
guvernera Europske investicijske banke. Tijekom pregovora odreen je i broj predstavnika
Hrvatske u Ekonomskom i socijalnom odboru i Odboru regija kao savjetodavnim tijelima EUa. U tim e tijelima imati po devet predstavnika, koje e na prijedlog Vlade Republike
Hrvatske birati Vijee ministara na etverogodinji mandat. Ugovorom iz Nice odreeno je da
lanovi Odbora regija moraju imati mandat u nekoj regionalnoj ili lokanoj jedinici ili biti
politiki odgovorni nekom izbornom predstavnikom tijelu. Ulaskom u Uniju Hrvatski e
sabor dobiti novu ulogu u politikom sustavu EUa: kontrolirat e zakonodavni rad Vlade u
Vijeu ministara i provjeravati koja e stajalita Vlada zauzeti u pojedinim pitanjima. Vlada
izvjeuje Hrvatski sabor o prijedlozima pravnih propisa i odluka u ijem donoenju sudjeluje
u institucijama EU-a. Hrvatski sabor moe o tim prijedlozima donositi zakljuke na temelju
kojih Vlada djeluje u institucijama EU-a. Hrvatski e sabor sukladno odredbama Lisabonskog
ugovora provjeravati supsidijarnost i zajedno s parlamentima drugih drava lanica imat e
pravo treinom glasova alociranih nacionalnim parlamentima u roku od osam tjedana uloiti
prigovor (obrazloeno miljenje) na predloeno europsko zakonodavstvo. Za razvoj
navedenih nadzornih funkcija bit e dragocjeno iskustvo Nacionalnog odbora, koji je u svojim
pravnim temeljima i praksi tijekom pristupnih pregovora uspostavio odreeni stupanj kontrole
nad pregovarakim stajalitima Vlade ime su osigurani pravodobno informiranje i utjecaj
Sabora. Od dana pristupanja hrvatski jezik postaje jedan od 24 slubena jezika EU-a. To znai
da e tekstovi dokumenata i pravnih akata Unije biti i na hrvatskom jeziku te da e kao takvi
biti autentini pod istim uvjetima kao i tekstovi pisani na ostalim slubenim jezicima.

26

Hrvatski graani moi e se obraati institucijama EU-a na svojem jeziku, a hrvatski

predstavnici u europskim institucijama sluit e se hrvatskim jezikom.
Ulazak u EU donijet e potrebu redefiniranja uloge niza institucija nacionalnog politikog
sustava, poput Ureda premijera, resornih ministarstava, naroito Ministarstva vanjskih
poslova i europskih integracija, Misije RH pri EU-u te Hrvatskoga sabora. Strukturu Misije
RH pri EU-u i njezinu kadrovsku ekipiranost u predstojeem razdoblju trebat e prilagoditi
lanstvu u EU-u kako bi mogla pratiti rad svih institucija EU-a i sudjelovati u radu brojnih
odbora i radnih skupina Vijea ministara. Hrvatski sabor trenutano nema dostatne kapacitete
za kvalitetno ispunjavanje svih predvienih obveza u sklopu politikog sustava EU-a. Prije
svega, struktura saborskih odbora nije usklaena s potrebama lanstva u Uniji i njihovi su
administrativni kapaciteti ogranieni. Osim toga, tek treba donijeti zakon kojim e se urediti
odnosi izmeu Hrvatskoga sabora i Vlade vezano uz europska pitanja. Za uspjeno zastupanje
hrvatskih interesa bit e presudno vano jaanje vjetina hrvatskih predstavnika u
institucijama EU-a za uinkovito sudjelovanje u kreiranju europskih javnih politika. Umjesto
pasivnog preuzimanja oekuje se aktivno sudjelovanje. Takoer, bit e vano umijee
hrvatskih predstavnika da u odreenim podrujima grade strateke koalicije s predstavnicima
drugih drava koje e moi snano utjecati na konana stajalita EU-a. Vezano uz
predsjedanje razliitim formacijama Vijea ministara, kao ogranienje treba istaknuti da
Hrvatska sve do sredine 2020. nee ni tehniki moi predsjedati tom institucijom jer je
redoslijed drava predsjedateljica za to razdoblje ve odreen. Budui da je predsjedanje
Vijeem idealna prilika za promoviranje irih regionalnih interesa drave predsjedateljice,
injenica da mu Hrvatska u blioj budunosti nee predsjedati ne ide u prilog naporima koji se
ulau u nastavak proirenja na jugoistok Europe, to je strateki interes Hrvatske. S druge
strane, to je i prednost, jer prema dananjem stanju i prosudbama, razdoblje pristupanja u
lanstvo drava jugoistone Europe moglo bi uslijediti sa znatnom vremenskom odgodom.
Prema miljenju brojnih autora, EU pati od tzv. demokratskog deficita kao posljedice
neujednaenosti izmeu razine integriranosti Unije s jedne strane i demokratske kvalitete
njezina politikog sustava s druge. Demokratski deficit oituje se prvenstveno nedovoljnom
povezanou graana s institucijama i politikama EUa. Razlog je meu ostalim jo relativno
slab poloaj Europskoga parlamenta kaojedine europske institucije koju graani biraju putem
opih i neposrednih izbora. Zbog toga se promatrano iz perspektive demokratskog legitimiteta
prijenos ovlasti s nacionalne razine (gdje je demokratska kontrola mogua) na europsku (gdje
je oteana) ini problematinim. Ipak treba naglasiti kako Europska unija nije drava i da to
do daljnjega nee postati, pa je njezina usporedba s nacionalnom dravom u pogledu
27

demokracije donekle neprimjerena. U obranu EU-a treba rei i to da je posljednjih desetak

godina mnogo uinjeno za smanjivanje demokratskog deficita jaanjem Europskoga
parlamenta i uloge nacionalnih parlamenata, poveanjem transparentnosti politikog sustava
EU-a, educiranjem graana o funkcioniranju politikog sustava Unije te poticanjem vee
ukljuenosti civilnog drutva i graana u kreiranje europskih javnih politika.
Tri su najvanije institucije EU-a:
1) Europska komisija, skraeno EK (engl. European Commission) je institucija ije je
sjedite u Bruxellesu, a koja izraava i zagovara opi interes Europske zajednice (EZ) i u
svom je radu neovisna od interesa pojedinih drava lanica Unije. Budui da bi bilo previe
komplicirano da se rad odvija na svim jezicima kojima se govori u zemljama lanicama,
uvedena su tri radna jezika i to su francuski, engleski i njemaki. U sklopu institucionalnog
okvira Unije, EK djeluje kao europsko izvrno tijelo te se esto naziva pokretakom snagom
europske integracije budui da ima iskljuivo pravo predlaganja, izraivanja nacrta i
predstavljanja prijedloga novih zakona. EK je zaduena i za provoenje zajednikih politika i
europskog zakonodavstva na nain da kroz donoenje provedbenih propisa u suradnji s
Vijeem EU-a omoguuje primjenjivanje propisa u praksi, no svakako treba naglasiti da
uspjenost provedbe zajednikih propisa na terenu ovisi o samim dravama lanicama.
Zajedno sa Sudom Europskih zajednica EK osigurava da se propisi EZ ispravno primjenjuju
te u sluaju da procijeni da je lanica povrijedila neku od odredbi osnivakih ugovora, ima
ovlast podii tubu protiv dotine drave pred Sudom.
S druge strane, EK predstavlja Uniju jednim dijelom na meunarodnoj sceni te ima pravo u
njezino ime pregovarati meunarodne ugovore i to uglavnom one koji se odnose na trgovinu i
suradnju.
Europska komisija je tijelo koje se sastoji od povjerenika koji dolaze iz drava lanica EU na
mandat od 5 godina, no unutar EK djeluju kao jedinstveno tijelo iji je zajedniki cilj zatititi
interese EZ. Na temelju Ugovora iz Nice, nakon posljednjeg proirenja Unije EK izabrana za
razdoblje od 1. studenog 2004. do kraja 2009. sastavljena je prema naelu da svaka drava
lanica ima po jednog predstavnika u toj instituciji, te danas Komisija broji 26 lanova i
predsjednika Jose Manuel Barrosa. Svaki od povjerenika stoji na elu jedne Ope uprave (DG
Directorates-General) koja ima ingerenciju nad jednim odreenim podrujem. Osim njih, u
Komisiji postoji Glavno tajnitvo koje koordinira rad Opih uprava i komunikaciju Komisije s
28

ostalim institucijama, zatim privremeni i stalni odbori strunjaka i savjetnika te ostale

zajednike slube i uredi.
2) Vijee Europske unije (Vijee EU-a), jo se naziva i Vijee ministara ili esto samo
Vijee (engl. Council of the European Union, Council of Ministers, skraeno Council)
institucija je u kojoj su zastupljeni interesi pojedinanih drava lanica EU. Svaka drava
lanica ima po jednog predstavnika na ministarskoj razini u njemu i uvijek se sastaje u istom
broju. Meutim, sastav Vijea mijenja se ovisno o temi o kojoj se na sastanku raspravlja te se
u praksi Vijee manifestira kroz vie lica: kada se raspravlja o poljoprivrednoj politici,
sastaju se ministri poljoprivrede; kada se radi o pitanju nezakonitih migracija, ministri
unutarnjih poslova i sl. Vijee EU sastaje se u 9 razliitih oblika ili formacija: Vijee za ope
poslove i vanjske odnose, Vijee za gospodarske i financijske poslove, Vijee za suradnju u
podruju pravosua i unutarnjih poslova, Vijee za zapoljavanje, socijalnu, zdravstvenu i
potroaku politiku, Vijee za trino natjecanje, Vijee za promet, telekomunikacije i
energetiku, Vijee za poljoprivredu i ribarstvo, Vijee za okoli, Vijee za obrazovanje, mlade
i kulturu. Vijee svoju zakonodavnu ulogu dijeli sa Europskim parlamentom i donosi propise
za pitanja koja se tiu svih podruja nadlenosti Unije, dakle ne samo EZ, ve i europske
vanjske i sigurnosne politike te policijske i pravosudne suradnje u kaznenim pitanjima.
Nadalje, Vijee u ime Unije sklapa meunarodne ugovore s dravama izvan njezinih granica
(tzv. tree zemlje) ili s meunarodnim organizacijama te s Europskim parlamentom dijeli
ovlast nad usvajanjem prorauna.
S druge strane, budui da okuplja predstavnike izvrne vlasti drava lanica Unije Vijee
predstavlja mjesto na kojem se najizravnije usklauju politike drava lanica kroz meusobnu
suradnju i dogovore izmeu vlada drava. Vijee takoer obuhvaa i neke druge razine,
budui da europski ministri koji mu ine osnovu ne mogu puno svoga vremena njemu
posvetiti ( naravno da je njihova primarna dunost obavljanja poslova u svom nacionalnom
kontekstu). Stoga je unutar Vijea razraena struktura dodatnih razina uz iju pomo Vijee
odrava sastanke, odreuje teme za raspravu i donosi odluke. Razinu ispod ministarske ini
Odbor stalnih predstavnika, uvrijeenog naziva COREPER (prema francuskom akronimu
naziva Commit des representants permanents) koji imaju funkciju veleposlanika drava
lanica pri EU. Sve drave lanice EU u Bruxellesu imaju svoju stalnu misiju, odnosno, svoje
stalno diplomatsko predstavnitvo pri Uniji, a efovi tih delegacija, tj. veleposlanici, se
okupljaju na razini COREPER-a. Razinu nie ine radne skupine strunjaka za pojedina
podruja koji uglavnom dolaze iz dravnih uprava drava lanica. Njihova je uloga da
29

pripremaju materijale na temelju kojih COREPER priprema nacrt odluka ili propisa koje
konano usvajaju ministri na Vijeu. U postupku donoenja odluka u Vijeu, dakle, ve se na
razinama radnih skupina i COREPERA prijedlozi odluka usuglaavaju, a na razini ministara
slubeno se usvajaju.
3) Europski je parlament, skra. EP, (engl. European Parliament) institucija koja kroz svoj
razvoj svjedoi o nastojanjima EU da unutar svojih okvira podigne razinu demokratinosti.
Pod teretom ukazivanja na nedostatak demokratinosti, od 1979. nadalje, zastupnici u EP koji
su do tog vremena bili delegirani izravno iz svojih nacionalnih parlamentata, biraju se na
neposrednim izborima u zemljama lanicama prema izbornom postupku kakav vrijedi za
izbor zastupnika za nacionalni parlament pojedinih drava. Europski parlament ima sjedite u
tri drave lanice Unije: glavno sjedite i mjesto gdje se odravaju plenarne sjednice se nalazi
u Strasbourgu, njegovo Glavno tajnitvo nalazi se u Luksemburgu, dok se politike grupe i
odbori veinom sastaju u Bruxellesu. Takoer za razliku od Komisije, svi slubeni jezici
Unije su i radni jezici Parlamenta.
U okviru EP danas su utjelovljeni interesi gotovo pola milijarde graana EU. Kako bi se
osigurala odgovarajua ravnotea izmeu stvarne demografske situacije i jednakosti meu
dravama u smislu zastupljenosti njihovih graana u EP broj zastupnika rasporeen je izmeu
drava lanica proporcionalno udjelu njihovih stanovnika u ukupnom stanovnitvu EU.
Specifinost EP je u tome to su njegovi lanovi rasporeeni po politikim skupinama prema
politikoj opredijeljenosti, a ne prema nacionalnoj pripadnosti.
Osnovna je uloga EP da zajedno s Vijeem EU-a sudjeluje u postupku donoenja zakona.
Nadalje, Parlament zajedno s Vijeem odobrava godinji proraun Unije i nadgleda njegovu
potronju, imenuje lanove EK te obavlja i druga imenovanja poput pukog pravobranitelja
(engl. European Ombudsman), opunomoenog da zaprima albe graana Unije koje se tiu
propusta administracije u radu institucija ili tijela Unije; sudjeluje u vanjskoj politici Unije
dajui suglasnost za ugovore o pridruivanju i pristupanju; postavlja privremene istrane
odbore koji, s jedne strane nadziru rad europskih institucija, a s druge strane aktivnosti drava
lanica u provedbi europskih politika. EP-u u radu pomae dvadesetak stalnih odbora ija
veliina i znaaj ovise ponajvie o utjecaju koji Parlament ima u pojedinim podrujima
europskih politika. Parlamentarni odbori uglavnom pripremaju zakonske prijedloge za
specifina podruja na osnovu kojih Parlament donosi svoje konane odluke tijekom
plenarnih sjednica.
30

4. Struktura fiskalnog sustava

Fiskalni sustav EU se moe promatrati kao to smo naveli kroz tri segmenta. Prvo, proraun
EU kao jedini instrument koji se u potpunosti provodi sa sredinje, odnosno supranacionalne
razine EU. Proraun EU prvenstveno slui kao zajednika blagajna iz koje se financiraju
zajednike politike EU, a njegovo makroekonomsko znaenje nije kao kod klasinih
prorauna nacionalnih drava. Ostatak fiskalnog sustava se moe promatrati kao skup raznih
pravila i dogovora preko kojih zemlje lanice harmoniziraju i koordiniraju ostale segmente
fiskalne politike. Drugi takav segment jest harmonizacija oporezivanja, a trei koordinacija
fiskalnih, odnosno proraunskih politika zemalja lanica EU prema maastrikim kriterijima
konvergencije i Pakta o stabilnosti i rastu.

4.1 Proraun EU -a
Zajednica i Unija su kroz svoju povijest razvijale financijski sustav koji je pratio integraciju,
pa je tako osmiljen i vlastiti sustav izvora financiranja (zajedniki prihodi), te mehanizmi
kojima su se ta prikupljena sredstva iskoritavala (zajedniki rashodi). Zajedniki proraun
EU-a ima kljuno mjesto u tom financijskom sustavu. Zapravo proraun EU prvenstveno slui
kao zajednika blagajna iz koje se financiraju zajednike politike EU, a njegovo
makroekonomsko znaenje nije kao kod klasinih prorauna nacionalnih drava. Njegov
osnovni cilj je ostvarivanje ciljeva europskih politika.
Proraun Europske unije ima nekoliko funkcija:
financijska i ekonomska,
politika i pravna.
Neslaganja i pojedinani interesi zemalja lanica se sve ee javljaju. Zadaa zajednike EU
institucije jest formiranje prorauna i osmiljavanje ciljeva koje e financirati. Velik dio
prorauna svakodnevno se provodi u zemljama lanicama, posebno za poljoprivredne ciljeve i
strukturne fondove.

31

Slika br. 3 Nastanak i povijesni razvoj prorauna EU

Izvor: valjek S.: Oporezivanje dohodaka od kapitala: EU i zemlje u tranziciji; privredna kretanja i
ekonomska politika, 104/2005.

Na slici br. 3 moemo vidjeti kako se kretao proraun kroz godine, te na kraju i procjenu za
2013. godinu koja iznosi 151.8 mlrd .
Osnovna naela koja karakteriziraju proraun EU su:

Naelo jedinstvenosti i tonosti

Naelo periodinosti (godinjeg obrauna)

Naelo uravnoteenosti

Naelo obraunske jedinice

Naelo univerzalnosti (ne-prenoenja)

Naelo specifikacije

Naelo dobrog financijskog upravljanja

Naelo preglednosti (transparentnosti)

32

Slika br. 4 Postupak donoenja EU prorauna

Izvor: Ott, K., 2005. Pridruivanje Hrvatske Europskoj uniji: ususret izazovima pregovora. Zagreb:
Institut za javne financije: Zaklada Friedrich Ebert

Napomena (*):
Novi (jednostavniji) postupak donoenja prorauna EU-a koji je prikazan na slici 4., je uveden
Lisabonskim ugovorom . Vidljivo je da Komisija predlae i usklauje, Parlament i Vijee
ministara odluuju, te tu jo sudjeluje i Pomirbeni odbor - predstavnici sve tri navedene
institucije. Europski Parlament ima zavrnu rije kod prihvaanja zajednikog prijedloga
prorauna, ako prihvati prijedlog i nakon 14 dana to je Vijee ministara odbilo taj prijedlog
odluuje ponovno o prihvaanju svih ili nekih amandmana, ali s veinom ukupnog broja
zastupnika I 3/5 glasova.
Donoenje prorauna EU moe se provoditi:
centraliziranim upravljanjem (22%)
zajednikim upravljanjem s nacionalnim tijelima (76%)
zdruenom upravom meunarodnih tijela ili delegiranim upravljanjem putem izvrnih
agencija Europske komisije (1%)
oko 1% je preputeno treim zemljama (npr. Hrvatskoj IPA)

33

Dananje izvore prorauna moemo primjetiti iz tablice br.4 gdje je vidljivo da su najvei
prihodi oni ostvareni po osnovi PDV- a koji kao i svi rastu 2010. u odnosu na prethodnu
godinu.
Od 2000. godine zemlje lanice zadravaju 25% prikupljenih tradicionalnih izvora Unije
( carinske i poljoprivredne pristojbe, te pristojbe od eera ), a prije toga su zadravale 10%
Tablica br.4 Proraunski prihodi EU-a 2009. i 2010. godine

Izvor: http://ec.europa.eu

Glavni ciljevi financijskih okvira:

Osigurati kontrolu evolucije prorauna u duem vremenskom razdoblju

Pomo pri planiranju viegodinjih programa i projekata

Osigurati predvidljivi priljev sredstava za prioritete Unije

Olakati godinju proraunsku proceduru i olakati Euro-parlamentu i Vijeu EU

dogovor oko godinjeg prorauna EU

Lisabonski ugovor brie razliku obveznih i neobveznih rashoda

Tekui viegodinji financijski okvir 2007-2013. ureuje iznose godinjih granica odobrenih
rashoda prema obraunskom naelu po kategorijama rashoda i prema gotovinskom naelu.

34

Sektorska distribucija sredstava prema glavama (headings):

Glava 1. Odrivi rast (Konkurentnost, Kohezija) 44,2%
Glava 2. Ouvanje i upravljanje prirodnim resursima (obuhvaa poljoprivredu, ruralni
razvoj, ribarstvo...) 43%
Glava 3. Graanstvo, sloboda, sigurnost i pravda 1,2%
Glava 4. Europska unija kao globalni partner 5,7%
Glava 5. Administracija 5,8%
Glava 6. Kompenzacije 0,1%

Grafikon br. 5 Struktura izdataka EU prorauna 1988. i 2013. godine

Izvor: www.europa.eu

Prema grafikonu 5. oekuje se da e se izdatci EU prorauna za kohezijsku politiku i druge

politike narasti, dok e se za poljoprivrednu politiku smanjiti. Neslaganja oko prorauna EU
se javljaju zbog:

povijesni korisnici regionalne politike teko prihvaaju gubitak dobivanih sredstava

nove zemlje lanice trae pravedniji udio u regionalnoj pomoci

najznaajniji kontributori, odbijaju bilo kakvo poveanje prorauna

Francuska titi financiranje CAP-a

Velika Britanija odbija bilo kakvo osporavanje svog rabata

35

Osnovna podruja financiranja u budunosti:

Gospodarski rast

R&D, inovacije, obrazovanje i osposobljavanje te infrastrukturno povezivanje

nacionalnih trita

Konvergencija

Restrukturiranje

Financijski instrumenti Unije za pomo financiranja posebnih aktivnosti u okviru zajednikih

europskih politika koje definiraju zemlje lanice predstavljaju sustav fondova EU-a. Razlikuju
se po namjeni, obuhvatu i zemljama kojima su namijenjeni:
Regionalna pomo (kohezijska politika)
Ouvanje prirodnih resursa
Pretpristupna pomo
Vanjska pomo
Programi Unije
Kohezijska politika EU-a (raspoloivi fondovi vezani uz ciljeve odrivog razvoja Unije):
Europski socijalni fond (ESF)
Europski fond za regionalni razvoj (ERDF)
Kohezijski fond
Ouvanje prirodnih resursa:
Europski poljoprivredni garancijski fond
(EAGF/FEAGA)
Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj
(EAFRD/FEADER)
Europski ribarstveni fond (EFF/FEP)
Instrument pretpristupne pomoi (IPA) namijenjen zemljama kandidatkinjama za EU:
- Europski fond za razvoj (EDF)

4.2. Harmonizacija poreznog sustava EU

U Europskoj uniji je najvie uinjeno u pravcu harmoniziranja poreznih sustava i porezne
politike. U samom Ugovoru o osnivanju Europske unije (Rimski ugovor, 1957. godina) kae
se da je stvaranje zajednikog trita osnovna zadaa osnivanja Unije. Naknadno su nadodani
36

djelovi o ekonomskoj i monetarnoj uniji, ali stvaranje zajednikog trita ima presudan utjecaj
na harmonizaciju. Karakterizira ga ukidanje svih prepreka slobodnom kretanju dobara, usluga,
ljudi i kapitala, a sustav bi trebao osigurati da se ne ometa konkurencija. Dakle, od samog
nastanka EU je zasnovana na tzv. 4 temeljne slobode slobodi kretanja ljudi, dobara, usluga i
kapitala kao bitnim pretpostavkama postojanja i uspjenog djelovanja jedinstvenog
europskog ekonomskog prostora. Meutim, samo ukidanje trgovinskih barijera meu
lanicama (meusobne carine su ukinute jo davne 1968. godine) ne znai nuno da je
zajedniko, savreno konkurentno trite uspostavljeno. Jedna od najvanijih brojnih zapreka
njegovom funkcioniranju jesu razlike u poreznim sustavima drava lanica. Stoga su osnovni
zadaci porezne politike EU posljednjih godina usko vezani za razvoj unutarnjeg trita,
jaanje

monetarne

unije

ekonomske

integracije.

Mjere

fiskalne

harmonizacije

podrazumijevaju postupak uklanjanja fiskalnih prepreka i neusklaenosti poreznih sustava u

meudravnim zajednicama ili regijama unutar iste zemlje. U EU su one prije svega
usmjerene na harmonizaciju porezng sustava. Potrebna je kada postoje fiskalne eksternalije
meu lanicama, tj. kada porezne odluke jedne drave imaju utjecaj na odluke drugih drava,
te ometaju etiri osnovne slobode. Harmonizacija ih internalizira inei sustave meusobno
kompatibilnima te kompatibilnima s ciljevima ekonomske unije. Dakako, u idealnim uvjetima
zemlje lanice bi morale biti meusobno porezno neutralne, odnosno tokovi dobara, usluga,
ljudi i kapitala bi trebali biti isti bez i sa utjecajem poreza.

Kao razlog harmonizacije u EU se najee spominje nesklonost zemalja lanica da prepuste

mo oporezivanja (fiskalni suverenitet) na viu razinu, pa harmonizacija oporezivanja slui
kao alternativan pristup koordinaciji poreza. Ciljevi harmonizacije jesu3:

osnivanje zajednikog trita i uklanjanje fiskalnih prepreka koje remete

konkurenciju na zajednikom tritu

uklanjanje fiskalnih smetnji koje utjeu na slobodno kretanje roba, ljudi i kapitala na
cijelom podruju EU

postupno meunarodno pribliavanje ekonomskih politika zemalja lanica

uvoenje niza zajednikih politika u razliitim podrujima

omoguiti financiranje EU vlastitim sredstvima

imovi J., imovi H.: Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije; Pravni fakultet Zagreb, Zagreb 2006., str. 94.

37

osigurati ekonomsku neutralnost fiskalnih sustava lanica u pogledu geografske

alokacije resursa i potivanja naela nediskriminacije poreznih subjekata i proizvoda
u vezi s njihovom rezidencijom i porijeklom

uiniti harmonizaciju fiskalnih sustava lanica instrumentom ubrzanja procesa

integriranja i meuzavisnosti nacionalnih gospodarstava

Porezni sustavi zemalja lanica razlikuju se po broju poreznih oblika, stopama, osnovicama,
olakicama, poreznim osloboenjima itd. Sve te razlike bi bez procesa harmonizacije utjecale
na stvaranje tetne porezne konkurencije i neostvarivanje prethodno navedenih ciljeva,
pogotovo stvaranja zajednikog trita kao temeljnog cilja stvaranja EU. Ipak, cilj Unije nije
standardizacija (izjednaavanje) poreznih sustava, ve osiguranje njihove meusobne
kompatibilnosti te kompatibilnosti s osnovnim ciljevima Unije. Iako bi standardizacija
vjerojatno bre dovela do postizanja zajednikih ciljeva, ona pretpostavlja transferiranje
fiskalnog suvereniteta na supranacionalnu vlast, na to veina lanica nikada ne bi pristala.
Zbog toga EU primjenjuje koordinaciju, suradnju na prevladavanju poreznih barijera, bez
odricanja veeg dijela fiskalnog suvereniteta.
Najvei porezni teret u EU snosi faktor rada. Zbog nemobilnosti radne snage, logino
je da su lanice usmjerile porezne sustave prema jaem oporezivanju tog faktora kako bi
nadoknadile gubitak poreznih prihoda iz drugih segmenata oporezivanja. Mobilnost radne
snage je niska zbog donedavnog ograniavanja njene mobilnosti unutar EU i zbog raznih
drugih barijera (jezine, vjerske, kulturne ...) koje su u Uniji mnogo izraenije nego recimo u
Sad-u ili Kanadi.

Naela harmonizacije poreznog sustava EU4 jesu:

Naelo nacionalne nadlenosti kae da je odreena politika iskljuivo u nadlenosti

pojedinih zemalja lanica ako Unija nema nadlenost po tom pitanju na temelju
Ugovora.

Prema naelu jednoglasnosti, pitanja vezana uz porezni sustav Unije mogu biti
privaena jedino jednoglasno, odnosno, ako ih prihvate sve zemlje lanice.

imovi J., imovi H.: Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije; Pravni fakultet Zagreb, Zagreb 2006., str. 100.

38

Osnovno naelo koje je utjecalo na proces harmonizacije poreznih sustava u EU jest

naelo supsidijarnosti. Prema tom naelu odgovornost za odreenu javnu uslugu treba
dodijeliti onoj razini vlasti koja je kompatibilna s 'podrujem korisnosti' te javne
usluge. Naime, sredinja razina vlasti (EU) treba donositi odluke samo ako ciljeve
koje njima eli postii moe bolje i uinkovitije ostvariti od samih zemalja lanica. U
suprotnom, te odluke treba prepustiti niim razinama vlasti, odnosno zemljama
lanicama, to i je sluaj kod harmonizacije oporezivanja. Dakle, porezni suverenitet i
dalje ostaje jedna od bitnih odrednica nacionalnog suvereniteta zemalja lanica.

Porezna harmonizacija (ili porezno uskladenje) oznaava koordinaciju poreznih sustava

drava lanica Europske unije radi izbjegavanja nacionalnih poreznih mjera koje mogu
negativno utjecati na funkcioniranje zajednikog trita, tj. na slobodno kretanje roba, usluga i
kapitala te koje mogu naruiti konkurenciju. Ugovorom o EU utvrene su pravne norme koje
se odnose na poreze, a do danas se nisu mijenjale. Prema njima, svaka drava lanica ima
pravo zadrati vlastiti porezni sustav, pa ak i uvoditi nove porezne oblike, uz obvezu da neke
njihove dijelove (poreznu stopu, osnovicu i sl.) uskladi s odlukama tijela EU. Europska unija
donijela je nekoliko posebnih smjernica (direktiva) o harmonizaciji pojedinih poreza, te je
postignut odredeni minimum usklaivanja poreznih sustava. Tako je postignuta djelomina
harmonizacija izravnih poreza, a najdalje se otilo u harmonizaciji sustava neizravnih poreza,
tj. PDV-a i troarina. Pravna osnova za usklaivanje neizravnog oporezivanja definirana je u
lancima 90. do 93. Ugovora o EU. Njima se zabranjuje porezna diskriminacija koja bi
izravno ili neizravno pogodovala nacionalnim proizvodima na tetu proizvoda iz drugih
drava lanica, te se poziva na harmonizaciju poreza na promet, troarina i drugih neizravnih
poreza. Ciljevi na tom podruju postignuti su relativno brzo, pa su ve u 1970-ima u
dravama lanicama viefazni porezi na promet koji nisu osiguravali poreznu neutralnost
zamijenjeni porezom na dodanu vrijednost.

39

Grafikon br 6. Indirektni porezi kao % BDP po vrstama poreza (1997.)

Izvor: Europska Komisija , Tax policy in the EU europe on the move 2000.
Na slici 2. moemo vidjeti koliki postotak ukupnih indirektnih poreza u BDP-u otpada na
pdv. Njega predstavlja tamno plava, ostale indirektne poreze svijetlo plava, a troarine
ljubiasta boja.

Donesena je i esta direktiva (77/388/EEC)1 kao osnovni dokument EU i zakonska osnova za

harmonizaciju PDV-a. Ta direktiva osigurava primjenu PDV-a na iste transakcije u svim
dravama lanicama. Postignut je dogovor prema kojemu drave lanice primjenjuju
standardnu stopu PDV-a, koja ne moe biti nia od 15%, te jednu ili dvije sniene stope, koje
ne mogu biti nie od 5%. Zajedniki sustav troarina uveden je 1993. godine, a posebno se
odnosi na promet duhanskih proizvoda, alkohola i alkoholnih pia te na energente (naftne
derivate, ugljen, koks, prirodni plin i elektrinu energiju).

40

Slika 3. Troarine EU15 1997. godine (udio u ukupnim prihodima od troarina)

Izvor: Europska Komisija , Tax policy in the EU Europe on the move 2000.
Kao to moemo vidjeti na slici broj 3.u petnaest zemalja lanica Unije zajedno, 1997. godine
prihodi od troarina na hidrokarbonska ulja su inili vie od 50%, prihoda, od duhanskih
troarina oko 25%, alkoholnih oko 14%, a prihodi od svih ostalih vrsta troarina zajedno tek
oko 6% ukupnih prihoda od troarina. Najvee pojedinane stope troarina bile su propisane u
Danskoj, Irskoj i Ujedinjenom Kraljevstvu.

Postignut je i znatan napredak u uskladivanju stopa troarina, strukture troarina (definicije

proizvoda, jedinica mjere i izuzea) te kretanja dobara koja se oporezuju troarinama izmeu
drava lanica. Takoder je postignut dogovor o suradnji i razmjeni informacija poreznih
uprava drava lanica.
U Europskoj je uniji podruje izravnih poreza, tj. oporezivanje dohotka i dobiti jo uvijek
uglavnom u nacionalnom djelokrugu, a zajednika porezna politika odnosi se ponajprije na
neizravne poreze koji neposredno utjeu na funkcioniranje zajednikog trita na podruju
slobodnog kretanja roba i slobode pruanja usluga.

41

Grafikon br. 7. Direktni porezi kao % BDP u 1997.godini

(') podaci za Grku nisu dostupni

Izvor: Europska Komisija, Tax policy in the EU europe on the move 2000.
O vanosti direktnih poreza za svaku zemlju, pa tako i Uniju, dovoljno govori injenica da su
prihodi od njih iznosili tisuu milijardi eura ili 13,7% BDP-a EU u 1997. godini kao to
moemo vidjeti na grafikonu br. 7. Tamno plava boja pedstavlja prihod od poreza na
dohodak, ljubiasta od krporacijskih poreza, a svijetlo plava od ostalih diektnih poreza.
Moemo vidjeti i da je Danska imala najvei udio indirektnih poreza u ukupnom BDP-u pri
emu su oni inili 32,2% BDP-a.

U ugovoru o EU ne spominju se izrijekom izravni porezi, pa njihova harmonizacija nailazi na

brojne zapreke. Europska se unija rijetko bavi oporezivanjem dohotka pojedinca, a tada
nastoji osigurati jednakost u smislu prilika za rad ili ulaganje u drugoj dravi lanici. Na
podruju oporezivanja dobiti trgovakih drutava EU ima dva cilja:
(1) sprijeiti tetnu poreznu konkurenciju drava lanica i
(2) omoguiti slobodno kretanje kapitala.

42

Sve do 1997. godine sustav harmonizacije izravnog oporezivanja u EU bio je vrlo skroman.
Naime, do tada su postojale samo direktive o spajanjima poduzea te o drutvima majka-ker,
koje su prije svega bile usmjerene na rjeavanja pitanja dvostrukog oporezivanja. Nakon
1997. godine drave lanice pokrenule su iroku raspravu usmjerenu na akciju kojom bi se
trebali kontrolirati negativni uinci porezne konkurencije. Ta je akcija bila usmjerena na
harmonizaciju poreznih propisa na tri podruja: na oporezivanje poduzea, oporezivanje
dohotka od tednje i oporezivanje autorskih naknada medu poduzeima. Tako porezni paket
za suzbijanje tetne porezne konkurencije koji je usvojilo Vijee sadrava:
(1) pravila ponaanja pri oporezivanju poduzea (engl. Code of conduct), kojim su se drave
lanice obvezale da nee uvoditi nikakve nove tetne porezne mjere,
(2) da e preispitati postojee porezne zakone i ukinuti sve tetne porezne mjere to je prije
mogue,
(3) da e obavijestiti jedna drugu o mjerama to bi ih Kodeks mogao obuhvatiti i
(4) da e poticati ukidanje tetne porezne konkurencije i u zemljama izvan EU.
Instrument smanjivanja razlika u efektivnom oporezivanju dohotka od tednje,
odnosno kamata na tednju (engl. Savings Taxation Directive, lipanj 2003)- prema toj
direktivi sve drave lanice moraju osigurati razmjenu informacija o isplatama kamata na
tednju nerezidenata. Instrument uklanjanja poreza po odbitku pri oporezivanju kamata i
autorskih naknada medu povezanim drutvima u razlicitim dravama lanicama EU-a (engl.
Interest and Royalty Directive, lipanj 2003)- tom direktivom EU propisuje zajedniki sustav
oporezivanja kamata i autorskih naknada kako bi ukinuo dvostruko oporezivanje tih naknada.
Tako se kamate i autorske naknade oporezuju samo u dravi lanici u kojoj korisnik tih
naknada ima sjedite, a ne u dravi u kojoj su one ostvarene. Kako su nacionalni porezni
sustavi uglavnom u nadlenosti 25 drava lanica, vrlo je teko postii potpunu harmonizaciju
sustava. Posljednje proirenje EU dodatno je produbilo porezne razlike u Uniji. Tako, usprkos
uvodenju zajednikog trita te ekonomske i monetarne unije, u EU jo uvijek ne postoji
istinska zajednika porezna politika. Tome je pridonio stav drava lanica koje smatraju da je
porezni sustav i dalje jedno od temeljnih obiljeja nacionalnih suvereniteta i nevoljko
prebacuju svoje nadlenosti s tog podruja na Uniju. Osim toga, u EU je postupak odluivanja
o harmonizaciji oporezivanja jo uvijek kompleksan. Naime, potreban je konsenzus za
donoenje odluka o oporezivanju na razini Unije. Tako nakon konzultacija s Europskim
parlamentom i Ekonomskim i socijalnim odborom Komisija prijedlog upuuje Vijeu, koje
jednoglasno odluuje o prijedlozima s podruja oporezivanja. No kako takav sustav blokira
donoenje odluka, da bi se olakalo odluivanje o poreznim pitanjima, Komisija je predloila
43

primjenu procedure bliske suradnje. Ona bi omoguivala Komisiji da grupa od najmanje osam
drava lanica moe suradivati u donoenju odluka na odredenome poreznom podruju, te bi
nakon dobivanja odobrenja Vijea njihova odluka mogla djelovati kao odluka kvalificirane
veine5. Takoder se drave lanice potiu da primijene preporuke koje e suzbiti tetnu
poreznu konkurenciju, a da na to nisu prisiljene obvezujuim zakonskim propisima.

4.3. Fiskalna pravila u EU

Fiskalna pravila EU zapravo predstavljaju koordinaciju fiskalnih, odnosno proraunskih

politika zemalja lanica EU prema maastrikim kriterijima konvergencije i Pakta o stabilnosti
i rastu.
Regulatorno optereenje obuhvaa itav niz administrativnih i zakonskih prepreka s kojima se
suoava

poslovni

sektor.

Smanjenje

regulatornog

optereenja

izravno

doprinosi

konkurentnosti gospodarstva, posebno srednjeg i malog poduzetnitva. Smanjenje

administrativnih trokova proizalih iz postojee sloene regulative EUa za 25 posto u
razdoblju 2007. do 2013. godine ujedno je i jedan od ciljeva Lisabonske strategije. Usporedba
ocjene kvalitete regulative pokazuje da Hrvatska zaostaje za zemljama EU27 (tablica br. 5.).

imovic, H., 2006. Harmonizacija izravnih poreza u Europskoj uniji. Racunovodstvo i financije, 52 (2), 182-188.

imovic, J. i imovic, H., 2006. Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije. Zagreb: Pravni fakultet.

44

Tablica br. 5 Kvaliteta regulative, usporedba Hrvatske i EU27, 2009.

Izvor: www.europa.eu

Napomena: Pokazatelj kvalitete regulative mjeri percepciju razine regulatornih optereenja

koja koe vanjsku trgovinu, razvitak poslovnog sektora i poslovanje openito te uestalost
politika koje sputavaju djelovanje slobodnog trita.
Izvor: Worldwide Governance Indicators, The World Bank, 2010.
1979. godine kada je rezolucijom Europskog vijea uspostavljen Europski Monetarni SustavEMS(European Monetary System) , koji je predstavljao temelj suradnje i kontrole valutnih
teajeva sve do uspostave monetarne unije. Taj je sustav baziran na fiksnom, iako
fluktuirajuem teaju relativno prema centralnom valutnom standardu, European Currency
Unit-ECU. Osnovni instrument EMS-a za odreivanje teajeva izmeu valuta zajednice bio je
mehanizam valutnih teajeva ERM( Exchange Rate Mechanism). Tako su teajevi izmeu
europskih valuta oscilirali od niske do visoke toke prije nego to je zatraeno od vlada da
interveniraju kada su prekoraeni limiti. Godine 1991. u nizozemskom gradiu Maastrichtu
donesena je odluka stvoriti Europsku monetarnu uniju s vlastitom jedinstvenom valutom.
Stvoriti europsku centralnu banku. Sporazumom iz Maastrichta (1992) programirane su 3
faze procesa dostizanja EMU:

45

prva faza (1990-1993)- sve valute zajednice prikljuuju se ERM pod jednakim
uvjetima. Zemlje lanice bile su dune usvojiti mjere za osiguranje liberalizacije
trita kapitala i financijskih trita. Drugi vaan zadatak bila je to vea koordinacija
ukupne ekonomske politike, posebno monetarne i fiskalne, kako bi se postigla to vie
jedinstvena i stabilna monetarna politika

druga faza (1994-1998): 1994 osnivanjem Monetarnog instituta (EMI)sa sjeditem u

Frankfurtu pretea Europske centralne banke (ECB). Dvije zadae EMI: pripreme za
poetak tree faze,, to ukljuuje stvaranje Europskog sustava centralnih banaka
(ESCB) i ECB, te koordinaciju i monetarne politike zemalja lanica tijekom
prijelaznog razdoblja (nacionalne sredinje banke i dalje zadravaju autonomiju u
provoenju monetarne politike)

trea faza (1999) odvijala se u dva dijela: prema ugovoru iz Maastrichta uspostavlja se
Monetarna unija. Sloboda nad monetarnom politikom, je suena za zemlje lanice,
budui da njihovo gospodarstvo treba zadovoljiti zadane kriterije kako bi zemlja ula u
monetarnu uniju. Poetak EMU- sijeanj 1999. godine, kada je odlueno u skladu s
maastricht kriterijima, koje zemlje e sudjelovati u EMU, odnosno u mehanizmu
deviznih teajeva ERM II. Maastricht ugovor, stvorio je europsku i monetarnu uniju
(EMU), uspostavljajui Europsku Centralnu Banku (ECB), koja je potpuno neovisna o
ekonomskoj politici zemalja lanica i Bruxellesa. ECB i sredinje banke zemalja
lanica jednim se imenom zovu Europski Sustav Centralnih Banaka (ESCB). est
lanova Izvrnog odbora ECB-a, zajedno s guvernerima drugih centralnih banaka
zemalja lanica sainjavaju upravljaki savjet Governing Council ECB-a; no nijedna
od tih banaka kao i nijedna od organa koji donose odluke ne prima upute od drugih
organa

Maastrikim sporazumom reguliran je fiskalni poloaj koji je bio svojevrsna uvertira Paktu o
stabilnosti i rastu kojim je dodatno proirena i vie definirana tzv. procedura kod
prekomjernih deficita. Pakt je uveden usvajanjem Rezolucije Europskog vijea o Paktu o
stabilnosti i rastu u Amsterdamu u lipnju 1997. godine (European Council, 1997c). Rezolucija
omoguuje zemljama lanicama EU, Vijeu EU i Komisiji EU vrsta pravila i upute u
provoenju Pakta. Kao svojevrsni nastavak maastrikih kriterija, Pakt je usvojen kako bi
zemlje lanice nastavile provoditi razumnu proraunsku politiku i nakon ulaska u EMU,
odnosno da bi se ouvala stabilnosti cijena koja se moe naruiti fiskalnom nedisciplinom
zemalja lanica EU. Kao to je prethodno spomenuto, osnovni cilj Pakta je spreavanje pojave
46

prekomjernih deficita, sve u svrhu osiguranja fiskalne discipline, razboritog upravljanja

javnim financijama i ouvanja ekonomske stabilnosti unutar EMU. Prema Paktu, zemlje
lanice EU se obvezuju da e svoja srednjorona salda prorauna dovesti u ravnoteu ili ak
suficit. Smatra se kako e se na taj nain ostaviti dovoljno prostora proraunskoj politici da se
nosi s normalnim ciklikim fluktuacijama te da (cikliki) deficiti koji bi se u tom sluaju
pojavili, ne bi smjeli biti vei od referentne vrijednosti 3% bruto domaeg proizvoda (BDP-a).
Implementacija Pakta o stabilnosti i rastu poiva na dva osnovna stupa (tzv. twin-track
strategija): 1) na naelu multilateralnog nadzora proraunskih pozicija i 2) na procedurama u
sluaju prekomjernih deficita. Osnovni elementi ovih dvaju stupova definirani su dvjema
zasebnim regulacijama Vijea EU. Nadzor proraunskih pozicija odnosi se na tzv.
srednjoroni rani sustav upozoravanja i kratkoroni nadzor. U sluaju prekomjernih deficita
nastupaju razne mjere koje donosi Vijee EU na prijedlog Komisije EU. Ovakav sustav
temelji se na izvjetajima (projekcijama) koje zemlje lanice dva puta godinje (oujak i
rujan) dostavljaju Komisiji EU, a kompletna procedura u sluaju prekomjernog deficita traje
10 mjeseci. Rani sustav upozoravanja6 (engl. early warning system) odnosi se na
srednjorone projekcije proraunskih pozicija i njime se u ranoj fazi prepoznaju eventualne
prepreke u izvrenju ciljeva Pakta o stabilnosti i rastu. U okviru njega je sadrana obveza
prezentacije godinjih programa stabilnosti zemalja lanica EMU i planova konvergencije
ostalih zemalja lanica EU. Ti programi sadre srednjorone proraunske projekcije i planove
koje imaju za cilj ostvarenje proraunske ravnotee ili ak suficita. Ovakve programe moraju
podrati prije svega Komisija EU, ali i Europska sredinja banka (ECB) te Ekonomska i
financijska komisija EU (EFC), kako bi se predoili Vijeu EU. Na temelju izloenih
podataka Vijee donosi odluku moe li dotina drava odrati deficite u granici 3% BDP-a.
Ako je odluka Vijea negativna, lanica mora revidirati planove i postupke kako bi u
ponovljenom procesu dobili pozitivnu ocjenu. Kratkoronim nadzorom (engl. short-term
surveillance) provjeravaju se trenutne proraunske pozicije na osnovi polugodinjih izvjetaja.
Komisija odvojeno provjerava izvjetaje i donosi odluku o tome postoji li prekomjerni
proraunski deficit i je li proraunska politika adekvatna za izvrenje cilja od 3%. U sluaju
negativnog miljenja, Komisija obavjetava Vijee koje kvalificiranom veinom donosi
konano pozitivno ili negativno miljenje. Ta odluka se donosi najkasnije 3 mjeseca od
podnoenja izvjetaja (projekcije) zemlje lanice. Pri donoenju konane odluke Vijea EU

http://www.stabilitypact.org/

47

(ECOFIN-a) u obzir se uzimaju sve olakavajue injenice, kao npr. recesija gospodarstva,
prirodne katastrofe i sl. Tako se npr. dozvoljava deficit vei od 3% ukoliko se dotinoj zemlji
lanici u promatranoj godini BDP smanjio najmanje za 2%. Nadalje, ako se realni BDP snizio
izmeu 0.75% i 2%, onda je mogu prekomjeran deficit, ali uz suglasnost Vijea. Zemljama
lanicama kojima se BDP snizio do 0.75% ne dozvoljava se prekomjeran deficit kao
posljedica odreenih olakavajuih injenica.
Ako Vijee donese negativno miljenje, onda slijede procedure u sluaju prekomjernog
deficita (engl. an excessive deficit procedure). Vijee u poetku daje odreene preporuke
(prijedloge) dotinoj lanici kojih bi se trebala pridravati za smanjenje deficita u idua etiri
mjeseca. Ako se ta lanica ne pridrava tih prijedloga, Vijee joj onda moe nametnuti
detaljne mjere za smanjenje deficita koje treba implementirati u roku mjesec dana. Ako se i
dalje lanica ne pridrava zadanih mjera, Vijee se moe odluiti za uvoenje sankcija koje bi
omoguile izvravanje zadanih mjera. Te sankcije ukljuuju informiranje javnosti o neposluhu
u sluaju izdavanja dravnih obveznica, reviziju kreditne politike od strane Europske
investicijske banke, obvezu deponiranja beskamatnog depozita u odreenom iznosu i
nametanje raznih novanih kazni (globi). Nakon to se Vijee odluilo za konkretne mjere,
daje se jo dva mjeseca zemlji lanici da dovede deficit u zahtijevane granice prije same
implementacije tih mjera. Ukoliko se ti zahtjevi ne izvre, sankcije nastupaju trenutno.
Tablica br.6. Vremenski prikaz procedure u sluaju prekomjernog deficita

Izvor: Eijffinger & de Haan (2000: 89).

48

Najznaajnija sankcija u tom sluaju je deponiranje beskamatnog depozita. Veliina tog

depozita se sastoji od fiksnog (inicijalnog) dijela koji iznosi 0,2% BDP-a te varijabilnog dijela
koji iznosi 0,1% BDP-a za svaki postotni poen za koji je stvarni deficit vei od referentnog
(3% BDP-a). Ako fiskalna politika i dalje nije usklaenja zahtjevima Pakta, taj depozit se
pretvara u bespovratnu novanu kaznu, bez obzira zadovoljili se uvjeti ili ne. U tablici broj 6
dan je vremenski prikaz procedure u sluaju prekomjernog deficita.
Fiskalna pravila u EU koja sa su sadrana u maastrikim kriterijima konvergencije i Paktu o
stabilnosti i rastu, refleksija su stvaranja EMU usmjerene primarnom cilju stabilnosti cijena.
Postoji nekoliko osnovnih razloga uvoenja fiskalnih pravila u EMU. Prvo, potreba uvoenja
fiskalnih pravila u obliku Pakta moe se opravdati stajalitem da se kod veine zemalja
pojavljuju prekomjerni deficiti posebno nakon ulaska u monetarnu uniju (Thygesen, 1999.).
Da bi ukazao na tu injenicu, Beetsma (1999.) je razvio ekonometrijski model u kojem
razmatra ove mogunosti te kao osnovni razlog prekomjernih deficita navodi bojaznost
vladajue politike garniture da ne bude ponovno izabrana. Drugo, fiskalne restrikcije
proizale iz tih kriterija prvenstveno su rezultat straha da preveliki deficiti i javni dug zemalja
lanica moe utjecati na rast kamatnih stopa u drugim lanicama EMU, to moe bitno
utjecati na stabilnost cijena. Fiskalna nedisciplina utjee na rast kamatnih stopa zbog
nestabilnosti odraavaju se na trite kapitala i sve su jai spillover uinci na druga trita. U
najgorem scenariju ovakav slijed dogaaja vodi k nestabilnosti globalnog trita, odnosno u
ovom sluaju trita EU (Alesina i Perotti, 1996.). Tree, visoki fiskalni deficiti mogu
potkopati kredibilitet nove sredinje banke, a "mekana" monetarna politika moe utjecati na
raskalaenost fiskalnih politika zemalja lanica EMU. etvrto, postoji bojaznost da neki
sudionici trita mogu pretpostaviti kako e EU izvui pojedine zemlje iz financijskih tekoa
i prema tome formirati svoja oekivanja (Thygesen, 1999; Eijffinger & de Hann, 2000: 8187). I kao posljednje, ako se eli pristupiti odreenom klubu, kao EMU, potrebno je potovati
njihova pravila, a to je provedba politike Pakta o stabilnosti i rastu te maastrikih kriterija
konvergencije (Masson, 1996: 996-998).
Pakt je, dugorono gledano, najbolji nain postizanja stabilnosti u meunarodnim okvirima,
bez obzira na njegov nedostatak nemogunosti rjeavanja pojedinanih nestabilnosti zemalja
lanica EU.

49

4.4 Uinci prilagodbe fiskalnog sustava RH

Ovo poglavlje nastoji odgovoriti na pitanje koje su prednosti i eventualni nedostaci ili kljuni
izazovi, pa i ogranienja, koji nas oekuju ulaskom u EU, a to sve nije i ne bi smjelo biti
nesavladiva prepreka hrvatskom drutvu.
Stupanj uinkovitosti javne uprave u Hrvatskoj u ovom trenutku nije mogue izmjeriti. Nisu
dostupni podaci za precizno mjerenje rezultata i uinkovitosti javne uprave, pa ak ni osnovni
podaci o veliini javne uprave.
Procjena uinkovitosti javne uprave u Hrvatskoj na temelju pokazatelja koji se koriste u
ekonomskoj literaturi pokazuje da javna uprava u Hrvatskoj postie znatno nie rezultate, te je
neuinkovitija u odnosu na niz europskih zemalja (grafikon br. 8).
Grafikon br.8. Uinkovitost javne uprave, 2010.

Izvor: Slijepevi, S.: Efikasnost i uinkovitost javne uprave: Hrvatska na putu prema Europskoj uniji,
Fircon d.o.o., Mostar, 2010.

Napomena: Indikator uinkovitosti mjeri odnos izmeu ostvarenih rezultata mjerenih

pokazateljima korupcije, birokracije i sive ekonomije u odnosu na uloene resurse
(procijenjene udjelom rashoda ope drave za konanu potronju u BDPu). S obzirom da se
radi o primjeni subjektivnih pokazatelja, radi se tek o pokazatelju kako stanovnitvo
doivljava uspjenost javne uprave u postizanju svojih ciljeva i zadataka u odnosu na utroena
sredstva. Pri tome 1 oznaava da je za jednu jedinicu uloenih sredstava ostvarena 1 jedinica
rezultata i ishoda.
50

Kroz zajednika promiljanja javne uprave EU nastoji osigurati jednaku razinu i kvalitetu
javnih usluga svojim graanima u svim dravama lanicama. Premda EU pravno ne zahtijeva
odreene oblike i elemente javne uprave, tei se preciziranju i ustaljivanju standarda koji
slue procjeni upravnih kapaciteta kroz program Sigma, organizacijski smjeten pri OECD-u i
financiran od EU-a. Prema ocjenama graana, poduzetnika i strunjaka postojea javna
uprava u Hrvatskoj ne odgovara zahtjevima moderne javne uprave koja slui graanima. Iako
je tijekom pregovarakog procesa postignut napredak, u podruju reforme javne uprave
potrebni su daljnji napori radi poboljanja profesionalizacije i osiguravanja efikasne
implementacije relevantnih pravnih okvira kako bi se izgradio moderan, pouzdan,
transparentan i prema graanima orijentiran javni sektor. Upravo su zato pristupanje EU-u i
zakonske promjene koje ga prate prilika za cjelovitu reformu hrvatske javne uprave, odnosno
njenu modernizaciju i europeizaciju. Tijekom procesa pridruivanja EU-u Hrvatska je
nastojala uvesti i u praksi provoditi europske standarde kako bi osigurala cjelovito
ukljuivanje javne uprave u europski upravni prostor i tako omoguila vie sve kvalitetnijih
usluga svojim graanima, poduzetnicima i drugim subjektima, kao i graanima drava lanica
Unije. Osiguravanje pristupa informacijama javnog sektora, potpuna uspostava sustava zatite
osobnih podataka, bolja regulacija izbornog sustava, organizacijske promjene u dravnoj
upravi, postavljanje okvira za uinkovit sustav upravljanja i razvoja ljudskih potencijala u
javnoj upravi, edukacija slubenika, redukcija propisa, priprema za pojednostavljenje
upravnog postupka samo su neki rezultati koje treba spomenuti.
Ulazak u lanstvo EU-a stvara jo efikasnije mehanizme potpore i pritisaka za daljnje
aktivnosti u reformi javne uprave. Tijekom prve godine nakon pristupanja EU-u Hrvatskoj e
biti na raspolaganju privremena financijska pomo od 29 milijuna eura za razvoj i jaanje
njezinih administrativnih (i pravosudnih) sposobnosti za provedbu i primjenu zakonodavstva
EU-a te za postizanje razmjene najbolje prakse. Twinning je instrument pomoi zemljama
korisnicama u razvoju moderne i uinkovite administracije, s razvijenim strukturama,
ljudskim resursima i potrebnim vjetinama upravljanja, te jedan od glavnih alata EU-a za
pomo pri izgradnji institucija. Za twinning projekte izmeu javnih uprava sa svrhom jaanja
institucija i dalje e se primjenjivati postupak prikupljanja ponuda putem mree kontaktnih
toaka u dravama lanicama. Ukljuivanjem u europski upravni prostor jo uvijek visoko
centralizirana hrvatska uprava trebat e postati decentralizirana to e omoguiti poveanje
dostupnosti i kvalitete usluga graanima, osobito na regionalnoj i lokalnoj razini. Pristup
Uniji dodatno e naglasiti potrebu depolitizacije, politike neutralizacije i profesionalizacije
javne slube. Naglasak je na novom sustavu dravnih slubenika, pri emu posebno mjesto
51

zauzima struno osposobljavanje i usavravanje dravnih slubenika, kao i slubenika u

tijelima lokalne i podrune (regionalne) samouprave, te pravnim osobama s javnim ovlastima.
Vlada RH donijela je Nacionalnu strategiju obuke za dunosnike i slubenike u jedinicama
lokalne i podrune (regionalne) samouprave 2009.2013. i Strategiju razvoja ljudskih
potencijala 2010.2013. te s njom povezan akcijski plan. Svrha je Strategije razvoja ljudskih
potencijala unapreenje sustava izobrazbe i sustava zapoljavanja i zadravanja kvalitetnih
slubenika. Koncem 2010. godine osnovana je i Dravna kola za javnu upravu radi trajnog
podizanja razine i kvalitete znanja, vjetina i sposobnosti javnih slubenika radi oblikovanja
profesionalnog, djelotvornog i uinkovitog javnog sektora koji e graanima pruiti
pravodobne i kvalitetne javne usluge u skladu s najboljim i opeprihvaenim standardima.
Daljnji korak prema sustavnom obrazovanju javnih slubenika po uzoru na ostale europske
drave trebao bi biti osnutak posebne visoke kole za javnu upravu koji bi na sveuilinoj
razini (3+2+1) obrazovala kadrove za specifine poslove javne uprave. Uspostava sustava
nagraivanja i napredovanja slubenika prema rezultatima rada, oblikovanje karijernog
slubenikog sustava te platni sustav koji osigurava plae usporedive s plaama u privatnom
sektoru doveli bi do toga da javna sluba postane prestina i odgovorna profesija, koja bi
privlaila i zadravala najkvalitetnije kadrove.
Uloga i uinkovitost pukog pravobranitelja sve su vei, a posveivanje vee pozornosti
pravobraniteljevim preporukama dodatno e ojaati njegovu ulogu institucionalne protutee
koja brani prava graana i bori se protiv slabog rada administracije. Novi Zakon o opem
upravnom postupku stupio je na snagu 2010. godine. Cilj je poduprijeti uspostavu
profesionalnih, prema graanima orijentiranih upravnih usluga i razviti administrativni sustav
temeljen na pojednostavljenim i transparentnim postupcima. Dana 1. sijenja 2012. godine je
stupio na snagu novi Zakon o upravnim sporovima. Upravno postupanje trebalo bi postati
jednostavnije i modernije i ostvarenjem e-uprave, koja e osigurati pouzdanu i brzu podrku
javne uprave graanima i gospodarstvu. Neki od dosadanjih servisa (hitro.hr, one-stop-shop)
nisu zaivjeli u praksi i moe se oekivati njihova dodatna izgradnja. Daljnje smanjenje
regulatornog optereenja, odnosno ukidanje zakonskih i administrativnih zapreka, trebalo bi
omoguiti smanjenje administrativnih trokova korisnicima te potaknuti jaanje poduzetnike
klime i stvoriti uvjete za nova ulaganja u razvoj gospodarstva.
Da bi ostvarila ciljeve poveanja uinkovitosti i utede, velika i troma javna uprava morat e
se smanjiti. To meutim ne znai nuno otputanje zaposlenih u javnoj slubi nego uvoenje
fleksibilne politike zapoljavanja prema kompetencijama i stvarnim potrebama javnih
funkcija. Zakonske izmjene koje olakavaju zapoljavanje prema sposobnostima i otputanje
52

nedovoljno uinkovitih djelatnika, premjetaj po potrebama slube, obvezatno usavravanje,

interno testiranje ovladavanja novim kompetencijama tijekom karijere, ocjena prema
rezultatima rada pojedinca i unutar jedinica, mogli bi imati negativne posljedice za odreeni
broj zaposlenika u tom sektoru. Ipak, gledano iz perspektive poveanja uinkovitosti javne
uprave, rije je o nunim i nezaobilaznim mjerama. Mogu se oekivati daljnji trokovi
edukacije i usavravanja javnih slubenika za specifine zahtjeve moderne uprave (npr. za
uvoenje e-uprave), za koritenje sredstava raspoloivih fondova EU-a te za sudjelovanje u
radu strunih tijela po ulasku u EU. Ipak, svi ti poetni trokovi trebali bi postii dugorono
ekonominije funkcioniranje javne uprave.
Ugovorom iz Maastrichta (1993.) utvrene su pravne norme koje se odnose na poreze.
Politika oporezivanja osigurava temeljna naela funkcioniranja unutarnjeg trita, odnosno
slobodno kretanje roba, usluga i kapitala, spreava negativne utjecaje nacionalnih poreznih
mjera na funkcioniranje unutarnjeg trita i poreznu diskriminaciju te jaa konkurentnost.
Kako bi se ti ciljevi postigli nuna je harmonizacija ili usklaivanje poreza, iako je
oblikovanje nacionalnog poreznog sustava u nadlenosti lanica. Svaka lanica ima pravo
zadrati svoj porezni sustav, pa ak uvoditi nove poreze, ali je obvezna uskladiti ih s
odlukama tijela EU-a. Harmonizacija slijedi direktive koje odreuju okvir unutar kojega
lanice trebaju urediti svoja porezna zakonodavstva. Postupak harmonizacije provodi se pri
usklaivanju neizravnih poreza, a u podruju izravnih poreza poduzimaju se mjere
koordinacije. U neizravne poreze ubrajaju se porez na promet, porez na dodanu vrijednost I
troarine. Pravna osnova za harmonizaciju neizravnih poreza odreena je Ugovorom o
funkcioniranju EU-a u lancima 110. do 1137. Harmonizaciji je posveena velika pozornost i
donesen je niz direktiva iako su jo prisutne velike razlike kako u visini, tako i u broju stopa
koje se primjenjuju u dravama lanicama. Temeljni izravni porezi ukljuuju oporezivanje
dohotka fizikih osoba i dobiti trgovakih drutava te imovine. Nametanje poreza u
iskljuivoj je nadlenosti svake drave i temeljno je obiljeje nacionalnog suvereniteta.
Izravni porezi ne spominju se izrijekom u Ugovoru o EU-u, ali koordinacija u tom podruju
treba osigurati neometano funkcioniranje nacionalnih sustava i uklanjanja fiskalnih smetnji
izmeu drava lanica. Tijekom pristupnih pregovora Hrvatska je u podruju oporezivanja
znatno uskladila svoje zakonodavstvo s pravnom steevinom EU-a. U Pregovarakim

Pregovarako stajalite RH za Meuvladinu konferenciju o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj

uniji za Poglavlje 16. Porezi [Vlada RH (MVPEI)] 24. 4. 2008.

53

stajalitima prihvaena je pravna steevina EU-a te izraena spremnost za punu provedbu do

pristupanja EU-u. Iznimka su pojedine odredbe direktiva o harmonizaciji PDV-a i troarina,
za koje je odobreno prijelazno razdoblje. Danom pristupanja EU-u u Hrvatskoj e se ukinuti
nulta stopa PDV-a kojom se oporezuju sve vrste kruha, mlijeni proizvodi, knjige, nosai
audiovizualnih sadraja (CD, DVD i sl.), odreeni lijekovi, implantati, ortopedska pomagala,
znanstveni asopisi te usluge javnog prikazivanja filmova. Nositelji fiskalne politike moi e
birati izmeu minimalne stope, koja u EU iznosi 5%, bilo koje druge sniene stope ili
oporezivanja opom stopom od 25%. U sustavu PDV-a, osim ukidanja nulte stope, a
najkasnije s danom pristupanja u lanstvo, Hrvatska e morati ukljuiti slobodne zone u
podruje primjene PDV-a, propisati posebne postupke za oporezivanje turistikih agencija,
propisati poseban postupak za oporezivanje investicijskog zlata, ukinuti odredbe o carinskim i
poreznim olakicama temeljem Zakona o pravima hrvatskih branitelja, ukinuti porezno
osloboenje za isporuke dobara i usluga samostalnih umjetnika, promijeniti nain
oporezivanja upotrebljavanih osobnih automobila, ostalih motornih vozila, plovila i
zrakoplova posebnim porezom na promet, ukinuti osloboenje od PDV-a za nabavu predmeta
koje vjerske zajednice primaju bez naknade iz inozemstva, a koji im slue za obavljanje
vjerskih poslova te ukinuti nultu stopu na kinoulaznice i uvesti snienu stopu. Najnii prag za
ulazak u sustav PDV-a poveat e se sa sadanjih 85.000 kuna do maksimalno odobrenih
35.000 eura (oko 260.000 kuna). Nakon 31. prosinca 2014. ukinut e se osloboenje od
plaanja PDV-a na trgovanje graevinskim zemljitem i propisati oporezivanje graevinskog
zemljita. Hrvatski sustav troarina obuhvaa oporezivanje alkohola, alkoholnih pia,
duhanskih proizvoda i energenata i elektrine energije. Sadrajno je usklaen s europskim
direktivama o oporezivanju troarinama. Visina poreza na cigarete nia je od minimalno
propisane u EU-u, koja je sada 64 eura na 1000 komada cigareta, i od minimalnog udjela
poreza u maloprodajnoj cijeni najprodavanijih cigareta od 57%. Za dostizanje minimalnog
udjela od 60% i minimalnog udjela od 90 eura na 1000 komada, koji e se primjenjivati od 1.
sijenja 2014., Hrvatska je uz pojedine lanice EU-a dobila prijelazno razdoblje do 31.
prosinca 2017. godine. Najvee promjene u troarinskom sustavu koje e trebati provesti do
dana pristupanja odnose se na uvoenje oporezivanja energenata (prirodni plin, ugljen i koks,
elektrina energija). Svaka promjena poreznog sustava ima fiskalne, gospodarske i socijalne
uinke, a to e biti razvidno i u sluaju promjena pri ulasku Hrvatske u Europsku uniju.
Poveanje stopa, ukidanje nulte stope, uvoenje oporezivanja energenata i graevinskog
zemljita trebalo bi poveati porezne prihode prorauna. Na poveanje poreznih prihoda
meutim utjee i niz drugih poreznih i neporeznih imbenika porezna osnovica,
54

uinkovitost naplate prihoda, smanjenje obujma sive ekonomije, trokovi oporezivanja, razina
potronje. Graani e imati iri izbor u pogledu kvalitete i cijene roba i usluga. Ulaskom u EU
vie nee pri unosu u RH plaati PDV na proizvode koje su kupili u nekoj dravi EUa, gdje je
u cijeni robe sadran porez koji se ondje primjenjuje. Kako je opa stopa PDV-a u susjednim
zemljama (Slovenija, Italija, Austrija) nia nego u Hrvatskoj, ti su proizvodi uglavnom
jeftiniji. Poveanjem praga za ulazak u sustav PDV-a iz sustava izlazi velik broj malih
obveznika iji su uinci na proraun neznatni. Smanjit e se administrativni trokovi porezne
uprave te trokovi ispunjavanja porezne obveze malih obveznika koji izlaze iz sustava.
Integracijom hrvatskog trita elektrine energije i plina u unutarnje energetsko trite rast e
konkurencija, a to e graanima otvoriti vee mogunosti izbora dobavljaa. Poveanje
troarine na duhanske proizvode poveat e i cijene tih proizvoda. Oekivan pad potronje
duhanskih proizvoda imat e s gledita zdravstvene i ekoloke politike pozitivne uinke te
pridonijeti boljoj provedbi zdravstvene i ekoloke politike suzbijanja potronje tetnih
proizvoda. Hrvatska je postigla napredak u podruju operativnih kapaciteta i kompjutorizacije
to e pridonijeti uinkovitijem i kvalitetnijem radu Porezne i Carinske uprave. U podruju
operativnih kapaciteta i kompjutorizacije uspostavljeni su Zajednika komunikacijska mrena
infrastruktura i Sistemsko suelje (Common Communications Network/ Common Systems
Interface, CCN/CSI), koji podravaju razmjenu elektronikih poruka preko NCT-a114.
Razvijeni su Sustav za elektroniku razmjenu informacija o PDV-u (VAT Information
Exchange System, VIES) i Sustav za upravljanje troarinama (Excise Movement and Control
System, EMCS), koji e biti u punoj funkciji do dana pristupanja EU-u.
Poveanje poreznog optereenja donosi rast cijena roba i usluga, a to utjee na ivotni
standard stanovnika, iako osim poreza na cijene utjeu i drugi imbenici, napose potranja i
elastinost potranje, mare proizvoaa i trgovaca. Procjenjuje se da bi ukidanje nulte stope
prouzroilo trenutaan rast cijena za oko 1,45%. Pad standarda vie e utjecati na graane
niih primanja jer relativno vie troe na prehrambene proizvode, koji su bili oporezivani
nultom stopom. Procjenjuje se da bi graanima s niim ivotnim standardom ukidanje nulte
stope povealo izdatke za osobnu potronju do 2,3%. U apsolutnom iznosu porast izdataka
vie bi osjetili graani viih primanja, jer je njihova potronja spomenutih dobara vea.
Poveanje cijene duhanskih proizvoda najvie e pogoditi socijalno ugroenije kategorije
stanovnitva, koje su veinski potroai duhanskih proizvoda. Rast troarina na cigarete potie
ilegalnu prodaju i krijumarenje, koje umanjuje prihode prorauna. Oporezivanje
graevinskog zemljita imat e odreene ekonomske uinke. To se posebice odnosi na
trokove poreznih obveznika u graevinarstvu, a posredno na cijene nekretnina u koje e se
55

ukljuiti i porez na graevinsko zemljite na kojem se nekretnina nalazi. Rast cijena

energenata takoer e nepovoljno utjecati na ivotni standard stanovnitva.

Zakljuak
Ulaskom u lanstvo Europske unije 1. srpnja 2013. godine trebao bi se ostvariti najvaniji
vanjskopolitiki cilj Republike Hrvatske nakon osamostaljenja na kojem se intenzivno radilo
dulje od desetljea. Promjene to ih donosi lanstvo postupno se prepoznaju na mnogim
podrujima, a ulaskom u EU prerastaju u trajnu vrijednost. Ali udruivanje RH u EU ima i
pozitivne i negativne ekonomske posljedice na fiskalni sustav RH. Ulaskom u lanstvo
Hrvatska e i slubeno postati dijelom unutarnjeg trita EU-a. lanstvo u EU-u donosi
brojne prilike, ali i izazove na koje Hrvatska mora biti pripravna. Uspjenost lanstva
prvenstveno ovisi o spremnosti da se to bolje iskoriste prilike i umanje izazovi i opasnosti u
svakom pojedinom podruju ili sektoru. lanstvo otvara velike mogunosti poduzetnicima
koji imaju ideje, znanje, inovativnost i sposobnosti, ali moe biti prijetnja onima koji se ne
mogu ili ne znaju nositi s konkurentskim izazovima velikog, otvorenog trita. Ulaskom u EU
Hrvatska dobiva mogunost sudjelovati u sustavu odluivanja EU-a svojim glasom i stavom,
odnosno biti ravnopravna u dijalogu i odluivanju o kljunim pitanjima koja se tiu i nje
same. Prednost lanstva svakako je bolje ureena i organizirana javna uprava u slubi
graana, zakonodavstvo usklaeno s najviim europskim standardima, neovisno sudstvo i
pravosue koje djeluje profesionalno i bez utjecaja politike, smanjenje korupcije, vea
sigurnost zemlje na vanjskom planu i niz drugih pozitivnih promjena. Pritom se, ne gubei
svoj identitet, u pojedinim podrujima Hrvatska odrie dijela suverenosti, primjerice pri
buduem ulasku u monetarnu uniju. Sve to donosi znatne trokove usklaivanja, jaanja i
izgradnje institucija, koji su velikim dijelom pokriveni sredstvima iz programa pretpristupne
pomoi EU -a.
Fiskalni sustav EU je specifian i u odreenoj mjeri nerazvijen u odnosu na fiskalne sustave
"klasinih" nacionalnih drava. Instrument provoenja fiskalne politike je proraun EU, ija
je temeljna funkcija financiranje zajednikih funkcija i politika EU odnosno potrebe
konfederacije zemalja zastupljenih u EU. Problem je to je fiskalna politika kao
makroekonomski instrument u nadlenosti zemalja lanica EU, a ne institucija EU. To navodi
na zakljuak da su fiskalni suverenitet i proraun EU ogranieni. Zemlje zainteresirane za
56

lanstvo u EU susreu se danas s brojnim potekoama. Osnovni je problem neodlunost

lanica zbog financijskih razloga, posebno zbog golemih iznosa koje EU svake godine troi
na poljoprivredu i regionalnu pomo. Drugi, vrlo velik problem jest porast utjecaja
populistikih stranaka (primjerice, u Francuskoj, Austriji, Nizozemskoj i Danskoj) koje se
panino boje poplave imigranata iz siromanijih dijelova Europe. Osim toga, administrativne
su prepreke takve da zemlje pristupnice trebaju usvojiti i primijeniti vie od osamdeset tisua
stranica zakona EU. Proces integriranja nije niti jednostavan niti lak. Neke zemlje, iako
punopravne lanice, opiru se prenoenju fiskalnih ovlasti na tijela EU. Nadalje, u procesu
pristupanja EU sadanje i budue lanice, nisu, niti e biti u jednakom poloaju. Naime,
bogatstvo odreuje mo. Neslaganja i pojedinani interesi zemalja lanica se sve ee
javljaju pogotovo zbog nejednakosti u raspodjeli sredstava koje su imale nove i stare lanice,
te zakljuujemo kako nove lanice nee uivati isti tretman, primjerice u sferi poljoprivredne i
strukturne politike, poput onog koje su imale zemlje EU-15. Iz toga proizlazi da najvee
koristi od stvaranja jedinstvenog eurotrita imaju zemlje koje su meu prvima postale lanice
EU. U situaciji kada se veina zemalja protivi prenoenju fiskalnih ovlasti na tijela EU,
mogue je ostvariti fiskalno jedinstvo u EU i usklaivanjem poreznih sustava svih zemalja
lanica. U tomu je ve sada Hrvatska otila poprilino daleko, posebice u poreznim pitanjima.
Usklaivanje nije parcijalan proces nego obuhvaa usklaivanje poreznih sustava svake
zemlje lanice u cjelini. Najvee se polemike vode oko nulte stope i brojnih poreznih
osloboenja, koje koristi veina lanica EU. To i brojne druge injenice navode na zakljuak
kako je proces integracije europskih zemalja u jednu cjelinu sloen i ekonomski skup proces
koji ima svoje prednosti i nedostatke. Iako Hrvatska ima u velikoj mjeri prilagoen i
usporediv sustav onomu u EU, problem je to ju jo uvijek optereuju brojni problemi koje e
do punopravnog lanstva morati rijeiti, poput nepostojanja jedinstvene i cjelovite strategije
razvoja i optimalnog stupnja fiskalne decentralizacije, te neprilagoenost zakonodavstva s
pravnom steevinom EU, ime su smanjene mogunosti koritenja sredstava iz prorauna EU.
Europska integracija omoguuje bolju alokaciju resursa unutar integriranog podruja. Proces
prilagodbe svake nove zemlje novim u integriranom podruju zahtijeva efikasnu ekonomsku
politiku nove lanice. Koristi integracije za zemlje lanice mogu imati i neeljene uinke
izvan podruja integracije, zbog uinka trgovinske diverzije. Pitanje prirode te integracije i
njezinih ciljeva jest zbog ega slobodne, nezavisne i samostalne drave trebaju rtvovati
znaajan dio nacionalne suverenosti u cilju stvaranja integracije s drugim zemljama slinih
interesa. Integracija izmeu zemalja ima openiti cilj ostvariti korist za one zemlje koje ulaze
u integracije.
57

LITERATURA:

Cuculi, J. et al.: Fiskalni aspekti pridruivanja: moemo li u Europsku uniju s proraunskim

deficitom? Financijska teorija i praksa 28 (2) str. 155-179 (2004.)

Faulend, M. i oi, V. (2010) Europska monetarna unija, u: Mintas-Hodak, Lj., ur.,

Uvod u Europsku uniju. Zagreb: MATE.

Ott, K., 2005. Pridruivanje Hrvatske Europskoj uniji: ususret izazovima pregovora. Zagreb:
Institut za javne financije: Zaklada Friedrich Ebert, 1-28.

Popovi, H. et. al. (2010) Background information report: Media policies and regulatory
practices in a selected set of European countries, the EU and the Council of Europe: the case
of Croatia. Mediadem

Sopek, Petar: Procjena utjecaja pristupanja Europskoj Uniji na hrvatski proraun, Institut za
javne financije, br. 59., srpanj, 2011.

imovi H.: tetna porezna konkurencija u Europskoj uniji i mjere za njezino

sprjeavanje; Raunovodstvo i financije, 50 (11), 73-77

imovi J., imovi H.: Fiskalni sustav i fiskalna politika Europske unije; Pravni
fakultet Zagreb, Zagreb 2006.

valjek S.: Oporezivanje dohodaka od kapitala: EU i zemlje u tranziciji; privredna

kretanja i ekonomska politika, 104/2005.

Tadin, H., : Porezna konkurencija ili harmonizacija poreza drava lanica Europske unije,
Rifin, br. 02, 2009.

www.dsz.hr

www.ec.europa.eu
58

www.ecb.int/

www.eizg.hr

www.eu-pregovori.hr

www.europa.eu

www.hnb.hr

www.ijf.hr

www.imo.hr

www.mvpei.hr/

www.porezna-uprava.hr

www.propisi.porezna-uprava.hr

www.stabilitypact.org/

Saetak
Iako ne postoji zajednika fiskalna politika na razini Europske unije (EU), prikljuivanjem
Hrvatske EU-u doi e do znaajnih promjena u proraunskim prihodima i rashodima. S jedne
strane, prikljuivanje donosi transfere iz prorauna EU-a, ali i gubitak carinskih prihoda, kao i
potrebu prilagodbe strukture poreznih prihoda. Usto, uz znaajne izdatke za prilagodbu na
podrujima kao to su okoli i transport te izdvajanja za proraun EU-a doi e i do promjene
u strukturi rashoda kako bi se mogli pratiti transferi iz strukturnih fondova. Cilj rada je
ocijeniti intenzitet i smjer fiskalnih uinaka koje e donijeti prikljuivanje EU-u, kao i
promjene u njihovoj strukturi .

59

Summary
Although there is no common fiscal policy at EU level, when Croatia joins the EU, there will
certainly be important changes on the budgetary revenue and expenditure sides. On the one
hand, accession will mean transfers from the European budget, but also the loss of customs
revenue and the need to adjust the structure of tax revenue. On the other hand, alongside
considerable adjustment expenditures in areas such as the environment and transport and
payments to the EU budget, there will also be changes in the structure of expenditure so that
transfers from the Structural Funds can be followed. The objective of this paper is to assess
the intensity and direction of the fiscal effects that EU accession will involve, as well as
changes in their structure .

POPIS TABLICA
Tablica 1. Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave RH .....12
Tablica 2. Raspodjela javnih funkcija izmeu razina javne vlasti ...........14
Tablica 3. Porezi u RH (travanj 2012.) ............................................................................21
Tablica 4. Proraunski prihodi EU-a 2009. i 2010. godine..............................................39
Tablica 5. Kvaliteta regulative, usporedba Hrvatske i EU27, 2009. ...........................40
Tablica 6. Vremenski prikaz procedure u sluaju prekomjernog deficita .......................49

60

POPIS SLIKA

Slika br.1. Porezni sustav Republike Hrvatske ..................................................................19

Slika br.2. Akcize ili troarine ...........................................................................................20
Slika br.3 Nastanak i povijesni razvoj prorauna EU .......................................................36
Slika br.4 Postupak donoenja EU prorauna ...................................................................38
Slika br.3. Troarine EU15 1997. godine (udio u ukupnim prihodima od troarina).........46

POPIS GRAFIKONA

Grafikon 1.Udio prihoda/rashoda lokalne drave u prihodima/rashodima ope

drave, u % 2009....14
Grafikon 2.Struktura lokalnih prorauna ...........................................................................16
Grafikon 3. Struktura prorauna upanija, gradova i opina prihodi.................................17
Grafikon 4. Struktura prorauna upanija, gradova i opina rashodi.................................17
Grafikon 5. Struktura izdataka EU prorauna 1988. i 2013. godine..................................40
Grafikon 6. Indirektni porezi kao % BDP po vrstama poreza (1997.).............................44
Grafikon 7. Direktni porezi kao % BDP u 1997.godini.....................................................47
Grafikon 8. Uinkovitost javne uprave, 2010. ..................................................................59

61