Fakultet politikih nauka

Univerzitet u Beogradu

Osnovne karakteristike, trendovi i razvoj migracione politike

Master Politika analitika i menadment 2006/07

Mentor:
Profesor Vukain Pavlovi

SADRAJ

Student:
Gordan Velev

Uvod 3
1. Ko je migrant 6
1.1. Teorije i pristupi teorijama o migracijama 7
1.2. Polja nejednakosti i generisanja migracija

15

2. Migracije kao izazov modernoj demokratiji 25

2.1. A priori zatvorene granice 27
2.2. Promena legitimiteta izvora vlasti nova vrsta granica
2.3. Ko je uopte demos ko smo to Mi?
35

29

3. Nastanak i razvoj migracione politike EU

38
3.1. Pravni i institucionalni okvir migracione politike EU
41
3.2. Zajednika evropska migraciona politika razvoj i pregled trenutne situacije
45
3.2.1. Istorijski razvoj migracione politike EU 46
3.2.2. Trenutna situacija u oblasti migracione politike EU 57
3.3. Nacionalne osobenosti migracione politike EU 59
3.4. Predvianja za buduu migracionu politiku EU 69
4. Migraciona politka zemalja centralne i istone Evrope 73
4.1. Istorijski razvoj migracione politike zemalja centralne i istone Evrope
4.1.1. Devedesete od bloka do tampon zone
74
4.2. Prilagoavanje i integracija u EU zemlje centralne i istone Evrope
4.3. Trendovi posle pridruivanja 78

74
76

5. Sluaj Srbija migraciona politika u razvoju 79

5.1. Izbegla i i raseljena lica u Srbiji prolost koja ivi
80
5.2. Readmisija povratak starih stranaca
85
5.3. Sistem azilantske zatite nagovetaj novih stranaca 89
Zakljuak

93

Literatura

96

Uvod
Migracije, ili politike koje se formiraju u odnosu na migracije, se esto
sukobljavaju sa tri pojma na kojima je ustanovljena itava dananja moderna
dravnost: liberalna demokratija, dravna i nacionalna suverenost i ljudska
prava. Daleko od toga da bi napadanje ovih pojmova moglo da odredi mesto

migracionih politika u savremenom svetu. Naprotiv, reenje je upravo u traenju

zajednikih imenitelja i u eventualnoj prekompoziciji nekih starih pojmova.
injenica jeste da je svaki pedalj planete, posle milenijuma parcelisanja izmeu
razliitih plemenskih grupa koje su prerastale u organizovana drutva, konano
podeljen. Moe se tvrditi da vakum teritorije vie ne postoje, da svako pare
zemlje pripada nekome, i da shodno tome, se svako ljudsko bie mora vezati za
to isto pare zemlje. Kulturoloki i avanturistiki pohodi u istraivanje drugih i
drugog vie ne postoje zamenjeni su sukobima identiteta prouzrokovanih
statikim postojanjem tehniko-administrativnih ureenja razliitih teritorija na
planeti. U ovakvoj situaciji izgnanstvo od svoje grupe, izgnanstvo u preriju i
prirodu ili od matine grupe, postalo je nemogue. Nacionalna napregnua
moda dolaze upravo i sa ove strane ostrakizam je vekovima omoguavao da
se jasno ukae na onog/onu koja/i ne pripada ili je svojim delima nedostojan da
pripada odreenoj grupi te stoga mora biti odstranjen i poslat u prazan i niiji
prostor. Meutim, u dananjem svetu nepripadanje se zadrava na nivou iste
zajednice i mora da se kanalie u okviru nje. Unutranja borba koja se kreira u
sukobu sa onima koji se oseaju kao manje vani ili kao nepripadni deo
zajednice, ograniena je na jasno omeenu teritoriju. Tako je postalo nemogue
da se kreiranje identiteta jedne grupe proiri van borbe psihikog i mentalnog na
materijalno-teritorijalne promene (nemogue je otii i stvoriti svoj klan, svoju
zajednicu, svoju dravu). Svaka borba unutranjih nacionalnih elita oko vizije,
budunosti i identiteta zajednice zatvorena je u granice nacionalne drave zbog
vrlo jasnih razloga da je sa druge strane granice druga nacionalna drava koja
nee dozvoliti da se poraena strana skloni od pogroma na njenoj terioriji. Ako to
i uradi, uradie pod velikim ogranienjima i na kratki rok sopstvene bezbednosti
radi. Izgnani e naravno, biti tretirani ne kao isti ve kao poraeni deo zajednice
sa druge strane. Ukoliko to pak ne bude sluaj i dva suprotstavljena identiteta na
istoj teritoriji ne uspeju da kanaliu razliitosti onda dolazi do daljeg
fragmentisanja ve postojee teritorije. Ovakva situacija moe da deluje veoma
povoljno na razvoj demokratije, ili bar mehanizama koji se mogu nazvati
demokratskim, a koji u svojoj osnovi imaju intenciju da svaki potencijalni sukob
izmeu podeljenih interesnih grupa na jednoj teritoriji procesuiraju na nain koji
nee voditi iseljavanju odreenog dela populacije i samim tim ka prihvatanju
razliitih stavova i pozicija (budui da su svi svesni da je niko nee prihvatiti).
Takoe, ovakva situacija diktira i vrlo jaku meunacionalnu saradnju i
isprepletene i umreene meudravne sisteme ponovo sa jasnim ciljem da se
razmena stanovnitva i identiteta to je mogue vie kontrolie 1, a da se kao
krajnje reenje za izgnanike formiraju beznacionalna teritorijalna vorita koja bi
bila zbirno mesto za sve ljude bez nacije ili prognane od iste (azilantski centri,
kolektivni izbegliki centri, prihvatilita u najsavrenijem obliku ostrvo Elis i
naci-konc logori)2. Pokazae se da je identitet jedan od manje vanih inilaca u
odluivanju ko je pogodan za boravak na delu planete koju poseduje naa nacija.
Mnogo bitnije je da li je stranac nevoljom nateran da se nae na naoj teritoriji
situacija rtve i bespomonosti je uvek bila posebno frustrirajua za sve svetske
vlasti.

Razmena stanovnita postoji, slobodno kretanje radne snage se podrava, ali samo izmeu idenitetsko-ekonomskotehnoloko-civilizacijsko slinih nacionalnih zemalja recimo izmeu zemalja evropskog kontinenta gde je oformljen itav
jedan prostor slobodnog kretanja izmeu drava engenski prostor. Ova razmena ima isti cilj formiranje veih blokova
teritorijalnih organizacija.
2
Kako Hana Arent navodi na vie mesta u Izvorima totalitarizma, najlaki nain da zaboravite da nekome sleduju ljudska
prava je da ga uinite obinim, biolokim ovekom oduzimanjem pravnih i poltikih osobina koje svako ljudsko bie ima.
Tek kada nekoga oslobodite pripadnosti odreenoj dravi, mogue je zaboraviti i potisnuti odgovornost i krivicu za krenje
njegovih prava.

Kako god posmatrali stvari postavljaju se izazovi pojmovima pomenutim na

poetku dravnom i nacionalnom suverenitetu, demokratskim praksama i
ljudskim pravima.
Razmotrimo na trenutak samo jednu od kategorija migranta prisilne migrante.
Sama injenica da je izgnanik kategorija koja nastaje u odnosu izmeu dve ili
vie zemalja, postavlja brojne izazove nadlenostima drave u odnosu na
strance, ali i obavezama prema sopstvenim graanima. Tradicionalno definisan,
suverenitet je efikasna i puna kontrola drave nad svojom teritorijom i ivljem,
sredstvima i politikama koje drava samostalno i autonomno u odnosu na druge
drave definie. I najmanji pokuaj jedne drave da pokua da kontrolie ivote
ljudi druge drave se strogo osuuje i esto moe da vodi u meudravni sukob.
Ovo meutim nije sluaj sa izgnanicima. Njihov ivot je uglavnom kontrolisan od
strane tree drave kojoj ne pripadaju dok njihova matica ne pokazuje niti protest
niti elju da to promeni. Dolazi do situcije proirivanja suvereniteta jedne drave
na graane druge, sa jedne, i smanjivanje suvereniteta matice u odnosu na ljude
koji su napustili njenu teritoriju, sa druge strane.
U ovakvoj situaciji postavlja se jako oigledno, a veoma esto izbegavano pitanje
koja je uloga ljudskih prava u situaciji kada iza tog koncepta ne stoji nacionalni
sistem garancije tih prava ve za njih mora da garantuje trea/e drava/e ili pak
meunarodna zajednica? U savremenom svetu, ljudska prava postoje samo u
meri u kojoj ih garantuje drava. Nesporno je takoe da se veoma esto, a pod
uticajem sve vee meuzavisnosti globalnog sistema, mnoga unutranja reenja
formiraju pod uticajem spoljanjih dogovora. Meutim, dogovor je po pravilu, ako
nas ita ui politika praksa, odluka doneena kao rezlutat borbe dve ili vie
strana koje imaju podjednako jaka ekonomska i politika sredstva na
raspolaganju. Dogovor se nikad ne odnosi na dve, izrazito nejednake strane
tada je uglavnom u pitanju ustupak ili nametanje. Stoga ostaje pitanje: ko
garantuje prava kada graanin postane samo ovek (a to se deava samo na
tuoj teritoriji)?
Dolazimo i do treeg spornog mesta demokratije. Ko odluuje za one bez prava
da odluuju? Ko se zalae za deo ljudi koji se nalaze na vaoj teritoriji, a nema
pravo glasa, ima redukovano pravo na obrazovanje i socijalnu i medicinsku
zatitu, a pravo na rad uglavno i nema. O pravu glasa nije potrebno ni govoriti.
U isprepletenoj mrei podeljenih nadlenosti, nacionalnih i meunarodnih
meuuticaja, forimiraju se politike koje ureuju kretanje ljudi kroz taj lavirint i
njihov boravak i ivot u tuoj zemlji. Moemo ih nazvati migracionim politikama
ili migracionom politikom. Ciljevi ovog rada su da se proba definisati otkud dolaze
podsticaji za formulisanje ove oblasti, ta utie na njihovo definisanje i ko
uestvuje u realizaciji mera predvienih za regulisanje ove oblasti. Takoe,
ambicija rada je i da istrai osnovne napregnutosti izmeu pojma migracija i
drugih pojmova sa kojima se migracije dodiruju. O nekim osnovnim je ve bilo
rei, ali su i pitanja identiteta, bezbednosti, kulture, ekonomske nejednakosti,
siromatva i dijaloga takoe pitanja o kojima e biti rei.
1. Ko je migrant
Postoji vie naina da se ovek ubije: moe se nekom zabiti no u trbuh, nekom oduzeti
hleb od usta, nekoga od bolesti ne izleiti, nekoga strpati da ivi u looj kui, nekoga u
samoubistvo naterati, nekoga radom izmrcvariti, nekoga u rat povesti, itd Tek poneto
od svega toga je zabranjeno u naoj zemlji!
-Bertold Breht-

Uostalom, kako se neko odlui da napusti mesto gde ivi? Ili kako neko drugi
odlui za njega?
Status migranata je definisan u preko 90 konvencija i protokola Ujedinjenih
nacija, preko 200 regionalnih pravnih dokumenata (Saveta Evrope, Evropske
unije, Afrike Unije, Ekonomske zajednice zapadno afrikih zemalja) i u nizu

nacionalnih dokumenata koji ureuju kretanje i boravak stranaca u okviru

nacionalnih granica3. Oblasti koje pokrivaju ovi dokumenti se kreu od prava na
rad, kolovanje, boravak i ostanak, sklapanje braka, azilantsku zatitu,
integraciju, diskriminaciju, itdVeina ovih dokumenata je prihvatila definiciju
Ujedinjenih nacija po kojoj se migrantom podrazumeva osoba koja se nalazi van
teritorije svoje zemlje roenja ili dravljanstva najmanje 12 meseci, a iz bilo kog
razloga i u bilo kom pravnom statusu. Na ovom mestu valja naglasiti da sem
meunarodnih migranata postoje i migranti koji su to postali u sopstvenoj zemlji,
u pravnim dokumentima najee prepoznati kao interno raseljena lica. Interno
raseljena lica mogu to postati usled vremenske ili ekoloke nepogode, rata ili
neke druge elementarne katastrofe usled ega su morala da napuste svoja
mesta boravka i zatitu potrae u drugim delovima svoje zemlje. U ovom radu e
se najee razmatrati pojava i posledice meunarodnih migracija pa e se stoga
i re migrant koristiti upravo u ovom meunarodno-pravnom kontekstu, iako e
biti rei i o raseljenju kao takvom. Takoe, migranti esto mogu postati osobe
koje nisu promenile svoje mesto boravka, ali su se zbog raspada, secesije ili
nekog drugog oblika drutveno-politikog preureenja njihove zemlje nali u
statusu migranta4.
Portes i Keli5 razlikuju 4 tipa migracija na osnovu motiva i dobrovoljnosti. U
zavisnosti od toga da li je migracija dobrovoljna ili iznuena, odnosno da li je
prouzrokovana ekonomskim ili politikim razlozima, ona po ovim autorima moe
biti: radna migracija (dobrovoljna i iz ekonomskih razloga); postkolonijalna
migracija (dobrovoljna i iz politikih razloga); ekonomsko izbeglitvo
(nedobrovoljno i iz ekonomskih razloga); izbeglitvo u skladu sa statusom
enevske konvencije (nedobrovoljno i iz politikih razloga) 6. Ipak, jednoznano
svrstavanje migranata u neku od ovih migracionih kategorija nije mogue, poto
se u praksi motivi za migraciju po pravilu preklapaju. Za potrebe ovog rada mi
emo se drati principa (ne)dobrovoljnosti pa emo sve meunarodne migrante
(u daljem tekstu samo migranti) klasifikovati kao:
1) Lica koja su svojom voljom promenila mesto boravka (uglavnom ekonomske 7,
ali i druge vrste migracija motivisane linim i unutranjim razlozima poput
sklapanja braka);
2)
Lica koja nisu svojom voljom promenila svoje mesto boravka i: a) koja su
se nala izvan teritorije svoje zemlje ili teritorije zemlje u kojoj imaju stalno
mesto boravka zbog opravdanog straha da e biti progonjena zbog svoje rase,
vere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj socijalnoj grupi ili zbog svog politikog
miljenja8, ili b) koja su na to prisiljena usled pretnje silom ili primene sile ili

Za detaljniju bazu podata dokumenta koji se bave migracionim pravom pogledati www.imldb.iom.int. Takoe, korisni
statistiki podaci se mogu nai i na http://www.un.org/esa/population/unpop.htm
4
Ovakva sudbina je zadesila mnoge ljude iz bivih sovjetskih republika posle raspada SSSR-a, kao i ljude na prostorima
bivih SFRJ republika. Ustvari, skoro petina poveanja ukupnog broja meunarodnih migranata u periodu od 1960-2005. je
rezultat transformacije unutranjih u meunarodne migracije to je bio rezultat dezintegracije SSSR 1991, raspada
Jugoslavije 1991-1992. i podele ehoslovake 1993. Videti: Trends in Total migrant stock: 2005 Revision, UN Population
Division
5
Preuzeto iz Binder, Suzane i Toi, Jelena. Istraivanje Izbeglitva, u Studije o izbeglitvu, ur. Milenkovi, Ivan. Grupa 484,
Beograd, 2005, str 79-123.
6
Prvoj kategoriji pripadaju gasterbajteri, privremeno zaposlena radna snaga, profesionalci, studenti i sl..; u drugu kategoriju
bi se mogle ubrojiti migracije Jevreja u Izrael u situaciji koja ne predstavlja neposrednu pretnju; trea kategorija su ljudi iz
veoma siromanih zemalja koje su glad ili neka prirodna katastrofa oterali u izbeglitvo; etvrta kategorija definisana ispod.
7
Za zatitu prava radnika migranata pogledati Konvenciju o zatiti prava radnika migranata i njihovih porodica na
http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/m_mwctoc.htm
8
Ova oblast je najee nazivana izbeglikim pravom, a sama definicija je preuzeta iz Konvencije o statusu izbeglica iz
1951 (http://www.unhcr.org.yu/index.aspx?cid=134). Takoe, veoma dobar pregled izbeglike i azilantske pravne regulative
potraiti u zborniku UNHCR-a, Izgradnja institucija azila u SCG, 2005.

nekim drugim vidovima prinude, otmice, prevare, obmane, zloupotrebe vlasti ili
sopstvenim ranjivim poloajem9.
Ove dve kategorije emo nazivati dobrovoljnim i prisilnim migrantima, a same
podele e biti detaljnije razjanjene u daljem tekstu.
1.1. Teorije i pristupi teorijama o migracijama
Migracije su pre svega odgovor na nejednakost. Poput osmozinih kretanja, i
migracije kao da u sebi sadre odgovor na nejednaku gustinu i kvalitet u
razliitim geografskim prostorima. Globalnu nejednakost, za koju smatramo je da
je osnovni pokreta migracija, moemo posmatrati kao nejednakost koja se javlja
u nekoliko polja koje moemo smatrati glavnim generatorima migracija: a)
demografska nejednakost, b) ekonomska nejednakost, c) pravna i politika
nejednakost. O ekonomskoj nejednakosti mogue je govoriti i kriz kritiku
modernog sistema liberalnog kapitalizma, dok je pravna i politika nejednakost
oblast koja obuhvata analizu globalnih (ali i nacionalnih) sistema odluivanja. U
poglavlju 2 bie detaljnije obraen odnos fenomena migracija i demokratije i
liberal-kapitalizma. Sem ovih polja, iz kojih uglavnom dolaze negativni impulsi za
migratorna kreatnja, postoje jo dva bitna segmenta koja na pozitivan nain
afirmiu migracije: a) migracione mree i 10b) nepostojanje globalnih i nacionalnih
migracionih politika. Martin, Martin i Wail u svojoj klasifikaciji ne razmatraju ovu
poslednju oblast, dok je Meunarodna organizacija za migracije svrstava u
faktore koji prouzrokuju migracije. O temi migracione politike bie vie rei u
sledeim poglavljima. Takoe, govorei o 5 velikih neusklaenosti globalnog
sitema, Held nabraja meunarodno pravo, internacionalizaciju politikog
odluivanja, bezbednost, globalnu ekonomiju i nacionalni i kulturni identitet. Iako
je razmatranje ovih neusklaenosti Held11 koristio u funkciji promiljanja reforme
globalnog demokratskog sistema, smatramo da ove oblasti u velikoj meri
korespondiraju sa gore navedenim i da kao takve mogu da predstavljaju oblasti iz
kojih se generiu migratorna kretanja. Deo koji se odnosi na nacionalni i kulturni
identitet na ovom mestu emo izostaviti, uistinu bez dobrog razloga, ali
smatramo da emo u narednim poglavljima dosta govoriti o problemu
nacionalnog i kulturnog identiteta.
Iako emo se u daljem tekstu drati polja nejednakosti kao osnovnih generatora
migracija, smatramo da je na ovom mestu potrebno napraviti malu digresiju i
rei neto o postojeim teorijama o migracijama. Budui u povoju, teorije o
migracijama su brojne i jo uvek nejasno metodoloki definisane. U mnogo veoj
meri su studije migracije doivele procvat u SAD nego u Evropi. Moda je uzrok
tome uporno odbijanje evropskih drava da priznaju da su imigrantske
drave12, pa zbog toga vlasti tih drava i nemaju naviku da odravaju i vode
detaljne statistike i analize o meunarodnim migracijama. Veoma esto se
deava da se podaci i namerno ne objavljuju, posebno podaci koji se tiu
stranaca i migranata. U toj oblasti, evropske drave bi mogle uveliko da se
ugledaju na SAD, Australiju i Kanadu, koje su od samog nastanka bile i smatrale
sebe imigrantskim zemljama13, i shodno tome, razvijale mnogo ozbiljnije metode
9

Puna definicija o trgovini ljudima u Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons Especially Women
and Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, poznatiji kao Palermo
protokol, pogledati na http://untreaty.un.org/English/TreatyEvent2003/Texts/treaty2E.pdf
10
Martin L. Philip, Martin F. Susan and Weil Patric. Managing Migration, The pormise of cooperation, Oxford: Lexington
Books, 2006, str. 12
11
Held, Dejvid. Demokratija i globalni poredak, Filip Vinji, Beograd, 1997, str 125-163
12
Douglas S. Massey, Joaquin Arango, ur., Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, J. Edward Taylor, World in
Motion, International Union for the Scientific Study of Population Committee on South-North Migration, Oxford University
Press, 2005, str 122.

praenja i analiziranja migracionih tokova. Teorija migratornih kretanja je svakako

jo nova teorija sa nerazvijenim metodolokim instrumentarijumom. Drutveni
teoretiari ne pristupaju studijama migracija iz zajednike paradigme ve iz
itavog niza suprotstavljenih teoretskih gledita koja su rasejana kroz razliite
discipline, regione i ideologije. Kao rezultat, istraivanje ove oblasti je sueno,
esto neefikasno i okarakterisano ponavljanjem, loom komunikacijom,
reizmiljanjem i arkama oko bazinih pretpostavki. Tek kad istraivai usvoje
zajedniki pristup, teorije, koncepte, standarde i metodoloka orua, znanje
moe da pone da se gomila 14. Kako Liza Malki navodi15, i u ono malo pokuaja
problematizacije ove teme, fali teorijski okvir, a sam predmet prouavanja vrlo
esto varira izmeu vie naunih disciplina i zna da bude neodreen. Lutanje
izmeu razliitih naunih disciplina primeuju i ostali autori, a moda se
prevazilaenjem ovog problema najdetaljnije bave autori Migracionih teorija16,
koji multidisciplinarnim pristupom pokuavaju da prevaziu teorijsku
rascepkanost studija o migracijama.
Poslednjih godina izgleda da meu autorima postoji saglasnost da je temu
migracija potrebno prouavati kroz vie oblasti, naunih disciplina i na vie nivoa.
Budui da je tema migracija interdisciplinarna, nemogue je do ispravnih
rezultata doi bez kombinovanja vie razliitih pristupa. Pojedini autori, poput
Thomasa Faista skloni su da postojee teorije o migracijama klasifikuju upravo po
nivoima kojima se ove teorije bave mikro, mezo i makro teorije 17. Sa ovom
klasifikacijom slae se i Christina Boswell18, iako postojee teorije ona razmatra
ne samo po nivoima analize ve po uzrocima migracija.
Mada i sam Faist primeuje da postoji odreeno uproavanje ako se migracione
teorije posmatraju kroz mikro, mezo i makro nivo, prednosti koje ovakva analiza
omoguava su, bar po njemu, prevagnule 19. Naime, pri prouavanju migracione
problematike, zahteva se, kako smo ve pomenuli, interdisciplinarni pristup i
kombinovanje razliitih naunih disciplina. Ovde navodimo klasifikaciju
migracionih teorija koju je sainio Faist.
Tabela 1. Nivoi migratornih teorija
Mikro nivo
Mezo nivo
Vrednosti i oekivanja
Kolektivitet
i
socijalne
mree
Individualne vrednosti i Drutvene veze
oekivanja
Jake porodine i domainske
Unapreivanje
i veze
obezbeivanje
opstanka, Slabe veze kroz mree
zdravlja, statusa, komfora, potencijalni movers brokers
autonomije,
sklonosti, and stajers
morala
Simboline veze
Etnike,
nacionalne,
politike,
roake
i
religiozne
organizacije;
simboline zajednice

Makro nivo
Mogunosti
na
nivou
globalnih (makro struktura)
Ekonomija
Varijable
prihoda
i
zapoljavanja
Politika
Regulacija mobilnosti kroz
nacionalne i meunarodne
sisteme
Politika represija, etniki,
nacionalni
i
religiozni
konflikti
Kultura

13

Samorefleksija u kreiranju praktinih politika je neizostavan element. Veina zemalja starog kontineta smatra sebe
zemljama starosedeoca, istorijskih skupina koje su na odreenoj teritoriji boravili vekovima. Ovo dodatno pojaava
iskljuivanje drugih, stranaca, i onemoguava stvaranje otvorenijeg zakonodavnog i politikog okvira koji bi na nov nain
tretirao pitanja imigracije.
14
Douglas S. Massey, Joaquin Arango, ur., 2005, str. 130.
15
Liza Malki, u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005, str. 40-45
16
Brettel Caroline B., James Frank Hollifield, Migration Theory: Talking Across Disciplines, Routledge, 2000
17
Faist,Thomas. The volume and dynamics of international migration and transnational social spaces, 2000, str 33
18
Boswell, Christina. Addressing the causes of migratory and refugee movements: the role of the European Union, New
Issues in refugee research, Working Paper No. 73, Institute for Peace Research and Security Policy University of Hamburg,
Germany, 2005
19
Faist,Thomas, 2000, str. 33

Sadraj
veza
i
transakcija
Odgovornost,
reciprocitet,
solidarnost,
Informacija,
kontrola
i
pristup sredstvima drugih

Dominantne
norme
i
diskursi
Demografija i ekologija
Rast populacije i dostupnost
obradive zemlje
Nivo tehnologije

Unekoliko, ova klasifikacija se podudara klasifikacijom koju daju Massey i

saradnici, pri emu ovi autori razmatraju prvenstveno teorije o uzrocima
migracija, dok se toliko ne bave samim nivoima. Massey i saradnici izradili su
jednu od najopsenijih studija o postojeim teorijskim usmerenjima u oblasti
migracija, i izdvajaju nekoliko, kako ovi autori smatraju, bazinih teorija: 1)
teoriju neoklasine ekonomije, 2) teoriju nove ekonomije radne snage, 3) teoriju
segmentiranog trita rada; 4) teoriju svetskih sistema; 5) teoriju socijalnog
kapitala; i 6) teoriju kumulativne uzronosti 20. Sve ove teorije imaju primetno
naglaen ekonomski i racionalni izbor kao osnovni uzrok migracija. Takoe,
znaajno mesto u svim ovim teorijama zauzima jedan, poprilino ideoloki
momenat odnos izmeu komandnih i trinih ekonomija. Vano je napomenuti
da se sem po nivoima i uzrocima, teorije o migracijama mogu se klasifikovati i na
one koje se odnose na uzroke nastajanja i uzorke odravanja migracionih tokova.
Teorija neoklasina ekonomija
Ovo je teorija mikro nivoa koja se odnosi na uzroke nastajanja migracija. Po ovoj
teoriji, ljudi koji se odlue da migriraju sa svojih tradicionalnih stanita to rade
inei racionalni izbor u pokuaju da osiguraju ekonomsku dobrobit prodajom
usluga na novim nacionalnim i meunarodnim tritima. Budui da su zarade
generalno vee u urbanim nego u ruralnim sredinama, mnogo od tog procesa
radnog razmetanja je izraeno u obliku ruralno-urbanih migracija, to se
posebno odnosi na zemlje u razvoju. Ovakvo kretanje se pojavljuje ak i kada je
verovatnoa dobijanja urbanog posla niska, jer pomnoena sa visokim zaradama
u urbanim sredinama niska verovatnoa zapoljavanja ipak donosi dobit iznad
one koja prevladava u ruralnim podrujima gde su i zarade i zaposlenost niski.
Prema neoklasinom modelu, ukoliko razlika u oekivanoj zaradi prevazilazi
trokove kretanja izmeu ruralno-urbanih sredina, ljudi e migrirati u gradove u
potrazi za viim zaradama i na period za itav ivot. Naravno, zarade su vee u
razvijenim indistrijskim zemljama, i te velike razlike u meunarodnim zaradama
neizbeno podstiu migrante da nude svoje usluge na meunarodnom tritu
rada. Tedencija ka meunarodnim, nasuprot unutranjim migracijama posebno je
izraena kod ljudi koji ive u bivim centralizovanim (komandnim) ekonomijama
koji prolaze kroz strukturalnu transformaciju prema trinoj ekonomiji, budui da
su ove osobe ve visoko urbanizovane a generalno dobro edukovane i poseduju
vetine koje se vrednuju na globalnim tritima rada.
Teorija nova ekonomija radnih migracija
Teorija nove ekonomije je teorija mezo nivoa i odnosi se na uzroke nastajanja
migracija. Po ovoj teoriji, razlike u meunarodnim zaradama nisu jedini faktor koji
motivie ljude da migriraju, pa ak ni najvaniji. Massey i saradnici (1998) doli
su do zakljuka da se najvei broj raseljenih migranata ne seli u drugu zemlju sa
namerom da tamo ostane celi ivotni period i samo zbog vee zarade (iako neki
od migranata jesu motivisani ovim razlozima). Teorija nove ekonomije tvrdi da je
jedan od osnovnih uzroka migracija ustvari strategija opstanka pojedinanih
domainstava koja se bore da prevaziu neskladne strukturalne transformacije
20

Ovu klasifikaciju mogue je videti kod vie autora: Douglas S. Massey, Patterns and Processes of International
Migration in the 21st Century; Douglas S. Massey, Joaquin Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, J.
Edward Taylor World in Motion; Thomas Faist The volume and dynamics of international migration and transnational
social spaces; u Brettel Caroline B., James Frank Hollifield Migration Theory: Talking Across Disciplines, ali i u mnogim
drugim izvorima.

svojih nacionalnih ekonomija, pritom koristei meunarodne migracije kao

sredstvo za prevazilaenje neuspeha. U drutvima koja prolaze kroz strukturalnu
transformaciju iz komandne u trinu ekonomiju, trita rada su nepostojana i
podlona velikim oscilacijama koje onemoguuju apsorpciju radnika iz
prekapitalistikih ili nekapitalistikih sektora. Budui u razvoju, nacionalna trita
rada su rudimentarna, a vladini programi osiguranja nezaposlenih limitirani ili
nepostojei, pa samim tim domainstva ne mogu da se zatite od rizika
nedovoljne zaposlenosti ili nezaposlenosti i da osiguraju vlastitu dobrobit.
Nedostatak osiguranja za nezaposlene podstie porodicu da se pribegava
nainima samo-osiguravanja, slanjem jednog ili vie lanova na posao u
inostranstvo. Alociranjem lanova porodice na razliita trita rada u razliite
geografske regione domae i strane domainstvo moe diversifikovati radni
portfolio i smanjiti rizik po zaradu. Jedan od osnovnih generatora migracija su
poljoprivredna domainstva, podstaknuta na meunarodne migracije zbog
nesigurnog trita koje ne omoguava prodaju letine i osiguranje zaliha.
Pomeranje sa poljoprivredne proizvodnje za vlastite potrebe na komercijalnu
poljoprivredu, zahteva nove metode proizvodnje, korienje tehnologije koja nije
testirana, nepoznatih useva i sl..., to je takoe rizik koji ih podstie da se
samoosiguraju kroz meunarodne migracije. Zemlje koje se nalaze u
strukturalnoj transformaciji takoe nemaju razvijeno trite kapitala i potroake
kredite. Porodice koje ele da se oprobaju u novim oblicima poljoprivrede ili ele
da uspostave poslovna preduzea trebaju kapital kako bi obezbedile osnovna
sredstva i zapoela proizvodnju. Pomak ka trinoj ekonomiji takoe kreira nove
zahteve potroaa za skupim stvarima kao to su stanovanje, automobili,
elektronika i ureaji. Nedostatak zajmova i kredita takoe mogu biti podsticaj
meunarodnim migracijama. Slanjem lana porodice na privremeni rad u
inostranstvo, domainstvo moe akumulirati tednju i prevazii neuspeh trita
kapitalnih i potroakih kredita tako to e samofinansirati proizvodnju ili
potronju. Jednostavno reeno, samoosiguranje od rizika i samofinansiranje
proizvodnje i potronje motivie meunarodne migracije.
Dakle, dok racionalni akter prema neoklasinoj ekonomiji koristi prednost
privremene geografske neravnotee na tritu rada da se trajno preseli u
inostranstvo da bi postigao viu zaradu tokom celog ivota, racionalni akter
prema novoj ekonomiji radnih migracija tei da se uhvati u kotac sa
neuspesima tritima i da osigura, zalihe, kapital i kredite kod kue odlazei
privremeno u inostranstvo sa ciljem vraanja ostvarene zarade u svoju zemlju u
obliku doznaka ili lump-sum transfera. Na taj nain se
kontrolie rizik
diversifikacijom izvora zarade i samofinansiranjem proizvodnje i potronje kroz
pronalaenje alternativnog izvora kapitala.
Empirijski pokazatelji (koji su oskudni i ogranieni na literaturu Severne Amerike)
ukazuju na prednost teorije nove ekonomije nad neoklasinom ekonomijom.
Navedimo samo neke od njih: razlike u zaradama veoma esto ne dovode do
meunarodnih migracija (primer je nedostatak migracija jug - sever u EU);
migracije esto prestanu pre nego to nestane razlika u zaradama (primer je
Portoriko i USA); masivan tok doznaka zabeleenih u celom svetu i njihova
upotreba smatraju se anomalijom u teoriji neoklasine ekonomije, dok su jasno
predviene od strane teorije nove ekonomije.
Teorija segmentiranog trita rada
Teorija segmentiranog trita rada je teorija makro nivoa i takoe se odnosi na
uzroke nastajanja migracija. Po ovoj teoriji, post-industrijski modeli ekonomskog
rasta u drutvima imunih trita donose razdvajanje (bifurkaciju) trita rada.
Dok poslovi u primarnom sektoru osiguravaju stabilan posao i visoke zarade za
domae radnike, oni u sekundarnom sektoru nude niske zarade, malo stabilnosti
i slabe mogunosti za napredovanje, odbijajui domae radnike i proizvodei

strukturalni zahtev za radnicima imigrantima. U nemogunosti da privuku

domae radnike, poslodavci se okreu imigrantima, esto zapoinjui imigracione
tokove direktno kroz formalno regrutovanje.
Teorija svetskih sistema
Teorija svetskih sistema je teorija makro nivoa i odnosi se na uzroke odravanja
migracija. Po ovoj teoriji, proces razdvajanja trita rada je najakutniji u tzv.
globalnim gradovima, gde koncentracija menaderske, administrativne i tehnike
ekspertize vodi koncentraciji bogatstva i snanom zahtevu za nisko plaenim
uslugama. Iako regrutovanje zapoinje imigraciju, vremenom ono postaje manje
vano budui da isti proces ekonomske globalizacije koji kreira mobilnu
populaciju u zemljama u razvoju i koji proizvodi zahtev za njihovim uslugama u
globalnim gradovima, takoe kreira veze transporta, komunikacije, politike i
kulture, i ini meunarodno kretanje jeftinije, bre i lake. Imigracija je takoe
promovisana spoljanjim politikama kao i vojnim akcijama koje kljune razvijene
zemlje preduzimaju kako bi odrale meunarodnu sigurnost, zatitile strana
ulaganja i garantovale pristup sirovinama. Potreba za radnom snagom u
razvijenim indistrijskim zemljama je dakle stvorena. A same meunarodne
migracije proizlaze iz socijalnih, ekonomskih i politikih transformacija koje prate
ekspanziju kapitalistikih trita u pre-trinim i netrinim drutvima. Pre-trina
drutva su ona koja se oslanjaju na poljoprivredu, dok su netrina drutva ona
koja se baziraju na centralnom planiranju, kao to je komandna ekonomija biveg
Sovjetskog Saveza, Narodne Republike Kine i drugih drava u socijalistikom
bloku pre 1989. Za oba drutva moe da se kae da su strukturalno
transformirajua drutva. U kontekstu globalne ekonomije, prelazak na trinu
ekonomiju i metode intezivne produkcije kapitala dovodi do podrivanja postojeih
socijalnih i ekonomskih ugovora i do irokog preseljavanja ljudi iz uobiajenih
oblasti, kreirajui mobilnu populaciju ljudi koji aktivno trai nove naine
postizanja ekonomske sigurnosti i napretka. Istraivanja pokazuju da
meunarodni migranti ne dolaze iz siromanih, izolovanih mesta koja su
nepovezana sa svetskim tritima, ve iz regija i zemalja koje doivljavaju
rapidne promene kao rezultat inkorporiranja u globalne trine, informacijske i
proizovodne mree. Meunarodne migracije ne proizlaze iz iz nedostatka razvoja
trita, ve iz samog razvoja trita.
Teorija socijalnog kapitala
Teorija socijalnog kapitala je teorija makro nivoa i takoe odnosi se na uzroke
odravanja migracija. Po ovoj teoriji, regrutovanje radnika vremenom postaje
suvino, budui da kada jednom pone, imigracija pokazuje snanu tendenciju da
se nastavi kroz rast i razraivanje mrea migranata. Koncentracija imigranata u
odreenim podrujima destinacije stvara porodicu i prijatelje efekat koji
usmerava imigrante prema istim mestima i prostorima njhovog dolaska i
prikljuivanja (inkorporacije). Ukoliko pod pravim uslovima doe dovoljno
migranata, moe se formirati ekonomija enklava koja dalje poveava zahtev za
radnicima imigrantima. Kada u jednom momentu zemlje destinacije ponu da
uvode restriktivne politike da se suprotstave poveanoj struji imigranata, ovo
takoe poinje da stvara unosne nie u kojima poslovni agenti, ugovarai i drugi
posrednici kreu da stvaraju institucije koje podravaju migracije u cilju
povezivanja podruja ponude i potranje rada, obezbeujui migrante sa drugim
resursima koji mogu da podre i odre meunarodna kretanja.
Teorija kumulativnog uzrokovanja
Teorija kumulativnog uzrokovanja je teorija makro nivoa i odnosi se na uzroke
odravanja migracija. Ova teorija pokuava da objedini vie razliitih i po njoj
irenje migratornog ponaanja u zemljama porekla pokree strukturalne
promene, pomerajui distribuciju zarade i vlasnitva modifikujui lokalne kulture
na nain da promoviu dodatna meunarodna kretanja. Vremenom, proces

10

irenja mree postaje samonastavljajui jer svaki akt migracije kreira socijalnu
infrastrukturu sposobnu da promovie dodatna kretanja. Za vreme inicijalne faze
emigracije iz bilo koje zemlje porekla, efekti ekspanzije trita, neuspeha trita,
socijalnih mrea i kumulativnog uzrokovanja dominiraju u objanjavanju kretanja,
ali kako nivo spoljanjih migracija dostie visoke nivoe i trokovi i rizici
meunarodnih migracija opadaju, migracije postaju vie determinisane razlikom
u meunarodnim zaradama (neoklasina ekonomija) i zahtevima trita rada
(teorija segmentiranog trita rada). Kada se javi ekonomski rast u zemljama
porekla, meunarodna razlika u zaradama se postepeno smanjuje, razvijaju se
trita kapitala, pa se ovim progresivno smanjuje i podsticaj za emigraciju. Ako
se ovakvi trendovi nastave, zemlja postaje integrisana u meunarodnu
ekonomiju kao razvijeno, kapitalistiko drutvo, u kojem se deava tranzicija u
migriranju: od imigracione zemlja postaje emigraciona od izvoznika postaje
uvoznik radne snage.
Tranzicija u migraciji sledi karakteristianu putanju, kreui se od niske do visoke
pa opet do niske stope, i stvarajui obrnutu krivulju U oblika, koju Martin i Taylor
(1996) zovu migraciona grba. Istorijski, kako tvrde Martin i Taylor, tranzicija od
imigracije do emigracije traje 8-9 decenija, mada noviji dokazi iz Azije, imajui u
vidu brzinu tehnolokog napretka i prenoenja znanja i informacija, sugeriu da
se taj opseg sada rapidno smanjuje na 3 ili 4 decenije.
1.2. Polja nejednakosti i generisanja migracija
Sve pomenute teorije pokuavaju da objasne impulse da se migrira. Meutim, i
konano, sve se one svode samo na jedan kvalitet ivota. Izaimo za trenutak
iz teorijskog okvira i pogedajmo razvoj ljudske rase na planeti. 8000 godina pre
nove ere na planeti Zemlji je ivelo oko 5 miliona ljudi 21. Svetska populacija je
narasla na oko 300 miliona ljudi do prvog veka posle nove ere, a na pola
milijarde do polovine 17 veka. Brojku od jedne milijarde ljudska populacija
dostie 1800. godine i od tog trenutka zapoinje nagli rast 1930. planeta broji 2
milijarde, 1960. ima 3 milijarde, 1974. - 4 milijarde, 5 milijarde 1987., i u suton
dvadesetog veka, 1999. 6 milijardi. Za samo sto godina svetska populacija je
porasla skoro 6 puta. I pored usporenog rasta procenjuje se da e do 2050. na
planeti Zemlji iveti oko 9 milijardi ljudi. Sudei po ovim brojkama, 20. vek je bio
vek demografskog buma, uprkos injenici da je to bio vek dva rata svetskih
razmera, razliitih vidova koncentarcionih logora za istrebljenje i niza manjih,
prvenstveno hladnoratovskih i post-hladnoratovskih sukoba.
I dok je populacija rasla, i migracioni tokovi su bili u porastu. Izmeu 1960. i
2005. broj migranata na planeti se skoro utrostruio, skoivi sa 75 miliona,
koliko ih je bilo 1960., na skoro 191 milion 2005. godine. Ovo predstavlja porast
od 121 miliona za 45 godina, pa je tako 2005. tri procenata svetske populacije
predstavljala migrantska populacija. Takoe, struktura, ili moda bolja re,
destinacija migranata, se menjala u poslednih pola veka. Dok je 1960. bilo 43
milona migranata u zemljama u razvoju, a 32 miliona u razvijenim zemljama,
2005. taj broj je bio 70 miliona u zemljama u razvoju i 90 miliona (20 miliona
vie) u razvijenim zemljama. Jo od 1975. je priliv migranata u zemljama u
razvoju poeo da stagnira, dok je pokazivao lagan rast u razvijenim zemljama 22.
Svakako da iza brojki stoji realnost koja ih i proizvodi, i da su teorije o kojima smo
pisali u prethodnim redovima tu realnost probale da objasne. Meutim, pitanje sa
poetka teksta jo uvek stoji - kako se neko odlui da napusti mesto gde ivi?
21

Martin, Philip, Susan Martin, Patrick Weil. Managing migration: the promise of cooperation. Lexington books, Oxford,
2006, str. 27
22
Podaci o migracionim kretanjima su preuzeti iz vie izvora koji korespondiraju. Za objanjenje metodologije pogledati
http://www.un.org/esa/population/publications/migration/UN_Migrant_Stock_Documentation_2005.pdf

11

Smatramo da sve pomenute teorije pruaju isti odgovor migracije nastaju i

odravaju se zbog nejednakosti. A kao to smo ve zakljuili, nejednakost se
najee izraava kao a) demografska nejednakost, b) ekonomska nejednakost i
c) pravna i politika nejednakost.
U tekstu koji sledi baviemo se ovim poljima nejednakosti, kao poljima
nejednakosti koja generiu migracije. Takoe, u kasnijim poglavljima posvetiemo
panju migracionim mreama i postojanju nacionalnih i globalnih migracionih
politika kao vanim oblastima iz kojih dolaze znaajni uticaji na migracione
tokove.
1) Polje demografske nejednakosti
U ovoj oblasti je princip osmoze moda najvidljiviji. Usled unapreene
zdravstvene zatite i standarda, izvesnost i kvalitet ivota na planeti su
poboljani, a posebno u 20 veku. Ovo je uslovilo vei natalitet, usled smanjivanja
reproduktivnih, natalnih i deijih bolesti. Jednom reju, svetska populacija je
postala plodnija, to je uslovilo njen rast. Meutim, demografski bum dvadesetog
veka je, uostalom kao i svetsko bogatstvo, neravnomerno bio rasporeen. Zemlje
u razvoju, njih 175, su prisvojile 85% populacije, dok u 25 razvijenih zemalja
ivi tek 15% populacije svetske populacije. Prosena ena u zemljama u razvoju
donese na svet 3.1 dete, dok je ta brojka u razvijenim zemljama 1.5. Kada se
ovim ciframa pridoda i rastua starost i vei mortalitet u odnosu na natalitet, to
je svojstveno za razvijene zemlje, podaci postaju drastini. Samo u sluaju
Evrope, predvia se smanjenje populacije od 10% do 2050 godine. Bez imigracije
iz zemalja u razvoju, razvijene zemlje nee moi da obnavljaju svoj bioloki
kapital. Moda slikovito o ovome govori poreenje izmeu Evrope i Afrike: na
poetku 19. veka evropsko stanovnitvo je inilo 20% svetske populacije, dok je
Afrika inila 8%; do 2050. udeo Evrope u biolokom kapitalu planete bie 7% dok
e udeo Afrike biti 20%.
Tabela 2. Demografski prikaz Evrope i Afrike
Udeo u svetskoj populaciji u procentima
Godina
1800
2000
Evropa
8
13
Afrika
20
12
Ostatak sveta (u milijardama)
1
6
Izvor: Martin, Philip, Susan Martin, Patrick Weil, 2005

2050
20
7
9

Poetkom 20. veka, upravo zbog svoje demografske teine, Evropa je bila glavni
izvor migranata na planeti, koji su se uglavnom kretali ka Severnoj Americi,
Kanadi i Australiji. Ukoliko se ta ui iz istorije, to je da bi 21. vek mogao da bude
vek afrike migracije, ovog puta, usmerene ka Evropi. Naravno, nije samo Evropa
ugroena opadajuim trendovima u rastu populacije i sve starijim stanovnitvom.
Grubo govorei, itav razvijeni Sever se suoava sa slinim problemom od
Japana do Amerike.
To je bio i motiv da se 2000-te u Ujedinjenim nacijama obavi istraivanje i sastavi
izvetaj pod nazivom Migracije kao zamena: Reenje za opadajuu i stareu
populaciju?23 U izvetaju, u kojem se prvenstveno analizira situacija u 8 razvijenih
zemalja u oblastima koje se tiu opadanja populacije, razmatraju se 6
potencijalnih scenarija za kompenzaciju radne snage i populacije migracijama iz
zemalja u razvoju. Scenariji pokrivaju mogui razvoj demografske situacije od
toga da se samo odri nivo trenutne populacije do toga da se radna populacija
dovede na meru da ne ugroava starenje nacije. Izvetaj daje projekcije za period
23

Za
detaljniji
pregled
situacije
www.un.org/esa/population/publications/migration/migration.htm.

pogledati

itav

izvetaj

na

12

2000-2050. Projekcije potreba migrantske radne snage su zapanjujue do

2050., Evropa kao region e morati da dozvoli dolazak 27 miliona migranata
godinje, to je znatno vie od trenutnih 2 miliona koliko je EU primila 2003/04 24.
Najugroenija zemlja, u tom smislu, bie Italija kojoj preti smanjenje populacije
od itavih 28% do 2050.
U principu, iza ovoga izvetaja se nalazi strah i prepoznata potreba, da e
razvijene zemlje teko moi da odre trenutni nivo ekonomskog rasta i razvoja
bez dodatnog ubrizgavanja radne snage, i populacije uopte, iz zemalja u
razvoju.
U trenutnoj situaciji rasta desnih snaga, ija je politika oksnica upravo borba
protiv doseljavanja migranata, uzdie se veliki izazov pred zemljama Evrope i
razvijenog Severa da osmisle i realizuju mehanizme, prvenstveno populacione,
ali i ekonomske politike, koji e u sebe integrisati, moda ak nije preterano rei,
na centralno mesto postaviti, upravo figuru migranta. Prvenstveno oko ovih
problema, debata oko formiranja migracionih politika e dobiti svoje poetne
strukture.
Da rezimiramo - zemlje u razvoju su gusto naseljene, sa znaajnim prirodnim
priratajem i mladom populacijom. Razvijene zemlje trenutno imaju luksuz
nepretrpanosti, ali i populacije koje rapidno stare i smanjuju se. Ovakva situacija
neminovno indukuje migracije potreba postoji na obe strane i ljudi e svakako
kretati na put. Jedino pitanje je da li e politike kojima e se neizbena realnost
regulisati biti ona koja e omoguiti zatitu ljudskih prava pridolica, kvalitetan
suivot bez napetosti, mirnu integraciju i stabilan ekonomski rast?
2)
Polje ekonomske nejednakosti
Ekonomske nejednakosti irom sveta se poveavaju iz decenije u deceniju to
jaa ekonomski motivisane migracije. itava druga polovina 20. veka bila je
obeleena zauzimanjem monopolske pozicije od strane razvijenih zemalja na
svetskom tritu, do momenta kada je nivo razvoja koje su postigle postao
gotovo nedostian za veinu zemalja u razvoju. Period trideset slavnih godina 25
od kraja II svetskog rata do sredine sedamdesetih godina i prvog velikog naftnog
udara, ustoliile su zapadnoevropske zemlje na globalnom ekonomskom nivou.
Mnoge od njih, poput Portugalije, Grke ili panije su bukvalno u toku jedne
generacije katapultirane iz prevashodno poljoprivrednih zemalja u moderna
post-industrijska drutva. Naalost, sem malog kruga razvijenih, ostatak sveta je
ne samo zaostajao, ve poeo da se vraa unazad u ekonomskom smislu. Krajem
osamdesetih i poetkom devedesetih svedoci smo povratka bolesti uslovljenih
ekonomskim siromatvom, poput sifilisa, tuberkuloze i razliitih infekcija.
Sa druge strane, ini se da svetsko bogatsvo raste. I ponovo, kao i svetska
populacija, ono je nejednako rasporeeno po planeti. Svetski BDP je poetkom
2000. godine iznosio 30 biliona dolara, ili oko 5000 dolara po glavi stanovnika
planete Zemlje. Ipak, od Etiopije, gde je BDP po glavi stanovnika jedva 100
dolara, vajcarska, zemlja sa najveim BDP imala je u isto vreme 38000 dolara
po glavi stanovnika. Opseg koji nije potrebno komentarisati! Zemlje koje imaju
visoki drutveni proizvod (sa 9500 dolara/stanovniku i vie), teko su dostine
zemljama sa niskim drutvenim proizvodom (ispod 750dolara/stanovniku), ali ak
i onim sa srednjim (izmeu $750 i $9500) 26. tavie, ovaj jaz se u poslednjih pola
veka konstantno poveava stvarajui planetu bez srednje klase. Poreenja radi
(videti tabelu 3.), sredinom sedamdesetih BDP zemalja sa visokim prihodima bio
24

Vukovi, Drenka. Koordinacija penzijskih sistema u zemljama evropske unije, u zborniku Socijalna politika i socijalne
reforme, Fakultet politikih nauka, Beograd, 2007, str. 7.
25
Ovaj izraz se koristi za 30 godina stalnog ekonomskog rasta koje su zemlje Evrope ostvarile u poratnom periodu, sve do
krize iz 1974.
26
Martin L. Philip, Martin F. Susan and Weil Patric. Managing Migration, The pormise of cooperation, Oxford: Lexington
Books, 2006, str. 15

13

je 8 puta vei od onih sa srednjim prihodima i 40 puta vei od onih sa niskim

(1:8:40). Do 2000. te proporcije su se promenile u 1:15:60, tj. zemlje sa visokim
prihodima imaju i do 60 puta vei BDP od zemalja sa niskim prihodima. Po
Milovanoviu27, trenutno samo 14 % populacije se moe smatrati srednjom
klasom, jedva 4% bogatim, a 78% ljudi na planeti pripadaju nioj klasi i izloeni
su udarima siromatva28. Bez potrebe da se dodatno objanjava nejednakost na
ekonomskom nivou, sama injenica da postoji makar metafizika ansa iveti 60
puta bolje dovoljna je da se objasni zato zemlje niskog i srednjeg standarda
proizvode migrante koji kreu put zemalja sa visokim standardom.
Tabela 3. Globane migracije i prihodi
Godin
a

Migranti
(milioni)

1975
1985

Zemlje po BDP u $
Niski Sredn Visok
ji
i

Razlike
Visoki Visoki
niski
sredn
ji

150
270

750
1290

41
44

8
9

1029

350

2220

56

2.9%

430

2390

58

10

2.9%

420

1970

66

14

85
105

Svetska
populacij
a
(milijarde
)
4.1
4.8

Migranti
u
svetskoj
populac
iji
2.1%
2.2%

Godinj
e
promen
e
(milioni)
1
2

1990

154

5.3

2.9%

1995

164

5.7

2000

175

6.1

6200
1181
0
1959
0
2493
0
2751
0

Izvori: UN Population division i indikatori razvoja Svetske banke

Najvei deo korpusa ekonomskih migranata ine mladi ljudi iz zemalja u razvoju.
U principu, oni se lake odluuju za budui put, lake stupaju u komunikaciju sa
novim ljudima, ee se preseljavaju u velike gradove odakle lake dolaze do tzv.
migrantskih mrea i odlaze legalno iz zemlje, a i lake prisvajaju nove
tehnologije, kako u komunikaciji tako i u poslu. Ako se samo za trenutak
prisetimo demografske nejednakosti, videemo da su upravo mladi migranti
potrebni starim zemljama razvijenog Severa. Radno sposobno stanovnitvo na
planeti (izmeu 15-64) broji oko 3 milijardi ljudi i drastino bre raste u zemljama
u razvoju nego u razvijenim zemljama (videti tabelu 4.). Ponovo dolazimo do
obostrane potrebe koja e vremenom inicirati stvaranje migracionih politika.
Naime, penzioni sistemi razvijenih zemalja 30 zasnivaju se na doprinosima od
strane trenutno radno aktivnog stanovnitva u cilju osiguranja starosti, sa jednim
malim problemom sve veim deficitom radno aktivnog stanovnitva. Sa
druge strane, u zemljama u razvoju radno aktivno stanovnitvo ne manjka, ali
vlada znatna nezaposlenost.
Velika nezaposlenost i razlika u prihodima su jedan razlog zbog kojeg se moe
oekivati sve vei rast migracionih kretanja sa Juga na Sever. Drugi razlog je i
sama privredna struktura zemalja u razvoju. Naime, skoro 43% (ili 1.3 milijarde)
radno aktivnog stanovnitva planete je upoljeno u poljoprivrednoj delatnosti.
Budui da moderna post-industrijska drutva upoljavaju samo mali deo svoje
populacije u poljoprivredi, najvei deo ovih ljudi radi u poljoprivrednom sektoru u
zemljama u razvoju. Moe se oekivati da e ovaj ogromni rezervorar radne
snage sve vie da se preliva u druge sektore bar iz dva razloga: 1) zbog male
27

Milovanovi, Branko. Odvojeni svetovi, merenje meunarodne i globalne nejednakosti, UNDP, Beograd, 2006
Isto, str. 137
29
Kao to ovde vidimo, svetski migracioni korpus je zabeleio veliki rast 1990. koji je bio uzrokovan prvenstveno raspadom
SSSR, kada je svetu pridodato oko 30 miliona migranata. Mnogi od ovih ljudi nisu menjali svoje mesto boravka, ali su se
zbog raspada, mnogi Rusi, recimo u Estoniji, smatrali strancima.
30
O ovome pie i profesorka Drenka Vukovi u Koordinacija penzijskih sistema u zemljama Evropske unije,2007
28

14

rentabilnosti poljoprivrednog sektora, 2) zbog poveane modernizacije i

indutrijalizacije zemalja u razvoju. Ovo e usloviti preseljavanje ljudi iz ruralne u
urbane delove svojih zemalja (u principu proces koji je na snazi jo od druge
polovine 20. veka). Samo preseljenje ruralnog stanovnitva u urbane delove
zemalja u razvoju ima uticaj na meunarodne migracije iz vie razloga: tokom
preseljenja ruralni radnici e biti spremniji da prihvataju opasne poslove i da vie
rizikuju, makar to znailo i preseljenje u drugu dravu; njihova mrea rodbine i
prijatelja e takoe biti raseljena kako unutra tako i van zemlje to e mnogima
olakavati odlazak; dolaskom u velike gradove bie blii tzv. migracionim
mreama, tj. instrumentima, ljudima i institucijama koje bi mogle da obezbede
kako legalne (vize, papire za boravak), tako i nelegalne naine za odlazak iz
zemlje.
Tabela 4. Globalna radna snaga
Radna snaga (milioni)
1980
2001
Svet
2036
2983
Zemlje u razvoju
1662
2517
Razvijene zemlje
373
467

Prosena godinja stopa rasta

2010
1980-2001 2001-2010
3377
1.8
1.4
2894
2
1.6
483
1.1
0.4

Izvor: Svetska Banka, 2003, Indikatori svetskog razvoja, str. 44

U svakom sluaju, kada govorimo o ekonomskoj nejednakosti, moemo biti
sigurni da e ona u budunosti biti jedan od vanijih faktora u migracionim
kretanjima i definisanju migracionih politika. Ekonomski razlozi e usloviti
reformu, ali i osmiljavanje novih naina za regulisanje i integrisanje stranih
radnika u domaa trita i sredinu. Svi sektori ekonomske politike morae da
postanu osetljiviji na pitanja migranata, a meunarodni sistemi zatite radnika
migranata i regulisanja odnosa radne snage e morati biti reformisani.
Meutim, kao to Liza Malki primeuje, odnos izmeu siromatva i migranata se
esto odve lako simplifikuje prosta ideja da siromatvo proizvodi izbeglice
nespojiva je sa injenicom da situacija krajnje ekonomske oskudice obino nije
dovodila do izlivanja stanovnitva koje trai meunarodni izbegliki status 31.
Naime, ako ve polazimo od pretpostavke da je ekonomija u velikoj meri
globalizovana i planetarna, te da su siromatvo, politiko ugnjetavanje i masovno
raseljavanje svetskosistemske pojave, onda postaje tee da belosvetske
migrante prosto prilepimo Treem svetu i zemljama u razvoju kao njihovu
sopstvenu odgovornost. Budui da su bar poslednjih trideset godina kretanja
robe i ljudi, kao i kontrola tih kretanja, u domenu globalne odgovornosti,
postavlja se pitanje zato onda i posledice tog kretanja ne bi bile globalna
odgovornost, a ne samo izolovane, nacionalne odgovornosti?
3) Polje pravne i politike nejednakosti
U ovom momentu na planeti Zemlji se vodi oko 40 konfikata razliitog intenziteta
i vrste od sitnih sukoba do veih graanskih ratova ili ratova izmeu dve
zemlje. Takoe, od 192 zemalja lanica UN, znaajan broj zemalja na vlasti ima
totalitarne, ili u najmanju ruku represivne reime koji ugroavaju osnovna ljudska
prava, pa i pravo na ivot. Ovakve prilike stvaraju situaciju da naputanje zemlje
postaje izbor ivota ili smrti za mnoge ljude. Na poetku ovog teksta podvukli
smo razliku izmeu dobrovoljnih i prisilnih migranata. Nesumljivo je da se i za
ljude koji ive u situaciji ekstremnog ekonomskog siromatva moe tvditi da nisu
dobrovoljno napustili svoje domove, i da, ukoliko bi ostali, njihovi ivoti bi bili
ugroeni. Ovo se, u izvesnoj meri, odnosi i na demografiju, u sluajevima kada
populaciona prenatrpanost prosto tera ljude da trae nov ivotni prostor.
Meutim, sve ove rizike moramo razvrstati na objektivne i subjektivne, sa jedne
strane, i na trenutno postojee i potencijalne. Naalost, meunarodno pravo, isto
kao i nacionalna zakonodavstva, ne prepoznaje subjektivne i potencijalne
31

Liza H. Malkki. Izbeglice i egzil, u Studije o izbeglitvu, ur. Milenkovi, Ivan. Grupa 484, Beograd, 2005, str 19-79

15

okolnosti. Ne vreajui stoga ljudske sudbine metodolokim odreivanjima ko je

prisilno, a ko dobrovoljno migrirao, draemo se krtiterijuma koje je prihvatio
UNHCR, najvea svetska agencija koja se bavi prisilnim migracijama. Takoe,
ovde valja napraviti malu primedbu: iako traioci azila potpadaju pod mandat
UNHCR-a, moe se esto ispostaviti da su u pitanju dobrovoljni migranti koji
pokuavaju da iskoriste instrument azila kako bi dobili legalni boravak u zemlji
koja im razmatra zahtev za azil. Naime, trailac azila moe da bude svako, ali tek
sudstvo date zemlje odreuje da li odreeno lice treba da dobije azilantsku
zatitu i, samim tim, status izbeglice. Izbeglica, sa druge strane, je lice kojem je
azilanska zatita na teritoriji tree zemlje ve odobrena. Detaljniji opis svake od
ovih kategorija e biti dat u kasnijem tekstu. Stoga, u 2007. godini bilo je, kao to
se vidi u tabeli 5. i 6., 9.878.000 izbeglica, 740.000 traioca azila, 12.794.000
interno raseljenih lica, 2.598.000 povratnika u svoje zemlje, 5.806.000 lica bez
dravljanstva (apatrida) i 1.046.000 ostalih lica (meu kojima su i rtve trgovine
ljudima). Sve ove brojke zajedno ine skoro 33 miliona ljudi (32.862.000) koji su u
toku 2007. godine zbog represije, ratova, torture, muenja, silovanja, ali i zbog
elementarnih i ekolokih katastrofa, morali da napuste svoju zemlju i zatrae
meunarodnu pomo u nekoj drugoj.
Tabela 5. Broj prisilnih migranata u periodu 1997-2007
Kraj
Traioci Izbeglic Interno
Povratn Apatridi
godine
azila
e
rasljeni
ici

Razno

Total

1997

12.01
5.400

1.0
28.200

9
26.600

4.57
3.100

1
00.300

..

1.4
04.100

20.0
47.700

1998

11.48
0.900
11.68
7.200
12.12
9.600
12.11
6.800
10.59
4.100
9.68
0.300
9.55
9.100
8.39
4.400
9.878.00
0

9
77.800
1.0
27.400
1.0
87.500
1.0
72.700
1.0
93.500
9
97.500
8
37.600
7
73.500
740.00
0

1.0
16.400
1.5
99.100
7
67.500
4
62.400
2.4
26.000
1.0
98.700
1.4
94.600
1.1
05.500
-

5.06
3.900
3.96
8.600
5.99
8.500
5.09
6.500
4.64
6.600
4.18
1.700
5.42
7.000
6.61
6.800
12.794.0
00

2
07.200
1.0
48.400
3
69.100
2
41.000
1.1
79.000
2
37.800
1
47.200
5
19.400
-

..

1.3
78.500
1.4
91.100
1.6
53.900
1.0
39.500
9
53.300
9
05.300
5
97.000
9
60.400
1.046.0
00

20.1
24.700
20.8
21.800
22.0
06.100
20.0
28.900
20.8
92.500
17.1
01.300
19.5
18.400
20.7
51.900
32.862.0
00

1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
200732

..
..
..
..
..
1.4
55.900
2.3
81.900
5.806.0
00

Izvor: UNHCR, 2005 Global refugee trends

Takoe, i globalna rasporeenost ove populacije je dosta fluktirajua, pa u tabeli
6. pruamo i pregled situacije po regionima.
Tabela 6. Broj prisilnih migranata po regionima za
Region
Izbeglice
Traioci
Interno
azila
raseljena lica
Godina
2005/2007
Azija
3244
453
942
900 24800 3879
6*
80
0
Afrika
2767
260
2524 244 15323 5373
7
80
0
Evropa
1737
161
2236 240 6045
5420

2005 i 2007
Apatridi
Razno
163
63
100
745

502
70
100
0
679

964

1570

687

7200

3310

3320

32

Podaci za 2007 preuzeti iz Protecting refugees, 2007-08, pogledati na www.unhcr.org/basics/BASICS/4034b6a34.pdf.

Izvetaj za 2005, Global refugee trends, moe se pogledati na http://www.unhcr.org/statistics/STATISTICS/4486ceb12.pdf.

16

Latinska
Amerika
i Karibi
Severna
Amerika
Okeanij
a
Total

6
377

20
410

5265

1903

803

995
0
840

8394
4

987
80

7735

108

22

0
160

4
1

0
-

4643

4860

66168

1279
40

238
19

580
60

9604

1046
0

20000

3000
0

148
0
20

740
0

* vrednosti su izraene u stotinama, Izvor: UNHCR, 2005 Global refugee

trends
Kao to vidimo iz podataka, vei deo prisilnih migranata ine interno raseljena
lica, zatim izbegla lica i apatridi, i na kraju traioci azila.
Regionalni prikaz rasporeenosti prisilnih migranata u svetu dajemo iz sledeeg
razloga vidimo da su regioni u kojima se nalaze zemlje porekla prisilnih
migranata (kao to su i poreani u tabeli), na prvom mestu Azija, pa Afrika,
Evropa, Latinska Amerika, Severna Amerika i Okeanija. Kada uporedimo sa
podacima koji su izneseni u delovima o demografiji i ekonomskoj stabilnosti,
vidimo da dolazi do preklapanja prenaseljene, siromane zemlje su vrlo esto
izloene razliitim vrstama konflikata i represivnih reima zbog kojih njihova
populacija esto mora da napusti svoje domove i potrai zatitu u treim
zemljama.
Ovakva kretanja stanovnitva u velikoj meri mogu da utiu kako na situaciju u
susednim zemljama, tako i na susedne regione u svakom moguem smislu (ne
samo demografskom). Recimo, posle raspada Jugoslavije, masivni priliv izbeglog
stanovnitva bio je uperen ka zemljama Evrope. Pojedine zemlje, poput
Nemake, prihvatile su i pruile zatitu znatnom broju ljudi. Ovo je
podrazumevalo znaajne promene i na unutranjem nivou tih zemalja, poevi
od ekonomskih izdataka, pa do kuluturoloke i socijalne integracije tih ljudi, ali i
dimplomatskih odnosa sa zemljama koje su glavni generatori raseljenitva. Vie
od 10 godina posle zavretka ratova, diplomatski odnosi ove dve kategorije
zemalja su optereeni povratkom stanovnitva, uslovima da se taj povratak
realizuje, i mnogim problemima oko integracije i reintegracije povratnika. Samo
Srbija e morati da primi nazad oko 100.000 ljudi iz zemalja Zapadne Evrope 33,
gde su, usled ratne situacije, ti ljudi ostvarili pravo na neki oblik privremene
zatite (o poloaju Srbije i problemima sa kojima se suoava u oblasti migracione
politike, a posebno pitanja izbeglitva i povratka videti kasnija poglavlja).
Nestabilost u bilo kom regionu utie na promene u drugim regionima sveta.
Nedovoljna demokratska praksa ili nemogunost razreavanja konflikta u jednoj
zemlji e neminovno uticati, ako nita vie, bar na susedne zemlje. Susedne
zemlje Izraela su ve decenijama suoene sa prilivom izbeglog stanovnitva iz
Palestine to svakako dodatno optereuje, ionako zategnute odnose izmeu tih
zemalja. Stoga, ukoliko ljudska bezbednost nije garantovana jakim demokratskim
sistemom zatite prava svih ljudi na datoj teritoriji, i ukoliko je pravna sigurnost
ugroena do mere diskriminacije odreene populacije, moemo oekivati
prelivanje stanovnitva sa jedne na drugu teritoriju.
Ovo zahteva ire promiljanje pre svega globalnih sistema demokratije i zatite
ljudskih prava, ali i itavog trenutnog meunarodnog sistema gde su ljudska
prava garantovana samo od strane pojedinanih drava i gde meunarodna
zajednica ima samo ulogu saniranja posledica i administrairanja kolona
raseljenih. Depolitizacija oigledno politikih tema raseljenitva u vidu smetanja
odgovornosti za saniranje posledica u nepolitiko, administrativno,
33

Procene Saveta Evrope iz 2005.

17

meunarodno telo UNHCR, koje se oigledno bavi samo posledicama

(repatrijacija, integracija, povratak), doprinosi zanemarivanju politikih istorija
raseljenitva i prebacivanju fokusa na strategije usmerene na razvoj, saniranje
posledica ili prostu humanitarnu pomo. U kreiranju reenja i politika se ponovo
iz vida gubi globalna odgovornost.
Kao to emo videti u sledeem poglavlju, pravno-politiku odgovornost je
nemogue jednostavno prilepiti zemljama koje proizvode migrante i nazvati ih
nedemokratskim zemljama. Privilegije demokratskog sistema, ali i odgovornosti,
moraju ui u novu eru promiljanja novih, globanih, ne-nacionalno omeenih
politikih sistema.
2. Migracije kao izazov modernoj demokratiji
U prethodnom poglavlju smo videli da globalna nejednakost prouzrokuje
migracije usled postojanja i kombinovanog dejstva tri osnovna polja nejednakosti
a) demografske nejednakosti, b) ekonomske nejednakosti, c) pravne i politike
nejednakosti. O ekonomskoj nejednakosti mogue je govoriti i kriz kritiku
modernog sistema liberalnog kapitalizma, dok je pravna i politika nejednakost
oblast koja obuhvata analizu globalnih (ali i nacionalnih) sistema odluivanja. U
daljem teksu e biti vie rei o odnosu fenomena migracija, demokratije i liberalkapitalizma. Sem ovih polja, iz kojih uglavnom dolaze negativni impulsi za
migratorna kreatnja, postoje jo dva bitna segmenta koja na pozitivan nain
afirmiu migracije: a) migracione mree i 34b) nepostojanje globalnih i
nacionalnih migracionih politika. Martin, Martin i Wail u svojoj klasifikaciji ne
razmatraju ovu poslednju oblast, dok je Meunarodna organizacija za migracije
svrstava u faktore koji prouzrokuju migracije.
Pobrojana 3 izvora migratornih kretanja moemo posmatrati i kroz prizmu
modernog globalnog drutvenog i ekonomskog ureenja. Ljudska bezbednost
(pravna i politika) moe biti tumaena i kroz prizmu demokratskog ureenja
zemalja koje su zemlje porekla migranata, ali i kroz politiki sistem zemalja
odredita. Rainer Baubck u analizi veza izmeu savremenog koncepta
graanstva i migracionih kretanja35 kao najzaiteresovanije strane za reavanje
problema demokratskog deficita izmeu migranata i novih zajednica u koje
dolaze, navodi: meunarodnu zajednicu, drave porekla i destinacije, i same
migrante. Ideja vodilja ovakvog naina razmiljanja je da se poloaj u kom se
nalaze stranci na odreenoj teritoriji ne moe objanjavati samo analizom
politikog sistema zemlje destinacije, ve da je u analizu neophodno ukljuiti i
zemlju porekla. Jedino kroz komparativno sagledavanje prednosti i mana dva
razliita politika sistema se moe doi do odgovora kako poloaj stranaca u
jednom drutvu uiniti to kvalitetnijim. Ovo prua ujedno i osnovu za razvoj
opsenijeg, ne samo nacionalnog, demokratskog sistema. Analiza nivoa garancije
pravne i politike bezbednosti u razliitim drutvima lako moe voditi i do podele
na demokratske i nedemokratske zemlje to zna da bude jako pojednostavljena
klasifikacija. Usled globalne zavisnosti i isreprepletenosti interesa nemogue je
povui jasnu distinkciju koje to odluke u jednom drutvu predstavljaju isto
nacionalni konsenzus, a koje su rezultat meunarodnog okruenja o emu Held
vrlo opirno pie36. Sa druge strane, relativno je lako prihvatiti bihevioristiki
pristup, i kretanje stanovnitva posmatrati kroz prizmu racionalnog izbora i
prostog procenjivanja individualnih gubitaka i dobitaka. Ako, znai, na jednoj
strani imamo drutvo koje garantuje visok stepen pravne i politike sigurnosti, a
34

Martin L. Philip, Martin F. Susan and Weil Patric.str. 12

Rainer, Baubck. Citizenship policies: international, state,migrant and democratic perspectives, Global migration
perspectives, 2005, str. 5.
36
Held, Dejvid, Demokratija i globalni poredak, Filip Vinji, Beograd, 1997
35

18

sa druge nestabilnu zajednicu gde je vlast arbitrarna, a politiko odluivanje

rezervisano za privilegovane grupe onda moemo oekivati da e pojedinci iz
represivne zajednice lake odluivati da tu zajednicu napuste. Naputanje
drave, zajednice, grupe u kojoj ivite, nikada nije prouzrokovano samo jednim
faktorom i politiku i pravnu bezbenost pominjemo samo u smislu te jedne kapi
koja preliva au.
Kako bilo gorua tema poslednja dva veka je demokratija. Nametnula se do te
mere da je postala atribut dobrog drutvenog i dravnog ureenja, pa se govori o
demokratskom komunizmu, demokratskom kapitalizmu, parlamentarnom
monarhizmu ili ak samo o demokratiji kao politikom ureenju. Brojna su
razlikovanja i klasifikovanja demokratije i demokratskih sistema iako se nekako
ini da nijedno ne uspeva da je opie. Najkrae definisana, demokratija je
kombinacija vladavine veine, opteg prava glasa i slobodnih izbora pri emu se
ove tri stvari realizuju u donoenju javnih odluka po unapred utvrenoj proceduri
koja zadovoljava sva pomenuta naela. Naravno, sa komponentom teritorijalne
ogranienosti na tano odreenu dravu. Svaki od ovih elemenata zahteva
dodatno pojanjavanje, ali time emo se baviti u nekom drugom radu koji se
direktno tie problema demokratije.
Odlika svih modernih drava poslednja dva veka (sa zadrkom da se prvenstveno
radi o dravama razvijenog Severa), je da su ureene na tri glavna stuba: a)
graanstvo; b) nacionalitet; c) suverenitet. Kombinacija ova tri elementa porodila
je osnovne drutveno-ekonomske pojmove dananjice: sekularnu demokratiju i
liberalni kapitalizam.
Analiza demokratije kao poretka, vrednosti ili politikog sistema koji pretenduje
da postane globalan, a u situaciji nacionalne iscepkanosti planete, kljuna je u
pozicioniranju figure migranta u savemenom svetu. Stoga e se ovaj deo teksta
baviti povezanou razvoja demokratije sa migracionim kretanjima, ali i
izazovima koje figura migranta postavlja modernim nacionalnim sekularnim
demokratijama. Takoe, nemogue je govoriti o demokratiji, a ne obratiti panju i
na globalni ekonomski sistem olien u kapitalizmu.
U ovom tekstu e stoga biti rei o nekoliko kljunih problema a priori
zatvorenim granicama koje se ine rezultatom nacionalnih intencija demokratije i
odnosu ljudskih prava i liberal-demokratskih sistema sa fokusom na figuru
migranta.
2.1. A priori zatvorene granice
Razmatraemo tri elementa koja su dovela do formiranja moderne demokratije
graanstvo, nacionalitet, suverenitet, ali u jednom, u nekoliko, novom znaenju.
Razmatraemo ih kao faktore ekskluzivnosti, tanije kao faktore koji uslovljavaju
formiranje drava, a u jo veoj meri drutava, zatvorenog lanstva. Smatramo
da ova tri faktora ekskluzivnosti dovode do stvaranja drava a priori zatvorenih
granica za strance. U tekstu koji sledi videemo da to su se vie supstancijalno
precizirali i izgraivali ovi pojmovi, dolazilo je do sve veeg zatvaranja granica
nacionalnih drava, sve do dananjeg sistema planetarne iscepkanosti na
nacionalne drave.
Naravno, ne smatramo da su koncepti razvijeni na ova tri elementa takoe sami
po sebi ekskluzivni. Moderna demokratija i liberalni kapitalizam jesu zasnovani
na graanstvu, nacionalitetu i suverenitetu, ali su ipak koncepti za koje
smatramo da ne iskljuuju strance (samim tim i migrante) per se, ve da tu
osobinu vuku upravo od svojih glavnih konstitutivnih elemenata. Istovremeno
smatramo da demokratija, razmatrana u kosmpolitskom duhu Kantove misli, kao
globalni demokratski sistem koji promilja Held, u smislu Habermasovog

19

konstitucionalnog patriotizma ili civilnog nacionaliteta, ili pak u smislu plutajueg

suvereniteta koji razmatra Kostakopoluou 37, moe da bude integrativni i inkluzivni
planetarni element. Ovo naravno zahteva preformulisanje osnovnih postavki na
kojima moderna demokratija jeste zasnovana, a koje smo mi naveli kao tri
faktora ekskluzivnosti. Prevazilaenje ili redefinisanje ovih faktora ini se
posebno bitno kada govorimo o odnosu liberanog kapitalizma i demokratije.
Povezanost i meuslovljenost ova dva pojma logino diktira i redefinisanje
pomenutih faktora ekskuzivnosti (graanstva, nacionaliteta i suvereniteta). Po
svojoj tenji planetaran, kapitalizam ne bi smeo biti korien kao instrument
garancije privilegija i prava koje proistiu iz demokratije, a koja je usko
teritorijalno ograniena na pojedine drave. Reju postoji antagonizam izmeu
dananjih nacionalno uslovljenih demokratija i planetarne intencije kapitalizma.
Preplitanje ovih pojmova je moda najvidljivije u pokuaju stvaranja
nadnacionalne tvorevine evropske Unije gde upravo koncept evropskog
graanstva oduzima snagu objedinjavanju svih evropskih drava u jednu
zajednicu.
Otpor koje drave imaju u reformisanju tradicionalno najtvrih uporita drave je
sasvim razumljiv. Parafrazirajmo Hanu Arent: teoretski, u sferi meunarodnog
prava (itaj: borbe suprotstavljenih suvereniteta), uvek je vailo pravilo da
suverenitet nigde nije apsolutniji nego u stvarima emigracije, naturalizacije,
nacionalnosti i izgona38. Iako moderna terminologija naturalizacije i
nacionalnosti preuzima mesto starim konceptima, ovaj princip se u formi cuius
regio, eius religio39 javlja znatno ranije u istoriji. I oznaava samo jednu stvar na
mojoj teritoriji moja pravila. Takoe, niz pravila o kretanju i boravku stranaca na
domaoj teritoriji postojala su kroz itavu istoriju politikog udruivanja. Sa
odreenim razlikama. Do poetka drugog svetskog rata, vize kao instrument
kontrole kretanja ljudi nisu postojale na institucionalizovanom nivou. tavie, bile
su poprilino daleko od onoga to se danas naziva jednim od instrumenata
spoljne politike (posebno ako migracionu politiku posmatrate kao deo spoljne
politike). Dakako da su stranci oduvek imali razliit poloaj od graana ili
podanika koji su iveli na odreenoj teritoriji. Jo stari Grci belee da je javni ivot
(bios40) rezervisan samo za graane i da u njemu ne mogu uestvovati ene,
deca, robovi i stranci. Status graana, zbog asti (moda vie zbog privilegija)
koje nosi, nije mogao imati svako i morao je da se zaslui. Grci su poznavali dva
naziva za ivot zoe i bios. Zios je oznaavao puko, golo postojanje, ivot sam po
sebi, ivot kao takav. Bios, kao to je ve pomenuto, oznaava ivot kojim se ivi
u zajednici, a posebno u politikoj zajednici (koinonia politike). Svaki pokuaj
stranca da se ukljui u procese odluivanja u zajednici, bila ona grki ili, kasnije,
italijanski grad-republika, teko je dozvoljavan budui da je oznaavao remeenje
ustaljenog reda. Stoga je kretanje i boravak stranaca oduvek bio kontrolisan, a
pristup pravima koje su imali punopravni graani oteavan. Meutim, pristup
samoj teritoriji odreene zajednice bio je uglavnom slobodan ili se o njemu adhoc odluivalo (to naravno govori o drugoj vrsti arbitrarnosti u odnosu na
strance). Tek e se krajem devetnaestog veka javiti naznake institucionalizacije
zabrane ulaska na teritoriju odreene zajednice, a ve do kraja dvadesetog veka
e se granice nacionalnih drava, prvenstveno razvijenog Severa, do te mere
zatvoriti da e ulazak stranaca biti gotovo nemogu. Sistem viza e se

37

Svi ovi autori trae izlaz iz trenutnih ogranienja razvoju demokratije na globalnom nivou uzrokovanih teritorijalnim
suverenitetom, etnicitetom i nacionalnou.
38
Arent, Hana. Izvori totalitarizma, Filip Vinji, 1997, str. 285
39
Mirom u Augsburgu 1530 stalo se na kraj verskim ratovima u Nemakoj i ius reformandi ili protestantizam je dozvoljen
ukoliko ga vladar odreene teritorije prihvati.
40
Uzeto iz, Milenkovi, Ivan, Zakoni (ne)gostoprimstva, Studije o izbeglitvu, str. 248

20

institucionalizovati i postati jedno od osnovnih sredstva kanalisanja prelaska

granice i meunarodnih odnosa i diplomatije. Granice e se i definitivno zatvoriti.
Postavlja se pitanje, koji uslovi dovode do zatvaranja granica nacionalnih drava,
i da li stvarno granice moraju da budu a priori41 zatvorene za strance? Raanje
ovakvog sistema povezano je, po naem miljenju, kombinacijom bar dva faktora
liberalnog kapitalizma i demokratije.
2.2. Promena legitimiteta izvora vlasti nova vrsta granica
Jedan od osnovnih uslova za zatvaranje granica bio je razvoj moderne graanske
drave. Moderna graanska drava je definitivno zaokruila pojmove koje smo u
poetku teksta oznaili kao faktore ekskluzivnosti. Suverenitet je svakako jedan
od najstarijih politikih pojmova. Naime, oduvek je u politikom organizovanju
odreene teritorije postojala pravno-administrativna ekspresija moi koja je bila
usmerena na kontrolu postojeih resursa (sastavljenih od teritorije i ljudi na njoj).
Moe se sasvim opravdano tvrditi da je suverenitet kao pravo na vladanje oduvek
postojao ali da se kroz istoriju formirao na razliitim stubovima. Tek e promena
izvora legitimiteta vlasti promeniti i samu supstanciju suvereniteta. Za razliku od
suvereniteta nacija je relativno nov pojam i veina drutvenih teoretiara
roenje nacije smetaju u period oko i posle velike francuske revolucije. Slian je
sluaj i sa graanstvom pojmom koji svoju punou zaokruuje tek definisanjem
sekularne nacionalne drave zasnovane na republikanskim vrednostima
francuske revolucije. Samim tim, suverenitet ostaje kao jedan od osnovnih, i
najmanje promenjenih i promenljivih pojmova politike teorije kroz istoriju.
U svakom sluaju, period raanja nacionalne drave je u odnosu na prethodna
monarhijska ureenja doneo jednu ogromnu razliku. Promena legitimiteta izvora
vlasti koja se odigrava u periodu nastanka nacionalnih drava uslovie kako
stvaranje, tako i redefinisanje svih pojmova kojima barata moderna politika
filozofija. Titulus vlasti u monarhijskom ureenju pripadao je vrhovnom vladaru,
suverenu. Kraljeva vlast, kao fikcija boanske volje i kao produenje boije vlasti
na zemlji, nije trebala drugu legitimizaciju sem sebe samu. Hobsova, Bodenova
ali i ostale rane problematizacije suverniteta uvek su bile vezane za vrhovnu i
nespornu mo suverena (uporkos hipotetikim ugovorima sklopljenim pre toga).
Vladaoc je sam po sebi oliavao dravu, ali jo bitnije, i viziju razvoja drutva,
kada je to bilo potrebno. Povezanost ljudske grupe sa zemljom na kojoj obitava
bila je vana samo u meri u kojoj je vrhovni suveren uspevao da tu zemlju
sauva, i eventualno proiri. Ma koliko nelogino zvualo, taj vid ureenja drutva
omoguavao je okvir za drave sa otvorenim lanstvom. Budui u stalnoj
ekspanziji (teritorijalnoj i ekonomskoj), sve velike imperije, nisu smele da dozvole
sebi luksuz eksluzivnosti, koji se kasnije pojavljuje u vidu graanstva i modernog
nacionaliteta i koji bi ograniio priliv novih podanika i osvajanje novih teritorija.
Nacionalne drave, nastale kasnije, pokazale su se kao siromaan koncept za
bezgranino irenje u poreenju sa prethodnim imperijama. Zajednitvo koje
odlikuje nacionalne drave, zasnovano na istom etnicitetu i istorijskoj
povezanosti, ima malo kapaciteta da se proiruje i na strance, pa samim tim i na
strane teritorije. Takvu ulogu mogle su odigrati samo carstva u kojima su svi ljudi
na osvojenoj teritoriji smatrani podanicima, a monarha vladaocem svih, bez
obzira na veru, rasu itd. Nemamo nameru da idealizujemo carstva i svesni smo
da biti jednak meu potlaenima, to jeste bila osnovna odlika svih starih
carstava, ne predstavlja nikakvu jednakost. elimo samo da ukaemo na
tektonske poremeaje koji su bili prouzrokovani promenom poimanja izvora
41

Cviji, Sran. Otvorene granice (bezuslovno gostoprimstvo) kao jedina mogunost za dalji napredak liberalnodemokratskog drutva u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005

21

vlasti. Hana Arent mudro primeuje paradoks u kome su se nale velike

kolonijalne sile na prelasku izmeu 19. i 20. veka posebno Britanija i Francuska.
Budui uveliko definisane kao drave britanskog, tj. francuskog nacionalnog
ivlja, ove dve sile u pomenutom periodu poinju da trpe velike kritike
sopstvenog javnog mnjenja usmerene na odravanje kolonijalnog sistema. Iako
su vlasnici vika kapitala, potpomognuti imperijalnim vlastima (okosnica
imperijalnog kapitalizma), imali jak interes da svoje prisustvo u kolonizovanim
delovima planete zadre, javljaju se nereiva pitanja koja postavlja javnost kod
kue. Da li su pripadnici kolonija ravnopravni graani naeg carstva? Da li imaju
pravo da glasaju? Da li im dati dravljanstvo i dozvoliti im da se slobodno kreu i
naseljavaju itavu imperiju pa i zemlju maticu? Bez volje da ovo urade u
poetnim fazama kolonizacije, velike kolonijalne sile o ovakvim reenjima veoma
ozbiljno razmiljaju u momentu kada se kolonijalna nezavisnost ve nazire.
Ovakva pitanja ne bi bila nimalo neprijatna velikim carstvima iz prethodnih
vekova ona su otvorena upravo promenom legitimiteta vlasti i dolaskom
demokratije.
O posledicama ovih dilema dovoljno govori injenica da je Francuska do 1879.
gotovo bezrezervno davala svoje graanstvo podancima osvojenih kolonija, dok
posle ovog perioda postaje sve tee dobiti puno graanstvo. ak je i ustav iz
1791. uzdigao slobodu kretanja, ostanka i dolaska na ravan prirodnih i
graanskih prava. Sa druge strane, od 1879. do 1937. Francuska je pod svojom
vlau u kolonijama zapadne Afrike imala 15 miliona ljudi, od ega je samo
80,500 steklo status graana u pomenutom periodu 42. Samo 2,500 od ovog broja
je dobilo graanstvo regularnom procedurom koja je ukljuivala brojne testove
podobnosti, dok su ostali graanstvo dobili zahvaljujui mestu gde su roeni (ius
soli)43. Treba imati na umu da govorimo o periodu u kome formiranje nacionalnih
drava ulazi u zavrnu fazu i kada ideologije nacionalizma prete da izazovu Veliki
rat u Evropi. U ovakvoj situaciji odgovore na pitanja ta raditi sa podanicima iz
kolonija nije bilo lako dati44.
Vratimo se na legitimitet izvora vlasti. Kao to smo pomenuli, kraljeva vlast nije
trebala drugi legitimitet sem samu sebe. Meutim, jo od vremena Francuske
revolucije, zapoinje proces izgradnje nacije, koji u pojedinim delovima Evrope
jo uvek traje45. Nacija se u mnogome razlikuje od prethodnog sistema
monarhistike vlasti. Bez elje da ulazimo u sve razlike, postavljamo samo
sledee pitanje. Koje je mesto migranta, stranca, u nacionalnoj dravi? U situaciji
kada proireno pravo glasa veini punoletnih graana jedne zemlje prua sasvim
novu mogunost uticanja na donoenje odluka, poinju da se otvaraju i nova
pitanja. Recimo - ko sve ima pravo da odluuje o zajednikoj sudbini? Titulus
vlasti se seli od boanskog, od suverena, izaslanika na zemlji, u nedefinisanu
nacionalnu grupaciju. Ruso svojim teorijama otvara put izgradnji narodnog
suvereniteta. I ne samo Ruso nacija postaje tema kojom se bave mnogi
teoretiari tog vremena. Naravno, u cilju svojevrsnog opravdanja tiranocida ali sa
eljom reformisanja same osnove vlasti. Meutim, Rusoove ideje imae mnogo
42

Morokvasi, Mirjana. B. Dinh, S. Potot, M. Salzbrunn. IDEA France, WP 1 report, 2008, str. 7
Naime, etiri kolonije u Senegalu (Sejnt Luis, Gori, Rufik i Dakar) su imale privilegovan poloaj budui da su bile jedne
od prvih osvojenih kolonija. Roenje u tim oblastima automatski je garantovalo francusko graanstvo, dok su pripadnici
ostalih kolonija morali da prou kroz veoma sloenu proceduru dobijanja graanstva isti autor.
44
Evropljani su sem kolonijalizma i boginja u Afriku doneli jo jednu zarazu nacionalitet. Moda je sredinom 19. veka
moglo da se manipulie stanovnicima Afrike tako to bi im se nudilo graanstvo matice. U tom momentu takva ponuda bi
verovatno i bila prihvaena. Nepunih 100 godina kasnije to je postalo nemogue. Iako 1947. Alirci dobijaju pravo na
francusko dravljanstvo i postaju punopravni graani Francuske, to ne zaustavlja borbu za nacionalnu afirmaciju koja 1962.
rezultira nezavisnou. Veina kolonijalnih zemalja preuzima modele nacionalne nezavisnosti koji su postojali u staroj
Evropi. Jedan vek kasnije crni kontinent je jo uvek obeleen veoma krvavim sukobima zasnovanim na plemenskoj i
etnikoj pripadnosti.
45
Izgradnja nacionalne drave ini se zavrenom tek kada se nacionalitet izjednai sa graanstvom. Iz te pozicije,
nacionalno izgraivanje tek treba da bude zavreno na predelu Balkana.
43

22

znaajnije implikacije u budunosti. Ideja narodnog suvereniteta, suvereniteta

koji proizilazi iz demosa vremenom e se razviti u ideju kojom se iskljuuju
stranci i migranti. Dakako, suverenitet zasnovan na demosu ne mora nuno da
nosi anti-demokratski naboj prema strancima. Nije svaka koncepcija demosa
iskljuiva prema strancima, ve samo ona koja u svojim osnovnim
determinantama ima etnicititet, nacionalnost i istorijsku vezu 46. Krae promena
legitimiteta vlasti je suverenost prenela sa kralja na demos, a demos, budui
izgraen na etnikim i nacionalnim osnovama nije imao drugaiji izlaz sem da
pone da zatvara svoju dravu za sve strance drugaijeg etniciteta. U ovom
momentu, u Francuskoj, potrebno je dokazivati francuske kvalitete i privrenost
francuskoj naciji ukoliko planirate da aplicirate za francusko dravljanstvo 47.
Takoe, razvitak ekonomskih odnosa, konana raspodela vlasti i teritorija na
starom kontinetu, stvaranje oseaja pripadnosti pod uticajem zajednike
prolosti, povean ekonomski uticaj srednjih preduzimakih klasa u odnosu na
kraljevu vlast sve je to rezultiralo promenom izvora legitimiteta vlasti.
Sa probijanjem ideje o narodnom suverenitetu i do irih masa, poinje da se
menja i sama procedura vrenja vlasti. Stidljivo, ali sve bre, poetak 19. veka
donosi sve znaajnija proirenja glasakog prava. Glasako pravo samo po sebi
ne oznaava i demokratiju, ali je svakako jedan od vanih preduslova. Do prve
polovine 20. veka, glasako pravo je bilo proireno skoro na celokupnu punoletnu
populaciju zemalja starog kontinenta. Ono to su stari grci oznaavali kao demos
ili pak kao vladavina naroda (demos cratein) konano zadobija i realnu formu,
skoro 2500 godina poto je sam izraz bio skovan 48. Ova promena odredila je i
potpuno nov odnos prema strancima i migrantima u nacionalnim modernim
drava. Ethnos postaje okosnica za nacionalitet, ali i za graanstvo, pa se i
politika prema podanicima imperije menja, u odnosu na njihov etnicitet. Dok je
do 1879. francusko graanstvo bilo dostupno skoro svim podancima carstva,
uslovi za dobijenje dravljanstva se pootravaju u kasnijim godinama. Sluaj
Britanije se unekoliko razlikuje u odnosu na Francusku, ali princip je isti. Teret
dokazivanja lojalnosti sve vie pada na stranca, na migranta, na onog Drugog.
Polau se testovi poznavanja jezika, kulture, svakodnevnih navika, kako bi se
utvrdila lojalnost i mogunost to lake asimilacije.
Politike odluke koje se donose, sa razvojem parlamentarizma, postaju odluke
koje su rezultat volje naroda, a ne volje kralja, suverena, koji svoju mo vue
direkto od Boga. Kulminacija poistoveivanja veroispovesti, jezika i etniciteta
porodie apokaliptini oseaj pripadnosti koja insistira na ekskluzivnosti i
iskljuivanju Drugih u korist Nas. Drugi svetski rat je navea potvrda toga.
Vratimo se korak unazad - budui da je narod, natio, poistoveen sa ethnosom,
izvor vlasti i vrhovni suverenitet, javlja se klasina napetost koji bi se javila i u
mnogo prostijoj situaciji borbe dva suprotstavljena kralja za odreenu teritoriju.
Ukoliko smo Mi (nacija tano definisanog istorijskog ethnosa) izvor vlasti na
odreenoj teritoriji, onda je nemogue da Vi pretendujete na nau vlast. Ili
drugaije reeno, svaki dolazak stranca, uljeza na nau teritoriju, moe se
smatrati direktnim ugroavanjem teritorijalnog suvereniteta nae drave. Budui
da su glavni stubovi moderne drave postavljeni na ovakvim osnovama situacija
a priori zatvorenih granica je bila neminovna. lanstvo u u zajednici nacionalne
drave stalo je rezervisano samo za pripadnike naeg ethnosa, nae nacije, a
46

Sran Cviji, str. 191

Sem drugih uslova koji se sastoje u ius soli ili u odreenom broju godina koje morate da provedete u Francuskoj.
48
U antikoj Grkoj, otkud i potie pojam, sloenica demos cratein posmatrana je samo kao jedan ogranien politiki
projekat. Takoe, ni u jednom momentu se u tom periodu nije dolo do potpunog uestvovanja svih stanovnika u
odluivanju. To pravo je, kao to je i pomenuto ranije u tekstu, bilo rezervisano samo za punopravne graane koji su
uglavnom bili starosedeoci ili pak posebno zasluni. Robovi, stranci, ene i idioti su bili iskljueni iz zajednikog
upravljanja javnim stvarima (res publica). Isti je sluaj i sa Rusoovim pojmom narodnog suvereniteta u vreme kada je ovaj
pojam skovan, u Rusoovoj enevi pravo glasa je imao vrlo ogranien broj ljudi, meu njima i sam Ruso.
47

23

ostalima se to lanstvo dodeljuje tek po dokazanoj lojalnosti. Tako su granice

konano i zatvorene.
Postoje jo dve dimenzije koje je potrebno razmotriti kada govorimo o a priori
zatvorenim granicama.
Prvo, politiki vekovima nije bilo potrebe da se granice zatvaraju, a posebno u
sluajevima velikih imperija. Srednja klasa koja se razvija u buroaziju, imala je
mnogo koristi od jeftine strane radne snage, ali i od mogunosti izvoza kapitala u
druge delove sveta koji su smatrani integralnim delovima njihovih kolonijalnih
imperija. Shodno tome granice su mogle ostati otvorene. Postavlja se onda
pitanje, zato u svitanje 20. veka, posle I svetskog rata, dolazi do zatvaranja
granica i uvoenja viza kao neophodnog instituta suverenosti. Naime, pod
uticajem novog liberal-kapitalistikog ureenja zapadnoevropskih drava,
meunarodne drutvene nejednakosti poele su sve vie da se produbljuju to je
trend koji jo uvek traje. Ogromni disparitet u kvalitetu ivota izmeu centara
imperija i kolonija poeo je da predstavlja sve vei mamac za siromane mase
sveta. Sem prisilnih preseljenja, postale su sve uestalije i dobrovoljne radne
migracije. Razvoj ekonomije omoguio je bolje transportne i komunikacione
mree. Svest o Drugima koji dolaze kod Nas poela je da se pomalja meu
graanima razvijenih kolonijalnih sila. A budui da je ekonomska blagodet velikim
delom bila zasnovana na eksploataciji kolonija, javio se i strah o retribuciji.
Drugim reima, ekonomski poredak, olien u imperijalnom kapitalizmu,
obezbedio je pogodno okruenje za upoznavanje, ali i za razvijanje straha od
Drugog u javnom mnjenju kolonijalnih sila. Sa druge strane, razvoj demokratskih
mehanizama unutar imperijalnih carstava stvara uslove za srednje slojeve
graanstva da svojim glasovima zatite svoj poloaj uticajem na politike koje se
kreiraju (budui da bi upravo ti slojevi bili prvi ugroeni dolaskom jeftine strane
radne snage). Znai, dok je kapitalizam generisao pritisak, demokratija je
obezbedila onima koji bi najvie stradali od novih doseljenika (ekonomski i u
smislu kvaliteta ivota), instrumente da ih zaustavi (Rainer Baubck) 49. Ili kako
je to sroio Douglas S. Massey postmoderni paradoks u svitanje novog veka
sastoji se u tome da dok globalna ekonomija razuzdava mone sile koje
proizvode sve vee i raznolikije tokove migracija iz zemalja u razvoju (prodiranje
na nova trita i sa tim povezane strukturalne transformacije), istovremeno
stvara uslove za primenu sve restriktivnijih migracionih politika (vea
nejednakost i segmentirana nezaposlenost) 50.
Drugo, sve vea konsolidacija i ustaljivanje proceduralne demokratije u
evropskim dravama u 19. i 20. veku dovodi i do zahteva javnih mnenja tih
zemalja za jedinstvenim standardima na celoj teritoriji odreene zemlje, makar
oni ukljuivali i kolonije. Graani zemalja kolonijalnih sila postaju svesni disperzije
legitimiteta vlasti u svojim dravama. Naime, na unutranjem nivou jaa pravo
glasa, odluke se donose u cilju pravednije raspodele resursa, a vlast sve vie
odraava injenje u cilju javnog dobra. Istovremeno, ta ista vlast u kolonijama
49

Ovu napetost izmeu globalnosti ekonomskog sistema i usko nacionalnih reenja koja se tiu zatite prava migranta,
migracione politike i politike azila primetili su i drugi autori.: Christina Boswell u Addressing the causes of migratory and
refugee movements: the role of European union, 2006; Massey, Douglas S., Arango Joaquin, Greame Hugo, Ali Kouaouci,
Adela Pellegrino, Taylor J. Edward. Worlds in motion: understanding international migration at the end of the millenium.
Oxford university press, New York, 1998; Fassmann, Heinz, Rainer Mnz. European East-West migration 1945-1992,
International migration review, Vol. XXVIII, No. 3; Kneevi Predi, Vesna u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu,
Grupa 484, Beograd 2005, Raki, Danilo. u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005; Malki,
Liza u Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005. U principu, sva argumentacija koja ukazuje na
ovu napetost ima za cilj ukazivanje na potrebu smanjivanja demokratinosti bede koju donosi ekonomski poredak i
poveanja demokratinosti u donoenju odluka koje se po svojoj prirodi realizuju globalno. U smislu meunarodnog prava,
zahtevaju se jae meunarodne institucije i proiren krug meunarodnih aktera pri formulisanju politika azila, izbeglikog
prava, ali i meunarodnog radnog prava.
50
Massey, Douglas S., Arango Joaquin, Greame Hugo, Ali Kouaouci, Adela Pellegrino, Taylor J. Edward. Worlds in motion:
understanding international migration at the end of the millenium. Oxford university press, New York, 1998, str. 35.

24

postoji radi samo jednog cilja vlasti 51. Legitimizacija vlasti radi vlasti ini se
javnosti tih zemalja anhronom tvorevinom; dualitet legitimisanja takve vlasti
iritira neiskrenou i previe potsea na kralja i na teko izvojevane politike
slobode. Samim tim, javno mnjenje imperijalnih sila, paralelno sa razvojem
proceduralne dekokratije, sve manje podrava direktnu kolonijalnu politiku. Ovo
e imati dvostruki efekat - dok iz javnosti dolaze zahtevi za ujednaavanje
demokratskih praksi na itavoj teritoriji odreene imperije, istovremeno jaaju
zahevi za zatvaranjem granica, to iz ekonomskh to iz straha od gubitka
nacionalnog identiteta. Na taj nain imperije poinju da se zatvaraju u granice
svojih nacinalnih drava - granice ovog puta obeleene etnicitetom, a ne samo
vojnim prisustvom. Na ovaj nain nacionalna demokratija se uistinu pokazala
samo kao nacionalni projekat bez pretenzija da ostavri znaajnije rezultate na
meunarodnom planu. Koncept zatite migranata, posebno prisilnih, u ovim
uslovima postao je izloen arbitrarnosti nacionalnih drava, dok su demokratske
prakse ostale rezervisane za pripadnike zatvorenog kruga nacionalne drave.
Implicitno, odluke koje su donoene u vreme irenja kolonijalnih imperija,
prvenstveno Francuske i Britanije, imae dva veka kasnije znaajne posledice po
formiranje nacionalnih migracionih politika, ali i migracione politike evropske
Unije. tavie, posledice toga vremena uklesae budue migracione tokove ljudi
koji e kretati u potragu za boljim ivotom 52. I ne samo migracione tokove ve i
njihove ivote.
2.3. Ko je uopte demos ko smo to Mi?
Budui da smo govorili o transferu legitimiteta izvora vlasti sa suverena na
demos smatramo da je vano pozabaviti se jo nekim pitanjima. Ko ini demos i
ko je sve obavezan odlukama koje donese demos? Govorei o demokratiji ne
smemo da prenebregnemo injenicu da su se prve borbe za politike slobode
vodile u ime naroda i za narod. Vremenom se ustalilo pravilo da je pravo glasa
opte i da u donoenju odluka direktno ili indirektno trebaju da uestvuju svi. U
suprotnom, odluke koje se donose u nae ime nas ne obavezuju ukoliko nismo
uestvovali u njihovom donoenju. Ili kako samo Amerikanci to znaju jezgrovito
da kau no representation - no taxation. Ali da li je to doista tako? Da li se sve
odluke demosa, toposa moderne suverenosti, odnose samo na pripadnike
demosa? I ta nas svrstava u demos? Etnicitet, boja koe, zajednika istorija,
mudrost? Robert Dal53 iznosi zanimljive ideje koje se odnose na ekskluzivnost
demosa. Demosu ne mogu da pripadaju svi, pa ne ak i svi pripadnici tog
demosa. Postoje punopravniji pripadnici koji svojim uestvovanjem u politikom
ivotu donose odluke koje obavezuju i ostatak demosa. Najoitiji primer su deca i
ovo Dal razrauje vrlo temeljno. Iako je veoma opravdan prigovor da deca ne bi
trebala da odluuju o stvarima o kojima jo ne znaju dovoljno i nisu upoznata sa
itavom kompleksnou politikog procesa, on sa sobom nosi druge implikacije.
Naime, na ovom primeru se jasno definie princip kompetentnosti koji mora biti
zadovoljen kako bi pripadnik demosa mogao postati i punopravan u donoenju
odluka. Ovaj princip se lako da proiriti i na mentalno ometene osobe i sve osobe
koje ne mogu racionalno i realno da sagledaju posledice svog izbora, niti ak da
izbor naprave. Argumentacija koja iskljuuje odreene pripadnike demosa iz
uestvovanja u donoenju odluka, je sasvim jasna i ini se opravdanom. Nas vie
51

Arent, Hana. Izvori totalitarizma, Filip Vinji, 1997, str. 141.

U poglavlju 1 razmatraju se migracione mree kao jedan od glavnih stimulansa pri donoenju odluke da se migrira.
Pristup informacijama o legalnim i nelegalnim nainima odlaska iz zemlje, infrastruktura za odlazak, ali ponajvie
infrastruktura za prihvat na stranoj teritoriji, je jako bitna prilikom odluivanja da se napusti svoja zemlja. Rodbinske i
prijateljske veze koje koje su uspostavljene izmeu biih zemalja kolona i bivih kolonija pokazuju se i dan-danas jako bitne
za migracione tokove.
53
Dal, Robert. Demokratija i njeni kritiari, CID, Podgorica, 1999, str.192-205
52

interesuje praksa da se kompetentnost kao princip izvozi i van granica demosa i

primenjuje na strance. Budui da je lako zakljuiti da lanstvo u demosu postoji i
da je uslovljeno, ako ne drugim, ono bar kompetentnou, postavlja se pitanje
kako zasluiti lanstvo kada izvorno, po roenju i nacionalnosti, niste deo
demosa? Kada ste stranac? Koja je racionalna granica i vremenski rok da
razumno i odraslo ljudsko bie stekne dublji uvid u interese i namere demosa u
koji eli da se ulani? Veina drava zadrava za sebe pravo da odredi minimalni
vremenski rok u toku koga stranac razvija kompetentnost i ima pravo da
aplicira za graanstvo odreene zemlje. Danas je u veini evropskih drava ovaj
rok od 5 do 12 godina stalnog i legalnog boravka na teritoriji odreene zemlje.
Jo uvek ne postoji jedinstvena legislativa na nivou evropske Unije u ovoj oblasti 54
ve svaka od zemalja lanica posebno ureuje ovu oblast. Meutim, nije dovoljno
samo ispunjavanje odreenog roka pre nego to se uopte ue u proces
dobijanja lanstva odreene drave (dravljanstva) postoje brojni preduslovi da
bi se za lanstvo uopte i moglo konkurisati. Takoe, brojna druga socioekonomska prava su takoe uskraena strancima, iako ona retko ili nikako
nemaju veze sa pravom na odluivanje za koje Dal vezuje neophodnu
kompetentnost.
Kompetentnost predstavlja temeljno poznavanje odreene situacije i konteksta u
cilju donoenja racionalnog izbora. Navedimo samo jedan pasus iz Dalove
Demokratije i njeni kritiari pretpostavimo da se u Francuskoj odravaju izbori
u nedelju i da ja kao stranac stiem u Francusku u subotu kao turista. Da li e bilo
ko tvrditi da imam pravo da uestvujem u izborima i, jo vie, da steknem sva
druga politika prava koje daje francusko dravljanstvo? Mislim da nee niko. A
po kom osnovu u biti ja iskljuen? Po osnovu da sam nekvalifikovan i
nekompetentan?. Doista je udno tvrditi da je jedan od najveih teoretiara
politike i demokratije nekompetentan da racionalno izabere! Iako Dal u nastavku
prua objanjenje da e argumentacija u ovom sluaju ii u smeru da on kao
stranac nee ostati dovoljno dugo u zemlji da snosi odgovornost za svoj izbor, mi
smatramo da je ovde neto drugo u pitanju. Koliko god se Dal trudio da
demokratiju predstavi kao politiko ureenje racionalnog izbora ipak je
vrednosna komponenta demokratije nezanemarljiva. A vrednosna komponenta
demokratije se oslanja na faktore ekskluzivnosti koje smo pobrojali na poetku
teksta, a moda ponajvie na nacionalnosti zasnovanoj na etnicitetu. Znai,
tipian Francuz nee rei Dalu ne moe da glasa zato to nee biti tu da
snosi posledice svog izbora ve, mnogo verovatnije, ne moe da glasa zato
to ti nisi Francuz! Oseaj nepripadnosti se ne crpi iz oseaja da Drugi ne znaju
ta je dobro za na demos ve iz injenice da su Drugi iskonsko nepoznati,
nestvarni i nepripadni deo nas, budui da pripadaju nekom razliitom i stranom
narodu ili, jo gore, da su osloboeni svake pripadnosti 55. Smatramo da ovakva
konstatacija, iako prepuna vrednosnih konotacija, dobro opisuje konstitutivne
inioce pripadnosti jednom demosu. Naime, ukoliko se demokratija kao sistem
razmatra iz unutranjeg, nacionalnog, ugla naeg demosa, onda nam se
racionalni izbor ini opravdanim i argumentovanim opisom demokratskog
ureenja. Logino je tvrditi da Mi elimo dobar i racionalan izbor za Svoje
drutvo. Meutim, kao i u Atini, Mletakoj republici, Veneciji, Rusoovoj enevi,
odluke koje donosi na demos utiu i na ivot znatnog broja ljudi koji nisu
pripadnici tog demosa i vrlo esto ak i ne ive u naoj zemlji. Posmatrano iz ugla
stranca, nacionalna demokratija predstavlja ekskluzivni sistem u kome se odluke
54

Rainer, Baubck daje dobar pregled raznolikosti praksi u EU i vremenskih rokova za sticanje dravljanstva u posebnim
zemljema. U toku tog perioda se razliita prava stiu jedno za drugim (pravo na kolovanje, rad, punu socijalnu i
zdravstvenu zatitu, itd...).
55
Milenkovi, Ivan, Zakoni (ne)gostoprimstva, Studije o izbeglitvu, str. 248

koje se donose baziraju na etnicitetu i vrednostima, ne na racionalitetu i

najpragmatinijem izboru.
Moda je figura migranta i stranca samo najplastiniji i najvidljiviji primer onoga
kako odluke u ijem donoenju neko nije uestvovao mogu direktno da ureuju
njegov ivot. Ali stvar je mnogo kompleksnija poput rizika o kojima pie Urlih
Bek, i odluke koje se donose u demokratskim zemaljama imaju tendenciju da
prevazilaze granice i izazivaju efekte na drugoj strani planete 56. Smatramo da je
nacionalitet zasnovan na etnosu komponenta moderne demokratije koja postaje
konica razvoju daljih demokratskih praksi, stvaranju pravednog meunarodnog
sistema i koja je u najveoj meri faktor ekskluzivnosti u drutvu.
Da ukratko rezimiramo moderne drave razvijenog Severa zasnovane su na
konceptu nacionalne demokratije. Osnovna odrednica ove demokartije je
etnicitet (prvenstveno u Evropi), ili graanstvo zasnovano na nacionalnim
vrednostima (Kanada, Australija, SAD). Budui da je mesto izvora legitimiteta
vlasti i suverenosti u ovim demokratijama u demosu, ak i sam teritorijalni
suverenitet nosi vrednosne konotacije i neraskidivo je vezan sa odreenim
etnosom, nacijom, narodom 57. Ovakva situacija uslovljava postojanje drava
zatvorenog lanstva i zatvorenih granica. Stranac, olien u migrantu, je sasvim
razumljivo, pretnja identitetu, suverenitetu i uopte itavom demokratskom
sistemu budui da je on Drugi i da sa sobom nosi potpuno razliite vrednosne
konotacije ovih pojmova. Kapitalizam kao ekonomski sistem nam je omoguio
strah od Drugog, dok je demokratija omoguila instrumente demosu da utie na
zatvaranje granica i razvijanje restriktivnih migracionih politika.
3. Nastanak i razvoj migracione politike EU
Najvei deo migracionih tokova dananjice i migracione politike moderne Evrope
uslovljen je, kao to smo i videli u prethodnim poglavljima, globalnim
nejednakostima, kolonijalnim nasleem i politikim promenama koje su stvorile
novi legitimitet izvora vlasti sa jedne strane i porodile demokratiju zasnovanu na
etnicitetu i nacionalitetu, sa druge. Objedinjeni, svi ovi uticaji u svakodnevnom
ivotu oblikuju sistem pravila, zakona i procedura koje ine migracionu politiku.
Ovaj deo rada bavie se migracionom politikom EU i trendovima razvoja u ovoj
oblasti u budunosti.
Sam izraz migraciona politika odnosi se na zbir politika koje realizuje svaka
pojedinana drava u cillju regulisanja migracionih kretanja u svim moguim
socijalnim aspektima. Migracionu politiku, sa stanovita imigracione zemlje, Gary
Freeman definisao je kao pokuaj regulisanja i kontrole ulaska na nacionalnu
teritoriju, i utvrivanje uslova za prebivanje osoba koje tee trajnom
naseljavanju, privremenom radu ili politikom azilu 58. Migracione politike mogu
pokrivati irok spektar programa i svrha, ali najvaniji kriterijumi za razlikovanje
su jesu li 1) liberalne ili restriktivne, jesu li razvijene na 2) aktivan, planski nain,
ili su reaktivne i ad hoc i, napokon, 3) koliko su delotvorne 59. Migraciona politika
nalazi se na razmei unutranje i spoljne politike. Zato je za njeno razumevanje
56

Migracije su moda navidljivije pitanje, budui da jedina zatita za migrante predstavlja meunarodno pravo, i sa tim
usaglaavanje odluka izmeu vie zemalja. Globalna meuzavisnost u donoenju demokratskih odluka izbija veoma vidljivo
na povrinu sa krajem II svetskog rata i kolonama izbeglica za iju sudbinu nijedna zemlja pojedinano nije mogla da se
pobrine. Zbog toga je izlaz i pronaen u meunarodnim standardima zatite izbeglica koji su porodili enevsku konvenciju iz
1951. i dodatni protokol iz 1967. Meutim, odluke da se grade nuklearne elektrane, izvozi nuklearno oruje, ne usvajaju
ekoloki standardi, pootrava unutranja migraciona politika, su odluke koje direktno utiu, ako ne na globalno, ono bar na
susedno stanovnitvo. Za ove odluke se drave meusobno ne konsultuju, ne glasaju zajedno odluke ostaju nacionalne,
posledici i rizici su naalost demokratski.
57
to je moda najvidljivije na Balkanu gde se ratovi vode za razliite svete zemlje albanske, srpske, hrvatske.
58
Freeman, Gary, Migration Policy and Politics in the Receiving States, International migration review, New York, 1992,
br. 4, str. 1144
59
Mesi, Milan, Harmonizacija europske migracijske politike: neuspjeh politika imigracijske kontrole sedamdesetih i
osamdesetih godina 20. stoljea, Migracijske i etnike teme 19, 2003, str. 343.

potrebno analizirati kako unutranje politike odnose, tako i meunarodne okvire

i ogranienja.
Evropske migracione politike od sredine sedamdesetih poivale su na
pretpostavci da je kontrola imigracije mogua. One e doiveti neuspeh iz
razliitih razloga, koje je Grete Brochmann saela u nekoliko taaka. Prvo,
temeljna pretpostavka o privremenom karakteru evropskih migracija pokazala se
kao pogrena60. Imigracione zajednice nastavile su da rastu i posle zaustavljanja
imigracije, zahvaljujui ponajvie pravnom institutu meunarodnog izbeglikog
prava spajanja porodice (family reunion) ali i sopstvenoj reprodukciji. Drugo,
zateeni migranti mogli su, nakon uvoenja imigracionih restrikcija, napustiti
zemlje prijema samo uz rizik da se vie nee vratiti, to je za veinu imigranata
bilo neprihvatljivo. Tree, ispostavilo se da je vrsta imigracije koja dominira u
nekoj zemlji u direktnoj funkciji trenutnih (ali i prolih) politika koje sprovode
dotine vlasti. Ako je u mogunosti, potencijalni migrant e pokuati da odabere
najlaki put ulaska; u protivnom e biti prisiljen da trai druge naine ulaska.
Lekcija koju je Evropa dobila ogleda se u injenici da je ukupni broj imigranata
znatno povean, a da se socijalni sastav imigrantskih zajednica promenio u korist
lanova porodica izvornih migranata, traitelja azila ili ilegalnih migranata.
Pokazalo se da su razliite migracione struje meusobno povezane. Kontrola
ulaska radnih migranata na jedna vrata usmerila je dotok traitelja azila na
druga, preostala, legalna vrata. Kako je ulazak onih koji su traili azil postajao sve
tei, a pritisak potencijalnih migranata sve vei, tako su se kao zamena za deficit
legalnih, proirili ilegalni i tajni imigracioni kanali koji vode na siva i crna
trita rada. Siva i crna trita rada su jo uvek znaajan faktor privlaenja
novih migranata.
Migracioni tokovi teku i dalje, zahvaljujui postojanju velikih migracionih
zajednica u imigracionim zemljama zapadne Evrope. Ove zajednice stvaraju
raznolike mree za meusobnu pomo i prihvat novih migranata, svojih zemljaka.
One su i ranije, neposredno ili posredno, usmeravale migracione struje iz zemalja
koje su slale migrante ali, u situaciji zatvorenih granica, migrantske porodice,
prijateljske i poznanike mree dobile su, po svemu sudei, pravu ulogu
promotora migracija i postale snaan pull faktor za nove migrante. Ispitivanja u
Italiji pokazala su da je oko 90 posto migranata pre odlaska raunalo na
informacije koje su se odnosile na radne mogunosti i tip prihvata u okolinu u
koju su dolazili61. Zato e se migracioni tokovi lake da se nastave tamo gde
postoje snane migrantske zajednice sa svojim mreama, nego u zemljama gde
takve mree ne postoje. Politike kontrole i regulacije imigracije u
zapadnoevropskim zemljama meusobno se vie ili manje razlikuju, ali je ipak
svima zajedniko obeleje da su (bile) uveliko reaktivne, defenzivne i kratkorono
orjentisane. Regrutovanje strane radne snage od pedesetih do ranih
sedamdesetih godina 20. veka proizlazilo je iz neposredne potranje na tritu
rada, uz oekivanje da e ona biti privremena, kao to je trebao biti i sam
boravak migranata. Gotovo univerzalna nastojanja na zaustavljanju daljeg dotoka
stranih radnika bila su odgovor na ekonomsku recesiju izazvanu naftnom krizom
(1973) i nelagodom oko socijalnih, kulturnih i politikih implikacija dotadanje
imigracije. Migracione politike voene sredinom sedamdesetih i osamdesetih
(restrikcija i regulacija porodine imigracije, ohrabrivanje povratka migranata u
zemlje porekla, integracija trajno naseljenih) nastale su kao reakcija na tokove i
politike prethodnog razdoblja. U principu, zemlje prijema su u ovom razdoblju
ostale u defenzivi u odnosu na kontinuirane imigracije i teko da se moe govoriti
60

Brochmann, Grete (1999). The Mechanisms of Control, u: Grete Brochmann & Tomas Hammar (ur.). Mechanisms of
Immigration Control: A Comparative Analysis of European Regulation Policies. Oxford New York: Berg., str. 8-10.
61
Mesi, Milan. (2003), str. 343

o pojavi nekih pozitivnih dalekosenih migracionih strategija do kraja

osamdesetih62.
U meunarodnim strunim i politikim raspravama o migracijama sve vie raste
spoznaja kako ogranienje ulaska potencijalnih migranata u razvijene zemlje
moe samo delimino reiti problem. Produbljivanje ekonomskog i socijalnog jaza
izmeu Severa i Juga e samo dalje jaati migratorni pritisak, a posebno ilegalne
migracije. Sve vea kontrola i nadzor kojima se granice pokuavaju uiniti
nepropusnim za nepoeljne pridolice je u suprotnosti sa optim trendovima u
meunarodnoj razmeni i komunikaciji, a vrlo esto i u direktnoj koliziji sa
zagarantovanim graanskim slobodama i ljudskim pravima. Otuda se, barem na
nivou retorike, svi slau da se treba usmeriti na osnovne uzroke masovnih
migracija, podravajui pre svega razvojne strategije emigracionih zemalja.
Meutim, budui da bogatstvo razvijenih zemalja dobrim delom poiva upravo na
siromatvu nerazvijenih, to je trenutno lake rei nego uiniti.
Da rezimiramo migracione politike razvijenih evropskih zemalja od sredine
sedamdesetih godina 20. veka poivale su na pretpostavci da je kontrola
imigracije mogua. Iz vie razloga, o kojima se u radu raspravlja, ova
pretpostavka e se pokazati pogrenom, a na njoj zasnovane politike
neuspenim. Rezultat je bio poveanje ukupnog broja stranaca u Evropi i
promenjen sastav imigrantskih zajednica u korist izdravanih lanova porodice.
Tokom osamdesetih godina 20. veka migracione politike kako evropskih, tako i
tradicionalno imigracionih zemalja sve se vie menjaju, usmeravajui se na
spreavanje ilegalnih imigracionih tokova, na upravljanje izbeglikim kretanjima i
na uravnoteenje radnih migracija sa porodinim. Strah od najezde
istonoevropljana nakon sloma socijalizma 1989. dao je snaan podsticaj
harmonizaciji migracionih politika u nastajuoj Evropskoj uniji. Za razliku od
migracione kontrole ulaska koja e se vremenom sve vie harmonizovati,
integracija imigranata ostala je u domenu nacionalne drave, o emu e vie rei
biti dalje u tekstu. Post-1989. migracioni reim u Evropi ima etri glavna obeleja:
1) proirenje agende o migracionim pitanjima; 2) naglasak na zajednikom
delovanju; 3) defanzivnost; 4) konfuziju i preoptereenost 63.
I dok EU pokuava da se zatititi od nepoeljne spoljne imigracije uanenjem
tvrave Evrope, proces regionalne integracije brisanja meusobnih granica i
dalje tee.

62

Collinson, Sarah. Beyond Borders: West European Migration Policy towards the 21st Century. London: Royal Institute of
International Affairs, 1993. str. 21.
63
Mesi, Milan. (2003), str. 344

3.1. Pravni i institucionalni okvir migracione politike EU

Pravo drave da regulie i upravlja kretanje i boravak ljudi na svojoj
teritoriji je pravo koje se temelji na dravnom suverenitetu jednom od
fundamentalnih principa meunarodnog prava. U smislu suvereniteta,
svaka posebna drava ima apsolutno pravo da regulie sve vrste odnosa
na svojoj teritoriji i da sprovodi i odrava pravni poredak ustanovljen od
strane legitimne vlasti. Meutim, koncept suvereniteta je pretrpeo
znaajne promene u poslednjem veku, a moda najvee u periodu posle II
svetskog rata. Liberalna koncepcija ljudskih prava koja se razvija posebno
snano u ovom periodu, vodila je i do promene odnosa drave i pojedinca
u kontekstu slobode kretanja unutar i u meu-dravnom prostoru.
Postepeno, u arenu meunarodnog prava probijao se stav da je svaka
drava obavezna da prihvati strance u nevolji, makar iz humanitarnih
razloga. Ovo je unekoliko umanjilo pravo drava da neogranieno
kontroliu protok ljudi na svojim teritorijama. Univerzalna deklaracija o
ljudskim pravima (l. 14) kao i rezolucija UN o azilu iz 1967. usvajaju
ovakav stav, mada su oba dokumenta neobavezujue prirode.
Sem ideologije ljudskih prava, jo jedan faktor je bitno uticao na
smanjivanje suvereniteta drava u pitanjima migracione politike - rastui
broj bilateralnih i multilateralnih ugovora kojima se reguliu pitanja upravo
iz ove oblasti. Rastua internacionalizacija razliitih sfera ivota,
kombinovana sa sve veom institucionalizacijom meunarodnih odnosa,
poela je da ograniava suverentitet drave shvaen u tradicionalnom
smislu. Meunarodna legislativa nastala u mrei multilateralnih i
bilateralnih meunarodnih ugovora sve vie poinje da utie i na
formulaciju nacionalnih migracionih politika. Naravno, zakljuivanje
meunarodnih ugovora je svakako ostaje jedan od naina praktikovanja
dravnog suvereniteta, iako se rastui broj globalnih meuzavisnosti i
meuuslovljavanja moe posmatrati i kroz prizmu ograniavanja dravnog
suvereniteta.
Sve ovo ipak nije uticalo na neko znaajnije smanjivanje uloge drave u
stvarima migracione politike, moda i zbog toga to se migracije nalaze u
tradicionalno najtvrem jezgru dravnog suverentiteta - pitanjima
unutranjih poslova. Da zakljuimo iako u izvesnoj meri reformuslisan,
dravni suverenitet jo uvek predstavlja najvaniji faktor u oblasti
regulacije meunarodnih migracija. Jedina ogranienja koja suverenitet trpi
su ogranienja koja drava sama sebi nametne u formi meunarodnih
ugovora. Svaka vrsta liberalizacije migracione politike u trenutnom
meunarodnom poretku deava se samo do stepena koji posebne drave
smatraju bezbednim i u saglasnosti sa svojim interesima. Drugim reima,
u trenutnom meunarodnom sistemu, poslednju re u definisanju i
realizaciji migracionih politika imaju samo i jedino drave.
Uputno je na ovom mestu dati pregled meunarodne legislative koja se u
irem smilslu odnosi na migracionu politiku i pod ijim su uticajem
formirana i odreena nacionalna reenja.
Konvencija o statusu izbeglica iz 1951 (enevska konvencija),
ratifikovana od strane 141 drave, kao i Protokol o statusu izbeglica iz
1967 (New York Protokol), ratifikovan od strane 139 zemalja.
Konvencija je ustanovila jasnu definiciju izbeglikog statusa i pravnu
zatitu izbeglicama. Po ovoj konvenciji svaka osoba koja su se nala izvan
teritorije svoje zemlje, ili teritorije zemlje u kojoj ima stalno mesto boravka,
zbog opravdanog straha da e biti progonjena zbog svoje rase, vere,
nacionalnosti, pripadnosti nekoj socijalnoj grupi ili zbog svog politikog
miljenja ima pravo da trai azil u treoj zemlji. Ukoliko je takav zahtev

30

opravdan ova osoba e dobiti izbegliki status po l. 1 enevske

konvencije. Potrebno je napomenuti da se je enevska konvencija
prvobitno odnosila samo na osobe koje su postale izbeglice pre 1. januara
1951. Tek e Dodatni protokol iz 1967. proiriti pravo da se trai azil i na
lica koja su postala izbeglice i posle ovog datuma. itav sistem izbeglike
zatite zasnovan je upravo na ova dva dokumenta. Osnovna norma na
koju se oslanja izbeglika zatita je pravilo non-refoulment (zabrana
vraanja) kojim se zabranjuje izruivanje ili prisilni povratak izbeglih lica u
zemlje u kojima bi mogla biti podvrgnuta proganjanju ili opasnosti po
ivot64. Konvencija takoe formulie politika i socijalna prava osoba kojima
je dodeljen izbegliki status. Meutim, i Konvencija i Protokol, imaju
znaajne nedostatke. Jedan od prvih je uska definicija izbeglice koja esto
ne moe da pokrije situacije individualnog proganjanja. Takoe,
implementacija same Konvencije je ostavljena zemljama potpisnicama bez
ustanovljavanja posebnog tela ili organa za praenje implementacije
Konvencije. Iako UNHCR obavlja deo nadzora implementacije Konvencije,
istinski nadzorni organ ne postoji, to prouzrokuje esta provizorna
tumaenja odredaba Konvencije, onako kako je to u interesu svakoj od
drava potpisnica. Ovo je moda najvidljivije na primeru utvrivanja
izbeglikog statusa za ta nije predviena procedura u Konvenciji, pa
svaka od drava realizuje postupak u skladu sa svojim unutranjim
zakonodavstvom65.
Evropska socijalna Povelja potpisana 1961, revidirana 1996. pod
okriljem Saveta Evrope. Ova povelja ustanovlja niz socijalnih i ekonomskih
prava, pri emu se znaajan deo odnosi i na izjednaavanje stranaca sa
domicilnim stanovnitvom (u pogledu primanja, nadoknada, poreza itd).
Evropska Konvencija o pravnom statusu radnika migranata,
potpisana 1977. pod okriljem Saveta Evrope, ratifikovana od strane samo
8 drava66. Kao to kae i sam naziv, ovaj dokument se odnosi na
regulisanje poloaja radnika migranata. Ova konvencija nikada nije poela
da se primenjuje budui da jo uvek nije deponovano dovoljno
ratifikacionih instrumenata da bi stupila na snagu.
Konvencija o Migracijama i zapoljavanju67 (revidirana) Br. 97,
usvojena 1949 od strane Meunarodne organizacije rada.
Konvencija o Migracijama u poniavajuim okolnostima i o
promociji jednakih ansi u tretmanu radnika migranata Br. 14368,
usvojena 1975 od strane Meunarodne organizacija rada.
Meunarodna Konvencija o zatiti prava radnika Migranata i
lanova njihovih porodica iz 199069, ratifikovana od strane 21 drave.
64

Postoje znaajne razlike u praksi sprovoenja ovog principa, kako u svetu tako i na evropskom nivou. Nemaka,
vedska i Italija ovo pravilo primenjuju samo u odnosu na lica kojima je ve dodeljen izbegliki status to otvara
mogunosti da se neke od aplikacija odbijaju na samoj granici bez ispitivanja . U drugom sluaju Francuska,
Belgija ili Norveka primenjuju pravilo non-refoulment na svaku osobu koja trai azil, i ne odbijaju aplikacije na
samoj granici. Za vie informaciju o Konvenciji o statusu izbeglica videti tekst Tatjane Kriani u Studije o
izbeglitvu. Ivan Milenkovi (ur.), Grupa 484, 2006. Takoe, Pun tekst konvencije pogledati na
http://www.unhcr.org/protect/PROTECTION/3b66c2aa10.pdf ili u Hadi-Vidanovi, Milanovi, (ur.).
Meunarodno javno pravo: zbirka dokumenata, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2005. Pregled svih
dokumenata o izbeglikom pravu videti u Izgradnja institucija azila u SCG, Meunarodni dokumenti o azilu,
UNHCR, 2006
65
Na primer pripadnost socijalnoj grupi je pojam koji se ostavlja svakoj dravi da ga definie. Pri tome, svaka
od drava moe socijalnu grupu da definie kako njoj odgovara.
66
Evropske zemlje koje su ratifikovale ovu Konvenciju su vedska, panija, Portugal, Norveka, Holandija, Italija
i Francuska. Pun tekst Konvencije videti na http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/093.htm.
67
Pun tekst konvencije na http://www1.umn.edu/humanrts/instree/migrationemployment.html
68
Pun tekst konvencije na http://untreaty.un.org/unts/60001_120000/1/17/00000846.pdf
69
Pun tekst konvencije na http://www2.ohchr.org/english/law/cmw.htm

31

Ovaj dokument ustanovljava definicije razliitih kategorija radnika i

formalizuje odgovornost zemalja prijema u oblasti zatite radnikih prava.
Meutim, Konvencija jo uvek nije stupila na snagu zbog malog broja
deponovanih ratifikacija.
Protokol za prevenciju, suzbijanje i kanjavanje trgovine ljudima,
posebno ena i dece70, 2000. Ratifikovan od strane 18 zemalja. Ovaj
protokol jo uvek nije stupio na snagu.
Protokol o zabrani krijumarenja migranata kopnom, vodom ili u
vazduhu, 200071 ratifikovan od strane 17 zemalja. Ovaj protokol jo uvek
nije stupio na snagu.
Postoje jo mnoge preporuke i rezolucije usvojene pod okrilljem Saveta
Evrope i drugih meunarodnih organizacija, a u vezi migracija i azila, koje
uglavnom nisu pravno obavezujue. Sem ovih dokumenata koji se direktno
odnose na migrante, postoji i brojna legislativa koja se primarno odnosi na
zatitu ljudskih prava, a indirektno ukljuuje i zatitu prava migranata. U
ovoj oblasti su najbrojnije konvencije UN. Nabrajamo samo neke od ovih
dokumenata: Meunarodni Pakt o politikim i graanskim pravima
(usvojen od strane GSUN 1966); Meunarodni pakt o Ekonomskim,
socijalnim u kulturnim pravima (usvojen 1966); Meunarodna Konvencija o
eliminaciji svih formi rasne diskriminacije usvojena 1966; Meunarodna
Konvencija o eliminaciji svih oblika diskriminacije nad enama usvojena
1979; Konvencija o pravima deteta (usvojena 1989). Sve pobrojane
konvencije se primenjuju u dravama potpisnicama.
Opravdano se moe tvrditi da je razvoj legislativnog okvira stvorio uslove
za razvoj iroke mree meunarodnih, meuvladinih i nevladinih
organizacija koje se bave temom migracija iz razliitih uglova.
Internacionalizacija legislative i organizacija je poloila temelje za iru
saradnju u oblasti migracione politike. Istovremeno, poveano
meunarodno interesovanje za pitanja migracija otvara i novu perspektivu
u regulisanju ove oblasti izmetajui je iz tradicionalnog polja suvereniteta
posebnih drava i istiui neophodnost meudravne i meunarodne
saradnje. Naime, ukoliko se ele postii stabilni i odrivi rezultati, kako u
oblasti ljudskih prava, tako i u oblasti ekonomskog razvoja, regulisanje
pitanja migracija zahteva zajedniki napor razliitih meunarodnih aktera.
Ovo se ini i metodoloki i logiki konzistentnim budui da sama tema
migracija po svojoj prirodi jeste meunarodna i da kao takva zahteva
meunarodne udruene napore. Trend uzajamne saradnje u definisanju
migracione politike sve je dominantniji i vidljiviji i izmeu evropskih
zemalja. Kako bi ovakav vid saradnje bio to efikasniji, formirana su brojna
tela sa razliitom svrhom i ulogama. Neke osnovne organizacije i najvaniji
akteri koji se bave, svako iz svog ugla, pitanjima migracione politike su:
Meunarodna organizacija za migracije International organization for
migration (IOM); Kancelarija visokog predstavnika UN za izbeglice - Office
of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR); Evropski
komitet za migracije - European Committee for Migration (CDMG) i Ad Hoc
Komitet eksperata za pravne aspekte izbeglitva - Ad Hoc Committee of
Experts on the Legal Aspects of Refugees (CAHAR), oformljeni u okviru
Saveta Evrope; Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD);
Meunarodni centar za razvijanje migracione politke - International Centre
70

Pun tekst na http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_

%20traff_eng.pdf
71
Pun tekst na
http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_smug_eng.pdf

32

for Migration Policy Development (ICMPD), koji radi kao sekretarijat za

meuvladine konsultacje u takozvanom Budapetanskom procesu (forum
za meuvladine konsultacije na ministarskom nivou fokusiran na
prevenciju i borbu protiv ilegalnih migracija); Beka grupa - Vienna Group
oformljena u cilju nastavka saradnje na meuvladinom nivou koja potie
od konferencije o kretanju populacije iz zemalja centralne i istone Evrope,
odrane 1991. pod pokroviteljstvom Saveta Evrope.
Brojne su i druge organizacije koje funkciniu na regionalnom nivou, poput
Baltikog saveta ministara (Nordic Council of Ministers) ili centralnoevropske inicijatve (Central European Initiative).
3.2. Zajednika evropska migraciona politika razvoj i pregled trenutne
situacije
Termin zajednika evropska migraciona politika odnosi se na migracionu
politiku formulisanu na nivou Evropske Unije, a koja je trenutno u poetnim
fazama razvoja. Istorijski razvoj ove politike (ili politika) bie dat u daljem
tekstu od samih poetaka minimalne ili nepostojee saradnje u oblasti
migracija, preko neformalne, a potom i formalne meuvladine saradnje, pa
sve do uspostavljanja zajednike migracione i politike azila na nivou
Zajednice, a koja je uvedena u legislativu EU ugovorom iz Amsterdama.
Mogu se istai dve grupe 72 najvanijih faktora koji su u velikoj meri
doprineli kontinuiranom procesu tenje saradnje u oblasti migracione
politike i politike azila na podruju EU. Prvo, spoljanji faktori u koji se
ogledaju u porastu ilegalnih migracija, trgovine ljudima, krizi sistema azila
i rastui ekonomski pritisak povezan sa migracijama. Spoljanja grupa
faktora gurala je lanice Evropske ekonomske zajednice, i kasnije EU, u
zajednike projekte u okviru kojih bi bilo mogue iznai reenja za
zajednike probleme. Zajedniko angaovanje na ovim pitanjima
vremenom e razviti veu kohezivnost izmeu razliitih nacionalnih
migracionih politika, inicirati stvaranje zajednike evropske migracione
politike i usloviti prebacivanje brojnih kompetencija sa nacionalnih na nivo
Zajednice. Dometi ovih poduhvata, kao to emo videti u daljem tekstu,
jo uvek su veoma ogranieni.
Druga grupa faktora koja je uslovila iniciranje zajednike migracione
politike na nivou EEZ-EU povezna je sa stvaranjem jedinstvenog
unutranjeg evropskog ekonomskog prostora. Naelo slobodnog protoka
robe, ljudi i kapitala uslovilo je ukidanje unutranjih barijera, pa i onih
graninih. Implicitno, teret suverenosti nacionalnih drava prebaen je sa
unutranjih na spoljanje granice EU, ime se javlja potreba za tenjom
saradnjom u oblasti pravosua i bezbednosti, kao i u kontroli granica, azila
i viza.
3.2.1. Istorijski razvoj migracione politike EU
Ugovor kojim je ustanovljena EEZ (Rimski ugovor) potpisan 1957. nije
predviao nadlenosti Zajednice u oblasti migracione politike. Meutim,
ukidanje prepreka slobodnom protoku roba, ljudi, usluga i kapitala meu
zemljama lanica (l. 3 Rimskog ugovora) obezbedilo je preduslove za
stvaranje zajednikog evropskog trita. Princip slobodnog kretanja
radnika (l. 48 i 49) ustvari predstavlja samo implikaciju principa slobode
kretanja ljudi. Naravno da je ovo pravo prvenstveno ustanovljeno sa
ciljem formiranja zajednikog ekonomskog trita, i da u poetku nije
posmatrano kao deo neke ire strategije upravljanja migracijama. Prvobitni
cilj ovih odredaba bio je omoguavanje vee mobilnosti i jedinstvene
72

Klasifikacija preuzeta iz Anna Kicinger i Katarzyna Saczuk, Migration policy in the European perspective
development and future trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, str . 9, 2004. Veina
autora prihvata ovu klasifikaciju.

33

zatite i garancija socio-ekonomskog statusa radnicima iz bilo koje lanice

u svim lanicama EEZ. Meutim, Rimskim 73 ugovorom je ustanovljena
praksa, ili presedan, koja e se u kasnijim godinama ogledati u dualitetu
migracione politike na prostoru EEZ, a potom i EU. Naime, u smislu
unutranjih ekonomskih migracija, socio-ekonomski status graana lanica
EEZ sve vie je prelazio u nadlenost Zajednice, dok je istovremeno svaka
drava zadravala pravo da sa treim dravama, ne-lanicama,
samostalno i ekskuzivno regulie odnose u oblasti migracione politike.
Ovakva legslativna dualnost stvorila je novo percipiranje fenomena
migracija - u literaturi, a i u politikoj praksi, pod migracijma poinju da se
podrazumevaju kretanja populacije izmeu treih zemalja i EEZ, dok se
unutranja kretanja ljudi sve vie podvode pod pojam zajednike
ekonomske politike. Kao takve, migracije sve vie dobijaju epitet
sigurnosti i bezbednosti, dok su unutranja migratorna kretanja polako
gubila na bezbedonosnom riziku i prelazila u oblast ekonomskog razvoja
i saradnje.
Unutranje kretanje radne snage sve vie se podrava kroz rastue evrointegracije. Vei broj regulative omoguio je radnicima iz lanica EEZ da
ponu da uivaju najvei mogui stepen socio-ekonomskih prava na
teritoriji bilo koje od lanica (npr: izjednaavanje i automatsko priznavanje
diploma, borba protiv diskriminacije u zapoljavanju, itd). Ovakav razvoj
stvari dovee i do stvaranja graanstva Unije, ustanovljenog ugovorom
iz Mastrihta (l. 18), koje je garantuje svim graanima EU pravo slobode
kretanja i nastanjivanja bilo gde na teritoriji bilo koje od lanica EU.
Meutim, saradnja u oblasti migracione politike meu dravama lanicama
EEZ nekako uspeva da iskoi iz procesa sveobuhvatnih evropskih
integracija, i dugo vremena ostaje jedna od najmanje regulisanih oblasti
zajednike EEZ saradnje. Jedan od razloga za ovo svakako je i injenica da
su skoro sve lanice EEZ, sve do sedamdesetih godina, imale jako
liberalnu migracionu politiku uslovljenu na potrebi rastuih ekonomija za
novom radnom snagom. II svetski rat je ostavio Evropu razorenu, moda
ponajvie upravo na polju demografije, pa su sve zemlje poele da uvoze
radnu snagu iz treih zemalja. Ovaj trend je bio najvidljiviji u Holandiji,
Belgiji i Zapadnoj Nemakoj, koja je sama primila preko 600.000
Jugoslovena i preko 2.000.000 Turaka u periodu od kraja rata do sredine
sedamdesetih godina prolog veka. vedska, Danska, Finska i Norveka su
1954. formirale zajedniko trite, a 1957. i zajedniki paso koji je davao
prava graanima ovih zemalja da rade na teritoriji ostalih. Takoe, ovaj
aranman je ukljuivao i kontrolu regrutacije radne snage iz inostranstva.
Meutim, ova relativno komontna situacija poremeena je sredinom
sedamdesetih, a posebno posle velike naftne krize 1974. Nagli porast cena
nafte stvorio je manjak u potranji radne snage, to se je drastino
odrazilo i na potranju radne snage iz inostranstva i uslovilo razvoj
protekcionistikih mera vlada lanica EEZ (i ne samo njih) kako bi se
zaustavila rastua nezaposlenost. Bez elje da zanemarimo socijalne,
kulturoloke i politike aspekte koji su uticali na formiranje poetnih faza
migracione politike dananje EU, smatramo da je opravdano tvrditi da je
ekonomski protekzionizam iz sredine sedamdesetih znaajno trasirao
buduu migracionu politiku EU. Podsticaji iz ekonomskog protekcionizma
omoguili su razvoj kontrole ulaska ne samo radnih ve i svih ostalih
73

Ugovor iz Rima iz 1957. je proirio pristup tritima rada radnicima iz svih grana iz zemalja lanica EEZ, na
teritoriji bilo koje od lanica (ova prava su u okviru Evropske zajedice za ugalj i elik ustanovljene 1951, bila
garantovana samo radnicima iz industrije uglja i elika).

34

kategorija migranata, i ak uslovile razvoj koncepta povratka stranaca.

Rezulat je bio da je sve manje radnih migranata moglo da se probije do
razvijenih trita lanica Zapadne Evrope, a da je ostalim migrantima
znaajno oteana procedura ulaska na teritoriju ovih zemalja 74.
Radikalna promena u definisanju migracione politike EEZ desila se 1973,
kada je pod ve pomenitim pritiskom dolo do prvih spoznaja da je
zajednika saradnja na polju regulisanja migracione politike neophodna.
Zajedniki problem, kako to uvek biva, stimulisao je i zajedniku saradnju.
U poetnim fazama, ova saradnja je podrazumevala neformalne meuvladine konsultacije i dogovore, ali bez delegiranja ili ustanovljavanja bilo
kakve regulative na nivou Zajednice. Tek 1986. ministri unutranjih
poslova zemalja lanica EEZ formiraju Ad Hoc radnu grupu za imigraciju
(Ad Hoc Working Group on Immigration) u ijem je opisu posla bilo da
realizuje aktivnosti i daje podsticaje za definisanje pitanja iz oblasti
migracija. Budui da je gorui problem veine zemalja lanica EEZ, kao i
ostalih zemalja Zapadne Evrope, bio masivni priliv i poveanje broja
traioca azila, jedna od prvih aktivnosti radne grupe je bila definisanje
kriterijuma o nadlenosti za razmatranje zahteva za azil. Ustanovljena je
precizna procedura o tome koja zemlja u kojem sluaju je odgovorna da
razmatra zahtev za azil. Ovi kriterijumi e 4 godine kasnije biti iskorieni
kao osnova za razvijanje kontraverzne75 Konvencije o ustanovljavanju
odgovorne zemlje za razmatranje zahteva za azil podneenog u nekoj od
zemalja lanica, potpisane 1990 od strane lanica EEZ u Dablinu i
poznatijom pod nazivom Dablinska Konvencija ili Dablin I.
Dablinska konvencija, iako potpisana kao meunarodna meuvladina
konvencija, obezbedila je temelj za sporazume i legislativu o azilu na
prostoru zemalja lanica EEZ. Dablinska konvencija, izmeu ostalog, je
uvela pravilo da se svaki zahtev za azil na teritoriji zemalja lanica EEZ
moe razmatrati samo jednom i to u samo jednoj od zemalja. Ovo je
predstavljeno kao nain suprotstavljanja zloupotrebi procedure azila, gde
su traioci mogli da podnose isti zahtev u vie zemalja EEZ ukoliko bi im u
jednoj od njih zahtev bio odbijen, a da pritom koriste sve prednosti
jedinstvenog ekonomskog prostora EEZ. Ovim je, kako je predstavljeno,
trebala da se izbegne pojava izbeglica u orbiti, gde su podnosioci
zahteva etani iz zemlje u zemlju, poto se nije znalo koja je zemlja
nadlena za razmatranje zahteva. Meutim, stav javnosti je bio upravo
suprotan da se ovom konvencijom orbita znaajno poveava pri emu
ak postoji i mogunost da traioc azila, bez neophodne procedure, bude
izbaen iz orbite i vraen u treu zemlju gde bi mu bio ugroen ivot.
Dublinska konvencija e u godinama koje slede sve vie obeleavati
migracionu politiku EU i postepeno e postati i integralni deo EU aquis.
Jo jedan vaan meunarodni ugovor potpisan izmeu zemalja lanica EEZ
takoe je postepeno uvoen u pravo Zajednice i kasnije u pravo EU.
Naime, 1985. u gradiu engen u Luksemburgu sklopljen je ugovor izmeu
5 drava Belgije, Francuske, Nemake, Holandije i Luksemburga
engenski sporazum. Ovaj ugovor je trebao da ukine unutranje granice
izmeu zemalja lanica i stvori prostor slobodnog kretanja, takozvanu
74

Kicinger, Anna. Katarzyna Saczuk. Migration policy in the European perspective development and future
trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004. str. 9
75
Ova konvencija otro je kritikovana od brojnih meunarodnih organizacija, a prvenstveno zato to je izraena
mogunost krenja principa non-refoulment (neizruivanja u treu zemlju gde bi traiocu azila bio ugroen
opstanak), jednog od osnovnih postulata azilantske zatite. Veina kritika su ile u smeru da Konvencija Dablin I
sputa standarde ljudskih prava azilanata ispod nivoa koji ve postoji zagarantovan drugim meunarodnim i
evropskim dokumentima, i da kao takva predstavlja regresiju u odnosu na trenutni nivo zatite. Puni tekst
konvencije na http://www.europaworld.org/DEVPOLAWAR/Eng/Refugees/Refugees_DocC_eng.htm.

35

engen zonu. Tano pet godina kasnije, 1990., potpisana je i Konvencija

o sprovoenju engenskog sporazuma76 uz usvajanje est deklaracija (na
lanove 4; 71 taka 2, 121, 132, 139). Usvojena su i dva dodatna teksta,
potpisana sa zajedno sa Konvencijom: 1) Protokol, koji sadri zajedniku
deklaraciju o nemakom ujedinjenju i tri unilateralne deklaracije (dve koje
je potpisala Savezna Republika Nemaka, a jednu Kraljevina Belgija); 2)
Zajednika deklaracija ministara, koja u sebi sadri prioritetna pitanja koja
trebaju biti razmatrana u budunosti.
Konvenciji su potom pristupile i ostale zemlje lanice EU: Italija (27. 11.
1990. godine); panija i Portugal (25. 6. 1991. godine); Grka (6. 11. 1992.
godine); Danska je, posle statusa posmatraa, postala punopravna
potpsnica, zajedno sa Finskom, vedskom, Norvekom i Islandom, (25. 3.
2001. godine). Treba pomenuti da Norveka i Island nisu lanice EU, ali se
po posebnom sporazumu sa EU smatraju punopravnim lanicama
engenskog sistema. Austrija je 1995. godine takoe usvojila i poela u
potpunosti da primenjuje ovaj sporazum. Velika Britanija i Irska nisu
potpisale engenski sporazum zbog toga to je za njihove vlade bilo
neprihvatljivo ukidanje unutranjih granica, ali su pristale da saradnju u
pojedinim oblastima, i samim tim nisu ostale van engenskog sistema.
Danas, engenski sporazum ima 25 lanica. engenski sporazum na
indirektan ili direktan nain vezuje se za pravo EU. Tako, lan 140.
Konvencije o primeni engenskog sporazuma odreuje da samo lanice EU
mogu postati i lanice engenskog sistema; lan 134. ukazuje da e se
norme ovog sporazuma primenjivati jedino ukoliko su usaglaene sa
odredbama evropskog zakonodavstva itd Sa druge strane, engenski
sporazum i Konvencija o primeni engenskog sporazuma polazna su
osnova svih donetih propisa EU, kojima se reguliu pitanja viza, azila,
migracija i kontrole granica. Svi ti propisi deo su pravnih tekovina EU,
poznatijih kao acquis communautaire ili EU acquis. Ukidanje granica i
stvaranje jedinstvenog slobodnog prostora rezultiralo je poveanim
interesovanjem drava lanica za pitanja bezbednosti. Mere preuzete u
kontroli viza, azila, policijske, carinske i pravosudne saradnje, i razmeni
informacija (stvorena je ogromna baza podataka pod nazivom engen
Informacioni Sistem) imale su i propratne, neeljene efekte. Graanima
treih zemalja uinilo se da se Zajednica zatvara mutirajui od slobodne
Evrope u Tvravu Evropu.
Veliki impuls za pravno definisanje pitanja migracija obezbedilo je
potpisivanje Jedinstvenog evropskog akta 1986. koji je stupio na snagu
sledee godine. Kao jedan od glavnih ciljeva, ovaj dokument oznaava
konano stvaranje internog trita kao prostora bez unutranjih granica u
kom bi bio zagarantovan slobodan protok ljudi, usluga i kapitala. Ovo je
oznaavalo da se kontrola na unutranjim granicama ukida kako za robu
tako i za ljude. Meutim, zbog razliitih interpretacija meu lanicama, rok
za ukidanje ogranienja kretanja ljudima (1993) nije ispotovan. Uprkos
ovom propustu, Jedinstveni evropski akt uslovio je veu integraciju
legislative u ovoj oblasti i posluio kao osnova za formalizaciju i usvajanje
Sporazuma o Evropskoj uniji (sporazum iz Mastrihta).
Sporazum o Evropskoj uniji (sporazum iz Mastrihta), potpisan 1992., a
stupio na snagu 1993., utvrdio je postojanje Evropske unije i stvarajui tzv.
trei stub EU, formalizovao saradnju u oblasti pravosua i unutranjih
poslova (justice and home affairs) to je ukljuivalo i saradnju u oblasti
imigracije i azila. Meutim, saradnja u ovoj oblasti je zadrala meuvladin
76

Detaljnije o engenskom sporazumu i prateoj legislativi, a prvenstveno o poloaju Srbije i Zapadnog Balkana u
odnosu na engen zonu videti na http://www.grupa484.org.yu/srpski/politika-viza-i-zapadni-balkan

36

karakter budui da su lanice znaajan deo nadlenosti zadrale za sebe,

bez elje da ih prebace na nivo Unije. Reju, trei stub EU je posle
Mastrihta ostao obojen nacionalnim strahovima. Saradnja u ovoj oblasti je
i dalje bila uglavnom zasnovana na neformalnim i poluformalnim
konsultacijama i razmenama informacija. Uloga Evropske komisije,
Parlamenta i Evropskog suda pravde u definisanju migracione politike EU
bila je veoma skromna po sporazumu iz Mastrihta, posebno imajui u vidu
ovlaenja ovih tela u drugim oblastima, a u ekonomiji prvenstveno. Jedan
od ciljeva koji je definisan Mastihtom je ostvarivanje balansiranog i
odrivog razvoja kroz stvaranje jedinstvenog prostora bez unutranjih
granica (l. B sporazuma). Budui da lanice nisu bile voljne da se
odreknu nadlenosti u oblastima koje se tradicionalno smatraju glavnim
obelejima suvereniteta (kontrola i boravak stranaca, pitanja migracione
politike), ove osetljive oblasti su ostavljene da budu reglisane na nivou
meuvladine saradnje. Prilikom odluivanja o pitanjima iz ovih oblasti, po
sporazumu iz Mastrihta, zahteva se jednoglasnost, a posebno za vanija
pitanja. Naravno, kao rezultat jednoglasnosti, Evropski Savet je u ovoj
oblasti uglavnom donosio rezolucije i preporuke koje nisu bile pravno
obavezujue. Pomaci u formiranju zajednike migracione politike EU su
ipak ostvareni, posebno u oblasti politike viza, a najverovatnije zbog toga
to je ova oblast delimino bila i u nadlenosti Unije, tj. Evropske Komisije i
Parlamenta77. U svakom sluaju, politika viza je ipak bila samo izuzetak od
ostale regulative iz ove oblasti, koja, kao to smo rekli, uglavnom bila
pravno neobavezujua za lanice. Sveukupni rezultati u oblasti migracione
politike (imigracije i azila u ovom sluaju), a koja se po sporazumu iz
Mastrihta nalazila u treem stubu, su blago reeno, bili mlitavi. Velika
raznolikost subjekata nadlenih za ovu oblast onemoguavala je napore za
harmonizaciju legislative. U krajnoj istanci, zbog nemogunosti odluivanja
i sprovoenja, odluke su bile preputene dravama lanicama. Ovo je vrlo
jasno pokazalo da ukoliko se eli dostii nivo zajednike efikasne i stabilne
migracione politike EU, neophodno je nadlenosti preneti sa nacionalnog
na nivo Unije.
3.2.2. Trenutna situacija u oblasti migracione politike EU
Temelji trenutne migracione politike EU postavljeni su Sporazumom iz
Amsterdama, potpisanog 1997., a koji je poeo da se primenjuje 1999 78.
Sporazumom iz Amsterdama ustanovljen je (ili samo redefinisan) novi cilj.
Naime, Sporazum predvia razvoj i odravanje Unije kao prostora
slobode, bezbednosti i pravde, u kom je sloboda kretanja zagarantovana i
u saglasnosti sa odgovarajuim merama koje se odnose na kontrolu
spoljanjih granica, azil, imigraciju i spreavanje i borbu protiv kriminala
(lan 2 revidiranog Sporazuma). Kao to se moe videti iz citata, vrlo je
jasno naglaena zavisnost slobodnog prostora i pravila koje se odnose
na kontrolu granica, imigraciju i azil.
Sporazumom iz Amsterdama prebacuju se pitanja imigracije i azila iz
treeg u prvi stub legislative EU (poglavlje 4 lan 61). Ovo je znaajno iz
77

lan 100c ustanovio je pravilo da se Savet jednoglasno izjasni o inicijativi Komisije, a posle konsultacija sa
Parlamentom, o tome graani kojih zemalja moraju imati vizu za ulazak u EU. tavie, jasno su navedene tri
situacije u kojima Savet moe odluivati i kvalifikovanom veinom, a ne jednoglasno. Ova mogunost
iskoriena je samo jedanput 1999., kada je kvalifikovanom veinom redefinisana lista zemalja ijim
graanima su potrebne vize (uredba OJ L 072 od 18.03.1999). Jednom slinom uredbom poele su i
muke graana tadanje SRJ sa engenskim vizama, uredbom Br. 2317/95 iz 25.09.1995. Ova uredba je
istovremeno i prva uredba Saveta Evropske Unije kojom se ustanovlja takozvana bele i crna engenska lista.
78
U pogledu migracione politike, sporazum iz Nice (potpisan 2001, na snazi od 2003) nije doneo znaajne
promene. Najvanije promene koje je donela Nica bilo je proirivanje broja sluajeva u kojima
e se primenjivati veinsko glasanje u Savetu EU.

37

razloga to se politike iz prvog stuba uglavnom nalaze u nadlenosti Unije,

a ne u pojedinanim nadlenostima lanica, kao to je to sluaj sa treim
stubom i o emu je ranije bilo rei. Jednostavnije reeno osnove za
zajedniku migracionu politiku EU su postavljene. Odluke iz nadlenosti
Unije, i iz prvog stuba, kako je to definisano u Amsterdamu, mnogo ee
se donose kvalifikovanom veinom nego jednoglasno (mada postoje i
situacije kada se jednoglasnost zahteva). Ovo je pruilo mogunost da se
otpone iri proces usaglaavanja zajednikog pristupa migracionoj politici
EU. Ovakva promena je zahtevala i prelazni period, budui da veina
lanica nije bila spremna na transfer nadlenosti sa nacionalnog na nivo
Unije. Prelazni period od 5 godina zagarantovan je lanovima 62 i 63
Sporazuma. Budui da je Sporazum stupio na snagu 1. maja 1999. to je
znailo da se sa primenom celokupnog sporazuma (a posebno odredaba
koje se odnose na migracionu politiku) poelo tek 1. maja 2004 79. Meutim,
ni u zacrtanom periodu nisu bile ostvarene namere ovog ugovora. Velika
Britanija i Danska su iskljuene iz ovde opisane saradnje zbog jakog
protivljenja ovom modelu80. Istovremeno, velik broj protokola i deklaracija
koje se tiu migracionih pitanja, kao i tekovine engenskog sporazuma
(Schengen acquis)81 su ukljuene u pravni poredak EU (EU acquis)
pridodavanjem Amsterdamskom Sporazumu u vidu aneksa. Brojnost
objedinjene regulative, dokumenata, sporazuma, ali i izuzetaka stvorila je
svojevrsni lavirint pravnih normi u oblasti migracija, to se nesumljivo
odraava i na trenutnu saradnju o ovoj oblasti.
Sastanak Saveta EU odran u Tempereu 1999. bio je jedan od vanijih
koraka u razvoju migracione politike. U Tempereu je dogovoreno niz
prioriteta i usvojene brojne smernice za razvoj buduih politika koje bi
trebale
da
dovedu
EU blie
ostvarenju
cilja proklamovanog
Amsterdamskim sporazumom stvaranju prostora slobode, pravde i
sigurnosti kako za graane Unije tako i za graane treih zemalja kojima je
odobren boravak u EU. Glavni zakljuci samita u Tempereu se mogu saeti
u nekoliko vodeih principa: 1) Razvijanje partnerstava sa zemljama
porekla imigranata; 2) Razvijanje zajednikog evropskog sistema azila; 3)
Fer i pravedan tretman dravljana treih zemalja; 4) Upravljanje
migracijskim tokovima
to se tie prvog principa smatralo se da je neophodno razviti blia
partnerstva sa zemljama porekla imigranata, kako bi se na efikasan nain,
koji bi doneo dobiti i zemljama porekla i zemljama destinacijama
imigranata, upravljalo migracijama. Cotonou Sporazum82, potpisan 2000. je
klasian primer praktine primene ove preporuke. Cilj ovog sporazuma je
razvijanje jaih partnerstava izmeu EU i 77 zemalja iz Afrike, Pacifikog i
Karibskog regiona kako bi se smanjilo i eventualno ukinulo siromatvo
kroz promociju odrivog razvoja, izgradnju kapaciteta i integraciju u
svetsku ekonomiju (lan 1. sporazuma). Migracije su ovim sporazumom
79

Sa pravne take gledita, promena se sastoji u tome da se Komisiji omoguava ekskuzivno pravo pokretanja
inicijative, davanja znaajne uloge Evropskom sudu pravde u pitanjima migracione politike i uvoenje
koodluivanja i veinskog glasanja u oblasti politike viza. Takoe, ostavljena je mogunost proirivanja oblasti u
kojima se veinski odluuje, a na inicijativu Saveta EU.
80
Iako je Sporazumu pridodat aneks koji omoguava ovim zemljama da se ukljue u kreiranje zajednike
migracione politike kada to bude u skladu sa njihovim nacionalnim interesima.
81
Meutim, ovo ne podrazumeva da svaka lanica EU automatski postaje i lanica engen prostora. Izvesni
standardi moraju biti dostignuti, pre nego to zemlja moe da postane i punopravna lanica engen prostora. Ovo
se odnosi kako na trenutne lanice, tako i na kandidate za lanstvo. Tekovine Schengen acquis jesu, znai postale
deo EU acquis, ali nisu automatski izjednaile lanice engenskog sporazuma sa lanicama EU.
82
Partnerski sporazum izmeu lanica Afrike, K a r i b s k e i Pacifike Grupe drava sa jedne strane, EU i njenih
lanica, sa druge strane, potpisan u Cotonou 23. Juna 2000, (2000/483/EC: OJ L 31 iz 15.12.2000).

38

postale vana komponenta politikog dijaloga izmeu EU i treih zemalja,

a samim tim i koncept migracione politike i upravljanja migracijama. Okvir
za upravljanje migracijama poeo je sve vie da se uobliava, a jednim
ovakvim sporazumom pokazana je elja (koja moda ne odgovara u
potpunosti realnosti), da se u migracionu politiku ukljui i zatita ljudskih
prava migranata. Jedna od glavnih namera Cotonou Sporazuma je i da se
omogui to bolji transfer znanja (lan 79) uz istovremene pokuaje da se
odliv mozgova iz zemalja u razvoju zaustavi i eventualno preokrene (lan
80). Odredbe sline ovima dodate su i u druge trgovinske ugovore i
razvojne programe sklopljene uzmeu EU i drugih partnera (Rusije,
Ukrajine, zemalja Mediterana). I na nivou EU razvijeni su programi u cilju
podravanja ovih napora. Specijalni EU program, pod nazivom AENEAS, u
ukupnoj vrednosti od 250 milliona eura ustanovljen je za period 20042008. Cilj ovog programa je da obezbedi finansijsku i tehniku podrku
treim zemaljama u oblasti efikasnog upravljanja migracionim tokovima i
sistemom azila. Ovaj program se posebno odnosi na tree zemlje koje se
spremaju da primene ili ve primenjuju ugovore o readmisiji potpisane sa
EU83.
Drugi princip Sporazuma iz Temperea odnosi se na razvijanje i stvaranje
zajednikog evropskog sistema azila (Common European Asylum System).
Sem pokuaja da se u zajedniki sistem azila inkorporiraju odredbe
enevske Konvencije iz 1951., glavni akcenti u ovoj oblasti stavljeni su na:
a) Usvajanje minimuma zajednikih standarda koji se odnose na
kriterijume i mehanizme za utvrivanje i odobravanje izbeglikog statusa 84;
b) Osnivanje EURODAC (Evropskog sistema za razmenu otisaka prstiju koji
bi trebao da unapredi implementaciju Dablinske konvencije) 85; c)
Razvijanje minimuma standarda za prijemne kapacitete traioca azila 86; d)
Razvijanje minimuma standarda za pruanje privremene zatite u
sluajima masivnih priliva, a zasnovanih na solidarnosti izmeu zemalja
lanica87.
Fer i pravedan tretman dravljana treih zemalja je trei princip
Sporazuma iz Temperea. Ukoliko se realizuje, ovaj princip treba da vodi
davanju prava, u najveem moguem stepenu, dravljanima treih
zemalja koji borave na teritoriji EU88 i njihovo izjednaavanje sa
dravljanima EU.
Radi ostvarenja ovog cilja razvijaju se dva nivoa
aktivnosti pravne mere kojima se ukidaju nejednakosti i aktivnosti
usmerene na borbu protiv diskriminacije, rasizma i ksenofobije.
Upravljanje migracijskim tokovima je poslednji, etvrti princip Sporazuma
iz Temperea. Prioriteti ovog principa su: a) raiavanje pravnog lavirinta
u kojem se nalazi oblast legalnih migracija i b) poveana koordinacija i
napori u borbi protiv nelegalnih migracija i trgovine ljudima. Upravo ova
oblast je privukla znaajnu panju javnosti, imajui u vidu razvoj globalne
bezbedonosne situacije. Znaajan broj regulative kojom se regulie ova
oblast je veoma brzo usvojena na nivou EU 89. Sem toga, uloeni su i
dodatni napori u implementaciji ove regulative, veoma esto na inicijativu
83

Regulativa Br 491/2004 Evropskog Parlamenta i Saveta EU od 10. marta 2004, kojima se osniva program za
finansijsku i tehniku pomo treim zemljama u oblastima migracije i azila (AENEAS) (OJ L 80 iz 18.03.2004).
84
Regulativa SEU Br 343/2003 iz 18.02.2003 (OJ L 50 iz 25.02.2003).
85
Regulativa SEU Br 2725/2000 iz 11.12.2000 (OJ L 316 iz 15.12.2000).
86
Regulativa SEU Br 9/2003 iz 27.01.2003 (OJ L 31 iz 06.02.2003).
87
Regulativa SEU Br 55/2001 iz 20.07.2001 (OJ L 212 iz 07.08.2001).
88
Neke od najvanijih su: Direktiva Saveta EU Br. 109/2003 iz 25.11.2003 o statusu dravljana treih zemalja
koji imaju dugoroni boravak (OJ L 016 iz 23.01.2004); Direktiva Saveta EU Br. 1030/2002 iz 13.06.2002
kojom se uvodi jedinstven obrazac za dozvole boravka (OJ L 157 iz 15.06.2002).

39

nekih od lanica EU (npr: zajednike morske patrole Francuske, panije i

Italije Mediteranom ili multilateralni arter letovi kojima se ilegalni
migranti prebacuju nazad u svoje zemlje 90.
Isti trendovi su potvreni tokom sastanka Saveta EU u Sevilji 21-22 juna
2002 iako je istaknuta potreba da se urede i nove oblasti saradnje. Samit
u Sevilji je odran u periodu talasa anti-imigracijskih izbora u evropskim
zemljama, pa su i rezultati sastanka ili u pravcu smirivanja strasti glasaa
krajnje desnice tako to bi se poslala jasna poruka da e se stati na put
ilegalnim migracijama91. Upravo zbog toga su glavne teme na sastanku u
Sevilji bile borba protiv ilegalnih migracija i postepeno uvoenje
koordinisanog, integralnog upravljanja spoljanjim granicama EU. Borba
protiv ilegalnih migracija se posebno nametnula kao tema u oblasti
saradnje izmeu EU i treih zemalja.
Ministri su istakli da su blia ekonomska saradnja, ekspanzija trgovine,
razvojna pomo i prevencija konflikta, glavni instrumenti kojima e se
uticati na smanjenje migracionih tokova iz zemalja partnera. tavie,
Savet je istakao da e svaki budui ugovor, sporazum ili saradnja izmeu
EU i bilo koje tree zemlje sadrati klauzulu o zajednikom upravljanju
migracijama i o readmisionim ugovorima u sluaju nelegalnih migracija
(Zakljuci sa zasedanja u Sevilji, taka 33). Na mala vrata, uvedena je i
pretnja za sve tree zemlje koje ne ele/ne sarauju u oblasti borbe protiv
ilegalnih migracija nedovoljna saradnja od strane tree zemlje moe
tetiti izgradnji bliih odnosa izmeu tree zemlje i EU (Zakljuci sa
zasedanja u Sevilji, taka 35). Moe se u ovakvim sluajevima uglavnom
ita bie!
Slobodno moemo rei da je nova, koordinisana faza u razvoju migracione
politike EU zapoela usvajanjem Hakog programa 2004. Na prvi pogled,
ciljevi ovog dokumenta su slini ciljevima u dotadanjim dokumentima
stvaranje Unije kao prostora slobode, bezbednosti i pravde, kao i
pravljenje plana za razvijanje zajednike politike azila. Osnovna odlika
ovog dokumenta je da njime pokuavaju da se uspostave osnove
zajednikog i jedinstvenog sistema razmatranja zahteva za azil, kao i
odobravanja azila na nivou itave EU. Hakim programom je predvieno
da se sva potrebna legislativa iz ove oblasti usvoji u periodu od 20072010. Iako se tvroci dokumenta deklarativno zalau za univerzalno pravo
razmatranja zahteva za azil ipak su intencije Hakog programa mnogo
dublje i trai se nain za estrateritorijalnost razmatranja zahteva za azil.
Naime, jo 2003. su vlade Danske, Holandije i Velike Britanije lansirale
dokument pod nazivom Nova vizija za izbeglice. Centralna namera ovog
dokumenta je da se ustanovi tzv. estrateritorijanost azila. Tanije, da se
kroz ugovore sa treim zemljama, koje su glavne zemlje porekla azilanata,
razvije sistem razmatranja zahteva za azil van teritorije Evrope u
takozvanim regionalnim centrima za zatitu, smetenim u nekoj od
sigurnih zemalja. Ovaj sistem je, naravno, propraen, velikodunim
donacijama za tree zemlje sa kojima se uspostavlja saradnja.
Istovremeno, najznaajnije svetske nevladine organizacije, poput Oxfama,
89

Direktiva Saveta EU Br. 90/2002 iz 28.11.2002 koja definie postupanje u sluaju nedozvoljenog ulaska,
tranzita i boravka (OJ L 328 iz 05.12.2002); Direktiva Saveta EU Br. 40/2001 iz 28.05.2001 o zajednikom
priznavanju odluka o izgonu (OJ L 149 iz 02.06.2001); Direktiva Saveta EU Br. 51/2001 iz 28.06.2001
o odgovornosti prevoznika koji prevoze dravljane treih zemalja (OJ L 187 iz 10.07.2001); Okvirna odluka
Saveta EU iz 28.11.2002 o poveanju kazni za neovlaen ulazak, tranzit i boravak (OJ L 328 iz 05.12.2002);
Okvirna odluka Saveta EU iz 19.07.2002 o borbi protiv trgovine ljudskim biima (OJ L 203 of 01.08.2002).
90
Anna Kicinger. (2004), str 20-27
91
Isto

40

Amnesty International, ECRE, su otro kritikovale ovu vrstu vizije za

budue izbeglice.
Paralelno sa pokuajima kontrole prisilnih migranata, na nivou Unije razvija
se i sistem privlaenja kvalifikovane radne snage, budui da je ova oblast
dugo bila van kontrole i da je usled toga veliki broj neobrazovanih
migranata naselio teritorije zemalja lanica EU. Ova nova oblast bi trebala
da bude pandan amerikom sistemu zelene karte i ogledala bi se u
uvoenju tzv. plave karte i sistema bodovanja za potencijalne iseljenike.
3.3. Nacionalne osobenosti migracione politike EU
Iako je na nivou EU ve poela da se razvija zajednika migraciona politika,
veina zemalja lanica se i dalje trudi da zadri nadlenosti u ovoj oblasti.
Osobenosti svake od drava u velikoj meri odreuju i razvoj mmigracionih
mehanizama na nivou EU. Dva su kljuna pitanja migracionih politika u
zemljama Unije danas: kontrola imigracionih tokova i integracija
imigranata. U oba, a posebno u drugom sluaju, uprkos procesima
integracije postoje jo uvek znatne razlike izmeu zemalja lanica EU.
Integraciona politika odnosi se na osiguravanje uslova za naseljene
imigrante. Ona se sastoji od svih aspekata koji utiu na poloaj imigranata
u zemlji prijema. Oni ukljuuju zakonska prava kao i drutvene mogunosti
i politiku i kulturnu participaciju u irem drutvu. Legalna integracija je
proces koji osigurava imigrantima postupan napredak u statusu na putu ka
punopravnom dravljanstvu. Ona se istovremeno ogleda i u smanjenju
njihove izloenosti unutranjoj imigracionoj kontroli 92. Meutim, tek
dravljanstvo, kao konani cilj integracije, prua punu zatitu u slobodi
kretanja izvan zemlje i povratka u nju, pravo na spajanje porodice i dr. Za
razliku od migracione kontrole, integracija imigranata dosad je u mnogo
veoj meri ostala monopol nacionalne drave i jedva da se moe govoriti o
nekoj evropskoj harmonizaciji u ovoj oblasti.
Odnedavno, junoevropske lanice EU prihvatile su obavezu da prilagode
svoje nacionalne sisteme regulacije imigracione kontrole engenskom
sporazumu, a i zemlje u procesu pridruivanja rade u toj oblasti, kao to je
i bilo rei ranije u tekstu. Veina vlada u EU i dalje, u naelu, istrajava na
svom nacionalnom pravu odreivanja o tome ko ima pravo ulaska u
zemlju, kao kljunom izrazu nacionalnog suvereniteta. Angenendt razlikuje
tri skupa zemalja s obzirom na vrstu migracione politike 93.
U prvom skupu su zemlje koje su razvile irok i sveobuhvatan spektar
migracione i azilantske politike: Nemaka, Austrija, Belgija, vedska i
Holandija.
Od sredine osamdesetih Nemaka94 je sprovela nekoliko reformi svoje
politike prema imigrantima i azilantima. Najtemeljnije promene uvode se
posle 1993., nakon dramatinog priliva imigranata, posebno s Istoka. Pre
svega, ogranieno je ustavno pravo azila (odnosno revidiran je uveni lan
16. nemakog Opteg zakona) i pootrena procedura utvrivanja prava na
azil. Meutim, istovremeno su liberalizovani uslovi sticanja dravljanstva.
Potencijalni traitelj izbeglikog statusa treba da prui vrlo uvjerljive
92

Mesi, Milan. (2003), str. 352

Angenendt, Steffen (1999). Asylum and Migration in the EU Member States: Structures, Challenges and
Policies in Comparative Perspective, u: Steffen Angenendt (ur.). Asylum and Migration Policies in the European
Union. Berlin: Europa Union Verlag, str. 4052.
94
Videti detaljnije u Norbert Cyrus i Dita Vogel: Current Immigration Debates in Europe Germany u: Jan
Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the
European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005
93

41

argumente o svom progonu zbog politikih, verskih, etnikih ili rasnih

razloga, posebno ako dolazi iz sigurne zemlje porekla. Osim toga,
Nemaka je postavila jo jednu prepreku ulasku izbeglica uvoenjem
kategorije sigurne tree zemlje, uz koju je vezano pravo izruenja svakog
traioca azila koji je stigao preko takve zemlje (gde je, teoretski, ve
mogao ranije da trai azilantsku zatitu). Primenom ovog koncepta sve
susedne drave su proglaene sigurnim za izbeglice, pa traioci azila
kopnenim putem praktino vie ne mogu legalno da uu u Nemaku.
Istovremeno, na aerodromima je ubrzana procedura utvrivanja
izbeglikog statusa, a deportacija lanih izbeglica je zakonski olakana.
Odreene su ak i kvote za etnike Nemce iz Istone Europe. Velik deo
izbeglica iz Bosne i Hercegovine napustio je Nemaku (1997. godine
27.000, 1998. godine 84.000). U toku 1997. i 1998. donose se dodatne
mere sa ciljem smanjenja optereenja javnih fondova za pomo
izbeglicama, odnosno demotivisanja potencijalnih (lanih) izbeglica, kao i
izbeglica zbog graanskog rata (koje ne podleu individualnoj proceduri
utvrivanja statusa) da u Nemaku dolaze zbog socijalne pomoi.
Nemaka je 1999. napokon revidirala Zakon o dravljanstvu, koji je bio na
snazi od 1913., sa ciljem pune integracije stranaca i njihovih porodica koji
ve due borave u zemlji. Obavezno prebivanje u zemlji, kao pretpostavka
naturalizacije, skraeno je: odrasli stranci mogu zatraiti dravljanstvo
posle osam godina (umesto prethodnih petnaest). Vie od etiri miliona
stranaca (od ukupno 7,4) ispunjava taj zahtev. Jo jedna novost odnosi se
na decu stranih roditelja, od kojih je barem jedan roen ili naseljen u
Nemakoj pre svoje etrnaeste godine. Ona automatski dobijaju
dravljanstvo. Time su uneseni, barem delimino, elementi ius soli. Druga
deca stranih roditelja moraju u starosnom dobu izmeu 18. i 23. godine da
izaberu koje e dravljanstvo definitivno uzeti. U pogledu integracije u
Nemakoj su prvi masovniji integracioni programi zapoeti sedamdesetih
godina 20. veka, kad se i probija saznanje da rotirajui model
(Gastarbeiter) ne funkcionie i da imigranti ostaju trajno u zemlji ak
dovodei i svoje porodice. Prve mere integracije odnosile su se na kole,
dodatno obrazovanje i stanovanje, ali sa slabim rezultatima, jer prema
svim socioekonomskim indikatorima imigranti i dalje zaostaju za domaim
stanovnitvom. Jo poetkom devedesetih godina politiari su otvoreno
izjavljivali da Nemaka nije imigraciona zemlja. Samim tim, slubeni
vladini predstavnici o imigracionim problemima ne govore u smislu
imigracione politike, nego politike prema strancima (Auslnderpolitik).
Tako se ta zemlja nala u paradoksalnoj situaciji ne-imigracijskog drutva
u koje su stigli i u njemu trajno ostali i borave milioni kulturno razliitih
imigranata i tako faktiki stvorili multikulturalnu sredinu 95. U novije vreme
povele su se intenzivne rasprave oko reforme dravljanstva, koje se
smatra glavnim kljuem integracije imigranata. Tradicionalni nemaki
koncept dravljanstva poiva na krvnom nasledstvu (ius sanguinis),
zajednikom jeziku i kulturi, a stranci prema njemu nisu bili ohrabrivani da
koriste ak ni vrlo restriktivne zakonske mogunosti naturalizacije.
Socijalno-demokratsko-zelena vlada koncipirala je po dolasku na vlast
(1998.) radikalnu reformu dravljanstva u duhu naela ius soli (prava tla)
sticanje prava na dravljanstvo nakon odreene duine boravka u
Nemakoj, a predvieno je i uvoenje dvostrukog dravljanstva. Meutim,
otpor koji je pretio otrim nacionalnim podelama urodio je kompromisnim
reenjem koje dvostruko dravljanstvo doputa samo stranoj deci, i to
privremeno.
95

Mesi, Milan. (2003), str. 355

42

Austrija96 je takoe sprovela znaajne reforme migracione politike

poetkom devedesetih, a prvenstveno kao odgovor na dramatian porast
istonoevropskih migracionih tokova. Naravno, obrazac reforme se
ponavlja restriktivnija i bra procedura (jer je cilj isti: smanjenje
izbeglikog pritiska). Novim imigracionim zakonom ogranieni su
imigracija i zapoljavanje stranaca i odreene kvote za posebne grupe
imigranata. Sada prednost pri ulasku imaju imigranti koje su pozvali bliski
lanovi porodice koji ve ive u Austriji, ili oni koji su potrebni austrijskim
firmama. Od 1996. kvote su jo smanjene, kako za nove rezidentne
dozvole, tako i za spajanja porodica. Trend smanjivanja kvota za ulazak je
jo uvek aktuelan. Austrijska integraciona politika zasad je praktino
ograniena na izbeglice. Ni dugogodinji imigranti ne mogu se zaposliti u
javnoj slubi kao to i ne mogu iznajmiti subvencionisane javne stanove.
Zbog nesigurnog zakonskog poloaja mnogih imigranata u toj zemlji,
veina njihove dece zavrava samo minimalno kolovanje.
Novim zakonom iz 1996. uvodi se otrija imigraciona kontrola i u Belgiji.
On ak obavezuje transportne firme na proveravanje validnosti viza i
finansijskog stanja pojedinih putnika za Belgiju 97. Otvoreni su novi centri za
zadravanje (detention centres) ilegalnih imigranata, i odlunije se
deportuju odbijeni traioci azila. Poseban status raseljena lica, stvoren
1992. za izbeglice iz bive Jugoslavije, opozvan je. Kazne za ilegalno
zapoljavanje znatno su poveane i uvedene su potvrde za zdravstvenu
zatitu. Integracija u Belgiji je podrazumevala pokretanje nekoliko
programa od poetka devedesetih usmerenih na unapreenje socijalne
integracije strane populacije, prvenstveno u oblastima stanovanja,
obrazovanja i zapoljavanja (posebno za mlade). Budui da se
naturalizacija smatra glavnim pravnim sredstvom socijalne integracije,
uslovi sticanja belgijskog dravljanstva nekoliko su puta liberalizovani.
Tekua rasprava vodi se i o pitanju proirenja prava glasa na lokalnim
izborima i na ne-evropske imigrante, tim vie to posljednji, za razliku od
evropskih, plaaju poreze.
Jedini izuzetak u opem restriktivnom trendu migracionih politika u EU u
odreenoj meri predstavlja vedska. Imigracioni zakon usvojen 1997.
proirio je kriterijume za priznavanje izbeglikog statusa. Traioci
azilantske zatite ne moraju da dokau da ih drava progoni. Osim toga,
imigranti mogu dobiti boravinu dozvolu iz humanitarnih razloga (na
primer ako su bili podvrgnuti torturi ili drugim nehumanim postupcima), a
izbeglice usled graanskog rata privremeni boravak od dve godine.
Meutim, sama procedura ustanovljavanja prava na izbegliki status
postala je rigoroznija. vedska je takoe zbog spreavanja ilegalne
imigracije razvila i saradnju s baltikim dravama. Prvi integracioni
program u vedskoj zamiljen je i poeo sa realizacijom jo sredinom
ezdesetih godina 20. veka. Pre nekoliko godina (1997.) doneen je
poseban zakon s ciljem smanjenja nezaposlenosti stranaca, u nadi da e
se tako smanjiti i nezadovoljstvo domaeg stanovnitva prema njima. Novi
programi, ukljuujui kurseve vedskog jezika, kulture i drutva proireni
su na nove imigrante. Ranije su takvi programi bili dostupni samo onim
imigrantima koji se ni nakon dugog boravka u zemlji nisu mogli socijalno
96

Videti detaljnije u Karin Knig i Bernhard Perchinig: Current Immigration Debates in Europe Austria u: Jan
Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the
European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005
97
Videti detaljnije u Sonia Gsir, Marco Martiniello, Katrien Meireman i Johan Wets: Current Immigration
Debates in Europe Belgium u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration
Debates in Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy
Group, 2005

43

integrisati. Preduzeti su i koraci za poboljanje obrazovnih mogunosti

migrantske dece, oivljavanje trita zapoljavanja i obnovu starih kua.
Ovakvi programi su vie nego prethodni usmereni na pojedince. Valja istai
da su vedski integracioni projekti zamiljeni kao konstitutivni deo njene
politike multikulturalizma. U tom duhu, od imigranata i azilanata oekuje
se aktivna saradnja na programima. Uprkos svemu ovome, vedska
politika ima i neke zajednike protivurenosti i nedostatke sa
integracionim politikama drugih lanica EU.
Zaotravanje imigracione kontrole nije mimoilo ni Holandiju98, poevi od
1994. godine. U Zakon o azilu ugraene su zatitne kategorije sigurne
tree zemlje i sigurne zemlje porekla, koje doputaju vraanje traioca
azila bez sprovoenja procedure o utvrivanju statusa. Trai se i inspekcija
putnih isprava u sluajevima visokorizinih letova (koji bi mogli dovesti
izbeglice) u Holandiju. Od poslodavaca se trai pomo u otkrivanju
ilegalnih imigranata. Zakonom o zapoljavanju stranaca iz 1995. imigranti
su pravno diskriminisani, jer je njime osigurana prednost pri zapoljavanju
za holandske dravljane. Integracija u Holandiji, kao uostalom i u svim
imigracionim
zemljama,
obeleena
je
prostornom
segregacijom
imigrantskih zajednica. To je posledica velike zavisnosti imigranata (koji
uglavnom pripadaju niim socio-ekonomskim slojevima) o socijalne
stanove u nadlenosti gradskih uprava. Ova segregacija se ogleda i u
velikoj koncentraciji stranih uenika u pojedinim gradskim etvrtima i
kolama. Holandski koncept multikulturalizma ukljuuje i dravnu podrku
islamskim kolama. Politika ouvanja i razvijanja migrantskih izvornih
kultura iz sedamdesetih, koja je imala za cilj olakavanje povratka, lako je
izokrenuta u multikulturalnu promociju manjinskih prava, ali sada u cilju
integracije99. Holandija je meu retkim lanicama Unije koja je, nakon
vedske (1985.), legalnim imigrantima priznala politiko pravo
uestvovanja na lokalnim izborima. Novim imigrantima ponuen je
takozvani integracioni ugovor s gradskim upravama. Ovim ugovorom
imigranti se obavezuju na pohaanje kurseva iz holandskog jezika, kulture
i drutva. Taj koncept poiva na uverenju da se time olakava socijalna
integracija stranaca i njihovo ukljuivanje na trite rada. Ako pak
imigranti ne ispune te zahteve, gube socijalne beneficije.
U drugi skup drava EU su one zemlje koje su se usmerile na politiku
redukcije azilantske zatite i tu spadaju Velika Britanija, Danska i Irska.
Velika Britanija100 jo od 1985. preduzima korake s ciljem obuzdavanja
izbeglikih tokova, polazei od Zakona o imigraciji iz 1971., kao osnove
britanske migracione politike. Postupno su proirivani zahtevi za
uvoenjem viza za drave iz kojih dolaze vee grupe imigranata, najpre za
podruje Commonwealtha, zatim za Tursku i potom bivu Jugoslaviju i
Slovaku. Ve 1987. zakonskim aktom nametnute su sankcije transportnim
firmama koje dovedu putnike bez odgovarajuih dokumenata. Od 1994.
koriste se nove, delotvornije, metode detektovanja ilegalaca u teretnim
vozilima. U Zakonu o azilu i imigraciji iz 1996. Britanija je prilagodila svoju
migracionu politiku zahtevima Evropske unije, dok je istovremeno
98

Videti detaljnije u Vera Marinelli: Current Immigration Debates in Europe Netherlands u: Jan Niessen,
Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the
European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005
99
Entizinger, H. B. Race, Class and the Shaping of a Policy for Immigrants: The Case of the Netherlands,
International Migration, Geneva, 1987, br. 1, str. 17.
100
Videti detaljnije u Jonathan Ensor i Amanda Shah: Current Immigration Debates in Europe UK u: Jan
Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the
European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

44

nastojala, koliko je to mogue, da odri i svoju tradiciju. Prvenstveno je

ubrzan postupak otkrivanja neutemeljenih zahteva za azilom. Oteano je
dobijanje socijalnog osiguranja za one imigrante koji nisu podneli svoj
zahtev za azil pri ulasku u zemlju ili su se alili zbog odbijanja zahteva. I
Britanija je, kao i druge drave, ozakonila grupno primanje humanitarnih
izbeglica (izbeglih zbog graanskog rata ili druge iznenadne krize), koji ne
prolaze kroz proceduru individualnog utvrivanja prava na izbegliki status
utemeljen enevskom konvencijom, i time smanjila optereenost organa
za utvrivanje azila. Takav status koristile su izbeglice iz Bosne i
Hercegovine. Jo od Zakona o rasnim odnosima iz 1976., integraciona
politika u Velikoj Britaniji usmerena je na otklanjanje diskriminacije. Glavna
institucija za sprovoenje te politike je Komisija za rasnu jednakost, oko
ijeg se sastava, ciljeva i finansiranja vode aktualne rasprave. Jedan od
njenih novijih zadataka tie se ispitivanja uticaja privatizacije javnih usluga
na jednakost mogunosti za imigrante.
Danska101 takoe od poetka devedesetih ubrzava izbegliki postupak i
zaotrava graninu kontrolu. Danski Zakon o strancima iz 1997. ak
doputa pograninim vlastima da prema sopstvenom izboru mogu uzimati
otiske prstiju ili fotografisati strance koji ulaze u zemlju i prisiliti imigrante
na DNK test za proveru srodstva lanova porodice za koje trae da im se
pridrue. Meutim, ratnim izbeglicama iz bive Jugoslavije, kao i
izbeglicama po osnovu enevske konvencije, priznata su socijalna prava.
Nejednaka teritorijalna raspodela stranaca (tipina i za druge zemlje)
smatra se jednim od osnovnih integracionih problema u Danskoj. Zato je
1998. doneen zakon koji obavezuje imigrante da najmanje tri godine
ostanu u mestima koja su im odreena; u suprotnom, suoeni su sa
znaajnim gubitkom novane pomoi. Istim zakonom, primarna
odgovornost za integraciju stranaca prenesena je na optinske vlasti.
Jedan od novih zadataka optinskih vlasti, sem alokacije javnog i privatnog
stanovanja, odnosi se i na izbegavanje prostorne koncentracije imigranata.
Imigrantska deca mogu se upisati u javne ili privatne kole i, kao i domaa,
dobijati dravnu pomo. Trajni rezidenti imaju pravo na obrazovanje i
mogu da pohaaju kurseve danskog jezika i drutva. Takoe, stranci koji u
zemlji ive due od tri godine dobili su jo 1981. aktivno i pasivno birako
pravo na lokalnim izborima.
Irska102 pripada ovoj grupi zemalja tek odnedavno, otkad se suoila sa
znaajnijim porastom broja traioca azila, i istovremeno se poela
prilagoavati izbeglikim standardima EU. U Zakon o izbeglicama,
usvojenom 1997., Irska je ne samo unela odredbe enevske konvencije,
ve ih je proirila i drugim razlozima progona - utemeljenim na polu,
lanstvu u sindikatima ili seksualnoj orijentaciji. Sa druge strane, prema
istom zakonu, svako ko radi u javnom sektoru duan je da sve strance bez
odgovarajuih dokumenata prijavi sudskim vlastima.
Treu grupu drava karakterie velik porast ilegalne imigracije u poslednje
vreme, pa su u pokuaju bolje imigracione kontrole sve pribegle njenoj
boljoj regulaciji koja je uglavnom podrazumevala neku formu
naturalizacije. Tu spadaju Francuska, Grka, Italija, Portugal i panija.
101

Videti detaljnije u Helle Stenum: Current Immigration Debates in Europe Denmark u: Jan Niessen, Yongmi
Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European
Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005
102
Videti detaljnije u Piaras Mac inr: Current Immigration Debates in Europe Ireland u: Jan Niessen,
Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the
European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

45

Francuska je jedan regulacioni program sprovela jo 1981./82. i zatim

1997./98. Prvi je iskoristilo oko 121.000, a drugi 80.000 ilegalnih
imigranata, i oba su izazvala velike politike kontroverze u zemlji. Zadnjih
godina kontingenti novih imigranata su stabilni i kreu se oko broja od
100.000 godinje. Integracija u Francuskoj je u najveoj meri bila vezana
za pitanje dravljanstva. Dravljanstvo je u Francuskoj jo od osamdesetih
godina 20. veka predmet spora domaih politikih snaga, levice i desnice.
Zakonska reenja menjana su od tada nekoliko puta. Zakonom iz 1998.
ponovo je olakano sticanje francuskog dravljanstva i obnovljeno naelo
ius soli, koje se primjenjivalo od 1945. do 1993. Uslov za dobijanje
dravljanstva je glavno prebivalite u Francuskoj u razdoblju od pet
godina. Istovremeno je sa dve na jednu godinu skraen period nakon kojeg
stranac/kinja u braku s francuskim dravljaninom, odnosno dravljankom
stie pravo na naturalizaciju, tj. na dravljanstvo. Novim Zakonom o
strancima liberalizovani su dotadanji restriktivni uslovi za spajanje
porodica. Njime je istovremeno priznat status izbeglica irem krugu
traioca azila na osnovu proirenja pravne osnove za to priznanje (nije
neophodno da je neko bio izloen dravnom progonu, ve progonitelj moe
biti i neka politika skupina). U toku je ostvarivanje plana (pokrenutog
1995.) ispravljanja problema stranakih geta, za koje se sada veruje da
su rezultat pogrene politike stanovanja i urbanog planiranja u prethodnoj
deceniji. Od novih mera se oekuje smanjenje kriminaliteta i etnikih
tenzija, pruanjem boljih izgleda za budunost nezaposlenoj imigrantskoj
omladini putem dodatnih obrazovnih i radnih mogunosti. Valja istai da
vodee politike snage u Francuskoj strahuju od razvoja zajednike
evropske politike integracije, koja bi mogla da potkopa njen tradicionalni
republikanski model, u kojem nema mesta za etnike i kulturne razliiosti.
Zato Francuska (pa i neke druge drave sa slinim dravnim ureenjem)
teko moe da razvija protiv-diskriminacione mere koje bi se oslanjale na
pravnu i socijalnu zatitu kolektivnih kulturnih prava etnikih imigrantskih
zajednica. Tako su i na desnici i na levici odbaeni zahtevi mladih
potomaka
severnoafrikih
imigranata
(beurs)
za
jaanjem
multikulturalnog drutva i politiku afirmativne akcije.
Budui da Portugal103, kao tradicionalno emigraciona zemlja, ima veliko
iseljenitvo irom sveta, svoju migracionu politiku probao je da utemelji na
naelu priznavanja strancima onih prava koje je Portugal traio za svoje
emigrante u drugim zemljama. U tom su kontekstu zamiljene i
regulacione kampanje 1992./93. i 1996., u kojima je otprilike 60.000 ljudi
ozakonilo svoj boravak u zemlji. Integracija u Portugalu je, kao i u nekim
drugim dravama EU, prvenstveno u nadlenosti optinskih vlasti. To
ukljuuje stanovanje, kolovanje i finansijsku pomo imigrantima. U cilju
integracije neke optine su inicirale formiranje lokalnih migrantskih saveta.
Drava, pak, podrava interkulturalno obrazovanje na fakultetima. Kao i
drugde u EU, i u portugalskim veim gradovima nastali su tipini slamovi
naseljeni imigrantima i Portugalcima iz siromanih provincija.
panija104 je od sredine osamdesetih sprovela ak tri regulacije boravinog
statusa ilegalnih imigranata koje su obuhvatile ukupno 180.000 ljudi:
1985/86., 1991. i 1995. Na putu za lanstvo u EU i panija je morala da
103

Videti detaljnije u Lucinda Fonseca, Jorge Macasta Malheiros i Sandra Silva: Current Immigration Debates in
Europe Portugal u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in
Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005
104
Videti detaljnije u Albert Serra, Pau Mas, Alicia Xalabarder i Gemma Pinyol: Current Immigration Debates in
Europe Spain u: Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in
Europe: A Publication of the European Migration Dialogue; Brussels/ Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

46

prilagodi svoju migracionu politiku optem obrascu, a to znai da je uini

restriktivnijom. Ve 1984. usvojen je prvi zakon o azilu, a idue Zakon o
pravima i slobodama stranaca, koji je zahtevao da stranci moraju prvo da
obezbede radnu, pre dobijanja boravine dozvole. Ovim zakonom je,
takoe, ukinuto zapoljavanje uz dravnu subvenciju za odreene grupe
imigranata. Upravo ta i druge mere, doprinele su porastu ilegalnog
zapoljavanja, to e postati glavni migracioni problem evropske
migracione politike uopte. Od 1993. izdaju se godinje kvote radnih
dozvola, ali se one uglavnom dodeljuju imigrantima koji se ve nalaze u
zemlji, i tako su zapravo neformalni deo regulatornog programa.
Integracija u paniji se takoe zasniva na naporima optinskih vlasti.
Meutim, optinske uprave bez pomoi centralne ili lokalne vlade retko
razvijaju integracione programe, jer im za njihovu implamentaciju
uglavnom nedostaju finansijska sredstva i infrastruktura. Vlada je, dodue,
1993. usvojila naelni nacionalni plan unapreenja integracije i inicirala
formiranje Foruma za imigraciju, od kojeg se oekuje savetodavna pomo
u promovisanju integracione politike.
Kako prema broju regulacionih kampanja, tako i prema opsegu ilegalnih
imigranata najvanija zemlja u EU je Italija. Kampanje su sprovoene
1987./88., 1990., 1996. i 1998./99., a preko njih je 834.000 nelegalnih
imigranata ozakonilo svoj boravak u zemlji. Da bi usaglasila svoje sa
evropskim azilantskim zakonodavstvom, Italija je (1990.) ukinula
diskriminaciju u odnosu na ne-evropske traioce azila (koji ranije nisu
uopte mogli i podneti zahtev za izbeglikim statusom), i olakala spajanje
porodica, istovremeno pootravajui graninu kontrolu. Kontrola, posebno
morskih granica, bila je u sreditu unapreivanja migracionog
zakonodavstva 1998. Tada je uveden i privremeni status za izbeglice iz
graanskog rata, pojaane su kazne za krijumarenje ljudi i olakano je
deportovanje ilegalaca. Integracija u Italiji105 se oslanja na Zakon o
regulaciji imigracije i ivotnim uslovima stranaca, koji predvia razliite
integracione mere i koji je usvojen 1998. Posebna panja u ovom zakonu
posveuje se velikodunijoj dodeli trajnih boravinih dozvola. Veem broju
imigranata data su i prava politike participacije, zdravstvene zatite i
pristup javnim uslugama, ali se sve to, ak i u slubenim krugovima,
smatra neprimerenim.
Tabela 7. Pregled prakse naturalizacije u razliitim evropskim zemljama
Drava
Normalna
Dravljanstvo po Ius Dravljanstvo
naturalizacija
soli
brakom
Minimalni
Dozvola
Roenjem
Ius
soli Minimalni
Minimal
boravak
drugog
za drugu i status
boravak
no
dravljans
treu
posle
trajanje
tva
generaciju
roenja
braka
za drugu
generacij
u

105

Videti detaljnije u Jonathan Chaloff: Current Immigration Debates in Europe Italy, u: Jan Niessen, Yongmi
Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current Immigration Debates in Europe: A Publication of the European
Migration Dialogue; Brussels/Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005

47

Austrija

10 godina,
4 godina za
graane EU

Ne

Ne

Ne

Belgija

3 godine

Da

10 gdina
boravka
roditelja,
registracij
a do 12
godine

Danska

7 godina, 2
godine za
skandinavc
e
6 godina

Ne

3
generacija,
ukoliko je
dete
registrovan
o od strane
roditelja
Ne

Ne

6-8 godina boravka i

1-3 godine braka

Da

Ne

4 godina

3 godine

Francus
ka

5 godina

Da

Automatski
za
treu
generaciju

Nema
minimalno
g boravka

1 godina

Nemak
a

8 godina

Ne, ali sa
mnogo
izuzetaka

3 godine

2 godine

Grka

8 godina

Ne

Irska

4 godina

Zahteva
se
odricanje
u praksi
Da

Za
drugu
generaciju
ako roditelj
ima
dozvolu
stalnog
boravka i
bar
8
godina
boravka
Ne

6 godina
boravka
(obavezno
od 18-22)
5 godina
boravka
posle 11
godine
(do
18
godine
starosti)
Ne

Da

1
godina
braka pre
30.11.2002
.

Italija

10 godina,
4 godina za
EU graane

Da

Druga
generacija
osim
za
traioce
azila
Ne

Luksem
burg

10 godina

Ne

Ne

Holandij
a

5 godina

Ne, ali ima

puno
izuzetaka

Za
treu
generacju
ako roditelj
ima glavno

Finska

Trajni
boravak
do
18
godine
starosti
5 godina
posle 18te
godine
Stalni
boravak u
periodu
od 18-25

1 godina braka i 4
godine boravka, ili 2
godine braka i 3
godine boravka ili 5
godina
braka
bez
potrebnog boravka
3 godine
6
meseci

3 godine
braka
pre
30.11.20
02.
6 meseci boravka i 3
godine braka

3 godine

3 godine

Bez
minimalno
g boravka

3 godine

48

prebivalit
e u HL i
roen je od
strane
roditelja
koji
ima
stalno
boravite u
HL
Norvek
a

7
godina,
krae
za
skandinavs
ke graane

Ne

Ne

Ne

Portuga
l

10 godina,
6 godina za
Lusofone
graane

Da

Ne

vedska

5 godina

Da

Za
drugu
generaciju
ukoliko je
roditelj
prebivalac
bar
10
poslednjih
godina, za
Lusofone 6
godina
Ne

panija

10 godina,
2 godine za
graane
Portugala i
nekih
panskih
bivih
kolonija
12 godina

Ne,
sem
za
graane
Portugala i
nekih
panskih
bivih
kolonija
Da

Ne

1 godina
boravka u
periodu
od 18 do
20 godine
starosti

Ne

Ne

5 godina

Da

Za
drugu
generaciju
ukoliko je
roditelj
imao
dozvolu
stalnog
boravka
bar
4
godine

Ukoliko
roditelj
ima
dozvolu
stalnog
boravka i
ukoliko je
dete
boravilo
stalno
u
VB
od
svoje 10
godine

vajcars
ka

Velika
Britanij
e

Ne

7
godina
minimalno
g boravka
sa
moguno
u skraenja
Bez
minimalno
g boravka

Ne

3
godine
boravka
i
dozvola
stalnog
boravka
1 godina

2 godine

3 godina

1 godina

5 godina boravka i 3
godine braka ili 6
godina
boravka
i
bliske
veze
sa
vajcarskom
3 godine
Nema
minimal
nog
trajanja

Komentari:

49

 Ius soli status se ovde odnosi iskljuivo na roenje na teritoriji date zemlje kao
osnov za sticanje dravljanstva posle roenja. Nekoliko zemalja ima posebne
odredbe za sticanje dravljanstva od strane maloletnika koji nisu roeni na
teritoriji date drave, ali su na njoj boravili izvestan period. Ovo nije ukljueno u
tabelu. U vedskoj, na primer, stranci koji su iveli tamo od svoje 13 godine imaju
pravo na vedsko dravljanstvo kada napune 18. U nekoliko drugih zemalja
postoje odredbe za asistiranu naturalizaciju pre nego za dobijanje dravljanstva
deklaracijom.
Osobe koje imaju dvojno dravljanstvo moraju izabrati jedno u periodu izmeu
18 i 23 godine
Irski ius soli reim je izmenjen posle referenduma u junu 2004. Trenutno je jo
uvek na snazi stara regulativa
Izvori: Rainer Baubck; razliiti vebsajtovi.

3.4. Predvianja za buduu migracionu politiku EU

Svaka predvianja o budunosti migracione politike EU mogu da se
formuliu u kroz analizu trenutno postojee regulative i trendova u ovoj
oblasti, a prvestveno kroz analizu regulative koju je usvajala EU Komisija
(posle 1 maja 2004 Komisija je dobila eksklzivno pravo inicijative u
oblastima definisanim lanovima 62-63 Amsterdamskog ugovora, tj. u
oblasti viza, azila, imigracije i drugih obalsti od znaaja za slobodno
krretanje ljudi).
Odreene naznake o pravcima u kojima e se kretati poltika u ovim
oblastima mogu da se izvuku i iz komunikacije Evropske Komisije o politici
zajednice o imigraciji, koja je predstavljena novembra 2000. Ovaj
dokument je potvrdio potrebu za razvoj zajednike politike EU u oblasti
razliitih ali veoma povezanih tema azila i imigracija. (COM 2000 757: 3).
Takoe je naglaeno da je u kontekstu nove ekonomske i demografske
situacije u kojoj se nalazi EU neophodno menjati politku nultih migracija
(COM 2000 757: 6). Takoe je istaknuto da je neophodnootvriti i nove
kanale za radne migracije i da i to treba da bude deo ire politike
imigracije Unije106 (COM 2000 757: 3) i (COM 2000 757: 21). Meutim,
naglaeno je da se budua migraciona politika nee zanivati na principu
migracija zamene - replacement migration kako je to definisano u
izvetaju UN iz 2000107. Naprotiv, bie uloeni napori da se razvije
kontrolisani pristup zasnovan na zajednikoj proceni situacije kako EU tako
i u zemljama porekla, i da se na osnovu kapaciteta obe strane definiu
smernice (COM 2000 757: 14). U ovom dokumentu je takoe istaknuto da
iako migranti ne mogu nikada biti sami po sebi reenje za probleme na
tritima rada, oni itekako mogu biti inioci ekonomskog rasta i odrivosti
sistema socijalne zatite (COM 2000 757: 21). Dalji pokuaji za procenu
metoda i ciljeva migracione politike EU vode nas slinim dokumentima
Evropske Komisije komunikacija Evropske komisije o azilu i iimigraciji
(videti: COM (2000) 755; COM (2001) 387; COM (2001) 710).
106

Pogledati izvetaj populacionog fonda UN koji opisuje trendove u migracionim tokovima do 2050. Broj
radnika koje e EU 2050 morati da uvozi na godinjem nivou e sa trenutnih 3-4 miliona skoiti na 25-30 miliona
(donja fusnota).
107
United Nations Publication, Replacement Migration: Is It a Solution to Declining and Ageing Populations?,
2001. Pojam migracije zamene (replacement migration), kako je definisan u ovom izvetaju oznaava
meunarodne migracije koje e biti potrebne da pokriju padove u rastu populacija i opadanje radne snage, kao i da
nadoknade opadanje ukupne populacije usled starenja. Izrada ovog izvetaja motivisana je upravo stahom
razvijenih zemalja na koje se izvetaj odnosi od galopirajueg opadanja njihovih populacija.

50

Ovi dokumenti uspostavlju takozvani otvoreni metod koordinacije kao

dodatni podsticaj legislativnim inicijativama kako u polju imigracije tako i u
polju azila. Zbog razlika izmeu lanica (u pogledu veza sa zemljama
porekla, mogunostima trta rada, kapaciteta za prijem) EK je predloila
stvaranje jedinstvenog okvira za saradnju u ovim oblastima, pri emu bi se
ovaj okvir ispunjavao specifinostima svake od zemalja. Ovaj sistem bio bi
zasnovan na razmeni informacija i periodinih izvetaja izmeu zemalja
lanica kojima bi se pratio uticaj svake od lanica na imigracionu politiku i
projektovali trendovi, prvenstveno u smislu broja ekonomskih migranata
koji e biti potreban svakoj od lanica u sledeoj godini. Ove projekcije e
se dobijati u odnosu na vie faktora: potrebama na tritu rada svake od
lanica; ugovorima i vezama koje lanice ve imaju sa zemljama porekla;
prihvatanjem poveanja broja stranih radnika od strane domae javnosti;
raspoloivim resursima za prihvat i integraciju i mogunostima za
kulturoloku i drutvenu adaptaciju. Otvoreni metod koordinacije bi
trebao da se pirmenjuje u oblastima koje se nalaze u nadlenosti drava,
kao to su politika integracije ili prijema stranih radnika.
Postoje i drugi dokumenti koje treba spomenuti, a koji se odnose na
komunikaciju Komisije o ovim oblastima. Jedan od njih je i komunikacija
Komisije o problemima ilegalnih migracija. U ovom dokumentu je
ponuena temeljna analiza ovog problema i dat detaljan pregled
dosadanje legislatve i mera za borbu protiv ilegalnih migracija (COM
2001 672). Po Komisiji, i po stavovima iznesenim u ovom dokumetu,
borba protiv ilegalnih migracija bie jedan od glavnih prioriteta u buduem
razvoju migracione politike EU.
Mora se, meutim, naglasiti da uz svu, deklarativno dobru volju, i iskazane
elje za dalji razvoj saradnje u obasti migracione politike, praksa i nije tako
svetla. Postoje problemi kako u implementaciji doneenih odluka tako i u
samom procesu donoenja odluka. Na primer, iako mnogi dravljani treih
zemalja imaju dozvolu stalnog boravku u nekoj od zemalja EU, njima nije
dozvoljena apsolutna sloboda kretanja i kroz ostale zemlje lanice.
Generalno, sva migratorna kretanja na teritoriji EU su regulisna
nacionalnim zakonodavstvima, sem nekih izuzetaka i posebnih kategorija
meunarodnih migranata na koje se odnose meunarodni ugovori. Veina
autora smatra da kada su u pitanju migracione politike, prvenstveno
imigracija i sa njom povezana integracija, nacionalna zakonodavstva
pokazuju vrlo malo volje da prebace kompetencije iz ove oblasti na nivo
Unije. Ovakav trend potvren je i na sastanku Saveta EU u Leakenu 18.
decembra 2001. gde se, uprkos naporima da se uspostavi sistem
zajednike kontrole spoljanjih granica u vidu zajednike EU pogranine
patrole, ostvario vrlo mali napredak i ova oblast je ostala po kontrolom
nacionanih zakonodavstava. Jo jedna potvrda ovog stanovita je i sam
nacrt neusvojenog ustava EU. Po njemu, sva pitanja koja se tiu oblasti
slobode, bezbednosti i pravde (tj. azila, imigracije, kontrola spoljanjih
granica) se svrstava u oblast podeljene odgovornosti izmeu Unije i
drava lanica (lan 13 nacrta ugovora kojim se ustanovljava ustav EU).
Ukratko, mogu se predvideti osnovni trendovi u razvoju migracione politike
EU u budunosti.
Svakako jedna od osnovnih tendencija e biti raiavanje legislativnog
lavirinta koji regulie oblast migracione politike i koji je trenutno jako
podeljen izmeu nadlenosti Unije i drava lanica (sa jedne strane,
lanice priznaju da je potrebna jaa saradnja, a sa druge se veoma teko
odriu svojih nadlenosti u ovoj oblasti).

51

Na drugom mestu, dok e se polako sve vie otvarati prostor za

regulisanje i kanalisanje radnih migracija (zbog demografskih i potreba
trita rada), istovremeno e se sve snanije definisati politike koje se
odnose na kontrolu i suzbijanje ilegalnih migracija (trgovina ljudima,
ilegalne migracije i ilegalni boravak) kako bi se uspostavila maksimalna
kontrola migracionih tokova. Vlade i drave EU uinie sve kako ne bi
ponovile greku takozvanih gasterbajterskih migracija koje su se, iako
planirane kao privremena zamena radne snage, ipak pokazale kao stalne
migracije i znaajno promenile demografsku strukturu zemalja koje su im
bile najvie izloene.
Tree, iako je po Amsterdamskom ugovoru rok za ustanovljavanje
zajednikog prostora bez unutranjih granica do 1. maja 2004, ovaj rok
nije bio ostvaren. Takoe, Bugarska i Rumunija, kao najnovije lanice EU,
jo uvek nisu postale deo jedinstvenog prostora EU, i kako se ini, ta
situacija e ostati nepromenjena narednih par godina.
Takoe, sa
stvaranjem prostora bez unutranjih granica moe se oekivati i sve
striktnija kontrola na spoljanjim granicama EU.
etvrto, doktrina ljudskih prava e nastaviti da utie na migracionu
politiku Unije u bar tri osnovne oblasti politku azila, pravo na spajanje
porodice i prava dravljanja treih zemalja. Analiza trenutnog
zakonodavstva, kao i zakonodavstva koje je u pripremi moe potvrditi ovo
predvianje108.
Konano, blia saradnja sa zeljama porekla migranata e se i dalje razvijati
sa ciljem da se od migracionih tokova ostvari to vie koristi, kako za
zemlje porekla tako i za zemlje destinacije, kao i da se umanji migracioni
pritisak. Meutim u ovoj oblasti postoje odreene dileme iako politiari
tvrde da programi pomoi zemljama porekla mogu da utiu na smanjenje
migracionog pritiska, nauna istraivanja ovo ne potvruju i pitanje je
kakav ovo efekat moe da ima na budue politike odluke i na migracionu
politiku uopte.

4. Migraciona politka zemalja centralne i istone Evrope

Za razliku od zemalja Zapadne Evrope, zemlje istone Evrope i
nekadanjeg Varavskog pakta nametale su ogranienja svojim graanima
kako za ulaz tako i za izlaz iz zemlje. Ovakva vrsta ogranienja je unekoliko
poremetila klasine migracione puteve i obrazce koji su na kontinentu
Evrope postojali pre blokovske podele. Istovremeno, ovakav vid politike je
uslovio dolazak jako malog broja radnika iz zemalja istone Evrope koje su
pripadale komunistikom bloku u zemlje zapadne Evrope (sa izuzetkom
Jugoslavije). Migraciona politika u istonoj Evropi bila je sredstvo kontrole
graana zemalja koje su pripadale sovjetskom bloku. Po komunistikoj
doktrini, regulacija migracija je postala forma saradnje u eliminaciji
ekonomske nejednakosti izmeu socijalistikih zemalja 109. Jo jedan od
ciljeva ovakvog vida migracione politike bio je da se u najveoj moguoj
108

Kao primer pogledati direktivu Saveta EU Br. 86/2003 iz 22 Septembra 2003 o pravu na ujedinjenje porodice
(OJ L 251 iz 03.10.2003).
109
Salt J., Current Trends in International Migration in Europe,Council of Europe, 2001, str. 5

52

meri ogranii kontakt graana istone sa graanima zapadne Evrope.

Jedino odstupanje od ovog trenda odnosio se na etnike migracije,
prvenstveno Jevreja i Nemaca. Sasvim normalno, ovakva predistorija
migracione politke u istonoj Evropi stvorila je potpuno drugaije trendove
u ovoj oblasti.
Slom komunizma u zemljama istone i centralne Evrope rezultirao je
dramatinim promenama u svakoj oblasti ivota, pa i u oblasti razvoja
migracione politike. I ovde su, kao i u ekonomiji bila potrebna urgentna
reenja za nagomilane probleme. Sasvim normalno, prelazak iz drutvenog
sistema niske mobilnosti u sistem intenzivne i visoke mobilnosti, nosio je
svoje posledice. Novi migracioni zakoni koji su se prvenstveno odnosili na
davanje prava graanima da slobodno odlaze i vraaju se u zemlju su
poeli da se donose u svim bivim komunistikim zemljama u Poljskoj
1988., u Maarskoj, ehoslovakoj i Bugarskoj 1989., u Rumuniji 1990., u
Sovjetskom savezu 1991110. Sveobuhvatna liberalizacija ekonomije i
politike uslovila je i liberalizaciju imigraciono-emigracionih odnosa, to je
uticalo ne samo na unutranju situaciju u bivim komunistikim zemljama,
nego i na zemlje zapadne Evrope koje se u tim godinama nalaze u krinoj
fazi formulisanja poetnih faza svoje migracione politike (u oblasti azila i
imigracije). Sasvim logino, zemlje centralne i istone Evrope su iznenada
zauzele vano mesto u definisanju politike azila i imigracije zemlja
zapadne Evrope, budui da se bez njihovog uea nije moglo doi do
efikasnog i stabilnog sistema migracione politike. Samim tim, unutranja
migraciona politika zemalja centralne i istone Evrope je od samog
poetka devedesetih godina 20. veka bila pod jakim uticajem politike
EZ/EU.
Posebu ulogu i znaaj u razvoju sistema migracione politike ovog dela
Evrope imala je ratna situacija na prostorima bive Jugoslavije koja je
obeleila itave dve decenije razvoja ove oblasti, i tavie, prelila se je i na
siteme migracione kontrlole zemalja lanica EU. Iako je do poetka
devedesetih, u odnosu na centralno-istone zemlje, sistem SFRJ bio u
mnogo veoj meri integrisan u meunarodni poredak izbeglike i
azilantske zatite, poslednja decenija 20. veka obeleila je dezintagraciju
ovih drava na svim poljima, pa i na ovom. Pored nekih dodirnih taaka,
poput pitanja dijaposre i reforme migracione oblasti u kontekstu evrointegracija, srpska migraciona politika je poslednjih 20 godina obeleena
pitanjima izbeglitva i raseljenitva, i problemima vezanim za ove oblasti.
4.1. Istorijski razvoj migracione politike zemalja centralne i
istone Evrope
4.1.1. Devedesete od bloka do tampon zone
Sam izraz migraciona politika odnosi se na zbir politika koje realizuje
svaka pojedinana drava u cillju regulisanja migracionih kretanja u svim
moguim socijalnim aspektima. Migracionu politiku, sa stanovita
imigracione zemlje, Gary Freeman definisao je kao pokuaj regulisanja i
kontrole ulaska na nacionalnu teritoriju, i utvrivanje uslova za prebivanje
osoba koje tee trajnom naseljavanju, privremenom radu ili politikom
azilu111. Migracione politike mogu pokrivati irok spektar programa i svrha,
ali najvaniji kriterijumi za razlikovanje su jesu li 1) liberalne ili restriktivne,
jesu li razvijene na 2) aktivan, planski nain, ili su reaktivne i ad hoc i,
napokon, 3) koliko su delotvorne 112. Migraciona politika nalazi se na
110

Isto
Freeman, Gary, Migration Policy and Politics in the Receiving States, International migration review, New
York, 1992, br. 4, str. 1145
112
Mesi, Milan, 2003, 343361
111

53

razmei unutranje i spoljne politike. Zato je za njeno razumevanje

potrebno analizirati kako unutranje politike odnose, tako i meunarodne
okvire i ogranienja.
Geografski poloaj zemalja centralne Evope je bio krucijalni faktor za ulogu
tampon-zemalja koje ove drave zauzimaju u sve vie ksenofobinoj
migracionoj politici EU. Takoe, injenica da su ove zemlje poele da se
otvaraju, doprineo je poveanju migracionih tokova iz njih i preko njih,
kao i politici jaeg zatvaranja istonih granica tadanje EU. Zemlje
centralne i istone Evrope su kako institucionalno, tako i finansijski, bile
nespreme za poloaj koji su iznenada zauzele u migracionoj politici
tvrave Evrope. Konesekventno, jedna za drugom, zemlje centralne i
istone Evrope poinju da usvajaju enevsku konvenciju i Pratei
Protokol113 to ih ukljuuje u svetski sistem izbeglike zatite iz koga su
decenijama, zbog politikih razloga, bile iskljuene. Ovo je imalo jako
vanu posledicu budui da su postale deo globalnog sistema azilantske i
izbeglike zatite, zemlje centralne i istone Evrope su od strane svojih
zapadnih suseda prepoznate kao politiki i pravno bezbedne zemlje u
kojima je zagarantovan minimum ljudskih prava. Ovakva situacija je
otvorila izlaz iz potencijalno krizne situacije u oblasti azilanske zatite, u
kojoj su se nale zemlje zapadne Evrope posle raspada komunistikog
bloka. Naime, vie nisu postojali razlozi da se zahtevi za azil graana
zemalja centrale i istone Evrope uopte i razmatraju budui da su ove
zemlje sada postale sigurne zemlje, i mogli su se odbijati jo na samoj
granici. tavie, kako bi se u potpunosti iskoristila postea situacija, zemlje
zapadne Evrope su pokrenule proces potpisivanja readmisionih ugovora sa
zemljama centralne i istone Evrope. Prvi u nizu readmisionih ugovora
potpisan je izmeu Poljske i zemalja lanica engenskog sporazuma, 29.
marta 1991., i odnosio se je ne samo na graane potpisnice nego i na
graane treih zemalja zaustavljenih na graninim prelazima neke od
potpisnica. U praksi je ovo znailo da e graanin neke tree zemlje koji je
u Nemaku uao preko poljske granice biti vraen u Pojsku da mu tamo
bude razmotren zahtev za azil. Ovaj ugovor je posluio kao model za sve
budue readmisione ugovore potpisane izmeu zemlalja lanica EU i
zemalja centralne i istone Evrope. Ovakvi ugovori su uglavnom bili
propraeni i izvesnom finansijskom kompenzacijom koja je trebala da
poslui saniranju trokova nastalih iz potpisivanja ugovora 114. Usledila je
lanana reakcija u potpisivanju ugovora o readmisiji izmeu zemalja
centralne i istone Evrope i zemalja lanica EU. Polako je poela da se
plete sve nepropusnija mrea evropskog sistema pogranine kontrole i
restriktvnije migracione politike.
Ukratko, dva suprotstavljena uticaja, oba iz zapadne Evrope, su oblikovala
migracionu politiku zemalja centralne i istone Evrope posle pada
Sovjetskog Saveza. Prvi uticaj se zasnivao na filozofiji ljudskih prava i
humanitarne tradicije prihvata izbeglica i traioca azila. Ovo je oznaavalo
113

Konvencija o statusu izbeglica iz 1951. (enevska konvencija), ratifikovana od strane 141 drave, kao i
Protokol o statusu izbeglica iz 1967 (New York Protokol), ratifikovan od strane 139 zemalja. Konvencija je
ustanovila jasnu definiciju izbeglikog statusa i pravnu zatitu izbeglicama. Po ovoj konvenciji svaka osoba koja
su se nala izvan teritorije svoje zemlje, ili teritorije zemlje u kojoj ima stalno mesto boravka, zbog opravdanog
straha da e biti progonjena zbog svoje rase, vere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj socijalnoj grupi ili zbog svog
politikog miljenja ima pravo da trai azil u treoj zemlji.
114
Na primer, ugovor izmeu Republike Nemake i Poljske (7. Maj 1993) i l i i z m e u Nemake i Republike
eke (9. Novembar 1994) propraeni su i transferom od 120 miliona maraka, tj. od 60 miliona maraka. Ova
sredstva su trebala da budu upotrebljena za unapreivanje kapaciteta pogranine kontrole i izgradnje kaaciteta
azilantske zatite - Anna Kicinger, Katarzyna Saczuk, Migration policy in the European perspective development
and future trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004, str. 21.

54

ne samo pristupanje enevskim konvencijama i drugim meunarodnim

ugovorima iz ove oblasti, ve i aktivno uestvovanje u formlisanju buduih
smernica
kroz
participaciju
u
meuvladinim
i
meunarodnim
115
organizacijama poput CAHAR , OSCE ili UNHCR. Drugi uticaj je dolazio iz
jedne, mnogo politinije oblasti, i u velikoj meri je bio suprotstavljen prvom
uticaju. On se ogledao u tendenciji jaanja sistema pogranine kontrole,
vre politike migracija i onemoguavanja pristupa teritoriji EU
graanima treih zemalja, u cilju postizanja tzv. nultih migracija. Serija
ugovora o readmisiji, ojaana ueem u takozvanom Budapetanskm
procesu116 stvorila je povoljne kanale za irenje koncepta i filozofije nultih
migracija i na zemlje centralne i istone Evrope 117.
Naravno da je kreiranje migracione politike u zemljama centralne i istone
Evrope imao i neke svoje osobenosti. Jedna od njih je i razvijanje legisatve
koja se ugrubo moe nazvati legislativa o dijaspori. Naime, zbog
istorijskih razloga, skoro sve zemlje ovog dela Evrope imaju veoma brojne
dijaspore, to je koncept koji je unekoliko stran zemljama stare Evrope.
Stoga je migraciona politika EU obogaena oblau koja se odnosi na veze
matice i dijaspore, a to je bio direktan doprinos zemalja centralne i
istone Evrope.
4.2. Prilagoavanje i integracija u EU zemlje centralne i istone Evrope
Poetni korak za veinu zemalja centralne i istone Evrope ka integraciji u
EU je uglavnom bio potpisivanje sporazuma o stablizaciji i pridruivanju,
ogranienog na ekonomsku saradnju i trgovinu 118. Savet za pridruivanje,
stvoren na osnovu ovih ugovora, je na ovaj nain postao forum za brojna
pitanja koja se tiu integracije, a izmeu ostalih i za pitanja migracije.
Ipak, po osnovu ovih ugovora dravljani zemalja koje u potpisale ugovore o
stablizaciji i pridruivanju su, u migracionom smislu ulaska i boravka na
teritoriju, i dalje potpadali pod nadlenost pojedinanih drava EU. Neka
prava su zagarantovana i ugovorima o stabilizaciji i pridruivanju, poput
prava jednakog tretmana radnika i prava pristupa tritima rada za
dravljane koji legalno borave na teritoriji zemalja lanica EU. Izmeu
ostalog, ovi ugovori su omoguili stvaranje pravnog okvira za migracionu
politiku na relaciji EU - kandidati za lanstvo u EU. Proces uticaja zemalja
EU na migracionu politiku zemalja centralne i istone Evrope dodatno je
pojaan apliciranjem ovih zemalja za lanstvo u EU. Apliciranje, pa proces
pregovora koji sledi aplikaciji, definisao je, i jo uvek definie, mnoge
smernice u migracionim politikama ovih zemalja. Generalni uslov za sve
kandidate za lanstvo definisan je od strane Saveta EU u Kopenhagenu
1993., i ovi kriterijumi su postali poznati kao Kopenhagenski kriterijumi.
Jedan od osnovnih kriterijuma je upravo sposobnost kandidata za lanstvo
da usvoji tekovine prava zajednice (acquis communautaire) i da ih
implementira u nacionalno zakonodavstvo. Sastavni deo ovog prava je i
deo koji se odnosi na legislativu iz oblasti pravosua i untranjih poslova
(Justice and Home Affairs), a kojom se regulie pravo migracione politike.
tavie, Amsterdamskim ugovorom je acquis communautaire dobio i novu
115

Ad Hoc komitet eksperata o pravnim pitanjima izbeglitva pri Savetu Evrope.

Budapetanski proces bio je forum meuvladinih konsultacija na ministarskom nivou o prevenciji i borbi protiv
ilegalnih migracija. ICMPD (Meunarodni centar za razvoj migracione politike je ustanovljen kao sekretarijat
ovog proces i ova organizacija je veoma aktivna na meunarodnom nivou).
117
Anna Kicinger, Katarzyna Saczuk, Migration policy in the European perspective development and future
trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004, str 21
118
Ugovori i stabilizaciji i pridruivanju potpisani izmeu EU i pojedinanih drava: sa Poljskom (1991),
Maarskom (1991), Republikom ekom (1993), Rumunijom (1993), Bugarskom (1993) Slovakom (1995),
Baltikim zemljama (1995), Slovenijom (1996).
116

55

komponentu u vidu Schengen acquis119, ili pravo koje se odnosi na

engenske propise. Ovo automatski znai da kandidat za lanstvo mora bi
u mogunosti da primenjuje i odredbe Schengen acquis koje proistiu iz
prava Unije, ukoliko eli da postane lan EU. U smislu poslednjeg talasa
proirenja EU, pregovori o pridruivanju sa zemljama kandidatima su
zavreni decembra 2002. Sporazum o pridruivanju, zajedno sa Aktom o
pridruivanju, potpisan je u Atini 16. arila 2003. Po lanovima 1 i 2 ovog
sporazuma, bilo je predvieno da pristupajue lanice postanu
punopravne lanice EU 1. maja 2004 120. Do tog momenta, njihovi odnosi sa
starim lanicama EU su bili regulisani legisativom EU, sa potovanjem
odredbi koje su bile previene u sporazumu. U oblasti migracija, najvanije
odredbe bile su one koje su se odnosile na slobodan protok radnika.
Aneksima sporazuma defnisan je prelazni period od maksimalno 7 godina,
koji e prethoditi punoj primeni pravila koja se odnose na slobodni protok
radne snage. U aneksima V, VI, VIII-X, XII-XIV, definisano je da e stare
lanice EU imati pravo da u oblasti protoka radne snage i ukljuivanja u
njihova nacionalna trita primenjuju nacionalno zakonodavstvo i odredbe
koje proistiu iz ve postojeih bilateralnih ugovora prve dve godine po
pristupanju novih lanica121. Posle prve dve godine, Savet EU e posle
obavljene revizije u ovoj oblasti odobriti starim lanicama, koje za to izraze
elju, jo tri godine prelaznog perioda. Ukoliko postoje ozbiljne tekoe u
reformi kod novih lanica, Savet EU moe da odobri jo 2 godine dodatnog
tranzicionog perioda po isteku ove tri. Samim tim, pravilo 2-3-2, za rezulat
ima da nove lanice EU nee biti u potpunosti inkorporirane u trite rada
EU i slobodan protok radne snage nee biti ostvaren, u najgorem sluaju
do 2011. vedska, Irska i UK, po ovom sporazumu, nee u potpunosti
primenjivati ove mere u svim oblastima, kao to je primer socijalne zatite
u UK.
4.3. Trendovi posle pridruivanja
Kada se vri analiza razvoja migracione politike zemalja centralne i istone
Evrope, mora se imati u vidu, kao to je pomenuto do sada u tekstu, uticaj
koje su zemlje zapadne Evrope imale u ovoj oblasti. Ovaj trend e se
najverovatnije nastaviti i u budunosti. Nesumljivo je da e ovaj trend i
dodatno biti pojaan potrebom da se migraciona politika EU dodatno
konsoliduje, harmonizuje i sa nacionalnih zakonodavstava prebaci na nivo
Unije. Moda je ovo najvidljivije u oblasti primene legislative koja se odnosi
na engenske odredbe.
Postoji meutim i drugi aspekt koji treba sagledati. Nivo i obim primene
zajednike migracione politike moe biti uslovljen mnogim politikim i
ekonomskim faktorima, a prvenstveno ukidanjem ogranienja za radnike iz
zemalja centralne i istone Evrope i njihovog punog pristupa tritu EU.
Takoe, postavlja se pitanje da li e zemlje centralne i istone Evrope i
dalje zadrati svoje regionalne razliitosti ili e na osnovu zajednikog
iskustva probati da kreiraju neku vrstu istone dimenzije migracione
politike EU? Tree, i moda najvanije pitanje je, kakav e uticaj na
119

Meunarodni ugovor potpisan izmeu zemalja lanica EEZ takoe je postepeno uvoen u pravo Zajednice i
kasnije u pravo EU. Naime, 1985. u gradiu engen u Luksemburgu sklopljen je ugovor izmeu 5 drava
Belgije, Francuske, Nemake, Holandije i Luksemburga engenski sporazum. Ovaj ugovor je trebao da ukine
unutranje granice izmeu zemalja lanica i stvori prostor slobodnog kretanja, takozvanu engen zonu. Tano
pet godina kasnije, 1990., potpisana je i Konvencija o sprovoenju engenskog sporazuma uz usvajanje est
deklaracija (na lanove 4; 71 taka 2, 121, 132, 139). Usvojena su i dva dodatna teksta, potpisana sa zajedno sa
Konvencijom. Danas, engenski sporazum ima 25 lanica.
120
Videti sporazum o pridruivanju
121
Anna Kicinger, Katarzyna Saczuk, Migration policy in the European perspective development and future
trends, Central European Forum for Migration Research in Warsaw, 2004, str 27

56

zajedniku migracionu politiku EU imati pridruenje novih lanica (zapadni

Balkan), budui da ove zemlje u polje migracija donose sasvim nove
osobenosti i probleme i kako e na ovo reagovati i stare, ali i nove lanice
EU122? etvrto, ini se da e politika integracije imigranata, kao unutranja
komponenta migracione politike, ostati u domenu nacionalnog
monopola123. Budui da se pitanja integracije veoma razlikuju od lanice do
lanice, razvijanje zajednikog integracionog modela imigranata na nivou
EU za sada se ini dalekom budunou.
Sve u svemu, iako postoje brojne dileme, opti trend razvoja migracione
politike u zemljama istone i centralne Evrope e najverovatnije biti slian
ili indentian onome u starim lanicama EU.
5. Sluaj Srbija migraciona politika u razvoju
Srbija je unekoliko izuzetak od ostalih zemalja centralne i istone Evrope.
Kao i u sluaju ostalih zemalja bive Jugoslavije, migraciona politika Srbije
obeleena je tekim ratnim nasleem. Ono je obeleilo razvoj legislative u
Srbiji, uticalo na osnovne trendove razvoja politika u ovoj oblasti, ali
izvrilo i ogroman uticaj na samu migracionu politiku EU, ije su lanice
morale da pronau nain da se nose sa najveom izbeglikom krizom na
teritoriji Evrope posle II svetskog rata. Skoro dvadeset godina posle ratova
na prostorima bive Juge brojna pitanja ostaju jo uvek otvorena i
optereuju bilateralne odnose zemalja na ovim prostorima. Pitanja
povratka, integracije, restitucije, ratnih zloina, stanarskih prava samo su
neka od vanijih. Usled velike nestabilnosti regiona zbog neizgraenih i
neefikasnih sistema migracione kontrole, veina zemalja bive Jugoslavije
deli zajedniku sudbinu vizne neslobode u odnosu na zemlje EU.
Migraciona politika ovih zemalja je stoga morala da se razvija u smeru
razliitom od onog u kom se kretala migraciona politika centralne i istone
Evrope. Zemlje centralne i istone Evrope delile su zajedniku sudbinu u
ovoj oblasti zemlje zapadnog Balkana i bive Jugoslavije tek treba, posle
reavanja goruih pitanja iz prolosti, da pou putem zemalja istone i
centralne Evrope.
Svi ovi problemi su moda u naveoj meri karateristini za Srbiju. Moe se
rei da se migraciona situacija odlikuje trima vanim, otvorenim pitanjima
koja jo ne dozvoljavju izgradnju ozbiljnijeg sistema migracione politike.
Prvo otvoreno pitanje, u smislu resursa potrebnih za reavanje i hitnosti
problema, je problem izbeglih i raseljenih lica koja oliavaju blisku ratnu
prolost jo ivu na ovim prostorima. Drugo pitanje predstavljaju tekoe
povezane sa problemom readmisije. Iako supstancijalno i pravno, a
posebno u kontekstu migracione politike EU, pitanja readmisije
predstavljaju deo sistema azilantske zatite, broj lica koja e biti vraena u
Srbiju po ovim ugovorima, kao i injenica da je veina njih dobila
privremenu zatitu u EU upravo usled ratova u bivoj Jugoslaviji, ini ovu
temu vrlo znaajnom za Srbiju i smatramo da se moe smatrati posebnom
temom124. Tree otvoreno pitanje je budui razvoj sistema azilantske
zatite, koji e u dogledno vreme postati i osnovni stub migracione politike
122

Isto
Razlike izmeu imigrantskih zajednica u razliitim lanicama EU su ogromne. Bive kolonijalne drave
iznalaze naine za integraciju tree ili pak etvrte generacije i odlikuju se ve de facto formiranim multikuturnim
drutvima. Druge, poput Nemake, pokuavaju da se izbore sa drugom i treom generacijom postratne-radne
imigracije. Nove lanice EU, usled rasta standarda, se tek sada suoavaju sa prvim generacijama imigranata i tek
su na poetku osmiljavanja integracionih programa. Samim tim, svaka od ovh drava kreira drugaije programe
integracije.
123

57

Srbije. Takoe, tema vizne neslobodne je jo jedno gorue pitanje koje

odlikuje migracionu situaciju Srbije, ali koje neemo razmatrati u ovom
radu. Iako e pitanja vezana za ukidanje viza graanima Srbije biti
reavana kroz reforme u ostalim sektorima i nikako ne predstavljaju
posebnu celinu, vanost ove teme za obine ljude svakako je svrstava je u
kratkorone prioritete srpske migracione politike.
5.1. Izbegla i i raseljena lica u Srbiji prolost koja ivi
Ratni sukobi u nekadanjoj Jugoslaviji u periodu od 1991. do 2001. godine
prouzrokovali su i dolazak vie stotina hiljada izbeglica i raseljenih u Srbiju.
Najvei talasi usledili su s poetkom ratova u Hrvatskoj i Bosni i
Hercegovini, zatim 1995. nakon operacije Oluja u Hrvatskoj i 1999.
godine, s ulaskom NATO snaga na Kosovo i Metohiju. U pogledu broja
izbeglih i raseljenih, njihove nacionalne strukture i osnovnih karakteristika
ivotnih okolnosti u kojima su se nali, postoji nesaglasnost razliitih
izvora125. Tako je jedna od najveih tragedija u Evropi nakon Drugog
svetskog rata postala i predmet politike trgovine razliitih aktera. Prema
popisima izbeglica i raseljenih u Srbiji je 1996. bilo zvanino registrovano
537.937 izbeglica i 79.791 ratom ugroeno lice; popis iz 2000/2001.
godine belei 377.731 izbeglicu, 74.249 ratom ugroenih lica i 187.129
interno raseljenih sa KiM. Prema popisu iz 2005, status izbeglice u Srbiji
danas zvanino ima 106.931 osoba, dok je kao interno raseljeno
registrovano 208.391 lice. Broj izbeglica se tokom godina smanjivao, kako
prihvatanjem dravljanstva Srbije, tako i povratkom u zemlje porekla BiH
i Hrvatsku, a manjim delom odlaskom u tree zemlje. S druge strane,
ugroena lina bezbednost manjina na Kosovu, naroito posle talasa
nasilja protiv nealbanaca u martu 2004, uzrokovala je porast broja
raseljenih lica u Srbiji. Dakle, iako je najvei broj izbeglica nestao iz
evidencije tako to su postali graani Srbije, njihovi psihosocijalni,
ekonomski i drugi problemi ostali su nepromenjeni. Nema preciznih
podataka o siromatvu meu izbeglicama i raseljenim, ali postojei podaci
ukazuju na veu stopu siromatva u ovoj populaciji u odnosu na optu
populaciju u Srbiji. Uprkos olakanoj proceduri sticanja dravljanstva,
znaajan broj izbeglica i dalje istrajava u nameri da zadri taj status to
umnogome govori i o njihovoj nedoumici da li je status dravljana
povoljniji od statusa izbeglice.
Jedini domai zakonski akt koji regulie status izbeglica u Srbiji je Zakon o
izbeglicama Republike Srbije, donet kao lex specialis u aprilu 1992, a koji
vai i danas. U zakonu se izbeglice i raseljeni tretiraju kao lica u stanju
socijalne protrebe, koja imaju sva prava kao i graani Srbije, osim prava i
obaveza vezanih za personalni status; izbeglice koje nisu zatraile ili stekle
dravljanstvo SCG ili Srbije, takoe ne mogu ostvariti pravo na razliite
oblike socijalne pomoi, jer je status graanina preduslov za njihovo
ostvarivanje. Vlada Srbije usvojila je 2002. Nacionalnu strategiju za
124

Readmsioni ugovori izmeu zemalja centralne i istone Evrope i EU potpisivani su sa dva cilja: da se sprei
najezda graana ovih zemalja u zemlje EU i da se sistem azilantske zatite prebaci sa stare Evrope na istone
granice gde bi bili razmatrani svi budui zahtevi za azil dravljana treih zemalja (recimo dravljana afrikih i
azijskih zemalja). U momentu kada su potpisivani ovi ugovori, mali broj graana centralno-istone Evrope je
ustavri ve boravio na teritoriji zemalja EU, tako da su readmisioni ugovori vie bili sredstvo prevencije. U sluaju
Srbije ovi ugovori su vie sredstvo sanacije, budui da se procenjuje da preko 100.000 sa srpskim dravaljanstvom
ve boravima u zemljama zapadne Evrope, iz kojih trebaju da budu vraeni u Srbiju.
125
Mandi, Danijela Kora. Nenad Opai, Bojana korc, Danica iri, Sinia Volarevi, Nada Mudeka,
Integracija kao dugorono reenje za izbeglice i raseljena lica u Srbiji, Srpski savet za izbeglice, Novi Sad, 2006.

58

reavanje pitanja izbeglih i interno raseljenih lica, koja predvia delovanje

kako na povratku tako i na integraciji; sprovoenje ove strategije u
mnogim segmentima jo nije zapoelo, usled nedostatka finansijskih
sredstava. Strategija za smanjenje siromatva iz 2003. godine
komplementarna je sa prethodnom, a naglaava afirmaciju ljudskih prava,
obezbeenje smetaja, jaanje ljudskog kapitala i usmeravanje socijalnih
davanja najugroenijim grupama. Veina izbeglica se od samog poetka
mahom izjanjavala za integraciju kao svoj izbor trajnog reenja. Tome
doprinosi i broj godina provedenih u izbeglitvu, tokom kojih se postepeno
izgrauju veze sa lokalnom sredinom, tim jae to je neizvesnija bila
mogunost odrivog povratka u mesto porekla. Kao trajno reenje za
interno raseljena lica sa KiM navodi se iskljuivo povratak, premda je to u
sadanjim okolnostima veoma komplikovano i zbog bezbedonosnih razloga
esto nemogue. Razlog za to je injenica da je integracija ovih ljudi u
Srbiji bez KiM osetljivo politiko pitanje, vezano za pitanje konanog
statusa Kosova. Nezavisno od toga, meutim, vreme koje oni provode u
raseljenitvu donosi probleme veoma sline onima koje i izbeglice imaju u
procesu integracije potreba da se ima krov nad glavom, stekne prihod i
bude prihvaen od lokalnog stanovnitva. Pitanje linih dokumenata, te
njihovog pribavljanja takoe predstavlja problem za izbeglice i raseljene;
izvestan broj njih uopte ne moe da doe do svojih dokumenata, jer su im
ili uniteni ili nedostupni zbog velikih trokova koje njihovo pribavljanje
iziskuje. Nalaenje dugoronog smetaja je veliki problem za izbegle i
raseljene, koji za sobom povlai i druge potekoe. Veina izbeglica i
raseljenih ivi u privatnom smetaju, bilo da plaaju najamninu za
stambeni prostor ili stanuju kod roaka ili prijatelja. Nepunih 10% njih
boravi u kolektivnim centrima, koji se postepeno zatvaraju kroz programe
trajnog zbrinjavanja ponuene od strane institucija drave i meunarodnih
agencija i donatora.
U pogledu broja izbeglih i raseljenih, njihove nacionalne strukture i
osnovnih karakteristika ivotnih okolnosti u kojima su se nali, postoji
nesaglasnost izmeu razliitih zvaninih izvora (Republiki komesarijat za
izbeglice, UNHCR, SPC, izbeglika udruenja, nevladine organizacije,
regionalni i meunarodni akteri). Tako je jedna od najveih tragedija
Evrope posle Drugog svetskog rata postala i predmet politike trgovine
razliitih aktera. Prvi popis izbeglica organizovao je 1996. Komesarijat za
izbeglice Republike Srbije (u daljem tekstu: KIRS) u saradnji sa Visokim
komesarijatom UN za izbeglice (UNHCR). Tom prilikom je ukupno
registrovano 537.937 izbeglica u Srbiji i 28.338 u Crnoj Gori, kako onih sa
statusom izbeglice ili prognanika, tako i onih bez statusa u to vreme.
Naime, prema meunarodnom pravu sva ova lica imaju status izbeglica,
ali prema republikim propisima Srbije i Crne Gore, razdvojeni su u tri
kategorije izbeglice (43%), prognanici (35%) i lica bez statusa (22%).
Svim licima koja su u Srbiju dola pre avgusta 1995. dat je status izbeglih
lica. Osobe koje su u Srbiju stigle iz Hrvatske, u toku najmasovnijeg
egzodusa tokom operacije Oluja u avgustu 1995., dat je status
prognanih lica, a sva lica koja su stigla posle avgusta 1995. nisu
registrovana i vode se kao lica bez statusa 126. Registrovano je i 79.791
ratom ugroeno lice: to su osobe koje su u Srbiju dole iz istih razloga kao
izbeglice, ali su ve imale dravljanstvo Srbije, pa samim tim nisu mogle
dobiti status izbeglice. Dakle, tokom 1996. godine ukupan broj
126

Popis izbeglica i drugih ratom ugroenih lica u SR Jugoslaviji, UNHCR, KIRS i KICG, Beograd, 1996.

59

registrovanih izbeglica i ratom ugroenih lica u Srbiji bio je 617.728. Vie

od 90% njih bilo je srpske nacionalnosti. U martu 2000. godine izvren je i
popis stanovnitva raseljenog sa teritorije Kosova i Metohije. Registrovano
je 187.129 interno raseljenih lica (prema podacima Komesarijata za
izbeglice Republike Srbije i UNHCR-a). Stvarni broj interno raseljenih je
vei, s obzirom na to da se izvestan broj raseljenih Roma nije registrovao
zbog nedostatka linih dokumenata. Meutim, iseljavanje sa Kosova i
Metohije se nastavilo i tokom narednih pet godina, tako da se 2005. broj
interno raseljenih lica u Srbiji bez KiM uveao za 20.000; prema podacima
Komesarijata on danas iznosi 208.391. Veina 94% - je smetena u
centralnim delovima Srbije i Beogradu, a 6% u Vojvodini. Aprila 2001.
sproveden je drugi popis izbeglih, prognanih i ratom ugroenih osoba od
strane KIRS i UNHCR-a. Pet godina nakon prvog popisa registrovano je
377.731 izbeglica / prognanika i 74.249 ratom ugroenih lica. Veina
registrovanih izbeglica poreklom je iz Hrvatske (63%). Po mestu boravka
veina izbeglica (49%) smetena je u Vojvodini, 30% na teritoriji Grada
Beograda i ostalih 21% na podruju centralne Srbije. Tokom treeg i
najnovijeg popisa koji su KIRS i UNHCR sproveli od novembra 2004. do
januara 2005, prijavilo se 141.680 lica. Sprovedena je revizija izbeglikog
statusa, pa su izbeglice koje su imale ili u meuvremenu stekle
dravljanstvo Srbije i Crne Gore i podigle linu ispravu u SUP-u, ili koje su
se prijavile za povratak u Hrvatsku, izgubile status izbeglice. Status su
takoe izgubili oni koji se nisu odazvali na popis iz 2001. godine. Nakon
revizije i zavrenog albenog postupka, status izbeglice priznat je za
ukupno 106.931 osobu.
Tabela 8. pregled zvaninih podataka o broju izbeglica u Srbiji
Registrovane izbeglice Popis
Popis
2000.
i
i IRL
1996.
2001.
Izbeglice i prognanici
537.937
377.731
Druga ratom ugroena 79.791
74.249
lica
Interno raseljena lica sa 0
187.129
KiM
UKUPNO
617.728
639.109

Popis 2005.
106.931
0
208.391
315.322

Oigledno je da se broj izbeglica smanjivao iz godine u godinu, to se

objanjava njihovim prihvatanjem dravljanstva Srbije, povratkom u zemlje
porekla BiH i Hrvatsku, a manjim delom odlaskom u tree zemlje. Oko
110.000 izbeglica je steklo dravljanstvo Srbije i Crne Gore i uzelo linu
kartu. U Hrvatsku se vratilo, prema podacima Vlade Republike Hrvatske,
oko 120.000 izbeglica, a prema podacima UNHCR-a oko 80.000. Srpski
demokratski forum procenjuje da je taj broj jo manji i
da iznosi oko 70.000, a KIRS jo manje - 58.500 lica 127. U BiH se vratilo
64.000 osoba prema podacima UNHCR-a iz oktobra 2004. Treba naglasiti
da je KIRS evidentirao broj povratnika u zemlje porekla na osnovu broja
podnesenih zahteva za ukidanje izbeglikog statusa zbog povratka 128.
Prema raspoloivim podacima u tree zemlje je od 1993. godine do danas
otilo oko 30.000 izbeglica. Izbeglice koje su na poslednjoj registraciji
izgubile status, a do sada nisu podnele zahtev za sticanje dravljanstva
Srbije, ili su pre registracije izgubile status izbeglice, mogu da podnesu
zahtev za dravljanstvo kao strani dravljani. Iako je najvei broj izbeglica
127

128

Ovi podaci se nalaze na sajtovima pomenutih organizacija i redovno se osveavaju.

Izvor: Poverenik za izbeglice grada Novog Sada, Slobodan Vukaevi.

60

nestao iz evidencije o izbeglicama tako to su postali graani Srbije,

njihovi psihosocijalni, ekonomski i drugi problemi ostali su nepromenjeni.
Ne postoje precizni podaci o stopi siromatva meu izbeglicama i
raseljenim, ali postojei podaci ukazuju, oekivano, na veu stopu
siromatva u ovoj populaciji u odnosu na optu populaciju u Srbiji. Prema
Studiji o siromatvu WFP/CES MECON iz 2001. godine (podaci iz 2000.)
25% izbeglica je ivelo na ili ispod nivoa egzistencije, dok je u isto vreme
nivo siromatva opte populacije procenjen na 12%. To znai da je
proporcija siromanih meu izbeglim i interno raseljenim licima bila
dvostruko vea nego u ukupnoj populaciji. Siromatvo i nedostatak prihoda
identifikovano je kao glavni problem izbeglih i raseljenih u nekoliko
studija129. Prema proceni ugroenosti interno raseljenih lica koju je 2004.
sprovela Meunarodna federacija crvenog krsta i crvenog polumeseca
(IFRCRC) 88,6% interno raseljenih lica ivi ispod linije siromatva, od kojih
8,6% ispod minimalnog nivoa socijalne sigurnosti (minimalni iznos novca
za puko preivljavanje)130.
Posebno ugroenu grupu predstavljaju raseljeni Romi, koji nemaju ni
potrebnu linu dokumentaciju za ostvarivanje pripadajuih prava. Problemi
sa ostvarivanjem penzija takoe se ponekad pokazuju nepremostivim za
mnoge kategorije izbeglih korisnika. Izbeglice i raseljeni imaju ista prava
na zdravstvenu zatitu kao i ostali graani, ali u osiromaenom
zdravstvenom sistemu Srbije, oni najsiromaniji sebi ne mogu da priute
zdravstvene usluge koje prevazilaze osnovni nivo zatite. Kad je u pitanju
ukljuenost u sistem obrazovanja, ponajvie su ugroena interno raseljena
deca i mladi, posebno Romi. Finansijska sredstva su esto presudan uzrok
to mlade izbeglice ne nastavljaju kolovanje. Meu najugroenijima su
nesumnjivo Romi, Akalije i Egipani. Na nivou drave razraeno je
nekoliko strategija koje treba da ponude reenja za ovu grupu ljudi, koja
najee nema osnovna dokumenta, izloena je otporu lokalnog
stanovnitva i ekonomski marginalizovana. Osim ove grupe, u posebno
ugroene kategorije spadaju ene, deca, stariji, kao i samohrani roditelji.
Njihovi najei problemi su nereeno stambeno pitanje, nezaposlenost,
siromatvo, neposedovanje linih dokumenata i neostvarena steena
prava.
Mnoge od ovih problema nastojali su i dalje nastoje da ree ili olakaju
razliiti programi podrke izbeglima i raseljenimapokretani ili od strane
drave ili od strane donatorske zajednice. Imajui u vidu sveobuhvatnost
problema, aktivnosti i programi usmereni na podrku integraciji treba da
se razvijaju u vie pravaca, te da podstiu sinergiju izmeu razliitih
kapaciteta drutvene zajednice i mogunosti kojima raspolau izbegli i
raseljeni. To podrazumeva mnogostran drutveni proces u zajednici koja
nastoji da razvije demokratske oblike funkcionisanja: u tom kontekstu,
vano je aktivirati stvaralake potencijale kako lokalne zajednice tako i
onih koji se u njih integriu.
5.2. Readmisija povratak starih stranaca
Do 1990. godine, u zemljama Zapadne Evrope postojalo je generalno
stanovite da osoba koja je prepoznata kao izbeglica 131 moe neogranieno
129

Elina Multanen, Izbeglice i raseljeni kao ugroene grupe i njihovo ukljuenje u Strategiju za smanjenje
siromatva (studija i preporuke), Grupa 484, Beograd.
130
Nacionalna konferencija o reavanju pitanja izbeglih lica, Beograd, oktobar 2004.
131

Dobila status izbeglike zatite u skladu sa enevskom konvencijiom i unutranjim zakonodavstvom.

61

da ostane u zemlji. Usled ratnih sukoba na prostoru bive Jugoslavije, kada

je vie od 1,2 miliona ljudi ili 5,5 odsto stanovnitva potrailo utoite u
zemljama Zapadne Evrope, vlade tih drava nisu mogle da odgovore na
masovan priliv izbeglica uobiajenim ispitivanjem individualnih zahteva za
azil. Zapadne zemlje nisu bile voljne da integriu toliki broj ljudi i odluile
su da uspostave reim privremene zatite, to je znailo da se oekuje
njihov povratak u zemlju porekla kada se sukobi zavre. Povratak ljudi iz
Zapadne Evrope na prostor bive Jugoslavije poeo je potpisivanjem
Dejtonskog sporazuma 1995. kojim je zakljuen mir u Bosni i Hercegovini.
Usledio je jo jedan masovan priliv izbeglica 1999. usled sukoba na Kosovu
i Metohiji koji je okonan u junu 1999. potpisivanjem Kumanovskog
sporazuma. est godina od zavretka sukoba i dalje traje povratak ljudi
kojima je ukinuta privremena zatita. Kao to je prethodno reeno, veliki
broj ljudi iz Srbije i Crne Gore nastavlja da trai azil u zemljama EU. Poto
je uglavnom re o osobama koje bee od siromatva, a ne zbog progona u
zemlji porekla, njihovi zahtevi za azil najee bivaju odbijeni. Ne postoji
sumnja u pravo drave da kontrolie svoje granice i vodi migracionu
politiku u skladu sa svojim procenama i mogunostima. Drave, takoe,
nemaju interes da povratak ljudi ine teim i traumatinijim, ali veina
zapadnih zemalja u politici povratka u zemlju porekla ne obazire se na
dugorone posledice i sudbinu vraenih. Povratak nekad znai da e deci
biti prekinuto kolovanje, bolesnicima leenje, a porodice biti razdvojene.
Zapadne zemlje najee polaze od pretpostavke da e rutinskom
deportacijom odvratiti budue ilegalne migrante. Nije, meutim, najjasnije
na koji nain takve restriktivne mere mogu da spree nelegalne migracije
uzrokovane siromatvom u zemlji porekla i ekonomskim podsticajima u
zemlji odredita132. Prema stanovitu ECRE133-a, iako zemlje kao to su
Nemaka i vajcarska karakteriu relativno efikasni programi povratka,
one i dalje privlae veliki broj ljudi koji u njima trae neku vrstu zatite.
Prema podacima vlade Nemake, graani Srbije po broju podneenih
zahteva su u poslednjih 5 godina uvek meu prve tri iji graani trae azil
u Nemakoj. U zemljama Zapadne Evrope postoji opteprihvaeni stav da
se sistem azila iroko zloupotrebljava, a da neuspeh drave da vrati one
kojima je odbijen zahtev za azil, taj sistem samo dodatno potkopava.
Negativno javno mnenje, odnosno stav da se nevraanjem ljudi sistem
azila uruava, prema oceni ECRE-a, tek treba da bude suoeno sa realnim
injenicama i pokazateljima134. Mere prinude za vraanje ljudi, uz snanu
javnu podrku deportacijama, razvijene su bez adekvatnih garancija za
zatitu ljudskih prava osoba u readmisiji, pri emu se pitanje povratka ljudi
u bilateralnim odnosima posmatra kao deo uloga u procesu ekonomskih
pregovora i ostalih integracionih procesa koji se tiu saradnje sa EU.
to se tie Srbije, prihvatanje svojih graana na osnovu sporazuma o
readmisiji jedan je od preduslova za saradnju sa EU. Malo se meutim vodi
rauna o tome da povratak velikog broja ljudi stvara demografski pritisak
koji dodatno optereuje ve napregnute mogunosti zemlje na tritu rada
i u obezbeenju smetaja. U Studiji o izvodljivosti za prikljuenje EU koju je
tadanja Srbija i Crna Gora dobila u aprilu 2005. godine, Evropska komisija
je generalno ocenila da se ugovori o readmisiji sa Srbijom i Crnom Gorom
uspeno sprovode. Komisija je, ipak, utvrdila da je nepouzdana
132

Grupa autora, Povratak iz Zapadne Evrope: graana Srbije i Crne Gore kojima je odbijen zahtev za azil ili
ukinuta privremena zatita, Grupa 484, 2005
133
ECRE European council for refugees and exiles
134
ECRE, The Way Forward-Europes role in the global refugee protection system. The return of Asylum Seekers
whose Applications have been Rejected in Europe, June 2005.

62

identifikacija i manjak validnih putnih dokumenata glavna prepreka za

povratak i da se manjak podataka posebno odnosi na osobe koje dolaze
sa Kosova za koje Srbija i Crna Gora nema pristup bazi podataka kojom bi
se omoguila potvrda njihovog dravljanstva. U ovakvim sluajevima,
zakljuila je Evropska komisija, vlasti esto jednostavno odbijaju da se
bave pojedinanim sluajevima135. I pored priznanja koje je dobila za
kooperativnost, u Srbiji postoji oseaj da nema solidarnosti razvijenih
zemalja Zapadne Evrope sa tekom ekonomskom situacijom u kojoj se
drutvo nalazi. Kao to je reeno, Srbija vodi brigu o velikom broju
izbeglica i raseljenih lica, a vraanje velikog broja siromanih ljudi iz
zemalja zapadne Evrope samo dodatno neumereno zaotrava socijalne
tenzije. Ekonomija Srbije nije dostigla rast koji bi nadomestio ukidanje
strane humanitarne pomoi i stvaranje efikasnog sistema socijalne zatite.
Razvojni programi uglavnom su bili fokusirani na energetske i
infrastrukturalne sektore, a ne na socijalnu zatitu i smanjene siromatva,
tako da je bilo malo programa koji bi namirivali hitne potrebe ugroenih
socijalnih grupa136.
Analizu problema sa kojima se suoavaju povratnici oteava ozbiljan
nedostatak zvaninih podataka. Prema podacima UNHCR, prema broju
uloenih zahteva za azil (22.300) graani Srbije i Crne Gore 2004. godine
nalazili su se na drugom mestu u Evropi iza graana Ruske Federacije 137 u
2005. godini bila prva u svetu kao zemlja porekla trailaca azila, sa
22,109, a u 2006. godini na etvrtom mestu sa 15,647, iza Iraka Kine i
Rusije. Po istom kriterijumu Srbija je u 2006. godini bila na drugom mestu
u Evropi, iza Iraka, a u dravama EU na treem, iza Iraka i Ruske
federacije. U prvoj polovini 2007. Srbija (i Crna Gora) je sa 7200 podnetih
zahteva za azil ponovo 4. u svetu iza Iraka, Kine i Pakistana 138, to su
gotovo nepromenjene pozicije u odnosu na trend iz prolih godina. Ne
postoje precizni podaci o broju ljudi kojima je uskraena privremena
zatita u zemljama zapadne Evrope, kao ni precizna statistika o broju
povratnika ni na nivou Srbije, ali ni na nivou EU. Broj migranata smanjio se
sigurno kao rezultat restriktivnih mera EU, ali s druge strane sada veliki
broj ljudi ilegalno pokuava da ostane u zemljama Evropske unije bez bilo
kakve podrke. Procena Saveta Evrope iz 2003. godine jeste da e iz
Evrope biti vraeno od 50.000 do 100.000 ljudi dravljana Srbije i Crne
Gore (iz Nemake 30.000, Holandije 12.000, Belgije 3.000, vajcarske
3.000, Luksemburga 3.000)139. Taj broj je verovatno vei, jer se prema
podacima vlade Nemake u ilegalnom statusu nalazi ak 100.000 od
ukupno 600.000 graana Srbije i Crne Gore koji borave u toj zemlji 140. Ne
postoje precizni podaci o tome koliko ljudi i u kom procentu uspeva da
ostane u zemlji i kad im se odbije zahtev za azil ili ukine privremena
zatita. Prema podacima Centralnog biroa za statistiku Holandije, izmeu
11.000 i 41.000 ljudi iz Avganistana, Iraka, Irana, Somalije i bive
Jugoslavije kojima je odbijen zahtev za azil, ostalo je tajno u Holandiji bez
bilo kakve pravne osnove, uprkos tome to je Ministarstvo unutranjih
135

Commission of the European Communities, Communication from the Commission on the preparedness of
Serbia and Montenegro to negotiate a Stabilisation and Association Agreement with the European Union, Chapter
3.6.2. April 2005.
136
UNHCR, Serbia and Montenegro: Development Through Local Integration, 2004.
137
UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2004.
138
UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, September, 2007.
139
CoE, DoC. 9990, Report of the Committee on Migration, Refugees and Population (Rapporteur: Mr
Einarsson), October 2003.
140
Podatak dobijen od konzula pri ambasadi Nemake u Beogradu dr Bernharda Hauera.

63

poslova Holandije kategorisalo te ljude kao one koji su otili. S druge

strane, postoji velika mogunost da su podaci o broju ilegalnih migranata
preterani jer veliki broj ljudi naputa zemlju bez znanja vlasti, a sistem
kontrole odlaska tih ljudi ne postoji 141. Prema podacima IOM-a, veinu
povratnika u Srbiju ine Romi. Ta organizacija sprovodi program
jednokratne novane pomoi povratnicima iz Nemake koju obezbeuje
nemaka vlada. Posredstvom IOM-ovog upitnika za korisnike programa
mogue je stei sliku o broju, strukturi i potrebama tih ljudi 142. Program je
zapoet 2000. godine i do kraja 2004. ukupno 11.131 osoba primila je ovu
vrstu pomoi, a veliki broj korisnika je, po IOMovim podacima, bio u
situaciji socijalne ugroenosti. Srbija je, takoe, zemlja iscrpljena ratovima
i meunarodnom izolacijom tokom devedesetih i ve zbrinjava veliki broj
izbeglica iz Bosne i Hercegovine i Hrvatske (140.000) 143, kao i raseljena
lica sa Kosova i Metohije (225.000). Taj kontekst tereta prinudnih
migracija, kako je zakljuila i Parlamentarna skuptina Saveta Evrope 144,
sigurno treba uzeti u obzir prilikom pokuaja da se sagleda i rei problem
povratnika. Prisilni migranti, izbeglice i raseljeni, suoeni su sa
siromatvom u veem broju i na dvostruko veem nivou nego opta
populacija, a naroito su u opasnosti posebno ranjive grupe meu
izbeglicama i raseljenima kao to su stari, deca, Romi, samohrani roditelji
itd145.
5.3. Sistem azilantske zatite nagovetaj novih stranaca
Republika Srbija je drava ugovornica Konvencije UN o statusu izbeglica iz
1951. godine i Dodatnog Protokola o statusu izbeglica uz nju iz 1967.
godine,146 to je obavezuje na implementaciju ovih ugovora u svoj pravni
sistem. Dravna zajednica Srbija i Crna Gora, iji je Srbija sukcesor,
obavezala se jo u aprilu 2003., prilikom prijema u Savet Evrope, da e u
roku od godinu dana od prijema u ovu meunarodnu organizaciju usvojiti
zakonodavstvo koje e omoguiti implementaciju enevske konvencije iz
1951. i Njujorkog prokola iz 1967. 147 Eksperti Evropske Unije su ponovili
vie puta da je napredak u oblasti uspostavljanja sistema pruanja azila
neophodan i jedan od sutinskih za dalje pregovore o pridruivanju Srbije
Evropskoj uniji (u daljem tekstu EU) 148. U Nacionalnoj strategiji Srbije za
pristupanje SCG Evropskoj uniji,149 Vlada je, u odeljku koji se odnosi na
vize, azil i migracije, kao jednu od osnovnih obaveza, predvidela usvajanje
141

ECRE, The Way Forward-Europes role in the global refugee protection system. The return of Asylum Seekers
whose Applications have been Rejected in Europe, June 2005.
142
IOM, GARP, Program pomoi vlade Savezne Republike Nemake pri repatrijaciji; REAG, Program
reintegracije i emigracije za azilante u Nemakoj Program pruanja finansijske pomoi izbeglim licima, Januar
2005.
143
U Srbiji je krajem 2004. i poetkom 2005. godine sprovedena registracija izbeglica. Procesu registracije koji je
organizovao Komesarijat za izbeglice Srbije, uz pomo UNHCR-a, odazvala su se 139.483 izbegla lica. Sada je u
toku revizija njihovog statusa.
144
CoE Parliamentary Assembly, Recommendation 1633, Forced returns of Roma from former FR of Yugoslavia
from CoE member states, November 2003.
145
Zakljui II izvetaja o implementaciji strategije za smanjenje siromatva (na www.prsp.sr.gov.rs).
146
Jo je SFRJ ratifikovala ovu Konvenciju 29. septembra 1959, kao i Protokol o statusu izbeglica 11. oktobra
1967. Savezna republika Jugoslavija preuzela je sve meunarodne obaveze kao sukcesor SFRJ u martu 2000, a
Srbija je njen sukcesor preko Dravne zajednice Srbije i Crne Gore.
147
Miljenje 239(2002) Parlamentarne Skuptine Saveta Evrope, 12.iii.(d).
148
Commission Staff Working Paper, SERBIA AND MONTENEGRO, Stabilisation and Association Report 2004
(Com (2004) 206 final). U sledeem Izvetaju o stabilizaciji i pridruivanju za SCG za 2005, zapaa se da i dalje
nema napretka po pitanju donoenja republikih zakona o azilu, kao i odsustvo adekvatnih prihvatnih centara za
traioce azila i izbeglice, s obzirom da postojei imaju ogranieni kapacitet i neodgovarajuu infrastrukturu
(Evropska komisija je otvorila i odreene fondove iz kojih finansira projekte kojima se pomae ili podstie
uzgradnja sistema azila u Srbiji (AENEAS program).

64

Zakona o azilu Republike Srbije, koji e biti usklaen s meunarodnim

standardima. Odlukom Evropskog saveta o principima, prioritetima i
uslovima sadranim u Evropskom partnerstvu sa Srbijom i Crnom Gorom
od 30. januara 2006,150 kao kratkoroni prioriteti odreeni su upravo
usvajanje i implementacija Zakona o azilu, te unapreenje kapaciteta i
infrastrukture centra za prijem azilanata i izbeglica (12 godine). Vlada
Republike Srbije je 7. aprila 2006. usvojila Plan za sprovoenje prioriteta iz
Evropskog partnerstva151, gde su kao kratkoroni ciljevi predvieni
donoenje Zakona o azilu i prateih podzakonskih akata, zakljuivanje i
sporovoenje sporazuma o readmisiji152, unapreenje kapaciteta i
infrastrukture centra za prijem azilanata i izbeglica, kao i izgradnja Centra
za prijem azilanata. 153 Kao odgovorni dravni organ za sprovoenje ovih
prioriteta odreeno je Ministarstvo unutranjih poslova 154.
Iako su odreeni koraci preuzeti, nadleni organi vrlo sporo su sprovodili
obaveze preuzete lanstvom u Savetu Evrope i ratifikacijom Konvencije o
statusu izbeglica i odgovarajuim protokolom. Ni u jednom od ovih
dokumenata ne predviaju se rokovi za sprovoenje aktivnosti, pre svega
vremenski rok u kome je trebalo usvojiti zakon. ,,S izradom zakona o azilu
zapoelo se jo u januaru 2004 u okviru dravne zajednice SCG, a na
osnovu modela koje su pripremile nevladine organizacije. Prvobitna ideja
da se saini jedan sveobuhvatan zakon naputena je, jer se insistiralo da
zakon dravne zajednice sadri samo osnovne principe (kao to je tada
predviala Ustavna povelja), a da procedura, kao i obim prava i obaveza
azilanata i izbeglica bude u iskljuivoj nadlenosti samih drava lanica 155.
Zakon o azilu SCG je usvojen 2005. godine, ali on nije imao nikakvu
praktinu vrednost, odnosno nije primenljiv. Svaka drava lanica trebalo
je da usvoji zakon kojim e urediti postupak za dobijanje azila i
kompetentne organe koji e ovaj postupak voditi. Nakon raspada dravne
zajednice, Crna Gora je usvojila Zakon o azilu u junu 2006, dok je u Srbiji
to uinjeno u novembru 2007. godine.
Tokom postojanja Dravne zajednice Srbija i Crna Gora, Povelja o ljudskim i
manjinskim pravima i osnovnim slobodama garantovala je stranom
dravljaninu pravo na utoite u Srbiji ukoliko osnovano strahuje od
progona zbog svoje rase, boje, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne
pripadnosti, pripadnosti nekoj drutvenoj grupi, ili politikih uverenja (l.
38). Ovako garantovano pravo proirilo je mogunost zatite izbeglica i u
odnosu na progon zbog pola, boje i jezika, to nije uslov za sticanje
izbeglikog statusa prema Konvenciji o statusu izbeglica iz 1951. Pol kao
osnov progona za priznavanje prava na azil prihvaen je ve u mnogim
evropskim dravama u praksi.
149

Tekst Nacionalne strategije Srbije za pristupanje SCG EU moe se preuzeti na sajtu Kancelarije za
pridruivanje Srbije EU http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/Strategija.zip .
150
Odluka Saveta Evropske unije od 30. januara 2006. godine o principima, prioritetima i uslovima sadranim u
Evropskom partnerstvu sa Srbijom i Crnom Gorom ukljuujui Kosovo, prema rezoluciji 1244 Saveta bezbednosti
Ujedinjenih nacija od 10. juna 1999. godine i prestanku vaenja odluke 2004/520/EC, 2006/56/EZ, str. 10; tekst se
moe preuzeti na hhtp://www.seio.sr.gov.yu/dokumenti.
151
Tekst
Plana
Vlade
Republike
Srbije
se
moe
preuzeti
na
elektronskoj
stranici
http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/EP/final_pep2006%20lat.pdf .
152
U prvoj fazi su zakljuivani ugovori sa posebnim dravama EU da bi se u septembu potpisao zajedniki ugovor
o readmisiji izmeu Srbije i EU. Ovaj ugovor je poeo da se primenjuje od poetka 2008.
153
Donacija od UNHCR-a u iznosu od 200.000 EUR je dobijena za izgradnju Centra. Za potrebe Centra
renovirana je jedna zgrada u Banji Koviljai.
154
Plan Vlade Republike Srbije za sprovoenje Evropskog partnerstva od 7. aprila 2006, u okviru oblasti VIII
Pravosue, sloboda i bezbednost - 8.1 Vize, kontola granice, azil i migracije, take 8.1.5 i 8.1.6.
155
Mr Ruica arevac, Vladimir Petronijevi, Vodi za poslanike Narodne Skuptine Republike Srbije, Srpski
savet za izbeglice, neobjavaljeni tekst, str. 6.

65

Novi Ustav Srbije iz 2006. meutim ne pominje nove osnove koji su

postojali u Povelji, ve se ograniava na one iz Konvencije: stranac koji
osnovano strahuje od progona zbog svoje rase, pola, jezika, veroispovesti,
nacionalne pripadnosti ili pripadnosti nekoj grupi ili zbog svojih politikih
uverenja, ima pravo na utoite u Republici Srbiji (l. 50, st. 1). Propisano
je da se postupak za sticanje utoita ureuje zakonom (st. 2).
Tadanja skuptina SCG je 21. marta 2005. usvojila Zakon o azilu Srbije i
Crne Gore,156 ime je prestao da vai deo Zakona o kretanju i boravku
stranaca iz 1980. kojim su regulisana pitanja prava azila i status i boravak
izbeglica (l. 44-60). Ovaj Zakon nije imao nikakvu praktinu vrednost, jer
nije regulisao proceduru, niti je predviao nadlene organe za postupak
davanja azila. To je bio krovni, okvirni zakon (tzv. umbrella law), koji
sadri samo osnovne principe meunarodnog prava, dok je detaljno
regulisanje ove oblasti ostalo u nadlenosti tadanjih drava lanica.
Nakon raspada dravne zajednice, Crna Gora je usvojila svoj Zakon o azilu
juna 2006, dok je Narodna skuptina Republike Srbije usvojila Zakon o
azilu u novembru 2007. godine, ime je prestao da vai Zakon o azilu SCG.
Usvajanjem Zakona o azilu Republike Srbije, konano je ustanovljen
postupak za utvrivanje izbeglikog statusa, odgovorni organi u tom
postupku, kao i prava koja uivaju lica koja trae izbegliki status odnosno
nalaze se u proceduri za utvrenje izbeglikog statusa.
Do usvajanja zakona i podzakonskih akata i izgradnje odgovarajuih
institucija, Misija UNHCR u Srbiji je imala mandat da vodi postupak po
zahtevima za dobijanje azila, brine o azilantima i nalazi im odgovarajuu
meunarodnu zatitu, odnosno dravu koja e ih prihvatiti. 157 Usvajanjem
Zakona o azilu, procedura utvrivanja izbeglikog statusa, prela je na
Odeljenje za azil Ministarstva unutranjih poslova, kao prvostepenog
organa. Drugostepeni organ u ovom postupku je Komisija koju imenuje
Vlada Republike Srbije.
Ukratko moe se zakljuiti sledee - dravna administracija e, htela ne
htela, morati da razvije efikasne sisteme kontrole i regulisanja migracija.
Dok god je viena kao migraciona pretnja, kako zbog svojih unutranjih
problema koji su trenutno brojni, tako i zbog nesigurnosti kontrole
spoljanjih faktora, Srbija se nee vre integrisati u prostor EU.

Zakljuak
Ukratko, u sve bre povezujuem svetu promene koje se deavaju na
nivou strukture i organizacije drutava imaju sve veu tendenciju da budu
uslovljene kretanjem stanovnitva. U momentu dok se ovaj zakljuak pie,
srpski dnevni list Politika objavljuje vest da Anglikanska crkva u
Engleskoj gubi primat u odnosu na katoliku po broju vernika. Jedan od
osnovnih razloga je velika migracija kvalifikovane radne snage iz Poljske
koja dolazi na rad u Britaniju. uenje jednog profesora teologije je
156

Sl. list SCG, 12/05.

157

UNHCR to ini na osnovu jednog dentlmenskog sporazuma iz 1969. Naime, sve zemlje biveg Varavskog
pakta odbile su da ratifikuju meunarodne dokumente iz oblasti izbeglike zatite i azila tumaei ove dokumente
politikom igrom Zapada, a istovremeno strahujui da e na taj nain morati da ponu da garantuju izvesna prava i
svojim graanima. Tek posle kraja hladnog rata, i ove drave postaju deo meunarodnog sistema u ovoj oblasti.

66

iskazano reima Ne mogu da zamislim ta e se dogoditi kada dravna

crkva na ijem je elu kraljica postane manjinska u naem drutvu. Na
drugoj granici, na krajnjem jugoistoku Evrope, Erdogan, premijer zemlje
koja pretenduje da postane lanica EU izabran je, pa smenjen, glasovima
graana koji ne ive u svojoj dravi (ve u Nemakoj) da zapone
desekularizaciju i vrati ferede na glave enama.
Ove promene vode novom svetskom ureenju meudravnih odnosa i
zakonodavstva koje se tie kretanja stanovnitva i odnosa prema
strancima u naem prostoru, ali i znaajna pregrupisanja i zbijanja
redova na unutranjem nivou. Moda je najplastiniji glasnik ovoga naziv
novog Sarkozijevog ministarstva zaduenog za pitanja migracija

Ministarstvo za imigraciju, integraciju, nacionalni identitet i korazvoj. Hijerarhijski i

upravo tim redom158!
Kako bilo, snanija kontrola i restriktivnija politika e definitivno obeleiti
naredne godine u razvoju ove oblasti na nivou EU, ali kako se ini i na
itavoj planeti. Sem ako se ne pronae nain za prevazilaenje nacionalnih
sebinosti u ovoj oblasti, restriktivnost e se vrlo lako prenositi sa zemlje
na zemlju. Pretendenti za lanstvo u EU, kao i nove lanice, moraju da se
povinuju zahtevima starih lanica za jaom kontrolom na granicama, ali i
da preuzmu deo prljavog posla prijema, kontrole i deportacije potencijalnih
migranata. Zemlje centralne i istone Evrope su to vlo direktno iskusile
legislativa koju su razvile u ovoj oblasti je bila samo refleksija tenji
zemalja zapadne Evrope za vrim zatvaranjem granica za strance.
Ljudska prava, kao osnova meunarodne izbeglike zatite, padaju u
zapeak pred novim izazovom ugroavanja nacionalne bezbednosti
siromani, fanatini bomba-musliman je nova, glavna pretnja koju nikako
ne treba pustiti u svoju zemlju 159. Naprotiv uvreenom miljenu ljudska
prava nisu uroena, ini se da vie predstavljaju mogunost koja se moe
realizovati, a jedino uz garanciju koju prua drava koja jasno i aktivno
stoji iza svog pripadnika160. Donekle je slina situacija i sa pravom na azil
svako ima pravo da ga trai, ali ga tek poneko dobije. U savremenom
svetu, ljudska prava postoje samo u meri u kojoj ih garantuje drava.
Figura izgnanika i migranta jako prkosi definisanim u Povelji ljudskim
pravima i vraa ih na meru koja ona imaju u svetu na graanska i
iskljuivo graanska prava (iliti nacionalna i iskljuivo nacionalna prava).
Ovo je, dakako, mnogo vei izazov za zajedniki supranacionalni poduhvat
koji je u vidu formiranja UN pokrenut posle II rata, nego za pojedinane
drave. Same drave su oduvek neskriveno i jasno kalkulisale sa svojim
uticajem u mulilateralnoj mrei, i svoju mo u afirmisanju i garantovanju
odereenih prava (moda je bolje rei pogodnosti) zadravale iskljuivo za
svoje graane.
Stvarna ili ne, ova vrsta straha uslovljava znaajna pregrupisanja i na
nacionalnim ali i u globalnoj politikoj areni. Iako migranti predstavljaju
samo nekih 3% ukupne svetske populacije, vidljivost ovog problema
daleko prebacuje stvarne procente. Projekcije za budunost, koje ukljuuju
ekonomsku nejednakost, demografski pritisak i globalnu politiku
nejednakost, veoma su tmurne.
158

Za vie informacija videti http://www.premier-ministre.gouv.fr/iminidco/ministere_830/missions_role_56625.html

Kao to su ubice premijera inia imale uredne engenske vize, tako su i svi bombai 11. septembra imali regularne
boravine dozvole ili zelene karte. to naravno, samo govori o (ne)povezanosti migracija i terorizma (bezbednosti).
160
Hana Arent vrlo opseno govori o ovome u Izvorima Totalitarizma.
159

67

Naalost, ili na sreu, razmiljanja o migracijama, kao to smo videli, otro

se sukobljavaju sa osnovnim pojmovima moderne dravnosti: liberalnom
demokratijom, dravnom i nacionalnom suverenosti i ljudskim pravima.
Globalni sistem donoenja odluka morae da pone u mnogo znaajnijoj
meri da ukljuuje glasove zemalja nerazvijenog Severa, da se zasniva na
konsenzusu i da proba da promeni osnovne konstituente ova tri stuba
moderne dravnosti.
Pregrupisavanje i preformulisanje osnovnih pojmova na kojima je zasnovan
moderni globalni poredak ini se neminovnim. Jer nam figura migranta ne
otkriva samo slabosti naih nacionalnih sistema da se zatite prava kada
je neko samo ovek i preputen meunarodnom sistemu; migranti nam
govore da je svet jedno novo mesto intenzivne i brze razmene. To je ve
itavih 100 godina realnost za kretanje robe i kapitala. Pitanje je: kada e
to postati realnost i za ljude?
Ivana Duli Markovi161 je jednom prilikom rekla da su krave, pre ljudi,
poele slobodno da prelaze granicu EU. To je bilo pre 3 godina. Srpski
graani jo uvek zaostaju za kravama u tom pogledu. A kako se ini, i
ostatak planete ne uspeva da sustigne ove ivotinje.
Beograd. 2008.

Literatura
161

Biva srpska ministarka poljoprivrede, vodoprivrede i umarstva

68

Angenendt, Steffen. Asylum and Migration in the EU Member States:

Structures, Challenges and Policies in Comparative Perspective, str. 4052,
u: Steffen Angenendt (ur.). Asylum and Migration Policies in the European
Union. Berlin: Europa Union Verlag, 1999.
Alain, Parant (ur.). Migrations, crises and recent conflicts in the Balkans,
DemoBalk 2005
Arent, Hana. Izvori totalitarizma, Filip Vinji, 1997
Baubck, Rainer. Citizenship policies: international, state, migrant and
democratic perspectives, Global migration perspectives, 2005
Baubck, Rainer. Eva Ersbll, Kees Groenendijk and Harald Waldrauch
(ur.), Acquisition and loss of nationality, policies and trends in 15 European
states, Be, 2006
Bek, Ulrih. Rizino drutvo, Filip Vinji, Beograd, 2001
Brochmann, Grete. The Mechanisms of Control, u: Grete Brochmann &
Tomas Hammar (ur.). Mechanisms of Immigration Control: A Comparative
Analysis of European Regulation Policies. Oxford New York: Berg, 1999
Brettell, B. Caroline i Hollifield, F. James, (ur.). Migration Theory, Taylor &
Francis Group, Routledge, 2008
Collinson, Sarah. Beyond Borders: West European Migration Policy towards
the 21st Century. London: Royal Institute of International Affairs, 1993.
Clotilde Marinho and Matti Heinonen. Dublin after Schengen:
Responsibility for Examining Asylum Applications in Practice, 2005

Allocating

CoE, DoC. 9990, Report of the Committee on Migration, Refugees and

Population (Rapporteur: Mr Einarsson), October 2003.
CoE Parliamentary Assembly, Recommendation 1633, Forced returns of
Roma from former FR of Yugoslavia from CoE member states, November
2003.
Dal, Robert. Demokratija i njeni kritiari, CID, Podgorica, 1999, str.192-205
Dal, Robert. Poliarhija participacija i opozicija, Filip Vinji, Beograd, 1997

ECRE, The Way Forward-Europes role in the global refugee protection

system. The return of Asylum Seekers whose Applications have been
Rejected in Europe, June 2005.
Elina Multanen, Izbeglice i raseljeni kao ugroene grupe i njihovo ukljuenje u
Strategiju za smanjenje siromatva (studija i preporuke), Grupa 484, Beograd,
2005.

Entizinger, H. B. Race, Class and the Shaping of a Policy for Immigrants:

The Case of the Netherlands, International Migration, Geneva, 1987, br. 1,
str. 520.

69

Economic migration, social cohesion and development: towards an

integrated approach, 8th Council of conference of ministers responsible
for migration affairs, Kyiv, September 2008
Fassmann, Heinz, Rainer Mnz. European East-West migration 1945-1992,
International migration review, Vol. XXVIII, No. 3
Foreign territory: The internationalisation of EU Asylum policy, Oxfam GB,
2005
Freeman, Gary. Migration Policy and Politics in the Receiving States,
International migration review, New York, 1992, br. 4, str. 11441167
Fuko, Miel. Treba braniti drutvo predavanja na Kola de Fransu iz 1976,
Svetovi, Novi Sad, 1998
Grei, Vladimir (ur.). Politika viza i zapadni Balkan, Institut za
meunarodnu politiku i privredu, Evropski pokret u Srbiji, Grupa 484.
Beograd, 2006
Grupa 484. Prema beloj engenskoj listi, Grupa 484, Beograd, 2007
Grupa 484, IAN. kola o prisilnim migracijama, Grupa 484 i IAN, Beograd,
2006
Grupa autora, Povratak iz Zapadne Evrope: graana Srbije i Crne Gore
kojima je odbijen zahtev za azil ili ukinuta privremena zatita, Grupa 484,
2005
Habermas, Jrgen. Why Europe needs cnstitution, New left review 11,
2001
Hadi-Vidanovi, Vidan. Marko Milenovi (ur.). Meunarodno javno pravo: zbirka
dokumenata, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2005
Hantington, P. Semjuel. Trei talas, Stubovi culture, Beograd, 2004
Held, Dejvid. Demokratija i globalni poredak, Filip Vinji, Beograd, 1997.

Jan Niessen, Yongmi Schibel i Cressida Thompson (ur.). Current

Immigration Debates in Europe: A Publication of the European Migration
Dialogue; Brussels/Dsseldorf, Migration Policy Group, 2005; Norbert Cyrus
i Dita Vogel: Germany; Karin Knig i Bernhard Perchinig: Austria; Sonia
Gsir, Marco Martiniello, Katrien Meireman i Johan Wets: Belgium; Vera
Marinelli: Netherlands; Jonathan Ensor i Amanda Shah: UK; Helle Stenum:
Denmark; Piaras Mac inr: Ireland; Lucinda Fonseca, Jorge Macasta
Malheiros i Sandra Silva: Portugal; Albert Serra, Pau Mas, Alicia Xalabarder
i Gemma Pinyol: Spain; Jonathan Chaloff: Italy;
Izgradnja institucija azila u SCG: meunarodni dokumenti o azilu, UNHCR, 2006
IOM, GARP, Program pomoi vlade Savezne Republike Nemake pri repatrijaciji;
REAG, Program reintegracije i emigracije za azilante u Nemakoj Program
pruanja finansijske pomoi izbeglim licima, Januar 2005.

70

Kostakopoulou, Dora. Is there alternative to Schengenland?, u Political

studies, XLVI, str. 886-902, Blackwell Publishers, 2000
Krieger, Hubert. Migration trends in an enlarged Europe, European
foundation for the improvement of living and working conditions, Dublin,
2004
Kicinger, Anna. Katarzyna Saczuk. Migration policy in the European
perspective development and future trends, Central European Forum for
Migration Research in Warsaw, 2004.
Massey, Douglas S., Arango Joaquin, Greame Hugo, Ali Kouaouci, Adela
Pellegrino, Taylor J. Edward. Worlds in motion: understanding international
migration at the end of the millenium. Oxford university press, New York,
1998
Mandi, Danijela Kora. Nenad Opai, Bojana korc, Danica iri, Sinia
Volarevi, Nada Mudeka, Integracija kao dugorono reenje za izbeglice i
raseljena lica u Srbiji, Srpski savet za izbeglice, Novi Sad, 2006
Martin, Philip, Susan Martin, Patrick Weil. Managing migration: the promise
of cooperation. Lexington books, Oxford, 2006
Mesi, Milan. Harmonizacija europske migracijske politike: neuspjeh
politika imigracijske kontrole sedamdesetih i osamdesetih godina 20.
stoljea, Migracijske i etnike teme 19, 2003, 4: 343361
Milenkovi, Ivan (ur.). Studije o izbeglitvu, Grupa 484, Beograd 2005
Molnar, Aleksandar. Narod, nacija, rasa istorijska izvorita nacionalizma u
Evropi, Krug, 1997
Morokvasi, Mirjana. B. Dinh, S. Potot, M. Salzbrunn. IDEA France, WP 1
report, 2008
MARRI. Asylum report 2006, 2006
OECD. Counting immigrants and expatriates in OECD countries: a new
perspective, New York, 2005
OECD. Trends in international migration, Annual report, 2004
Petronijevi, Vladimir. Migration flows in southeast Europe, a compendium
of national perspectives, Grupa 484, Beograd, 2007
Raki, Danilo. Na braniku Tvrave Evrope granine zemlje sa Evropskom
unijom kao sigurne zemlje porekla i sigurne tree zemlje, u uri,
Bojan (ur.). Novi talas, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2005
Salt J., Current Trends in International Migration in Europe, Council of
Europe, 2001
Salt J., Migration and Population Change in Europe, UNIDIR Research Paper
Br. 19., 1993

71

Salt J., Current Trends in International Migration in Europe, Council of

Europe, 2005
United Nations Publication. Replacement Migration: Is It a Solution to
Declining and Ageing Populations?, 2001
Vodi kroz meunarodno izbegliko pravo: prirunik za parlamentarce, UNHCR i
Interparlamentarna unija, 2001
Vukovi, Drenka. Koordinacija penzijskih sistema u zemljama Evropske unije, u
Vukovi, Drenka i Ana ekerevac. Socijalna politika i socijalne reforme, Fakultet
politikih nauka, Beograd, 2007
Vukovi, Drenka. Migrations of the labour force from Serbia, South-East Europe
Review, str 139 150, 2005
Vajdenfeld, Verner. Volfgan Vesels (ur.), Evropa od A do , Konrad Adenauer, 2004

UNHCR, Serbia and Montenegro: Development Through Local Integration,

2004.
UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2004.
UNHCR, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, September, 2007.
arevac, Ruica. Vladimir Petronijevi, Vodi za poslanike Narodne Skuptine
Republike Srbije, Srpski savet za izbeglice, neobjavljeni tekst, str. 6.
World migration 2005: Costs and benefits of international migration, IOM, 2006

World refugee survey 2007, U.S. Committee for refugees and immigants,
2007
2005 Global refugee trends, statistical overview of populations of refugees,
asylum-seekers, intrenally displaced persons, stateless persons, and other
persons of concern to UNHCR, 2oo6
Izbor nekih internet sajtova koji su korieni u izradi rada (u periodu od
IX.2008 do XI. 2008)

Konvencije i protokli koje se tiu migracija:

http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/093.htm.
http://www1.umn.edu/humanrts/instree/migrationemployment.html
http://untreaty.un.org/unts/60001_120000/1/17/00000846.pdf
http://www2.ohchr.org/english/law/cmw.htm
http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_
%20traff_eng.pdf
http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_smug_
eng.pdf
http://www.europaworld.org/DEVPOLAWAR/Eng/Refugees/Refugees_DocC_eng.htm.
http://www.grupa484.org.yu/srpski/politika-viza-i-zapadni-balkan
Ostali sajtovi:

www.prsp.sr.gov.rs
http://www.seio.sr.gov.yu/upload/documents/Strategija.zip .

72

www.europa.eu
www.fmo.qeh.ox.ac.uk
www.migrationhistory.com
www.learningmigration.com
www.asgi.it
www.migrationinformation.org
www.imin.hr
www.aemi.dk
www.frontex.europa.eu
www.proasyl.de
www.forcedmigration.org
www.imir-bg.org
www.yorku.ca
www.menedek.ispman.hu
www.migreurop.org
www.unhcr.org
www.un.org
www.signandsight.com
www.census.gov/ipc/www/idb/worldpopinfo.html
www.iom.int
www.untreaty.un.org
www.unhcr.org.yu
www.cefmr.pan.pl
www.unitedagainstracism.org/pdfs/actual_listofdeath.pdf
www.escapeartist.com
www.migrationpolicy.org

73