Đơn vị thực hiện: Viện nghiên cứu Chính sách Pháp luật và Phát triển

KIỂM SOÁT

QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

( Sách chuyên khảo)

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC QUỐC GIA

HÀ NỘI, 2015

1
 Lời Nói Đầu
Với tính cách là một quy luật chính trị trọng yếu, kiểm soát quyền lực là một vấn đề
trọng đại mà xưa nay các nhà tư tưởng chính trị đã chú trọng tìm tòi, đưa ra những học
thuyết, mô hình khác nhau. Ngay trong thời cổ đại Hy Lạp, A-ri-xtốt và Pla-ton đã chủ
trương phân quyền và đối trọng. Đó là manh nha học thuyết kiểm soát quyền lực. Đến
thời kỳ của phong trào Khai sáng Pháp thế kỷ XVIII, Mông-te-xki-ơ đã chỉ ra rằng: “Tất
cả những người có quyền lực đều dễ lạm dụng quyền lực, đây là một kinh nghiệm muôn
đời không thay đổi… Xét từ tính chất của sự vật, muốn ngăn ngừa việc lạm dụng quyền
lực, cần dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực”. Ông là người đã đặt nền móng cho học
thuyết về kiểm soát quyền lực.

Lịch sử hình thành nhà nước dân chủ hiện đại phương Tây cũng là lịch sử tư tưởng
kiểm soát quyền lực trong thực tế, kiểm soát quyền lực ở các nước phương Tây đương đại
đã vượt ra ngoài phạm vi kiểm soát lẫn nhau của 3 quyền lập pháp, tư pháp, hành pháp;
và quyền chính trị công dân, lực lượng dư luận cũng tạo thành sự kiểm soát đối với
quyền lực công cộng.

Nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước do nhân dân làm chủ, toàn bộ quyền lực của
nhà nước xã hội chủ nghĩa là thuộc về nhân dân. Do những kiểm soát về trình độ phát
triển kinh tế - văn hoá và xã hội, nhân dân còn chưa thể trực tiếp nắm quyền lực nhà nước
để tiến hành quản lý công việc nhà nước, mà chỉ có thể do những người cầm quyền mà
nhân dân bầu ra thay mặt nhân dân điều hành quyền lực nhà nước. Trong điều kiện của
cải vật chất chưa thực sự dồi dào, lợi ích cá nhân chưa được thoả mãn đầy đủ, cũng chưa
thống nhất với lợi ích xã hội, thì khó bảo đảm là người điều hành quyền lực không lợi
dụng quyền lực trong tay để mưu cầu tư lợi cho cá nhân hay tập đoàn nhỏ. Vì vậy làm thế
nào để dùng cơ chế kiểm soát hữu hiệu làm cho quyền lực trước sau được phân bổ và vận
hành theo ý chí quyền lực Nhà nước xã hội chủ nghĩa, thiết thực, thực hiện nguyên tắc
“quyền lực do nhân dân sử dụng, lợi ích do nhân dân mưu cầu”, ngăn chặn nguy cơ những
người đầy tớ của nhân dân tự biến mình thành kẻ cai trị, áp bức, bóc lột nhân dân…

Đây là vấn đề có tính bức thiết ở các nước xã hội chủ nghĩa. Cách mạng xã hội chủ
nghĩa đã xảy ra ở một số nước có lịch sử phong kiến lâu đời, cơ sở chủ nghĩa chuyên chế
thâm căn cố đế, thiếu truyền thống dân chủ.

Sau khi đã hoàn thành cuốn “Hình thức nhà nước đương đại” tháng 10 năm 2004, và
cuốn “Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của từng cơ quan nhà nước” cũng vào
cuối năm 2005, tôi có nảy ra một ý định muốn tổng hợp các kiến thức của mình về vấn đề
giới hạn quyền lực nhà nước. Thực ra khi dạy, soạn thảo các bài giảng và viết các bài tiểu
luận tại Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội, và một số nơi khác, tôi luôn luôn có xu
hướng cho rằng, Hiến pháp là bản văn giới hạn quyền lực nhà nước. Vì vậy đã nhiều lần
2
tôi nói và viết về vấn đề này với tên gọi rất khác nhau: Sự giới hạn quyền lực nhà nước
Nxb Đại học Quốc gia năm 2005, Nhà nước và trách nhiệm nhà nước Nxb Tư pháp năm
2007, Ý tưởng về sự chịu trách nhiệm của nhà nước, Chế ước quyền lực nhà nước Nxb
Đà Nẵng, năm 2008, Kiểm soát sự tùy tiện của nhà nước Nxb Tư pháp năm 2010....

Nhưng chỉ đến hiện nay, với việc xây dựng nhà nước pháp quyền được quy định rõ
trong Điều 2 của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và nhất
là có sự tài trợ của Quỹ NAFOSTED, những ý tưởng trên của tôi mới có cơ hội chuyển tải
và nâng cấp thành cuốn có tiêu đề: “Kiểm soát quyền lực Nhà nước” đang có trên tay các
quý bạn. Nhà nước thì ở thời nào cũng rất cần, nhưng quyền lực của nó cần phải được
kiểm soát.

Xin trình bày cùng các bạn và mong sự đóng góp ý kiến để bản thảo sau này có thể
được hoàn thiện hơn.

Cuốn sách có thể là chuyên khảo sâu dùng cho các sinh viên đại học, cao học, nghiên
cứu sinh Ngành Luật học và các ngành khoa học xã hội khác.

Xin cám ơn !

Hà Nội, Những ngày đầu năm 2015

Nguyễn Đăng Dung

3
 MỤC LỤC

Phần thứ nhất

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA SỰ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC …… 08

Chương I. Tại sao phải kiểm soát quyền lực nhà nước?.................………………...... 09

1.1. Nhà nước là một thiết chế cần thiết

........................................................................................................................................
.. 09

1.2. Nhà nước là một con "thuỷ quái" (Leviathan)

........................................................................................................................................
13

1.3. Một khi đã cần đến nhà nước, thì cũng cần phải kiểm soát quyền lực của nhà nước
(Cơ sở lý luận của việc cần phải kiểm soát quyền lực nhà nước)
.........................................................................................................................................
21

1.3.1 Chủ quyền nhà nước thuộc về nhân dân - Một căn bản nhất giải thích tại sao
quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát
.....................................................................................................................................
23

1.3.2. Bản tính con người là đam mê quyền lực và sự tùy tiện khi dùng quyền lực -
Một căn bản khác giải thích quyền lực nhà nước phải chịu bị kiểm soát
.....................................................................................................................................
38

1.3.3. Không có một thể chế nào của còn người hoàn toàn thoát khỏi sai lầm
........................................................................................................................................
44

1.3.4. Nhà nước không bị kiểm soát và các mô hình của nó

........................................................................................................................................
50

1.3.5. Nhà nước dân chủ là nhà nước mà quyền lực của nhà nước phải bị kiểm soát ... 52

1.3.6. Các loại hình và công cụ của kiểm soát quyền lực nhà nước

4
........................................................................................................................................
57

Chương II. Lý thuyết Nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa Hiến pháp - sư thể hiện
tập trung tư duy nhân loại về kiểm soát quyền lực nhà nước
.........................................................................................................................................
59

2.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước- lý do hình thành lý thuyết nhà nước pháp quyền
........................................................................................................................................
59

2.2. Nhà nước pháp quyền và những đặc điểm cơ bản của nhà nước pháp quyền
........................................................................................................................................
64

2.3. Chủ nghĩa Hiến pháp – bước tiến tiếp theo của lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà
nước
.........................................................................................................................................
71

Chương III. Hiến pháp - công cụ quan trọng nhất của kiểm soát quyền lực nhà
nước
.........................................................................................................................................
81

3.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước- lý do ra đời của hiến pháp
........................................................................................................................................
81

3.2. Các loại hình hiến pháp

........................................................................................................................................
83

3.3. Hiến pháp - bản văn có hiệu lực pháp lý tối cao có chức năng là công cụ kiểm soát
quyền lực nhà nước.
.........................................................................................................................................
87

Phần thứ hai

NỘI DUNG, HÌNH THỨC & CÔNG CỤ CỦA VIỆC KIỂM SOÁT
QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC
........................................................................................................................................
96
5
Chương IV. Bảo đảm nhân quyền không bị vi phạm - một nội dung của kiểm soát
quyền lực nhà nước
.........................................................................................................................................
97

4.1. Quyền con người được quy định và bảo đảm trong Hiến pháp- phương thức kiểm
soát quyền lực nhà nước
.........................................................................................................................................
97

4.2. Kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam bằng các quy định về quyền con người
trong các Hiến pháp Việt Nam
.........................................................................................................................................
119

4.2.1. Quyền con người trong các quy định của Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và
1992
.........................................................................................................................................
119

4.2.2. Cách tiếp cận mới về nhân quyền trong Hiến pháp năm 2013
.........................................................................................................................................
128

Chương V. Các chức danh quan trọng của nhà nước được bầu cử và với một
nhiệm kỳ nhất định - một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước.
.........................................................................................................................................
139

5.1. Bầu cử, dân chủ và kiểm soát quyền lực

.........................................................................................................................................
139

5.2. Hình thức tuyển cử.

.........................................................................................................................................
147

5.3. Bầu cử là một trong những biện pháp kiểm soát quyền lực của nhà nước Việt
Nam……………………………………………………………………………………… 160

5.4. Sự kiểm soát quyền lực của nhà nước bằng cách bãi nhiệm đại biểu và bỏ phiếu
tín nhiệm, bãi nhiệm các chức danh khác của các cơ quan nhà nước
.......................................................................................................................................
166

6
5.5. Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng cách bỏ phiếu trưng cầu
.........................................................................................................................................
167

Chương VI. Quyền lực nhà nước được kiểm soát bằng việc phân chia/phân công,
phân nhiệm và tự kiểm tra bên trong bằng cơ chế kìm chế và đối trọng. (Sự kiểm
soát quyền lực nhà nước từ bên trong)
.........................................................................................................................................
171
.........................................................................................................................................

6.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước - lý do của sự phân quyền và kìm chế đối trọng
quyền lực
.........................................................................................................................................
172

6.2. Nội dung của sự phân quyền và kìm chế đối trọng quyền lực
.........................................................................................................................................
176

6.3. Phân công, phân nhiệm và sự tự kiểm tra từ bên trong- kiểm soát quyền lực nhà
nước ở Việt Nam
.........................................................................................................................................
195

6.4. Chế độ phân quyền theo chiều dọc: Quyền lực nhà nước được kiểm soát bằng việc
phân quyền cho địa phương và việc công nhận chế độ tự trị của chính quyền địa
phương
.........................................................................................................................................
218

6.4.1. Phân quyền giữa trung ương và địa phương - phương thức kiểm soát quyền
lực của nhà nước trung ương
.........................................................................................................................................
218

6.4.2. Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng việc phân quyền giữa liên bang và tiểu

bang…..
........................................................................................................................................
231

6.4.3. Sự kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc phân cấp, phân quyền giữa
trung ương và địa phương của nhà nước CHXHCN Việt Nam
7
.........................................................................................................................................
234

Chương VII. Chính phủ phải chịu trách nhiệm - tiêu điểm của kiểm soát quyền
lực nhà nước từ bên trong.
.........................................................................................................................................
243

7.1. Ý nghĩa và vai trò của vấn đề chính phủ phải chịu trách nhiệm
.........................................................................................................................................
243

7.2. Phân quyền mềm dẻo, chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước một
Quốc hội do nhân dân trực tiếp bầu ra - một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước
của các nhà nước tổ chức theo chế độ đại nghị
.........................................................................................................................................
248

7.3. Phân quyền cứng rắn, chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân - một hình
thức kiểm soát quyền lực nhà nước của các nhà nước tổ chức theo chế độ tổng thống
.........................................................................................................................................
281

7.4. Phân quyền hỗn hợp, không những Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm
trước Quốc hội, mà còn cả Tổng thống - người đứng đầu nhà nước cũng phải chịu
trách nhiệm trước cử tri - một hình thức khác của sự kiểm soát quyền lực nhà nước
.........................................................................................................................................
296

7.5. Cho dù nhà nước có tổ chức theo kiểu này hay kiểu kia thì hành pháp - chính phủ
vẫn phải là trung tâm của bộ máy nhà nước, và chính hành pháp - chính phủ phải chịu
trách nhiệm chính về sự thăng, trầm của một quốc gia
.........................................................................................................................................
304

7.6. Chính phủ Việt Nam phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Việt Nam theo Hiến
pháp lịch sử.
.........................................................................................................................................
338

7.7. Kiểm soát Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp 2013
.........................................................................................................................................
354

8
Chương VIII. Những phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài
.........................................................................................................................................
363

8.1. Kiểm soát quyền nhà nước bằng tự do báo chí

.........................................................................................................................................
363

8.2. Kiểm soát chính quyền bằng sự công khai và minh bạch của chính quyền
.........................................................................................................................................
366

8.3. Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng hoạt động giám sát và phản biện của Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam và của các tổ chức xã hội
.........................................................................................................................................
369

8.3.1. Vai trò đối lập của các đảng phái tư bản
.........................................................................................................................................
369

8.3.2. Vai trò phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của các tổ chức xã hội
là thành viên của Mặt trận.
.........................................................................................................................................
375

Chương IX. Toà án - cửa ải cuối cùng của sự kiểm soát quyền lực nhà nước
.........................................................................................................................................
382

9.1. Vô tư, độc lập - bản tính cần có của tư pháp để kiểm soát quyền lực nhà nước
.........................................................................................................................................
382

9.2. Tư pháp Việt Nam với việc kiểm soát quyền lực nhà nước trước Hiến pháp lịch
sử..
.........................................................................................................................................
404

9.3. Tư pháp Việt Nam với việc kiểm soát quyền lực nhà nước của Hiến pháp năm
2013
.........................................................................................................................................
414

Tài liệu tham khảo

9
.........................................................................................................................................
422

Phần thứ nhất

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA SỰ

KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

10
 Chương I

TẠI SAO PHẢI KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC ?

1.1. Nhà nước là một thiết chế cần thiết

Chúng ta thừa nhận những chân lý tự nhiên rằng tất cả mọi người đều sinh ra
bình đẳng, rằng tạo hoá trao cho họ những quyền không thể tước đoạt, đó là quyền
sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc.

Để đảm bảo những quyền này, các chính phủ được lập ra trong nhân dân
và có được những quyền lợi chính đáng trên cơ sở nhất trí của nhân dân, rằng
bất cứ khi nào một thể chế chính quyền đó phá vỡ những mục tiêu này, thì nhân
dân có quyền thay đổi hoặc loại bỏ chính quyền đó và lập nên một chính quyền
mới, đặt trên nền tảng những nguyên tắc cũng như tổ chức thực thi quyền hành
theo một thể thức sao cho có hiệu quả tốt nhất đối với an ninh và hạnh phúc của
họ.

Tuyên ngôn Độc lập Hoa kỳ, 1776

Những dòng chữ trên trong bản Tuyên ngôn Độc lập của nước Mỹ không những chỉ
có nghĩa đối với người dân của nước này, mà nó đã nhanh chóng vượt ra khỏi Mỹ quốc
trở thành chân lý chung của cả nhân loại. Hồ Chí Minh, vị lãnh tụ kính yêu của nhân dân
Việt Nam thời hiện đại đã phải mượn câu nói trên làm cơ sở cho bản Tuyên ngôn Độc lập
của Nhà nước Việt Nam, ngày 2 tháng 9 năm 1945 tại Quảng trường Ba Đình lịch sử. Con
người chúng ta tồn tại không phải để phục vụ chính phủ như trong các xã hội chuyên chế
và độc tài đã từng tuyên bố, mà chính các chính phủ tồn tại để bảo vệ người dân, các
quyền của họ và có tác dụng làm cho xã hội phát triển thông qua sự phát triển của mọi
người.

Nhà nước, tức chính phủ là rất cần cho cuộc sống của mọi người. Đúng như Ông Chủ
tịch của Ngân hàng thế giới G. Wulfenson trong Lời nói đầu của bản báo cáo của cơ quan
này với nhan đề " Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi" đã viết: "... lịch sử đã
nhiều lần chứng minh, một chính phủ tốt không phải là một món xa xỉ phẩm, mà là một
điều cần thiết sống còn. Không có một Nhà nước hữu hiệu thì sẽ không thể có một sự phát
triển ổn định cả về mặt kinh tế lẫn về mặt xã hội ".1

Nhưng tạo ra một chính phủ như thế nào và nó có hình thức ra sao luôn luôn là câu
hỏi lớn của nhân loại:
1
Xem, Ngân hàng thế giới, Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi. Báo cáo của Ngân hàng thế giới về tình hình
phát triển kinh tế - xã hội năm 1996, Nxb Chính trị Quốc gia năm 1997.
11
 "Tạo ra một chính phủ không đòi hỏi nhiều sự cẩn trọng. Phân chia quyền lực; dạy
cách tuân phục; và công việc thế là xong. Cho quyền tự do còn dễ dàng hơn nữa. Không
cần hướng dẫn; nó chỉ đòi hỏi xoá bỏ sự cai trị. Nhưng để thành lập một chính phủ dân
chủ tự do, có nghĩa là dung hoà tất cả những yếu tố đối nghịch giữa tự do và kiểm toả
trong một thể thống nhất, thì phải đòi hỏi đến một sự suy nghĩ cẩn thận, suy nghĩ thấu
đáo; một trí tuệ minh mẫn, mạnh mẽ và tổng hợp."2

Nếu quá vì quyền tự do sẽ dẫn đến tình trạng vô chính phủ, nhưng ngược lại nếu quá
vì kìm hãm sẽ dẫn đến sự độc tài. Với tầm quan trọng như vậy, cho nên chính thể cũng
như cơ cấu lãnh thổ Nhà nước bao giờ cũng được quy định trong văn bản có hiệu lực
pháp lý cao nhất của Nhà nước, đó là hiến pháp. Hiến pháp có thể dành một chương riêng
nói về chính thể, cũng như hình thức cơ cấu lãnh thổ Nhà nước. Hoặc có thể trong hiến
pháp không có chương riêng, nhưng qua các quy định của hiến pháp đã toát lên cho chúng
ta vấn đề chính thể và cơ cấu lãnh thổ của Nhà nước, tức là mô hình Nhà nước.

Vì vậy, vấn đề chính thể, và cơ cấu lãnh thổ là vấn đề thuộc nội dung cơ bản của hiến
pháp thực định. Luật thực định là những quy phạm thể hiện các nhận thức khách quan của
các nhà lập pháp. Nhiều khi thực tế và hiến pháp thực định lại rất xa nhau. Lý do việc xa
rời đó là sự khác nhau giữa chính thể được quy định trong hiến pháp và sự biến dạng của
nó trong đời sống chính trị của mỗi nước.

Ngay từ thời kỳ Cổ đại các nhà triết học vĩ đại phương Tây đã từng cho rằng, Nhà
nước là một hình ảnh phóng đại của con người. Trong tác phẩm "Nền Cộng hoà", Plato đã
chia ra 5 loại hình thức Nhà nước. Đó là hình thức quý tộc, danh vọng, tài phiệt, dân chủ
và chuyên chế. Ông cho rằng Nhà nước lý tưởng đối với ông là Nhà nước quý tộc do các
các triết gia điều khiển. Trong đó yếu tố tối thượng là lý tính được nhập thể vào con người
triết gia - nhà cai trị và lý trí của người dân điều khiển các dục vọng của họ. 3 Aristotle là
người đầu tiên phân biệt 3 loại chính quyền: Một chính quyền có thể do một, một ít, hay
nhiều người cai trị. Nhưng loại nào cũng có thể tốt hoặc xấu. Một chính quyền là tốt khi
nó cai trị vì lợi ích chung của toàn dân. Một chính quyền xấu khi nó cai trị vì lợi ích hay
sở thích riêng của mình.

Theo Aristotle, các hình thức chính quyền chân chính gồm có chế độ quân chủ (một),
quý tộc (một ít) và tổ chức Nhà nước (nhiều). Các hình thức suy đồi gồm có chế độ
chuyên quyền (một), đầu sỏ (một ít) và dân chủ (nhiều). Lý tưởng của Aristotle là, một cá
nhân xuất sắc cai trị thì vẫn hơn, nhưng không mấy khi kiếm được những người như vậy.
Cho nên, bản thân ông vẫn ủng hộ chế độ quý tộc như người thầy của mình là Plato.
Trong chế độ quý tộc, việc cai trị do một nhóm người có trình độ, tài năng và của cải
2
Xem, Edmun Burke (1790), Về những khó khăn trong việc xây dựng một chính phủ tự do. Trong cuốn Individual
Freedom and the Bill of Rights by Melvin Urofky.
3
Xem, Samuel Enoch Stumpf: Lịch sử Triết học và các luận đề, Nxb Lao động, H., 2004 tr. 65 .
12
khiến họ có trách nhiệm và năng lực lãnh đạo hơn 4. Locke J. trong tác phẩm Khảo luận
thứ hai về chính quyền đã vẽ ra một bức tranh Nhà nước khác với luận thuyết Chúa tể
trong xã hội của Hobbes. Chúa tể của Hobbes là tuyệt đối. Locke đồng ý rằng phải có một
"quyền lực tối cao", nhưng ông thận trọng đặt nó trong tay cơ quan lập pháp, là đại diện
cho ý muốn của đa số dân chúng. Ông nhấn mạnh tầm quan trọng của sự phân chia quyền
lực, chủ yếu để những người thi hành luật và bảo vệ luật không phải là những người làm
luật, vì "họ có thể miễn cho bản thân họ việc tuân thủ những luật họ mà làm ra, và thích
nghi luật, cả trong việc làm luật và thi hành luật, cho phù hợp với lợi ích riêng tư của họ".
Vì vậy, cơ quan hành pháp ở dưới luật. Cả cơ quan lập pháp cũng không phải tuyệt đối,
mặc dù nó là "tối cao", vì quyền lập pháp được coi như là một sự uỷ thác. Rút cuộc, "vẫn
còn trong tay nhân dân một quyền lực tối cao để loại bỏ hay thay đổi khi thấy cơ quan lập
pháp đi ngược lại sự uỷ thác của họ5.

Chủ nghĩa Mác phân tích lịch sử hình thành và phát triển xã hội loài người thành 5
hình thái kinh tế - xã hội, nhưng chỉ có 4 hình thái có Nhà nước: chế độ chiếm hữu nô lệ,
chế độ phong kiến, chế độ tư bản và chế độ xã hội chủ nghĩa. ứng với mỗi hình thái này là
một kiểu Nhà nước. Kiểu Nhà nước là tổng thể các dấu hiệu (đặc điểm) cơ bản của Nhà
nước thể hiện bản chất giai cấp, vai trò xã hội, những điều kiện phát sinh, tồn tại và phát
triển của Nhà nước trong một hình thái kinh tế xã hội nhất định. Phù hợp với mỗi một
kiểu nhà nước là một bản chất nhà nước, hay nói một cách khác, mỗi một kiểu nhà nước
có một bản chất nhà nước riêng. Bản chất nhà nước có thể là một, nhưng hình thức thể
hiện bản chất thì lại hết sức đa dạng. Cùng là nhà nước thể hiện bản chất tư sản, nhưng
hình thức tổ chức nhà nước lại rất khác nhau, phụ thuộc vào từng hoàn cảnh lịch sử xã hội
cụ thể, đặc điểm dân tộc... khác nhau.

Quy định cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, tức là quy định hình thức nhà nước là một
vấn đề quan trọng bậc nhất của mỗi một hiến văn. Điều này có nghĩa là Hiến pháp có đối
tượng phải quy định hình thức tổ chức của Nhà nước của mình.

Con người là một động vật cao cấp, khác các loài động vật khác ở chỗ con người
không sống ngoài xã hội, tức là phải liên kết và quan hệ với nhau. Trong một điều kiện
như vậy, xã hội phải có tổ chức. Một trong những tổ chức không thể thiếu được đó là Nhà
nước. Sự xuất hiện nhà nước như là một bước tiến vượt bậc của nhân loại, cho phép con
người từ một xã hội mông muội bước sang thời kỳ của văn minh.

Nhà nước là rất cần thiết cho cuộc sống của con người. Cho đến hiện nay và một
tương lai cho cả sau này con người không thể sống thiếu nhà nước, trong một trạng thái
vô chính phủ, ít nhất là cho đến khi xây dựng xong chủ nghĩa cộng sản. Nếu như: “Nhà
nước sụp đổ từ bên trong, để mặc cho những công dân của nó mất cả những điều kiện cơ
4
Xem, Samuel Enoch Stumpf: Lịch sử Triết học và các luận đề, Nxb. Lao động. H., 2004 . tr. 89- 90.
5
Xem, Samuel Enoch Stumpf: Lịch sử Triết học và các luận đề, Nxb. Lao động Hà Nội, 2004 . tr. 222 .
13
bản của cuộc sống ổn định: luật pháp và an ninh, sự tin cậy trong các hợp đồng và những
phương tiện trao đổi lành mạnh. Những cuộc khủng hoảng này làm chúng ta nhớ lại sự
hiểu biết sâu sắc của Thomas Hobbes cách đây gần một nửa thiên niên kỷ trong luận văn
Leviathan vào năm 1651, rằng cuộc sống mà không có một nhà nước hiệu lực để duy trì
trật tự thì rất “đơn độc, nghèo nàn, đồi bại, tàn bạo và ngắn ngủi” 6. Bên cạnh sự cần thiết
như vậy, chúng ta cũng cần phải nhận ra rằng nhà nước luôn luôn có xu hướng lạm quyền,
mà vi phạm đến quyền lợi của cá nhân.

Từ những thời xa xưa nhất, con người đã họp lại với nhau thành các phường hội lớn
hơn, bắt đầu bằng hộ gia đình, rồi đến các nhóm quan hệ huyết thống và rồi đến các nhà
nước hiện đại. Để các nhà nước có thể tồn tại, các cá nhân và các nhóm phải nhượng lại
quyền lực trong những lĩnh vực then chốt, như quốc phòng, cho một cơ quan cộng đồng.
Cơ quan đó phải nắm giữ quyền lực cưỡng chế đối với tất cả những hình thức khác trong
một phạm vi lãnh thổ xác định nào đó.

Các nhà nước phát triển muôn hình, muôn cỡ, tuỳ thuộc vào sự tổng hoà các nhân tố
như văn hoá, như tài nguyên thiên nhiên, những cơ hội buôn bán và sự phân phối quyền
lực. Nhà nước Aten cổ đại, chẳng hạn dựa chủ yếu vào chế độ nô lệ và những cướp bóc
thuộc địa. Xa hơn về phía Đông những cơ cấu nhà nước chặt chẽ được xây dựng từ xa
xưa dựa trên cơ sở sở hữu nhà nước về đất đai với bộ máy quan liêu phức tạp đã cản trở
rất lâu sự xuất hiện những nền kinh tế hiện đại, dựa trên cơ sở thị trường ở những vùng
này.

Tuy nhiên, bất chấp sự đa dạng về xuất xứ, nhà nước theo thời gian vẫn phát triển.
Các nhà nước hiện đại có lãnh thổ và dân số xác định vững chắc và trong đó nhà nước
đóng vai trò tập trung và phối hợp. Quyền lực nhà nước tối cao thường bao gồm ba chức
năng riêng rẽ là lập pháp, tư pháp và hành pháp. Kể từ thế kỷ thứ XVIII, thông qua việc
chinh phục và xâm lấn thuộc địa, các quốc gia dân tộc đã sáp nhập phần lớn thế giới vào
những vùng lãnh thổ riêng của các đế chế loại trừ lẫn nhau. Khi mà các đế chế tan rã, các
nhóm thiểu số thiết lập các quốc gia riêng làm cho số lượng các quốc gia trên thế giới
tăng lên một cách đáng kể. Số thành viên của Liên quốc đã tăng vọt từ 50 nước độc lập
vào năm 1945 lên tới 185 nước vào 1996. Về cơ bản các nhà nước trên thế giới đã đáp
ứng được những nhu cầu thiết yếu cho cuộc sống của nhân dân, khắc phục được những
khuyết tật của nền kinh tế thị trường như: Thiết lập cơ sở pháp luật; duy trì trật tự an toàn
xã hội; bảo vệ môi trường; đảm bảo các dịch vụ cơ bản cho xã hội,... Nhưng bên cạnh đó
bằng những cuộc điều tra cơ bản tiến hành ở nhiều nước, Ngân hàng thế giới đã cảnh báo
cho chúng thấy rằng, nhiều nước thiếu cơ sở cơ bản cho sự phát triển của thị trường: Mức
độ tội phạm và bạo lực cao, bộ máy tư pháp tuỳ tiện, các thể chế nhà nước yếu kém làm

6
Xem, Ngân hàng thế giới: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi /Báo cáo về tình hình thế giới
năm 1997, Nxb. Chính trị Quốc gia Hà Nội, 1998, tr.33.
14
trầm trọng thêm tình hình yếu kém của nhà nước. Những hành động như vậy của nhà
nước không những không bổ trợ cho thị trường, mà trái lại càng huỷ hoại sự tín nhiệm của
nhân dân đối với nhà nước.

Một trong những nguyên nhân yếu kém của nhà nước nêu trên là trong nhà nước đó
không có sự kiểm soát và kìm chế các hoạt động của các cơ quan hoặc của các nhân viên
đảm nhiệm các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, hoặc có những không có những đảm bảo
cho sự kiểm soát hoặc kìm chế đó hoạt động trên thực tế.

1. 2. Nhà nước là một con “Thuỷ quái” (Leviathan)

“Cuộc sống mà không có nhà nước hiệu lực để duy trì trật tự, thì rất đơn
độc, nghèo nàn, đồi bại, tàn bạo và ngắn ngủi.”

Hobbes: Leviathan (1651)

Cách đây gần hàng nửa thiên niên kỷ, Thomas Hobbes (1588 - 1679), nhà triết học và
xã hội học người Anh đã viết về vị trí vai trò quan trọng của nhà nước như vậy trong tác
phẩm với tên “Leviathan”. Ông đã khẳng định trong trạng thái tự nhiên không có nhà
nước, con người rơi vào trạng thái hỗn loạn “cuộc chiến con người chống lại con người”.
Vì mục đích an toàn hơn, con người phải thành lập ra nhà nước và phải trao tự do của
mình cho nhà nước và phải nhận được sự an toàn và mệnh lệnh từ nhà nước. Ông là người
đầu tiên đưa ra cơ sở của việc thành lập ra nhà nước là khế ước xã hội, thấy được tính tất
yếu của việc phải thành lập ra nhà nước cũng như những mặt trái của nhà nước. Trong Lời
nói đầu của tác phẩm vĩ đại này, Thomas Hobbes viết:

“...Nghệ thuật của con người… có thể tạo nên một con thú giả tạo... Hơn thế
nữa, nghệ thuật có thể bắt chước con người, tác phẩm duy lý ấy của thiên nhiên. Vì
thật ra con Leviathan này là một tác phẩm nghệ thuật, cái mà người ta gọi là Quốc
gia, hay bằng tiếng Latinh là Civitas, và nó không là gì khác hơn là một con người giả
tạo, mặc dù nó cao lớn hơn và có sức mạnh nhiều hơn là con người tự nhiên, được
tạo ra và che chở cho con người thiên nhiên này. Nơi con Leviathan này có chủ quyền
là một linh hồn giả tạo, tại vì nó cho sự sống và cử động cho toàn thân.... Phần
thưởng và sự trừng phạt là gân cốt của nó. Sự giàu sang và tài sản của những cá
nhân hợp thành sức mạnh của nó. Hạnh phúc của nhân dân là nhiệm vụ của nó...
Sự công bằng và luật pháp là ý chí giả tạo của nó. Sự hoà hợp là sức mạnh của nó,
sự hỗn loạn là bệnh hoạn của nó, và nội chiến là cái chết của nó. Sau cùng những
hiệp ước và những khế ước nguồn gốc của sự thành lập, sự kết hợp và đoàn kết


Hobbes Thomas đã dùng thuật ngữ Leviathan - Con quái vật (thuỷ quái) trong Kinh Thánh để ví với nhà nước
15
 của những thành phần của đoàn thể chính trị này có thể ví với câu chúng ta hãy
tạo nên con người mà Thượng đế đã nói lúc khai thiên lập địa.” 7

Theo cách nói của người phương Tây, quyền lực là tai họa mà người dân đành phải
gánh chịu. Sở dĩ như vậy, bởi vì rằng, nếu như không có nhà nước thì người dân còn phải
gánh chịu một tai họa khác to lớn hơn, tức là sự hỗn loạn của chủ nghĩa vô tổ chức. So
sánh hai tai họa này, người dân phải lựa chọn một thứ nhẹ hơn. Đó là quyền lực của nhà
nước.

Quyền lực nhà nước sở dĩ là tai họa, bởi một lẽ thông thường rằng, quyền lực luôn
luôn có bản tính tha hóa. Ngay từ năm 1887 Huân tuốc Acton đã nhận định rằng:

“Quyền lực có xu hướng dẫn tới đồi bại, quyền lực tuyệt đối thì có xu
hướng đồi bại tuyệt đối”.

Bất kỳ một người nào chỉ cần có quyền lực nhà nước trong tay đều không thể tránh được
xu hướng của sự đồi bại, nếu như quyền lực đó không bị kìm chế. Bản tính ác tìm ẩn của
con người thường được biểu hiện rất đa dạng ra bên ngoài. Đó là tính cố chấp, tính lười
biếng và tính đố kỵ. Không chế bản tính này rất khó khăn, phải có công cụ đa phương
diện, vừa phải dựa vào năng lực bên ngoài, vừa phải có công cụ của nội lực bên trong.

Theo Chủ nghĩa Mác, xã hội loài người hiện nay được thoát thai ra từ một xã hội thị
tộc sau 3 lần phân công lao động: Lần thứ nhất - chăn nuôi tách khỏi trồng trọt; lần thứ
hai - Thủ công nghiệp tách khỏi nông nghiệp; và lần thứ ba - thương nghiệp (được gọi là
tư sản sau này) tách khỏi trồng trọt, chăn nuôi và thủ công nghiệp, trở thành 1 ngành kinh
tế độc lập. Đồng thời với sự phân công lao động là việc xuất hiện các giai cấp đối lập
nhau, luôn luôn mâu thuẫn và đấu tranh gay gắt với nhau. Tổ chức xã hội thị tộc không
còn đủ khả năng điều hành xã hội, đòi hỏi phải có một tổ chức mới đủ sức dập tắt hoặc là
chí ít phải giữ gìn những xung đột trong một trật tự hợp lý nhất định, mục đích duy trì sự
tồn tại và phát triển của xã hội. Tổ chức đó được gọi là nhà nước. Ngoài những lý do ra
đời của nhà nước từ sự xuất hiện giai cấp của các nhà nước châu Âu như những khuôn
mẫu điển hình, chủ nghĩa Mác còn nhấn mạnh đến nguyên nhân xã hội của sự xuất hiện
nhà nước. Đó là nhu cầu phải chống thiên tai, bão lụt để duy trì sự tồn tại của các nhà
nước phương Đông.

Như vậy nhà nước “không phải là một quyền lực từ bên ngoài áp đặt vào xã hội,” mà là
“một lực lượng nẩy sinh từ xã hội”, do nhu cầu của chính con người, nhà nước như là một
lực lượng "tựa hồ như đứng trên xã hội”, vì không trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất,
nhưng lại có chức năng làm dịu bớt xung đột và giữ cho những xung đột đó nằm trong một

7
Xem, Jean Jacques Chevallier: Những Danh tác Chính trị. NXB Trẻ , 1971, tr. 100 .
16
trật tự nhất định để cho sản xuất phát triển và xã hội loài người không thể đi đến chỗ diệt
vong.8

Thuở ban đầu mọi nhà nước sinh ra với một ý nghĩa hết sức tốt đẹp, với mục đích duy
trì và phát triển cuộc sống của nhân loại, làm cho nhân loại thoát khỏi sự diệt vong và duy
trì sự phát triển, nhưng sau đấy nhà nước dần dần đều là những tổ chức chuyên chế. Nhà
Vua - Kẻ thống trị thay mặt cho nhà nước đều cho mình là nguồn gốc của mọi công lý
trong xã hội. Ông ta một mình có cả quyền lập pháp, hành pháp, sửa đổi, đình chỉ và cả
việc xét xử sự vi phạm luật pháp do chính ông ta ban hành. Là người cai trị, ông ta có
quyền tuyệt đối và không phải tuân thủ pháp luật. Vị trí của ông ta không phải ở dưới, mà
ở trên pháp luật. Đó là một nhà nước độc tài chuyên chế gắn liền với các chế độ chính trị
phi dân chủ, quyền lực nhà nước có một đặc điểm quan trọng là vô hạn định, luôn luôn
tiềm ẩn một mối nguy hại cho loài người.

Hình ảnh của nước Mỹ cách đây khoảng hơn 100 năm phản ánh rất đúng hiện tượng
tham nhũng trên:

“Để xin Quốc hội chi một khoản tiền ...ta cũng phải tốn tiền. Chẳng hạn, để
có đa số trong một uỷ ban hạ nghị viện, ta phải mất 10.000 đô la, tức là mất
40.000 đô la; để có đa số trong một uỷ ban Thượng viện ta cũng phải chi cho mỗi
người cũng đại loại như vậy, tức là mất 40.000 đô la lại phải chi thêm cho một
hay hai ông chủ tịch của một hay hai uỷ ban như vậy nữa, chẳng hạn, mất 10.000
đô la cho mỗi người. Thế rồi còn phải chi cho 7 người đàn ông đi vận động ở
hành lang. Thế rồi, còn phải chi cho một hạ nghị sỹ hoặc thượng nghị sỹ có phẩm
hạnh nữa, và đối với những vị có phẩm hạnh cao này thì càng tốn hơn”.9

Tham nhũng, độc tài, chuyên chế trở thành những bệnh chung của mọi xã hội có nhà
nước. Chế độ độc tài là chế độ loại trừ đa số nhân dân tham gia vào các công việc nhà
nước. Chế độ chuyên chế là chế độ rất gần với chế độ độc tài, không những loại trừ đa số
tham gia vào công việc nhà nước, mà còn can thiệp quá sâu vào lĩnh vực đời sống của
nhân dân. Tham nhũng đã được định nghĩa theo nhiều cách. Cách chung nhất là sự lạm
dụng quyền hành của nhà nước để mưu lợi ích riêng, mà quyền hành thì rất dễ bị lợi dụng.
Khác với những tội phạm khác, lạm dụng quyền lực nhà nước để mưu lợi riêng cho bản
thân hoặc cho người thân rất dễ thực hiện. Đối với một số người, thuật ngữ nhà chính trị
đồng nghĩa với nhà lãnh đạo. ở một số nước phương Đông, chủ nghĩa Khổng giáo ngự trị
với nhận thức rằng, đã làm quan, thì bao giờ cũng là người có đạo đức hơn người dân. Họ
không biết rằng, những người có quyền thế cũng là con người, họ cũng có thể có đạo đức
kém hơn bất kỳ người dân nào khác.
8
Xem, Mác- Ang ghen: Tuyển tập. T.6. NXB Sự Thật. Hà Nội 1984 , tr. 260.
9
Lời của một ông chủ công ty đường sắt trong tác phẩm của Mark Twain và Charles Warner: Thời đại vàng son:
Câu chuyện kể của thời nay (1877).
17
 Nhận thức của thời dân chủ không phải như vậy. Quan chức cũng có rất nhiều hạng
người. Khác với người dân bình thường khác, sự ranh mãnh của của các quan chức còn có
thể gây ra hậu quả nghiêm trọng hơn đối với xã hội nói chung. Tội phạm của công chức
và nhất là của giới chính trị thường gây tổn hại cho công chúng nhiều hơn là tội phạm trên
đường phố, nhưng những tội phạm này rất hiếm khi chịu hình phạt hơn. Theo lịch sử một
minh họa điển hình của nạn tham nhũng của những người quyền thế can thiệp vào guồng
máy chính trị ở các thành phố ở Mỹ. Nổi tiếng nhất trong số tất cả những bộ máy chính trị
tham nhũng là Tammany Hall, cơ quan hành chính của Đảng dân chủ ở Thành phố New
York thế kỷ 19. Vì quyền lực được mở rộng cho chính trị gia của guồng máy, khả năng có
thể thu lợi cho cá nhân là vô hạn. Nếu họ biết địa điểm thành phố sẽ quy hoạch một công
viên mới chẳng hạn, thì họ sẽ mua đất ở đó với giá rẻ mạt, sau đó bán lại thu món lợi kếch
sù. Mặc dù hiện nay luật pháp vẫn cấm việc sử dụng thông tin nội bộ, nhưng buộc tội họ rất
khó10.

Lâm Ngữ Đường, một nhà nghiên cứu văn hoá Trung quốc, trong tác phẩm nổi tiếng
"My country and my people," cũng mạnh dạn cho rằng, nội dung cơ bản của hiến pháp là
phải có quy định ngăn ngừa bản tính xấu vốn có của con người cầm quyền lực. Ông viết:

"Theo tiêu chuẩn quốc gia, nền chính trị của chúng ta (Trung Quốc - NĐD)
có những đặc điểm rõ ràng là thiếu một hiến pháp và thiếu quan niệm về quyền
lợi của công dân. Những đặc điểm đó mà tồn tại là do nền triết lý chính trị và
một tình trạng đặc thù vậy. Một triết lý dung hoà đạo đức khác hẳn với một triết
lý hiệu lực. Nền triết lý pha trộn đạo đức vào chính trị tạo ra một khái niệm căn
bản của hiến pháp trong đó đã dự định bọn người thống trị có thể trở nên những
người đồi bại; nếu họ lạm dụng quyền lực làm tổn hại đến quyền lợi của chúng
ta, lúc đó ta có thể trông cậy vào hiến pháp làm vũ khí để bảo vệ quyền lợi của
mình. Khái niệm đối với Chính phủ của người Trung Quốc khác hẳn với khái
niệm dự đoán nói trên. Họ chỉ biết rằng chính phủ là cha mẹ của dân, có thể gọi
nó là phụ mẫu chính phủ" hay chính phủ hiền năng". Cái chính phủ soi xét đến
quyền lợi của người dân hệt như cha mẹ lo liệu cho con cái vậy. Vì thế, nhân dân
ta (Trung Quốc - NĐD) lấy quyền "tiện nghi hành sự" (tuỳ ý nên làm sao làm
vậy) giao phó cho chính phủ, lại còn cho một tín nhiệm vô thời hạn nữa"11.

Cũng chính Lâm Ngữ Đường còn chỉ ra rằng, sự ngăn ngừa trên là một biểu hiện của
nền pháp trị, nó khác hẳn với chính trị nhân trị của Khổng Tử.

"Khái niệm chính trị của Khổng Tử cho rằng, mỗi kẻ trong guồng máy thống
trị là một bậc quân tử hiền đức, bởi vậy mới lấy lễ của người quân tử để đối với
họ. Khái niệm chính trị của chế độ pháp trị cho rằng mỗi kẻ trong guồng máy
10
Xem, John J. Macionis, Xã hội học. Nhà Xuất bản Thống kê. Hà Nội. 2004, tr. 586 - 587.
11
Xem, Lâm Ngữ Đường, Trung Hoa đất nước con người. NXB Văn hoá Thông tin Hà Nội 2001, tr. 320 -321.
18
 thống trị là một kẻ đồi bại, bởi vậy phải định trước những điều khoản để ngăn
ngừa đối với họ,trước khi họ có ý định làm bậy. Thật rõ ràng ý kiến thứ nhất là
truyền thống của Trung quốc từ xưa tới nay, ý kiến thứ nhì là ý kiến của Âu Châu,
mà cũng là ý kiến của Hàn Phi Tử vậy. Hiển nhiên ông đã nói rằng: "Bậc thánh
nhân trị quốc, không trông cậy vào người ta làm điều thiện giúp mình, mà phải
làm sao khiến họ không làm bậy được. (Thánh nhân chi trị quốc, bất thị nhân chi
vi ngô thiện dã, nhi dụng kỳ bất đắc vi phi dã). Câu nói này là điểm nền móng đạo
đức quan của triết học pháp gia. Nói khác đi, chúng ta không thể coi bọn người
cầm quyền cai trị là quân tử và mong họ làm theo đạo nhân nghĩa được, phải coi
họ là những người có thể thành những tên tù phạm và phải trù liệu những thủ đoạn
và những phương pháp để ngăn ngừa những hành vi tội ác của họ có thể làm được
như bóc lột quyền lợi của nhân dân hay bán nước. Đến đây ta có thể nhận ngay
rằng chế độ pháp trị có thể dễ dàng thu được hiệu quả thực sự, hiệu năng ngăn
chặn hủ hoá chính trị rõ ràng là mạnh hơn thái độ yên lặng ngồi đợi bọn hiền nhân
quân tử nói trên làm theo lương tâm vậy.

Ở Trung Quốc, chúng ta luôn luôn làm trái lại ý kiến này. Không những
chúng ta không coi bọn cầm quyền cai trị là hạng người có thể trở nên đồi bại-
đáng lẽ chúng ta phải xác định điều này từ lâu - mà chúng ta lại coi họ là hạng
quân tử nữa. 12

Trong Báo cáo của Ngân hàng thế giới năm 1997 dưới tiêu đề: "Nhà nước trong một thế
giới đang chuyển đổi" không những chỉ ra nhận định tương tự, mà còn đưa ra cách thức để
kiểm soát những khuyết tật của nhà nước:

“Một nhà nước hoạt động có hiệu quả có thể đóng góp rất nhiều cho sự
phát triển bền vững và giảm đói nghèo. Nhưng chẳng có đảm bảo nào cho rằng
mọi can thiệp của nhà nước đều sẽ mang lại lợi ích cho xã hội. Độc quyền của
nhà nước về cưỡng chế, cái mang lại cho nhà nước quyền lực can thiệp một cách
có hiệu lực vào hoạt động kinh tế, cũng mang lại cho nhà nước quyền can thiệp
một cách độc đoán chuyên quyền. Quyền lực này, cộng với việc thâm nhập nguồn
thông tin, mà dân chúng bình thường không có được, tạo ra những cơ hội cho
các công chức xúc tiến những lợi ích của riêng họ hay những bạn bè hoặc đồng
minh của họ, làm thiệt hại cho lợi ích chung. Những khả năng kiếm lợi và tham
nhũng là rất lớn. Do đó các nước phải cố gắng thiết lập và nuôi dưỡng những cơ
chế mang lại cho các cơ quan nhà nước sự mềm dẻo và sự khuyến khích để hoạt
động vì lợi ích chung, đồng thời kiềm chế những hành vi độc đoán tham nhũng
trong cách cư xử với các doanh nghiệp và công dân.”13
12
Xem, Lâm Ngữ Đường, Trung Hoa - đất nước con người. NXB Văn hoá Thông tin Hà Nội 2001, tr. 323 -324 .
13
Ngân hàng thế giới: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tinh hình phát triển thế giới 1997. NXB
Chính trị Quốc gia. Hà Nội 1998 , tr.126 .
19
 Những cơ chế này chính là những quy định kiểm soát quyền lực trong pháp luật mỗi
quốc gia, mà trước hết là phải nói đến hiến pháp."Sự tha hóa" của nhà nước theo cách gọi
của Mác không chỉ xảy ra đối với hàng ngũ công chức mà còn có cả giới lãnh đạo cao cấp
của nhà nước. Báo cáo trên của Ngân hàng thế giới còn nêu rõ:

“Trong một ít năm vừa qua tuyên bố về tham nhũng đã góp phần làm sụp
đổ một số chính phủ khắp nơi trên thế giới. Hai cựu Tổng thống ở Hàn quốc đã
bị truy tố và kết án. Một Tổng thống của Braxin bị kết án về tội tham nhũng.
Tháng 10-1996, hơn 250.000 người phản đối việc xử lý một ổ hãm hiếp trẻ em
của Chính phủ Bỉ và viện lẽ có sự tham nhũng trong những chỉ định và cưỡng ép
của toà án xét xử.”14

Nhà nước là rất cần thiết cho cuộc sống của con người. Cho đến hiện nay và một tương
lai cho cả sau này con người không thể sống thiếu nhà nước, trong một trạng thái vô chính
phủ, ít nhất là cho đến khi xây dựng xong chủ nghĩa cộng sản. Nếu như: “Nhà nước sụp đổ
từ bên trong, để mặc cho những công dân của nó mất cả những điều kiện cơ bản của cuộc
sống ổn định: luật pháp và an ninh, sự tin cậy trong các hợp đồng và những phương tiện
trao đổi lành mạnh. Những cuộc khủng hoảng này làm chúng ta nhớ lại sự hiểu biết sâu sắc
của Thomas Hobbes cách đây gần một nửa thiên niên kỷ trong luận văn Leviathan vào năm
1651, rằng cuộc sống mà không có một nhà nước hiệu lực để duy trì trật tự thì rất “đơn độc,
nghèo nàn, đồi bại, tàn bạo và ngắn ngủi.”15

Bên cạnh sự cần thiết như vậy, chúng ta cũng cần phải nhận ra rằng nhà nước luôn
luôn có xu hướng lạm quyền, mà vi phạm đến quyền lợi của cá nhân. Chính vì nhằm mục
đích ngăn chặn sự vi phạm này từ phía nhà nước, cái mà C.Mác gọi là sự tha hoá của nhà
nước, mà cần phải có một bản văn quy định sự kiểm soát quyền lực nhà nước. Đó là bản
hiến pháp. Hiến pháp là một bản văn luật có nhiệm vụ kiểm soát quyền lực nhà nước.
Kiểm soát để bảo vệ nhân quyền, quyền cá nhân là mục tiêu hay có thể còn được gọi là
bản chất của hiến pháp, tức là xét đến cùng, cái tính chất sâu xa nhất của hiến pháp 16. Đó
chính là tính nhân bản của Hiến pháp và đồng thời cũng là nhiệm vụ của hiến pháp. Hiến
pháp là bản văn kiểm soát quyền lực nhà nước.

Trong lịch sử nhân loại, ở mỗi xã hội, Ông Frank ghi nhận: "Những kẻ quản lý hệ
thống luật pháp hình sự đều nắm quyền này với tiềm năng lạm dụng hệ thống đó và hành
động chuyên chế."17 Với danh nghĩa nhà nước, có những kẻ đã lợi dụng quyền hạn được
giao cho mình giam cầm người dân, tịch thu tài sản của họ, đánh đập, lưu đày người khác
14
Ngân hàng thế giới: Sđd tr.130.
15
Xem, Ngân hàng thế giới: Sđd tr 33.
16
Bản chất là thuộc tính căn bản, ổn định, vốn có bên trong của sự vật hiện tượng- Đại Từ điển Tiếng Việt, Nhà Xuất
bản Văn hóa Thông tin.Chủ biên Nguyễn Như ý. Hà Nội, 1998.
17
Xem, John P. Frank : Các mẫu chính quyền dân chủ Hiệp hội các giáo giới Hoa kỳ, Tổ chức giáo dục để phụng sự
Dân chủ/ Quốc tế và Xem thêm, Dân chủ là gì, cơ quan Thông tin Hoa Kỳ Tháng 10 năm 1991.
20
mà không có một lý do chính đáng về mặt pháp lý. Điều ngược lại là việc giúp cho tội
phạm lẩn trách nhiệm hình phạt đáng lý ra phải gánh chịu. Không một xã hội dân chủ nào
lại có thể chấp nhận những sự lạm dụng ở cả hai phương diện kể trên.

Việc bảo vệ quyền của cá nhân trong lịch sử tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà
nước cũng như trong sinh hoạt của các các chế độ chính trị càng ngày càng được đặt ra
một cách bức xúc. Xã hội càng dân chủ và văn minh bao nhiêu thì giá trị của con người
càng được bảo đảm bấy nhiêu, trước sự áp bức từ nhiều phía. Nhà nước dân chủ và văn
minh có một trách nhiệm vô cùng lớn trong việc bảo đảm, bảo vệ nhân phẩm và giá trị
của con người trước sự tấn công của các chiều hướng khác nhau, trong đó có cả từ phía
bản thân nhà nước thông qua hoạt động của các quan chức nhà nước thay mặt nhà nước
thực thi công vụ. Để đảm bảo vấn đề bảo vệ giá trị nhân phẩm của con người trước sự tha
hoá của nhà nước, hiến pháp có nhiều những biện pháp khác nhau như: quy định các
quyền lợi của cá nhân được thụ hưởng, quy định những đảm bảo thi hành các quyền lợi và
giá trị nhân phẩm của con người. Trong những số biện pháp ấy, thì việc phân chia quyền
lực giữa các cơ quan nhà nước với nhau để đi đến chỗ kiểm tra, kiềm chế lẫn nhau để bảo
đảm quyền lợi của cá nhân chiếm một vị trí rất quan trọng. Việc phân chia càng nhiều bao
nhiêu, thì bảo vệ quyền cá nhân (nhân quyền) của con người càng nhiều bấy nhiêu.

Sự kiểm soát quyền lực nhà nước đòi hỏi phải nhận thức đúng vị trí, vai trò của nhà
nước trong đời sống xã hội của mỗi quốc gia trong mỗi một giai đoạn và điều kiện lịch sử
cụ thể. Báo cáo của Ngân hàng thế giới năm 1997 với chủ đề; Nhà nước trong một thế
giới đang chuyển đổi chỉ rõ:

"Hình thể nhà nước rất khác nhau giữa các châu lục và giữa các thế kỷ,
nhưng những lập luận về vai trò đích thực của những lĩnh vực nhà nước và tư
nhân lại không hề khác nhau. Dù trong cuốn Hoàng tử của N. Machiavelli, cuốn
Arthashastra của Kautilya, hay những tác phẩm của Khổng Tử, thì sự luận bàn
luôn xoay quanh quyền hạn và nghĩa vụ đối với nhau giữa nhà nước và công dân.
Gần như tất cả những truyền thống đã bao gồm một vai trò của nhà nước trong
việc cung cấp những hàng hoá công cộng cơ bản (mặc dù trọng lượng dành cho
công cộng với tính cách là đối lập với tư nhân, song mục tiêu lại khác nhau rất
lớn). Sự dụng những tài nguyên công cộng để cung cấp những hàng hoá công
cộng thiết yếu và nâng cao năng suất của khu vực tư nhân là điều chẳng có gì là
mới mẻ.

Tuy nhiên, ngoài những chức năng tối thiếu này ra, có rất ít sự nhất trí về vai
trò thích hợp của nhà nước trong việc thúc đẩy phát triển. Những người theo chủ
nghĩa trọng thương của thế kỷ XVII đã nhìn thấy vai trò chủ yếu của nhà nước
trong việc hướng dẫn buôn bán. Không phải cho đến khi Adam Smith viết cuốn "Sự

21
 giàu có của các quốc gia" vào thế kỷ XVIII thì mọi người mới nhận ra được rằng,
thị trường là công cụ tốt nhất để thực hiện tăng trưởng và cải thiện phúc lợi. Theo
quan điểm này nhà nước thích hợp với một số chức năng nòng cốt - cung cấp hàng
hoá công cộng như quốc phòng, bảo đảm an ninh về người và tài sản, giáo dục
công dân và buộc phải thực hiện các hợp đồng - điều được coi là thiết yếu cho sự
phát triển của thị trường. Nhưng ngay sau đó thì sự can thiệp của nhà nước vẫn
tiếp tục đóng một vai trò sống còn, xúc tác cho sự tăng trưởng của thị trường châu
Âu, Nhật Bản và các nước Bắc Mỹ. Tại Hoa Kỳ, nơi mà sự tham gia của nhà nước
vào nền kinh tế trong lịch sử thường bị kiểm soát hơn so với ở châu Âu và Nhật,
chính phủ đã đóng vai trò làm công cụ cho việc xây dựng đường điện tín đầu tiên,
thúc đẩy mạnh sự phát triển của công nghiệp viễn thông, và trong nghiên cứu và
mở rộng nông nghiệp đã giúp cho kích thích những lợi ích về năng suất của
ngành nông nghiệp"18

Chọn lọc những bài học qua nhiều thế kỷ, chúng ta có thể thấy được rằng, nhà nước
có thể cải thiện kết quả phát triển theo một số cách:

 Tạo ra một môi trường kinh tế vĩ mô và kinh tế vi mô trong đó có những

hình thức kích thích đúng cho hoạt động kinh tế có hiệu quả.
 Tạo ra một hạ tầng thể chế - quyền sở hữu tài sản, hoà bình, luật pháp và trật
tự, và những quy tắc có khả năng khuyến khích đầu tư dài hạn.
 Bảo đảm cung cấp giáo dục cơ sở, y tế và cơ sở hạ tầng vật chất cần thiết cho hoạt
động kinh tế, và bảo vệ môi trường thiên nhiên.
 Tuy nhiên, lịch sử cũng dạy cho chúng ta rằng nhà nước có thể gây những tác
hại to lớn:
 Những loại quy tắc không đúng có thể làm nản chí việc tạo ra của cải.
Ngay cả nếu bản thân các quy tắc này là vô hại, thì chúng vẫn có thể được áp dụng theo
những cách thức sai lầm.

Nhưng về mặt tiềm năng, nguồn tác hại lớn nhất do nhà nước gây ra là tình trạng bất ổn
định cho các doanh nghiệp. Nếu như nhà nước thường xuyên thay đổi các quy phạm hoặc
không làm sáng tỏ các quy tắc mà nhà nước đưa ra, thì các doanh nghiệp và các cá nhân
ngày hôm nay không thể dám chắc về những gì sẽ có lợi hoặc không có lợi, hợp pháp và sẽ
không hợp pháp cho ngày mai. Họ sẽ không bỏ vốn vào đầu tư sản xuất hoặc phải theo đuổi
những chiến lược tốn kém nhằm bảo hiểm cho tương lai bằng cách đi vào những nền kinh
tế không chính thức như gửi vốn ra nước ngoài, hoặc kinh doanh trốn thuế... Tất cả những
điều đó đều làm phương hại cho sự phát triển của kinh tế quốc gia.
18
Xem, Ngân hàng thế giới. Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, NXB Chính trị Quốc gia Hà Nội 1997, tr.
34- 35.
22
 Những năm gần đây nhà nước Việt Nam chúng ta đã có nhiều thành tích trong việc
giữ gìn nền độc lập cho dân tộc, và nhất là việc lãnh đạo nhân dân vượt qua cơn khủng
hoảng của hệ thống chủ nghĩa xã hội, ổn định và đang trên đà phát triển. Nhưng bên
cạnh những thành công rực rỡ, cũng bộc lộ những yếu kém. Đó là nạn tham nhũng tràn
lan, công cuộc chống tham nhũng trong bộ máy nhà nước Việt Nam đang trở nên rất cấp
thiết hiện nay. Nhưng thật là cực kỳ khó khăn, vì cuộc chiến vẫn chưa biết đâu mà lần,
chẳng khác nào bệnh của một con quái vật làm vậy:

“Một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên thoái hoá, biến chất, có tiêu cực, tham
nhũng,” nhưng dường như “bộ phận” đó nằm ở ... bên ngoài nước ta. Tại các diễn đàn,
hội nghị quan trọng, nhiều cán bộ lãnh đạo phát biểu rất trăn trở bức xúc về tình hình
tham nhũng không giảm, nhưng tuyệt nhiên không thấy ai nói về nạn tham nhũng, tiêu
cực trong cơ quan, đơn vị mình và trách nhiệm của mình để xẩy ra tiêu cực, tham
nhũng...”19

Từ những điều được phân tích ở phần trên, chúng ta có thể nhận thấy rằng nhà nước
thì rất cần, nhưng một khi có nhà nước cần phải kiểm soát quyền lực nhà nước, mà không
nên nghĩ một cách giản đơn rằng mọi người đảm trách những công việc của nhà nước đều
là những người tốt, thậm chí còn hơn những người bình thường khác, theo cách hiểu
"quân tử" trước đây.Việc kiểm soát này như là một nhu cầu khách quan của việc vận
động xã hội. Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước thường phải đi kèm theo các vấn đề
khác như là việc đảm bảo nhân quyền, dân chủ. Kiểm soát quyền lực nhà nước để nhằm
mục đích đảm bảo nhân quyền.

1.3. Một khi đã cần đến nhà nước, thì cũng cần phải kiểm soát quyền lực của
nhà nước (Cơ sở lý luận của việc cần phải kiểm soát quyền lực nhà nước)

“Trong việc tạo dựng một chính phủ con người quản lý con người, khó khăn
lớn nằm ở chỗ trước hết phải bảo đảm chính phủ kiểm soát được những người
phải quản lý, và tiếp theo phải bảo đảm chính phủ phải kiểm soát được chính bản
thân mình.”

Madison James, 1788

Câu nói bất hủ trên của J. Madison, người được mệnh danh là cha đẻ của Hiến pháp
Hoa Kỳ, mãi cho đến ngày nay vẫn còn mang một ý nghĩa cấp bách cho mọi quốc gia.
Theo văn phạm có thể được phân tích câu nói của Ông thành hai mệnh đề chính và mệnh
đề phụ. Mệnh đề chính, trước hết chính phủ phải quản lý được người bị quản lý, và mệnh
đề phụ, tiếp theo là đảm bảo chính phủ phải quản lý được chính bản thân mình. Có lẽ
mệnh đề phụ thứ hai khó khăn hơn mệnh đề chính thứ nhất. Đó chính là sự kiểm soát
19
Xem, Nguyễn Thắng “Bệnh liên quan đến Đảng “/Thời cuộc và Suy ngẫm. Báo Pháp luật Bộ Tư pháp, ngày 2- 11-
2004
23
quyền lực nhà nước. Không ai có thể dễ dàng tự trói chân, trói tay của mình lại. Nhưng
với nhà nước thì, cái tự trói ấy lại là một sự cần thiết khách quan, và phải là bắt buộc, có
tính chất tự thân, kể cả khi công việc nhà nước do các "thân hào" hay "chí sĩ" thực hiện.

Kiểm soát quyền lực nhà nước gắn liền với sự xuất hiện của nhà nước. Kiểm soát
chính quyền là nhu cầu tự nhiên của loài người. Khi loài người chưa biết đến hiến pháp
thì loài người cũng đã có những cách thức để tiết chế chính quyền. Ví dụ như : Đạo đức,
chế độ tự trị của các địa phương...Những kiểm soát quyền lực của nhà nước trong chế độ
phong kiến gắn liền với quan niệm nhà Vua coi dân là gốc, hoặc nhà Vua coi dân như con
đẻ. Quan niệm như thế cho dù là ít đi chăng nữa thì cũng góp phần kiểm soát những
quyền lực vô hạn của nhà Vua đại diện cho nhà nước phong kiến lúc bấy giờ. Bên cạnh
việc quan niệm nói trên, nhà nước phong kiến Việt Nam trong lịch sử cũng bị kiểm soát
quyền lực bằng chế độ tự trị của làng xã. Nhưng điểm cần phải đáng nói, sự kiểm soát
quyền lực nhà nước phong kiến trung ương của Việt Nam thời bấy giờ không nhằm vào
mục tiêu bảo vệ nhân quyền, mà lại vì chế độ tự trị làng xã của bọn cường hào, ác bá ở xã
thôn.

Để phát triển và tồn tại, con người phải rất cần đến nhà nước. Nhưng một khi cần đến
nhà nước phải nghĩ đến cách kiểm soát nhà nước. Vì rằng nhà nước do con người điều
khiển. Con người của chúng ta bên cạnh những đức tính sáng tạo, chăm chỉ còn chứa
đựng cả những tính lười nhác, tùy tiện, tính tham lam, tính ỷ lại, tính dựa dẫm vào những
người khác, nhất là tính cách đam mê quyền lực. Tại sao con người chúng ta lại có bản
tính đam mê quyền lực? Vì có quyền lực nhà nước trong tay, con người có thể đạt được
nhiều thứ quyền lợi khác như: của cải, danh vọng, quyền được sai khiến người khác, như
cách nói của người Trung Quốc: một người đứng trên muôn người.... Vì vậy khi một
người nào đó được giao quyền lực nhà nước nếu như không có những động cơ khắc phục
sẽ gây lên hậu quả kém của nhà nước. Hoạt động của nhà nước là một hoạt động phức
tạp, thường là phải do nhiều người cùng đảm nhiệm, nên nếu không có sự phân công rõ
ràng thì rất rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau, theo kiểu “Cha chung, không ai khóc.” Trong
hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung bao nhiêu và càng làm việc tập thể với
nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu, thì lại càng tạo ra cơ sở nhiều hơn
cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu.

1.3.1. Chủ quyền nhà nước thuộc về nhân dân - Một căn bản nhất giải thích tại
sao quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát
Nếu hiểu chính quyền như là một phương thức để một thiểu số ra lệnh cho một số lớn
hơn - thuộc dân, tức là những kẻ dưới, thì quyền lực nhà nước luôn luôn là quyền hành
được trao cho kẻ trị vì ưu việt của một giai cấp và quyền hành sẽ được thi hành từ trên
xuống dưới. Giống các binh sĩ trong quân đội buộc phải tuân lệnh của người chỉ huy, các
tướng lĩnh, nhân dân phải tuân theo lệnh của nhà nước và phải có trách nhiệm với nhà
24
nước. Một người cai trị không phải chịu trách nhiệm với thần dân của mình cũng như một
vị tướng không phải chịu trách nhiệm với quân đội của mình. Một chủ thuyết khác đã đặt
ngược lại quan niệm trên như sau: Đó là việc người cầm quyền phải chịu trách nhiệm về
những hành động của mình, chứ không phải như ở trên, mọi người dân phải chịu trách
nhiệm về hành động của họ trước chính quyền. Vì quyền hành của những người cầm quyền
được bắt nguồn từ quần chúng cộng đồng. Họ là đông đảo công dân, mà không phải là thuộc
dân. Chính họ mới là người ban phát quyền hành. Quyền này còn cao hơn cả quyền quyết
định của các cơ quan nhà nước. Họ phải kiểm soát quyền hành và phải thu hồi chúng lại.
Quyền hành không phải là cái mà một ít người ép buộc nhiều người, mà chỉ là những gì mà
đa số tạm thời uỷ nhiệm cho thiểu số.

Đó là lý thuyết chủ quyền nhà nước thuộc về nhân dân. Một căn bản nhất giải thích
tại sao quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát – một nhà nước có trách nhiệm, một nhà
nước dân chủ, mà không phải là một nhà nước vô trách nhiệm, một nhà nước của độc tài,
một nhà nước không bị kiểm soát. Bởi vì quyền lực nhà nước dân chủ không phải của cá
nhân mà là của nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền lực ấy bằng cách ủy thác cho một
nhóm người thực hiện qua các cuộc bầu cử.

Tính chất nhà nước và cơ cấu chính quyền có liên hệ trực tiếp tới cuộc tranh luận về
nguồn gốc của quyền lực nhà nước. Tuỳ theo quyền hành được coi là xuất phát từ kẻ bị trị
hoặc từ người cai trị. Trong trường hợp sau nhóm cai trị sẽ được tổ chức để duy trì đàn áp
sự chống đối. Những kỹ thuật đe dọa và đàn áp sẽ được thi hành. Nhóm cai trị không dám
cho phép một sự kháng cự nào chống lại ưu thế của họ. Tất cả các phương tiện chuyên
chế và độc tài sẽ được sử dụng.

Mặt khác nếu nguyên lý chỉ đạo coi quyền hành được xuất phát từ nhân dân, chịu sự
kiểm soát của nhân dân, thì nhà nước phải tìm những phương tiện để các viên chức thay
mặt nhân dân mà quản lý đất nước. Các cơ quan nhà nước được nhân dân bầu ra theo
nguyên tắc đa số, nhưng các cơ quan cũng như các quan chức nhà nước phải hoạt động
thể hiện ý chí của tất cả mọi người dân, trong đó có cả ít chí của cả những người thiểu
số.

Theo phương thức này cần phải lập ra những cơ chế để bắt buộc chính quyền phải
chịu trách nhiệm với nhân dân. Để đạt được mục đích này nhà nước phải điều hành theo
như thế nào đó nhà nước có thể chịu trách nhiệm. Đại lượng đo được sự chịu trách nhiệm
của nhà nước phải được quy định một cách rõ ràng bằng một bản văn có hiệu lực pháp lý
tối cao như một bản kết ước giữa người dân có chủ quyền quốc gia với những người được
ủy quyền thi hành quyền lực nhà nước.

Khi soạn thảo bản Tuyên ngôn Độc lập cho nước Mỹ, T. Jefferson cũng gặp những
vấn đề tương tự như J. Locke đã gặp trước đây một thế kỷ. Ông cho rằng quyền được
25
chống đối bất cứ loại chính quyền nào không đáp ứng được những nguyện vọng của kẻ bị
trị. Ông muốn có một xã hội của những người tự do, vì đối với ông tự do là trên hết. Ông
công nhận rằng, người tự do cũng phải chấp nhận một vài kiểm soát trong lối sống của họ
và luật lệ cũng phải được thi hành đối với những kẻ vi phạm. Cũng như các nhà cách
mạng Hoa Kỳ khác, T. Jefferson không chủ trương vô chính phủ.

Mục đích của ông không gạt bỏ mọi chính quyền, nhưng chỉ đem lại một chính quyền
chịu trách nhiệm. Khác với chính quyền không chịu trách nhiệm, vô trách nhiệm, muốn
làm gì thì làm, mặc sức đàn áp nhân dân của chế độ phong kiến chuyên chế, thì ở chính
quyền phải chịu trách nhiệm, tức là chính quyền phải được kiểm soát. Chính quyền không
bị kiểm soát quyền lực đồng nghĩa với chính quyền độc đoán và chính quyền chuyến chế,
chính quyền vô hạn định.

Câu trả lời của T. Jefferson là phải tái xác nhận lý thuyết cho rằng, sự thuận ý của
người bị trị là nền tảng của mọi chính quyền hợp pháp. Chỉ có sự ưng thuận mới đem lại
sự phê chuẩn tinh thần và giá trị pháp lý cho sức mạnh vật chất mà nhà nước phải dùng
tới. Do đó quyền lực xuất phát từ sự ưng thuận là đúng và có thể biện minh được. Trong
trường hợp ngược lại, không có sự tin cậy và ưng thuận của nhân dân, chính quyền phải
bị giải tán. Bản Tuyên ngôn độc lập viết:

“Nếu bất cứ lúc nào và bất cứ hình thức chính quyền nào huỷ hoại những
cứu cánh này thì nhân dân có quyền thay đổi và huỷ bỏ, thiết lập chính quyền
mới, đặt trên căn bản những nguyên tắc và theo những hình thức mà họ cho là
thích hợp nhất để đảm bảo được an ninh và hạnh phúc.”

Lý giải sự chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước là một lẽ đương nhiên có tính
khách quan, James Madison cho rằng : “Trong việc tạo dựng một chính phủ được những
con người quản lý để cai trị những con người khác, khó khăn lớn nằm trong điều này:
Trước hết anh phải làm cho chính phủ có khả năng kiểm soát những người bị cai trị, và
điều tiếp theo sau là buộc chính phủ phải tự kiểm soát mình.”20

Việc kiềm chế tiềm năng sử dụng và lạm quyền lực nhà nước là một thách thức đối
với bất cứ nhà nước nào. Điều khó khăn hơn nữa là làm việc này mà không làm cho các
cơ quan nhà nước mất đi tính mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc của nhà
nước. Việc sử dụng không đúng quyền lực nhà nước tạo ra những vấn đề nghiêm trọng
của sự tín nhiệm nhà nước của công chúng sẽ có tác động rất lâu dài trước công luận.

Sự phát triển được duy trì lâu bền thường có những yêu cầu phải có những cơ chế
kiềm chế chính thức để giữ cho nhà nước và những viên chức của nó có tinh thần trách

20
James Madi son, Federalist số 51 (1788)

26
nhiệm về những hoạt động của họ. Để tồn tại lâu dài những cơ chế này phải được quy
định một cách chặt chẽ thành những thể chế cốt lõi của nhà nước. Hai cơ chế căn bản
nhất thường được sử dụng là một nền tư pháp phải được độc lập cả trong tổ chức lẫn
hoạt động và sự phân lập giữa các quyền. Trong một xã hội dân chủ, việc quản lý con
người cũng như việc quản lý các công việc khác nói chung, muốn có được những kết
quả thắng lợi, trước hết phải hiểu được con người - đối tượng bị quản lý. Và sau đấy còn
đòi hỏi phải hiểu được cả chính bản thân mình – chủ thể của quản lý. Nếu như không
biết hết được mọi việc xảy ra trong quá trình quản lý, thì chí ít phải lường trước được
những điều có thể xảy ra.

Trong một xã hội dân chủ, việc quản lý con người cũng như việc quản lý các công
việc khác nói chung, muốn có được những kết quả thắng lợi, trước hết phải hiểu được con
người - đối tượng bị quản lý. Và sau đấy còn đòi hỏi phải hiểu được cả chính bản thân
mình – chủ thể của quản lý. Nếu như không biết hết được mọi việc xảy ra trong quá trình
quản lý, thì chí ít phải lường trước được những điều có thể xẩy ra. Trong một xã hội dân
chủ đòi hỏi người cai trị/quản lý phải biết kìm chế lấy chính bản thân mình. Càng dân chủ
bao nhiêu người ta lại càng biết đòi hỏi bấy nhiêu trách nhiệm của người cai trị tốt hơn,
cải thiện tốt hơn đời sống của dân. Trong trường hợp không có một cuộc sống được cải
thiện tốt hơn, người bị cai trị được quyền thay đổi. Nhà nước như một thứ dịch vụ công.
Nhân dân, những người bị cai trị như khách hàng phải đóng thuế để mua sự cai trị tốt hơn
cho mình.

Việc tổ chức chính quyền nhà nước hay nói một cách gọn hơn là tổ chức nhà nước là
một trong những yếu tố cực kỳ quan trọng xác định nên chế độ chính trị của mỗi một chế
độ xã hội. Vì vậy có thể nói rằng hiến pháp là bản văn xác định chế độ chính trị. Mỗi một
bản hiến pháp phải tìm cho mình một chế độ chính trị phù hợp. Sự phù hợp của nó sẽ là
điều kiện cho việc phát triển của xã hội nói chung, và của từng con người nói riêng. Điều
ngược lại sẽ là cơ sở cho việc kìm hãm sự phát triển xã hội, và kìm hãm sự phát triển của
chính các cá nhân. Chính trị cũng như mọi lĩnh vực hoạt động xã hội khác, không thể thiếu
trong hoạt động xã hội, nếu như không có ý muốn nói, đấy lại là một trong những lĩnh vực
quan trọng có liên quan và thậm chí nhiều khi có tính quyết định đến các lĩnh vực khác. Cũng
như các lĩnh vực hoạt động khác vậy thôi, một khi hoạt động kinh tế hay nói một cách cụ thể
hơn là hoạt động quản lý kinh tế của nhà nước cần thiết phải quy định thành pháp luật, để hợp
thành một chế độ quản lý kinh tế, thì chính trị sao lại không được quy định thành pháp luật?

Việc quy định không thành văn dễ có cơ sở cho việc tạo nên một chế độ độc tài, mà
người quản lý mặc sức muốn làm gì cũng được thường tạo nên chế độ chuyên chế, mà
điển hình là chế độ phong kiến. Trong chế độ này, nhà vua và các quan lại của họ được
xem như là cha mẹ của dân, gắn liền với chế độ thần quyền, mặc nhiên họ được cai trị
dân; người dân chỉ được gánh vác nghĩa vụ, mà không được hưởng quyền lợi, có chăng
27
cũng là chỉ được ban phát từ nhà vua. Cả từ hai phía người bị trị và người cai trị đều chấp
nhận một cách tự nhiên như việc sinh ra trời, đất và vạn vật vậy.

Nói như vậy, điều đó đều không có nghĩa mọi ông Vua đều là những nhà độc tài
chuyên chế. Bên cạnh những chế độ độc tài chuyên chế vẫn có những nhà Vua anh minh,
dẫn dắt được các dân tộc đến độc lập và phát triển. Nhưng điều này là rất hãn hữu. Cho dù
như vậy đi chăng nữa, thì người dân về cơ bản vẫn không có quyền tham gia vào công
việc quản lý nhà nước. Đó vẫn là đặc quyền của nhà Vua, lĩnh vực này khác với các hành
vi của các thần dân buộc phải quy định bằng các văn bản của nhà Vua. Quyền của nhà
Vua là thần quyền, nên không ai quy định được. Quyền này do thiên đình định đoạt.

Việc quy định thành văn các hoạt động quản lý các thần dân của những người quản lý
thay cho nhà Vua theo một thể thức định sẵn, cùng với việc quy định quyền của mọi
người dân tạo nên một chế độ chính trị dân chủ, nhà nước của chế độ chính trị tư bản.
Thần dân ở đây khác với của chế độ chiếm hữu nô lệ và phong kiến chuyên chế, được
hưởng quyền tự do, được tham gia vào các hoạt động chính trị, tức là hoạt động của nhà
nước, mà trước đây hoạt động nhà nước là một đặc quyền của nhà Vua, và được nhà nước
bảo vệ các quyền con người, đành rằng mức độ tham gia, được bảo vệ còn phụ thuộc vào
tài sản họ. Nhằm mục đích bảo vệ con người chống lại sự vi phạm của từ bất kể phía nào,
trong đó có cả và chủ yếu từ phía nhà nước. Nhiều nhà nước đã thông qua những bản văn
quy định các quyền kiểm soát của nhà Vua, thay mặt cho quyền lực nhà nước. (Bản đại
Hiến chương Magna Carta năm 1215 của Anh quốc – Hiến chương về các quyền tự do mà
giới quý tộc ép vua Anh phải ban hành; Tuyên ngôn Nhân quyền/Bill of Rights 1689).

Bên cạnh các bản về quyền tự do của con người là các bản hiến pháp quy định các
chế độ chính trị của các quốc gia, với cách thức tổ chức nhà nước theo một thể thức nhất
định. Hai loại bản văn này có mối quan hệ mật thiết với nhau, cùng có một hiệu lực pháp
lý tối cao trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, cùng được xuất hiện trong cách
mạng tư sản chống lại chế độ chuyên chế phong kiến. Và chúng cùng thống nhất trong
một mục tiêu là bảo vệ giá trị nhân phẩm của con người.

Giữa nhân quyền và chủ quyền quốc gia có sự gắn kết mật thiết với nhau. Nhân
quyền được bảo đảm bằng nhiều biện pháp, hình thức khác nhau. Trước tiên là phải được
bảo đảm bằng nhà nước. Nhưng thật trớ trêu thay, chính cứu cánh này cũng là một trong
những nơi tiềm ẩn mối nguy hiểm nhất cho sự vi phạm nhân quyền. Sở dĩ nhà nước là
một mối nguy hiểm nhất đối với việc vi phạm nhân quyền, vì so với các chủ thể khác
trong xã hội, nhà nước có nhiều ưu thế hơn cả: Nắm quyền lực nhà nước trong tay, có
nhân lực, có vũ khí, có cả tiền bạc, nhất quyền được bắt, giam, giữ con người theo quy
định mà chính bản thân nhà nước tự đặt ra.... Tất cả những đặc quyền đó các chủ thể khác
- phi nhà nước không thể có được.

28
 Bảo vệ nhân quyền trước hết và hơn bao giờ hết phải có sự ngăn ngừa từ phía nhà
nước. Ngăn ngừa bằng cách quy định một cách chặt chẽ các cách thức tổ chức và hoạt
động của nhà nước, thông qua các hoạt động của các con người đảm nhiệm các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước, giữ gìn cho họ luôn luôn giữ được phẩm chất như khi họ
được nhân dân lựa chọn vào các chức vụ quan chức nhà nước. Và một khi họ không còn
những phẩm chất xứng đáng nữa, thì cũng căn cứ vào những quy định của hiến pháp, mà
nhân dân có quyền phế truất chức vụ của họ. Hay nói một cách khác, sự ngăn chặn những
hành vi vi phạm quyền con người trước hết và hơn bao giờ hết là từ phía nhà nước là một
trong những nhiệm vụ quan trọng của hiến pháp.

Ưu thế của nhà nước đối với phần còn lại của xã hội có thể gây ra sự lạm dụng tàn
bạo về quyền hành của quyền lực nhà nước, nếu không có biện pháp nào sửa chữa. Bí
quyết của giải pháp là phải kiểm soát quyền lực không phải từ bên ngoài, mà phải từ bên
trong làm cho nhà nước không thể làm hại người dân, nhờ sự kiểm soát từ bên trong chứ
không phải từ bên ngoài.

Cơ sở của sự phải chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước còn nằm ở chỗ, ở thời
điểm chuẩn bị và tiến hành tội phạm nhà nước và kẻ cướp có rất nhiều những chỗ giống
nhau: Cùng đều phải mang vũ khí. Nhưng nguy hiểm hơn ở chỗ nhà nước được công khai
mang vũ khí, còn kẻ cướp thì lại không được công khai, kiểu gì thì cũng phải che dấu. Bởi
một lẽ rằng nhà nước được công khai sự dụng cá vũ lực và kể cả tòa án để duy sự tồn tại
của xã hội, còn kẻ cướp thì bị nghiêm cấm trong việc sử dụng vũ khí. Chính đặc điểm
công khai làm cho nhà nước có một sức mạnh ghê gớm hơn nhiều so với kẻ cướp. Cùng
là một loại tội phạm nhưng tội phạm do các nhân viên của nhà nước hoặc cấu kết với các
nhân viên tha hóa của nhà nước bao giờ cũng có hậu quả nặng nề hơn. Nặng hơn nhất là
với những tội phạm lạm dụng quyền lực nhà nước của các cơ quan và nhân viên nhà nước
làm cho niềm tin của nhân dân vào nhà nước bị giảm sút một cách nghiêm trọng.

Lịch sử loài người đã minh chứng không biết bao nhiêu những hậu quả nghiêm trọng
của sự vi phạm nhân quyền của các nhà nước khác nhau với các thời kỳ khác nhau. Cả
một thời gian dài của các nhà nước thời của chế độ chiếm hữu nô lệ rồi đến các nhà nước
của chế độ phong kiến, và ngay cả các cuộc Chiến tranh thế giới Thứ Nhất và Thứ Hai
của thời kỳ cận đại và hiện đại cũng đều do các nhà nước gây ra. Cuộc chiến giữa liên
quân Anh – Mỹ với Iraq cũng vừa xảy ra mới đây, làm cho bao nhiêu người bị tước đi
mạng sống, đâu phải có nguyên nhân xuất phát từ những người dân bình thường của 3
nước nêu trên? Và nhất là hiện nay tham nhũng đang là quốc nạn của nhiều quốc gia, nhất
là của các nhà nước đang phát triển cũng chắc chắn rằng không phải từ phía dân chúng
bình thường.

29
 Chính vì vậy là bản văn quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước, đồng thời hiến
pháp cũng là bản văn kiểm soát quyền lực của nhà nước cũng chính là bản văn khẳng
định quyền lực thuộc về nhân dân. Có thể nói rằng, Hiến pháp là bản văn khẳng định
việc tổ chức quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và cũng là bản văn pháp luật dùng
để kiểm soát quyền lực của nhà nước. Kiểm soát để khẳng định quyền lực nước phải
thuộc về nhân dân.

Vì những lẽ đó việc phải quy định những kiểm soát của quyền lực nhà nước bằng
những trách nhiệm của nhà nước như là một quy luật khách quan của sự phát triển xã
hội, một khi mà xã hội cần đến nhà nước. Sự hiện diện của những quy định trong hiến
pháp nhằm mục đích kiểm soát hay là kiểm soát quyền lực nhà nước là dấu hiệu của dân
chủ, của tiến bộ xã hội. Có như vậy mới thể hiện được bản tính nhân bản sâu sắc của
nhà nước trước xã hội.

Kiểm soát quyền lực nhà nước gắn liền với sự xuất hiện của nhà nước. Kiểm soát
chính quyền như là nhu cầu tự nhiên của loài người. Khi loài người chưa biết đến hiến
pháp thì loài người cũng đã có những cách thức để tiết chế chính quyền. Ví dụ như: Đạo
đức, chế độ tự trị của các địa phương... Những kiểm soát quyền lực của nhà nước trong
chế độ phong kiến gắn liền với quan niệm nhà Vua coi dân là gốc, hoặc nhà Vua coi dân
như con đẻ. Quan niệm như thế cho dù là ít đi chăng nữa thì cũng góp phần kiểm soát
những quyền lực vô hạn của nhà Vua đại diện cho nhà nước phong kiến lúc bấy giờ. Bên
cạnh việc quan niệm nói trên, nhà nước phong kiến Việt Nam trong lịch sử cũng bị kiểm
soát quyền lực bằng chế độ tự trị của làng xã. Nhưng điểm cần phải đáng nói, sự chịu
trách nhiệm của quyền lực nhà nước phong kiến trung ương của Việt Nam thời bấy giờ
không nhằm vào mục tiêu bảo vệ nhân quyền, mà lại vì chế độ tự trị làng xã của bọn
cường hào, ác bá ở xã thôn.

Con người của chúng ta bên cạnh những đức tính sáng tạo, chăm chỉ còn chứa đựng
cả những tính lười nhác, tùy tiện, tính tham lam, tính ỷ lại, tính dựa dẫm vào những người
khác, nhất là tính cách đam mê quyền lực. Tại sao con người chúng ta lại có bản tính đam
mê quyền lực? Vì có quyền lực nhà nước trong tay, con người có thể đạt được nhiều thứ
quyền lợi khác như: của cải, danh vọng, quyền được sai khiến người khác, như cách nói
của người Trung Quốc, một người đứng trên muôn người.... Vì vậy khi một người nào đó
được giao quyền lực nhà nước nếu như không có những động cơ khắc phục sẽ gây lên hậu
quả kém của nhà nước. Hoạt động của nhà nước là một hoạt động phức tạp, thường là
phải do nhiều người cùng đảm nhiệm, nên nếu không có sự phân công rõ ràng thì rất có
khả năng rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau, theo kiểu “Cha chung, không ai khóc.” Trong
hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung bao nhiêu và càng làm việc tập thể với
nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu, thì lại càng tạo ra cơ sở nhiều hơn
cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu.
30
 Hiến pháp quy định những cơ chế mang tính kìm hãm, ngăn ngừa những bản tính
xấu của con người. Bản hiến pháp không thể là cái gì khác hơn nếu như không có những
quy định thể hiện rõ bản tính của con người: kiểm soát những mặt tiêu cực. Trong đó có
cả và nhất là sự kiểm soát lòng đam mê quyền lực. Mà trong trường hợp ngược lại, nhà
nước thì có, nhưng không có sự kiểm soát sẽ là cơ sở cho sự lạm dụng, hoặc tùy tiện sử
dụng quyền lực. Đó là cơ sở là nền tảng cho sự vi phạm đến nhân quyền của người khác.

Do bản tính, con người được sinh ra một cách tự nhiên đã có mong muốn tự nhiên
hơn người khác, muốn chỉ đạo người khác. Mà quyền lực nhà nước lại là lĩnh vực có khả
năng nhất trong việc giúp con người đáp ứng được lòng mong mỏi trên. Vì vậy, lòng đam
mê quyền lực là bản tính vốn có của con người. Sự lạm quyền là một thuộc tính của
những người gắn với quyền lực nhà nước, ở đâu có quyền lực, thì ở đó luôn luôn tiềm ẩn
nguy cơ của sự lạm quyền. Hơn một nửa thiên niên kỷ trước, nhà triết học người Anh của
phương Tây đã cho rằng, mọi người cầm quyền đều có có xu hướng nghĩ đến quyền lợi
riêng của mình, bạn bè mình và gia đình của riêng mình. Khuynh hướng tự nhiên của họ
là chú ý đến quyền lợi riêng hơn là quyền lợi chung. Quyền lực luôn có xu hướng dẫn đến
đồi bại, quyền lực tuyệt đối là đồi bại tuyệt đối. Chính đây cũng là lý do khiến ông có ý
định bênh vực cho chế độ quân chủ phong kiến, khi mà ở thời đại của ông người ta đã bắt
đầu chống chế độ này. Theo ông, tất cả những gì chúng ta trách cứ chế độ quân chủ có thể
được tìm thấy ở nơi khác nghiêm trọng hơn, và nhất là cả chế độ dân chủ. Nhà Vua có thể
thiên vị một số người, thì không thể công bằng sự thiên vị của nhiều người trong chế độ
dân chủ.21

Bản tính hay lạm dụng quyền lực trên càng cao trong một xã hội phương Đông. Cho
đến tận bây giờ ở phương Đông không ai không muốn đi học để rồi có cơ hội cho việc
làm quan, được cai trị thiên hạ, không những thoát khỏi cảnh đồng quê, với chân lấm tay
bùn, mà còn có cơ hội giúp đỡ họ hàng theo kiểu "làm quan thì cả họ được nhờ", chứ
không phải đi học để có thể làm kinh tế như các xã hội phương Tây. Khi chưa có quyền
lực thì tìm mọi cách để có quyền lực. Khi đã có quyền lực tìm mọi cách để giữ quyền lực
đến hơi thở cuối cùng. Sự đam mê này rất dễ dẫn đến chỗ mù quáng mà không trong sạch
và anh minh, gây tổn thất cho người khác. Trong một xã hội như vậy mà việc tổ chức
quyền lực không có những rào chắn, thì rất dễ bị thao túng. Vì những lẽ đó một bản hiến
pháp tốt khi và chỉ khi có những quy định nhằm kiểm soát sự đam mê này. Lịch sử nhân
loại cho đến ngày này có rất nhiều hình thức và biện pháp, nhiều cách thức khác nhau để
kiểm soát bớt cái tính xấu này: Bằng kiểm soát nhiệm kỳ được lãnh chức vụ, không được
làm chức vụ suốt đời, kiểm tra, đối trọng, bằng cách không bổ nhiệm làm quan tại nơi sinh
ra và quen biết...

21
Xem, Jean Jacques Chevallier: Những danh tác Chính trị, Nxb. Trẻ 1971, tr., 113 .
31
 Vấn đề kiểm soát quyền lực và trách nhiệm của nhà nước chỉ được giải quyết một
cách triệt để hơn và bài bản hơn, vì mục đích của sự bảo đảm nhân quyền trong cách
mạng tư sản. Càng ngày kiểm soát và trách nhiệm của quyền lực nhà nước càng trở nên
gắn bó mật thiết với dân chủ và sự kiểm soát này được quy định thành luật, nhất là quy
định của đạo luật có hiệu lực pháp lý tối cao để cho mọi chủ thể nắm quyền lực nhà nước
phải chấp hành. Đó là Hiến pháp. Sự hiện diện của Hiến pháp là một căn cứ căn bản cho
việc tăng cường quyền lực của nhà nước.

Lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước được thiết lập bởi các nhà tư tưởng chính trị
- pháp lý đầu tiên như J. Locke, S.L. Montesquieu và J.J. Rousseau nhằm chống lại chế độ
chuyên chế phong kiến. Các nhà tư tưởng lúc bấy giờ lập luận rằng, một chính phủ được
thành lập không hợp pháp và chính quyền đó không có mục đích bảo vệ quyền lợi của
nhân dân. Vấn đề nhân quyền hầu như không được chính quyền đó bảo vệ. Quyền lực nhà
nước nằm trong tay một số người theo thể thức thế tập truyền ngôi, có toàn quyền ban
hành các quyết định theo ý chí của mình và buộc mọi người dân phải thực hiện. J. Locke
trong tác phẩm “Hai chuyên luận về chính quyền (Two Treaties of Government-1690)
được coi là lý thuyết đầu tiên chống lại tư tưởng chuyên chế, khi ông đưa ra lý thuyết về
sự kiểm soát quyền lực chuyên chế của nhà Vua. Lý thuyết căn bản của J. Locke dựa trên
hai nền tảng quyền tự nhiên của con người và khế ước xã hội, nền tảng của chế độ nhà
nước. Locke cho rằng, con người “vốn dĩ tự do, bình đẳng và độc lập”, đã chọn lựa một
cuộc sống chung cùng với những người khác, và phải chịu từ bỏ trạng thái tự nhiên, để
tuân thủ một “khế ước xã hội”, nhằm có được một sự an ninh tốt hơn không thể có được
khi ở “trạng thái tự nhiên”. Họ nhất trí sống theo ý chí của số đông, và chính vì mục đích
này mà các chính phủ được thành lập, và chính phủ đó có thể bị giải thể nếu họ bị mất
niềm tin vào chính phủ.

Sự chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước không phải mãi đến bây giờ mới được
đặt ra, mà đã được các nhà triết học, xã hội học... đặt ra từ rất xa xưa. Bằng việc thiết lập
chế độ dân chủ, chế độ nhà nước thuộc về nhân dân đã thay thế chế độ nhà nước quân chủ
chuyên chế. Theo J.J. Rousseau thì “chủ quyền nhân dân” xuất phát từ “khế ước xã hội”.
Tác phẩm quan trọng nhất của Ông là cuốn "Khế ước xã hội" (The Social Contract-1762)
được mở đầu bằng một câu nổi tiếng:

“Con người được sinh ra một cách tự do,

nhưng khắp nơi lại bị xiềng xích”.

Rousseau nhận thấy con người tự do và tự nhiên, những người “mông muội cao quý”
là tốt đẹp, nhưng các thiết chế xã hội đã làm cho nó tha hoá. Hình thức tổ chức xã hội duy
nhất có thể đưa họ về trạng thái tự nhiên tự do là nền dân chủ trực tiếp. Chỉ có chủ quyền
đại chúng này mới có tính chính đáng; chỉ có ý chí chung được nhân dân thực hiện mới
32
làm pháp luật có hiệu lực. Tư tưởng cơ bản của Ông cho rằng, những người bình thường
cũng có quyền tự chủ và có quyền lật đổ những ông vua tự cho mình là thiên mệnh. J.J.
Rousseau phát triển ý tưởng về nhà nước lý tưởng thông qua các hội nghị toàn thể nhân
dân. Đó là nguồn gốc của sự chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước, mà nền tảng của
nó là chủ quyền thuộc về nhân dân.

Học thuyết của J.Locke về chính phủ bị kiểm soát có ảnh hưởng lớn đến Hiến pháp
của Mỹ. Học thuyết này nhìn từ góc độ bảo vệ các quyền về tài sản, cùng các quyền khác
của con người trong trạng thái tự nhiên, đã được các nhà lập hiến của Mỹ quốc tiếp nhận
rất đầy đủ qua các bài luận của họ về Hiến pháp (The Federalist papers). Các nhà soạn
thảo hiến pháp còn cho rằng, sự ra đời của các thiết chế quyền giám sát bảo hiến và sự
phát triển học thuyết phân quyền của S. L. Montesquieu được coi là một nền tảng cơ bản
chống lại sự chuyên chế của đa số. Vấn đề chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước được
xuất hiện dựa trên nền tảng của việc đảm bảo các quyền và tự do của các công dân.

Trong tác phẩm Tinh thần pháp luật (The Sprit of Law), S. L. Montesquieu đã cho
rằng, “tự do chính trị” chỉ có thể tìm thấy ở đâu có một “chính phủ hợp lý”, tức là một
chính phủ trong đó “không có sự lạm dụng quyền lực” tức là một chính phủ bị kiểm soát,
một chính phủ chịu trách nhiệm.22 Khi đề cập đến bản chất các quyền của công dân, J.J.
Rousseau đã nhấn mạnh đến ý nghĩa của sự chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước,
Ông viết :

“...từ bỏ quyền tự do của một người là từ bỏ quyền bình đẳng của người đó
về quyền và nghĩa vụ...sự từ bỏ đó là không phù hợp với bản chất của con người,
bởi vì lấy đi tất cả các quyền tự do của một người là lấy đi tất cả tinh thần cùng
hành vi của người đó. Nói tóm lại, một hiệp ước khuyến khích cho một chính
quyền tuyệt đối chuyên chế mà lại buộc sự phục tùng vô kiểm soát là điều hoàn
toàn vô nghĩa và mâu thuẫn.”23

Vì vậy, nếu quyền lực nhà nước không phải chịu trách nhiệm, tức là sẽ không bị kiểm
soát thì hậu quả rõ ràng nhất là sự vi phạm các quyền của con người. Ông còn cho rằng
muốn quyền lực nhà nước chịu trách nhiệm, thì buộc phải phân quyền. Do đó tư tưởng
của S.L. Montesquieu dựa trên sự phân quyền và Ông coi đó là một trong những điều
kiện tiên quyết của những bảo đảm cho tự do chính trị cho mọi người dân.

Một trong những nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa lập hiến, chủ nghĩa hiến pháp
(constituttionalism) hiện đại là việc vạch ra cơ chế kiểm soát giữa quyền lực nhà nước và
quyền và tự do của công dân theo công thức nhà nước thì không được can thiệp vào các

22
Xem, Montesquieu, The Sprit of Law, Quoted in Laqueur and Rubin, ed., op. cit., p. 68-69.
23
Xem, J.J. Rousseau, The Social Contract, quoted in Laqueur and Rubin, ed., op., cit., p. 70 .
33
lĩnh vực thuộc quyền tự do của công dân. Lý thuyết về các quyền tự nhiên của con
người được hình thành và phát triển cùng với tư tưởng về một chính quyền phải chịu
trách nhiệm. Một chính quyền với những quyền năng phải chịu trách nhiệm và kiểm
soát trong một trật tự của hiến pháp là điều kiện tiên quyết cho việc đảm bảo quyền cơ
bản của công dân. Sự tồn tại các quyền và tự do cơ bản hàm ý những kiểm soát của
quyền lực nhà nước.

Cơ sở cho việc cần phải chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước không chỉ nằm ở chỗ
chống lại sự lạm dụng quyền lực nhà nước mà còn ở chỗ chống lại sự tuỳ tiện của nhà nước
thông qua các hành vi của các quan chức thay mặt nhà nước đảm trách các công việc thuộc
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Sự lạm dụng và sự tuỳ tiện ở 2 cấp độ khác nhau. Nếu
như ở sự lạm dụng mang ý chí chủ quan, thì sự tuỳ tiện có thể mang ý chí của sự vô ý thức.
Nhưng hậu quả gây ra của chúng đều có thể như nhau và cách phòng ngừa chúng cũng là
giống nhau, không có sự phân biệt.

Trong một xã hội dân chủ các thể chế chính trị gồm các quy tắc bầu cử đặt ra các thủ
tục bầu và thay thế các chính phủ. Chúng cũng bao gồm quy định sự sự phân chia quyền
lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, giữa trung ương và địa phương,
cũng như những kiểm soát quyền lực đối với tất cả các cơ quan này. Các thể chế này có
thể là chính thức như các quy tắc bầu cử hoặc các quy định phân công, phân nhiệm giữa
các cơ quan, hoặc có thể là những thể chế không chính thức. Ví dụ, các niềm tin được
chia sẻ giữa các thành viên đảng cầm quyền với các thành viên của chính phủ. Giữa hai
loại thể chế chính thức và không chính thức có thể có sự liên hệ, ảnh hướng qua lại lẫn
nhau. Ví dụ, nếu các thành viên của chính phủ có một niềm tin sắt đá với nhau có tác
dụng giúp cho chính phủ vững tâm cho việc vượt qua những thử thách lớn khi phải đối
phó với tình trạng khó khăn của đất nước.

Tính chất nhà nước và cơ cấu chính quyền có liên hệ trực tiếp tới cuộc tranh luận về
nguồn gốc của quyền lực nhà nước. Tuỳ theo quyền hành được coi là xuất phát từ kẻ bị trị
hoặc từ người cai trị. Trong trường hợp sau nhóm cai trị sẽ được tổ chức để duy trì đàn áp
sự chống đối. Những kỹ thuật đe dọa và đàn áp sẽ được thi hành. Nhóm cai trị không dám
cho phép một sự kháng cự nào chống lại ưu thế của họ. Tất cả các phương tiện chuyên
chế và độc tài sẽ được sử dụng. Đó là nguồn gốc của mọi chế độ bóc lột.

Mặt khác nếu nguyên lý chỉ đạo coi quyền hành được xuất phát từ nhân dân, chịu sự
kiểm soát của nhân dân, thì nhà nước phải tìm những phương tiện để các viên chức thay
mặt nhân dân mà cai trị. Dân chúng phải chọn một số người hoạt động trong nhà nước
thay mặt họ, hoạt động như là đại diện của tất cả mọi người. Đó là một nhà nước dân chủ.
Mọi quyền lực nhà nước đều xuất phát từ nhân dân.

34
 Theo phương thức này cần phải lập ra những cơ chế để bắt buộc chính quyền phải
chịu trách nhiệm với nhân dân. Để đạt được mục đích này nhà nước phải điều hành theo
hiến pháp. Việc có Hiến pháp thành văn hoặc có thể là bất thành văn như là một yêu của
nhà nước dân chủ, cũng là yêu cầu của một nhà nước chịu trách nhiệm. Vì sự chịu trách
nhiệm phải được nằm ở nghĩa rất cụ thể.

Khi soạn thảo bản Tuyên ngôn độc lập cho nước Mỹ, T. Jefferson cũng gặp những
vấn đề tương tự như J. Locke đã gặp trước đây một thế kỷ. Ông cho rằng quyền được
chống đối bất cứ loại chính quyền nào không đáp ứng được những nguyện vọng của kẻ bị
trị. Ông muốn có một xã hội của những người tự do, vì đối với ông tự do là trên hết. Ông
công nhận rằng, người tự do cũng phải chấp nhận một vài kiểm soát trong lối sống của họ
và luật lệ cũng phải được thi hành đối với những kẻ vi phạm. Cũng như các nhà cách
mạng Hoa Kỳ khác. T. Jefferson không chủ trương vô chính phủ.

Mục đích của ông không gạt bỏ mọi chính quyền, nhưng chỉ đem lại một chính quyền
chịu trách nhiệm. Khác với chính quyền không chịu trách nhiệm, vô trách nhiệm, muốn
làm gì thì làm, mặc sức đàn áp nhân dân của chế độ phong kiến chuyên chế, thì ở chính
quyền phải chịu trách nhiệm, tức là chính quyền phải được kiểm soát. Chính quyền không
bị kiểm soát quyền lực đồng nghĩa với chính quyền độc đoán và chính quyền chuyến chế,
chính quyền vô hạn định.

Câu trả lời của T. Jefferson là phải tái xác nhận lý thuyết cho rằng, sự thuận ý của
người bị trị là nền tảng của mọi chính quyền hợp pháp. Chỉ có sự ưng thuận mới đem lại
sự phê chuẩn tinh thần và giá trị pháp lý cho sức mạnh vật chất và cả sức mạnh của tinh
thần mà nhà nước cần phải dùng tới. Do đó quyền lực xuất phát từ sự ưng thuận là đúng
và có thể biện minh được. Trong trường hợp ngược lại, không có sự tin cậy và ưng thuận
của nhân dân, chính quyền phải bị giải tán. Bản Tuyên Ngôn độc lập viết:

“Nếu bất cứ lúc nào và bất cứ hình thức chính quyền nào huỷ hoại những
cứu cánh này thì nhân dân có quyền thay đổi và huỷ bỏ, thiết lập chính quyền
mới, đặt trên căn bản những nguyên tắc và theo những hình thức mà họ cho là
thích hợp nhất để đảm bảo được an ninh và hạnh phúc.”

Lý giải sự chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước là một lẽ đương nhiên có tính
khách quan, James Madison cho rằng, “Trong việc tạo dựng một chính phủ được những
con người quản lý để cai trị những con người khác, khó khăn lớn nằm trong điều này:
Trước hết anh phải làm cho chính phủ có khả năng kiểm soát những người bị cai trị, và
điều tiếp theo sau là buộc chính phủ phải tự kiểm soát mình.”24

24
James Madison, Federalist số 51 (1788)

35
 Việc kiềm chế tiềm năng sử dụng và lạm quyền lực nhà nước là một thách thức đối
với bất cứ nhà nước nào. Điều khó khăn hơn nữa là làm việc này mà không làm cho các
cơ quan nhà nước mất đi tính mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc của nhà
nước. Việc sử dụng không đúng quyền lực nhà nước tạo ra những vấn đề nghiêm trọng
của sự tín nhiệm nhà nước của công chúng sẽ có tác động rất lâu dài trước công luận.

Sự phát triển được duy trì lâu bền thường có những yêu cầu phải có những cơ chế
kiềm chế chính thức để giữ cho nhà nước và những viên chức của nó có tinh thần trách
nhiệm về những hoạt động của họ. Để tồn tại lâu dài những cơ chế này phải được quy
định một cách chặt chẽ thành những thể chế cốt lõi của nhà nước. Hai cơ chế căn bản
nhất thường được sử dụng là một nền tư pháp phải được độc lập cả trong tổ chức lẫn
hoạt động và sự phân lập giữa các quyền.

Trong một xã hội dân chủ, việc quản lý con người cũng như việc quản lý các công
việc khác nói chung, muốn có được những kết quả thắng lợi, trước hết phải hiểu được
con người - đối tượng bị quản lý. Và sau đấy còn đòi hỏi phải hiểu được cả chính bản
thân mình – chủ thể của quản lý. Nếu như không biết hết được mọi việc xẩy ra trong quá
trình quản lý, thì chí ít phải lường trước được những điều có thể xảy ra.

Trong một xã hội dân chủ, việc quản lý con người cũng như việc quản lý các công
việc khác nói chung, muốn có được những kết quả thắng lợi, trước hết phải hiểu được con
người - đối tượng bị quản lý. Và sau đấy còn đòi hỏi phải hiểu được cả chính bản thân
mình – chủ thể của quản lý. Nếu như không biết hết được mọi việc xảy ra trong quá trình
quản lý, thì chí ít phải lường trước được những điều có thể xảy ra. Trong một xã hội dân
chủ đòi hỏi người cai trị/quản lý phải biết kìm chế lấy chính bản thân mình. Càng dân chủ
bao nhiêu người ta lại càng biết đòi hỏi bấy nhiêu trách nhiệm của người cai trị tốt hơn,
cải thiện tốt hơn đời sống của dân. Trong trường hợp không có một cuộc sống được cải
thiện tốt hơn, người bị cai trị được quyền thay đổi. Nhà nước như một thứ dịch vụ công.
Nhân dân, những người bị cai trị như khách hàng phải đóng thuế để mua sự cai trị tốt hơn
cho mình.

Việc tổ chức chính quyền nhà nước hay nói một cách gọn hơn là tổ chức nhà nước là
một trong những yếu tố cực kỳ quan trọng xác định nên chế độ chính trị của mỗi một chế
độ xã hội. Vì vậy có thể nói rằng hiến pháp là bản văn xác định chế độ chính trị. Mỗi một
bản hiến pháp phải tìm cho mình một chế độ chính trị phù hợp. Sự phù hợp của nó sẽ là
điều kiện cho việc phát triển của xã hội nói chung, và của từng con người nói riêng. Điều
ngược lại sẽ là cơ sở cho việc kìm hãm sự phát triển xã hội, và kìm hãm sự phát triển của
chính các cá nhân. Chính trị cũng như mọi lĩnh vực hoạt động xã hội khác, không thể thiếu
trong hoạt động xã hội, nếu như không có ý muốn nói, đấy lại là một trong những lĩnh vực
quan trọng có liên quan và thậm chí nhiều khi có tính quyết định đến các lĩnh vực khác. Cũng

36
như các lĩnh vực hoạt động khác vậy thôi, một khi hoạt động kinh tế hay nói một cách cụ thể
hơn là hoạt động quản lý kinh tế của nhà nước cần thiết phải quy định thành pháp luật, để hợp
thành một chế độ quản lý kinh tế, thì chính trị sao lại không được quy định thành pháp luật?

Việc quy định không thành văn dễ có cơ sở cho việc tạo nên một chế độ độc tài, mà
người quản lý mặc sức muốn làm gì cũng được thường tạo nên chế độ chuyên chế, mà
điển hình là chế độ phong kiến. Trong chế độ này, nhà Vua và các quan lại của họ được
xem như là cha mẹ của dân, gắn liền với chế độ thần quyền, mặc nhiên họ được cai trị
dân; người dân chỉ được gánh vác nghĩa vụ, mà không được hưởng quyền lợi, có chăng
cũng là chỉ được ban phát từ nhà vua. Cả từ hai phía người bị trị và người cai trị đều chấp
nhận một cách tự nhiên như việc sinh ra trời, đất và vạn vật vậy.

Nói như vậy, điều đó đều không có nghĩa mọi ông Vua đều là những nhà độc tài
chuyên chế. Bên cạnh những chế độ độc tài chuyên chế vẫn có những nhà Vua anh minh,
dẫn dắt được các dân tộc đến độc lập và phát triển. Nhưng điều này là rất hãn hữu. Cho dù
như vậy đi chăng nữa, thì người dân về cơ bản vẫn không có quyền tham gia vào công
việc quản lý nhà nước. Đó vẫn là đặc quyền của nhà Vua, lĩnh vực này khác với các hành
vi của các thần dân buộc phải quy định bằng các văn bản của Nhà Vua. Quyền của nhà
Vua là thần quyền, nên không ai quy định được. Quyền này do thiên đình định đoạt.

Việc quy định thành văn các hoạt động quản lý các thần dân của những người quản lý
thay cho nhà Vua theo một thể thức định sẵn, cùng với việc quy định quyền của mọi
người dân tạo nên một chế độ chính trị dân chủ, nhà nước của chế độ chính trị tư bản.
Thần dân ở đây khác với của chế độ chiếm hữu nô lệ và phong kiến chuyên chế, được
hưởng quyền tự do, được tham gia vào các hoạt động chính trị, tức là hoạt động của nhà
nước, mà trước đây hoạt động nhà nước là một đặc quyền của nhà Vua, và được nhà nước
bảo vệ các quyền con người, đành rằng mức độ tham gia, được bảo vệ còn phụ thuộc vào
tài sản họ. Nhằm mục đích bảo vệ con người chống lại sự vi phạm của từ bất kể phía nào,
trong đó có cả và chủ yếu từ phía nhà nước. Nhiều nhà nước đã thông qua những bản văn
quy định các quyền kiểm soát của nhà Vua, thay mặt cho quyền lực nhà nước. (Bản đại
Hiến chương Magna Charta năm 1215 của Anh quốc – Hiến chương về các quyền tự do
mà giới quý tộc ép vua Anh phải ban hành; Tuyên ngôn Nhân quyền/Bill of Rights 1689).
Bên cạnh các bản về quyền tự do của con người là các bản hiến pháp quy định các chế độ
chính trị của các quốc gia, với cách thức tổ chức nhà nước theo một thể thức nhất định.
Hai loại bản văn này có mối quan hệ mật thiết với nhau, cùng có một hiệu lực pháp lý tối
cao trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, cùng được xuất hiện trong cách mạng tư
sản chống lại chế độ chuyên chế phong kiến. Và chúng cùng thống nhất trong một mục
tiêu là bảo vệ giá trị nhân phẩm của con người.

37
 Giữa nhân quyền và chủ quyền quốc gia có sự gắn kết mật thiết với nhau. Nhân
quyền được bảo đảm bằng nhiều biện pháp, hình thức khác nhau. Trước tiên là phải được
bảo đảm bằng nhà nước. Nhưng thật trớ trêu thay, chính cứu cánh này cũng là một trong
những nơi tiềm ẩn mối nguy hiểm nhất cho sự vi phạm nhân quyền. Sở dĩ nhà nước là
một mối nguy hiểm nhất đối với việc vi phạm nhân quyền, vì so với các chủ thể khác
trong xã hội, nhà nước có nhiều ưu thế hơn cả: Nắm quyền lực nhà nước trong tay, có
nhân lực, có vũ khí, có cả tiền bạc, nhất quyền được bắt, giam, giữ con người theo quy
định mà chính bản thân nhà nước tự đặt ra... Tất cả những đặc quyền đó các chủ thể khác
- phi nhà nước không thể có được.

Bảo vệ nhân quyền trước hết và hơn bao giờ hết phải có sự ngăn ngừa từ phía nhà
nước. Ngăn ngừa bằng cách quy định một cách chặt chẽ các cách thức tổ chức và hoạt
động của nhà nước, thông qua các hoạt động của các con người đảm nhiệm các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước, giữ gìn cho họ luôn luôn giữ được phẩm chất như khi họ
được nhân dân lựa chọn vào các chức vụ quan chức nhà nước. Và một khi họ không còn
những phẩm chất xứng đáng nữa, thì cũng căn cứ vào những quy định của hiến pháp, mà
nhân dân có quyền phế truất chức vụ của họ. Hay nói một cách khác, sự ngăn chặn những
hành vi vi phạm quyền con người trước hết và hơn bao giờ hết là từ phía nhà nước là một
trong những nhiệm vụ quan trọng của hiến pháp.

Cơ sở của sự phải chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước còn nằm ở chỗ, ở thời
điểm chuẩn bị và tiến hành tội phạm nhà nước và kẻ cướp có rất nhiều những chỗ giống
nhau: Cùng đều phải mang vũ khí. Nhưng nguy hiểm ở chỗ nhà nước được công khai
mang vũ khí, còn kẻ cướp thì lại không được công khai, kiểu gì thì cũng phải che dấu.

Chính đặc điểm công khai làm cho nhà nước có một sức mạnh ghê gớm hơn nhiều so
với kẻ cướp. Cùng là một loại tội phạm nhưng tội phạm cấu kết với các nhân viên tha hóa
của nhà nước bao giờ cũng có hậu quả nặng nề hơn. Nặng hơn nhất là với những tội phạm
lạm dụng quyền lực nhà nước của các cơ quan và nhân viên nhà nước làm cho niềm tin
của nhân dân vào nhà nước bị giảm sút một cách nghiêm trọng. Lịch sử loài người đã
minh chứng không biết bao nhiêu những hậu quả nghiêm trọng của sự vi phạm nhân
quyền của các nhà nước khác nhau với các thời kỳ khác nhau. Cả một thời gian dài của
các nhà nước của chế độ chiếm hữu nô lệ rồi đến các nhà nước của chế độ phong kiến, và
ngay cả các cuộc Chiến tranh thế giới Thứ nhất và Thứ hai của thời kỳ cận đại và hiện đại
cũng đều do các nhà nước gây ra. Cuộc chiến giữa liên quân Anh – Mỹ với Iraq vừa qua,
làm cho bao nhiêu người bị tước đi mạng sống, đâu phải có nguyên nhân xuất phát từ
những người dân bình thường của 3 nước nêu trên? Và nhất là hiện nay tham nhũng đang
là quốc nạn của nhiều quốc gia, nhất là của các nhà nước đang phát triển cũng chắc chắn
rằng không phải từ phía dân chúng bình thường.

38
 Chính vì vậy là bản văn quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước, đồng thời hiến
pháp cũng là bản văn kiểm soát quyền lực của nhà nước cũng chính là bản văn khẳng
định quyền lực thuộc về nhân dân. Có thể nói rằng, Hiến pháp là bản văn khẳng định
việc tổ chức quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Cũng là bản văn pháp luật kiểm
soát quyền lực của nhà nước. Kiểm soát để khẳng định quyền lực nước phải thuộc về
nhân dân.

Vì những lẽ đó việc phải quy định những kiểm soát của quyền lực nhà nước như là
một quy luật khách quan của sự phát triển xã hội, một khi mà xã hội cần đến nhà nước.
Sự hiện diện của những quy định trong hiến pháp nhằm mục đích kiểm soát hay là kiểm
soát quyền lực nhà nước là dấu hiệu của dân chủ của tiến bộ xã hội. Có như vậy mới thể
hiện được bản tính sâu sắc xã hội của nhà nước.

Một nhà nước minh bạch đang là một yêu cầu của nhà nước pháp quyền. Sự không
minh bạch của nhà nước chứa đựng ở nhiều hình thức biểu hiện. Như việc bí mật không
công khai các hoạt động của nhà nước, nhà nước được tổ chức và hoạt động trong trạng
thái bí mật; báo chí và ngôn luận không được tự do… Về mặt có cấu tổ chức thì phức tạp,
nhiều tầng, nhiều nấc,… Sự không đơn giản được cơ cấu tổ chức nhà nước có thể được
biểu hiện bằng hai lý do: Một là sự không hiểu vấn đề của các nhà thiết kế, và hai sẽ là sự
cố ý gây khó khăn cho người dân để có cơ sở cho sự độc tài chuyên chế, phi dân chủ của
các quan chức nhà nước.

Sự đơn giản có cấu tổ chức của chính quyền còn là nhu cầu để những người dân có
khả năng tối đa cho việc họ hiểu và theo dõi các công việc của chính quyền nhà nước. Nét
cơ bản của một chế độ dân chủ là những công dân bình thường cũng có khả năng ràng
buộc các quan chức nhà nước phải chịu trách nhiệm về những hành động của quan chức
nhà nước. Quá trình dân chủ được biểu hiện trong sự minh bạch của chính quyền có
nhiều hình thức biểu hiện, nhưng tất cả các hình thức đều cho phép công dân quan tâm
đến hoạt động chính quyền có quyền được biết, được hiểu một cách công khai các hoạt
động của chính quyền. Hay nói một cách khác tất cả các hoạt động của chính quyền
không được diễn ra trong bí mật, trừ những trường hợp đặc biệt có liên quan đến an ninh
quốc gia.

1.3.2. Bản tính con người là đam mê quyền lực và sự tùy tiện khi dùng quyền lực -
Một căn bản khác giải thích quyền lực nhà nước phải chịu bị kiểm soát

“Đời người nếu có ham muốn theo đuổi quyền thế, nguyện vọng mạnh mẽ
theo ý chí của mình phân phối của cải tài nguyên, sai khiến người khác giành lợi
ích cho cá nhân, thì chính trị là thủ đoạn thực hiện tốt nhất ham muốn này của
loài người.”

39
 Trịnh Hiểu Giang, Những hiểu biết về cuộc đời, 2002

Con người là một động vật cao cấp, có những bản tính rất riêng ảnh hưởng đến nhiều
hành vi hoạt động của con người.

Theo Th.Hobbes, con người là vị kỷ với bản tính tư lợi cá nhân, luôn luôn tìm cách
cho mình một vị thế để đảm bảo các quyền và lợi ích của mình. Trong tác phẩm Léviathan
(Con Thủy quái) viết năm 1851 ông đã cho rằng :

“Tinh thần vị kỷ trong loài người, một khát vọng không ngừng đối với quyền
lực, điều này chỉ mất khi con người không còn nữa”25

Do bản tính vị kỷ, người cầm quyền luôn có xu hướng lạm dụng quyền lực để mưu
lợi cho cá nhân, làm tổn hại đến lợi ích của các thành viên khác trong cộng đồng, cũng
như toàn thể lợi ích chung của cả cộng đồng. Truy tìm quyền lực là một trong những bản
tính của con người. Quan trường chính là môi trường truy cầu quyền lực của nhân loại. 26
Phân tích nguyên nhân của bản tính con người là đam mê quyền lực, trong một bộ sách
về «Thế kỷ công dân» của người Trung Quốc, Leo viết :

Truy tìm quyền lực là một trong những bản tính của con người. Quan
trường chính là môi trường truy cần quyền lực của nhân loại. Xét trên phương
diện khách quan, chế độ giai cấp của quyền lực có thể tạo ra sự ổn định cho xã
hội loài người, từ đó dẫn tới sự yên ổn trật tự và hòa bình. Trên phương diện chủ
quan, con người luôn luôn cố gắng không ngừng để có thể tiến đến vị trí cao nhất
như có thể, để tìm mọi cách loại trừ nguy cơ áp bức mình, gây cho bản thân các
cảm giác thiếu an toàn. Vì bản tính ác vốn sẵn trong lòng nên trong các quan hệ
giữa người với người thường có những khoảng cách đề phòng. ... Trong lịch sử
Trung Quốc, các vụ bạo loạn, tranh quyền đoạt vị, tiền bạc công danh là nguyên
nhân của các vụ tàn sát, hãm hại giữa cha con, anh em. Trường hợp vua Đường
Thái Tông là một ví dụ, cha con, anh em giết nhau thoán ngôi, hiềm nghi nhau.
Cuộc chiến quan trường luôn luôn khắc nghiệt, bất kỳ người nào cũng hy vọng
con đường hoạn lộ của mình được thăng cao, ổn định bền vững, không bị kẻ khác
chèn ép, sai bảo. Thế giới quan trường là mệnh lệnh, phục tùng hoặc phản
kháng. ... Lý tính quan trường hoặc với tôn chỉ là công khai nghiêm túc chính
nghĩa thì sẽ bảo vệ được toàn xã hội, hoặc chí ít thì cũng đem lại an toàn cho số
đông. Nếu phi lý tính của quan trường hoặc ý thức không rõ ràng thì sẽ dẫn đến
tình trạng hại người lợi mình, lấy người làm vật thí nghiệm mượn công lợi tư.27
25
TH. Hobbes: Léviathan, Harmondsworth, Penguin, 1968, p.161
26
Xem, Leo: Nhân tính của người Trung quốc, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội 2007, tr.57
27
Xem, Leo: Nhân tính của người Trung quốc, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội 2007, tr.56- 57
40
 Hai cách lý giải khác nhau : Người phương Đông mà đại diện là người Trung quốc
vẫn ngộ nhận rằng bản tính con người là thiện. Không phải như vậy, người phương Tây
mà đại diện ngay từ thời cổ Hy lạp Lã Mã đã nhận thấy bản tính ác của con người, ít nhất
là trong lĩnh vực quyền lực nhà nước.

... Người Trung Quốc có niềm tin nhân tính bản thiện, luôn luôn mong đợi
một đấng minh quân hiền tướng ra đời, khiến cho nền thống trị độc quyền duy trì
suốt mấy nghìn năm ; Người phương Tây luôn tin vào nhân tính bản ác, không tin
vào sự công bằng của kẻ thống trị, họ đòi hỏi sự công bằng của pháp luật, bình
đẳng nhân quyền, vì thế người phương Tây đã dần dần xây dựng một xã hội pháp
trị.

Niềm tin của người Trung Quốc vào nhân tính bản thiện, luôn luôn mong
chờ một vị minh quan cai trị, quan hệ vua tôi được ví như quan hệ cha con, nên
có quan điểm: ‘Vua xứng đáng ra vua, bề tôi xứng dáng làm bề tôi, cha xứng
đáng làm cha, con xứng đáng làm con- Quân quân, thần thần, phụ phụ, tử tử.
Lấy lễ nghĩa, liêm xỉ làm đạo trị quốc an bang, thuận theo lễ nghĩa, trọng giáo
hóa ; lễ là Lý, Tính là Tâm, từng bước thành ý- chính tâm- tu thân- tề gia- trị
quốc – bình thiên hạ. Triệu thời Tống nói với Tống Thái Tổ rằng : “Chỉ cần học
hết đạo lý trong Luận ngữ, thì có thể bình thiên hạ». Cách nói này tạo cảm giác
khoa trương đối với người thời nay, nhưng suy nghĩ kỹ, người đã quả thực đã trị
thiên hạ xuất phát từ nhân tính bản thiện này, bất cứ vấn đề gì cũng lấy lý luận
trong sách Luận ngữ ra làm chuẩn. Suốt mấy nghìn năm, các học giả Nho gia
Trung quốc , sáng tác luận đàm không biết bao nhiêu vấn đề, nhưng nào có mấy
nội dung vượt qua sách Luận ngữ?

Người phương Tây có niềm tin vào nhân tính bản ác, bắt dầu từ Hy lạp cổ,
La mã cổ đại đến thời cận đại là người Anh, Pháp, Đức , Mỹ họ bắt đầu lựa chọn
pháp luật vượt trên tất cả mọi người. Heraclitus đã từng kêu gọi người dân đấu
tranh vì pháp luật của nước nhà. Plato từng nói : Nếu không có pháp luật, xã hội
loài người sẽ không khác biệt gì với xã hội hoang dã. Aristole nói: Pháp luật là
sự thể hiện của lý trí, không được để tình cảm ảnh hưởng đến pháp luật . Pháp
luật của người phương tây là thành quả đấu tranh của nhân dân và giai cấp
thống trị, hay nói cách khác pháp luật chính là kế ước của giai cấp thống trị và
giai cấp bị thống trị. Luật pháp của Trung Quốc thì không thể như vậy, pháp luật
của Trung Quốc là vương pháp, là sự ban tặng của giai cấp thống trị đối với giai
cấp bị thống trị. Nội dung chủ yếu là những hình phạt bổ sung vào lễ cho thứ
dân, hơn nữa: Hình không đến đại quan, lễ không xuống đến dân thường- Hình
bất thượng đại phu, lễ bất hạ thứ nhân.”28
28
Nguồn Leo: Nhân tính của người Trung quốc, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội 2007, tr.46- 47
41
 Cũng trong tác phẩm nói trên về “Nhân tính của người Trung Quốc” , nhìn lại lịch
sử cho dù Trung quốc có một thời kỳ ngắn có quan niệm bản tính con người có tính ác
như phương Tây , nhung kết quả cuối cùng vẫn không lại được với quan niệm “nhân chi
sơ tính bản thiện của Nho giao, Ông Leo đã viết:

“Nhìn lại lịch sử Trung Quốc cho thấy, điểm then chốt của quá trình luân
phiên nhau trị loạn là nằm trong tay giai cấp có quyền lực. Nguyên nhân cốt lõi
tại sao giai cấp có quyền hành trong tay không những không quản lý tốt xã hội
mà còn biến xã hội trở nên rối loạn hơn, ít nhiều có liên quan đến khả năng kiềm
chế bản chất vốn là tàn ác trong tính cách của giai cấp thống trị.

…Khi tầng lớp thống trị không ham hố chiến công, thì muôn dân trăm họ
càng dễ dàng an cư lập nghiệp, thậm chí thiên hạ còn được thái bình. Điều này
có điểm tương đồng với câu nói của phương Tây: “Chính phủ nào kiểm soát ít
nhất là chính phủ quản lý tốt nhất, nhưng chỉ có khác phương Tây ở chỗ Trung
Quốc đã bỏ qua trí tuệ, và sự thông minh của xã hội… Tư tưởng chính trị
nghiêm khắc chặt chẽ và thưởng phạt phân minh của Pháp gia cũng gần giống
như vậy. Chỉ có điều về sự cao minh trong chính trị của Pháp gia không thể sánh
bằng với Nho gia và Đạo gia… Cái bản tính độc ác của các bậc Thánh vương,
thường phát sinh thành những hành vi hung bạo đến độc ác đối với người dân.
Tính ngông nghênh ngang ngược là bản tính của những kẻ thống trị của các triều
đại trong lịch sử Trung Quốc. Đạo gia tuy rằng có nhìn thấy rõ đạo lý tương
sinh, tương khắc của cái thiện, ác trong mỗi con người… Nhưng tư tưởng chính
trị của họ lại là “vô vi” lại là “đạo pháp tự nhiên”, tuyệt thánh tạ tri”, Mọi
người trở về trạng thái mơ hồ , hỗn loạn, sống có số, chết cũng có số. Điều này
không khác gì là đang hủy hoại xã hội, đồng nghĩa với sự sống trong ảo tưởng ,
đối với xã hội đây cũng là điều có hại vô cùng. Pháp gia tương đối thực tế, họ
cương quyết với quan niệm, con người sinh ra vốn bản chất là ác độc. Tuy nhiên,
cách thống trị của họ đối với dân chúng rất nghiêm minh, coi trọng việc thưởng
phạt khi có công hay có tội, và sự thưởng phạt nghiêm minh, và hoàn toàn coi
trọng thứ mang lại hiệu quả thiết thực. Cho nên thời Xuân Thu Chiến quốc, tất cả
những nước coi trọng chiến lược của pháp gia đều trở nên hùng mạnh, cuối cùng
nước Tần đã bình định được 6 nước còn lại, thống nhất thiên hạ, chỉ tiếc rằng
những người Hán thời kỳ sau Tần lại quay trở lại vớ đường lối Nho gia “bản
thiện của nhân sinh”..”29.

29
Xem, Leo : Nhân tính của người Trung Quốc, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội 2007, tr. 143 - 145
42
 Sự đam mê này rất dễ dẫn đến chỗ mù quáng mà không trong sạch và anh minh, gây
tổn thất cho người khác. Trong một xã hội như vậy mà việc tổ chức quyền lực không có
những rào chắn, thì rất dễ bị thao túng. Vì những lẽ đó một bản hiến pháp tốt khi và chỉ khi
có những quy định nhằm kiểm soát sự đam mê này. Lịch sử nhân loại cho đến ngày này có
rất nhiều hình thức và biện pháp, nhiều cách thức khác nhau để kiểm soát bớt cái tính xấu
này: Bằng kiểm soát nhiệm kỳ được lãnh chức vụ, không được làm chức vụ suốt đời, kiểm
tra, đối trọng, bằng cách không bổ nhiệm làm quan tại nơi sinh ra và quen biết...

Lý thuyết kiểm soát quyền lực đó được thể hiện bởi một nguyên nhân bên cạnh việc
cần phải sống chung trong một cộng đồng. Đó là bản tính của con người khi được giao
quyền lực nhà nước. Con người bao giờ cũng có bản tính đam mê quyền lực, bởi vì khi có
quyền lực con người dễ có khả năng buộc người khác phải làm theo những ý muốn đam
mê của mình. Sự thực “Lòng đam mê quyền lực và lòng đam mê danh vọng là những ước
muốn vô hạn định của con người”30. Vì thế, khi có quyền lực, con người hay có xu hướng
lạm quyền. Đó là một trong những rủi ro vô cùng nguy hiểm của xã hội.

Sự kiểm soát quyền lực nhà nước còn một nguyên nhân sâu xa nữa là bản tính hay
tùy tiện của chính con người. Con người vốn dĩ hành động theo bản năng thiếu sự cân
nhắc kỹ lưỡng các điều kiện hoàn cảnh chi phối các hành vi của mình. Để tránh sự tùy
tiện trong việc sử dụng quyền lực nhà nước, không còn cách nào khác hơn là phải kiểm
soát quyền lực.

Là người Trung quốc, Ông Leo thẳng thắn cho rằng:

“Người Trung Quốc nhầm tưởng rằng bản tính con người vốn là thiện, lừa
người và tự lừa mình, từ đó hình thành đặc trưng nhân cách của quyền lực Trung
hoa, xem trọng nhân trị, xem nhẹ pháp trị, dẫn đến việc chủ nghĩa chuyên trị kéo
dài suốt mấy nghìn năm. Trong khi đó người phương Tây cổ đại lại cho rằng bản
tính con người vốn là ác, họ không tin vào nhân trị, mà rất coi trọng pháp trị, vì
thế nhân cách thị trường của họ được coi trọng và đề cao, và cuối cùng hình
thành một chế độ kiểm soát chính phủ, điều đó khiến chho mức độ tai hại do
quyền lực gây lên giảm thiểu đi được rất nhiều.”31

Như những điều ở phần trên chúng ta đã nhận ra rằng, lịch sử phát triển của nhà nước
có thể được chia thành nhà nước độc tài, nhà nước dân chủ. Nhà nước độc tài và chuyên
chế thường gắn liền với xã hội cổ xưa của chế độ chiếm hữu nô lệ và chế độ phong kiến,
quyền lực nhà nước thuộc về giai cấp thống trị dòng dõi quý tộc. Trong nhà nước dân chủ
quyền lực thuộc về nhân dân, gắn liền với chế độ dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ

30
Xem, Bertrand Russell, Quyền lực, Nxb Hiện đại, S.tr.18.
31
Xem, Leo: Nhân tính của người Trung quốc, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội 2007, tr.137.
43
nghĩa. Khái niệm nhân dân lúc đầu của chế độ tư bản chỉ dùng để chỉ cho người đàn ông,
da trắng và phải có tài sản. Dần dần do sức ép của quá trình dân chủ khái niệm này mới
được mở rộng dần cho người dân da đen, các chủng tộc khác và phụ nữ và nhất là không
phân biệt tài sản. Nhưng không phải lúc nào nhân dân cũng sẵn sàng, và đủ khả năng cho
việc tham gia một cách trực tiếp vào việc giải quyết các vấn đề ngày càng trở lên phức tạp
của công việc nhà nước. Nhân loại buộc phải tìm ra một hình thức dân chủ khác thay thế.
Đó là dân chủ đại diện. Đó là một nhóm người được nhân dân thực hiện quyền lực thuộc
về mình bầu ra thực hiện các công việc của nhà nước, và kết cục là những người đại diện
này buộc phải chịu trách nhiệm trước nhân dân, bằng các hình thức chịu trách nhiệm
khác nhau, tạo ra các hình thức tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau.

- Con người có bản tính trốn tránh trách nhiệm khi hậu quả bất lợi xảy ra

Bản tính của con người là những gì thuộc về tính chất tính cách của số đông con
người đều mắc phải. Đã là con người thì không mấy ai thích trách nhiệm, nhất là những
trách nhiệm phải gánh vác hậu quả do chính bản thân mình gây ra. Bản tính con người giữ
gìn và tăng cường danh dự. Khi phải gánh chịu trách nhiệm như phải từ chức, phải trừng
phạt, phải bồi thường thiệt hại do những hành vi cầm quyền của mình gây ra là một trong
những biểu hiện nặng nề nhất của sự tổn thất danh dự của con người. Vì vậy con người có
xu hướng bản năng trốn tránh trách nhiệm. Các hình thức trốn tránh trách nhiệm: Tạo ra
các vỏ bọc, tạo ra các cấp dưới trung gian trực thuộc mình, chính quyền trở thành nhiều
tầng nhiều nấc. Sự không hiểu vấn đề cũng như sự phức tạp hóa vấn đề cần phải giải
quyết.

Phải khẳng định một cách dứt khoát rằng cách thức tổ chức bộ máy nhà nước Mỹ
mang tính chất chịu trách nhiệm rõ ràng hơn cả. Không những bộ máy nhà nước Mỹ được
tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, mà còn theo cả nguyên tắc kìm chế và
đối trọng/kiểm soát và cân bằng. Ðằng sau cơ chế về kiểm soát và cân bằng để tăng cường
tính trách nhiệm của nhà nước là cả một quan điểm hiện thực sâu sắc của các nhà lập hiến
Mỹ quốc về bản chất con người. Trong khi Madison và Hamilton, những nhà lập hiến của
Mỹ quốc tin tưởng rằng con người ở trạng thái hoàn thiện nhất, luôn có lý trí, kỷ luật và
công bằng, họ cũng công nhận tính dễ bị tổn thương trước sự đam mê, cố chấp và lòng
tham.

Nhu cầu chịu trách nhiệm của nhà nước đòi hỏi phải tăng cường sự theo dõi giám sát
từ phía nhân dân – những người nắm trong trong chủ quyền của nhà nước đối với các hoạt
động của nhà nước. Nhà nước phải tổ chức như thế nào đấy để nhân dân – người chủ thể
của quyền lực nhà nước theo dõi được sự chịu trách nhiệm của nhà nước. Nhân dân với
một tập thể bao gồm rất nhiều tầng lớp, giai cấp khác nhau, với những trình độ rất khác

44
nhau. Nhưng ở tầng lớp nào đi chăng nữa họ đều cần sự giản đơn của tổ chức hoạt động
các bộ phận đảm trách các công việc của nhà nước.

Một trong những mục tiêu phải thành lập ra nhà nước là phải bảo vệ nhân quyền. Mà
muốn bảo vệ nhân quyền thì phải quy định rõ trách nhiệm của nhà nước, cùng các bộ
phận cấu thành nhà nước được giao nhiệm vụ thực hiện các chức năng của nhà nước. Đối
với nhà nước Việt Nam hiện nay nhu cầu phải giản đơn nhà nước bằng các con số cộng
đơn giản còn cấp bách hơn nữa ở chỗ. Trước đây trong một nền kinh tế tập trung, tất cả
đưa vào nhà nước cần phải tháo gỡ những chức năng vốn có của người dân, của xã hội
công dân trước kia đã bị nhà nước trong một nhu cầu phải tập đã tước mất, thực hiện
nguyên tắc “một nhà nước nhỏ như có thể, và một xã hội lớn như cần phải có.”

Sau bao nhiêu năm tranh cãi mọi nhà nước trên thế giới đều thừa nhận ưu thế của nền
kinh tế của thị trường trong việc tự điều chỉnh sự phát triển của nền kinh tế, nhưng cũng
không phủ nhận hoàn toàn vai trò có tính chất hỗ trợ, nhiều khi là quyết định cho sự phát
triển bền vững của nền kinh tế. Những năm trước đây của nền kinh tế tập trung tất cả dưới
sự chỉ huy của nhà nước trung ương, đất nước Việt Nam rơi vào tình trạng khủng hoảng
về kinh tế - xã hội. Với tư tưởng mở cửa đổi mới, xây dựng một nền kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa, nhà nước phải giảm bớt và tiến tới chỗ trả lại những thứ của
thị trường, đòi hỏi phải có sự phân định giữa sự quản lý của nhà nước và sự tự điều tiết
của chính thị trường. Các chủ thể hoạt động trên thị trường chỉ càn dựa vào pháp luật, và
nhất là hợp động giữa các chủ thể với nhau, mà không dựa trên sự chỉ đạo của các cơ
quan nhà nước.

Những áp lực cải cách đang tăng lên ở khắp mọi nơi. Các nhà kinh doanh và các hãng
muốn có sự tín nhiệm vào các hoạt động của nhà nước trong việc bảo đảm an toàn cho tài
sản và các nguồn vốn của họ khi họ tham gia vào thị trường. Các công dân đang đòi hỏi
sự ban phát các dịch vụ công một cách có trách nhiệm, có hiệu quả hơn và phải có sự
trung thực hơn trong việc sử dụng các tài nguyên công cộng. Đồng thời sự toàn cầu hóa
cũng đang đòi hỏi nhà nước phải linh hoạt hơn và thay đổi hơn. Thách thức cơ bản hiện
nay của nhà nước phải sắp xếp thể chế có khả năng cho phép nhà nước duy trì được sự
cân bằng giữa sự mềm dẻo và sự kiềm chế. Những nhà nước đang phát triển đã và đang
chứng tỏ sự mất cân bằng rõ rệt giữa mềm dẻo và kiềm chế. Những nhà nước này thường
không được tín nhiệm và đáng tin cậy, không đáp ứng được tình hình hoặc không linh
hoạt. Trong một số nước với việc thực một cách thất thường quyền lực nhà nước, nạn
tham nhũng hoành hành đã góp phần phá hoại sự phát triển kinh tế và xã hội. Những nhà
nước có quá nhiều sự mềm dẻo và ít có kiềm chế sẽ làm cho hoạt động của nhà nước
thiếu sự tin cậy, đầu tư vào những nhà nước này sẽ bị thiệt hại. Những nhà nước này cần
phải tăng cường công cụ kiềm chế chính thức, như sự độc lập của tòa án, sự phân lập có
hiệu quả của các cành quyền lực, để nâng cao trách nhiệm của nhà nước.
45
Nhưng muốn cho một chủ thể nào đó chịu trách nhiệm, thì phải cho chủ thể đó quyền hạn
rõ ràng, và chủ thể đó phải chịu trách nhiệm một cách rõ ràng. Và một trong những
nguyên tắc quan trọng của vấn đề là không để cho chủ thể mang nhiều quyền hạn liên
quan đến việc quyết định cuộc sống của người dân không phải chịu trách nhiệm hoặc có
điều kiện cho họ trốn tránh trách nhiệm. Việc tạo điều kiện cho các chủ thể gánh vác
nghĩa vụ chịu trách nhiệm không chỉ đơn thuần ở chỗ pháp luật của nhà nước phải quy
định rõ những nhiệm vụ và quyền hạn mà các chủ thể gánh vác nghĩa vụ phải làm, mà còn
nằm ở chỗ dập tắt những cơ hội làm bậy, và lạm dụng quyền lực nhà nước của họ, tạo ra
một cơ chế tự kiểm tra quyền lực của những người đảm trách các công việc của nhà nước,
nhất là việc không tạo điều kiện cho họ trốn tránh trách nhiệm.

1.3.3. Không có một thể chế nào của con người có thể hoàn toàn thoát khỏi sai
lầm.

Khả năng phạm sai lầm nằm ngay trong con người. Sở dĩ như vậy, bởi vì rằng trí
tuệ thuộc về lý tính của con người là có hạn. Một người có trí tuệ siêu việt đến đâu đi
chăng nữa, thì cũng không thể thoát khỏi sai lầm. J. S. Mill một triết gia và một nhà kinh
tế lớn của Anh quốc thế kỷ XIX đã từng cảnh báo: “Loài người không thể là thánh thần,
không bao giờ sai, chân lý của họ phần nhiều chỉ là các chân lý một nửa.” 32 Khi soạn thảo
ra bản Hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới, Hiến pháp Mỹ năm 1787, J. Madison
cũng đã từng nói về điều đó: Chính phủ không phải là những thiên thần, nên chính phủ
cũng có thể mắc sai lầm. Đây là nhận thức căn bản của Ông khi cũng những khác đề xuất
hệ thống kìm chế và đối trọng cho bản Hiến pháp này.33

Hơn thế nữa ngoài lý tính, con người còn có tình cảm , còn có dục vọng , và lòng
tham lam. Trong nhiều trường hợp các hành vi con người bị chi phối của những tình cảm,
lòng tham, và dục vọng là rất lớn. Khi lý tính bị lấn át hay khống chế bởi các dục vọng và
lòng tham cũng như tình cảm thì khả năng phạm sai lầm của con người là rất lớn. Trong
những trường hợp này, con người lý tính cũng có thể mắc sai lầm. Điều này cũng đã được
Ch. L. Montesquieu chỉ rõ trong tác phẩm nổi tiếng Tinh thần của pháp luật: “… theo bản
chất, con người cứ tự mình hành động, họ không nhất quán tuân thủ các luật nguyên thủy
và ngay cả những luật lệ do họ đặt ra, con người cũng chẳng tuân thủ.”34

Kiểm soát hay trách nhiệm

32
Xem, J. S. Mill: Bàn về tự do, Nxb. Tri thức, H. 2006, tr. 130 - 131
33
Federalist papers, số 51
34
Ch. L. Montesquieu : Tinh thần của pháp luật, Nxb Lý luận Chính trị, Hà Nội 2006, tr. 39

46
 Hai thuật ngữ này rất liên quan mật thiết với nhau. Cũng có khi chúng ở trong nhau,
nhưng cũng có khi chúng tách biệt nhau. Kiểm soát quyền lực nhà nước (limited
government) tức là nhà nước không thể có quyền vô hạn định, mà nhà nước chỉ có quyền
trong một phạm vi nhất định được quy định rõ ràng trong luật. Đó là thuật ngữ chỉ tính
chất dân chủ của một nhà nước, khác với nhà nước phong kiến và chiếm hữu nô lệ, quyền
lực nhà nước của họ là vô hạn định không bị kiểm soát, tức là không chịu trách nhiệm (vô
trách nhiệm). Trong trường hợp này hiến pháp như là một bản văn kiểm soát quyền lực
nhà nước. Chữ "kiểm soát" được dùng gần như chữ "kiểm soát." Mục đích của sự kiểm
soát này là nhằm bảo vệ quyền lợi của nhân dân, quyền con người (nhân quyền – những
quyền tự nhiên của con người). Nói đến kiểm soát cũng đồng thời nói đến trách nhiệm.
Quyền lực từ chỗ vô hạn của chế độ độc tài chuyên chế trở thành phải chịu trách nhiệm là
một bước tiến của xã hội loài người. Đó là việc từ một xã hội chuyên chế độc đoán trở
thành một xã hội dân chủ. Khi các cơ quan nhà nước, các công chức viên chức của nhà
nước không thực hiện những nhiệm vụ của mình, thì cần phải loại cả hai khỏi lĩnh vực
quyền lực nhà nước. ở nghĩa này "kiểm soát" đồng nghĩa với "trách nhiệm."

Mặt khác nói đến nhà nước trách nhiệm (accountability government) cũng là nhà
nước phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình trước nhân dân, trước sự phát triển hay là
tàn lụi của quốc gia. Tức là nói đến trách nhiệm của các cơ quan nhà nước cùng các chức
danh của nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của mình phải có trách nhiệm thực hiện
nghiêm chỉnh các nhiệm vụ quyền hạn của mình, đẩy xã hội, hay chí ít là lĩnh vực của
mình phụ trách đi lên, làm cho người dân được hưởng lợi. ở nghĩa đó "trách nhiệm"
không trùng với"kiểm soát "/"kiểm soát". "Trách nhiệm" được hiểu như là nghĩa vụ phải
gánh vác. Nếu như thuật ngữ kiểm soát là ở nghĩa không được làm, thì trách nhiệm ở
nghĩa ngược lại phải làm, không những làm, mà còn phải làm tốt. Trong trường hợp
không làm tốt, thì phải có nghĩa vụ rút lui, nhường chỗ cho người khác làm tốt hơn. Đấy
là trách nhiệm chính trị của những người có trách nhiệm quản lý nhà nước, các chính trị
gia. Khác với trách nhiệm hình sự và trách nhiệm dân sự ở chỗ. Trách nhiệm chính trị
phải từ chức không cần phải chỉ ra lỗi của người có trách nhiệm.

Một trong những nhiệm vụ quan trọng của chính phủ trong những trường hợp khẩn
cấp, hoặc vì một lý do cho sự phát triển quốc gia, có quyền tịch thu tài sản của các doanh
nghiệp và của cả các cá nhân. Một khi chính phủ có quyền này, thì quyền đó cũng phải
nằm trong sự kiểm soát. Sự kiểm soát này vừa là kiểm soát, vừa là trách nhiệm của chính
phủ.

Nếu hiểu chính quyền như là một phương thức để một thiểu số ra lệnh cho một số lớn
hơn - thuộc dân, tức là những kẻ dưới, thì quyền lực nhà nước luôn luôn là quyền hành
được trao cho kẻ trị vì ưu việt của một giai cấp và quyền hành sẽ được thi hành từ trên
xuống dưới. Giống các binh sĩ, nhân dân phải tuân theo lệnh của nhà nước và phải có
47
trách nhiệm với nhà nước. Một người cai trị không phải chịu trách nhiệm với thần dân của
mình cũng như một vị tướng không phải chịu trách nhiệm với quân đội của mình. Một
chủ thuyết khác đã đặt ngược lại quan niệm trên như sau: Đó là việc người cầm quyền
phải chịu trách nhiệm về những hành động của mình, chứ không phải như ở trên, mọi
người dân phải chịu trách nhiệm về hành động của họ trước chính quyền. Vì quyền hành
của những người cầm quyền được bắt nguồn từ quần chúng cộng đồng. Họ là đồng bào công
dân, mà không phải là thuộc dân. Chính họ mới là người ban phát quyền hành. Quyền này
còn cao hơn cả quyền quyết định của các cơ quan nhà nước. Họ phải kiểm soát quyền hành
và phải thu hồi chúng lại. Quyền hành không phải là cái mà một ít người ép buộc nhiều
người, mà chỉ là những gì mà đa số tạm thời uỷ nhiệm cho thiểu số.

Đó là lý thuyết chủ quyền thuộc về nhân dân. Một căn bản giải thích tại sao phải
kiểm soát quyền lực nhà nước.

Tính chất nhà nước và cơ cấu chính quyền có liên hệ trực tiếp tới cuộc tranh luận về
nguồn gốc của quyền lực nhà nước. Tuỳ theo quyền hành được coi là xuất phát từ kẻ bị trị
hoặc từ người cai trị. Trong trường hợp sau nhóm cai trị sẽ được tổ chức để duy trì đàn áp
sự chống đối. Những kỹ thuật đe dọa và đàn áp sẽ được thi hành. Nhóm cai trị không dám
cho phép một sự kháng cự nào chống lại ưu thế của họ. Tất cả các phương tiện chuyên
chế và độc tài sẽ được sử dụng. Mặt khác nếu nguyên lý chỉ đạo coi quyền hành được
xuất phát từ nhân dân, chịu sự kiểm soát của nhân dân, thì nhà nước phải tìm những
phương tiện để các viên chức thay mặt nhân dân mà cai trị. Dân chúng phải chọn một số
người hoạt động trong nhà nước thay mặt họ, hoạt động như là đại diện của tất cả mọi
người. Theo phương thức này cần phải lập ra những cơ chế để bắt buộc chính quyền phải
chịu trách nhiệm với nhân dân. Để đạt được mục đích này nhà nước phải điều hành theo
hiến pháp và pháp luật.

Khi soạn thảo bản Tuyên ngôn độc lập cho nước Mỹ, T. Jefferson cũng gặp những
vấn đề tương tự như J. Locke đã gặp trước đây một thế kỷ. Ông cho rằng quyền được
chống đối bất cứ loại chính quyền nào không đáp ứng được những nguyện vọng của kẻ bị
trị. Ông muốn có một xã hội của những người tự do, vì đối với ông tự do là trên hết. Ông
công nhận rằng, người tự do cũng phải chấp nhận một vài kiểm soát trong lối sống của họ
và luật lệ cũng phải được thi hành đối với những kẻ vi phạm. Cũng như các nhà cách
mạng Hoa Kỳ khác. T. Jefferson không chủ trương vô chính phủ.

Mục đích của ông không gạt bỏ mọi chính quyền, nhưng chỉ đem lại một chính quyền
chịu trách nhiệm. Khác với chính quyền không chịu trách nhiệm, vô trách nhiệm, muốn
làm gì thì làm, mặc sức đàn áp nhân dân của chế độ phong kiến chuyên chế, thì ở chính
quyền phải chịu trách nhiệm, tức là chính quyền phải bị kiểm soát. Chính quyền không bị

48
kiểm soát quyền lực đồng nghĩa với chính quyền độc đoán và chính quyền chuyến chế,
chính quyền vô hạn định.

Câu trả lời của T. Jefferson là phải tái xác nhận lý thuyết cho rằng, sự thuận ý của
người bị trị là nền tảng của mọi chính quyền hợp pháp. Chỉ có sự ưng thuận mới đem lại
sự phê chuẩn tinh thần và giá trị pháp lý cho sức mạnh vật chất mà nhà nước phải dùng
tới. Do đó quyền lực xuất phát từ sự ưng thuận là đúng và có thể biện minh được. Trong
trường hợp ngược lại, không có sự tin cậy và ưng thuận của nhân dân, chính quyền phải
bị giải tán. Bản Tuyên Ngôn độc lập viết:

“Nếu bất cứ lúc nào và bất cứ hình thức chính quyền nào huỷ hoại những
cứu cánh này thì nhân dân có quyền thay đổi và huỷ bỏ, thiết lập chính quyền
mới, đặt trên căn bản những nguyên tắc và theo những hình thức mà họ cho là
thích hợp nhất để đảm bảo được an ninh và hạnh phúc.”

Lý giải sự kiểm soát quyền lực nhà nước là một lẽ đương nhiên có tính khách quan,
James Madison cho rằng, “Trong việc tạo dựng một chính phủ được những con người
quản lý để cai trị những con người khác, khó khăn lớn nằm trong điều này: Trước hết anh
phải làm cho chính phủ có khả năng kiểm soát những người bị cai trị, và điều tiếp theo
sau là buộc chính phủ phải tự kiểm soát mình”.35

Việc kiềm chế tiềm năng sử dụng và lạm quyền lực nhà nước là một thách thức đối
với bất cứ nhà nước nào. Điều khó khăn hơn nữa là làm việc này mà không làm cho các
cơ quan nhà nước mất đi tính mềm dẻo cần phải có để tiến hành các công việc của nhà
nước. Việc sử dụng không đúng quyền lực nhà nước tạo ra những vấn đề nghiêm trọng
của sự tín nhiệm nhà nước của công chúng sẽ có tác động rất lâu dài trước công luận.

Sự phát triển được duy trì lâu bền thường có những yêu cầu phải có những cơ chế
kiềm chế chính thức để giữ cho nhà nước và những viên chức của nó có tinh thần trách
nhiệm về những hoạt động của họ. Để tồn tại lâu dài những cơ chế này phải được quy
định một cách chặt chẽ thành những thể chế cốt lõi của nhà nước. Hai cơ chế căn bản
nhất thường được sử dụng là một nền tư pháp phải được độc lập cả trong tổ chức lẫn
hoạt động và sự phân lập giữa các quyền.

Trong một xã hội dân chủ, việc quản lý con người cũng như việc quản lý các công
việc khác nói chung, muốn có được những kết quả thắng lợi, trước hết phải hiểu được
con người - đối tượng bị quản lý. Và sau đấy còn đòi hỏi phải hiểu được cả chính bản
thân mình – chủ thể của quản lý. Nếu như không biết hết được mọi việc xảy ra trong quá
trình quản lý, thì chí ít phải lường trước được những điều có thể xảy ra.

35
James Madi son, Federalist số 51 (1788)
James Madi son, Federalist số 51 (1788)
49
 Trong một xã hội dân chủ, việc quản lý con người cũng như việc quản lý các công
việc khác nói chung, muốn có được những kết quả thắng lợi, trước hết phải hiểu được con
người - đối tượng bị quản lý. Và sau đấy còn đòi hỏi phải hiểu được cả chính bản thân
mình – chủ thể của quản lý. Nếu như không biết hết được mọi việc xảy ra trong quá trình
quản lý, thì chí ít phải lường trước được những điều có thể xảy ra. Trong một xã hội dân
chủ đòi hỏi người cai trị/quản lý phải biết kìm chế lấy chính bản thân mình. Càng dân chủ
bao nhiêu người ta lại càng biết đòi hỏi bấy nhiêu trách nhiệm của người cai trị tốt hơn,
cải thiện tốt hơn đời sống của dân. Trong trường hợp không có một cuộc sống được cải
thiện tốt hơn, người bị cai trị được quyền thay đổi. Nhà nước như một thứ dịch vụ công.
Nhân dân, những người bị cai trị như khách hàng phải đóng thuế để mua sự cai trị tốt hơn
cho mình.

Việc tổ chức chính quyền nhà nước hay nói một cách gọn hơn là tổ chức nhà nước là
một trong những yếu tố cực kỳ quan trọng xác định nên chế độ chính trị của mỗi một chế
độ xã hội. Vì vậy có thể nói rằng hiến pháp là bản văn xác định chế độ chính trị. Mỗi một
bản hiến pháp phải tìm cho mình một chế độ chính trị phù hợp. Sự phù hợp của nó sẽ là
điều kiện cho việc phát triển của xã hội nói chung, và của từng con người nói riêng. Điều
ngược lại sẽ là cơ sở cho việc kìm hãm sự phát triển xã hội, và kìm hãm sự phát triển của
chính các cá nhân. Chính trị cũng như mọi lĩnh vực hoạt động xã hội khác, không thể thiếu
trong hoạt động xã hội, nếu như không có ý muốn nói, đấy lại là một trong những lĩnh vực
quan trọng có liên quan và thậm chí nhiều khi có tính quyết định đến các lĩnh vực khác. Cũng
như các lĩnh vực hoạt động khác vậy thôi, một khi hoạt động kinh tế hay nói một cách cụ thể
hơn là hoạt động quản lý kinh tế của nhà nước cần thiết phải quy định thành pháp luật, để hợp
thành một chế độ quản lý kinh tế, thì chính trị sao lại không được quy định thành pháp luật?

Việc quy định không thành văn dễ có cơ sở cho việc tạo nên một chế độ độc tài, mà
người quản lý mặc sức muốn làm gì cũng được thường tạo nên chế độ chuyên chế, mà
điển hình là chế độ phong kiến. Trong chế độ này, nhà vua và các quan lại của họ được
xem như là cha mẹ của dân, gắn liền với chế độ thần quyền, mặc nhiên họ được cai trị
dân; người dân chỉ được gánh vác nghĩa vụ, mà không được hưởng quyền lợi, có chăng
cũng là chỉ được ban phát từ nhà vua. Cả từ hai phía người bị trị và người cai trị đều chấp
nhận một cách tự nhiên như việc sinh ra trời, đất và vạn vật vậy.

Nói như vậy, điều đó đều không có nghĩa mọi ông Vua đều là những nhà độc tài
chuyên chế. Bên cạnh những chế độ độc tài chuyên chế vẫn có những nhà Vua anh minh,
dẫn dắt được các dân tộc đến độc lập và phát triển. Nhưng điều này là rất hãn hữu. Cho dù
như vậy đi chăng nữa, thì người dân về cơ bản vẫn không có quyền tham gia vào công
việc quản lý nhà nước. Đó vẫn là đặc quyền của nhà Vua, lĩnh vực này khác với các hành
vi của các thần dân buộc phải quy định bằng các văn bản của Nhà Vua. Quyền của nhà
Vua là thần quyền, nên không ai quy định được. Quyền này do thiên đình định đoạt.
50
 Việc quy định thành văn các hoạt động quản lý các thần dân của những người quản lý
thay cho nhà Vua theo một thể thức định sẵn, cùng với việc quy định quyền của mọi
người dân tạo nên một chế độ chính trị dân chủ, nhà nước của chế độ chính trị tư bản.
Thần dân ở đây khác với của chế độ chiếm hữu nô lệ và phong kiến chuyên chế, được
hưởng quyền tự do, được tham gia vào các hoạt động chính trị, tức là hoạt động của nhà
nước, mà trước đây hoạt động nhà nước là một đặc quyền của nhà Vua, và được nhà nước
bảo vệ các quyền con người, đành rằng mức độ tham gia, được bảo vệ còn phụ thuộc vào
tài sản họ. Nhằm mục đích bảo vệ con người chống lại sự vi phạm của từ bất kể phía nào,
trong đó có cả và chủ yếu từ phía nhà nước. Nhiều nhà nước đã thông qua những bản văn
quy định các quyền kiểm soát của nhà Vua, thay mặt cho quyền lực nhà nước. (Bản đại
Hiến chương Magna Charta năm 1215 của Anh quốc – Hiến chương về các quyền tự do
mà giới quý tộc ép vua Anh phải ban hành; Tuyên ngôn Nhân quyền/Bill of Rights 1689).
Bên cạnh các bản về quyền tự do của con người là các bản hiến pháp quy định các chế độ
chính trị của các quốc gia, với cách thức tổ chức nhà nước theo một thể thức nhất định.
Hai loại bản văn này có mối quan hệ mật thiết với nhau, cùng có một hiệu lực pháp lý tối
cao trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia, cùng được xuất hiện trong cách mạng tư
sản chống lại chế độ chuyên chế phong kiến. Và chúng cùng thống nhất trong một mục
tiêu là bảo vệ giá trị nhân phẩm của con người.

Giữa nhân quyền và chủ quyền quốc gia có sự gắn kết mật thiết với nhau. Nhân
quyền được bảo đảm bằng nhiều biện pháp, hình thức khác nhau. Trước tiên là phải được
bảo đảm bằng nhà nước. Nhưng thật trớ trêu thay, chính cứu cánh này cũng là một trong
những nơi tiềm ẩn mối nguy hiểm nhất cho sự vi phạm nhân quyền. Sở dĩ nhà nước là
một mối nguy hiểm nhất đối với việc vi phạm nhân quyền, vì so với các chủ thể khác
trong xã hội, nhà nước có nhiều ưu thế hơn cả: Nắm quyền lực nhà nước trong tay, có
nhân lực, có vũ khí, có cả tiền bạc, nhất quyền được bắt, giam, giữ con người theo quy
định mà chính bản thân nhà nước tự đặt ra... Tất cả những đặc quyền đó các chủ thể khác
- phi nhà nước không thể có được.

Bảo vệ nhân quyền trước hết và hơn bao giờ hết phải có sự ngăn ngừa từ phía nhà
nước. Ngăn ngừa bằng cách quy định một cách chặt chẽ các cách thức tổ chức và hoạt
động của nhà nước, thông qua các hoạt động của các con người đảm nhiệm các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước, giữ gìn cho họ luôn luôn giữ được phẩm chất như khi họ
được nhân dân lựa chọn vào các chức vụ quan chức nhà nước. Và một khi họ không còn
những phẩm chất xứng đáng nữa, thì cũng căn cứ vào những quy định của hiến pháp, mà
nhân dân có quyền phế truất chức vụ của họ. Hay nói một cách khác, sự ngăn chặn những
hành vi vi phạm quyền con người trước hết và hơn bao giờ hết là từ phía nhà nước là một
trong những nhiệm vụ quan trọng của hiến pháp.

51
 Ưu thế của nhà nước đối với phần còn lại của xã hội có thể gây ra sự lạm dụng tàn
bạo về quyền hành của quyền lực nhà nước, nếu không có biện pháp nào sửa chữa. Bí
quyết của giải pháp là phải kiểm soát quyền lực không phải từ bên ngoài, mà phải từ bên
trong làm cho nhà nước không thể làm hại người dân, nhờ sự kiểm soát từ bên trong chứ
không phải từ bên ngoài.

1.3.4. Nhà nước không bị kiểm soát và các mô hình của nó

Nhà nước không bị kiểm soát là những nhà nước được sinh ra từ các chế độ chiếm
hữu nô lệ và phong kiến. Những nhà nước này gắn với thần quyền tôn giáo. Nhà nước
được xem như là một thứ tài sản của các nhà cầm quyền. Họ có thể cầm quyền suốt đời
cho đến khi họ không còn trên trái đất này, và sau đấy họ lại được truyền lại cho con cháu
của họ. Quyền lực nhà nước tập trung vào trong tay của nhà Vua, được coi là thiên tử thay
mặt cho nhà trời có đặc quyền cai trị thiên hạ theo ý chí của mình mà không phụ thuộc
vào sự mong muốn của người dân. Nhà nước được xem như là một thứ tài sản của riêng
họ. Nhân dân không có quyền tham gia vào công việc của nhà nước. Nhà Vua tức là Nhà
nước không phải chịu trách nhiệm gì trước những hành vi của mình cũng như của các
quan chức của thay mặt cho nhà Vua gây ra.

- Chế độ quân chủ là một hình thức chính phủ rất lâu đời. Theo thuật ngữ của M.
Weber, thì chế độ quân chủ chủ yếu được truyền thống hợp pháp hoá. Ở Anh quốc, hoàng
tộc hiện tại có tổ tiên thuộc giới quý tộc truyền thống qua nhiều thế kỷ. Hoàng tộc qua
thời gian được bảo lưu uy quyền của mình thông qua chế độ quân chủ ăn sâu vào nền văn
hoá của Anh quốc. Trong thời Trung cổ, hầu hết các xã hội nông nghiệp đều mang hình
thức tổ chức nhà nước là quân chủ chuyên chế. Các nhà cầm quyền được được chuyển
giao quyền lực nhà nước theo nguyên tắc cha truyền con nối. Quyền lực nhà nước thường
được gắn với thần quyền của các tôn giáo một cách rất chặt chẽ. Loui XIV của Pháp dã
từng công khai tuyên bố: «Chúa trao quyền cho Vua ». Ông nói: « Quyền lực của Trẫm là
do Thượng đế ban cho, Trẫm là đại diện của Thượng đế cai trị quốc gia, kẻ nào chống lại
Trẫm là kinh mạn thần thánh ».36 Các Hoàng đế Trung Hoa được xem như thánh thần. Nói
nhà nước phong kiến, nhà nước của chế độ chiếm hữu nô lệ là nhà nước không chịu trách
nhiệm cũng chưa phải hoàn toàn đúng. Bởi lẽ rằng những người thi hành quyền lực của
các nhà nước vẫn phải chịu trách nhiệm trước “Trời”, trước đạo đức lương tâm. Những sự
chịu trách nhiệm này là những sự chịu trách nhiệm không rõ ràng, không hạn định, nên
không có ai có thể quy kết được trách nhiệm cho những người cầm quyền lực nhà nước.

Ở Việt nam cũng có những nhận thức và tư tưởng tương tự. Nhà Vua được coi là con
trời, không những có quyền cai trị các thần dân, mà còn cai quản cả ma quỷ trên lãnh địa

36
Xem, Bộ Thông sử thế giới, T.1, tr. 618, Nxb. Văn hóa Thông tin, Hà Nội , 2000
52
trực thuộc.37 Nhà Vua coi dân như con đẻ của mình. Và ngược lại người dân cũng coi Vua
như cha mẹ của mình. Sở dĩ nhiều người Việt hiện nay mang họ Nguyễn, vì triều đại cuối
cùng của chế độ phong kiến Việt nam là họ Nguyễn.

- Chế độ độc tài cũng là một loại hình tổ chức nhà nước không bị kiểm soát. Chế
độ này về nguyên tắc luôn luôn loại trừ đa số ra khỏi sự tham gia các hoạt động nhà nước.
Thuật ngữ nhà độc tài thường được sử dụng mô tả đặc điểm của hệ thống chính trị trong
đó nhân dân ít có điều kiện hoặc hoàn toàn không có điều kiện bày tỏ ý kiến của mình vào
các quyết định của các cơ quan nhà nước. Chế độ quân chủ chuyên chế cũng là một hình
thức của nhà nước độc tài chuyên chế. Hệ thống chính trị độc tài chuyên chế hiện nay
thường gắn chặt chẽ với lực lượng quân sự, họ thường sử dụng lực lượng quân sự để quản
lý đất nước. Thay vì phải dùng pháp luật, họ thường dùng các biện pháp quân sự để quản
lý đất nước.

Một trong những đặc điểm của nhà nước độc tài chuyên chế là nhà nước phải được tổ
chức theo nguyên tắc tập trung quyền lực, tập quyền. Điều này hoàn toàn dễ hiểu, vì
muốn độc quyền thì quyền lực nhà nước phải tập trung vào một người, một nhóm người.

- Gần với chế độ độc tài là chế độ chuyên chế cũng là một hình thức của nhà nước
không bị kiểm soát. Cũng như chế độ độc tài, nhà nước của chế độ chuyên chế cũng có
đặc điểm loại trừ đa số ra khỏi tham gia vào các công việc nhà nước, nhưng kèm theo sự
không được tham gia vào công việc nhà nước là sự can thiệp quá đáng và thô bạo của nhà
nước vào công việc bình thường của người dân. Nếu chế độ độc tài tồn tại rất lâu trong
suốt chiều dài của lịch sử, thì chế độ chuyên chế chỉ xuất hiện trong thế kỷ vừa qua khi
chính phủ có phương tiện công nghệ để kiểm soát gắt gao đời sống vật chất và tinh thần
của người dân.

Những nhà nước mà trách nhiệm của các cơ quan và các quan chức không rõ ràng
cũng là những nhà nước không bị kiểm soát. Nhà nước mà tổ chức theo nguyên tắc tập
quyền cũng là một nhà nước không có cơ sở cho việc chịu trách nhiệm, cũng là một biểu
hiện của nhà nước không bị kiểm soát. Hiện tượng nêu trên, có rất nhiều nguyên nhân,
nhưng một trong những nguyên nhân có quá nhiều tầng lớp, qua nhiều người cùng chịu
trách nhiệm về một vấn đế, cho nên trách nhiệm không rõ ràng. Hậu quả tất yếu là thường
phải theo cơ chế càng thấp cổ bé họng bao nhiêu, thì trách nhiệm càng lớn bấy nhiêu.
Thậm chí đổ cho cơ chế gây ra mà không có ai phải chịu trách nhiệm.

Những nhà nước thời chiến, nhà nước tập trung bao cấp cũng không phải là nhà nước
chịu trách nhiệm. Nhà nước trốn tránh kiểm soát cũng không phải là nhà nước bị kiểm
soát. Nhà nước mà ở đó không có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng quyền hạn và trách

37
Xem, Đào Duy Anh, Văn hóa sử cương, Nxb Đồng tháp, 1999
53
nhiệm giữa các cơ quan Nhà nước, và các quan chức chịu trách nhiệm thi hành các nhiệm
vụ của nhà nước cũng không phải là những nhà nước chịu trách nhiệm. Mô hình tiêu biểu
cho nhà nước này là các nhà nước đức trị, nhân trị. Vì trong các nhà nước này không quy
định rõ ràng cho việc chịu trách nhiệm của các cơ quan cũng như của các quan chức nhà
nước.

1.3.5. Nhà nước dân chủ là nhà nước mà quyền lực của nhà nước phải bị kiểm
soát

Đối lập với chế độ chính trị quân chủ, độc tài và chuyên chế là chế độ chính trị dân
chủ. Đó là chế độ chính trị mà dân chúng được tham gia vào các công việc nhà nước. Dân
chủ cũng là thuật ngữ có nguồn gốc từ cổ Hy Lạp, “Democrat” có nghĩa là quyền lực Nhà
nước thuộc về nhân dân. Khái niệm Nhà nước thuộc về nhân dân trong luật Hiến pháp
còn được sử dụng đồng nghĩa với khái niệm quyền lực nhân dân. Thuật ngữ “dân chủ” có
nguồn gốc từ thời cổ Hy lạp - democratie. Nó được ghép từ hai chữ “Demos” có nghĩa là
nhân dân và “Kratos” có nghĩa là chính quyền. “Dân chủ” có nghĩa là quyền lực thuộc về
nhân dân. Như vậy ngay từ khi mới ra đời dân chủ có nghĩa là chính quyền thuộc về nhân
dân.

Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân là một vấn đề cơ bản nhất của Hiến pháp.
Quyền lực đó phải có các hình thức và biện pháp thực hiện nhất định. Cho đến có hai hình
thức cơ bản để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình: Dân chủ trực tiếp
và dân chủ gián tiếp. Dân chủ trực tiếp tức là nhân trực tiếp thực thi bằng cách bỏ phiếu
phúc quyết. Đây là cách thức chưa phổ biến hiện nay. Điều này chỉ có thể được thực thi ở
một thể chế chính trị rất nhỏ hẹp.
Dân chủ gián tiếp, tức là nhân dân bỏ phiếu bầu ra những người đại diện, những
người đại diện này thay mặt cho nhân dân, được nhân dân ủy nhiệm giải quyết các công
việc của nhà nước. Hình thức dân chủ gián tiếp này còn đươc gọi là hình thức dân chủ đại
diện, một hình thức nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng phương pháp ủy quyền
cho người được nhân dân bầu ra. Người đại diện nhận được ủy quyền phải chịu sự kiểm
soát của nhân dân. Đó là một trong những hình thức thực hiện quyền lực nhà nước thuộc
về nhân dân. Phương pháp bầu cử trở thành một trong những hình thức thực hiện quyền
tự do dân chủ, một trong những biểu hiện quyền con người trong lĩnh vực chính trị -
quyền tự do dân chủ. Cho đến hiện nay ở các nước dân chủ tư sản cũng như ở các nước
dân chủ xã hội chủ nghĩa bầu cử được sử dụng một cách rộng rãi như là một biện pháp
nhân dân trao quyền lực nhà nước cho các cơ quan nhà nước. Bầu cử trở thành một chế độ
bầu cử một hình thức hoạt động quan trọng của xã hội dân chủ, một phương pháp phổ
biến nhất hiện nay để nhân dân thực hiện sự kiểm soát quyền lực nhà nước thuộc về nhân
dân.Ngoài bầu cử, người dân còn thực hiện nhiều biện pháp khác để kiểm soát quyền lực
nhà nước như: giám sát hoạt động của nhà nước thông qua các tổ chức xã hội, khiếu nại tố
54
cáo khi các cơ quan nhà nước vi phạm quyền và lợi ích của họ. Nếu người dân không thực
hiện được các biện pháp kiểm soát quyền lực nhà nước thì, thì hình thức dân chủ nói trên
cũng chỉ là một hình thức nhà nước của sự độc tài chuyên chế.
Từ lý thuyết nhà nước dân chủ buộc phải đi đến một lý thuyết của nhà nước bị kiểm
soát. Khác với những thế kỷ trước đây, mọi nhà nước hiện nay về cơ bản đều được gọi là
nhà nước dân chủ. Nhưng để trở thành một nhà nước dân chủ theo đúng nghĩa không phải
dễ. Nhà nước độc tài là nhà nước, nhân dân không có quyền tham gia vào các công việc
nhà nước, ngược lại một nhà nước dân chủ là nhà nước mà ở đó nhân dân là chủ thể của
quyền lực nhà nước. Nói đến nhà nước độc tài người thường nói đến nhà nước của chế độ
quân chủ chuyên chế. Và ngược lại, nói đến nhà nước dân chủ người ta hay nói đến chế
độ tư sản hoặc chế độ xã hội chủ nghĩa, tạo nên hai nền dân chủ hiện nay là dân chủ tư
bản và dân chủ xã hội chủ nghĩa. Nhà nước dân chủ tức là nhà nước mà mọi người dân
đến tuổi trưởng thành đều có trong tay quyền lực nhà nước thuộc về mình, đều có quyền
ngang nhau trong việc thực quyền lực nhà nước. Nhưng với sự càng gia tăng tính phức
tạp của các công việc nhà nước, cùng với việc bất lực không có khả năng như nhau cho tất
cả mọi người dân tham gia một cách trực tiếp vào việc giải quyết các công việc nhà nước,
hình thức dân chủ đại diện tỏ ra có ưu thế hơn hẳn và trở thành ngày một thông dụng hơn.
Trên thực tế cả hai nền dân chủ tư bản và xã hội chủ nghĩa đều phải mượn tới chế độ đại
diện để thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Như vậy, mặc dù
nhà nước dân chủ là một nhà nước thuộc về nhân dân, vẫn phải có những đại diện được
nhân dân ủy thác thực hiện quyền lực nhà nước. Hệ quả này dẫn đến, không thể nào khác
hơn, tầng lớp nhận được ủy thác thông qua bầu cử buộc phải chịu trách nhiệm trước nhân
dân.

Như vậy, từ nhà nước với mong muốn quyền lực luôn thuộc về nhân dân đã trở thành
một nhà nước phải chịu kiểm soát. Hay nói một cách khác sự khác nhau giữa nhà nước
độc tài với một nhà nước dân chủ ở chỗ: Nhà nước độc tài là một nhà nước không chịu sự
kiểm soát trước nhân dân, và nhà nước dân chủ là nhà nước bị kiểm soát và chịu trách
nhiệm trước nhân dân.

Hoạt động của nhà nước là một hoạt động phức tạp, thường là phải do nhiều người
cùng đảm nhiệm, nên nếu không có sự phân công rõ ràng thì rất rơi vào tình trạng ỷ lại
lẫn nhau, theo kiểu “Cha chung, không ai khóc.” Trong hoạt động của lĩnh vực công, càng
tập trung bao nhiêu và càng làm việc tập thể với nguyên tắc đa số để ban hành quyết định
bao nhiêu, thì lại càng tạo ra cơ sở nhiều hơn cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá
nhân bấy nhiêu.

Hiến pháp quy định những cơ chế mang tính kìm hãm, ngăn ngừa những bản tính
xấu của con người. Bản hiến pháp không thể là cái gì khác hơn nếu như không có những
quy định thể hiện rõ bản tính của con người: kiểm soát những mặt tiêu cực. Trong đó có
55
cả và nhất là sự kiểm soát lòng đam mê quyền lực. Mà trong trường hợp ngược lại, nhà
nước thì có, nhưng không có sự kiểm soát sẽ là cơ sở cho sự lạm dụng, hoặc tùy tiện sử
dụng quyền lực. Đó là cơ sở là nền tảng cho sự vi phạm đến nhân quyền của người khác.

Vấn đề giới hạn quyền lực nhà nước chỉ được giải quyết một cách triệt để hơn và bài
bản hơn, vì mục đích của sự bảo đảm nhân quyền trong cách mạng tư sản. Càng ngày
kiểm soát quyền lực nhà nước càng trở nên gắn bó mật thiết với dân chủ và sự kiểm soát
này được quy định thành luật, nhất là quy định của đạo luật có hiệu lực pháp lý tối cao để
cho mọi chủ thể nắm quyền lực nhà nước phải chấp hành. Đó là Hiến pháp. Sự hiện diện
của Hiến pháp là một căn cứ căn bản cho việc kiểm soát của quyền lực nhà nước.

Lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước được thiết lập bởi các nhà tư tưởng chính trị
- pháp lý đầu tiên như J. Locke, S.L. Montesquieu và J.J. Rousseau nhằm chống lại chế độ
chuyên chế phong kiến. Các nhà tư tưởng lúc bấy giờ lập luận rằng, một chính phủ được
thành lập không hợp pháp và chính quyền đó không có mục đích bảo vệ quyền lợi của
nhân dân. Vấn đề nhân quyền hầu như không được chính quyền đó bảo vệ. Quyền lực nhà
nước nằm trong tay một số người theo thể thức thế tập truyền ngôi, có toàn quyền ban
hành các quyết định theo ý chí của mình và buộc mọi người dân phải thực hiện. J. Locke
trong tác phẩm “Hai chuyên luận về chính quyền (Two Treaties of Government-1690)
được coi là lý thuyết đầu tiên chống lại tư tưởng chuyên chế, khi ông đưa ra lý thuyết về
sự giới hạn quyền lực chuyên chế của nhà Vua. Lý thuyết căn bản của J. Locke dựa trên
hai nền tảng quyền tự nhiên của con người và khế ước xã hội, nền tảng của chế độ nhà
nước. Locke cho rằng, con người “vốn dĩ tự do, bình đẳng và độc lập”, đã chọn lựa một
cuộc sống chung cùng với những người khác, và phải chịu từ bỏ trạng thái tự nhiên, để
tuân thủ một “khế ước xã hội”, nhằm có được một sự an ninh tốt hơn không thể có được
khi ở “trạng thái tự nhiên.” Họ nhất trí sống theo ý chí của số đông, và chính vì mục đích
này mà các chính phủ được thành lập, và chính phủ đó có thể bị giải thể nếu họ bị mất
niềm tin vào chính phủ.

Sự kiểm soát quyền lực nhà nước không phải mãi đến bây giờ mới được đặt ra, mà đã
được các nhà triệt học, xã hội học... đặt ra từ rất xa xưa. Bằng việc thiết lập chế độ dân
chủ, chế độ nhà nước thuộc về nhân dân đã thay thế chế độ nhà nước quân chủ chuyên
chế. Theo J.J. Rousseau thì “chủ quyền nhân dân” xuất phát từ “khế ước xã hội”. Tác
phẩm quan trọng nhất của Ông là cuốn "Khế ước xã hội" (The Social Contract - 1762)
được mở đầu bằng một câu nổi tiếng, có tính quy luật:

“Con người được sinh ra một cách tự do,

nhưng khắp nơi lại bị xiềng xích”

56
 Rousseau nhận thấy con người tự do và tự nhiên, những người “mông muội cao quý”
là tốt đẹp, nhưng các thiết chế xã hội đã làm cho nó tha hoá. Hình thức tổ chức xã hội duy
nhất có thể đưa họ về trạng thái tự nhiên tự do là nền dân chủ trực tiếp. Chỉ có chủ quyền
đại chúng này mới có tính chính đáng; chỉ có ý chí chung được nhân dân thực hiện mới
làm pháp luật có hiệu lực. Tư tưởng cơ bản của Ông cho rằng, những người bình thường
cũng có quyền tự chủ và có quyền lật đổ những ông vua tự cho mình là thiên mệnh. J.J.
Rousseau phát triển ý tưởng về nhà nước lý tưởng thông qua các hội nghị toàn thể nhân
dân. Đó là nguồn gốc của sự kiểm soát của quyền lực nhà nước, mà nền tảng của nó là
chủ quyền thuộc về nhân dân.

Học thuyết của J.Locke về chính phủ bị kiểm soát có ảnh hưởng lớn đến Hiến pháp
của Mỹ. Học thuyết này nhìn từ góc độ bảo vệ các quyền về tài sản, cùng các quyền khác
của con người trong trạng thái tự nhiên, đã được các nhà lập hiến của Mỹ quốc tiếp nhận
rất đầy đủ qua các bài luận của họ về Hiến pháp (The Federalist papers). Các nhà soạn
thảo hiến pháp còn cho rằng, sự ra đời của các thiết chế quyền giám sát bảo hiến và sự
phát triển học thuyết phân quyền của S. L. Montesquieu được coi là một nền tảng cơ bản
chống lại sự chuyên chế của đa số. Vấn đề chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước được
xuất hiện dựa trên nền tảng của việc đảm bảo các quyền và tự do của các công dân.

Trong tác phẩm của mình, S. L. Montesquieu cho rằng, “tự do chính trị” chỉ có thể
tìm thấy ở đâu có một “chính phủ hợp lý”, tức là một chính phủ trong đó “không có sự
lạm dụng quyền lực”, tức là một chính phủ bị kiểm soát. 38 Khi đề cập đến bản chất các
quyền của công dân, J.J. Rousseau đã nhấn mạnh đến ý nghĩa của sự chịu trách nhiệm của
quyền lực nhà nước, Ông viết :

“...từ bỏ quyền tự do của một người là từ bỏ quyền bình đẳng của người đó
về quyền và nghĩa vụ... sự từ bỏ đó là không phù hợp với bản chất của con người,
bởi vì lấy đi tất cả các quyền tự do của một người là lấy đi tất cả tinh thần cùng
hành vi của người đó. Nói tóm lại, một hiệp ước khuyến khích cho một chính
quyền tuyệt đối chuyên chế mà lại buộc sự phục tùng vô giới hạn là điều hoàn
toàn vô nghĩa và mâu thuẫn.”39

Vì vậy, nếu quyền lực nhà nước không bị kiểm soát, không bị kiểm soát thì hậu quả
rõ ràng nhất là sự vi phạm các quyền của con người. Ông còn cho rằng muốn kiểm soát
thì buộc phải phân quyền. Do đó tư tưởng của S.L. Montesquieu dựa trên sự phân quyền
và Ông coi đó là một trong những điều kiện tiên quyết của những bảo đảm cho tự do
chính trị cho mọi người dân.

38
Xem, Montesquieu, The Sprit of Law. Quoted in Laqueur and Rubin, eds., op. cit., p. 68-69.
39
Xem, J.J. Rousseau, The Social Contract, quoted in Laqueur and Rubin, ed., op., cit., p. 70 .
57
 Một trong những nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa lập hiến hiện đại là việc vạch ra
giới hạn giữa quyền lực nhà nước và quyền và tự do của công dân theo công thức nhà
nước thì không được can thiệp vào các lĩnh vực thuộc quyền tự do của công dân. Lý
thuyết về các quyền tự nhiên của con người được hình thành và phát triển cùng với tư
tưởng về một chính quyền bị kiểm soát/giới hạn. Một chính quyền với những quyền
năng bị kiểm soát và kiểm soát trong một trật tự của hiến pháp là điều kiện tiên quyết
cho việc đảm bảo quyền cơ bản của công dân. Sự tồn tại các quyền và tự do cơ bản hàm
ý những giới hạn của quyền lực nhà nước.

Cơ sở cho việc cần phải kiểm soát quyền lực nhà nước không chỉ nằm ở chỗ chống lại
sự lạm dụng quyền lực nhà nước mà còn ở chỗ chống lại sự tuỳ tiện của nhà nước thông
qua các hành vi của các quan chức thay mặt nhà nước đảm trách các công việc thuộc chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước. Sự lạm dụng và sự tuỳ tiện ở 2 cấp độ khác nhau. Nếu như ở
sự lạm dụng mang ý chí chủ quan, thì sự tuỳ tiện có thể mang ý chí của sự vô ý thức.
Nhưng hậu quả gây ra của chúng đều có thể như nhau và cách phòng ngừa chúng cũng là
giống nhau, không có sự phân biệt.

1.3.6. Các loại hình và công cụ của kiểm soát quyền lực nhà nước

Sự kiểm soát quyền lực nhà nước có rất nhiều hình thức thực hiện. Căn cứ vào sự
biểu hiện có thể phân chia thành 2 loại cơ bản kiểm soát quyền lực nhà nước: Sự kiểm
soát bên trong, và sự kiểm soát bên ngoài.

Sự kiểm soát bên trong là sự kiểm soát có tính chất mặc nhiên, có tính chất phòng
ngừa kể cả người đảm nhiệm tốt lẫn xấu các công việc nhà nước cũng phải gánh chịu. Các
thực thực thi kiểm soát quyền lực nhà nước dựa vào nguyên tắc phân quyền. Mọi chủ thể
đảm nhiệm các công việc nhà nước cứ đến ranh giới quyền hạn đã được vạch ra phải
dừng lại. Ví dụ hệ thống các cơ quan nhà nước phải được tổ chức nguyên tắc phân quyền
hoặc, phân công /phân nhiệm, hoặc các cơ quan nhà nước chỉ được hoạt động theo nhiệm
kỳ được quy định rõ trong hiến pháp... Hoạt động của các cơ quan nhà nước khi đã được
phân quyền rõ ràng, thì chỉ được hoạt động trong phạm vi thẩm quyền của mình..

Trong một số nhà nước tiến bộ như Mỹ quốc ngoài việc áp dụng nguyên tắc phân
quyền, kiểm soát quyền lực nhà nước của họ còn được nâng cấp thành hệ thống « kìm chế
và đối trọng », tức là lấy cành quyền lực nọ kìm chế, ngăn chạn quyền lực kia. Với sự lo
lắng rằng, các cành quyền lực luôn luôn có xu hướng lạm dụng quyền lực của mình được
phân, nên họ dùng cành quyền lực nọ kiểm soát quyền lực kia, vì không thể có một thế
lực nào đứng trên quyền lực nhà nước để có khả năng hạn chế việc sự dụng quyền lực của
nhà nước. Ví dụ Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, nhưng dự án luật của Quốc hội được

58
thông qua vẫn là dự án, chỉ trở thành luật khi có sự công bố của Tổng thống - hành pháp.
Trong thời hạn 10 ngày công bố dự án luật, Tổng thống có quyền phủ quyền dự án luật…
Cũng tương tự như vậy, quyết định bổ nhiệm các quan chức cao cấp của Hành pháp, của
Tổng thống như quyết định bổ nhiệm các bộ trưởng và thẩm phán Tòa án chỉ có hiệu lực
khi có sự phê chuẩn của Thượng viện… Hình thức kiểm soát bên trong phụ thuộc vào mô
hình tổ chức quyền lực nhà nước sẽ được phân tích sâu ở Chương VI. Sự giám sát quyền
lực nhà nước giữa lập pháp và hành pháp cũng thể hiện kiểm soát quyền lực nhà nước.
Mặc dù hình thức, biện pháp giám sát của Quốc hội – lập pháp đối với Chính phủ - hành
pháp của chính thể đại nghị rất đa dạng, từ nghe báo cáo, đoàn kiểm tra, chất vấn, bỏ
phiếu bất tín nhiệm cho đến việc có thể lật đổ chính phủ, nhưng lại kém hiệu quả hơn của
chính thể tổng thống cộng hòa chỉ đơn giản có 2 hình thức là điều trần của các ủy ban
Quốc hội và đàn hạch chính 2 viện Quốc hội...

Kiểm soát bên ngoài là những kiểm soát có tính chất sửa sai, chữa bệnh, khi những
hành vi của các cơ quan nhà nước vượt ra khỏi sự phòng ngừa, cần phải chấn chỉnh lại. Ví
dụ như những hoạt động của toà án xét xử các hành vi vi phạm pháp luật của các cơ quan
nhà nước, sự chỉ trích, lên án của báo chí, dư luận xã hội... Hình thức và công cụ kiểm
soát quyền lực nhà nước bên ngoài rất đa dạng, nhiều khi chúng đan xen lẫn nhau.

Khái niệm công cụ, phương tiện trong khoa học xã hội nhiều khi không có sự phân
biệt rạch ròi. Kiểm soát quyền lực nhà nước như đã được phân tích ở phần trên lấy gì để
thực hiện. Hay nói một cách khác kiểm soát quyền lực nhà nước thực hiện bằng những
công cụ gì. Trước hết có thể nói rằng Hiến pháp như là công cụ kiểm soát quyền lực nhà
nước. Hiến pháp là văn bản quy định cơ cấu căn bản về kiến trúc quyền lực, các quyền lợi
của quốc gia và các quyền lợi cùng bổn phận của công dân. Hiểu theo nghĩa này, thì đều
phải có hiến pháp trong bất cứ quốc gia nào có một hình thức và một chính quyền được
thành lập hẳn hoi, như tại Hoa Kỳ, Canada, Anh quốc, cũng như tại Đức quốc. Nói về
Hiến pháp thực định, thì không có ngụ ý gì về tính chất độc tài, hay dân chủ của quốc gia
đó. Nhưng khi nói đến chủ nghĩa hiến pháp, thì có những ý nghĩa rõ rệt của nó gắn chặt
với quan niệm pháp trị. Nó bao hàm tư tưởng cho rằng, chính quyền nhà nước không
được phép làm bất cứ những gì, mà công chức nhà nước mong muốn, mà chính quyền
phải hành động theo theo các thủ tục công bằng được mọi người công nhận. Mục đích của
sự kiểm soát quyền lực nhà nước là để bảo vệ lĩnh vực quyền tự do căn bản của công dân.
Vì tàn bạo rất có thể xảy ra khi quyền lực không bị kiểm soát.

Chính vì vậy là bản văn quy định việc tổ chức quyền lực nhà nước, đồng thời hiến
pháp cũng là bản văn kiểm soát quyền lực của nhà nước cũng chính là bản văn khẳng
định quyền lực thuộc về nhân dân. Có thể nói rằng, Hiến pháp là bản văn khẳng định
việc tổ chức quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Cũng là bản văn pháp luật kiểm

59
soát quyền lực của nhà nước. Kiểm soát để khẳng định quyền lực nước phải thuộc về
nhân dân.

Vì những lẽ đó việc phải quy định những kiểm soát của quyền lực nhà nước như là
một quy luật khách quan của sự phát triển xã hội, một khi mà xã hội cần đến nhà nước.
Sự hiện diện của những quy định trong hiến pháp nhằm mục đích kiểm soát hay là kiểm
soát quyền lực nhà nước là dấu hiệu của dân chủ của tiến bộ xã hội. Có như vậy mới thể
hiện được bản tính sâu sắc xã hội của nhà nước.

60
 Chương II

LÝ THUYẾT NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VÀ CHỦ NGHĨA HIẾN PHÁP –

SỰ THỂ HIỆN TẬP TRUNG TƯ DUY NHÂN LOẠI VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN
LỰC NHÀ NƯỚC

Trong tất cả mọi thời đại, các nhà lãnh đạo trong một nền dân chủ hợp hiến
hành động trong phạm vi mà pháp quyền quy định và kiểm soát quyền lực
của họ.
Principles of The Rule of Law, 2004

2.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước – lý do hình thành lý thuyết nhà nước pháp quyền

Nhà nước pháp quyền là học thuyết về việc tổ chức và hoạt động nhà nước được sinh
ra trong phong trào đấu tranh để giải phóng nhân loại khỏi chế độ phong kiến chuyên chế.
Mặc dù được sinh ra trong cách mạng tư sản của châu Âu, nhưng phải khẳng định rằng
các tác giả của học thuyết đã tiếp thu các thành quả tư tưởng các lĩnh vực có liên quan của
nhân loại. Ví dụ như học thuyết pháp luật tự nhiên, các học thuyết về nhân quyền, tư
tưởng pháp trị...
Thuật ngữ “The Rule of Law" được dịch ra tiếng Việt là "Nhà nước pháp quyền" theo
quan điểm của nhiều người cho rằng, có phần không sát nghĩa lắm.
Cho đến nay chúng ta chưa thể có một định nghĩa đích xác về “nhà nước pháp
quyền”. Thay vào đó người ta thường dùng các bộ phận cấu thành của nó để mô tả nó
một cách chi tiết. Song không ai có thể xác định được một cách chính xác các thể chế
nào, các yếu tố nào là không thể thiếu trong các thành tố của “nhà nước pháp quyền”.
Nhưng bao trùm lên tất cả, nhà nước pháp quyền là nhà nước bị kiểm soát quyền lực,
mà phương tiện kiểm soát của nhà nước này là các văn bản quy phạm pháp luật, đứng
đầu là bản hiến pháp đang là một trong những thành tố được nhiều học giả đồng ý nhất.
Hay nói một cách khác nhà nước kiểm soát quyền lực bằng pháp luật là hiện thân của
nhà nước pháp quyền. Cho đến nay nhà nước pháp quyền trở thành một giá trị văn minh
của nhân loại, mà mọi nhà nước muốn trở thành dân chủ, muốn trở thành văn minh đều
phải hướng tới không phân biệt chế độ chính trị. Việc các Đại hội gần đây Đảng cầm
quyền của Nhà nước Việt Nam đều quan tâm và mong muốn xây dựng một nhà nước
pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa là một quan điểm hoàn toàn đúng đắn.

Điểm căn bản nhất là mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền lần đầu tiên trong lịch sử
lập hiến của nhà nước Việt Nam được ghi nhận trong Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001,
và được Hiến pháp năm 2013 tái khẳng định:

61
 Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và
đội ngũ trí thức.
Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các
cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp hành pháp, tư pháp.”40
Phải khẳng định rằng việc ghi nhận trong Hiến pháp mục tiêu xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một thành công lớn trong lịch sử lập hiến của nhà nước
Việt Nam. Vì trước đó có rất nhiều ý kiến cho rằng không nhất thiết phải quy định rõ việc
xây dựng nhà nước pháp quyền trong các quy định của Hiến pháp. Và cũng thật đúng như
vậy, không mấy nước trên thế giới quy định rõ việc phải xây dựng nhà nước pháp quyền
trong hiến pháp của mình. Nhưng sau nhiều lần thảo luận Quốc hội nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam đã quyết định ghi nhận chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền
trong hiến pháp của mình.
Trước hết dưới giác độ của khoa học pháp lý chuyên ngành luật hiến pháp có thể cho
rằng, Nhà nước pháp quyền là một hình thức nhà nước. Hình thức này phải phản ánh
đúng cái nội dung mà nó cần phải biểu hiện. Nội dung và hình thức là một cặp phạm trù
của triết học, dùng để phản ánh sự tồn tại và phát triển của sự vật, hiện tượng: nội dung
nào, thì có hình thức cấu trúc thể hiện đó. Để hiểu được nhà nước pháp quyền là một hình
thức nhà nước, có nhiều cách tiếp cận, và có nhiều cách phân tích. Một trong những cách
có thể sử dụng là việc chỉ ra những dấu ấn của nhà nước pháp quyền khác với của các nhà
nước không phải là pháp quyền.
Thứ nhất, trước hết nhà nước pháp quyền có cách thức tổ chức và hoạt động đối
nghịch với các nhà nước độc tài, chuyên chế. 41 Những nhà nước của chế độ chính trị
phong kiến, của chế độ chính trị chiếm hữu nô lệ, của nhà nước của các chế độ thuộc địa
cũng không phải là nhà nước pháp quyền. Những chế độ chính trị (chế độ nhà nước) nêu
trên đều gắn liền với sự bóc lột đa số nhân dân, cai trị nhân dân bằng các biện pháp độc
tài, bằng vũ khí, bằng các loại nhà tù, nhà giam... Nhân dân không được quyền tham gia
vào các công việc của nhà nước, không có quyền, mà chỉ gánh chịu các trách nhiệm nặng
nề mà giai cấp thống trị ban hành. Nhà nước pháp quyền phải là một nhà nước hợp pháp,
một nhà nước dân chủ, một nhà nước của hoà bình, mà ở đó quyền lực thuộc về nhân dân.
Thứ hai, hình thức nhà nước này đối nghịch với hình thức nhà nước được tổ chức
theo phương pháp nhân trị (quan điểm nhân trị). Theo nhân trị chủ nghĩa, pháp luật trong
xã hội đáng lý ra không cần có, hoặc giả thử có cần chỉ là trường hợp bất đắc dĩ. Tất cả
mọi vấn đề trong xã hội đều phải giải quyết theo cách “tu thân tích đức để giáo hoá con
40
Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 2013
41
Xem, Hoàng Văn Hảo: Những mặt đối lập với quan niệm Nhà nước pháp quyền/ Xây dựng Nhà nước pháp
quyền Việt Nam. Nguyễn Văn Thảo chủ biên Viện Nghiên cứu Khoa học Bộ Tư pháp Hà Nội 1995, tr.66.
62
người”.42 Quan niệm này nổi hẳn địa vị rất quan trọng của luân lý, đạo đức trong địa hạt
pháp luật của phương Đông.43 Động lực chính yếu để duy trì trật tự xã hội không phải
bằng pháp luật như ở phương Tây, mà là sự rèn luyện nhân phẩm. Nền tảng của chủ nghĩa
này là triết học của Khổng Tử. Ông viết trong sách Đại học, một trong Tứ thư của ông
rằng:
"Đời xưa muôn làm tỏ được đức sáng trong thiên hạ, thì phải trị quốc, muốn trị quốc
thì phải tề gia, muốn tề gia thì phải tu thân, muốn tu thân thì phải chính tâm, muốn chính
tâm thì phải tinh thành với ý mình, muốn tinh thành ý mình thì trước hết phải biết đến chỗ
cùng cực. Biết đến chỗ cùng cực là suốt tới chỗ uyên thâm của sự vật...1”
Tất cả quan niệm của Không Tử về chính trị, tức là về nhà nước được thu lại trong
công thức: tu thân, tề gia, trị quốc, bình thiên hạ. Theo nhân trị, thì pháp luật chỉ bao hàm
trong lĩnh vực hình sự, mà không có trong lĩnh vực khác. Một nhà nước pháp quyền
không thể là một nhà nước nhân trị, hay còn được gọi là đức trị, mà là một nhà nước dựa
trên cơ sở của pháp luật. Mà trước hết phải là Hiến pháp, đạo luật tối cao buộc các chủ thể
trong xã hội phải thi hành. Nhà nước pháp quyền là một nhà nước phải được đặt trong
tình trạng phải bị kiểm soát, phải bị kiểm soát. Mục đích của sự kiểm soát và kiểm soát
quyền lực của nhà nước để bảo vệ con người, tránh mọi sự lạm dụng quyền lực nhà nước,
mà vi phạm quyền lợi của người khác.
Thứ ba, nhà nước pháp quyền là một hình thức nhà nước này cũng đối nghịch với
hình thức nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc pháp trị. Nội dung của tư tưởng pháp trị
do các tác giả của Trung Quốc cổ đại, phái Pháp gia (Hàn Phi Tử) đề xướng là chống lại
tư tưởng nhân trị. Bổn phận của nhà vua không phải là chú trọng đến đạo tu thân, mà cốt
ở chỗ ấn định các luật pháp cho minh bạch và ban bố cho mọi người biết để thi hành.
Cũng không khác gì quan niệm của nhân trị, pháp luật chủ yếu là hình phạt để trừng trị.
Nhưng khác nhân trị ở chỗ được dùng thường xuyên hơn, thay chỗ cho đạo đức của phép
trị nước bằng nhân trị. Nhưng pháp luật chỉ văn bản của nhà vua được ban hành theo ý chí
độc tôn của nhà vua, mà không phải là ý chí của nhân dân, không có nhân quyền, không
có quyền công dân.
Nói đến xã hội phương Đông mà điển hình là của Trung Quốc, nhiều người đều cho
rằng, đó là một xã hội nhân trị khác hẳn với một xã hội pháp trị (nhà nước pháp quyền),
nếu có chăng một nhà nước pháp trị thì là rất ít, một sự thoáng qua. Lâm Ngữ Đường một
trong những học giả người Trung Quốc đã cho rằng có hai loại Chính phủ: Một Chính phủ
hiền năng và hai là chính phủ pháp trị, sự khác nhau giữa chúng là rất rõ rệt. Chính phủ
hiền năng là của phương Đông, mà Trung Quốc là đại diện, không có hiến pháp còn
Chính phủ pháp trị, của phương Tây có hiến pháp là bản văn kiểm soát tính ác của những
người cầm quyền.
42
Xem, Vũ Văn Mẫu: Dân luật lược giảng, quyển thứ nhất. Sài gòn 1968, tr.28.
43
Xem, Vũ Văn Mẫu: Sđd, tr.28.
63
 Khác với quan niệm của phương Đông, pháp luật trong quan niệm của các nhà triết học
cổ đại phương Tây ngoài việc tôn trọng pháp luật họ còn gắn với yêu cầu pháp luật phải chứa
đựng nội dung công bằng, của công lý và của số đông. Platon cho rằng: “Chúng ta thừa nhận
những nơi mà luật được định ra vì lợi ích của một số người, thì ở đó không có chế độ nhà
nước, chỉ có thể gọi là nhà nước khi có sự công bằng”. Tiếp nhận một cách xứng đáng những
thành quả của người thầy của mình, Aristotle cho rằng, nơi nào không có sức mạnh của luật
thì nơi đó không có hình thức nhà nước. Theo ông khái niệm công bằng gắn liền với quan
niệm của nhà nước, bởi vì pháp luật - tiêu chuẩn của sự công bằng là quy phạm điều chỉnh
của giao tiếp chính trị.44

Thứ tư, nhà nước pháp quyền là một hình thức nhà nước cũng đối nghịch với nhà
nước của cơ chế thời chiến, và nhà nước của cơ chế tập trung. Do nhu cầu của cuộc kháng
chiến chống ngoại xâm, cũng như trong cuộc kháng chiến chống chế độ chuyên chế
phong kiến, phải đảm bảo nguyên tắc bí mật bất ngờ, nhiều hoạt động cũng như các quyết
định của nhà nước không được công khai, không được bàn bạc thảo luận. Các thiết chế
dân chủ không hoạt động. Thiết chế của nhà nước thời chiến rất khác với các thiết chế của
nhà nước pháp quyền. Nếu như ở nhà nước thời chiến, quân sự phải đứng trên dân sự, thì
nhà nước pháp quyền ngược lại bao giờ quân sự cũng phải chịu sự lãnh đạo của dân sự.
Bên cạnh nhà nước thời chiến, một nhà nước của thời kỳ bao cấp tập trung cũng
không phải nhà nước pháp quyền. Bởi lẽ rằng một nhà nước tập trung, bao cấp làm cho
các chủ thể không tự chịu trách nhiệm về những hành vi của mình, luôn luôn chờ sự chỉ
đạo của cấp trên. Đây không thể là biểu hiện của nhà nước pháp quyền.
Trong cuốn Từ điển Xã hội học dưới sự chủ biên của Nguyễn Khắc Viện, một trong
những nhà nghiên cứu suất sắc của Việt Nam về các khoa học xã hội cho rằng:
“Nhà nước Pháp quyền - Một loại hình nhà nước được xây dựng trên cơ sở dân chủ,
đối lập với nhà nước độc tài, chuyên chế cai trị. Thuật ngữ “Nhà nước pháp quyền” được
xác định trong luật học nước Đức vào đầu thế kỷ thứ XIX (tiếng Đức là Rechtsstaat) và
sau đó được sử dụng ngày càng rộng rãi, đặc biệt trong trào lưu dân chủ hoá có tính phổ
biến ngày nay.
Nhà nước pháp quyền không đồng nghĩa với Nhà nước cai trị bằng pháp luật. Nhà
nước độc tài, chuyên chế trong lịch sử cũng cai trị bằng pháp luật. Vì rằng có những hệ
thống pháp luật không bảo vệ quyền tự do bình đẳng giữa con người với con người.
Ngoài đòi hỏi trên, nhà nước phải được xây dựng trên cơ sở “xã hội công dân” và trở
thành một bộ phận của nó. Điều kiện đầu tiên của nhà nước pháp quyền là bảo đảm các
quyền và tự do của công dân bằng các quy định của pháp luật hành mạch, không ai được
vi phạm. Trong nhà nước pháp quyền pháp luật là thước đo (chuẩn mực) cửa tự do... Nhà
nước pháp quyền được xây dựng theo những nguyên tắc dân chủ. Các cơ quan quyền lực

44
Xem, Viện Nhà nước và pháp luật. Tìm hiểu về nhà nước pháp quyền. NXB Pháp lý, 1992, tr.6-7.
64
nhà nước (về lập pháp, hành pháp và tư pháp) được bầu cử một cách tự do với sự tham
gia một cách trực tiếp của mọi công dân để có thể thể hiện một cách đầy đủ nhất ý chí
của họ. Kinh nghiệm lịch sử cho thấy các quyền lực đó phải được tổ chức như thế nào để
mỗi quyền lực có tính độc lập thực sự. Tất cả những người được cử vào các cơ quan
quyền lực nhà nước đều phải chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Nhà nước pháp quyền là loại hình nhà nước có nhiều khả năng nhất trong việc chống
lại xu hướng độc quyền về quyền lực và xu hướng quan liêu hoá bộ máy quyền lực”. 45
Xét cho cùng, tức bản chất của nhà nước pháp quyền là nhà nước bị kiểm soát quyền
lực. Nhà nước pháp quyền không thể có được ở một nhà nước chuyên chế, tập trung, với
mục đích là kiểm soát nhân quyền. Nhà nước thì rất cần thiết cho nhân loại, nhưng những
người nắm được quyền lực nhà nước cũng rất dễ đi đến chỗ lạm dụng quyền lực, nên phải
kiểm soát, phải kiểm soát quyền lực nhà nước.
Một nhà nước hoạt động có hiệu quả có thể đóng góp rất nhiều cho sự phát triển xã
hội của mỗi quốc gia. Nhưng chẳng có một đảm bảo, rằng mọi hoạt động của nhà nước
đều mang lại lợi ích cho con người và cho xã hội, nếu không có những biện pháp ngăn
chặn sự lạm dụng quyền lực nhà nước, cùng với sự thái quá của quyền lực nhà nước. Độc
quyền cưỡng chế của nhà nước đã mang lại cho nhà nước quyền can thiệp vào các hoạt
động kinh tế, cũng mang lại cho nhà nước độc quyền can thiệp một cách chuyên quyền,
độc đoán và kinh tế. Quyền lực này cộng với với việc thâm nhập nguồn thông tin mà dân
chúng bình thường không có, tạo cơ hội cho những người đảm trách các công việc của
nhà nước, chính khách và công chức xúc tiến những lợi nhuận khổng lồ cho riêng họ và
người thân. Khả năng tham nhũng và hối lộ tìm kiếm lợi nhuận trong hoạt động công vụ
là rất lớn, mà người bình thường không thể có được. Do đó một nhà nước dân chủ, một
nhà nước bình thường phải cố gắng thiết lập ra và phải nuôi dưỡng những cơ chế kìm hãm
sự lợi dụng quyền lực nhà nước đối với những người cầm quyền lực nhà nước.
Mấy thế kỷ qua theo dòng chảy của lịch sử, các nhà chính trị và các nhà lý luận đã
khổ công tìm kiếm các biện pháp hiệu quả để ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực nhà nước.
Không còn một cách nào khác hơn là phải lấy quyền lực kiểm soát quyền lực. J. Madison
trong bài luận nổi tiếng của mình Federalist papers viết:
“Những sự bảo đảm an toàn tốt nhất, ngăn chặn việc tập trung dần dần các quyền
lực vào tay một cơ quan, là việc trao những người điều hành mỗi nhánh quyền lực những
quyền hạn hợp hiến cần thiết và những động cơ cá nhân để chống lại sự lạm quyền của
những các người khác. Điều khoản cho sự bảo đảm này trong mọi trường hợp phải được
quy định tương xứng với mối nguy hiểm của sự xâm phạm đó. Tham vọng phải được sử
dụng để chống lại tham vọng. Quyền lợi cá nhân phải được ràng buộc với các quyền hợp
hiến của chức vụ đó Điều này phản ánh bản chất con người, vì những công cụ như vậy
cần thiết để kiểm soát sự lạm quyền của Chính phủ. Căn cứ vào bản chất của con người,
`
45
Xem, Từ điển Xã hội học, Nguyễn Khắc Viện chủ biên, NXB. Thế giới, Hà Nội 1994.
65
thì biện pháp như vậy là cần thiết để kiểm soát sự lạm quyền của chính phủ. Nhưng bản
thân Chính phủ là gì, nên không phải là sự thể hiện lớn lao nhất bản chất của con người?
Nếu con người là những thiên thần, thì chẳng cần một chính phủ nào. Nếu những thiên
thần cầm quyền thì những sự kiểm soát bên trong, hay bên ngoài, cũng chẳng cần thiết.
Nhưng để hình thành một chính phủ được điều hành giữa con người và con người, thì khó
khăn lớn nhất là chính quyền phải kiểm soát được những gì cơ quan này điều hành và
bước tiếp theo là phải tự kiểm soát được chính mình.”46
Nhà nước đó chỉ dựa vào pháp luật thôi thì chưa đủ, không những pháp luật phải vì
con người, phải hiểu được bản chất của con người, pháp luật phải được xây dựng dựa trên
một nền tảng đạo đức và một tinh thần của một xã hội công dân. Điều này hoàn toàn trùng
hợp bài viết của Ulrich Karpen trong tác phẩm The Rule of Law dưới sự chủ biên của
Josef Thesing. Nhà nước pháp quyền không phải nhà nước chỉ biết dựa vào pháp luật, mà
nước đó nó chứa đựng trong nó rất nhiều yếu tố: Đó một nhà nước hợp hiến, một nhà
nước hoà bình, một nhà nước được tổ chức và hoạt động dựa trên cơ sở của đạo đức, một
nhà nước công bằng với mục đích duy nhất là đảm bảo sự an toàn và phát triển cho con
người.
2.2. Nhà nước pháp quyền và những đặc điểm cơ bản của nhà nước pháp
quyền
Kể từ khi Đảng ta chính thức sử dụng thuật ngữ “nhà nước pháp quyền” lần đầu tiên
tại Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khoá VII (1994) lần đầu tiên đến nay, đã
rất có nhiều tài liệu, bài viết về nhà nước pháp quyền. Nhưng để hiểu đúng nhà nước pháp
quyền là việc không dễ, nhiều tác giả qua các bài viết của mình đã liệt kê nhiều đặc điểm
về nhà nước pháp quyền. Khi viết hay nói về nhà nước pháp quyền, thì mọi người đều cố
gắng định ra khái niệm thế nào là nhà nước pháp quyền, rồi sau đó liệt kê những đặc điểm
về nhà nước pháp quyền. Sở dĩ có hiện tượng như vậy, bởi vì pháp quyền là một vấn đề lý
thuyết rất khó. Không ai có thể đưa ra một khái niệm chuẩn, cũng như những đặc điểm
thống nhất về nhà nước pháp quyền. GS.TS. Hoàng Thị Kim Quế, cho rằng: “Xây dựng
nhà nước pháp quyền là con đường phát triển tất yếu của đất nước ta, phù hợp với xu thế
tất yếu chung của thời đại, không chỉ là nguyện vọng mà đã và đang trở thành nhu cầu
hiện thực và khả năng hiện thực. Thế nhưng, muốn xây dựng nhà nước pháp quyền, trước
hết cần nhận biết những tiêu chí mà nó hướng tới”47 .
a. Nhà nước pháp quyền trước hết là tuân thủ pháp luật
Sự tôn trọng và thượng tôn pháp luật của mọi chủ thể như là một yêu cầu quan trọng,
đặc điểm bậc nhất của nhà nước pháp quyền. Đặc điểm này có thể được diễn tả bằng câu

46
Xem, The Pederalist papers, No 51. Xem thêm: Hiến pháp Mỹ được soạn thảo như thế nào? Nguyễn Cảnh Bình
dịch và giới thiệu. Nxb Thế giới, Hà Nội, 2003, tr.336.
47
Xem Hoàng Thị Kim Quế: Nhận diện nhà nước pháp quyền , Tạp chí Cộng sản, tháng 8 - 2004.
66
khác tương đương: không ai - không chủ thể nào đứng trên pháp luật. Sở dĩ pháp luật trở
thành nền tảng, thước đo cho mọi hoạt động của các chủ thể trong xã hội - không loại trừ
một ai; bởi vì, pháp luật trở thành các quy tắc chuẩn vững chắc hơn tất các quy định xã
hội khác, kể cả đạo đức hay tập tục xã hội... Việc xây dựng một xã hội tuân thủ pháp luật
hoàn toàn khác với các xã hội dựa trên nền tảng của đạo đức của chế độ nhân trị. Bởi, các
chuẩn mực của đạo thường không được rõ ràng, thường dựa vào gương sáng đạo đức của
những nhà vua hiền đức và tài giỏi. Vua cũng là con người, mà con người hiền đức nêu
gương sáng thì không phải lúc nào, thời gian nào cũng có và xuất hiện. Trong lịch sử hơn
5.000 năm của Trung Quốc, Vua Nghiêu, Vua Thuấn mới chỉ xuất hiện có một lần trong
truyền thuyết từ xa xưa của huyền thoại, mà chưa bao giờ có trong thực tế hiện tại của nền
văn hóa Trung Hoa.
Vì vậy, pháp quyền, trước hết phải lấy pháp luật làm nền tảng luôn là mong ước thực
tế hơn, thiết thực hơn, và cần thiết hơn của nhân loại. Pháp luật ở đây được hiểu là pháp
luật đúng chuẩn theo nhiều ngữ nghĩa khác nhau như: công lý, công bằng, bình đẳng, bác
ái….. Cũng như nhà nước, sự ra đời của pháp luật để phục vụ con người có suy nghĩ có lý
trí. Thủa ban đầu của sự ra đời pháp luật, cũng như là nhà nước đều phải là đại diện cho
cái đúng, cái đạo đức, cái chung mà mọi con người đều hướng đến.
Vì vậy, nhà nước pháp quyền trước hết tuân thủ pháp luật của mọi chủ thể, trong đó
có cả những người nắm trong tay quyền lực nhà nước. Tuân thủ pháp luật tức là tuân thủ
cái đúng, cái công bằng, cái bác ái, mà mọi người đều phải chấp nhận.
b. Nhà nước pháp quyền không chỉ là tuân thủ pháp luật, mà còn phải là thượng tôn pháp
luật - tinh thần pháp luật
Trên thực tế, việc tuân thủ pháp luật thực định một cách nghiêm túc, cũng không thể
hiện đủ các yêu cầu của nhà nước pháp quyền, vì luật pháp do con người làm ra, con
người có khuyết tật, thì luật pháp của nó cũng có khuyết tật. Không phải cứ làm ra luật và
áp dụng luật là có pháp quyền (Rule of Law hay Etat de Droit), bởi một lẽ đơn giản rằng,
nhiều khi chính đạo luật không hợp với pháp quyền. Pháp quyền/pháp trị là nói theo
nghĩa của ý niệm “Rule of Law” của Anh - Mỹ, tức là cai trị theo quy định của luật pháp
(không theo quy định của mỗi người), theo nghĩa của thuật ngữ “Supremecy of Law” là
thượng tôn luật pháp (luật pháp là trên hết). Pháp quyền/pháp trị theo ý niệm “Etat de
Droit” của Pháp, nhấn mạnh vào tư tưởng “nhà nước pháp quyền” nghĩa là chính quyền
phải hành xử theo những tiêu chuẩn của luật pháp, không theo ý muốn của người cầm
quyền hay đảng cầm quyền. Câu chữ thì khác nhau, vì ngôn ngữ và văn hóa khác nhau,
nhưng giữa chúng vẫn có sự giao thoa. Đó là nguyên tắc, tinh thần pháp luật đứng cao
hơn cả các quy định của luật pháp.
Tính tổng quát của ý niệm pháp quyền thường đưa đến sự giải thích tùy tiện của nhà
cầm quyền mỗi nước, nên cần nêu nên những yếu tố đích thực của ý niệm này để thấy lợi
67
ích của nó, cũng như vì sao lại không thể dễ dàng lạm dụng một ý niệm cao quý của pháp
quyền đã được hun đúc từ hàng trăm năm nay.. Không phải cứ làm ra các đạo luật rồi áp
dụng là có pháp quyền, vì khi các đạo luật không hợp hiến, hợp pháp, trái với luật tự
nhiên (natural law) thì ngay chính luật pháp, tự nó đã không tạo ra pháp quyền theo đúng
tinh thần của pháp quyền. Sự không tuân thủ công lý của tinh thần pháp luật cũng như
luật của tự nhiên trong một xã hội không pháp quyền đã được James Otis, Luật sư bang
Massachusetts (Mỹ) thế kỷ 18 đã cảnh báo như sau: “Luật tự nhiên không phải do con
người tạo ra, mà con người cũng không có quyền sửa đỏi luật đó. Con người chỉ có thể
tuân theo và thi hành luật đó hoặc chống lại và vi phạm luật. Nhưng không bao giờ hành
động chống lại hoặc vi phạm như vậy lại không bị trừng phạt; ngay cả trong cuộc đời này,
sự trừng phạt có thể dưới hình thức khiến cho con người trở nên sa đọa, hay cảm thấy
mình, vì sự điên rồ và độc ác của mình. Đã bị đào thải ra khỏi tập thể của những người tốt
và đạo đức (và bị đẩy) xuống hang thú vật, hay là từ cương vị là người bạn, và có lẽ là
người cha của đất nước đã biến thành loài hung bạo như sư tử, hùm beo”48.
c. Nhà nước pháp quyền không chỉ tuân thủ pháp luật, mà còn là quy trình tố tụng chuẩn,
hợp lý, hợp pháp của các cơ quan nhà nước
Không phải cứ làm ra các đạo luật rồi áp dụng là có pháp quyền, vì khi các đạo luật
không hợp hiến, hợp pháp, trái với luật tự nhiên (natural law) thì ngay chính luật pháp, tự
nó đã không tạo ra tinh thần pháp quyền. Tinh thần đó có như ngày nay phải trải qua
nhiều thế kỷ, từ những tư tưởng của Aristote của nền triết học cổ đại Hy lạp cho tới ngày
nay với bản Tuyên ngôn nhân quyền của Liên hợp quốc và các Công ước về quyền con
người kèm theo của Liên Hợp quốc. Tất cả đều nhằm vào thể hiện các yếu tố: 1) luật pháp
là tối thượng đối với nhà cầm quyền cũng như với dân chúng; 2) sự độc lập của ngành tư
pháp trong sự phân quyền (hành pháp, lập pháp và tư pháp độc lập đối với nhau); 3) sự thi
hành luật pháp phải minh bạch trong thủ tục; và 4) nhu cầu bảo vệ quyền con người được
đề cao, luật pháp phải phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế về quyền con người.
Điểm thứ nhất và thứ hai không cần phải bàn nhiều, vì đã có quá nhiều bài viết.
Nhưng điểm thứ ba và thứ tư liên quan đặc biệt đến luật lệ về thủ tục (procedural laws)
như thủ tục giam giữ trước khi ra tòa, với mục tiêu bảo vệ quyền con người trước hành vi
quyền lực nhà nước (những điểm chưa trao đổi nhiều trên các sách, báo ở Việt Nam). Một
quyết định của cơ quan công quyền, một hành vi của Chính phủ, dù căn cứ vào một đạo
luật cũng có thể không chính đáng, nếu chính đạo luật không chính đáng.
Khái niệm “due process of law” (phổ biến trong luật pháp ở các nền kinh tế thị
trường) có thể được dịch là “quá trình hợp pháp” để nói lên một ý nghĩ rằng một đạo luật
hay một quy tắc lập quy, hay một hành vi của cơ quan công quyền có chính đáng hay
không, thì phải xét qua một quá trình gồm hai phần: một phần là tính hợp lý hay chính

48
James Otis ( 1725 -1783)
68
đáng về nội dung, và phần thứ hai là tính chính đáng của quyền lực nhà nước về mặt thủ
tục.
Ở hệ thống luật pháp Anh, Mỹ và các nền kinh tế thị trường khác, căn bản của ý niệm
quá trình hợp pháp về thủ tục là mọi quyết định hay hành vi xâm phạm đến “quyền tự do"
cần có một thủ tục thông báo rõ ràng, công khai, mới được coi là chính đáng, phù hợp với
quá trình hợp pháp về thủ tục. Tu chính án Thứ Năm trong bản Hiến pháp Hoa Kỳ quy
định: “Không một cá nhân nào bị tước mạng sống, tự do, tài sản mà không theo đúng quy
trình thủ tục tố tụng”. Cùng một nội dung như vậy, Tu chính án Thứ Mười bốn còn làm rõ
hơn trách nhiệm của chính quyền khi hành động: “Không một chính quyền nào được tước
mạng sống, tự do, hay tài sản của người dân mà không theo đúng thủ tục tố tụng.” Thủ
tục tố tụng theo quy định của pháp luật còn phải tuân theo một nguyên tắc lớn hơn. Đó là
công lý theo thủ tục. Có hai loại công lý: Công lý theo bản thể (nội dung) và công lý theo
thủ tục. Nếu công lý theo bản thể (nội dung) chỉ kết quả đáp số phần cuối cùng mà mọi
người mong muốn, thì công lý theo thủ tục không quan tâm đến kết quả, mà chỉ quan tâm
đến vấn đề tiến trình. Thí dụ, với một vụ án có kẻ giết người, công lý theo nội dung chỉ
quan tâm đòi hỏi kẻ sát nhân phải được trừng trị. Tuy nhiên, nếu cảnh sát dùng các biện
pháp tra tấn khiến kẻ sát nhân phải nhận tội, và chỉ nhờ vào lời khai của kẻ sát nhân mà
cảnh sát tìm ra được những bằng chứng giết người, thì theo công lý thủ tục, tòa án không
thể tuyên bố kẻ sát nhân đó phạm tội, vì quá trình tìm tội phạm đã vi phạm quyền căn bản
của người đang bị tình nghi phạm tội.
Hệ thống pháp luật của Mỹ luôn nhấn mạnh đến tính thủ tục hành chính, điểm khởi
đầu cho sự nhấn mạnh này là yêu cầu của Hiến pháp về quy trình tố tụng đúng. “Khi
chúng ta nói về việc lắng nghe phía bên kia (audi alteram partem) là chúng ta đã đề cập
đến nhận thức cơ bản đã ăn sâu bám rễ trong văn hoá pháp lý Anh - Mỹ” 49, những nhận
thức này đã thành mệnh lệnh bắt buộc, được thể hiện dưới hình thức của quy trình tố tụng
đúng. Được xây dựng trên nền tảng của quy trình tố tụng đúng, luật pháp Mỹ đã tạo ra
một khối vững chắc các thủ tục chính thức bắt buộc đối với các cơ quan thi hành các công
việc của nhà nước liên quan đến quyền và lợi ích của người dân. Kết quả là sự “tư pháp
hoá” của các cơ quan hành chính Mỹ, từ khi ra đời Uỷ ban Thương mại giữa các bang tới
nay, phần lớn các quy trình hành chính của Mỹ đã được định hình theo khuôn mẫu của
ngành tư pháp.
Tuy nhiên, cần lưu ý rằng việc áp dụng các đòi hỏi của quy trình tố tụng đúng trong
các trường hợp cụ thể phụ thuộc vào từng chức năng của cơ quan hành chính nhất định
đang thực thi. Ban hành quyết định của cơ quan hành chính là một hoạt động tương
đương quy trình ban hành một đạo luật của cơ quan lập pháp. Theo đó các cơ quan hành
chính nêu ra những tiêu chuẩn sẽ được áp dụng trong tương lai và việc tuân thủ chung là

49
In re Andrea B., 405 NY. S. ed. 977 tại 981 (Fam. Ct.1978)
69
bắt buộc, giống như việc tuân thủ một đạo luật. Một điều quan trọng không kém là không
chỉ các công dân bị ràng buộc bởi các quy định của cơ quan hành chính, mà chính bản
thân các cơ quan hành chính cũng phải tuân thủ chúng. Theo quan điểm chung, các cơ
quan tham gia vào việc ban hành các quyết định cũng phụ thuộc vào thủ tục quy định
trong Hiến pháp và trong các đạo luật khác, với mức độ giống như cơ quan lập pháp ban
hành một đạo luật.
Yêu cầu về quy trình tố tụng đúng được diễn giải là đòi hỏi một phiên điều trần tranh
biện chính thức - được gọi là điều trần về bằng chứng - trước khi đưa ra các quyết định
hành chính có tác động bất lợi tới các cá nhân. Chính vì vậy, mà quy trình hành chính của
Mỹ được định hình chủ yếu theo mô thức của ngành tư pháp. Điều này có nghĩa là trước
khi đưa ra các quyết định hành chính có ảnh hưởng bất lợi đến cá nhân, thì cá nhân đó
được quyền có một phiên điều trần về bằng chứng, có nghĩa là một phiên điều trần gần
giống như một phiên xét xử của toà án. Những cá nhân đó có những quyền như sau: i.
Được thông báo gồm cả danh sách cụ thể các đối tượng và vấn đề liên quan đến vụ việc;
ii. Trình bày các bằng chứng cả lời khai, tài liệu và lập luận; iii. Bác bỏ các bằng chứng
của đối phương, thông qua việc thẩm tra chéo và các biện pháp thích hợp khác; iv. Xuất
hiện cùng với luật sư; v. Phán quyết đưa ra dựa trên các bằng chứng được ghi vào hồ sơ
của phiên điều trần; vi. Có đầy đủ hồ sơ của phiên điều trần, bao gồm bản tốc ký lời khai
và các ký lẽ nêu ra cùng các bằng chứng và tài liệu các giấy tờ khác được đệ trình trong
quá trình xét xử; vii. Được cơ quan giải thích cơ sở đưa ra quyết định của nó- một biện
pháp quan trọng để bảo đảm rằng cơ quan tuân thủ luật pháp, trong phạm vi quyền tự
quyết rộng rãi dựa trên sự việc, chính sách, và thậm chí cả trên các vấn đề pháp lý.
Ngoài việc hiểu là một quy trình chuẩn, thuật ngữ “due process” ở Mỹ quốc còn được
hiểu như là một sự hợp lý để xét một đạo luật hay một hành vi của chính quyền. Sự vi
phạm vì nhu cầu chính đáng được chia làm ba loại:
- Nhu cầu chính đáng vì hợp lý.
- Nhu cầu chính đáng vì đó là nhu cầu quan trọng.
- Nhu cầu chính đáng vì bức thiết.
Nhu cầu chính đáng vì hợp lý. Đây là tiêu chuẩn tối thiểu dễ nhất cho chính quyền.
Chính quyền chỉ cần chứng minh rằng đạo luật hay quyết định hành chính là hợp lý (vì
căn cứ vào một nhu cầu hay quyền lợi hợp lý của chính quyền) mặc dù hành vi đó có thể
vi phạm nguyên tắc “quá trình hợp pháp” về nội dung, và có thể làm thiệt hại quyền lợi
một số người. Tiêu chuẩn rộng rãi này chỉ áp dụng, cho những đạo luật hay hành vi hành
chánh có tính cách kinh tế. Thí dụ quy định thu hồi số tiền thuế mà người chịu thuế tránh
được trước kia do lợi dụng một vài sơ hở trong luật thuế. Các quyết định này được coi là
có cơ sở hợp lý của chính quyền.

70
 Nhu cầu chính đáng hay lợi ích quan trọng: Nhu cầu này áp dụng đối với những luật
lệ liên quan đến sự phân biệt nam - nữ. Với nhu cầu này, chính quyền chỉ cần chứng tỏ
quyết định của Nhà nước được ban hành vì liên quan đến một “lợi ích quan trọng”. Ví dụ,
Luật nghĩa vụ quân sự chỉ áp dụng đối với nam thanh niên, tức là kỳ thị giới - nằm trong
tình trạng vi phạm quyền bình đẳng về giới, được coi là hợp lý và công bằng, vì căn cứ
vào một yêu cầu quan trọng: bảo vệ nữ thanh niên không phải ra trận. Họ thuộc phái yếu.
Nhưng hoàn toàn ngược lại với quyết định nêu trên, quyết định trường hộ sinh được chính
phủ trợ cấp chỉ thu nhận học viên nữ là trái luật, vì sự phân biệt này không phù hợp với
due process of law. Với cùng một lập luận này, quy định của các trường quân sự chỉ nhận
học viên nam giới là trái luật.
Nhu cầu ích lợi bức thiết của Nhà nước: Đây là nhu cầu rất khó khăn để phán xét một
đạo luật hay quyết định được coi là chính đáng của chính quyền - yêu cầu này được áp
dụng khi một đạo luật hay quyết định có liên quan đến các quyền căn bản của người dân,
như: quyền tự do kết hôn, tự do ngôn luận, tự do lập chính đảng và các quyền tự do căn
bản khác. Khái niệm quyền “tự do” theo luật pháp của các nước phát triển phương Tây
theo chế độ dân chủ tự do, nhất là luật pháp của Mỹ là rất rộng, không phải chỉ là sinh
sống tự do, “không sợ bị bắt bớ trái phép như nghĩa thông thường mà bao gồm quyền tự
do kết ước, quyền theo đuổi nghề nghiệp trong đời sống, quyền thu nạp kiến thức như đi
học, quyền kết hôn, tạo lập gia đình và nuôi nấng con cái, quyền thờ phụng thượng đế, và
nói chung đó là quyền hưởng dụng những thứ xưa nay vẫn được công nhận là thiết yếu do
sự mưu cầụ hạnh phúc của con ngưòi tự do" 50. Mưu cầu hạnh phúc của con người là lý do
bảo vệ các quyền tự do - mục đích mưu cầu hạnh phúc được dùng trong tuyên ngôn độc
lập của Hoa Kỳ. Bên cạnh sự giải thích trong các bản án về khái niệm quyền tự do trong
thí dụ trên, quyền tự do căn bản thường được minh thị công nhận trong hiến pháp của
nhiều nước theo kinh tế thị trường. Đó là quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp và lập
chính đảng, tự do tôn giáo.
Khi xét xử các đạo luật hay hành vi của chính quyền liên quan đến việc giới hạn các
quyền tự do căn bản nói trên, thì Tòa án tối cao Hoa Kỳ, cũng như các tòa án khác rất
thường hay mở rộng phạm vi các biểu hiện của quyền, nghĩa là thường dễ bác bỏ thỉnh
cầu của chính quyền để bảo vệ quyền tự do của người dân, nếu chính quyền không nêu đủ
lý do rằng hành vi của chính quyền là do nhu cầu bức thiết. Thí dụ, Tòa án tối cao Hoa
Kỳ đã phán quyết các tiểu bang không được quy định bắt buộc trẻ em phải chào cờ hay
phát biểu, như suy tôn, hô to, đồng thanh, v.v... lời trung thành với lá cờ Hoa Kỳ. Đây là
phán quyết có ý nghĩa bảo vệ quyền tự do ngôn luận, quyền phát biểu ý kiến bằng lời nói
hay hành động, quyền này bao gồm quyền phát biểu hoặc quyền không phát biểu (không
chào cờ). Trong phán quyết này, chính quyền tiểu bang đã không chứng tỏ được, vì sao
một học sinh không chào cờ của Hoa kỳ thì sẽ vi phạm “quyền lợi bức xúc” của cộng
50
Vụ Mayer chống tiểu bang Nebraska - 1923
71
đồng mà chính quyền là đại diện51. Ở một xã hội khác trọng lễ nghi, biểu tượng hơn và
ngay ở Hoa Kỳ ở một thời điểm khác, hành vi bắt buộc chào cờ trước khi vào lớp có thể
được coi là quy định “hợp pháp về nội dung" (substantive due process). Án lệ nêu trên
không nhằm khuyến khích nên theo phong cách, tư tưởng tự do như ở Hoa Kỳ về việc
này, mà nhằm đưa ra một thí dụ, một khi quyết định của chính quyền có khả năng vi
phạm quyền tự do của người dân, thì tư pháp - tòa án giải quyết vụ việc phải tính đến mọi
khía cạnh của quyền. Quyền tự do ngôn luận, bao gồm không những quyền biểu hiện mà
cả quyền không biểu hiện. Nhu cầu bức thiết thường được phía chính quyền suy rộng và
nêu ra để biện minh cho các đạo luật, hay quyết định của mình. Trong khi đó các cơ quan
tư pháp xem xét vụ việc liên quan đến quyền của người dân phải có trách nhiệm cẩn trọng
với xu hướng thu hẹp phạm vi các quyền người dân của chính quyền. Nhu cầu hay quyền
lợi bức xúc của chính quyền cần phải chứng minh cụ thể trực tiếp và rõ ràng.
Chính nhờ có những tiêu chí phức tạp như phân tích ở phần trên, mà tòa án có căn cứ
để phán quyết tính chính đáng hành vi của chính quyền trong ý niệm chung “quá trình
hợp pháp” (due process) của các đạo luật hay hành vi của nhà nước bị chỉ trích là xâm
phạm các quyền tự do căn bản của công dân.
Với những yếu tố nêu trên, bên cạnh việc tuân thủ nghiêm chỉnh các đạo luật, là việc
gạt đi những phần không đúng tinh thần pháp luật và đồng thời lấp đi những chỗ trống
vắng theo tinh thần due process, luôn luôn tạo ra một hệ thống pháp luật được thi hành
thống nhất, mọi chủ thể trong xã hội trong đó có cả người cầm quyền cũng phải tuân thủ.
Kể từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường,
Việt Nam đã cố gắng rất nhiều trong việc xây dựng một hệ thống pháp luật. Nhưng theo
nhận định của không ít người, có lúc, có nơi ở Việt Nam chưa tuân theo luật, nên tạo
thành 2 hệ thống luật pháp (dual legal system): một hệ thống pháp luật chính thức, gồm
những văn bản và một hệ thống luật không chính thức hình thành bằng sự thực thi luật lệ
trong thực tế (real laws) như cách nói của một số nhà nghiên cứu. Loại hệ thống luật
không chính thức này không phải chỉ có ở Việt Nam, mà có ở nhiều nước châu Á khác,
chỉ khác nhau ở mức độ phổ biến. Ở Việt Nam, có không ít người không tin tưởng hoàn
toàn vào hệ thống chính thức. Khi có việc, vẫn tìm hiểu hệ thống luật lệ không chính thức
để mong muốn sự trôi chảy, thành công trong giải quyết công việc. Hai hệ thống này
nhiều khi đi song hành với nhau, phụ thuộc người thi hành và hoàn cảnh cụ thể của từng
vụ việc.
Trên thực tế, bên cạnh việc không chấp hành đúng các quy định của pháp luật thành
văn, là việc không chấp hành đúng tinh thần pháp luật và tính chính đáng theo nguyên tắc
“due process” của nhà nước pháp quyền. Chính vì lẽ đó nên khi có hiện tượng vi phạm

51
Vụ Cơ quan giáo dục Virginia kiện Bametle, 1943
72
đến quyền và lợi ích chính đáng của người dân xảy ra, các công chức liên quan lại viện
dẫn rằng họ làm đúng luật và đúng quy trình, để trốn tránh trách nhiệm của mình.
Bởi vậy, trong quá trình xây dựng, rà soát các đạo luật hay trong hệ thống pháp luật,
cùng các hành vi công quyền, cơ quan nhà nước cần nghiên cứu các chỉ tiêu tinh thần
pháp luật và khái niệm “due process of law" cần tham khảo và áp dụng khai để có thể xử
lý một cách nhất quán và hữu hiệu. Có như vậy thì mới xóa bỏ được sự tồn tại của hai hệ
thống pháp luật, tạo điều kiện cho việc xây dựng và phát triển nhà nước pháp quyền ở
Việt Nam.

2.3. Chủ nghĩa Hiến pháp – bước tiến tiếp theo của lý thuyết kiểm soát quyền lực
nhà nước

Hiến pháp là bản văn quy định thể chế Nhà nước, để có tác dụng làm cho mọi người
hạnh phúc hơn. Đó là vị trí vai trò chức năng quan trọng đầu tiên của nhà nước. Sự xuất
hiện nhà nước như là một cứu cánh cho việc diệt chủng của loài người, nếu như loài
người vẫn đi theo đường của chế độ xã hội thị tộc nguyên thủy. Nhưng với tư cách là
công cụ duy nhất của việc gìn giữ trật tự công cộng. Việc vi phạm nằm ngay ở trách
nhiệm khả năng phải thi hành nhiệm vụ giữ gìn trật tự công cộng của nhà nước. Vì vậy,
bên cạnh việc có trách nhiệm làm cho người dân hạnh phúc hơn, cũng có lúc Nhà nước
làm cho người đau khổ hơn. Làm sao thoát khỏi tình trạng vô Chính phủ, mà lại không sa
vào sự chuyên chế? Làm cách nào ấn định đủ quyền lực cho người cầm quyền, mà vẫn
không sa vào việc lạm dụng quyền lực nhà nước. Giải pháp cho vấn nạn này là thuyết
Hiến pháp trị tức là chủ nghĩa Hiến pháp52.
Chủ nghĩa Hiến pháp trong tiếng Anh là Constitutionalism; có người dịch là chủ
nghĩa hợp hiến, có người dịch là “chủ nghĩa hiến pháp”, có người dịch là “chủ nghĩa lập
hiến”. Theo quan điểm của tôi, dịch là “chủ nghĩa hiến pháp” đúng hơn, bao quát hơn.
Nội hàm của khái niệm “chủ nghĩa” đang là một trong những vấn đề rất lớn trong lý
luận của khoa học pháp lý hiện nay ở Việt Nam. Từ điển Bách khoa định nghĩa: Chủ
nghĩa là học thuyết hay một hệ thống lý luận về chính trị, triết học kinh tế, văn hóa,
nghệ thuật thể hiện bằng quan niệm, quan điểm, lập trường, khuynh hướng, phương
pháp luận, phương pháp sáng tác... do một người hoặc một tập thể các nhóm người đề
xướng53. Từ điển Chính quyền và Chính trị Hoa Kỳ của Jay M. Shafritz ghi:
“Chủ nghĩa Hiến pháp là sự phát triển của những tư tưởng hợp hiến qua nhiều thời
đại. Trong khi lý luận cổ điển về hiến pháp trường phái quay về với những tư tưởng của
Aristotle, thì của lý luận hiến pháp hiện đại lại xuất phát từ những tư tưởng khế ước xã
hội thế kỷ 17. Những biểu hiện đặc trưng của hiến pháp là khái niệm về một Chính phủ

52
Holmes, Tuyển tập 1995, 270-271.
53
Xem Từ điển Bách khoa thư Việt Nam.
73
hữu hạn mà thẩm quyền tối hậu của nó luôn luôn phải tuân thủ sự đồng ý của những
người bị cai trị”.54
Chính phủ hiến pháp bắt nguồn từ những ý tưởng chính trị tự do ở Tây Âu và Hoa
Kỳ là hình thức bảo vệ quyền cá nhân đối với sinh mạng và tài sản, tự do tôn giáo và ngôn
luận. Để bảo đảm những quyền này, những người soạn thảo hiến pháp đã nhấn mạnh kiểm
soát đối với quyền lực của mỗi ngành trong Chính phủ, bình đẳng trước pháp luật, tòa án
công bằng và tách biệt nhà thờ khỏi nhà nước. Những đại biểu điển hình của truyền thống
này là nhà thơ John Milton, luật gia Edward Coke và William Blackstone, các chính
khách như Thomas Jefferson và James Madison, và những triết gia như Thomas Hobbes,
John Locke, Adam Smith, Baron de Montesquieu, John Stuart Mill.

Chính phủ hợp hiến hiện đại gắn bó chặt chẽ với kinh tế và quyền lực của túi tiền, do
ý tưởng cho rằng, những ai đóng thuế cho Chính phủ hoạt động phải được đại diện trong
Chính phủ đó. Nguyên tắc cung cấp kinh tế và giải quyết khiếu nại đi đôi với nhau là yếu
tố mấu chốt của Chính phủ hợp hiến hiện đại; sự phát triển của các thể chế đại diện và
tinh thần đoàn kết dân tộc đối lập với sự tuân thủ tượng trưng đối với nhà Vua và tòa án,
đã kiểm soát có hiệu quả trên thực tế quyền lực của nhà Vua.
Trật tự hợp hiến của xã hội Hoa Kỳ được xây dựng trên nền tảng sự nhất trí của công
dân tự do và có lý trí, thể hiện trong biểu tượng "khế ước xã hội" làm cơ sở để đạt được
những mục đích nhất định. Thuyết "khế ước xã hội" cực thịnh ở châu Âu thế kỷ 17 và 18,
gắn liền với tên tuổi nhà triết học Anh Thomas Hobbes. John Locke và nhà triết học Pháp
Jean Jacques Rousseau. Những nhà tư tưởng này đã giải thích nghĩa vụ chính trị của các
cá nhân đối với cộng đồng trên cơ sở lợi ích và lý trí, và họ cũng nhận thức rõ những lợi
thế của xã hội dân sự nơi mà cá nhân có cả quyền và nghĩa vụ so với những bất lợi của
"nhà nước tự nhiên", một giả thuyết về sự vắng mặt hoàn toàn của quyền lực Chính phủ.
Ý tưởng "khế ước xã hội" phản ánh nhận thức cơ bản rằng, một cộng đồng chứ không chỉ
là một Chính phủ khả thi phải được thiết lập nếu có một Chính phủ tự do và nếu con
người được bảo vệ chống lại sự tấn công của những ham muốn đồng nghĩa với tình trạng
hỗn loạn, bạo ngược và nổi loạn chống lại trật tự hợp lý sẵn có. Trong tạp chí “Người theo
chủ nghĩa liên bang” (số 2), John Jay lập luận rằng, cá nhân có thể từ bỏ một số quyền tự
nhiên cho xã hội nếu Chính phủ có quyền lực cần thiết để bảo vệ lợi ích chung. Kết quả là
sự tham gia của công dân vào nền dân chủ hợp hiến đi kèm với trách nhiệm tuân thủ luật
pháp và các quyết định của cộng đồng trong các vấn đề chung, thậm chí khi cá nhân bất
đồng gay gắt. Aristotle và Spinoza đều cho rằng, cả "kẻ súc sinh" tức là tội phạm vô
Chính phủ, và "kẻ bề trên" tức sẽ trở thành nhà độc tài đều sử dụng luật pháp theo ý mình
và phải bị khuất phục hay tẩy chay khỏi xã hội. Hobbes, Locke và những nhà sáng lập
nước Mỹ đều đồng ý như vậy. Đây là điều kiện tiên quyết của xã hội dân sự. Luật pháp và
chính sách của Chính phủ hợp hiến không chỉ bị kiểm soát về phạm vi mà còn dựa trên
54
Từ điển Chính trị và chính quyền Hoa Kỳ của Jay M. Shafritz.
74
sự nhất trí nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân nói chung, và từng cá nhân nói riêng, trong
xã hội đó.

Các yếu tố của Chủ nghĩa Hiến pháp - Chính quyền bị kiểm soát quyền lực gồm: i.
Chính quyền phù hợp với Hiến pháp; ii. Phân quyền; iii. Chủ quyền thuộc về nhân dân, iv.
Tư pháp độc lập và có tòa án Hiến pháp; v. Luật dân quyền/quyền con người; vi. Kiểm
soát cảnh sát; vii. Quân đội nằm dưới điều khiển của dân sự; viii. Không thể có một thế
lực nào đình chỉ hoạt động một phần hoặc toàn thể hiến pháp.55

Trong chủ nghĩa Hiến pháp phải có Hiến pháp. Nội dung của Hiến pháp phải chứa
đựng 2 nội dung căn bản. Nội dung thứ nhất: Phân quyền. Có thể là phân quyền mềm dẻo
tạo nên chế độ đại nghị, có thể là phân quyền cứng rắn: Chế độ tổng thống; hoặc sự phối
kết hợp giữa hai loại phân quyền nói trên tạo thành chính thể hỗn hợp.

Nội dung thứ hai là nhân quyền. Nội dung này có thể quy định ngay trong phần chính
văn, hoặc quy định trong một văn bản riêng. Thực tiễn hiện nay là hiến pháp phải bảo vệ
nhân quyền và tòa án hiến pháp đặc biệt phải đóng vai trò chính trong việc bảo vệ đó. Lời
nói đầu của Hiến pháp Hoa Kỳ đề cập đến một trật tự chính trị mới ở Hoa Kỳ dựa trên
những nguyên tắc sau: thiết lập một liên minh hoàn hảo hơn, cung cấp sự bảo vệ chung,
thiết lập công lý, đảm bảo quyền tự do cho thế hệ hiện nay và mai sau. Trước đó, Tuyên
ngôn Độc lập cũng đã nói đến "quyền bất khả nhân nhượng" như là quyền tự nhiên của
con người và chính phủ không thể tước đoạt những quyền đó. Việc làm thế nào để bảo
đảm tốt nhất công lý và quyền tự do, hồi đó cũng như bây giờ, đã gây ra những bất đồng
gay gắt giữa các đảng. Khi được sơ thảo và trình cho các bang thông qua, Hiến pháp
không nói đến quyền cá nhân. Lời giải thích cho sự bất thường này, các nhà soạn thảo cho
rằng, quyền lực của Chính phủ quốc gia mới thành lập bị kiểm soát cẩn thận đến mức các
quyền cá nhân không cần có biện pháp bảo vệ thêm. Những người soạn thảo cho rằng, Dự
thảo Hiến pháp đã chứa đựng một cơ chế bảo vệ nhân quyền, mà không cần thiết phải có
các quy định về nhân quyền trong Hiến pháp. Các quyền lực nhà nước được quy định một
cách rạch ròi theo nguyên tắc phân quyền và kèm theo là một hệ thống kìm chế đối trọng
(checks and balance) giữa các nhánh quyền lực, thì không có cơ hội cho việc vi phạm
nhân quyền, từ phía nhà nước. Hơn nữa, những người theo chủ nghĩa liên bang khác lập
luận rằng, liệt kê thêm các quyền sẽ kéo theo thêm trách nhiệm pháp lý, tức là những
quyền được coi là cơ bản nhưng chưa định rõ sẽ dễ bị Chính phủ xâm phạm.
Luật quyền con người phải được đứng cao hơn các đạo luật thường khác, trong một
lập luận quyết định án của mình, thẩm phán R. H. Jaksson cho rằng mục đích của việc
quy định nhân quyền trong Hiến pháp là rút bớt một số chủ đề nhất định ra khỏi các
cuộc tranh cãi chính trị đặt chúng ra ngoài tầm với của các nhóm người và quan chức
nhà nước, coi chúng là những nguyên tắc pháp lý mà mọi người và cuối cùng tòa án
55
Henkin (2000) Elements of Consittutionalism Unpublished Manuscript, p. 203.
75
phải áp dụng. Quyền con người được sống, được tự do, được sở hữu, được tự do ngôn
luận, tự do báo chí, tự do tín ngưỡng, tự do hội họp và các quyền cơ bản khác không thể
là kết quả của việc bỏ phiếu, chúng không phụ thuộc vào bất kỳ cuộc bầu cử nào. 56
Chủ nghĩa Hiến pháp/Constitutionalism không đồng nghĩa với bản Hiến
pháp/Constitution, nếu như bản hiến pháp không có những nội dung cấu thành của chủ
nghĩa Hiến pháp như không có phân quyền, không có nhân quyền, không có tư pháp độc
lập và nhất là bản hiến pháp đó không được tổ chức thực thi trong thực tế, thì ở những
quốc gia đó có Hiến pháp, nhưng không có chủ nghĩa Hiến pháp. Ngược lại ở nhà nước
Anh quốc mặc dù không có hiến pháp thành văn, nhưng trên thực tế với tập tục tôn trọng
thực tế, và quá khứ, những gì ăn sâu vào tiềm thức hành vi của người Anh thì rất khó thay
đổi. Họ luôn luôn tôn trọng quá khứ, luôn luôn tuân thủ hiến pháp bất thành văn của họ.
Đấy là tinh thần của chủ nghĩa Hiến pháp bắt nguồn từ xưa của những đạo luật thành văn
và bất thành văn được hình thành từ những năm giữa thiên niên kỷ trước cho đến nay vẫn
không thay đổi như: Luật đình quyền giam giữ (Habeas Corpus Act 1640), Luật nhân
quyền The Bill of Rights 1689...
Điểm khác cơ bản ở đây giữa chủ nghĩa Hiến pháp và Hiến pháp ở hai điểm: i. Hiến
pháp ở chủ nghĩa Hiến pháp là bản hiến pháp có mục tiêu kiểm soát quyền lực nhà nước,
nên nội dung của Hiến pháp phải chứa đựng sự phân quyền và nhân quyền; ii. Nội dung
của bản hiến pháp này phải được thực thi trên thực tế, sự vi phạm Hiến pháp phải được
xét xử bằng các Tòa án.
Cả sự mơ hồ trong thuật ngữ hiến pháp lẫn thực tế là không phải quốc gia nào có
hiến pháp cũng đều tuân theo chế độ hợp hiến đã dẫn đến sự tranh luận có tính học thuật,
cho rằng một số văn bản hiến pháp chỉ là hiến pháp danh nghĩa, giả mạo, hư cấu hay bề
ngoài. Theo lối nói này, một hiến pháp được gọi là danh nghĩa khi lời văn của nó mô tả
chính xác, nhưng không kiểm soát, hành vi của chính phủ. Nói cách khác, hiến pháp danh
nghĩa là một hiến pháp thành văn, cụ thể hóa một cách trung thực hiến pháp bất thành văn
của quốc gia, nhưng không tuân theo các nguyên tắc khác của chế độ hợp hiến. Mặt khác,
một hiến pháp giả mạo, hư cấu hoặc bề ngoài là một văn bản với những điều khoản không
đáp ứng thông lệ cầm quyền trên thực tế. Sự định danh như vậy xuất phát từ quan điểm
cho rằng một chính phủ công bố công khai cam kết của mình với chế độ hợp hiến trong
một hiến pháp thành văn nhằm mục đích đánh lạc hướng sự chú ý khỏi việc sử dụng
quyền lực một cách tuỳ tiện vốn là đặc điểm của hiến pháp bất thành văn của nước đó. 57

Giữa chủ nghĩa Hiến pháp và lý thuyết về nhà nước pháp quyền có mối quan hệ rất
mật thiết với nhau. Hầu hết những đòi hỏi của nhà nước pháp quyền đều là những đòi hỏi
của chủ nghĩa Hiến pháp. Đó là những đặc điểm mọi chủ thể mang quyền lực nhà nước
đều phải đứng dưới hiến pháp là pháp luật, tổ chức quyền lực nhà nước phải tuân theo
56
Thẩm phán Robert H. Jacksson, vụ West Virginia kiện Barnette (1943).
57
Xem, Chính trị thế giới, NXB Văn hóa Thông tin, 2009 tr.450.
76
nguyên tắc phân quyền. Sự kiểm soát và kiểm soát quyền lực nhà nước đặt nhà nước dưới
sự điều chỉnh của pháp luật. Mọi hoạt động của nhà nước phải dựa trên pháp luật, không
được tùy tiện... Chính vì lẽ đó không ít tác giả cho rằng chủ nghĩa Hiến pháp là một phần
cơ bản của nhà nước pháp quyền, trong khi đó cũng không ít tác giả lại cho rằng chủ nghĩa
Hiến pháp là tương đương với nhà nước pháp quyền.58

Nhưng giữa chúng vẫn có sự khác nhau, tạo nên sự khác nhau của hai học thuyết/hai
luận thuyết chính trị. Nếu như ở chủ nghĩa Hiến pháp nguồn gốc quyền lực nhà nước phải
thuộc về nhân dân, thì ở nhà nước pháp quyền thì lại không là nhất thiết. Tư tưởng, lý
thuyết về quan hệ giữa quyền lực nhà nước và quyền lực của nhân dân. Quyền lực nhà
nước là do nhân dân trao cho, có kiểm soát và phải chịu sự kiểm soát. Đó là những nội
dung cốt yếu của chủ nghĩa Hiến pháp. Trong khi đó nhà nước pháp quyền lại gắn chặt
chẽ với một xã hội dân sự, ở nghĩa rộng hơn chỉ nhằm vào việc tuân thủ pháp luật, thậm
chí không nhắc nhiều hoặc không nhắc đến Hiến pháp với tư cách là một đạo luật tối cao.
Hay nói một cách khác chủ nghĩa hiến pháp được xuất hiện một cách muộn hơn, khi vấn
đề quyền lực thuộc về chủ quyền nhân dân và hiến pháp quy định quyền lực nhà nước
thuộc về nhân dân xuất hiện.
Việt Nam có 4 bản Hiến pháp, nội dung của các bản Hiến pháp này về cơ bản không
khác gì với phương Tây. Nhưng đi vào cụ thể có những điểm khác. Cái khác căn bản ở
đây là chúng ta có Hiến pháp nhưng chưa có tinh thần của chủ nghĩa Hiến pháp.
Sự xuất hiện của Hiến pháp thành văn, cùng những tư tưởng về Hiến pháp ít nhiều đã
khẳng định tính kiểm soát quyền lực nhà nước đã xuất hiện. Nói một cách chuẩn xác là
chúng ta vẫn ít có chủ nghĩa Hiến pháp. Điều khẳng định trên có thể chứng minh một
cách dễ dàng qua nội dung các quy định Hiến pháp, cũng thông qua thực tế thực thi các
quy định của Hiến pháp. Một khi những tiêu chí đòi hỏi của chính bản Hiến pháp chưa thể
hiện được những yêu cầu của Hiến pháp trong Chủ nghĩa Hiến pháp thì lẽ đương nhiên rất
khó cho việc thực hiện chủ nghĩa Hiến pháp.59
Những năm gần đây thuật ngữ “nhà nước pháp quyền” được nhắc đi, nhắc lại rất
nhiều lần, nhưng ngược lại thuật ngữ “chủ nghĩa Hiến pháp” chưa một lần nào được xuất
hiện trong các văn kiện chính thức của Đảng và Nhà nước Việt Nam. Bên cạnh đó chủ thể
vi phạm Hiến pháp cũng chưa được xác định một cách rõ ràng ngay cả trong nhận thức
của xã hội lẫn thực tiễn thực thi. Khẩu hiệu: "Toàn Đảng, toàn dân nghiêm chỉnh chấp
hành Hiến pháp và pháp luật” có thể chứng minh được nhận định này. Hiến pháp được
làm ra không phải cho người dân phải có trách nhiệm thực hiện. Trách nhiệm thực thi
Hiến pháp thuộc về các cơ quan nhà nước. Càng cao bao nhiêu càng có nhiều thẩm quyền
58
Xem “Chủ nghĩa hợp hiến và các nền dân chủ đang nổi lên” (nguyên tác: “Constitutionalism and Emerging
Democracies”), Tư liệu dịch của Phòng Thông tin - Văn hóa, Đại sứ quán Hoa Kỳ.
59
Xem, The Pederalist papers, No 51;
Xem thêm: Hiến pháp Mỹ được soạn thảo như thế nào? Nguyễn Cảnh Bình dịch và giới thiệu. NXB Thế giới, Hà
Nội, 2003 tr.336.
77
bao nhiêu, thì càng phải chính sách trách nhiệm thi hành Hiến pháp bấy nhiêu. Nhưng rất
tiếc rằng, theo tinh thần các quy định của Hiến pháp, mọi người dân, mọi chủ thể trong xã
hội đều có trách nhiệm thi hành Hiến pháp. Theo quy tắc của nguyên tắc tập trung, sức
nặng của việc tuân thủ các quy định của Hiến pháp được dồn xuống dưới. Theo chiều
ngược lại chức năng giám sát việc tuân thủ Hiến pháp được Hiến pháp giao cho tất cả các
cơ quan nhà nước, từ uỷ ban nhân dân cấp xã cho đến Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà
nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Càng cao bao nhiêu càng
có trách nhiệm giám sát việc thi hành Hiến pháp bấy nhiêu. Thật là khó khăn thay, khi chủ
thể có khả năng vi phạm Hiến pháp nhất lại được Hiến pháp giao cho việc giám sát việc
thi hành Hiến pháp.

Vì vậy, vấn đề đặt ra ở đây là phải nhanh chóng thay đổi nhận thức trên và phải thấy
được sự quan hệ mật thiết giữa chủ nghĩa Hiến pháp và nhà nước pháp quyền và phải
thành lập ra một thiết chế độc lập có trách nhiệm giám sát và tiến tới xét xử các hành vi vi
phạm Hiến pháp.
Nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa hiến pháp có những đặc tính sau đây:
 Tính tối cao của Hiến pháp và pháp luật. Pháp luật là cơ sở của của mọi hình thức
tổ chức quyền lực công khai. Mọi đường lối, chính sách và quyết định của nhà nước đều
phải dựa vào luật, phục tùng luật và tất cả các mối quan hệ qua lại giữa nhà nước và cá
nhân cũng phải dựa trên cơ sở của pháp luật. 60 Khác với nhà nước pháp trị, pháp luật của
nhà nước pháp quyền phải vươn tới sự đầy đủ toàn diện trên tất cả các lĩnh vực với
phương châm:
Đối với "cá nhân thì cho phép làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm", còn đối
với "cơ quan nhà nước chỉ được phép làm những gì mà pháp luật quy định". Pháp luật của
nhà nước pháp quyền còn có mục tiêu vì con người, vì quyền con người. Đó là một trong
những biện pháp kiểm soát quyền lực hữu hiệu nhất.
Khi một quốc gia không tôn trọng nguyên tắc pháp trị, thì người bị trị không thể nào
được che chở hữu hiệu trước những hành động bột phát của những người cầm quyền. Bạo
tàn và độc đoán, hay độc tài sẽ phát sinh một khi một chính quyền làm luật và xoá bỏ luật
mà không để cho dân chúng phê bình và chỉ trích đạo luật; khi chính quyền bỏ tù một cá
nhân mà không tiến hành xử án một cách công khai, hay không có cơ hội cho người bị xử
án biện hộ, khi các thẩm phán xử án dưới sự đe dọa của các cơ quan công quyền... Nhưng
sẽ không có một hệ thống pháp luật nào có thể hoạt động một cách tự động, vô nhân tính,
và chính xác như một cái máy. Luật pháp không tự nó mà có, không tự nó thi hành, đều
phải thông qua con người. Chính con người làm ra pháp luật, và cũng chính con người thi

60
Xem, Bùi Xuân Đức: Phân tích Nhà nước pháp quyền tư sản và vận dụng nó trong thực tế tổ chức bộ máy lập
pháp, hành pháp, tư pháp của một số nước tư bản phát triển và một số nước Đông Nam Á hiện nay/ Xây dựng
Nhà nước pháp quyền, chủ biên Nguyễn Văn Thảo. Sđd 424.
78
hành pháp luật và cũng chính con người giải thích pháp luật. Trong mọi trường hợp con
người cần phải kìm hãm và chế ngự.
Quyền tối thượng của Hiến pháp. Tất cả các thành viên của chính phủ cho đến các
nghị sỹ của Quốc hội, cùng các nhân viên của nhà nước trung ương cho đến địa phương
dù bầu hay chỉ định đều phải tuyên thệ ủng hộ hiến pháp, đều có thể bị truy tố khi vi
phạm hiến pháp. Và nhất là phải có thiết chế kiểm hiến tính của các đạo luật Theo yêu cầu
này, thì bất cứ đạo luật nào do lập pháp soạn thảo ra và đã được Tổng thống công bố hay
đã được ban hành sau khi Tổng thống phủ quyết vẫn có thể bị xét xử tính hợp hiến.
Trong nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa hiến pháp lập pháp cũng bị kiểm soát, cũng
trở thành đối tượng cần phải xét xử của tư pháp khi lập pháp mâu thuẫn với hiến pháp.
Thực ra bản Hiến pháp năm 1787 của Mỹ quốc không có điều khoản nào quy định một
cách rõ ràng, thẩm quyền này của Toà án, mãi đến phán quyết của Toà án tối cao Hoa Kỳ
Chánh án Marshall trong vụ kiện nổi tiếng Marbury kháng Madison đòi hỏi trên mới được
khẳng định. Ông lập luận phán quyết của mình như sau:
“Thực là một nhận xét hiển nhiên không cần phải bàn cãi, hoặc là hiến pháp phải
kiểm soát bất cứ đạo luật nào của lập pháp nếu nhận thấy trái với hiến pháp; hoặc nếu
không lập pháp chỉ cần một đạo luật có thể làm thay đổi được hiếu pháp. Giữa hai đường
này không có một con đường trung gian nào khác. Hoặc hiến pháp là đạo luật tối cao,
không thể thay đổi được bằng một phương tiện thường, hoặc nó cũng như một đạo luật
thường nào khác, có thể thay đổi theo ý muốn của các nhà lập pháp. Nếu điều thứ nhất
đúng, thì bất cứ đạo luật nào trái với với hiến pháp sẽ không phải luật; trường hợp điều
thứ hai đúng, thì hiến pháp thành văn chỉ là những cố gắng vô ích của dân chúng để kiểm
soát một chính quyền, mà tự bản chất đã vô hạn. Dĩ nhiên, những người soạn thảo hiến
pháp mong muốn rằng hiến pháp phải là đạo luật căn bản và tối cao của quốc gia, và bởi
vậy một chính quyền trọng hiến pháp phải áp dụng nguyên tắc: Một đạo luật mâu thuẫn
với Hiến pháp thì phải vô hiệu.... Điều hết sức rõ ràng rằng ngành tư pháp mới có thẩm
quyền và nhiệm vụ nói lên thế nào là luật. Những ai áp dụng luật lệ vào các trường hợp
đặc thù cần thiết phải trình bày và giải thích luật lệ ấy. Nếu hai đạo luật "mâu thuẫn
nhau, toà án phải quyết định luật nào được áp dụng”61
Trong Nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa Hiến pháp nhà nước bị kiểm soát quyền
lực, mà không phải là nhà nước cực quyền chuyên chế, với mục đích bảo vệ quyền con
người. Muốn thế nhà nước phải được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền. Mọi thiết chế
quyền lực nhà nước phải được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ của pháp luật. Mọi
sự tập quyền hay những mưu mô của tập quyền đều tạo điều kiện cho sự lạm dụng quyền
lực.
Nhà nước pháp quyền được tổ chức ra để không ai có thể lạm dụng quyền lực, chống
người khác, mưu lợi cho bản thân. Muốn không có sự lạm dụng quyền lực, thì phải sắp
61
Xem, vụ Mabary kháng Madison, năm 1803.
79
xếp quyền lực sao cho quyền lực ngăn chặn quyền lực, theo kiểu tham vọng phải được
kìm chế bằng tham vọng. Quyền lực của nhà nước phải được kiểm soát từ nhiều giác độ
khác nhau.
Bản thân của từng cành quyền lực tạo nên các cấu thành khác nhau của bộ máy nhà
nước cũng phải có những đòi hỏi riêng khác với chính các cành quyền lực nhà nước đó
trong trạng thái của một nhà nước không tuân thủ theo tiêu chí của nhà nước pháp quyền.
Bên cạnh việc phân chia quyền lực, hay như của nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam là phân công, là việc các cành quyền lực phải tạo ra những kinh nghiệm hoạt
động và những tâm lý nghề nghiệp riêng.
Cành quyền lực lập pháp không những bị hạn chế, bị kiểm soát như những cành
quyền lực khác trong cơ cấu nhà nước, mà còn đòi hỏi tính cẩn trọng trong việc thi hành
các chức năng lập pháp của mình, cho nhà nước có một hệ thống chỉ bao gồm những đạo
luật chất lượng, mà không phải là một hệ thống pháp luật tồi, không có khả năng cho việc
bảo đảm cho sự phát triển của con người, do những thảo luận vội vàng, thiếu cẩn trọng
của các nghị sỹ gây ra.
Đối với cành quyền lực hành pháp bên cạnh việc bị kiểm soát theo tiêu chuẩn phải
tuân theo pháp luật, là đòi hỏi tính trách nhiệm của Chính phủ cho việc phát triển và tồn
vong của đất nước. Nhà nước pháp quyền phải nhận thấy tầm quan trọng của Chính phủ -
hành pháp trong vai trò là trọng tâm của toàn bộ bộ máy nhà nước, phải mang một tính cách
nhanh nhậy, quyết đoán, tìm - ra những chính sách khôn khéo và phù hợp cho việc phát
triển đất nước.
Đối với cành quyền lực tư pháp bên cạnh việc cũng bị kiểm soát trong việc phải tuân
thủ các quy định của pháp luật, nhưng lại khác với các cành quyền lực lập pháp và hành
pháp là việc tư pháp càng ngày càng can thiệp sâu vào các hoạt động của xã hội và phải
có trách nhiệm loại trừ mức thấp nhất những oan sai trong hoạt động xét xử của mình.
Với tư cách là thành trì của tự do, toà án có nhiệm vụ quan trọng cuối cùng cho việc kiểm
soát sự lạm dụng quyền lực của các cơ quan và các nhân viên của nhà nước, bằng cách xét
xử các vụ việc vi phạm và lạm dụng quyền lực nhà nước. Chính việc xét xử này của toà
cũng là một trong những hình thức quan trọng bậc nhất của sự kiểm soát nhà nước. Một
trong những đòi hỏi của tư pháp trong nhà nước pháp quyền là phải độc lập trước các
cành quyền lực khác của nhà nước. Khi vai trò của các nhà lập pháp và quan toà được trao
cho hai cơ quan khác nhau, sự quản lý tuỳ tiện sẽ không còn hoặc ít nhất là có cơ sở cho
việc bị kiểm soát. Khi quyền làm luật được tách khỏi quyền hiểu, tức là quyền giải thích
và áp dụng luật, thì chính nền tảng của pháp quyền sẽ được tăng cường. Tính độc lập của
tư pháp cho phép toà án đưa ra những phán quyết đúng đắn, không những số đông của đa
số nhân dân phản đối, vì không kịp nhận ra, mà còn có thể chống lại quyền lợi của các
cành quyền lực nhà nước khác. Tổng thống, các bộ trưởng và các nhà lập pháp đôi khi
phải vội vã tìm giải pháp tiện lợi mang tính tình thế cho một vấn đề nóng bỏng cần phải
80
giải quyết ngay. Một bộ máy độc lập bình tĩnh phải có trách nhiệm tìm ra tác hại của
những giải pháp tình thế đối với các quyền lợi, và tự do của công dân. Nhưng để các toà
án có hiệu quả, các nhà cai trị cũng cần phải tuân thủ pháp luật. Hệ thống tư pháp cần
phải đưa ra những đối trọng đối với những hành động tuỳ tiện của nhà nước. Việc buộc
các nhà cai trị phải tuân theo luật pháp đã tồn tại từ rất lâu như một mong muốn của dân
chủ. Khi các nhà cai trị chấp nhận vấn đề này, thì vấn đề cần phải đặt ngay ra là phải có
những thể chế cụ thể quyết định trong trường hợp nào các cơ quan nhà nước vi phạm
pháp luật và các biện pháp trừng phạt hợp lý kèm theo.
Nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa Hiến pháp là nhà nước của pháp luật không phải
là nhà nước của cá nhân. Tư tưởng này có từ thời Aristotle. Tư tưởng này được diễn đạt
lần đầu tiên ở Mỹ trong bản hiến pháp của tiểu bang Massachusetts năm 1779. John
Marshall cũng sử dụng cụm từ này trong vụ Marbury kiện Madison (1803): “Chính phủ
Hoa Kỳ được gắn liền với danh hiệu chính quyền của pháp luật, chứ không phải của cá
nhân”.
Khái niệm pháp quyền và quan niệm đi kèm với nó cho rằng, không có cá nhân nào
vượt trên pháp luật vẫn là khái niệm cực quan trọng trong nhà nước pháp quyền. Khi
Tổng thống Ford kế vị Tổng thống Nixon (Nixon buộc phải từ chức do các hoạt động liên
quan đến vụ Watergate) đã phát biểu trước quốc dân nước Mỹ rằng: "Hỡi đồng bào, cơn
ác mộng kéo dài của đất nước đã chấm dứt. Hiến pháp của chúng ta có hiệu lực, nền
cộng hoà vĩ đại của chúng ta là một chính phủ của pháp luật chứ không phải của cá
nhân."62
Vậy thì ở đâu hiện nay có nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa Hiến pháp? Ở Anh hay
là ở Mỹ?
Như phần trên đã phân tích ở Anh không có nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa hiến
pháp và kể cả Mỹ cũng không có nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa hiến pháp một cách
hoàn hảo. Nhưng ở các nước đó ở chỗ này, chỗ khác của họ đã có những dấu hiệu của nhà
nước pháp quyền và chủ nghĩa hiến pháp nhiều hơn bất kể các quốc gia và vùng lãnh thổ
nào trên thế giới. Nhà nước pháp quyền cũng như chủ nghĩa hiến pháp như là một đòi hỏi
của tự nhiên, của sự phát triển mang tính quy luật nhà nước. Hôm nay nhà nước pháp
quyền cũng như chủ nghĩa hiến pháp đòi hỏi ở mức nhất định, nhưng chưa thể đạt được.
Ngày mai có thể đạt được những đòi hỏi đó, thì những đòi hỏi khác lại có thể xuất hiện…
Vì vậy, nhà nước pháp quyền vẫn là một nhà nước lý tưởng, một nhà nước học
thuyết, chỉ càng ngày, càng dần đến một hình thức nhà nước mà thôi. Nhưng con người
phải luôn luôn hướng tới. Nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa hiến pháp tồn tại bên cạnh
con người cần thiết như không khí để thở vậy. Có nó thì không biết nó ở đâu như không
có nó, nhưng thiếu nó thì con người không thể tồn tại được. Vì thế cho nên không mấy
hiến pháp của các quốc gia quy định rõ nhà nước pháp quyền hay chủ nghĩa hiến pháp
62
Xem: Jay M. Shafritz, Từ điển chính quyền và chính trị Hoa Kỳ. NXB Chính trị Quốc gia, 2002.
81
trong nội dung Hiến pháp của họ. Từ những điều phân tích trên chúng ta có thể hiểu rằng,
nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa hiến pháp là một hình thức nhà nước được phân tích
trong mối tương quan giữa nhà nước và pháp luật. Nhà nước pháp quyền và chủ nghĩa
hiến pháp thể hiện tính dân chủ, tính quy luật cần phải tiến tới của nhân loại. Và chính sự
kiểm soát quyền lực Nhà nước là một trong những đòi hỏi của nhà nước pháp quyền và
chủ nghĩa hiến pháp.

82
 Chương III

HIẾN PHÁP – CÔNG CỤ QUAN TRỌNG NHẤT CỦA KIỂM SOÁT

QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

“Trong các vấn đề về quyền lực, đừng nói thêm gì nữa về lòng tin vào đức
tính tốt của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích Hiến pháp để
anh ta không còn làm được những điều ác.”

Thomas Jefferson, 1798

3.1. Kiểm soát quyền lực nhà nước - lý do ra đời của hiến pháp

Như phần trên đã nêu rằng, nhu cầu sự kiểm soát quyền lực nhà nước có từ khi có
nhà nước. Nhưng vấn đề kiểm soát này chỉ được đặt ra một cách đầy đủ và cấp bách từ
cách mạng tư sản, với sự ra đời của hiến pháp thành văn của các nước trên thế giới.
Chính vì nhằm mục đích ngăn chặn sự vi phạm này từ phía nhà nước, chính vì lý do đó
mà C. Mác gọi là sự tha hoá của nhà nước, mà cần phải có một bản văn quy định sự kiểm
soát quyền lực của nhà nước. Đó là bản hiến pháp. Hiến pháp là một bản văn luật có
nhiệm vụ kiểm soát quyền lực nhà nước. Kiểm soát để bảo vệ nhân quyền, quyền cá nhân
là mục tiêu hay có thể còn được gọi là bản chất của hiến pháp, tức là cái xét đến cùng, cái
tính chất sâu xa nhất của hiến pháp 63. Đó chính là tính nhân bản của Hiến pháp. Hiến
pháp có đối tượng điều chỉnh ở nghĩa hẹp là quy định chế độ chính trị. "Chính trị" theo
nghĩa cổ của Hy Lạp – "Politic" có nghĩa là công việc nhà nước. Hay nói một cách khác
hơn, hiến pháp có đối tượng điều chỉnh là việc quy định chế độ nhà nước trong thời kỳ
dân chủ. Điều đó nghĩa là Hiến pháp được sinh ra trong cách mạng tư sản dân chủ, trở
thành văn bản quy định, chế độ nhà nước thuộc về nhân dân. Nhà nước xét về mặt cơ cấu
bao gồm các cơ quan nhà nước hợp thành bộ máy nhà nước. Vì vậy chế độ nhà nước là
chế độ được hình thành từ những hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước.

Cho nên hiến pháp có trách nhiệm phải quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước; hay nói một cách khác đối tượng điều chỉnh của Luật hiến pháp là những mối quan
hệ về tổ chức bộ máy Nhà nước, làm cho bộ máy đó luôn luôn thuộc về nhân dân.

63
Bản chất là thuộc tính căn bản, ổn định, vốn có bên trong của sự vật hiện tượng- Đại Từ điển Tiếng Việt, Nhà
Xuất bản Văn hóa Thông tin. Chủ biên Nguyễn Như Ý. Hà Nội 1998 .
83
 Về nguyên tắc hiến pháp không thể quy định tất cả việc tổ chức và hoạt động của các
cơ quan trong hệ thống bộ máy nhà nước, mà chỉ tập trung vào các cơ quan nhà nước ở
trung ương: Lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chính vì lẽ đó trong khoa học pháp lý của
thế giới tư sản có người định nghĩa rằng: Hiến pháp là bản văn phân chia quyền lực. Hay
nói một cách khác ở đâu không có phân chia quyền lực thì ở đó không có hiến pháp. Mặc
dù không tuân theo nguyên tắc phân quyền, nhưng những quy định trong hiến pháp của
Việt Nam chúng ta không thể không phân định rạch ròi giữa lập pháp, hành pháp và tư
pháp.64

Một bộ máy nhà nước tốt không chỉ biết đảm nhiệm các công việc được phân công
của mình mà còn phải trù liệu trước và ngăn ngừa trước những hậu quả xấu có thể xảy ra
trong hoạt động điều hành và quản lý đất nước. Một bản hiến pháp tốt không chỉ hướng
những quy định của mình vào những mặt tốt của bộ máy nhà nước, mà còn tính đến việc
kiểm soát những mặt yếu có tính tất yếu của nó. Hiến pháp là đạo luật quy định việc con
người phải quản lý con người. Vì vậy một bản hiến pháp tốt khi và chỉ khi các quy định
của nó phản ánh được hết các bản tính vốn có của con người, cho dù họ là “thân hào hay
là chí sỹ”.

Giữa nhân quyền và chủ quyền quốc gia có sự gắn kết mật thiết với nhau. Nhân quyền
được bảo đảm bằng nhiều biện pháp, hình thức khác nhau. Trước tiên là phải được bảo đảm
bằng nhà nước. Đồng thời nhà nước cũng là một trong những nơi tiềm ẩn mối nguy hiểm
nhất cho sự vi phạm nhân quyền. Sở dĩ nhà nước là một mối nguy hiểm nhất đối với việc vi
phạm nhân quyền, vì so với các chủ thể khác trong xã hội nhà nước có nhiều ưu thế hơn cả:
Nắm quyền lực nhà nước trong tay, có nhân lực có vũ khí, có cả tiền bạc, nhất là quyền
được bắt, giam, giữ con người, khi cho họ là những nghi can, theo quy định mà chính bản
thân nhà nước tự đặt ra... Tất cả những đặc quyền đó các chủ thể khác - phi nhà nước không
thể có được.

Bảo vệ nhân quyền trước hết và hơn bao giờ hết phải có sự ngăn ngừa từ phía nhà
nước. Ngăn ngừa bằng cách quy định một cách chặt chẽ các cách thức tổ chức và hoạt
động của nhà nước, thông qua các hoạt động của các con người đảm nhiệm các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước, giữ gìn cho họ luôn luôn giữ được phẩm chất như khi họ
được nhân dân lựa chọn vào các chức vụ quan chức nhà nước. Và một khi họ không còn
những phẩm chất xứng đáng nữa, thì cũng căn cứ vào những quy định của hiến pháp, mà
nhân dân có quyền phế truất chức vụ của họ. Hay nói một cách sự ngăn chặn những hành
vi vi phạm quyền con người trước hết và hơn bao giờ hết là từ phía nhà nước là một trong
những nhiệm vụ quan trọng của hiến pháp.

64
Xem, Dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam /Báo Nhân Dân số ra
ngày 3 – 2 – 2001.
84
 Sự kiểm soát quyền lực nhà nước chỉ đến cách mạng tư sản vấn đề kiểm soát mới
được đặt ra một cách bài bản và đầy đủ với ý nghĩa thực sự như hiện nay. Điều này cũng
là sự hiển nhiên vì chỉ đến cách mạng tư sản thì mới có hiến pháp. Và cũng chỉ đến cách
mạng tư sản vấn đề đảm bảo quyền con người mới được đặt ra một cách ráo riết.

Vì vậy, hiến pháp có thể được định nghĩa như là một bản văn kiểm soát quyền lực
nhà nước, hay chính xác hơn là công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước.

3.2. Các loại hình hiến pháp

Tính đến nay trên thế giới có khoảng hơn hơn 200 quốc gia và cùng lãnh thổ thì đã có
tới khoảng150 nước có hiến pháp. Theo các nguyên tắc khác nhau, hiến pháp có thể chia
thành nhiều loại.Theo hình thức thì hiến pháp được phân thành hai loại; hiến pháp thành
văn và không thành văn.

Tuyệt đại đa số hiến pháp của các nước trên thế giới là hiến pháp thành văn tức là các
quy định hiến pháp được viết thành văn bản nhất định, thường là một văn bản hết sức
ngắn gọn dễ đọc, và dễ hiểu, có thể "đút vào túi" được hoặc có thể trong nhiều trường hợp
hiến pháp bao gồm nhiều văn bản. Nhưng cho dù một hay nhiều văn bản thì nó nhất thiết
phải được nhà nước tuyên bố, hoặc ghi nhận là đạo luật cơ bản của nhà nước. Chính việc
quy định là đạo luật cơ bản làm cho hiến pháp có hiệu lực pháp lý tối cao, buộc các cơ
quan nhà nước và các quan chức từ thấp nhất cho đến cao nhất của nhà nước không được
vi phạm. Chính đây là kiểm soát quan trọng bậc nhất của quyền lực nhà nước. Hiến pháp
ngăn cản sự tuỳ tiện của các cơ quan và quan chức nhà nước, nhằm mục đích đảm bảo
nhân quyền, cũng như giữ gìn xã hội trong trật tự, an toàn và phát triển.

Hiến pháp không thành văn là tổng thể các văn bản pháp luật, các quy phạm pháp
luật được hình thành theo tập tục truyền thống, các án lệ của Toà án tối cao có liên quan
tới việc tổ chức quyền lực nhà nước, nhưng không được nhà nước tuyến bố hoặc ghi nhận
là luật cơ bản của nhà nước. Hiện nay chỉ có ba nước trên thế giới có hiến pháp không
thành văn. Đó là Anh, Niu-di-lân và I-xra-en, tức là những nước thuộc địa của Anh trước
đây. Chính việc quy định các cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan, bộ phận
cấu thành nhà nước đã là một đảm bảo quan trọng cho sự kiểm soát quyền lực nhà nước.

Việc nhà nước Anh không có hiến pháp thành văn được nhiều học giả cho rằng đó là
sự thể hiện quyền lực tối cao của Nghị viện Anh. Hôm nay, nghị viện thông qua luật này,
nhưng ngày mai nghị viện có thể thay đổi bằng một văn bản luật khác. Đấy là quyền của
nghị viện. Nói như vậy không có nghĩa hiến pháp không thành văn của nhà nước Anh ít
hiệu lực pháp lý, hay thay đổi. Nhưng thực tế nước Anh không phải như vậy, chính việc vi
phạm những quy định không thành văn lại càng rất khó. Những gì đã trở thành các quy
định ăn sâu vào nhận thức con người thì không mấy khi có thể vi phạm được. Vì vậy, mặc

85
dù không có hiến pháp thành văn nhưng với truyền thống thực dụng, nước Anh đã tạo ra
một truyền thống tuân thủ hiến pháp nhất, lại là một trong những khuôn mẫu dân chủ cho
mọi nhà nước phát triển hiện nay. Mô hình tổ chức nhà nước Mỹ, cũng như của nhiều nhà
nước khác với tinh thần kiểm soát quyền lực nhà nước đều là sự cải biên những đặc tính
dân chủ của nước Anh. Chính sự tuân thủ những tập tục dần dần được hình thành từ cổ
xưa và cũng như việc tuân thủ các quy định về việc tổ chức và việc vận hành quyền lực
nhà nước là những biểu hiện của sự kiểm soát quyền lực nhà nước.

Căn cứ vào thủ tục thông qua, thay đổi hiến pháp một cách khó khăn, tác giả Nguyễn
Văn Bông còn chia hiến pháp thành hiến pháp nhu tính và hiến pháp cương tính. Hiến
pháp nhu tính là hiến pháp có thể sửa đổi hay được sửa đổi bởi chính cơ quan lập pháp,
theo thủ tục thông qua các đạo luật bình thường. Nói như thế, có nghĩa là hiến pháp không
có tính ưu thế, không có sự phân biệt đẳng cấp giữa hiến pháp và các đạo luật khác, mặc
dù, đối tượng điều chỉnh của chúng có tầm đặc biệt khác nhau. Chúng ta có thể nói rằng,
một quốc gia có hiến pháp nhu tính như Anh quốc làm một ví dụ là một quốc gia không
có hiến pháp về mặt hình thức.(1)

Hiến pháp cương tính là hiến pháp có những ưu thế đặc biệt được phân biệt giữa
quyền lập hiến, quyền nguyên thuỷ, với quyền lập pháp, quyền được thiết lập từ quyền
nguyên thuỷ. Hiến pháp với ưu thế của mình phải được một cơ quan đặc biệt thông qua,
thường được gọi là quốc hội lập hiến. Các văn bản luật pháp khác được một quốc hội
khác - quốc hội lập pháp thông qua. Quốc hội lập pháp phải tuân thủ những quy định của
hiến pháp đã được quốc hội lập hiến ban hành (thông qua). Trong quá trình đảm nhiệm
việc soạn thảo và thông qua hiến pháp, do nhu cầu cấp bách quốc hội lập hiến có thể ban
hành luật trước khi ban hành hiến pháp, cho đến khi quốc hội lập pháp được thành lập.
Trên thực tế rất ít trường hợp có quốc hội lập hiến. Về nguyên tắc Quốc hội lập hiến như
là một tập hợp những người sáng lập ra quốc gia. Có thể lấy Hợp chúng quốc Hoa Kỳ làm
ví dụ. Những người tham gia thông qua hiến pháp đại diện cho 13 bang lúc bấy giờ, được
gọi là "ông tổ, ông cha" của nhà nước Mỹ.

Việc thành lập Quốc hội lập hiến để thông qua hiến pháp rất ít phổ biến trên thế giới.
Bởi vì việc thành lập (bầu cử) ra hai quốc hội với thời gian rất gần nhau, thường là phức
tạp. Hơn nữa, nếu chúng ta xem xét kết quả bầu cử là sự thể hiện mối tương quan lực
lượng xã hội, thì trong một khoảng thời gian ngắn, không mấy khi có những biến cố lịch
sử có tính cách mạng xảy ra. Vì vậy việc tổ chức bầu lại một quốc hội lập pháp khác với
quốc hội lập hiến nhiều khi không thể cho kết quả như mong muốn. Cho nên nhiều nước
dùng luôn quốc hội lập hiến làm quốc hội lập pháp và ngược lại lấy quốc hội lập pháp làm
quốc hội lập hiến. Nhằm tạo nên tính ưu thế của hiến pháp, các nước thường quy định thủ
tục thông qua, sửa đổi hiến pháp một cách ngặt nghèo hơn. Ví dụ như nếu luật thường
(1 )
Xem NguyễnVăn Bông: Luật Hi ến pháp và C hí nh t rị học , S ài Gòn 1967, t r 48.
86
việc biểu quyết thông qua chỉ cần có quá bán tổng số đại biểu Quốc hội đồng ý là đủ, thì
hiến pháp là phải 2/3, hoặc 3/4 tổng số đại biểu quốc hội, hoặc hơn thế nữa sau khi đã
được quốc hội thông qua thì dự án phải được nhân dân bỏ phiếu phúc quyết... Chính việc
sửa đổi hiến pháp một cách ngặt nghèo như vậy, làm cho giới cầm quyền không được tự
tiện thay đổi chúng, cũng là một trong những biểu hiện của sự kiểm soát quyền lực của
nhà nước.

Lịch sử lập hiến của Mỹ quốc có nguồn gốc từ cuộc cách mạng dẫn đến tuyên bố độc
lập của các thuộc địa của Anh quốc ở châu Mỹ năm 1776. Đó là tiền đề cho sự ra đời của
Hiến pháp Mỹ năm 1787 – bản hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới, đồng thời cũng
là bản hiến pháp mẫu mực cho nhiều nước khác. Nội dung cơ bản của bản Hiến pháp này
gồm hai vấn đề cơ bản chính: Thứ nhất là thiết lập một bộ máy chính quyền hoàn hảo
thay một tổ chức hợp bang lỏng lẻo không có khả năng cho việc bảo vệ sự độc lập và toàn
vẹn của 13 tiểu bang vừa thoát khỏi vòng thuộc địa của Anh quốc; và thứ hai, là ghi nhận
các quyền cơ bản của công dân/ con người. Cả hai nội dung đều thể hiện mục đích kiểm
soát quyền lực nhà nước.

Theo bản chất, hiến pháp có thể được phân chia thành hiến pháp tư bản chủ nghĩa và
hiến pháp xã hội chủ nghĩa. Hiến pháp tư bản chủ nghĩa là những hiến pháp của các nước
tư bản hay của các nước phát triển theo chế độ tư bản chủ nghĩa. Đặc điểm của những
hiến pháp này trực tiếp hay gián tiếp đều tuyên bố bảo vệ quyền tư hữu về tư liệu sản
xuất, quyền sở hữu tư nhân là thiêng liêng bất khả xâm phạm. Hiến pháp 1956 và 1967
của chế độ cũ Sài Gòn còn tuyên bố "chủ trương hữu sản hoá toàn dân".

Hiến pháp tư sản thường tập trung nói về ba cơ quan nhà nước trung ương - quốc hội
(lập pháp), chính phủ (hành pháp) và toà án (xét xử), theo xu hướng công nhận việc áp
dụng học thuyết "Tam quyền phân lập" Các cơ quan địa phương thường được gọi là một
phần của hành pháp, với xu thế dần chuyển sang tự quản. Chính việc áp dụng hệ thống
phân quyền là cơ sở cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Theo thông lệ, các hiến pháp
tư bản đều trực tiếp hoặc gián tiếp tuyên bố nghị viện, cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu
ra là cơ quan có quyền lực nhà nước tối cao. Nhưng trên thực tế không có một cơ chế thực
tế nào phản ánh đúng tư tưởng này. Hiến pháp của Cộng hoà liên bang Đức tuyên bố Nghị
viện Đức là tối cao, sau đó đến Tổng thống và cuối cùng là Chính phủ. Nhưng, thực tế
không hoàn toàn như vậy. Chính phủ đứng đầu là Thủ tướng bao giờ cũng có quyền lực
nhiều hơn. Do vậy, mà người ta gọi Cộng hoà liên bang Đức là "Cộng hoà Thủ tướng".
Trên thực tế kiểm soát quyền lực nhà nước là việc chúng ta phải tìm ra cho được đích thực
ra những công đoạn, những tổ chức đích thực phải chịu trách nhiệm trước sự phát triển tồn
vong của các quốc gia. Đó là việc tổ chức và hoạt động của chính phủ – hành pháp. Nhiều
Hiến pháp như Hiến pháp Mỹ và Hiến pháp của Pháp năm 1958 của nền Cộng hoà thứ
Năm đã tìm ra thiết chế chịu trách nhiệm quan trọng này.
87
 So với hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa trước kia, hiến pháp của các nhà nước
theo mô hình tư bản có nhiều quy định nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước nhiều hơn,
thậm chí kiểm soát quyền lực nhà nước còn là một trong những nguyên tắc, hay còn có
thể gọi là chế độ của hiến pháp.

Sở dĩ hiến pháp của các nước xã hội chủ nghĩa không có nhiều quy định nói về kiểm
soát quyền lực, vì hầu như các nước này đều được phát sinh và phát triển từ những nhà
nước chậm phát triển, hoặc là những nhà nước vừa được thoát ra từ các cuộc cách mạng
giải phóng dân tộc khỏi chế độ thực dân phong kiến, quyền lực nhà nước cần phải được
tuyên bố thuộc về nhân dân. Không có lý là nhà nước của nhân dân lại bị kiểm soát, với
mục đích là lại vì nhân dân. Hơn thế nữa, nhà nước của nhân dân cần phải được thượng
tôn để chống lại mọi thành phần khác muốn lật đổ chính quyền cách mạng. Khẩu hiệu
“Tất cả toàn quyền về tay các Xô viết” là mục tiêu của cuộc Cách mạng Vô sản Nga
hòng lật đổ chế độ Sa Hoàng, trở thành nguyên tắc của việc tổ chức nhà nước Nga Xô
viết sau này. Các nhà nước khác của hệ thống xã hội chủ nghĩa cũng đều mô phỏng
nguyên tắc trên thành cơ sở cho việc tổ chức nhà nước của họ sau khi giành được chính
quyền.

Đó là việc trong tổ chức bộ máy nhà nước, các nước xã hội chủ nghĩa phủ nhận học
thuyết "tam quyền phân lập", thay cho phân quyền là việc áp dụng nguyên tắc tập quyền
xã hội chủ nghĩa, tất cả quyền lực nhà nước tập trung thống nhất vào quốc hội. Trong công
cuộc đổi mới, nhận thức lại chủ nghĩa xã hội, nhiều nhà luật học, chính trị học xã hội chủ
nghĩa thừa nhận tư tưởng dân chủ của học thuyết phân quyền. Trong các văn bản chính thức
của các nước xã hội chủ nghĩa còn lại vẫn tuyên bố việc tuân thủ nguyên tắc tập quyền,
nhưng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa phải có sự phân
công, phân nhiệm rạch ròi với nhau tránh chồng chéo lên nhau. "Hệ thống kìm chế đối
trọng" của Hiến pháp Mỹ, cho đến nay vẫn chưa được các nước xã hội chủ nghĩa trước đây
và hiện nay thừa nhận.

Khác với hiến pháp tư sản, hiến pháp xã hội chủ nghĩa còn quy định nhiều mục tiêu
phấn đấu của toàn xã hội, làm cho hiến pháp mang tính cương lĩnh. Tính cương lĩnh trong
hiến pháp xã hội chủ nghĩa là tính chất được nhiều người thừa nhận. Chính việc mở rộng
đối tượng điều chỉnh của hiến pháp xã hội chủ nghĩa, tính cương lĩnh đã làm cho tính bền
vững và hiệu lực pháp lý của hiến pháp suy giảm.

Nhằm kiểm soát việc lạm dụng và tùy tiện sử dụng quyền lực, Hiếp pháp tư sản
thường quy định một số quy định kìm hãm được gọi là một hệ thống kìm chế và đối trọng
quyền lực, tức là hiến pháp không giao trọn vẹn một thứ quyền lực cho bất cứ một cơ
quan nhà nước nào, đặt ra một số quy định để cơ quan nhà nước này có thể kiểm tra được

Lịch sử của cách mạng tư sản cũng đã xẩy ra điều tương tự, khi muốn lật đổ chế độ phong kiến chuyên chế nghị
viện cũng đã được đề lên rất cao. Nghị viện có thể làm được tất cả, trừ cái việc “biến đàn ông thành đàn bà”.
88
hoạt động của cơ quan nhà nước kia. Ví dụ quyền ban hành của đạo luật khi đã được nghị
viện thông qua của nguyên thủ quốc gia. Quốc hội có quyền thông qua dự án luật, nhưng
không có quyền ban hành (công bố) đạo luật. Đó là một trong những biểu hiện quan trọng
của kiểm soát quyền lực nhà nước.

3.3. Hiến pháp - bản văn có hiệu lực pháp lý tối cao có chức năng là công cụ
kiểm soát quyền lực nhà nước

Pháp luật ngày càng trở nên là một công cụ hữu hiệu cho việc điều chỉnh các hoạt
động của xã hội. Mọi hoạt động của con người đều phải tuân theo các quy định - chuẩn
mực của pháp luật. Tất cả các quy phạm điều chỉnh mọi hoạt động của xã hội hợp thành
hệ thống thống nhất các văn bản pháp luật của quốc gia. Đứng đầu các văn bản chứa đựng
quy phạm pháp luật là Hiến pháp và các văn bản của nghị viện / quốc hội ban hành. So
với các đạo luật khác hợp thành hệ thống pháp luật thống nhất của mỗi quốc gia, thì Hiến
pháp có một đời sống ngắn hơn tất cả. Nhưng khác các đạo luật khác, Hiến pháp lại có hiệu
lực pháp lý cao hơn. Tất cả các đạo luật dù được ban hành trước hay là sau đều không được
mâu thuẫn với Hiến pháp. Tại sao lại như vậy?

Câu trả lời trên không phải là đơn giản. Người ta rất dễ nghĩ ra rằng, vì lẽ Hiến pháp
được Nhà nước quy định là đạo luật cơ bản của mỗi quốc gia. Chính vì tính cơ bản này
buộc các đạo luật khác phải tuân thủ theo Hiến pháp. Trả lời như vậy chỉ là căn cứ vào
mặt hình thức hiến pháp được nhà nước thừa nhận là đạo luật căn bản. Điều lý giải về mặt
nội dung không dễ giản đơn như vậy, mà chính nó nằm ở đối tượng điều chỉnh đặc biệt
của Hiến pháp. Đó là các mối quan hệ xã hội trong việc chính con người phải quản lý con
người. Chính đối tượng này bắt Hiến pháp phải có hiệu lực pháp lý tối cao. Nói cho cùng,
thì mọi bản văn pháp luật đều điều chỉnh các hành vi của con người, hay nói một cách
khác không điều chỉnh hành vi của con người thì bất thành quy phạm pháp luật. Chính vì
vậy, trong Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật mới có định nghĩa rằng, pháp luật là
tổng thể các quy tắc xử sự giữa con người với con người. 65 Ví dụ như việc luật dân sự quy
định quyền sở hữu tài sản nào đó của một người, chính là xác định vật đó của anh ta đối
với những người khác, chứ không phải đối với vật đó đối với anh ta. Nhưng mức độ xử sự
con người với con người ở những phạm vi khác nhau tuỳ theo đối tượng mà đạo luật tác
động đến. Chính vì tác động đến quy tắc xử sự của con người nên mọi đạo luật về nguyên
tắc đều phải thể hiện tính nhân bản, nhưng ở mức độ đậm đặc khác nhau. Một đạo luật
thuộc về lĩnh vực kinh tế, dân sự, hay quản lý đất đai không thể có tính nhân bản như là
đạo luật điều chỉnh lĩnh vực chính trị, tức là lĩnh vực thuần khiết, hay là chí ít cũng đậm
đặc hơn của việc con người chỉ quản lý con người. Mà đã là lĩnh vực con người quản lý
con người thì quá là phức tạp.

65
Xem , Gi áo t rì nh L ý luận chung về Nhà nư ớc và Pháp l uật , Nxb. C ông an Nhân dân, 2000.
89
 Việc quy định sự kiểm soát quyền lực nhà nước có thể gọi đó là tính nhân bản của
hiến pháp. Tính nhân bản của Hiến pháp thể hiện ở hai mặt: Thứ nhất hiến pháp quy định
một cách trực tiếp các quyền của con người nhằm mục đích chống lại sự vi phạm của tất
cả các phía, trong đó có cả từ phía nhà nước. Thứ hai, hiến pháp quy định những cơ chế
kìm hãm và ngăn ngừa những bản tính xấu của người cầm quyền, nhằm mục đích giữ cho
họ luôn luôn ở trạng thái cân bằng với những đức tính tốt như khi mới được giao quyền.
Cả hai mặt trên đều quan trọng, nhưng tính nhân bản của hiến pháp nặng về mặt thứ hai,
vì dẫu sao đi chăng nữa hiến pháp vẫn là bản văn quy định chế độ nhà nước - cách thức
làm việc của chính quyền.

Kiểm soát chính quyền hay kiểm soát chính quyền và trách nhiệm của chính quyền
như là hai mặt của tấm huân chương không thể tách rời nhau. Trách nhiệm của chính
quyền - tức là nghĩa vụ của các công chức phải báo cáo về các hoạt động của họ cho các
công dân, và quyền của các công dân được hành động chống lại các quan chức có các
hành vi mà các công dân coi là không chuẩn mực - là một yếu tố thiết yếu của dân chủ.
Hiến pháp Mỹ có một số điều khoản trực tiếp đề cập về trách nhiệm của chính quyền. Ví
dụ như Ðiều I, Khoản 5 yêu cầu cả hai viện của Quốc hội phải "có thông cáo về các phiên
họp và các buổi điều trần và thường xuyên công bố nguyên văn các thông cáo ấy, trừ
những phần mà các viện đánh giá là cần được bảo mật và kết quả bỏ phiếu thuận và
chống của các nghị sĩ ở bất cứ viện nào về bất cứ vấn đề gì, nếu được một phần năm số
nghị sĩ có mặt đề nghị". Về phần Tổng thống, trong hiến pháp cũng quy định rằng phải
"thường xuyên" cung cấp cho Quốc hội "thông tin về tình trạng liên bang" và khi phủ
quyết bất cứ dự luật nào đã được Quốc hội thông qua Tổng thống phải tuyên bố lý do ông
phản đối và các lý do ấy phải được đăng trong thông cáo của viện nào đã đưa ra dự luật.

Hiến pháp cũng yêu cầu "thường xuyên ra thông cáo định kỳ về các khoản thu chi
liên quan đến công quỹ". Ðiều Luật bổ sung Thứ Sáu quy định rằng bị cáo trong một vụ
hình sự" sẽ có quyền được xét xử công khai". Một điều quan trọng khác là các quan chức
dân sự của Mỹ sẽ bị bãi chức vì các hành vi sai trái thông qua việc luận tội ở Hạ viện và
kết tội ở Thượng viện. Cuối cùng, hiến pháp bảo đảm về trách nhiệm của chính quyền
bằng việc quy định các nhiệm kỳ nhất định đối với các quan chức trong nhánh lập pháp và
hành pháp. Tất cả các biện pháp bảo đảm này giúp tăng cường tính trách nhiệm vì chúng
đòi hỏi chính quyền phải công khai các hoạt động của mình cũng như định ra các biện
pháp thông thường và đặc biệt về việc bãi chức các công chức.

Một vấn đề xuất hiện từ ngàn xưa là làm sao cho chính quyền vừa đáp ứng được
nguyện vọng của nhân dân, vừa có trách nhiệm đối với nhân dân, mà lại không trở thành
những kẻ đàn áp nhân dân. Theo lịch trình của Cách mạng tư sản có hai giải pháp thực hiện
vấn đề này. Trong khi Cách mạng của Anh quốc, hồi thế kỷ thứ 17 lại đem lại quyền tối
thượng cho Nghị viện, thì Hoa Kỳ lại tìm ra vai trò đặc biệt của Hiến pháp. Các nhà lập
90
hiến cũng đồng thời là những nhà thiết lập lên Hợp chúng quốc Hoa Kỳ như hiện nay đã
dùng nhiều biện pháp để đảm bảo cho Hiến pháp có một địa vị cao nhất trong chính thể
Hoa Kỳ. Kể từ khi bản Hiến pháp này có hiệu lực, nó luôn luôn được áp dụng đúng theo
nội dung và cả tinh thần của nó như đã dự liệu. Với một dòng văn đầy kiêu hãnh, nhưng lại
rất đầy đủ hàm chứa cả nội dung và mục đích, lời nói đầu của bản Hiến pháp này tuyên bố:

“Chúng tôi, nhân dân Hợp chủng quốc Hoa Kỳ với mục đích xây dựng một
liên bang hoàn hảo hơn, thiết lập công lý, đảm bảo an ninh trong nước, tạo dựng
phòng thủ chung, thúc đẩy sự thịnh vượng toàn khối, giữ vững sự tự do cho bản
thân và cho con cháu chúng ta, quyết định xây dựng bản hiến pháp này cho Hợp
chủng quốc Mỹ châu.”

Như vậy, khẳng định chính quyền được xây dựng trên ý chí của nhân dân. Chính
nhân dân Mỹ bằng những người đại diện cho mình soạn thảo bản hiến pháp, tạo những
thể chế để hành xử chính quyền. Cho nên tất cả các định chế: Quốc hội, Tổng thống, Toà
án... cùng tất cả các viên chức của nhà nước liên bang đều phải lệ thuộc vào Hiến pháp.
Tất cả các nhân viên của nhà nước liên bang, nhà nước tiểu bang, của địa phương dù được
nhân dân bầu hay được bổ nhiệm đều phải tuyên thệ ủng hộ hiến pháp.

Với mục tiêu là bảo vệ con người, hiến pháp có hai vấn đề cần phải quy định: Thứ
nhất, quy định quyền con người, bao gồm cả những quy định bảo đảm cho nhân quyền đó
không bị xâm phạm; thứ hai quy định về chế độ làm việc của nhà nước. Chính việc quy
định về chế độ nhà nước ở thể thức kìm chế và đối trọng nhau một cách chặt chẽ trong
một bản văn có hiệu lực tối cao so với các văn bản luật khác là một trong những bảo đảm
quan trọng nhất cho việc nhân quyền không bị vi phạm, trước hết là từ phía nhà nước.
Đây cũng là lý do thủa ban đầu của những người viết dự thảo Hiến pháp Hoa Kỳ cho
rằng, không cần phải có những quy định riêng về nhân quyền trong bản dự thảo hiến pháp
của họ. Họ cho rằng, sự quy định một cách chẽ các thiết chế quyền lực đến mức độ kìm
chế và đối trọng lẫn nhau, sẽ làm cho các thiết chế quyền lực nhà nước không có một khả
năng nào có thể vi phạm nhân quyền.

Thật là một chuyện ngược đời, chẳng khác nào như: Mục tiêu thì nằm ở đằng Đông,
nhưng lại phải ngắm bắn về phía đằng Tây. Thực tế phản ảnh trong cái logic của xã hội là
như vậy. Dương Đông, nhưng phải kích bên Tây thì mới có kết quả thắng lợi. Chuyện nói
xuôi, nhưng làm xuôi như cái logic của tự nhiên, trong lĩnh vực xã hội không những
không có kết quả, mà có khi lại là có hại là đằng khác. Đó là một dạng của lôgic xã hội
tất yếu của các hoạt động con người.

Đây cũng là một trong những lập luận của Hamilton, cùng các bạn bè thuộc trường
phái vị liên bang, khi ông cho rằng: không cần phải thêm các quy định về nhân quyền
trong bản hiến văn, bởi vì những quy định của hiến pháp về cách thức tổ chức nhà nước
91
đã là một trong những bảo đảm quan trọng cho việc bảo vệ nhân quyền. Chính sự kiểm
soát quyền hạn của các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước, chỉ được hoạt động trong
phạm vi quy định các quyền được phép làm của các cơ quan lập pháp, của hành pháp và
tư pháp cũng là việc bảo đảm các quyền của con người không được vi phạm. 66 Vì các cơ
quan nhà nước trên chỉ được phép làm những gì mà hiến pháp quy định, mà không được
vượt ra ngoài những quy định đó, mà dẫn đến việc vi phạm nhân quyền.

Nhưng những người ở phái chống liên bang (Antifederalist) cũng khôn khéo và dứt
khoát một cách cương quyết rằng, không thể tin tưởng được“cái ảo thuật xiếc leo dây”
một cách mạo hiểm của họ, một khi vẫn không có các quy định riêng rẽ về nhân quyền.

Patrick Henry là một trong những người chỉ trích bản Hiến pháp một cách kịch liệt,
khi ông liệt kê những điểm không rõ ràng và thiếu vắng những công cụ cần thiết chống lại
sự chuyên chế của chính quyền. Trong Hội nghị phê chuẩn Hiến pháp của bang Virginia,
ông gọi chủ trương cân bằng và đối trọng của phe Liên bang là: “Những trò chơi cân bằng
và đối trọng giả tạo và hào nhoáng, cái trò ảo thuật xiếc trên dây đầy mạo hiểm, những vụ
huyên náo ầm ĩ, những toan tính kỳ quặc…” Phe chống liên bang đòi hỏi một bản Hiến
pháp phải cô đọng, phải nêu bật được những quyền của công dân và những kiểm soát của
quyền lực của những kẻ cầm quyền.67

Việc thông qua Hiến pháp năm 1787 là một cuộc đại Thoả hiệp. Hiến pháp của họ
được phê chuẩn năm 1791, có cả hai phần: Vừa có cả những quy định về chế độ nhà nước
và vừa có cả quy định về nhân quyền, gồm 10 tu chính án bổ sung. Vì vậy có thể tóm tắt
logic sự tiến triển tư duy lập hiến của họ như sau: Bảng tóm tắt sự tiến triển của tư duy
lập hiến của Mỹ quốc

Mục Đối tượng điều chỉnh Phương pháp điều chỉnh Lý do

tiêu của hiến pháp của hiến pháp

Bảo vệ Mối quan hệ có liên Kiểm soát quyền lực của

Vì những bản
con quan đến việc tổ chức những người đảm nhiệm các
tính tiêu cực của
người quyền lực của nhà công việc của nhà nước: Phân
con người. Đó là
nước - Chế độ nhà chia quyền lực; Kiểm tra và đối
lý do sự kiểm
nước/lề lối hoạt động trọng - Cơ chế tự kiểm tra -
soát quyền lực
của chính quyền. (kiểm tra từ bên trong).
nhà nước
Mối quan hệ giữa nhà Những quy định bảo đảm nhân của Hiến pháp.
nước và công dân quyền không được vi phạm.

66
Hamilton, Madison and Jay. On the Constitution. Copyright, 1954 by The Libera Art Press, Inc .
67
Xem, Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào? Nguyễn Cảnh Bình dịch & giới thiệu, NXB Thế giới, 2003. tr, 45.
92
 Việc hiến pháp phải quy định, phải trù liệu để kiểm soát những bản tính xấu của con
người, chúng tôi gọi là tính nhân bản quan trọng nhất của hiến pháp. Những quy định này
cũng góp phần tạo nên tính chính trị của hiến pháp. Một trong những đặc tính khác với
các đạo luật thường khác của mỗi quốc gia.

Với cái đối tượng điều chỉnh đặc biệt là hành vi của con người phải quản lý con
người, việc tạo ra những quy định nhằm kiểm soát bớt những mặt tiêu cực của người cầm
quyền là rất quan trọng. Vì cái sai của họ không những chỉ ảnh hưởng đến các cá nhân
một con người, một số người mà hành vi quản lý xã hội của nhà cầm quyền tác động đến,
mà nó sẽ ảnh hưởng đến cả một thế hệ, thậm chí tương lai của cả một dân tộc.

Bản tính của con người cả mặt tích cực và mặt tiêu cực, hay nói một cách cách khác,
có cả mặt thiện và mặt ác, nhưng hiến pháp xét về mặt nội dung thì, chủ yếu chỉ chú trọng
đến mặt tiêu cực nhằm kiểm soát hậu quả của nó hơn là việc phát huy những mặt tích cực
của con người. Tại sao?

Vì rằng hậu quả những mặt trái của bản tính con người là nguy hiểm cho xã hội hơn
cả. Và đồng thời chính sự ngăn ngừa này cũng là mở rộng phạm vi tính tích cực của con
người. Mục đích của pháp luật là không nên khen ngợi những hành vi tốt/tích cực, mà cần
phải ngăn ngừa hoặc thậm chí còn phải là trừng trị những mặt tiêu cực của con người và
tấm lòng tốt thông qua các cử chỉ điều hành của họ luôn luôn như trước khi họ được nhân
dân bầu ra.

Với bản tính của con người mặt tốt/ tích cực vẫn là cơ bản. Nhưng lại không được
điều chỉnh trong hiến pháp. Điều đó “không cần phải nhắc". Nếu họ tốt thì nhân dân sẽ
tín nhiệm họ luôn luôn và liên tục trong các nhiệm kỳ tiếp theo. Mà nếu như là xấu thì
phải bằng mọi cách dừng ngay lại sự cầm quyền/ điều hành của họ, không nên chờ đến
một hậu quả không lường.

Ngay từ những năm mới thành lập nhà nước Hoa Kỳ, Thomas Jefferson, tác giả của
bản Tuyên ngôn Độc lập nước Mỹ năm 1776, và sau này là Tổng thống thứ ba của Mỹ
ngay từ những năm đầu của việc xây dựng nước Mỹ đã viết :

“Trong các vấn đề về quyền lực, đừng nói thêm gì nữa về lòng tin vào đức tính tốt
của con người, mà phải trói anh ta lại bằng sợi dây xích Hiến pháp để anh ta không còn
làm được những điều ác.”68 (Tôi nhấn mạnh - NĐD).

Vì vậy, bảo vệ nhân quyền/bảo vệ quyền con người như là một mục tiêu thiết yếu của
hiến pháp. Chính vì mục đích này mà phải có hiến pháp, bản văn có hiệu lực tối cao
không những chỉ quy định các cách thức thực hiện quyền lực nhà nước, để nhà nước
không thể vượt ra khỏi khuôn khổ đã được quy định, mà vi phạm đến nhân quyền, mà còn
68
Xem, Jay M.Shafrits. Sđ d tr .278.
93
có cả quy định nhằm mục đích ngăn chặn những bản tính xấu của con người cầm quyền
khỏi những nguy cơ vi phạm nhân quyền. Lịch sử sự phát triển của nhà nước là như vậy.
Nhà nước là rất cần thiết cho sự phát triển của con người. Nhưng nhà nước cũng là mầm
mống chủ yếu cho việc xâm phạm đến quyền con người. Đó là nội dung kiểm soát quyền
lực nhà nước của Hiến pháp.

Đảm bảo hiến pháp được thi hành như một trong những phương pháp hữu hiện
nhất của sự kiểm soát quyền lực nhà nước

Hiến pháp tư sản thường có một số quy định nhằm bảo đảm cho hiến pháp được thực
hiện. Trung tâm của những bảo đảm này là hoạt động của Toà án Hiến pháp hay Hội đồng
Hiến pháp. Để hiến pháp có hiệu lực trên thực tế, nhiều nước quy định việc giám sát hiến
pháp và việc bảo vệ hiến pháp. Theo quan niệm chung của nhiều nước trên thế giới, giám
sát việc thi hành hiến pháp cũng như việc bảo vệ hiến pháp là kiểm tra tính hợp hiến của
các đạo luật. Có hai cách kiểm tra: kiểm tra trước và kiểm tra sau. Kiểm tra trước là loại
kiểm tra được áp dụng khi các dự án luật trước khi thông qua phải được cơ quan chuyên
môn kiểm tra tính hợp kiến của đạo luật đó.

Kiểm tra sau là loại kiểm tra tiến hành khi có sự đặt vấn đề đạo luật hiến pháp. Ví dụ,
khi toà án xét xử một vụ kiện nào đó, đương sự yêu cầu, trước khi xem xét giải quyết vụ
việc, toà án phải xem xét tính hợp hiến mà đạo luật cần phải áp dụng, có thể từng điều
khoản của đạo luật. Theo yêu cầu của đương sự, trước khi giải quyết vụ việc, toà án phải
xem xét tính hợp hiến của đạo luật và có thể đưa ra kết luận không áp dụng điều luật vào
việc xét xử trường hợp nêu trên. Trong trường hợp này, toà án không tuyên bố sự trái hiến
pháp của đạo luật, nhưng trong các trường hợp tương tự, đạo luật sẽ không được áp dụng.
Và lẽ đương nhiên đạo luật sẽ không có hiệu lực pháp lý trên thực tế.

Có hai hình thức tổ chức kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật: một là, thành lập cơ
quan chuyên trách bao gồm những người có hiểu biết, có kinh nghiệm và uy tín trong lĩnh
vực lập hiến và lập pháp, thường được gọi là Hội đồng hiến pháp, Toà án hiến pháp, Hội
đồng bảo hiến. Hai là, không thành lập cơ quan chuyên trách riêng, mà giao luôn cho cơ quan
thường trực của cơ quan lập pháp, và cho chính cơ quan lập pháp (Quốc hội), hoặc giao ngay
cho Toà án tối cao đảm nhiệm. Hiện nay các nhà nghiên cứu khoa học cũng như các nhà
chính trị Việt Nam đang tìm những cơ sở lý luận cho việc tổ chức một thể chế bảo hiến ở Việt
Nam

Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phân nhiệm
và kiểm soát giữa các quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp (K.3 Điều 2 Hiến pháp
Việt Nam 2013)

94
 Do những điều kiện chủ quan và khách quan khác nhau, nguyên tắc kiểm soát quyền
lưc nhà nước mãi đến hiện nay của Hiến pháp năm 2013 mới đây mới được quy định. Về
nguyên tắc hệ thống pháp luật Việt Nam không thuộc nhóm hệ thống pháp luật Dân sự
(Civile law), nhưng do điều kiện của lịch sử đã từng là thuộc địa của Pháp quốc, và sau
này thuộc hệ thống pháp luật các nước xã hội chủ nghĩa, nên hệ thống pháp luật Việt Nam
có nhiều nét tương đồng với hệ thống pháp luật dân sự, và nhất là của thời kỳ tập trung
bao cấp, nên mọi vấn đề liên quan đến nhà nước cần phải phải quy định một cách chi tiết,
thì mới có cơ may cho việc thực hiện trên thực tế.

Nói như vậy điều đó hoàn toàn không có nghĩa vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước
chưa hề có ở Việt Nam. Không phải như vậy, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước dù ít
dù nhiều đã có. Giống như các nước khác, một khi đã có hiến pháp thành văn và thừa
nhận hiệu lực tối cao của nó, thì đã có sự kiểm soát quyền lực. Thậm chí có nhiều người
cho rằng, dưới chế độ phong kiến, quyền lực của nhà nước phong kiến Việt Nam cũng đã
từng bị kiểm soát và giới hạn ít nhiều bằng chế độ làng xã.69

Cho dù có như vậy đi chăng nữa, với nguyên tắc tập quyền, không phân chia quyền
lực, cũng với độ tập trung bao cấp, và chế độ lãnh đạo một Đảng, thì nguyên tắc kiểm soát
quyền lực nhà nước không thể có điều kiện đầy đủ bắt buộc cho việc phải thực hiện.

Chính vì vậy để sửa đổi những tồn tại này Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã
quy định rõ: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phân nhiệm và kiểm
soát giữa các quyền lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến
Việt Nam, kiểm soát quyền lực nhà nước được quy định ở tầm Hiến pháp. Sự kiểm soát
quyền lực nhà nước trước hết phải được thể trong sự phân quyền. Quyền lực nhà nước
một khi không được phân ra thì khó có sự kiểm soát. Khác với các hiến pháp trước đây,
quyền lực nhà nước của Hiến pháp năm 2013 được phân rõ cho ba quyền. Khổ 2 của
Điều 69 Hiến pháp này quy định rõ: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập
pháp…” Khổ 1 Điều 94 quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất
của nước CHXHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp… ” Và nhất là khoản 1 Điều
102 Hiến pháp quy định: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước CHXHCN Việt
Nam, thực hiện quyền tư pháp.”

Đây là một trong những bước tiến lớn trong lịch sử lập hiến Việt Nam, mặc dù vẫn là
tập quyền, nhưng vẫn có sự quy định rõ cho 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp với 3
cơ quan tương ứng thực hiện. Đó là cơ sở cơ bản nhất cho việc thực hiện quy định “kiểm
soát quyền lực” ở Điều 2 Chương I với tên gọi là Chế độ Chính trị quy định về nguyên

69
Xem: Phan Ngọc – Một cách tiếp cận văn hóa, Nxb. Thanh niên, 1999, tr. 424
95
tắc tổ chức quyền lực nhà nước, mà không có một bản Hiến pháp nào lịch sử trước thể
hiện.

Tiếp theo quy định có tính nguyên tắc trên là nội hàm của kiểm soát quyền lực nhà
nước phải được phản ánh tập trung vào sự kiểm soát bên trong giữa các cành quyền lực,
mà trọng tâm là kiểm soát Chính phủ - hành pháp. Mặc dù bộ máy nhà nước Việt Nam
trước đây và hiện nay vẫn không tuyên bố theo mô hình đại nghị, nhưng những hình hài
của đại nghị vẫn được thể hiện trong các quy định của mình. Đó là việc Quốc hội – lập
pháp do nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình bầu ra, trực tiếp thành lập
ra Chính phủ - hành pháp, và Chính phủ này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội (Điều
94). Chính phủ có trách nhiệm hoạch định chính sách và trình chính sách trước Quốc hội
(Điều 96 khoản 2). Và cụ thể hơn nữa Quốc hội có quyền giám sát Chính phủ với nhiều
hình thức khác nhau như việc nghe báo cáo, cũng như sự giải trình của Chính phủ, đại
biểu Quốc hội chất vấn Thủ tướng và các thành viên Chính phủ. Trong trường hợp đặc
biệt Quốc hội có quyền bãi miễn Thủ tướng và các thành viên của Chính phủ (Khoản 7
Điều 70)… Đó là trọng tâm của sự kiểm soát quyền lực nhà nước.

Điểm rõ nhất cho việc thực hiện nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước Việt Nam
mang giáng dấp quy định của hiến pháp các nước dân chủ tư sản nữa là quy định trong
Hiến pháp năm 2013 Khoản 1 Điều 88, khi Hiến pháp này quy định quyền của Chủ tịch
nước trong việc đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc Hội xem xét lại pháp lệnh trong thời
hạn 10 ngày, kể từ khi pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó vẫn được Ủy ban
Thường vụ Quốc Hội vẫn biểu quyết tán thành, mà Chủ tịch nước vẫn không đồng ý, thì
Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất. Đây là quyền phủ quyết
tương đối của hành pháp đối với văn bản luật của lập pháp. Nhưng quyền này không được
hiến pháp mở rộng sang lĩnh vực lập pháp của Quốc hội, trước áp lực của nguyên tắc tập
quyền XHCN được tái khẳng định bằng quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất
của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề
quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69).

Bên cạnh những điểm thuận lợi nói trên, cơ chế kiểm soát quyền lực của Hiến pháp
mới vẫn còn nhiều biểu hiện khó khăn cho việc thực hiện trên thực tế sau này. Điểm khó
khăn thứ nhất của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam vẫn như trước đây
phải đặt trong khung cảnh của nguyên tắc tập quyền, tất cả quyền lực nhà nước đều phải
đặt dưới quyền lực tối cao của Quốc hội, nên trong Hiến pháp mới vẫn không có quy định
nào thể hiện sự kiểm soát quyền lực nhà nước đối với Quốc hội – lập pháp, trừ một quy
định trưng cầu dân ý của khoản 15 Điều 70, nhưng quyết định trưng cầu này vẫn được
Hiến pháp giao cho Quốc hội quyết định. Điểm hay nhất của cơ chế kiểm soát trong lý

96
thuyết của nhà tư sản ở Mỹ được biến thành cơ chế “kìm chế và đối trọng” (checs and
balances), tức là tự kiểm soát giữa các cành quyền lực với nhau: Giữa lập pháp đối với
hành pháp, và ngược lại giữa hành pháp đối với lập pháp, giữa hành pháp đối với tư pháp,
và ngược lại giữa tư pháp đối với hành pháp, giữa lập pháp đối với tư pháp và ngược lại
giữa tư pháp đối với lập pháp. Nhưng rất tiếc rằng ở Việt Nam chỉ có chiều đi xuôi giữa
lập pháp với hành pháp, giữa lập pháp đối với tư pháp, mà không có chiều ngược lại.

Điểm khó khăn thứ hai nằm ở chỗ kiểm soát quyền lực chủ yếu nằm ở trạng thái
phòng ngừa trước sự lạm quyền có khả năng có thể xảy ra. Ví dụ thông qua việc giám sát
của lập pháp, mà hành pháp chỉnh sửa lại các chủ trương chính sách của mình, thậm chí
trong trường hợp mất uy tín các chính khách cần phải từ chức… Nhưng trong trường bất
phân thắng bại, thì cần phải có sự xét xử của tư pháp – tòa án. Nhưng cho đến hiện nay
của Hiến pháp mới tư pháp của Việt Nam vẫn không có chức năng của việc xét xử các
hành vi của lập pháp và hành pháp.

Điểm khó khăn thứ ba, Nhà nước Việt Nam đã từ lâu nay đặt dưới sự lãnh đạo của
Đảng Cộng sản, hình thành bộ máy lãnh đạo từ trung ương tới địa phương nằm song
song, và tách khỏi bộ máy nhà nước. Theo quy định của Điều 4 Hiến pháp mới, Đảng
Cộng sản Việt Nam và tổ chức của Đảng phải chịu sự giám sát của nhân dân, phải hoạt
động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Nhưng cho đến nay vẫn chưa quy định về
hình thức, biện pháp giám sát của nhân dân đối với Đảng. Như những phân tích ở phần
trên đã nêu, mặc dù không tổ chức theo chế độ đại nghị, nhưng vẫn có dấu ấn của chế độ
này, mà một trong những biến dạng của nó là từ chỗ phân quyền giữa lập pháp và hành
pháp đã chuyển thành phân quyền giữa đảng cầm quyền (đảng nắm hành pháp) với đảng
đối lập trong nghị viện. Sự kiểm soát gữa lập pháp và hành pháp trở thành giữa đảng cầm
quyền và đảng đối lập. Việc không có đảng đối lập cũng là sự khó khăn cho việc thực hiện
cơ chế kiểm soát của Việt Nam

Vì vậy thực hiện nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước vẫn là một thử thách lớn
của Hiến pháp năm 2013 ở Việt Nam.

97
 Phần thứ hai

NỘI DUNG, HÌNH THỨC VÀ CÔNG CỤ CỦA VIỆC

KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

98
 Chương IV
BẢO ĐẢM NHÂN QUYỀN KHÔNG BỊ VI PHẠM –

MỘT NỘI DUNG CỦA KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

“Những người đại diện của nhân dân Pháp, tổ chức thành Quốc hội cho
rằng, sự không hiểu biết, sự lãng quên hay sự coi thường quyền con người, là
những nguyên nhân duy nhất của những nỗi bất hạnh công cộng, của tệ hủ bại
chính phủ đã quyết định nêu trong một bản Tuyên ngôn long trọng về những
quyền tự nhiên, không thể tước đoạt và thiêng liêng của con người; nhằm để cho
bản Tuyên ngôn này luôn nằm trong ý thức của mỗi thành viên xã hội và luôn
luôn nhắc nhở họ về những quyền và nghĩa vụ của bản thân; nhằm để cho mọi
hành động của quyền lực lập pháp và quyền lực hành pháp có thể bất cứ lúc nào
có thể đối chiếu với mục đích của mỗi thể chế chính trị đó và được tôn trọng hơn;
nhằm để cho các yêu cầu của mọi công dân nay được dựa trên những nguyên tắc
đơn giản không thể chối cãi, sẽ luôn luôn hướng vào sự giữ gìn hiến pháp và vào
hạnh phúc của mọi con người. “

Tuyên Ngôn Nhân quyền và Dân quyền, 1789 của Pháp quốc

4.1. Quyền con người được quy định và bảo đảm trong Hiến pháp- phương thức
kiểm soát quyền lực nhà nước

Lời nói đầu của bản Tuyên Ngôn Nhân quyền và Dân quyền của Cách Mạng Tư sản
Pháp năm 1789, đã nói lên cho chúng ta thấy rõ tầm quan trọng của vấn đề nhân quyền
cũng như mối tương quan của nó với Hiến pháp của các quốc gia. Đó là lời tuyên bố có
tính chất bất hủ, ngay ở trong một nhà nước dân chủ hiện nay, quyền con người/nhân
quyền vẫn chiếm một vị trí trung tâm, và được bảo vệ trước quyền lực của nhà nước.
Nhân quyền của con người không chỉ dừng lại ở việc đảm bảo cho những nhân quyền
không bị vi phạm, mà còn tiến tới chỗ tạo ra những điều kiện để người dân có thể tham
gia vào công việc của nhà nước. Đó là những đảm bảo pháp lý đối với tự do và bình đẳng,
quyền của con người, hình thành nên nền tảng các cơ hội, cho mọi cá nhân có thể được
thụ hưởng trong việc tham gia một cách tự do và bình đẳng vào quá trình hình thành
chính sách của nhà nước. Quyền của con người là những quyền tự nhiên, mà tất cả mọi
người đều có, nhưng vì đồng thời liên quan đến tất cả quyền lực của chính phủ, nên chúng
được thể hiện trong những nguyên tắc cơ bản của trật tự xã hội và ý đồ chính trị trong bất
kỳ nhà nước nào theo chế độ thượng tôn pháp quyền. Mục tiêu của kiểm soát quyền lực
99
nhà nước là để bảo vệ nhân quyền. Nhân quyền tức là quyền con người. Chính vì mục tiêu
này mà quyền lực nhà nước không thể là vô hạn, mà phải nằm trong một khuôn khổ nhất
định, tức là quyền lực nhà nước bị kiểm soát.

Một trong những điều kiện của tự do dưới chế độ pháp quyền là phải vạch ra một
ranh giới giữa nhà nước và xã hội. Tự do của cá nhân và của xã hội được bảo đảm bằng
những quyền cơ bản, trong khi nhà nước được xác định trong danh mục các nghĩa vụ của
chính quyền. Quyền con người được hoà vào luật của nhà nước hiện đại, luật này đã đặt
nhà nước vào vị trí thấp hơn quyền con người, và tuyên bố quyền con người là bất khả
xâm phạm. Những quyền đó nói đến cùng chỉ có nhà nước mới có khả năng bảo vệ. Hầu
hết những quyền tự do được nhà nước ban hành là nhằm đối lại với nhà nước và lại được
chính nhà nước bảo hộ.

Quyền con người là những quyền cơ bản nhất của con người, được có một cách tự
nhiên gắn bó mật thiết với con người - một động vật cao cấp có lý trí, và có tình cảm làm
cho con người khác với các động vật khác, mà nhà nước thành lập với một trong những
nhiệm vụ quan trọng bậc nhất của mình là phải bảo vệ những quyền đó. Vậy quyền con
người gồm những quyền gì? Cũng rất khó liệt kê vì các quyền ấy thay đổi và phát triển
theo thời gian. Có thể hiểu các loại quyền này theo cách định nghĩa của Tuyên ngôn Độc
lập của Hoa Kỳ năm 1776,

“rằng mọi người sinh ra đều có quyền bình đẳng, rằng tạo hoá đã ban cho
họ những quyền tất yếu và bất khả xâm phạm, trong đó có quyền được sống,
quyền được tự do, và quyền mưu cầu hạnh phúc.”70

Nhưng không phải đợi tận đến thế kỷ 18, thế kỷ của Đại Cách mạng Tư sản Pháp
(1789), mới có cái gọi là "nhân quyền". Nhân quyền chỉ được đặt ra, khi con người không
có quyền sống, quyền tự do, quyền mưu cầu hạnh phúc, nên phải đấu tranh giành lấy
quyền đó... Ai nấy đều biết, theo Luật La Mã trong chế độ chiếm hữu nô lệ Cổ đại, người
nô lệ không được coi là người mà chỉ là "công cụ biết nói", để phân biệt với "công cụ
câm" là các công cụ khác. Từ đó xuất hiện cuộc đấu tranh quyết liệt của nô lệ chống chủ
nô. Đây là cuộc đấu tranh cho nhân quyền lớn nhất đầu tiên của nhân loại.

Nhưng phải đến cuộc cách mạng tư sản chống phong kiến, nhân quyền mới được ghi
trên lá cờ của giai cấp cách mạng tư sản, thể hiện trong Tuyên ngôn Nhân quyền và
Quyền công dân năm 1789 của Pháp và Tuyên ngôn Độc lập của Mỹ như đã nêu ở phần
trên. Nhưng điều đó cũng phản ánh khát vọng của loài người trước đó, của con người sau
nhiều thiên niên kỷ bị tước mất "quyền sống, quyền tự do, quyền mưu cầu hạnh phúc"
dưới chế độ chiếm hữu nô lệ và chế độ phong kiến.”71

70
Xem, Tuyên ngôn độc lập nước Mỹ, 1776.
100
 Trong lịch sử thế giới, mặc dù nhân quyền và hiến pháp cùng được sinh ra trong cách
mạng dân chủ tư sản, nhưng vấn đề nhân quyền vẫn được đặt ra sớm hơn hiến pháp, nhân
quyền vẫn như là vấn đề tiên quyết. 72 Vì vấn đề nhân quyền nên mới có hiến pháp – bản
văn quy định thể thức thực hiện quyền lực của mỗi quốc gia.

Từ những điều trên có thể suy luận rằng, nếu như không có vấn đề phải bảo vệ nhân
quyền, quyền con người thì, có lẽ nhân loại cũng không cần có một bản hiến pháp cho
mỗi một quốc gia. Điều này là hoàn toàn đúng vì nhân loại đã từng có thời gian dài, mà
không có hiến pháp. Càng ngày vấn đề chính quyền và vấn đề nhân quyền càng gắn bó
mật thiết với nhau, tạo nên chế độ chính trị của mỗi quốc gia hiện đại. Không thể nói rằng
chế độ chính trị dân chủ, kể cả dân chủ tư sản lẫn dân chủ xã hội chủ nghĩa mà lại không
có sự bảo đảm nhân quyền/quyền con người, cũng như không có hiến pháp. Nhưng rồi
dần dần vấn đề tổ chức nhà nước ngày càng trở nên thiết yếu và quan trọng hơn trong việc
phát triển, bảo đảm và bảo vệ con người, nên hiến pháp nhiều chỉ tập trung chủ yếu hơn
vào việc tổ chức bộ máy nhà nước, bằng những quy định cách thức thành lập, lề lối làm
việc và các mối quan hệ của các cơ quan cấu thành bộ máy nhà nước, tạo nên lề lối hoạt
động chính quyền của mỗi quốc gia, như là một trong những nhiệm vụ chính yếu và trước
mắt của mình.

Vì vậy Hiến pháp được định nghĩa như là một bản văn có hiệu lực pháp lý tối cao quy
định lề lối hoạt động của chính quyền. Nhưng dù sao đi chăng nữa nhân quyền vẫn chiếm
một vị trí quan trọng trong hiến pháp của mỗi quốc gia. Vì xét cho cùng, việc hiến pháp
quy định việc tổ chức nhà nước theo mô hình, thể thức nhất định cũng là để nhằm đảm
bảo nhân quyền. Việc tổ chức nhà nước theo một mô hình, một tổ chức nhất định, chính là
sự kiểm soát quyền lực nhà nước, làm cho nhà nước không thể thi hành quyền lực nhà
nước một cách tuỳ tiện, độc đoán và chuyên quyền.

Việc bản Hiến pháp chỉ chú trọng vào việc quy định lề lối chính quyền có thể có 3 lý
do sau đây: Thứ nhất, lịch sử đã cho chúng ta thấy rằng, nhân quyền khi mới sinh ra quy
định trong một văn bản riêng; thứ hai, nguồn gốc của hiến pháp vẫn là bản văn kiểm soát
quyền lực của nhà nước – kiểm soát bằng cách phải tổ chức và hoạt động theo một thể
thức nhất định; thứ ba, như phần trên đã nêu, việc quy định tổ chức và hoạt động nhà
nước phải tuân theo một thể thức nhất định cũng chính là việc nhằm bảo vệ cho quyền
con người không bị vi phạm.

Nhiều nước trong thế giới đương đại thay vì không có một bản tuyên ngôn nhân
quyền riêng, như của một số nhà nước tư bản trước đây, mà những quy định về việc bảo

71
Xem, Quang Cận: Nhân quyền – Cuộc đấu tranh lâu dài của nhân loại. Trong cuốn Hiến pháp, pháp luật và quyền
con người. Kinh nghiệm Việt Nam và Thuỵ Điển của Học viện CTQG HCM và Viện Raol Wallenberg Về quyền con
người và luật nhân đạo, Đại học Lund – Hà Nội 5-2001, tr. .208 - 209.
72
Xem, Bộ Thông sử thế giới vạn năm, T. 1, Nxb. Văn hoá Thông tin Hà Nội, tr. 818- 821.
101
đảm quyền con người nằm ngay trong nội dung của bản hiến pháp. Mặt khác như những
điều trên đã được phân tích việc quy định lề lối của chính quyền buộc những người cầm
quyền phải tuân theo những quy định của hiến pháp, cho nên những quy định đó của hiến
pháp cũng chính là nhằm mục đích bảo vệ nhân quyền trong một xã hội đang cần thiết
phải có sự tồn tại của nhà nước.

Mặc dù nhà nước Anh không có hiến pháp thành văn là một đặc biệt chỉ có một, hai
nước, mà không có nhiều trên thế giới nhưng ở đó việc tổ chức nhà nước vẫn theo một
thể thức nhất định, được quy định thành văn và bất thành văn - tập tục, được gọi là Hiến
pháp bất thành văn của Anh quốc. Không những thế Anh quốc còn là nơi được mệnh
danh cho sự xuất hiện các thể chế chính trị hiện nay của thế giới dân chủ. Bản Tuyên
Ngôn Nhân quyền cũng xuất phát từ Anh quốc; bản gốc tích của hiến pháp cũng xuất
phát từ Anh - Đại Hiến chương Magna Charta. 73 Chính vì lẽ đó mà người ta vẫn gọi Anh
quốc là một nền dân chủ cổ điển.

Việc thành lập ra Chính phủ Hoa Kỳ cũng có nguyên nhân, xuất phát từ mục đích, lý
tưởng bảo vệ các quyền tự do của các cá nhân - nhân quyền: “Chính phủ hợp hiến bắt
nguồn từ những ý tưởng chính trị tự do ở Tây Âu và Hoa Kỳ là hình thức bảo vệ quyền cá
nhân đối với sinh mạng và tài sản, tự do tôn giáo và ngôn luận. Ðể đảm bảo những quyền
này, những người soạn thảo hiến pháp đã nhấn mạnh kiểm soát đối với quyền lực của mỗi
ngành trong chính phủ, bình đẳng trước pháp luật, tòa án công bằng và tách biệt nhà thờ
khỏi nhà nước. Những đại biểu điển hình của truyền thống này là nhà thơ John Milton,
luật gia Edward Coke và William Blackstone, các chính khách như Thomas Jefferson và
James Madison, và những triết gia như Thomas Hobbes, John Locke, Adam Smith, Baron
de Montesquieu, John Stuart Mill và Isaiah Berlin.”74

Lời tựa của Hiến pháp Hoa Kỳ đề cập đến một trật tự chính trị mới ở Hoa Kỳ trên
những nguyên tắc: Thiết lập một liên minh hoàn hảo hơn, cung cấp sự bảo vệ chung, thiết
lập công lý, đảm bảo quyền tự do cho thế hệ mai sau. Thậm chí trước đó Tuyên Ngôn độc
lập cũng đã nói đến "quyền bất khả chuyển nhượng" như là quyền tự nhiên của con người
và chính phủ không được tước đoạt. Việc làm thế nào để đảm bảo tốt nhất công lý và tự
do (hồi đó cũng như bây giờ) đã gây ra những bất đồng gay gắt giữa các Đảng. Khi sơ
thảo và trình cho các bang thông qua, dự thảo cuối cùng của Hiến pháp Hoa Kỳ không có
các quyền cá nhân. Các nhà soạn giả cho rằng, quyền lực của chính phủ quốc gia mới được
thành lập bị kiểm soát cẩn thận đến mức các quyền tự do cá nhân không cần có biện pháp
bảo vệ. Hơn nữa những người theo chủ nghĩa liên bang khác lập luận rằng, liệt kê thêm
73
Magna Carta là một bản Đại Hiến chương của nước Anh. Đây là Hiến chương về các quyền tự do mà giới quý tộc
Anh thúc ép Quốc vương John ban hành năm 1215. Hiến chương này được coi là sự khởi đầu của một Chính phủ kiểm
soát và pháp trị ngược với nền quân chủ chuyên chế, nên nó được coi là tiên báo quan trọng đối với Hiến pháp Hoa Kỳ.
(Xem, Jay M. Shafritz: The Harper Collins dictionary American government and politics. Copyright 1993) .
74
Xem, Greg Russell: Chñ nghÜa hîp hiÕn: Mü vµ c¸c níc kh¸c. IRC Trung t©m th«ng tin t liÖu §¹i sø qu¸n Hoa Kú
t¹i ViÖt Nam.
102
các quyền sẽ kéo thêm trách nhiệm pháp lý, tức là những quyền được coi là cơ bản nhưng
chưa định nghĩa rõ sẽ dễ bị chính phủ xâm phạm.

Dù những người phi chủ nghĩa liên bang bị đánh bại trong cuộc chiến soạn thảo Hiến
pháp năm 1787, nhưng họ đã buộc đối phương phải nhượng bộ. Lo sợ trước quyền lực
của chính phủ trung ương mới, họ đòi phải đưa một loạt các biện pháp bảo vệ quyền cá
nhân vào trong Hiến pháp. Họ cũng được các nhà lãnh đạo theo chủ nghĩa liên bang hứa
tại một số hội nghị thông qua một số sửa đổi phù hợp trong Hiến pháp. Đó là nguyên
nhân cho sự ra đời của Luật về Nhân quyền nước Mỹ. Năm 1789, Quốc hội đầu tiên của
Hoa Kỳ đã thông qua 10 tu chính án Hiến pháp đầu tiên. Năm 1791, Luật về các quyền
(Bill of Rights) tạo nên 10 tu chính đã được các bang yêu cầu phê chuẩn. Hơn nữa, Tu
chính án thứ 9 quy định việc bảo vệ các quyền không được quy định cụ thể trong Hiến
pháp đã làm yên lòng những người theo chủ nghĩa liên bang, vì họ sợ rằng sự đơn cử một
quyền nào cần được bảo vệ sẽ phương hại đến sự bảo vệ tất cả những quyền khác không
được xác định một cách tương tự (các quyền chưa được quy định).75

Luật về các quyền có tác dụng kiểm soát khả năng xâm phạm của Chính phủ đối với
các quyền tự do cá nhân, kể cả tự do ngôn luận, tự do báo chí, hội họp và tôn giáo. Luật
này cũng cấm Quốc hội thông qua những luật tôn trọng "sự chính thức hoá" bất kỳ một
tôn giáo nào, tức thiên vị tôn giáo. Gần 2/3 dự luật nhằm bảo vệ quyền của những người
bị tình nghi hay bị buộc tội. Những quyền này gồm quá trình xét xử theo luật, xử công
bằng, không tự buộc tội và không bị xử phạt tàn bạo hay bất thường, và không bị buộc tội
2 lần về cùng một tội.76 Tất cả những thứ đó đã góp phần tạo nên tính nhân bản ban đầu
của bản Hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới.

Đối với một đạo luật do một nghị viện làm ra, thường có mục tiêu trùng với đối
tượng điều chỉnh của nó. Vì đối tượng điều chỉnh của luật là những mối quan hệ xã hội
cần phải được hình thành, mà những quy phạm của luật phải hướng tới. Mục tiêu của
luật đất đai cũng là đối tượng điều chỉnh của luật đất đai là những mối quan hệ có liên
quan việc xác định quyền sở hữu, và quyền định đoạt, chuyển nhượng đất đai... Nhưng
ở luật hiến pháp thì lại không phải như vậy. Mục tiêu của hiến pháp là bảo vệ nhân
quyền không hoàn toàn trùng với đối tượng điều chỉnh của hiến pháp. Đối tượng điều
chỉnh của hiến pháp là những mối quan hệ xã hội có liên quan đến việc xác định chế độ
chính trị, tức là chế độ nhà nước, (lề lối chính trị, những quy tắc vận hành chính quyền,
tức là những quy tắc vận hành nhà nước). 77 Vượt ra khỏi phạm vi hạn hẹp này, Hiến
pháp của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây còn điều chỉnh cả các lĩnh vực khác của

75
Xem, Greg Russell: Chủ nghĩa lập hiến. Văn phòng Chương trình Thông tin quốc tế Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tr. 15.
76
Xem, Greg Russell: Chủ nghĩa lập hiến. Văn phòng Chương trình Thông tin quốc tế Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tr.
17 .
77
Xem, Jay M. Shaitz , The Harpercolins dictionary American government and politics.
Xem, Nguyễn Đăng Dung: Đối tượng điều chỉnh của Hiến pháp. NXB Giao thông Vận tải. Hà Nội 2002.
103
xã hội như: Chế độ kinh tế, văn hoá, xã hội và cả an ninh – quốc phòng... 78 Trong khi
đó mục tiêu của hiến pháp lại không hoàn toàn như những điều đã kể trên, tức là chỉ điều
chỉnh các mối quan hệ về chế độ chính trị/ lề lối làm việc của một chính quyền. Hiến pháp
có mục tiêu chủ yếu là việc bảo đảm quyền con người/ quyền của cá nhân. Hay có thể
nói một cách khái quát hơn, không có vấn đề về quyền con người và đảm bảo quyền con
người có lẽ cũng không cần phải có hiến pháp .

Vấn đề lại được đặt ra là, vậy thì tại sao với mục tiêu là bảo vệ quyền con người/
quyền cá nhân lại phải có hiến pháp. Trong khi đó hiến pháp lại là bản văn quy định chế
độ nhà nước, bao gồm cả sự hình thành, việc tổ chức - cơ cấu, các cách thức hoạt động,
thẩm quyền và các mối quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước với nhau? Hay vấn đề có
thể được đặt ra một cách dễ hiểu hơn rằng, vì mục đích bảo vệ nhân quyền, mỗi một nhà
nước sao không chỉ cần thông qua một bản Tuyên ngôn nhân quyền, là đủ. mà lại còn có
cả hiến pháp với đối tượng điều chỉnh là là những quy tắc tổ chức nhà nước?

Theo chủ nghĩa Mác, thì xã hội loài người của chúng ta có tới 5 hình thái kinh tế xã
hội: nguyên thuỷ, nô lệ, phong kiến, tư bản, cộng sản; với 4 chế độ nhà nước tương ứng:
Chiếm hữu nô lệ, phong kiến, tư bản và xã hội chủ nghĩa, nhưng chỉ mãi đến chế độ chính
trị tư bản mới có hiến pháp, bản văn pháp luật có hiệu lực pháp lý tối cao quy định việc tổ
chức nhà nước. Tức là nhân quyền và hiến pháp cùng sinh ra trong cách mạng tư sản.
Trước đó của các chế độ chính trị phong kiến và chiếm hữu nô lệ không có nhân quyền và
cũng chẳng có hiến pháp với nghĩa đầy đủ như hiện nay.

Vấn đề không đơn giản chỉ cần có nhân quyền không thôi, cũng như chỉ có hiến pháp
không thôi. Mà nhân loại cần có cả hai thứ. Bởi một lẽ rằng, nhân quyền không giản đơn
là chỉ liệt kê các quyền con người là đủ, mà kèm theo đó phải là vấn đề đảm bảo cho nhân
quyền ấy được thực hiện. Mà sự đảm bảo này không thể nào khác hơn là là việc ngăn
ngừa sự vi phạm của bất kể chủ thể nào kể cả từ phía nhà nước lẫn cả phi nhà nước.
Nhưng trước hết vẫn là từ phía nhà nước. Lịch sử nhân loại đã chỉ ra một con đường như
vậy. Không có nhà nước thì không được, nhân loại sẽ bị tiêu vong, nhưng cũng chính nhà
nước là nơi gây ra những tang tóc nhất trong lịch sử nhân loại.

Xét đến cùng hiến pháp có mục tiêu là bảo vệ quyền con người. Chỉ có trong chế độ
chính trị của chủ nghĩa tư bản vấn đề quyền con người mới được đặt ra như là một yêu
cầu cấp bách của đời sống xã hội. Các chế độ chính trị trước chế độ tư bản đều không tồn
tại một bản văn quy định các chế độ chính trị, cũng như không có bản tuyên bố nhân
quyền. Các chế độ chính trị trước chủ nghĩa tư bản đều là các chế độ chuyên chế không có
quyền con người và không có hiến pháp, mặc dù cuộc đấu tranh vì quyền con người vẫn
âm ỉ xảy ra. Hay nói một cách khác cuộc đấu tranh ấy chưa đủ những điều kiện của sự
78
Xem, Giáo trình Hiến pháp Việt Nam của Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội và của Trường Đại học Luật Hà
Nội. Xem, Nguyễn Đăng Dung: Đối tượng điều chỉnh của Hiến pháp. NXB Giao thông Vận tải. Hà Nội 2002.
104
chín muồi cho sự ra đời của cả bản văn hiến pháp lẫn bản tuyên ngôn nhân quyền (luật
nhân quyền). Nhà nước lúc đó chỉ gắn liền với chế độ quân chủ chuyên chế, người dân
vẫn chỉ được phép gánh vác nghĩa vụ, mà không được hưởng quyền lợi, cũng như sự ràng
buộc chính quyền trong việc phải bảo đảm an ninh trật tự, và an toàn cho con người; và
tất nhiên lại càng không được tham gia vào các công việc nhà nước - không có tự do
chính trị.

Điều ngược lại của vấn đề là phải chăng nhân quyền, quyền con người chỉ cần được
bảo đảm bằng việc quy định chế độ chính trị, chế độ nhà nước là đủ. Nói một cách khác
chỉ cần có hiến pháp quy định việc kiểm soát quyền lực nhà nước, thì nhân quyền có cơ
hội cho sự bảo đảm một cách hoàn hảo, mà không cần có một đòi hỏi gì hơn?

Như trên đã nêu nhân quyền và vấn đề bảo vệ nó không thể là đơn giản, chỉ bằng một
biện pháp, hay chỉ bằng một hình thức, mà phải bằng nhiều biện pháp và nhiều phương
hướng khác nhau. Nếu chỉ được bảo đảm bằng các cách thức tổ chức nhà nước không
thôi, thì thiết nghĩ rằng vấn đề nhân quyền vẫn không được bảo đảm một cách đầy đủ. Vì
sự vi phạm nhân quyền không chỉ ở một phía nhà nước, tức là các cách thức tổ chức nhà
nước. Mà còn từ nhiều phía các chủ thể khác – phi nhà nước: Các tổ chức xã hội, các tổ
chức quốc tế, và kể cả của các thể nhân khác. Hơn nữa lĩnh vực tổ chức nhà nước chỉ
mang tính chất phòng ngừa, mà có thể chưa có hậu quả trực tiếp xẩy ra. Nhân quyền là
một vấn đề lớn và luôn có sự thay đổi, phát triển trong tương lai. Hôm nay vấn đề đó có thể
không là nhân quyền, cái nhân quyền đó chưa có điều kiện để xuất hiện, nhưng trong tương
lai thì lại có thể trở thành vấn đề nhân quyền. Hoặc có những vấn đề thuộc về nhân quyền
trong tương lai mà hiện tại không thể nghĩ ra. Điều đó hoàn toàn tuỳ thuộc vào sự phát triển
của xã hội, nhất là sự phát triển của khoa học kỹ thuật.

Trước đây không ai có thể nghĩ rằng thư điện tử cần phải được bảo mật, thì ngày nay
không ai có thể phủ nhận, rằng bí mật thư điện tử lại là quyền của con người cần phải
được bảo vệ không khác nào các thư được chuyển qua các bưu chính hiện nay, nhưng
chưa có cách nào để bảo vệ. Hoặc ngược lại năm 1787 khi thông qua bản Hiến pháp thành
văn đầu tiên của thế giới, bảo vệ bí mật thư tín, đâu cũng đã có và được coi như là một
quyền cơ bản của con người, mà mãi sau này quyền đó được suy rộng ra từ quyền bất khả
xâm phạm nơi cư trú của người dân đối với các quân nhân trong quân đội của nhà nước.
Vì những lẽ đó e rằng việc bảo đảm nhân quyền chỉ bằng việc quy định chế độ nhà nước
không thôi, thì thật quá là eo hẹp, và không đầy đủ. Hơn nữa rằng vấn đề bảo vệ nhân
quyền trước hết lại là từ phía nhà nước. Mà nhà nước lại phải hoạt động theo pháp luật.

Vì vậy, việc đảm bảo nhân quyền cần có cả bản hiến văn quy định chế độ chính trị /
lề lối tổ chức và hoạt động của chính quyền - nhà nước, có tác dụng kiểm soát quyền lực

105
của nhà nước và cần có cả bản tuyên ngôn nhân quyền (luật nhân quyền). Hoặc chí ít
trong nội dung của hiến pháp phải có quy định về nhân quyền.

Hay nói một cách khác vừa phải có nhân quyền và vừa phải có hiến pháp quy định
việc tổ chức chính quyền. Hai thứ này đều có mục tiêu chung là bảo vệ nhân quyền, và
cùng có hiệu lực tối cao trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia.

Quy định bảo đảm nhân quyền không bị vi phạm một nội dung biểu hiện của
kiểm soát quyền lực nhà nước

Vấn đề nhân quyền luôn luôn đi kèm và không thể thiếu được vấn đề bảo vệ nhân
quyền. Một mặt phải chỉ ra, tức là ghi nhận cho rõ và đầy đủ tất cả các quyền con người
có thể có, để con người cần phải biết mà có thể thụ hưởng và ngăn chặn ngay sự vi phạm
chính những quy định quyền con người đã được ghi nhận ra từ bất kể chủ thể nào. Một
mặt khác phải ngăn ngừa ngay từ trước sự có thể vi phạm đến quyền con người của một
chủ thể quan trọng nhất đó là Nhà nước; một khi các quyền đó bị vi phạm cần phải có
những biện pháp trừng trị những chủ thể vi phạm và cũng cần có những biện pháp khôi
phục lại những quyền đó, đồng thời cũng nhấn mạnh nghĩa vụ, trách nhiệm phải bảo vệ
nhân quyền từ phía Nhà nước. Hai mặt này gắn liền với nhau và cùng cần phải được ghi
nhận bằng một bản văn có một hiệu lực pháp lý tối cao trong hệ thống pháp luật của quốc
gia. Đó là Hiến pháp. Thậm chí còn cần phải được quy định trong các bản văn của Liên
Hợp Quốc - các Tuyên ngôn của Liên Hợp Quốc về Nhân quyền.

Nhưng việc liệt kê các quyền của con người một cách đầy đủ cũng không đơn giản, vì
nhân quyền luôn phát triển theo thời gian, có rất nhiều quyền của con người mà loài người
chưa có điều kiện nhận ra trong hiện tại. Vì lẽ đó, nhiều người rất e ngại, thậm chí còn là
một sự lo lắng, việc liệt kê các quyền con người hiện nay rất có thể làm giảm đi giá trị của
các quyền chưa được định ra trong tương lai.

Lịch sử việc thông qua Hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới, ở Mỹ quốc đã
chứng minh cho chúng ta những điều băn khoăn của họ như nói ở phần trên. Năm 1787
khi 55 người đều là những người tài ba, mà sau này đều được gọi là những người cha của
Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, hay như cách gọi của T. Jefferson, những người con của thánh
thần, họp tại Philadelphia, thủ phủ của bang Virginia, để thảo luận và thông qua bản hiến
pháp thay cho bản hiệp ước liên bang không còn đủ khả năng cho sự gìn giữ độc lập của
các tiểu bang mới giành được, trước sự muốn tái xâm lược của Anh quốc.

Năm 1787, ngay sau khi hội nghị Philadelphia tạm dừng, James Madison gửi bản sao
Hiến pháp mới của Hoa Kỳ cho người bạn và là cố vấn, Thomas Jefferson, sau đó là Đại
sứ của Hoa Kỳ tại Pháp. Jefferson trả lời: Nói chung ông thích văn kiện này, nhưng thấy
rằng nó có một thiếu sót lớn, vì nó thiếu luật về quyền con người. Ông giải thích: "Việc

106
liệt kê các quyền này là điều mà người dân có quyền đòi hỏi bất cứ một chính phủ nào
trên thế giới." Bình luận của Jefferson không làm ngạc nhiên nhiều người tham gia soạn
thảo Hiến pháp. Trong tâm trí của những người soạn thảo, họ luôn luôn cho rằng, toàn văn
kiện đó đã hàm chứa một luật về quyền con người, vì nó kiểm soát một cách nghiêm ngặt
quyền hạn của chính phủ mới. Ví dụ, không cần có bất kỳ một bảo đảm rằng, Quốc hội sẽ
không cho xây dựng nhà thờ, vì Quốc hội không được trao quyền để làm việc đó. Nhưng
Thomas Jefferson, vị Tổng thống thứ ba sau này của Hợp chúng quốc Mỹ châu không tin
tưởng như vậy. Ông đã nghĩ rằng, trong quá khứ, chính phủ đã quá thường xuyên can
thiệp vào những lĩnh vực mà họ không có quyền hành động.

Đừng vội tin vào những kiểm soát bề ngoài, T. Jefferson hối thúc, hãy làm rõ những
quyền của người dân mà không một chính phủ nào có quyền động chạm đến. Thực vậy,
những lo lắng của T. Jefferson đã là cơ sở cho việc hình thành nên bản Tu chính án đầu
tiên gồm 10 điều khoản, mà sau này được gọi là Nhân quyền của Hoa Kỳ. 79

Từ lo lắng của T. Jefferson đã chuyển sang lo lắng cả một tập thể tạo thành một phe
cứng rắn nghiêng ngửa với những tác giả của bản dự thảo đầu tiên Hiến pháp. Cùng một
một mục đích bảo vệ quyền con người mà phải tiến tới thành lập một liên bang chặt chẽ,
giữa những người liên bang (the federalits) và chống liên bang (antifederalits) đã có cách
tiếp cận khác nhau dẫn đến phải có một thoả hiệp vĩ đại tạo ra nhân quyền của Mỹ quốc.
Lời tựa của Hiến pháp đề cập đến một trật tự chính trị mới ở Hoa Kỳ dựa trên những
nguyên tắc: Thiết lập một liên minh hoàn hảo hơn, cung cấp sự bảo vệ chung, thiết lập
công lý, đảm bảo tự do cho thế hệ hôm nay và mai sau. Thậm chí trước đó Tuyên ngôn
độc lập cũng đã nói đến quyền "bất khả chuyển nhượng" như là quyền tự nhiên của cá
nhân và chính phủ không thể tước đoạt những quyền đó. Việc làm thế nào để đảm bảo tốt
nhất công lý và quyền tự do của mỗi con người đã gây bất đồng gay gắt giữa những
người tham gia thảo luận ra hiến pháp của họ.

Khi được sơ thảo hiến pháp không nói đến quyền cá nhân, các nhà soạn thảo cho
rằng, quyền lực của chính phủ quốc gia mới thành lập đã bị kiểm soát rất cẩn thận đến
mức các quyền cá nhân không cần phải có biện pháp bảo vệ khác. Hơn nữa những người
theo chủ nghĩa liên bang khác còn lập luận rằng việc liệt kê các quyền của cá nhân là rất
khó khăn, một khi thêm các quyền sẽ kéo thêm trách nhiệm pháp lý, những quyền được
coi là cơ bản nhưng chưa định rõ mà không được kể ra sẽ bị chính phủ dễ dàng xâm
phạm.

Lập luận của những người thuộc phe liên bang còn cho rằng, nhân quyền của nước
Mỹ được bảo đảm không có sự vi phạm từ phía nhà nước, vì các thiết chế quyền lực được
ràng buộc một cách chặt chẽ bằng một hệ thống kìm chế đối trọng. Patrick Henry là một
79
Xem Melvin Urofsky; Individual Freedom and Bill of Rights. p. 2. U.S. Department of State Bureau of
international information programs http://usinfo. state.gov/.
107
trong những người chỉ trích bản dự thảo Hiến pháp một cách mạnh mẽ nhất đã nhạo báng
chủ trương cân bằng và đối trọng của phe những người liên bang rằng: "Những trò chơi
cân bằng và đối trọng giả tạo và hào nhoáng kia, giống cái trò chơi bước trên dây vô cùng
mạo hiểm, những vụ huyên náo ầm ĩ, những toan tính kỳ quặc về kiểm soát và đối trọng
đó để làm gì?", nó không có thể thay thế được cho một bản ghi nhận nhân quyền trong
hiến pháp.

Cho dù phe chống liên bang cho rằng, những quyền cơ bản của con người cần phải
được quy định trong Hiến pháp, nhưng James Madison, James Wilson và A. Hamilton
lãnh tụ của phe liên bang vẫn giữ quan điểm cho rằng, Đạo luật về các quyền là không
cần thiết, vì mọi quyền lực không được trao cho chính quyền đều thuộc về nhân dân.
Jefferson đã ghi thư cho Madison đã nhấn mạnh rằng: Đạo luật về các quyền ( the Bill of
Rights) là những điều, “mà dân chúng thường dùng để chống lại tất cả các chính quyền
trên trái đất.” Chỉ mãi đến mùa thu năm sau (1788), Madison mới tin rằng, đạo luật về
các quyền không những chỉ cần thiết cho sự phê chuẩn hiến pháp, mà còn là “nền tảng
cho sự cuốn hút ý thức của cộng đồng” chống lại sự đàn áp tiềm tàng và sẽ là “cân bằng
được những nhu cầu lợi ích và tình cảm của dân chúng”. Sự ủng hộ của J. Madison đối
với đạo luật về các quyền đã làm ông trở thành Cha đẻ của Hiến pháp Hoa kỳ, mà không
ai có thể so sánh kịp. Với tư cách là hạ nghị sỹ bang Vigirnia tại Quốc hội liên bang, ông
làm việc không biết mệt mỏi để thuyết phục Hạ nghị viện tiến hành những bổ sung cần
thiết cho bản Hiến pháp. Trong những tháng đầu tiên tại Quốc hội, ông vận động soạn
thảo tới 17 tu chính án, và sau đó được thu gọn lại 12 điều. Ngày 15 tháng 12 năm 1791,
ba phần tư số bang đã phê chuẩn 10 trong số 12 tu chính án đó, mà sau này được gọi là
Đạo luật về Các quyền (The Bill of Rights).

Như vậy, cho dù những người phi chủ nghĩa liên bang bị đánh bại trong cuộc chiến
soạn thảo Hiến pháp năm 1787, nhưng họ vẫn buộc đối phương phải nhượng bộ. Lo sợ
trước quyền lực của chính phủ trung ương mới, sẽ dẫn đến chỗ độc tài chuyên chế của
chính bản thân nhà nước, chẳng khác nào như nhà nước trước đây, mà họ đã phải chạy
trốn, họ đòi phải đưa một loạt các biện pháp bảo vệ quyền cá nhân vào trong Hiến pháp.
Năm 1789, Quốc hội đầu tiên của Hoa Kỳ đã thông qua 10 tu chính án Hiến pháp đầu
tiên. Đó là Luật Các quyền của nước Mỹ. Những tu chính án này được có tác dụng kiểm
soát khả năng xâm phạm của Chính phủ đối với các quyền tự do cá nhân, kể cả tự do
ngôn luận, tự do báo chí, hội họp và tôn giáo. Đó là những quyền bất khả xâm phạm.
Những quyền này không phải hữu hạn, chúng lại hiện hữu một cách độc lập không phụ
thuộc vào chính quyền, khác với một chính thể không bị kiểm soát, một chính thể dân chủ
không thể huỷ bỏ một cách tuỳ tiện các quyền này bằng một đạo luật hoặc quyết định
nhất thời của đa số chính quyền được dân chúng bầu ra.

108
 Khác với các chủ thể khác trong xã hội, nhà nước do con người thành lập ra được
giao một nhiệm vụ quan trọng nhất là bảo vệ con người, đồng thời cũng lại được giao
nhiệm vụ kết tội con người. Nên nhà nước cũng phải đứng ra bảo vệ con người trước khi
bị kết tội. Vì trước khi kết được tội họ vẫn là một con người chưa có tội. Hiến pháp Mỹ,
hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới, có thể nói rằng rất quan tâm đến việc bảo vệ
này. Vì lẽ con người là quý giá nhất, nên không thể có lý rằng, "bắt nhầm còn hơn là bỏ
sót", mà phải là, thà "bỏ lọt, còn hơn là bắt nhầm". Bản thân trong nhà nước cùng một lúc
phải thi hành đồng thời hai nhiệm vụ trái ngược nhau, vừa không bỏ lọt tội phạm để bảo
vệ an ninh cho xã hội, đồng thời lại không thể bắt oan người vô tội. Cho nên việc bắt
giam, việc xét xử, việc điều tra phải được tiến hành theo một trình tự tố tụng nhất định.
Mục tiêu của trình tự này là bảo vệ bị can, bị cáo, mà không phải làm cho những người
thay mặt nhà nước tiến hành các thủ tục này một cách dễ dàng hơn, để có nguy cơ làm
oan người vô tội.

Điều đáng cần phải lưu ý rằng, gần 2/3 điều khoản của Luật Nhân quyền của Mỹ
quốc (The Bill of Rights) nhằm bảo vệ quyền của những người bị tình nghi hay bị buộc
tội. Những quyền này gồm những quy định bảo vệ họ trong quá trình xét xử theo luật, xử
công bằng, không tự buộc tội và không bị xử phạt tàn bạo hay bất thư ờng, và không bị
buộc tội 2 lần về cùng một tội. 80 Điều khoản Tu chính thứ IX đã phá tan sự lo lắng của
những người liên bang, rằng việc liệt kê một số quyền trong Hiến pháp không có nghĩa
phủ nhận hay hạ thấp các quyền khác của con người. (The enumerration in the
Constitution of certain rights shall not be construed to deny or disparage others retained
by the people).

Quyền được công bằng trước pháp luật hay nói một cách khác là được bảo vệ ngang
nhau là một trong những yêu cầu của nhà nước pháp quyền. Cho dù giầu hay nghèo,
thiểu số, tôn giáo hay là dân tộc đa số, liên minh chính trị hay là đối lập đều được pháp
luật bảo vệ như nhau. Nhà nước dân chủ không đảm bảo rằng, mọi con người đều được
cuộc sống xã hội đối xử một cách công bằng, vì vốn dĩ con người sinh ra đã hàm chứa
một cách tự nhiên sự bất bình đẳng giữa họ. Nhưng cuộc sống đòi hỏi nhà nước phải giải
quyết công bằng giữa mọi người. Ông John P. Frank một chuyên gia lớn về luật Hiến
pháp viết: "Dù trong bất cứ hoàn cảnh nào nhà nước cũng không được áp đặt thêm những
bất bình đẳng giữa các con người, mà nhà nước buộc phải cư xử đúng mức và đồng đều
với tất cả mọi người."81

Sau cuộc Nội chiến, Quốc hội Mỹ đã thông qua và các bang đã phê chuẩn 1 đạo luật
có các điều bổ sung nhằm bảo đảm đầy đủ các quyền công dân cho những người vốn là
nô lệ đã được tự do theo Tuyên bố giải phóng nô lệ của Tổng thống Abram Lincoln năm
80
Xem, Greg Russell: Chủ nghĩa lập hiến. Văn phòng Chương trình Thông tin quốc tế Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tr. 17
81
Xem, John P. Frank , Các mẫu chính quyền dân chủ Hiệp hội các giáo giới Hoa Kỳ, Tổ chức giáo dục để phụng sự
Dân chủ/ Quốc tế và Xem thêm, Dân chủ là gì Cơ quan Thông tin Hoa Kỳ Tháng 10 năm 1991 .
109
1863. Điều khoản chính trong Điều bổ sung 14 được phê chuẩn năm 1868, ghi nhận rằng,
không một bang nào được quyền ban hành hoặc thực thi bất kỳ một đạo nào nhằm kiểm
soát các đặc quyền hoặc quyền bất khả của công dân, cũng không một bang nào được
phép tước đoạt sinh mệnh, tự do, hoặc tài sản của bất kỳ cá nhân nào mà không thông qua
1 quy trình luật định, cũng không thể phủ nhận các quyền của con người được pháp luật
bảo vệ một cách bình đẳng trong phạm vi của quyền tài phán của các bang đó.

Nhằm mục đích kiểm soát những sự bất công trong hoạt động tố tụng hình sự để bảo vệ
cá nhân và nhóm thiểu số, các nhà nước dân chủ đã đề ra một loạt những quy định ngăn
chặn những sự lạm dụng nói trên để bảo vệ quyền cá nhân. Đó là luật tố tụng hình sự.

Các đòi hỏi của việc tuân theo luật tố tụng trong xã hội dân chủ gồm:

- Nhà ở của mọi công dân không thể bị khám xét mà không có lệnh chỉ rõ nguyên
nhân chính của việc khám xét. Trong một xã hội dân chủ việc đột nhập lúc nửa đêm vào
nhà ở của công dân là không thể chấp nhận;

- Không ai có thể bị bắt nếu không có lệnh viết của người có trách nhiệm khẳng định
một cách dứt khoát có vi phạm. Các công dân không chỉ được biết chính xác các bằng chứng
chống lại họ và họ phải được thả ngay khi lệnh bắt bị huỷ bỏ, hoặc nếu như toà án cho rằng
lệnh tạm giữ không có căn cứ, hoặc tạm giữ hết thời hạn.

- Người bị kết tội có quyền được xét xử nhanh chóng công bằng, được đối chất với
các uỷ viên công tố buộc tội họ;

- Các nhà chức trách phải cho bảo lãnh hoặc thả có điều kiện đối với bị can không có khả
năng bỏ trốn hoặc phạm các tội khác;

- Hình phạt khắc nghiệt và không bình thường bị cấm;

- Không ai buộc phải chứng minh mình vô tội, không buộc phải làm nhân chứng
chống lại chính bản thân mình.

Nhà nước / người thực hiện chức danh buộc tội phải có trách nhiệm chứng minh họ
có tội. Phải tuyệt đối cấm chỉ biện pháp ép buộc tự thú tội. Nguyên lý là: dù bất cứ trong
hoàn cảnh nào cũng không được dùng tra tấn hay lạm dụng hành hạ thể xác hay tinh thần
đối với những kẻ bị tình nghi. Chế độ luật pháp nào cấm chỉ những hành vi ép buộc tự thú
sẽ có tác dụng giảm thiểu các động cơ thúc đẩy cảnh sát tra tấn hay dùng những lời lẽ
hăm dọa hay các hình thức lạm dụng khác để lấy khẩu cung, không chấp nhận những lời
buộc tội là những bằng chứng kết tội.

Theo Chánh án Toà án tối cao Warren:

110
 "một người bị bắt phải được thông báo một cách rõ ràng, không chút mập
mờ về quyền được giữ im lặng mà Hiến pháp đã ghi nhận và rằng những gì mà
họ nói ra vào thời điểm đó, sau này có thể được sử dụng để chống lại anh ta tại
phiên toà. Thêm nữa, các quan chức phải nói với người bị tình nghi về quyền
được có luật sư bào chữa, nếu người đó không có tiền để thuê luật sư thì bang
phải cung cấp luật sư cho họ."82

Cách tiếp cận thận trọng này có hai lý do. Lý do thứ nhất và là lý do hiển nhiên nhất
là để tránh tác hại lâu dài cho cá nhân. Nếu bị cáo không phạm phải một tội nào, thì phải
được quyền quyết định bằng pháp quyền, để người vô tội không bị trừng phạt. Một lý do
nữa cũng không kém phần quan trọng là để tránh tác hại cho xã hội và làm xói mòn các
quyền tự do của người dân.

Như đã nêu trong số 10 tu chính án nói về nhân quyền của nước Mỹ có tới 2/ 3 trong
số đó nói về việc bảo vệ các bị can, bị cáo. "Một số người lấy làm lạ khi thấy có quá
nhiều bảo đảm đến vậy trong Tuyên ngôn Nhân quyền (Bill of Rights) dành cho việc bảo
vệ những người buộc tội:

 Điều bổ sung thứ Tư của Hiến pháp yêu cầu cần phải có những bảo đảm đối
với việc truy tố và bắt giữ;
 Điều bổ sung thứ Năm yêu cầu cáo trạng phải do một bồi thẩm đoàn đưa ra,
cấm đe doạ đối với bị cáo trong các thủ tục tố tụng, và bảo vệ họ không bị buộc
phải làm chứng chống lại chính mình, và bảo đảm pháp luật phải được thực thi
một cách thích hợp, công bằng;
 Điều bổ sung thứ Sáu đảm bảo cho bị cáo quyền được biết tội danh, được đối
chất với nhân chứng, quyền được giúp đỡ tư vấn pháp lý;
 Và Điều bổ sung thứ Tám bảo đảm rằng ngay cả khi một người được kết tội sau
một phiên toà công minh thì sự trừng phạt cũng phải tương ứng với tội của người
đó. Một người không thể bị phạt một triệu đô - la chỉ vì vi phạm luật giao thông, bị
chặt tay chỉ vì làm giả một tờ séc, hay bị tử hình chỉ vì bị tội buôn lậu.
Ở đâu cũng vậy, những quyền dành ngay cho cả những người bị kết án cũng cần phải
được tôn trọng để sao cho một xã hội dân chủ có thể đặt niềm tin vào hệ thống tư pháp, và
rằng chính bản thân hệ thống đó không bị xuyên tạc, lạm dụng như một phương tiện để
đàn áp dân chúng. Đây chính là một lý tưởng, và nếu như thực tế cuộc sống đôi khi không
được như mong muốn, thì sự bảo vệ này sẽ có vai trò như một chuẩn mực mà một xã hội
dân chủ cần phải cố gắng vươn tới."83

82
Xem, Melvin Urofsky; Individual Freedom and Bill of Rights. p. 64. U.S. Department of State Bureau of
international information programs http://usinfo. state.gov.
111
 Một trong những điều kiện ngang bằng trước pháp luật, hay còn được gọi là bình
đẳng trước pháp luật là các bị can, bị cáo được bảo vệ bình đẳng trước sức mạnh của các
cơ quan tiến hành tố tụng. Trước hết và quan trọng nhất là quyền có luật sư của họ. "Ngay
cả những người dân thông minh nhất và có cả trình độ văn hoá cũng rất ít và đôi khi
không có kỹ năng về khoa học pháp lý. Nếu bị buộc tội thì người đó không có khả năng
tự quyết định xem bản cáo trạng đó đúng hay là sai. Người đó không quen với quy tắc
chứng cứ. Nếu bị bỏ mặc không có sự giúp đỡ của luật sư, người đó có thể thua kiện mà
không có một bản cáo trạng chính xác và bị kết án với những chứng cứ không xác đáng,
hoặc chứng cứ không liên quan đến vấn đề hoặc không thể chấp nhận được. Tuy người đó
có sẵn nội dung bào chữa hoàn hảo, nhưng anh ta thiếu kỹ năng và kiến thức chuẩn bị bào
chữa. Người đó cần có có sự dẫn dắt của luật sư trong từng bước đi của quy trình tố tụng.
Không có sự dẫn dắt này, tuy không có tội nhưng họ vẫn phải đối mặt với nguy cơ kết tội,
vì họ không biết làm thế nào để chứng minh sự vô tội của mình. Nếu điều này là thật đối
với người thông minh có văn hoá, thì đối với người dốt nát và mù chữ còn tệ hơn nhiều
lần."84

Những điều cấm nêu ở phần trên hoàn toàn không có nghĩa là nhà nước thiếu đi
những quyền hạn cần thiết để thi hành luật pháp và trừng phạt những kẻ phạm pháp. Mà
trái lại, hệ thống hình sự trong một xã hội dân chủ sẽ hiệu quả rất lớn, mà khi đem thi
hành, mọi người dân sẽ cho rằng hệ thống này là công bằng và bảo vệ quyền lợi hợp pháp
của cá nhân, trong đó có quyền lợi của chính cá nhân họ. Những quyền lợi mà bất kể ai
cũng được hưởng, cho dù họ là đa số, hay rơi vào thiểu số khi thực hiện quyền tự do
chính trị của mình thành lập ra các cơ cấu của nhà nước. Làm như vậy đôi khi có thể có
trường hợp tội phạm thoát khỏi sự trừng trị. Đó là cái giá phải trả của của một hệ thống
thực hiện quy trình tố tụng đúng luật với một mục đích tối cao là không có một người vô
tội nào có thể bị trừng trị.

Trong bộ máy nhà nước nhiều cơ quan được thành lập bằng phương pháp bầu cử lấy
đa số làm chuẩn mực phân biệt sự thành công hay thất bại. Lập pháp và hành pháp, tức là
Quốc hội và Tổng thống đều được thành lập từ phương pháp bầu cử, lên hoạt động của
hai cơ quan cơ bản này đều buộc phải thể hiện ý chí của đa số. Khi thực hiện ý chí của đa
số các cơ quan nêu trên ít có động tác tính đến quyền lợi của thiểu số. Chỉ còn lại một cơ
quan tư pháp - Toà án không được thành lập bằng cơ sở này (bầu cử), mà do sự bổ nhiệm
của cấp trên sẽ rất có khả năng cho việc bảo vệ quyền lợi của người thiểu số và quyền lợi
của cá nhân. Charles Evans Hughes, Chánh án Toà án Tối cao Hợp chúng quốc Hoa kỳ
nói: “Ngành Tư pháp là ngành bảo vệ quyền tự do và tài sản của chúng ta.” 85 Một nhà
83
Xem, Melvin Urofsky; Individual Freedom and Bill of Rights. p.74. U.S. Department of State Bureau of
international information programs http://usinfo. state.gov/.
84
Xem, Melvin Urofsky; Individual Freedom and Bill of Rights. p.60. U.S. Department of State Bureau of
international information programs http://usinfo. state.gov/
85
Charles Evans Hughes, Diễn văn đọc tại Elmira, New York, 1907
112
nước dân chủ, muốn thực hiện tốt chức năng bảo vệ thiểu số và quyền lợi của cá nhân
phải tăng cường hoạt động của tư pháp.

Từ những điều được phân tích trên có thể kết luận rằng, một nhà nước dân chủ với
đúng nghĩa của từ này, thì từ khi thành lập ra các cơ cấu cho đến khi quyết định ra các
chủ chương, chính sách và pháp luật nhà nước phải tuân theo nguyên tắc đa số, nhưng
phải tính đến quyền lợi của thiểu số; khi thi hành và nhất là khi bảo vệ thì lẽ đương nhiên
lại phải tính đến quyền lợi của từng cá nhân, với mục đích ngăn ngừa sự bất bình đẳng, sự
oan sai cho từng trường hợp cá nhân cụ thể.

Bản dự thảo được thông qua với điều khoản quy định phải có 3/4 nghị viện các tiểu
bang đồng ý phê chuẩn. Nhưng kết quả là không đủ số tiểu bang phê chuẩn theo yêu cầu
của quy định nói trên. Sự trớ trêu ở đây là những tiểu bang như Virginia của vị Chủ tịch
Hội đồng Lập hiến Washinton, và cùng các tiểu bang quan trọng khác như: New York của
Hamilton những người hăng hái nhất cho việc thông qua hiến pháp lại là những tiểu bang
phản đối. Lý do xác đáng nhất của các tiểu bang không phê chuẩn là bản dự thảo hiến
pháp không có điều khoản về nhân quyền. Mãi 3 năm sau với việc bổ sung 10 tu chính
án thêm vào bản dự thảo hiến pháp mới có đủ được số lượng các tiểu bang cần phải phê
chuẩn. 10 tu chính án này là tuyên bố nhân quyền của Hợp chủng quốc Mỹ châu. Cho
đến nay 10 tu chính án này vẫn là một nội dung không thể thiếu được của Hiến pháp Hoa
Kỳ. 10 tu chính án này cùng bản hiến pháp chính văn tạo thành 1 bản hiến pháp của Mỹ
với một giọng văn rất kiêu ngạo và cũng rất đáng tự hào làm khuân mẫu cho nhiều bản
hiến pháp khác trên thế giới hiện nay. Mặc dù chỉ bao gồm có 10 điều khoản thôi, mà
người Mỹ vẫn tự hào về nó. Và họ cho rằng như vậy là đủ, cho dù hiện nay có đến những
2 bản Tuyên ngôn Nhân quyền của Liên Hợp Quốc cũng không thể thay thế được. Đây
cũng là nguyên nhân chính giải thích tại sao, mặc dù Mỹ quốc hay can thiệp vào lĩnh vực
nhân quyền của các nhà nước khác, nhưng cũng lại trớ trêu thay, cho mãi đến nay họ vẫn
chưa phê chuẩn 2 bản Tuyên ngôn nhân quyền của Liên hợp quốc.

Về mối quan hệ giữa nhân quyền và hiến pháp GS Hoàng Văn Hảo viết:

“Như vậy, chính vai trò giá trị của quyền con người, quyền công dân mà
trong tư duy chính trị của nhân loại, vấn đề quyền con người, quyền công dân
trở thành một nội dung chính của lịch sử lập hiến. Luật về các quyền của Anh
sau Cách mạng 1689, Tuyên ngôn độc lập và Hiến pháp của Mỹ, Tuyên ngôn
nhân quyền và dân quyền của Pháp, hiến pháp của tất cả các nước, dù ở chế độ
xã hội nào (tư bản, xã hội chủ nghĩa, các nước đang phát triển) đều có chế định
quyền con người, quyền công dân. Đó là nội dung cơ bản nhất của mỗi hiến
pháp, nội dung quan trọng đến mức nếu không có chế định quyền con người,
quyền công dân, thì cũng không thể có bản hiến pháp, nội dung đó chi phối kết

113
 cấu của bản hiến pháp, chế định quyền công dân thường được đặt lên hành đầu
trong hiến pháp của nhiều nước.” 86

Có 3 cách cho việc hiến pháp quy định nhân quyền: Cách thứ nhất là nhân quyền
được quy định trong một văn bản riêng gọi là bản Tuyên ngôn nhân quyền của các nhà
nước tư bản phát triển, như Tuyên Ngôn Nhân quyền năm 1689 của Anh và Tuyên ngôn
dân quyền và nhân quyền của Pháp 1789. Mặc dù không được nằm trong nội dung chính
của bản văn Hiến pháp, nhưng đều được thừa nhận là một phần của nội dung Hiến pháp.
Tuyên ngôn nhân quyền của Anh (The Bill of Rights) như là một nguồn quan trọng của
Hiến pháp bất thành văn của Anh quốc. Lời mở đầu của Hiến pháp 1958 đang hiện hành
của Pháp quốc, trịnh trọng tuyên bố: Nhân dân Pháp trung thành với bản Tuyên ngôn
Nhân quyền 1789. Điều đó có nghĩa bản tuyên ngôn này như là một nội dung chính của
Hiến pháp.

Cách quy định thứ hai, nhân quyền được quy định thành chương điều trong nội dung
của Hiến pháp. Ví dụ như trong Chương V nói về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân
của Hiến pháp Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992.

Cách thứ ba không quy định thành bản Tuyên ngôn riêng rẽ, mà cũng không nằm
trong nội dung chính của Hiến pháp, mà nằm trong bản phụ trương của hiến pháp, như 10
tu chính án của Mỹ quốc. Bản được thông qua năm 1787 là bản chính văn, và bản gồm 10
tu chính án được thông qua năm 1789 là bản phụ văn. Và được gọi chung là Hiến pháp
Hoa Kỳ được tất cả các tiểu bang thông qua vào năm 1791.

Nội dung các quy định của bản Tuyên ngôn nhân quyền riêng hay nằm ngay trong nội
dung chính văn hoặc phụ văn của bản Hiến pháp đều giống nhau về cơ bản là quy định
những quyền thiết yếu nhất của con người: quyền được sống, quyền được tự do, và quyền
được mưu cầu hạnh phúc... Đó là những quyền tự do chính trị, quyền tự do cá nhân như:
ngôn luận, tín ngưỡng, cư trú; quyền an toàn cá nhân như bất khả xâm phạm nơi cư trú,
bất khả xâm phạm thân thể, không bị bắt, bị giam, khám xét và tịch thu tài sản một cách
vô lý và không theo một thủ tục được quy định trước của pháp luật...

Cái khó ở đây là làm sao quy định được một cách vừa cụ thể, một cách vừa thiết yếu,
dễ cho việc ngăn chặn được sự vi phạm đến nhân quyền của bất kể chủ thể nào, trong đó
có cả và nhất là của các quan chức đảm nhiệm các chức năng của Nhà nước; lại vừa bao
quát hết được tất cả những quyền thiết yếu nhất của con người được đông đảo thừa nhận,
đồng thời lại phải rất mở cho những quyền sau của con người, mà đương thời lúc bấy giờ,
tức lúc mà văn bản được thông qua chưa nhận có điều kiện cho sự nhận ra.

86
Xem, Hoàng Văn Hảo: Sách đã dẫn tr.148
114
 Vì vậy việc quy định nhân quyền phải hết sức là khôn ngoan, đồng thời cũng phải rất
là tỉnh táo. Nước Mỹ là một điển hình: Sau khi đã liệt kê gần như cơ bản hết tất cả các
quyền thiết yếu của con người trong 8 điều (8 tu chính án), Tu chính án thứ chín quy
định: “Việc liệt kê một số quyền trong Hiến pháp không có nghĩa là phủ nhận hoặc giảm
giá trị của người dân các quyền khác.”

Bằng một điều khoản ngắn gọn vậy thôi, nhưng nó đã cho phép Nhân quyền của nước
Mỹ rất là rất khái quát, nhưng lại có khả năng bao quát, cho cả hiện tại và cho cả tương
lai. Các quy định của Hiến pháp Hoa Kỳ là những quy định được sử dụng thường xuyên
nhất trong xét xử so với các nhà nước khác.

Bảo đảm nhân quyền vừa là mục đích vừa là cách thức kiểm soát quyền lực nhà
nước

Nhà nước pháp quyền có mục tiêu đảm bảo quyền tự do của con người, đối lập với
nhà nước bạo lực. Tính tối cao của pháp luật chưa chắc đã là đặc điểm riêng có của nhà
nước pháp quyền. Bởi cũng tính tối cao có thể có và rất cần có trong nhà nước cực
quyền, bao gồm những đạo luật phản nhân quyền, tước bỏ mọi quyền của công dân. 87
Điều đó có nghĩa là nhà nước thừa nhận và có nghĩa vụ đảm bảo tự do của con người,
không được can thiệp vô hạn vào đời sống cá nhân của con người. Pháp luật phải thể hiện
là pháp luật của công lý, của lý trí và phải bảo vệ quyền tự nhiên của con người. Nhà
nước được xây dựng trên nền tảng của xã hội công dân. Một xã hội mà ở đó công dân là
chủ thể, nhà nước có trách nhiệm phải phục tùng lợi ích của công dân, mà không có điều
ngược lại. Pháp luật phải đứng trên nhà nước và nhà nước phải có nghĩa vụ tuân thủ pháp
luật. Để bảo đảm cho tính chất này nhà nước pháp quyền phải nêu cao vị trí vai trò của
toà án. Tính độc lập của toà án được tuân thủ một cách nghiêm ngặt. Chỉ có toà án mới có
chức năng phán xét các tranh chấp, mâu thuẫn trong xã hội.

Nhà nước pháp quyền là nhà nước được thành lập từ đa số, nhưng lại phải có trách
nhiệm bảo vệ quyền lợi của những người yếu, của thiểu số, cá nhân. Khi cá nhân tham gia
cùng đa số để thành lập ra nhà nước với mục đích, hay là chí ít cũng tin rằng nhà nước sẽ là
người đứng ra bảo vệ mình hữu hiệu nhất, so với bất kể một chủ thể nào trong xã hội, trong
những trường hợp đặc biệt bị rơi vào hoàn cảnh thiểu số, nhất là trong trường hợp bị nghi can
là tội phạm. Trong trường hợp họ rơi vào tình trạng thiểu số của sự thành lập là họ có một
mong muốn một nhà nước với thành phần cơ cấu khác hơn, với chính sách khác hơn, chứ
không phải họ không cần đến nhà nước. Nhưng theo luật quy định, thì lá phiếu của họ không
rơi vào phía đa số nên không có giá trị cho việc thành lập một nhà nước theo cơ cấu cũng như
thành phần và chính sách của họ.

87
Xem, Nhà nước pháp quyền . NXB Pháp lý Hà Nội 1992, tr.22.
115
 Điều đó hoàn toàn không có nghĩa là nhà nước được thành lập theo đa số kia không
có trách nhiệm trong việc bảo vệ quyền lợi của thiểu số không bỏ phiếu. Mà điều ngược
lại nhà nước không những chỉ có trách nhiệm phải bảo vệ quyền lợi của đa số - của những
người đã bỏ phiếu cho đa số, mà còn cần phải có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi của thiểu
số - của cả những người không bỏ phiếu. Bởi một lẽ giản đơn rằng một khi nhà nước đã
được thành lập thì nhà nước phải là người đại diện chung cho toàn xã hội chứ không chỉ
là của đa số nói trên.

Đa số đó chỉ cho phép nói nên cái khuynh hướng chung của nhà nước được thành lập
mà thôi, chứ không phải là đại diện cho toàn xã hội, không làm mất đi cái chức năng cần
có phải là đại diện cho toàn xã hội của Nhà nước. "Đa số" là một thuật ngữ có ý nghĩa
phức tạp. Những người có quan điểm thống nhất về một vấn đề này có thể bất đồng sâu
sắc về một vấn đề khác. Vì vậy, vì lợi ích của cá nhân đơn giản cho thấy cần phải bảo vệ
đặc biệt đối với các nhóm thiểu số.

Nhưng dẫu sao đi chăng nữa, dân chủ luôn hay thường được hiểu ở nghĩa đơn giản,
thuần tuý là sự cai trị của đa số, là biện pháp loại bỏ quyền của những người thiểu số.
Quyền của cá nhân thường sẽ không được tôn trọng. Dân chủ theo ý nghĩa thuần tuý
như là một phương pháp mà nhờ đó ý chí của nhà nước được xây dựng bởi đa số. Theo
định nghĩa này thì bất kỳ một quyết định nào do đa số đưa ra đều là đúng và thể hiện
đuợc nguyên tắc dân chủ. Nếu khái niệm đa số được hiểu một cách máy móc, thì chỉ
riêng sự cai trị của đa số không thôi cũng đủ loại trừ quyền lợi của thiểu số.

Trong khi đó, nhân dân trong cộng động hình thành nên quốc gia thường là rất đa dạng
với nhiều giác độ khác nhau, và có những quyền lợi khác nhau như: chủng tộc, sắc tộc, tôn
giáo, nghề nghiệp, lứa tuổi, lãnh thổ các đơn vị hành chính, giai cấp, trình độ... Có người thì
ở số đông, đa số này, nhưng có người lại ở số ít thiểu số kia. Thậm chí chỉ là một con người
khi vấn đề này họ là 1 phần của đa số, nhưng ở vấn đề khác họ lại là hiện thân của thiểu số.
Nhưng cả hai đều phải có nghĩa vụ đóng góp cho nhà nước. Trong khi đó dân chủ đang tồn
tại như là một trong những nguyên tắc tối quan trọng trong việc tổ chức và hoạt động của
nhà nước thời hiện đại, nên việc quyết định theo đa số đang là một tiêu chí cho nhiều các
quyết định của các cơ quan nhà nước.

Nhưng sự đời không phải lúc nào đa số cũng là đúng. Thậm chí rằng, cái đúng nhiều
khi phải đi từ số ít rồi mới đến số đông. Hay nói một cách khác sự đúng và đa số không
phải bao giờ cũng là một. Vì vậy trong nhiều trường hợp không nên lấy quyết định của đa
số áp đặt cho thiểu số, bất chấp mọi hoàn cảnh nào của cuộc sống. Đây cũng là lý do căn
bản cho việc bầu cử Tổng thống Mỹ không do nhân dân trực tiếp bầu ra, mà phải qua
tuyển cử đoàn, mà đã gây nên trường hợp người trúng cử Tổng thống Mỹ lại không là đại
diện của đại đa số cử tri. Bởi một lý lẽ giản đơn rằng, họ quá lo lắng đa số bình thường sẽ

116
không có khả năng cho việc lựa chọn một vị tổng thống tài năng cho nước Mỹ. Câu thành
ngữ "Không nên lấy thịt đè người" của xa xưa cũng phần nào khẳng định điều trên.

Vì vậy dân chủ và sự đúng không nên được hiểu ở nghĩa đơn giản và thuần tuý. Cái
khó của một nhà nước dân chủ không thuần tuý là biết bảo vệ quyền lợi của thiểu số và
của cá nhân.

Trong nhiều trường hợp đi vào cụ thể nhà nước cũng như các cơ quan của nhà nước
được sinh ra là để bảo vệ quyền lợi của thiểu số và của cá nhân. Nếu chỉ biết đến quyền lợi
của đa số thì sự đời quá đơn giản, cứ đem bỏ phiếu là đủ thành các quyết định của nhà
nước, cứ thế mà thi hành và cũng chẳng nên cần có một nhà nước làm gì cho đỡ tốn.
Những việc cần phải quyết định theo những tiêu chí đan xen, phức tạp, đòi hỏi có một sự
phân tích tỷ mỷ, thậm chí còn phải có các kiến thức chuyên môn, thì bỏ phiếu sẽ không là
phương thức tối ưu cho việc quyết định đúng đắn.

Vì vậy, trong một xã hội văn minh, của một nền dân chủ không thuần tuý, nguyên tắc
đa số chỉ thành công khi bảo đảm được quyền của thiểu số và quyền của cá nhân. Quyền
của họ phải được bảo vệ bằng hiến pháp và luật pháp chứ không thể bằng lòng tốt của đa
số. Không thể gọi là công bằng và bác ái, khi cho phép 51% đè bẹp 49 % một cách hoàn
toàn. Vì một khi đã lấy quyết định của đa số 51% làm quyết định, mà không có một sự
tính toán cẩn thận, thì vô hình dung đã loại bỏ đi quyền lợi của phía còn lại là 49%, một
con số không ít.

Nếu dân chủ có nghĩa là quyền của đa số, thì một trong những vấn đề lớn đặt ra trong
nền dân chủ đó là cách xử sự đối với nhóm thiểu số. Thiểu số nhiều khi không có nghĩa
chỉ là những người bỏ phiếu chống lại đảng thắng cử, mà còn là những người khác biệt rõ
ràng nhóm đa số về chủng tộc, tôn giáo, hay sắc tộc, các đơn vị hành chính địa phương...
Nhà nước dân chủ phải có trách nhiệm bảo vệ thiểu số. Không một xã hội nào tự cho là
dân chủ nếu như không bảo vệ theo luật pháp một cách hệ thống những nhóm người cụ
thể. Đa số thuần tuý nhiều khi còn trùng với sự đàn áp. Nhiều sự vật sự kiện đã liên hệ với
nhau bằng một quy luật khách quan, vì vậy không nên lấy tư tưởng của đa số mà áp đặt nên
mọi người, bất chấp mọi điều kiện, mọi hoàn cảnh. Một nhà nước dân chủ không thể dựa
trên đa số để thông qua những đạo luật xóa bỏ quyền lợi của các nhóm thiểu số.

James Madison trong một bức thư gửi cho Thomas Jefferson năm 1788 đã cảnh báo
nguy cơ quyền lực của đa số rằng, bất cứ ở đâu có quyền lực thực sự của Chính phủ đa số,
nơi đó có nguy cơ của sự đàn áp. Trong Chính phủ của chúng ta quyền lực thực sự nằm
trong tay đa số và sự xâm phạm các quyền của cá nhân chủ yếu không phải là do các hành
vi của Chính phủ đi ngược lại ý muốn của người dân mà là do các hành vi trong đó Chính
phủ là công cụ duy nhất của đa số nhân dân. Điều nói trên được phân tích rất cụ thể trong

117
tác phảm nổi tiếng của người Pháp A. Tocqueville Nền Dân trị của Mỹ (On Democracy in
America).

Một nhà nước tốt phải có nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi của thiểu số. Vì vậy một bản
Hiến pháp tốt không thể không tính đến quyền lợi của thiểu số. Đó cũng là một trong
những yêu cầu nhân bản của một bản Hiến văn. Hiến pháp Việt nam của chúng ta dù ít
hay nhiều cũng có những quy định thể hiện điều trên. Ví dụ như việc thành lập ra cơ cấu
Hội đồng Dân tộc trong Quốc hội, hay là Uỷ ban các Dân tộc và Miền núi của Chính phủ
theo quy định của Hiến pháp đang hiện hành năm 1992...

Nhân quyền trong một trường hợp cụ thể, không thể nào là khác hơn như là việc bảo vệ
quyền lợi của các cá nhân và của những nhóm người thiểu số trước sự lấn át của đa số. Những
quy định thể hiện nguyên tắc này trong hiến pháp sẽ góp phần tạo ra một hàng rào không thể
vượt qua được của bất kể chính sách nào chỉ dựa trên ý chí của đa số, mà không tính đến quyền
lợi của thiểu số. Ví dụ như quyền hoãn bỏ phiếu thông qua một quyết định mà họ không đồng
ý của thiểu số, hoặc quyền được bảo lưu của thiểu số...

Cũng tương tự như vậy, tính nhân bản của Hiến pháp còn thể hiện ở chỗ quy định
Nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ những người yếu, trước kẻ mạnh, bảo vệ người
nghèo trước kẻ có nhiều tiền và nhiều thế lực. Câu chuyện đất dự án và đất canh tác đã
qua và hiện nay là một ví dụ.

“Điều phi lý hiện nay là các tổ chức, các cá nhân nhận được dự án khi
được giao đất thì chỉ đền bù theo giá của nhà nước quy định (thường rất thấp
nhiều hơn so với giá thị trường) đến khi bán, họ lại bán theo giá của thị trường
tự do, dẫn đến tình trạng chênh lệch giá rất lớn, các doanh nghiệp đổ xô vào
chạy dự án vì hàng hoá này cho siêu lợi nhuận và dẫn đến tình trạng tham
nhũng, tiêu cực đầu cơ, trục lợi, nhiều cá nhân doanh nghiệp giầu lên một cách
nhanh chóng trên mảnh đất ‘sở hữu toàn dân’, do dân ta tốn bao công sức,
xương máu mới tạo lập, bảo vệ được. Hệ quả là dân khiếu kiện kéo dài, khi thấy
mảnh đất mình đang được quyền sử dụng chuyển sang người khác kiếm lời to
ngay trên mảnh đất của mình.”88

Chính vì những lẽ đó nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ những người yếu, những
người ít tiền, trước sức mạnh của những kẻ nhiều tiền, trước những bọn lưu manh của
nhiều thế lực. Nhà nước phải có những quyết định cẩn trọng và khôn ngoan tránh được sự
lợi dụng của bất cứ thế lực nào, nhất là đối với những kẻ vốn dĩ đã là mạnh, vốn dĩ đã là lưu
manh và rất nhiều tiền, cũng như nhiều thế lực.

88
Xem, Luật đất đai với thị trường bất động sản. Thời báo Kinh tế, số ra ngày 18- 10 - 2003.
118
 Hãy thực sự bình tĩnh mà suy nghĩ lại về nhu cầu tiền khởi của việc cần thiết phải
thành lập ra nhà nước. Có lẽ trước hết là sự an toàn cho từng cá nhân, những người thiểu
số, những người yếu, những kẻ không có tiền, chứ không phải vì đa số tập thể đông
người, những kẻ mạnh, những kẻ nhiều tiền. "Chúng ta nhìn nhận những chân lý sau đây
là hiển nhiên, rằng con người được sinh ra bình đẳng, rằng tạo hoá ban cho con người một
số quyền bất khả cải hoán, rằng trong số đó có quyền sinh tồn, quyền tự do và quyền theo
đuổi hạnh phúc. Rằng để đảm bảo các quyền này, con người chế định ra chính quyền và
trao cho chính quyền những quyền hành hợp với lẽ phải bắt nguồn từ sự thoả thuận của
những kẻ bị trị."89 Các quyền của con người chính là tiền đề, là sự biện minh cho việc
thành lập ra chính phủ. Con người ta tồn tại không phải để phục vụ cho chính phủ như các
chế độ chuyên chế, mà là ngược lại chính các chính phủ tồn tại để bảo vệ người dân và
các quyền của họ.

Chính quyền trong một chế độ dân chủ không ban cho người dân những quyền tự do
căn bản như Thomas Jeffecson nêu ra trong bản Tuyên Ngôn độc lập của Mỹ quốc năm
1776, nhưng chính quyền được tạo ra để che chở những quyền tự do cho mỗi cá nhân bởi
sự hiện diện của họ trên trái đất này. Mục đích của Tuyên ngôn Nhân quyền không phải là
bảo vệ đa số, mà là bảo vệ thiểu số. Như thẩm phán Oliver Wendell Holmes Jr. từng nói
về tự do ngôn luận, rằng quyền tự do ấy không phải dành cho những bài phát biểu mà
chúng ta nhất trí, mà dành cho những bài phát biểu mà chúng ta căm ghét (detest) 90.

Những tuyên bố đầu tiên của các quyền con người ở Anh và các thuộc địa đã được
xây dựng để bảo vệ người dân trước sự thống trị của một nhóm nhỏ có tài sản kiểm soát
chính phủ. Tuy nhiên ở các thuộc địa châu Mỹ, và kể cả ở châu Âu chính phủ trở nên
dân chủ hơn trước đây vào thế kỷ XVIII, quyền lực chính trị nằm trong tay nhiều người
và nhiều người nắm quyền lãnh đạo không phải bằng nguồn gốc xuất xứ hoặc tài sản mà vì
họ đã được sự ủng hộ của đa số. Do vậy tiêu điểm của Tuyên ngôn Nhân quyền chuyển sang
bảo vệ thiểu số trước đa số.91

Từ những điều được phân tích trên có thể kết luận rằng, một nhà nước dân chủ với
đúng nghĩa của từ này, thì từ khi thành lập ra các cơ cấu cho đến khi quyết định ra các chủ
chương, chính sách và pháp luật nhà nước phải tuân theo nguyên tắc đa số, nhưng phải
tính đến quyền lợi của thiểu số; khi thi hành và nhất là khi bảo vệ thì lẽ đương nhiên lại
phải tính đến quyền lợi của từng cá nhân, với mục đích ngăn ngừa sự bất bình đẳng, sự
oan sai cho từng trường hợp cá nhân cụ thể.

89
Xem, Dân chủ là gì. Cơ quan Thông tin Hoa Kỳ , tháng 10 năm 1991, tr. 8.
90
Xem, Melvin Urofsky; Individual Freedom and Bill of Rights. p.16. U.S. Department of State Bureau of
international information programs http://usinfo. state.gov/.
91
Xem, Melvin Urofsky; Individual Freedom and Bill of Rights. p. 6. U.S. Department of State Bureau of international
information programs http://usinfo. state.gov/
119
 Với tư cách là một chế độ chính trị tốt đẹp hơn, về nguyên tắc việc xây dựng chủ
nghĩa xã hội vẫn phải cần đến nhà nước. Mà một khi vẫn cần đến nhà nước thì tất vẫn cần
đến hiến pháp. Và thể chế chính trị của nó kèm theo không thể là quân chủ mà chỉ có thể
là cộng hoà. Nguồn gốc quyền lực nhà nước phải xuất phát từ nhân dân. Nhân dân thực
hiện quyền lực của mình, bằng cách bầu ra các cơ quan đại diện, các cơ quan đại diện đến
lượt mình được quyền thay mặt nhân dân thành lập ra các cơ quan nhà nước khác. Việc
nhân dân thực hiện quyền lực của mình, cùng các hoạt động của các cơ quan nhà nước
khác đều phải tuân theo những quy định có hiệu lực tối cao. Bản quy định này cũng được
gọi là hiến pháp.

Bên cạnh vấn đề tổ chức nhà nước theo những quy định cho trước - hiến pháp, không
những nhằm mục đích khẳng định quyền lực nhà nước phải thực sự thuộc về nhân dân,
mà còn có tác dụng kiểm soát cả quyền lực Nhà nước, ở các nhà nước xã hội chủ nghĩa
vẫn cần thiết phải đấu tranh cho việc đảm bảo quyền con người. Nhưng rất tiếc rằng,
trong khoa học pháp lý thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa cho đến hiện nay chỉ tập trung
vào việc nhấn mạnh khía cạnh đầu tiên là khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân
dân, theo nguyên tắc nhân dân tự tổ chức thành giai cấp thống trị, mà không đi đến chỗ
phải nhấn mạnh, hoặc không nhắc đến việc phải kiểm soát quyền lực của nhà nước, cũng
như vấn đề nhân quyền, như là một nội dung mang tính cơ bản của hiến pháp.92

Không như một số nhà nước tư bản điển hình, các nước xã hội chủ nghĩa không có
một bản tuyên ngôn nhân quyền riêng. Những vấn đề có liên quan đến nhân quyền, và
việc bảo đảm nhân quyền được phần lớn các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa xem
như là một trong những nội dung của cách mạng tư sản. Trong những nội dung cơ bản của
Hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa không có những quy định về nhân quyền hay đảm
bảo về nhân quyền, mà được thay bằng những quy định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của
công dân.

Trong hiến pháp của các nước xã hội chủ nghĩa đều nhất quán khẳng định: Mục tiêu
của chủ nghĩa xã hội là vì con người, vì hạnh phúc của nhân dân. Vì vậy, quyền con
người, quyền công dân là cái thuộc về bản chất của nhà nước kiểu mới, là ngọn cờ đích
thực của chủ nghĩa xã hội.”93

Như vậy, quyền con người trong chế độ chính trị xã hội chủ nghĩa về nguyên tắc càng
phải được đảm bảo tốt hơn. Nhưng rất tiếc rằng vì nhiều lý do khác nhau về mặt chủ quan
và cả mặt khách quan, vấn đề nhân quyền không được các nhà nước xã hội chủ nghĩa
quan tâm một cách thích đáng. Điều đó được thể hiện ở chỗ, không một nhà nước nào
trong hệ thống xã hội chủ nghĩa trước kia có một bản tuyên ngôn nhân quyền riêng, và
92
Xem , Giáo trình luật Hiến pháp của các nước xã hội chủ nghĩa trước đây , và của Việt Nam hiện nay.
93
Xem, Hoàng Văn Hảo: Hiến pháp Việt Nam và vấn đề quyền con người, quyền công dân. Trong cuốn "Hiến
pháp, pháp luật và quyền con người"/ Kinh nghiệm Việt Nam và Thuỵ Điển. Hà Nội 5-2001, tr. 148.
120
trong các bản văn hiến pháp của mình vấn đề nhân quyền cũng rất hiếm khi được nhắc tới
một cách đậm nét xứng đáng với vị trí của nó. Nội dung chính của nhân quyền, quyền con
người được hiến pháp và pháp luật các nước xã hội chủ nghĩa thể hiện thành quyền công
dân. Một trong những nguyên nhân của vấn đề như đã nêu ở phần trên, là trong cả một
thời gian dài chúng ta đã ngộ nhận, rằng nhân quyền chỉ là một vấn đề thuần tuý của chủ
nghĩa tư bản, trong cuộc đấu tranh giữa chủ nghĩa tư bản và chế độ phong kiến, mà không
thuộc phạm trù của chủ nghĩa xã hội cần phải giải quyết.

Thứ đến là việc hình thành nên chế độ xã hội chủ nghĩa với một loạt các nước thường
gắn với công cuộc giải phóng dân tộc mình khỏi chế độ ngoại xâm. Trong cuộc đấu tranh
này vấn đề nhân quyền - quyền con người được gắn liền cuộc giải phóng dân tộc và vấn đề
chủ quyền quốc gia. Nhân quyền nhanh chóng được chuyển thành quyền công dân. Vì lẽ đó,
nhiều người cho rằng ở các nước xã hội chủ nghĩa trước kia và hiện nay không có quy định
về vấn đề nhân quyền cũng là một vấn đề không hoàn toàn đúng .

4.2. Kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam bằng các quy định về quyền con
người trong các Hiến pháp Việt Nam

4.2.1. Quyền con người trong các quy định của Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980
và 1992

Nằm trong khu vực Đông Nam Á, Việt Nam cũng như nhiều nước khác trong khu
vực có chế độ chính trị phong kiến hơi dài và sau đấy là chế độ thuộc địa của các đế quốc
thực dân, nên Việt Nam không có một nền lập hiến cũng như nhân quyền như nhiều nước
khác ở phương Tây. Khi chúng ta đang phải đấu tranh để thoát khỏi cảnh nô lệ thì ở các
nước phương Tây đã trở thành các nhà nước văn minh dân chủ. Họ có cả Nhân quyền và
có cả Hiến pháp. Để theo kịp các nhà nước phương Tây, để có cả Hiến pháp và Nhân
quyền, người dân nước Việt Nam phải trải qua một cuộc chiến đầy gian khổ là phải đấu
tranh để giành độc lập. Độc lập như là một vấn đề tiên quyết cho việc giải quyết vấn đề
nhân quyền và đảm bảo cho việc thực hiện nhân quyền.

Và mãi cho đến năm 1945, sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai, dưới sự lãnh đạo của
Đảng Cộng sản và của Chủ tịch Hồ Chí Minh vấn đề tiên quyết trên mới được giải quyết.
Và bắt đầu từ đây, ở nước Việt Nam chúng ta Hiến pháp và kèm theo đó là vấn đề Nhân
quyền cho đại đa số cư dân sống trong lãnh thổ Việt Nam mới có cơ sở được đặt ra để giải
quyết. Ở đây sự gắn kết giữa không chỉ 2 vế giữa hiến pháp và nhân quyền như các nước
ở phương Tây, mà phải là 3, thêm một lĩnh vực nữa là chủ quyền quốc gia, sự độc lập dân
tộc. Vấn đề độc lập dân tộc này, như là một trong những nền tảng quan trọng tạo nên sự
đặc thù của vấn đề bảo vệ con người, nhân quyền của Việt Nam.

121
 Trong một hoàn cảnh như vậy, mà trong bản Tuyên Ngôn độc lập ngày 2 tháng 9 năm
1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh của chúng ta nhắc tới quyền con người, rồi suy rộng ra là
quyền tự quyết của dân tộc làm căn nguyên cho việc đấu tranh giành độc lập của nước
Việt Nam, cũng là mở đầu bản Tuyên ngôn cho sự ra đời của một Nhà nước Việt Nam
kiểu mới là một điều rất hiếm có, và là một sự sáng tạo lớn lao của Người. Và có lẽ cũng
chính vì đó mà Hồ Chủ tịch, vị lãnh tụ kính yêu của chúng ta không những chỉ là một nhà
cộng sản quốc tế, mà còn là một nhà dân tộc chủ nghĩa.

"Đáng chú ý là các điều mà Hồ Chủ tịch "suy rộng ra" ấy, thì ngày nay, Hội nghị thế
giới về nhân quyền họp ngày 25 tháng 6 năm 1993 đã biến thành quy phạm của Luật
Quốc tế hiện đại. Hội nghị tuyên bố: "Quyền dân tộc tự quyết không thể bị tước đoạt", và
coi việc khước từ quyền dân tộc tự quyết là sự vi phạm nhân quyền".94

Cách mạng tháng Tám vừa mới thành công, ngay tại phiên họp đầu tiên của Chính
phủ lâm thời, Người đã yêu cầu tổ chức cuộc bầu cử đầu tiên càng sớm, càng tốt với mục
đích để nhân dân thực hiện quyền tự do chính trị của mình bầu ra một Quốc hội, và Quốc
hội này có quyền thông qua một bản Hiến pháp ghi nhận quyền tự do và dân chủ cho nhân
dân. Người chỉ rõ:

“Nước ta đã bị chế độ quân chủ cai trị rồi đến chế độ thực dân không kém
phần chuyên chế nên nước ta không có hiến pháp, nhân dân ta không được hưởng
quyền tự do dân chủ. Chúng ta phải có hiến pháp dân chủ.”95

Trong quan niệm của Chủ tịch Hồ Chí Minh, quyền con người đã gắn liền với bản văn
hiến pháp. Hiến pháp không những chỉ là bản văn quy định việc tổ chức nhà nước, mà còn
là bản văn bảo đảm việc thực hiện nhân quyền, mà tựu trung là quyền tự do dân chủ cho
nhân dân Việt Nam.

Trước khi quy định quyền con người của người dân Việt Nam và việc quy định có tính
chất ngăn ngừa những bản tính xấu của con người có thể xẩy ra khi cầm quyền lực nhà
nước, các hiến pháp của Nhà nước Việt Nam đều quy định bản chất quyền lực nhà nước
Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Đây là cơ sở đầu tiên tính nhân bản của
Hiến pháp Việt Nam. Điều 1 của Hiến pháp năm 1946 quy định:

“Nước Việt Nam là một nước dân chủ cộng hoà. Tất cả quyền bính trong
nước là của toàn dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo,
giai cấp, tôn giáo.”

Các Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 đều có những điều khoản tương tự.
94
Xem, Vũ Đình Hoè: Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam: Một mô hình mới - Hiến pháp dân tộc và dân chủ.
Trong cuốn "Hiến pháp năm 1946 và sự kế thừa, phát triển trong các hiến pháp Việt Nam" của Văn phòng Quốc hội.
NXB Chính trị Quốc gia 1998, tr.67 .
95
Xem, Hồ Chí Minh, Tuyển tập. Tập 1. NXB Sự thật, Hà Nội 1980, tr.356.
122
 Lịch sử nền lập hiến của chúng ta mới được hơn một nửa thế kỷ, chưa bằng một
phần tư của các nước phát triển có nền lập hiến lâu đời. Nhưng so với của nước nói trên,
hiến pháp của chúng ta cũng có nhiều quy định về nhân quyền. Một phần là sự tiếp thu
thành quả văn minh văn hoá của nhân loại, một phần nữa gần như là quy luật của vấn đề,
tức là có cả khía cạnh chủ quan và có cả khía cạnh của khách quan.

Những biểu hiện của tính nhân bản trong các Hiến pháp Việt Nam cũng như của các
nhà nước khác trên thế giới được thể hiện ở hai lĩnh vực: Quy định về quyền con người
nhằm mục đích chống lại tất cả những chủ thể muốn đàn áp con người, trong đó có cả từ
phía các quan chức biến chất của các cơ quan Nhà nước và quy định nhằm ngăn ngừa
những bản tính xấu của con người đảm trách các công việc của nhà nước, đảm bảo họ
luôn luôn có những hành vi tốt vì nhân dân, vì đất nước. Cả hai lĩnh vực trên đều có mục
đích của việc bảo vệ con người Việt Nam và những người sinh sống trên lãnh thổ Việt
Nam. Xét cho cùng đều thể hiện sự kiểm soát của quyền lực Nhà nước.

Như phần trên đã nêu, ở Việt nam không có một bản Tuyên ngôn nhân quyền riêng,
mà những quy định về quyền con người là một phần nằm trong nội dung của bản hiến
pháp, được thể hiện trong việc quy định quyền và nghiã vụ cơ bản của công dân. Vì vậy ở
Việt Nam hiến pháp và quyền con người, tức quyền công dân có sự gắn bó mật thiết với
nhau và cùng có phải có một cơ sở nền tảng là độc lập dân tộc, giải phóng dân tộc khỏi
ách nô lệ của thực dân phong kiến.

“Nền lập hiến Việt Nam ra đời tương đối muộn, trong thời kỳ hiện đại của lịch sử dân
tộc, nhưng là xét về mặt thời gian, điều còn quan trọng hơn, xét về mặt nội dung, tinh
thần, bản chất, nó không chỉ trùng khớp mà ngay từ đầu đã thực sự trở thành một bộ phận
hữu cơ, gắn bó chặt chẽ, bộ phận không thể thiếu được của cuộc đấu tranh quyết liệt, kiên
trì của toàn thể nhân dân Việt Nam vì độc lập của dân tộc, tự do của nhân dân, vì quyền
sống làm người của mỗi cá nhân.”96

Trong tư duy của Hồ Chí Minh, quan niệm về độc lập, tự do của nhân dân và quyền làm
người (nhân quyền) của mỗi cá nhân gắn quyện với nhau và điều rất đặc trưng, chủ quyền
của dân tộc, tự do của nhân dân, các quyền tự do, dân chủ của cá nhân trong một nhà nước
phải được thể chế hoá bằng hiến pháp - đạo luật cơ bản.97

Ưu điểm nổi bật của Hiến pháp năm 1946 của nước ta là ở chỗ ra đời ngay trong
những năm đầu tiên của chính quyền nhân dân còn non trẻ, trong khi đang phải tập trung
lo toan, ứng phó với các công việc nội trị, ngoại giao ngổn ngang trăm mối, đã vẫn dành
sự quan tâm to lớn đặc biệt cho vấn đề quyền cơ bản của công dân.
96
Xem, Nguyễn Đình Lộc: Hiến pháp Việt Nam và quyền con người. Trong cuốn "Hiến pháp, pháp luật và quyền con
người". Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh và Viện Raoul wallenberg về quyền con người và luật nhân đạo ,
Đại học Lund, Thuỵ Điển. Hà Nội 5-2001, tr. 99.
97
Xem, Nguyễn Đình Lộc. Sđ d, tr. 99
123
 Bản Hiến pháp 1946 chỉ có 70 điều, nhưng đã dành cho việc quy định quyền và nghĩa
vụ của công dân đến 18 điều, được trình bày tập trung vào một chương với tên là “Nghĩa
vụ và quyền lợi công dân ”- Chương II chỉ sau chương I là Chính thể. Hiến pháp đã phản
ánh đúng cái trạng thái tâm lý đổi đời trở thành con người thực sự của toàn xã hội mà
cuộc cách mạng vì nhân dân vừa đưa lại. Trạng thái sung sướng được làm con người tự
do đã được một trong những vị đại biểu Quốc hội, một chí sỹ lão thành, cụ Huỳnh Thúc
Kháng thể hiện trong 2 câu thơ như một lời reo mừng sảng khoái:

“Sướng ôi là sướng,

Thoát thân nô mà làm chủ nhân ông”98

Như vậy, với Hiến pháp năm 1946, lần đầu tiên trong lịch sử địa vị pháp lý của công
dân được xác lập gắn liền với việc dân tộc dành được độc lập. Có thể nói rằng, mặc dù ra
đời trong hoàn cảnh khó khăn nhưng Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận những giá trị
quyền con người mà nhân dân ta dã giành được. Đó là một nội dung cốt lõi của Hiến pháp
dân chủ.

Nhận xét về bản hiến pháp năm 1946, Hồ Chí Minh cho rằng:

“Bản Hiến pháp chưa hoàn toàn, nhưng nó đã làm nên theo một hoàn cảnh
thực tế. Hiến pháp đó đã tuyên bố với thế giới, nước Việt Nam là một nước độc
lập. Hiến pháp đó đã tuyên bố với thế giới biết dân tộc Việt Nam đã có đủ mọi
quyền tự do. Hiến pháp đó đã tuyên bố với thế giới: phụ nữ đã được đứng ngang
hàng với đàn ông để hưởng chung mọi quyền tự do của một công dân ... Hiến
pháp đó cũng đã nêu một tinh thần đoàn kết chặt chẽ giữa các dân tộc Việt Nam
và một tinh thần liêm khiết, công bình của các dân tộc.”

Di sản hiến định mà Hiến pháp năm 1946 để lại cho các Hiến pháp sau - Hiến pháp
1959; Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 là rất lớn. Các bản Hiến pháp sau này
đều có kế thừa và phát triển các quy định và các nguyên tắc của Hiến pháp 1946. Cả ba
Hiến pháp cũng đều dành hẳn 1 chương riêng để quy định quyền và nghĩa vụ của công
dân, và luôn luôn được đặt vào vị trí trang trọng chỉ sau các chương về chế độ chính trị,
chế độ kinh tế, văn hoá, xã hội và an ninh quốc phòng, và trước các chương quy định về
các cơ quan Nhà nước. Số lượng các điều khoản của cả 3 hiến pháp sau bao giờ cũng lớn
hơn của Hiến pháp trước. Nếu như ở Hiến pháp năm 1946 có 18 điều, thì ở Hiến pháp
năm 1959 là 21; Hiến pháp năm 1980 - 29 điều; Hiến pháp năm 1992 -34 điều. ở mỗi hiến
pháp sau các quyền công dân không phải là sự sao chép lại các quy định của các hiến
pháp trước, mà là sự kế thừa và phát triển trong điều kiện hoàn cảnh mới của đất nước. Về
nguyên tắc nội hàm các quyền công dân càng ngày được mở rộng hơn và cũng cụ thể hơn.

98
Xem, Nguyễn Đình Lộc. Sđ d , tr. 102.
124
Ví dụ: Nếu như ở Hiến pháp đầu tiên 1946 quyền sở hữu tài sản của công dân được ghi
nhận một cách khái quát là: “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo
đảm,” thì ở Hiến pháp năm 1992 quyền đó được quy định một cách mở rộng những yếu
tố cấu thành và các loại hình cụ thể của quyền tư hữu là: “Công dân có quyền sở hữu về
thu nhập, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sản xuất, vốn và các tài sản khác trong doanh
nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác” (Điều 58).

Các quyền của công dân càng ngày càng được bổ sung và càng được cụ thể hơn. Ví
dụ như quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, phục hồi danh dự, khi bị bắt, bị giam
giữ và xét xử trái pháp luật; quyền được khiếu nại, tố cáo những hành vi trái pháp luật của
các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang hoặc bất cứ cá
nhân nào (Điều 72 và 73 của Hiến pháp năm 1992). Khác với các hiến pháp trước đây,
nhất là Hiến pháp năm 1980, khi quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân, Hiến pháp
năm 1992 rất cân nhắc và đến khả năng thực thi của các quyền của công dân, tránh xu
hướng chủ quan duy ý chí. Các quyền cơ bản của công dân theo quy định của Hiến pháp
năm 1980 đã được chỉnh lý lại cho phù hợp với điều kiện thực tế của thời kỳ của quá độ
tiến lên chủ nghĩa xã hội. Như quyền của mọi công dân đều có việc làm, đều có nhà ở, có
quyền học tập không mất tiền... thành nghĩa vụ từ phía nhà nước tạo những điều kiện
thuận lợi, để nhân dân có việc làm, có nhà ở và được học tập...

Điều đặc biệt ở đây là do quan niệm quá giản đơn và quá vội vàng cho việc đảm bảo
một cách tuyệt đối khỏi mọi sự bất công đối với mọi người do nguồn gốc tài sản gây ra,
mà các hiến pháp sau này, của năm 1959 và năm 1980 không thừa nhận sở hữu tư nhân. 
Trong những năm chiến tranh quy định này có tác dụng rất lớn cho việc vận động nhân
dân tập trung sức người, sức của cho sự thắng lợi của công cuộc kháng chiến. Nhưng sang
công cuộc xây dựng và phát triển kinh tế, thì quy định trên lại là nguồn gốc cho sự cào
bằng và thờ ơ với tư liệu sản xuất, theo kiểu ‘cha chung, không ai khóc’, mà dẫn đến tình
trạng lãng phí của công, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý tài sản, nạn tham ô công quỹ
tràn lan và trở nên phổ biến. Khắc phục yếu điểm này và thể hiện nhận thức mới của
chúng ta về con đường tiến lên chủ nghĩa xã hội, Hiến pháp năm 1992 thừa nhận quyền tư
hữu như là một trong những quyền cơ bản nhất của công dân. Việc xác định lại quyền tư
hữu của công dân - một trong những quyền cơ bản nhất của con người là một nội dung
căn bản nhất của việc thông qua bản Hiến pháp năm 1992 - Hiến pháp của thời kỳ đổi
mới và nhận thức lại các quy luật khách quan của thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội.


Mặc dù theo quy định của Hiến pháp năm 1959, loại hình sở hữu tư nhân vẫn được thừa nhận. Nhưng
vì lẽ phải tiến nhanh, tiến mạnh lên chủ nghĩa xã hội, bằng các cuộc cải tạo công thương và công cuộc
hợp tác hoá nông nghiệp, mọi tư liệu sản xuất của tư sản và ruộng đất của nông dân đều đưa vào tập thể ,
vào sở hữu của nhà nước dưới hình thức công tư hợp doanh, làm ăn tập thể hoặc có thể bị quốc hữu
hoá.
125
 Với tinh thần mở cửa, hội nhập và phát triển kinh tế, quyền của công dân Việt Nam
cũng là chủ yếu quyền con người ở Việt Nam trong Hiến pháp năm 1992 đang hiện hành
không những chỉ được quy định trong chương quyền và nghĩa vụ của công dân, mà còn
được quy định ở các chương khác, nhất là của Chương II - Chế độ kinh tế. Điều 15 của
Chương II này quy định: “Nhà nước phát triển kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ
chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa với cơ cấu
nhiều thành phần và các hình thức sản xuất, kinh doanh đa dạng.” Điều 21 của Hiến pháp
này quy định: “Kinh tế cá thể, kinh tế tư bản tư nhân được chọn hình thức tổ chức sản
xuất kinh doanh, được thành lập doanh nghiệp không bị kiểm soát về quy mô hoạt động
trong những ngành nghề có lợi cho quốc kế, dân sinh.” Đây như là những hệ quả của việc
xác nhận quyền con người trong lĩnh vực tài sản. Chính những quy định này đã có tác
dụng thúc đẩy nền kinh tế của Việt Nam trong những năm qua.

Như phần trên đã nêu, mặc dù ngay từ khi mới thành lập ra nhà nước Dân chủ đầu
tiên ở nước ta Hồ Chủ tịch đã chú ý đến vấn đề nhân quyền, như là một trong những
nguyên nhân căn bản cho việc sinh ra nhà nước Việt Nam độc lập, nhưng thay vì vấn đề
nhân quyền của chúng ta không như của các nhà nước tư bản phát triển khác được đặt
ra trong bối cảnh của một cuộc cách mạng xã hội từ phong kiến sang dân chủ tư bản,
mà là từ một cuộc cách mạng giải phóng dân tộc thoát khỏi ách nô lệ của chế độ thực
dân, nên vấn đề nhân quyền đã nhanh chóng trở thành vấn đề dân quyền bao gồm toàn
bộ nhân dân Việt Nam, và chủ quyền của cả quốc gia.

Đây cũng là một trong những lý do giải thích tại sao, Việt Nam chúng ta không có
một bản Tuyên ngôn Nhân quyền riêng, và không có quy định cụ thể về nhân quyền,
mà chỉ có chương quy định quyền công dân trong các hiến pháp. Vì vậy, theo quy định
của Hiến pháp Việt Nam, quyền công dân chính là nội dung nhân quyền chủ yếu của
Việt Nam.

Để chống lại những luận điệu của các lực lượng thù địch muốn xuyên tạc sự thật về
vấn đề nhân quyền ở Việt Nam, Hiến pháp 1992 quy định xác định rõ: “ở nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn
hoá và xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong
Hiến pháp và luật.”

Một đặc điểm cần phải chú ý đến việc quy định quyền và nghĩa vụ công dân trong
các Hiến pháp của nhà nước Việt Nam là do quá ảnh hưởng tư tưởng Nho giáo của
Khổng tử nên các quyền công dân được quy định theo cách thức thừa nhận, hay nói
một cách khác là sự ban phát của Nhà nước cho các thần dân, mà không phải theo một
chiều hướng ngược lại, theo cách thức mặc nhiên nhà nước không những phải thừa

126
nhận, mà còn phải có trách nhiệm bảo vệ, trước sự vi phạm những đặc quyền tạo hóa
này, những chủ thể khác trong đó có cả chính bản thân nhà nước.

Nhân quyền mà theo cách quan niệm của thời hiện đại là quyền công dân - những
quyền vốn có của con người một cách tự nhiên, không cần thiết đến sự ban phát, hay thừa
nhận, hay mặc cả từ bất kể chủ thể nào, kể cả từ phía nhà nước. Mà ngược lại nhà nước
phải có trách nhiệm ngăn chặn sự vi phạm của bất kể chủ thể nào đến những quyền mặc
nhiên ấy. Đó là một trong những nguyên nhân mà xã hội con người cần đến nhà nước.
Mọi chủ thể trong xã hội đều có nguy cơ vi phạm đến quyền con người. Nhưng một trong
những chủ thể quan trọng có nguy cơ cao hơn cả hay vi phạm đến những quyền tự nhiên
ấy là các cơ quan nhà nước đại diện cho quyền lực của nhà nước. Sở dĩ như vậy, bởi vì
với chức năng của công quyền, các cơ quan nhà nước được trang bị đầy đủ hơn, hơn nữa
lại được công khai có trách nhiệm bảo vệ quyền lợi của người này trước xâm hại có thể
của người kia. Với những khả năng và điều kiện như vậy, trong trường hợp không minh
bạch, không có trách nhiệm, không có lương tâm, thì rất dễ rơi vào tình trạng áp bức một
cách trắng trợn những người ngay thẳng, chưa nói đến chuyện các công chức của nhà
nước lợi dụng chức năng và quyền lực sẵn có trong tay để mưu lợi bất chính cho bản thân
và gia đình của họ.

Vì vậy bên cạnh việc được lĩnh trách nhiệm bảo vệ nhân quyền, là việc nhà nước phải
có những biện pháp ngăn chặn ngay sự vi phạm nhân quyền từ chính cơ quan nhà nước.
Một trong những biện pháp là phải có sự ngăn ngừa từ xa trước những nguy cơ ấy có thể
xảy ra. Sự ngăn chặn từ xa trước những nguy cơ vi phạm nhân quyền là một trong những
chức năng của đạo luật cơ bản - Hiến pháp. Hiến pháp phải có trách nhiệm ngăn chặn sự
xâm phạm của các cơ quan nhà nước thông qua các quan chức của nhà nước đến những
quyền con người của công dân.

Tính dưới hai giác độ. Một là nhân quyền là quyền tự nhiên của con người, và hai là
nhà nước là một trong những chủ thể rất nghiêm trọng rất hay vi phạm đến nhân quyền,
nên các nhân quyền của họ được quy định dưới dạng ngăn chặn chứ không phải là với
giác độ thừa nhận như của Việt Nam chúng ta.

Những điều quy định theo cách ban phát các quyền cho công dân rất dễ nhận thấy
trong chương về quyền và nghĩa vụ của công dân trong các Hiến pháp Việt Nam .

Các Điều 53, Điều 54; 56; 57; 58 ... của Hiến pháp năm 1992 hiện hành đều quy định
dưới dạng nhà nước thừa nhận quyền này, quyền kia cho công dân, một cách chủ quan
duy ý chí, chứ không phải là người dân được hưởng các quyền đó một cách mặc nhiên.

Điều 60 quy định: "Công dân có quyền nghiên cứu khoa học, kỹ thuật phát minh,
sáng chế, sáng kiến kỹ thuật....". Điều này có nghĩa là nhà nước thừa nhận công dân có

127
quyền nghiên cứu khoa học. Nếu nhà nước không công nhận thì, người công dân của chúng ta
không có những quyền nghiên cứu khoa học. Điều 70 Hiến pháp quy định: "Công dân có
quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo, theo hoặc không theo một tôn giáo nào. Các tôn giáo đều
bình đẳng trước pháp luật."

Cũng tương tự như trên quyền tự do tôn giáo, tự do tín ngưỡng của người dân
phải được nhà nước thừa nhận thì mới được. Nhà nước không thừa nhận thì người
dân không có. Tổng quát hơn Điều 51, Hiến pháp năm 1992 hiện hành quy định:

"Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và Luật quy định."

Cách quy định này hoàn toàn khác với Tuyên ngôn Độc lập ngày 2 tháng 9 năm 1945
của Hồ Chủ tịch. Đó là những quyền thuộc về tạo hóa ban cho con người, không ai có thể
vi phạm.

Trong khi đó cách thể hiện quyền công dân và quyền con người của Hiến pháp Mỹ,
cách đây hơn hẳn hai thế kỷ, tư duy của họ hoàn toàn khác, không phải là một sự ban phát
từ phía nhà nước, mà những quyền con người luôn luôn là mặc nhiên, nhà nước phải có
nghĩa vụ ngăn chặn sự vi phạm từ bất kể chủ thể nào. Ví dụ, về quyền tự do tôn giáo, tự
do ngôn luận bản Hiến pháp của họ quy định như sau:

"Quốc hội sẽ không được ban hành một đạo luật nào nhằm thiết lập tôn
giáo, hoặc ngăn cấm tự do tín ngưỡng, kiểm soát tự do ngôn luận, tự do báo chí
và quyền của dân chúng được hội họp ôn hoà và kiến nghị lên chính phủ các điều
thỉnh cầu, để bày tỏ những nỗi bất bình của họ." 99

Tu chính án này không nhằm mục đích ban cho người dân quyền tự do tín ngưỡng
hay quyền tự do báo chí, mà chỉ ngăn cấm việc Quốc hội thông qua những đạo luật can
thiệp vào quyền tự do, ngôn luận, tự do tín ngưỡng. Cá nhân thì được tự do, chính quyền thì
chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép.

Quyền bất khả xâm phạm thân thể và tài sản của họ được quy định như sau:

"Quyền của các công dân được bảo đảm về bản thân, nhà cửa, giấy tờ, và
tài sản, chống mọi sự khám xét và tịch thu vô lý, sẽ không bị vi phạm, và không
một trát khám nhà nào sẽ được cấp nếu không có lý do chính đáng, không được
lời tuyên thệ hoặc xác nhận làm sáng rõ, và nếu trát đó không mô tả rõ ràng nơi
cần khám xét và người và vật bị bắt giữ...".

"Không ai có thể buộc phải chịu trách nhiệm về một trọng tội, hay một tội
xấu xa khác, nếu không có một quyết định cáo trạng do một bồi thẩm đoàn đưa

99
Xem, Tu chính án thứ nhất của Hiến pháp Hoa Kỳ.
128
 ra, trừ trường hợp xẩy ra trong lục quân, hải quân, hoặc trong lực lượng dân
quân dự bị, khi đang thi hành công vụ trong thời chiến, hoặc trong tình trạng báo
động. Không một ai có thể bị kết án hai lần về cùng một tội. Không một ai có thể
bị ép buộc làm chứng chống lại bản thân mình trong một vụ án hình sự và bị tuớc
đoạt sinh mạng, tự do hoặc tài sản, nếu không có một quá trình xét xử theo đúng
luật. Không một tài sản tư hữu nào bị trưng dụng vào việc công mà không được
bồi thường thích đáng."100

Như vậy, cách quy định của họ đi theo một tư duy khác, trong đó quyền con người là
những quyền mặc nhiên, nhà nước phải có nghĩa vụ ngăn chặn sự vi phạm những quyền đó
từ phía các chủ thể khác trong đó nguy hiểm nhất là của các cơ quan nhà nước. Nhà nước
không công nhận con người có những quyền đó như của Hiến pháp của nhà nước Việt Nam
chúng ta. Chính quyền trong một chế độ dân chủ không ban cho người dân những quyền tự
do căn bản, mà chính quyền được tạo ra để che chở những quyền tự do mà mỗi cá nhân sở
hữu bởi sự hiện diện của mình trên cõi đời này. Qua sự định chế của các triết gia ở kỷ
nguyên ánh Sáng của thế kỷ 17 và 18, những quyền bất khả chuyển nhượng là những quyền
thiên nhiên do Trời ban cho loài người. Những quyền này không bị huỷ diệt khi xã hội loài
người được thành lập, và không một xã hội nào , cũng như không một chính quyền nào có
thể tước đoạt hay cải hoán những quyền đó được.101

Bên cạnh vấn đề phương pháp tiếp cận đó ra, việc thừa nhận các quyền công dân của
các hiến pháp Việt Nam chúng ta mà chúng tôi tạm gọi là sự "ban phát", còn ẩn chứa một
nguy cơ khác, những quyền không được liệt kê, tức là không được thừa nhận không được
ban phát, thì lẽ đương nhiên người dân của chúng ta không có. Tu chính án thứ Chín của
Hiến pháp Hợp chúng quốc Hoa Kỳ cho ta cách giải quyết vấn đề này như sau:

"Việc liệt kê một số quyền trong hiến pháp không có nghĩa là phủ nhận hay
hạ thấp các quyền khác của người dân." (The enumeration in the Constitution of
certain rights shall not be construed to deny or disparage others retained by the
people).

Trong một tương lai không xa có lẽ chúng ta cũng phải tính đến việc sửa đổi những
điểm quan trọng này. Sự hé mở ban đầu của vấn đề có thể là một ví dụ như sau. Mặc dù
Điều 69 của Hiến pháp quy định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí...”,
nhưng hiện nay xuất bản vẫn là độc quyền của nhà nước. Để chuẩn bị cho việc sửa đổi
Luật Xuất bản, cho phép tư nhân tham gia xuất bản đến đâu đang là vấn đề được nhiều đại
biểu Quốc hội và nhiều người quan tâm. Tại phiên họp ngày 9 và 10 tháng 8 năm 2004
của Quốc hội chuyên trách, nguyên Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An đã gợi ý :

100
Xem, Tu chính án thứ 3; 4 của Hiến pháp Hoa Kỳ
101
Xem, Dân chủ là gì? U S. Information agency. tr., 8.
129
 “Chúng ta cũng cần phải suy nghĩ tại sao nước ngoài cho tư nhân xuất bản
được, mà ta thì chưa thể. Quản lý nhà nước không phải là nhà nước phải nắm
lĩnh vực đó, và tự mình làm việc đó, nếu không làm được thì cấm. Quản lý tốt là
nhà nước không những phải làm tốt mà còn huy động được tối đa lực lượng xã
hội tham gia.” 102

4.2.2. Cách tiếp cận mới về nhân quyền trong Hiến pháp năm 2013

So với các Hiến pháp trước đây, nhất là Hiến pháp năm 1992, bản Hiến pháp mới cô
đọng, ngắn gọn hơn. Bản Hiến pháp này chỉ gồm 120 điều, 11 Chương và Lời nói đầu.
Nói chung, về cơ bản, bản Hiến pháp này không có nhiều thay đổi so với Hiến pháp 1992.
Nhưng điểm thay đổi lớn nhất, đồng thời cũng là sáng giá nhất của Hiến pháp mới này là
những quy định về quyền con người và quyền công dân. Trong lịch sử lập hiến Việt Nam,
quyền con người và quyền công dân trong Hiến pháp chưa bao giờ được các nhà soạn
thảo cân nhắc cẩn trọng như lần này. Từ vị trí thứ năm Chương Quyền công dân trong
Hiến pháp 1992 được chuyển lên vị trí thứ hai trong Hiến pháp mới thể hiện sự quan tâm
vượt bậc, cũng như nhận thức của các nhà lập hiến Việt Nam về tầm quan trọng của
quyền con người và quyền công dân, gạt đi mọi mặc cảm, mọi nhạy cảm của họ. Có thể
nói rằng mọi chương, mọi điều của Hiến pháp mới đều trực tiếp hoặc gián tiếp nói về
quyền con người.

Lần đầu tiên trong một bản hiến văn có hiệu lực tối cao quy định 3 quyền một cách rõ
ràng: Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ và quyền
tư pháp thuộc về Tòa án. Trong Hiến pháp 2013 không những có sự phân công rõ ràng
như vậy, mà còn có cả tinh thần của sự kiểm soát quyền lực nhà nước. Phân quyền hay
cách gọi của Việt Nam là phân công, phân nhiệm, rồi kiểm soát quyền lực nhà nước
không thể có mục đích nào khác là bảo vệ quyền con người. Bởi con người và hạnh phúc
của con người luôn phải là trung tâm của sự phát triển xã hội. Đây cũng là lý do giải thích
tại sao, những người soạn thảo Hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới khước từ yêu
cầu phải ghi rõ quyền con người trong bản thảo đầu tiên của họ, bởi theo họ: Chỉ cần phân
quyền, kìm chế và đối trọng thì nhân quyền đương nhiên phải được bảo đảm.Nhưng cuối
cùng thì với một cuộc đại thỏa hiệp cả nhân quyền và cả phân quyền đều có trong nội
dung của bản Hiến pháp đó.103

Rất khác với trước đây, Tòa án nhân dân được Hiến pháp giao trách nhiệm thực hiện
quyền tư pháp có nghĩa vụ trước tiên phải bảo vệ quyền con người, quyền công dân trước
bảo vệ chế độ, bảo vệ lợi ích của nhà nước.

102
Báo Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, 11- 8-2004. Luật xuất bản đã được thông qua, nhưng quyền của tư nhân
cũng chỉ dừng ở mức độ tham gia cùng các nhà xuất bản của nhà nước.
103
Xem, Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào, Nguyễn Cảnh Bình (Biên soạn) Nxb. Thế giới 2004 Hà Nội,
130
 Vì vậy, không chỉ Chương II - chương giành riêng cho việc quy định quyền con người
và quyền công dân, mà tất cả nội dung của bản Hiến pháp đã toát nên một tinh thần bảo
vệ quyền con người. Cái tinh thần đó không có hoặc chí ít là không đậm đặc ở các bản
Hiến pháp trước đây. Đi sâu hơn vào nội dung Chương II, chúng ta thấy Hiến pháp mới
có những thay đổi rất cơ bản sau đây:

- Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, nhất là kể từ khi có chủ trương xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, quá trình soạn thảo Chương về
quyền con người và quyền công dân đã được đối chiếu một cách tương đối toàn diện với
tiêu chuẩn của các quy định nhân quyền Công ước quốc tế, mà Việt Nam đã tham gia ký
kết. Cách quy định của chương này, về cơ bản là dựa trên nền tảng của các quy định trong
Công ước quốc tế về nhân quyền: Trước hết là các quyền con người trong lĩnh vực dân sự,
chính trị, sau đấy là các quyền về kinh tế, xã hội và văn hóa.

- So với các bản Hiến pháp trước đây, Hiến pháp mới đã không còn đồng nhất
quyền con người và quyền công dân, như ở Điều 50 Hiến pháp năm 1992, mà sử dụng,
phân biệt hai thuật ngữ này một cách rất hợp lý. Bởi vì quyền con người là quyền tự
nhiên của mọi người, còn quyền công dân là quyền của những người có quốc tịch Việt
Nam. Như vậy Hiến pháp Việt nam không chỉ bảo vệ công dân của mình mà còn bảo vệ
mọi con người nói chung đáp ứng nhu cầu của công cuộc hội nhấp quốc tế.

- Cách thức hiến định về các quyền con người có sự thay đổi căn bản, từ công thức
nhà nước “quyết định”, nhà nước “trao” quyền cho người dân, sang công thức các quyền
của con người là tự nhiên, vốn có, nhà nước không trao quyền, không ban phát, mà nhà
nước phải tôn trọng, bảo vệ và phải bảo đảm thực hiện, mà không phụ thuộc vào ý chí chủ
quan của Nhà nước. Điều đó thể hiện bằng các cụm từ vô nhân xưng cho tất cả mọi
người, mọi công dân, không phân biệt đẳng cấp, màu da, giới tính... Đây là một thể hiện
quan trọng bậc nhất trong tư duy chính trị pháp lý của Việt Nam làm cơ sở nền tảng lập
luận cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước. Đúng như lập luận của các thẩm phán tiên
tiến nhất của thế giới, trong phán quyết của mình rằng:
“Mục đích của luật nhân quyền/ Tuyên ngôn nhân quyền là việc rút bớt một
số chủ đề nhất định ra khỏi các cuộc tranh cãi chính trị, đặt chúng ra ngòai tầm
với, của các chính trị gia và các quan chức nhà nước và coi chúng là những
nguyên tắc pháp lý, mà tòa án phải áp dụng. Quyền con người được sống, tự do,
sở hữu, tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tín ngưỡng, tự do hội họp, và các
quyền cơ bản. Chúng không thể là kết quả của việc bỏ phiếu, chúng không thể
phụ thuộc vào bất kể một cuộc bầu cử nào.”104

104
Xem, Thẩm phán R. Jackson trong vụ West Virginia Board of Education kiện Barnette 1943
131
 - Hiến pháp 2013 ghi nhận đầy đủ cả ba nghĩa vụ của nhà nước đối với nhân quyền là
tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người theo tinh thần của luật nhân quyền quốc
tế, mà không như quy định quá sơ sài của Hiến pháp năm 1992 chỉ ghi nhận nghĩa vụ tôn
trọng (Điều 50). Nhà nước theo tinh thần của Hiến pháp mới rất nặng nề đều phải có 3
nghĩa vụ nói trên đối với tất cả các quyền con người được ghi nhận trong Hiến pháp. Việc
không thực hiện bất kỳ một trong 3 nghĩa vụ nói trên đều có thể cấu thành hành vi vi
phạm quyền con người từ phía nhà nước. Ví dụ như quyền sở hữu nhà ở (Điều 32) của
người dân sẽ bị coi là vi phạm từ phía nhà nước, nếu nhà nước tùy tiện cưỡng chế trục
xuất người dân ra khỏi nhà ở của họ (trách nhiệm tôn trọng); sẽ là vi phạm khi nhà nước
không ngăn chặn được sự vi phạm nhà ở của người dân bởi bên thứ ba (trách nhiệm bảo
vệ); sẽ cũng là vi phạm nếu như nhà nước không tạo điều kiện đảm bảo được nơi ở tối
thiểu cho người dân (trách nhiệm bảo đảm).
Hiến pháp mới ghi nhận một số quyền mới, bao gồm: Quyền sống (Điều 19); Các
quyền về văn hóa (Điều 41); Quyền xác định dân tộc, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ, lựa chọn
ngôn ngữ giao tiếp (Điều 42); Quyền của công dân không bị trục xuất, giao nộp cho nước
khác (Điều 17).
Hiến pháp mới đã củng cố hầu hết các quyền hiện có (quy định rõ hơn hoặc tách
thành điều riêng), bao gồm: Bình đẳng trước pháp luật (Điều 16); Cấm tra tấn, đối xử tàn
bạo, vô nhân đạo và hạ nhục (Điều 20); Bảo vệ đời tư (Điều 21); Tiếp cận thông tin (Điều
25); Tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 28); Bỏ phiếu trong trưng cầu dân ý
(Điều 29); Xét xử công bằng (Điều 31); Tư hữu tài sản (Điều 32); An sinh xã hội (Điều
34); Nơi ở hợp pháp (Điều 22)….
Đặc biệt là quy định liên quan đến bị can, bị cáo, những người đang ở vòng lao lý
đang có sự tranh chấp có quyền đầy đủ của con người với nguy cơ có thể bị tước bỏ. Đây
là cái rốn trũng nhất và nhạy cảm nhất của nhân quyền. Hiến pháp mới đã có nhiều gia cố
nhất định về quyền của người bị tạm giam, bị tạm giữ, bị xét xử: Quyền không bị bắt khi
không có quyết định của Tòa án, hoặc không có quyết định được phê chuẩn của Viện
kiểm sát, trừ trường hợp phạm tội quả tang; Quyền được suy đoán vô tội, quyền được tòa
án xét xử kịp thời, quyền không bị kết án hai lần về một tội phạm; quyền được bồi thường
thiệt hại khi bị oan sai…(Điều 31), quyền được xét xử hai cấp, và quyền được bào chữa
(Điều 103) … Đây cũng là điểm được nhấn mạnh và rất được quan tâm trong bản Hiến
pháp thành văn đầu tiên của thế giới. Ngay khi bản Hiến pháp vừa được thông qua đã phải
đính kèm thêm 10 tu chính án tương ứng với 10 điều khoản nói về nhân quyền của nước
Mỹ. Trong 10 điều khoản ấy có tới 2/3 tổng số điều quy định về quyền của bị can, bị cáo.
Đó là các quyền được xét xử công bằng, quyền im lặng, quyền không tự buộc tội chính
mình, quyền không bị xét xử 2 lần về cùng một tội phạm, quyền không bị xử phạt một
cách tàn bạo và bất thường. Đó cũng là những nội dung cơ bản nhân quyền của họ. Những
quyền của con người đứng trước ngưỡng cửa của nguy cơ có thể bị tước bỏ. Đứng trước
132
thời khắc này mà nhân quyền còn bị vi phạm thì có thể nói rằng không ở đâu có thể có
được sự an toàn tuyệt đối cho quyền con người của họ. Đây cũng là điểm đáng tự hào của
người Mỹ khi họ phải đắn đo cân nhắc phê hay không phê chuẩn các Công ước quốc tế về
nhân quyền. Mặc dù là quốc gia có sáng kiến thành lập ra Liên Hợp quốc, và có đại diện
quan trọng tham gia dự thảo Tuyên ngôn nhân quyền quốc tế, 105 nhưng Mỹ quốc lại không
phải là một trong những quốc gia đầu tiên phê chuẩn Công ước về nhân quyền. Sở dĩ như
vậy vì họ cho rằng Công ước không có gì vượt qua được những điều đã được họ quy định
trong Hiến pháp thành văn đầu tiên trên thế giới của mình cách đó gần 200 năm trước 106.
Những thay đổi nói trên khiến cho chế định này của Hiến pháp mới của Việt Nam
càng phù hợp hơn với nội dung của các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Việt Nam là
thành viên, cũng như với chế định về quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp
các nước dân chủ. Phần lớn những thay đổi trên nhằm khắc phục những kiểm soát của
chương V Hiến pháp 1992, và các Hiến pháp trước đây mà đã khiến các quy định về
quyền con người, quyền công dân trở thành hình thức. Tinh thần nhân quyền của Hiến
pháp mới phải được thể hiện trong tất cả các dự luật cần phải triển khai thực hiện Hiến
pháp. Những đạo luật hiện hành nào chưa thể hiện được tinh thần đó đều cần phải được
sửa đổi. Chính cách đặt vấn đề bảo vệ quyền con người được đặt lên trước việc bảo vệ
quyền lợi của Nhà nước được ghi nhận trong Hiến pháp mới sẽ làm cho mục đích của các
Bộ luật Hình sự và Tố tụng Hình sự sắp sửa đổi cũng phải đặt nhiệm vụ bảo vệ quyền con
người, quyền công dân lên trên việc bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của chế độ như trước
đây.

Vì vậy, với cách tiếp cận này các quy định về quyền con người và quyền công dân
của Hiến pháp mới hứa hẹn các quyền hiến định sẽ được tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm
đúng đắn, hiệu quả hơn trong thực tế. Quyền lực nhà nước có cơ sở hiến định cho việc
kiểm soát, để bảo vệ quyền con người của người dân theo đúng tinh thần của nhà nước
pháp quyền và của chủ nghĩa hiến pháp (Constitutionalism).

Tuy nhiên so với tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế Hiến pháp mới vẫn còn một số kiểm
soát nhất định, mà trong quá trình triển khai thực hiện cần phải có những biện pháp kiểm
soát hoặc khắc phục tối đa những tác hại của chúng:

Thứ nhất, quy định ở khoản 2 Điều 14 Hiến pháp quy định:

105
Bà Roosevelt phu nhân của Tổng thống Hoa kỳ là một trong những người chỉ đạo việc soạn thảo Tuyên ngôn

Nhân quyền 1948

106
Xem, Danh sách các nước thành viên của 2 Công ước quốc tế về nhân quyền, Mỹ quốc gia nhập năm 1977
133
 “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị giới hạn theo quy định
của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự,
an toàn xã hội, đạo đức, sức khỏe của cộng đồng”.

Nhiều người trong nhóm nghiên cứu của chúng tôi cho rằng, sửa đổi trên đã nhầm lẫn
giữa hai vấn đề khác biệt trong luật nhân quyền quốc tế 107. Đó là limitation of human
rights (“giới hạn của quyền”) và derogation of human rights (“kiểm soát việc thực hiện
quyền” hay “tạm đình chỉ/dừng thực hiện quyền”). 108 Chính từ đây sẽ có nguy cơ gây ra
những hậu quả nghiêm trọng về lập pháp và thực thi pháp luật. Với quy định đã được
thông qua như ở phân trên, thì bất cứ quyền con người, quyền công dân nào cũng sẽ bị
kiểm soát (giới hạn) trong các trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia,
trật tự, an toàn xã hội, đạo đức, sức khỏe của cộng đồng. Trong khi, đó một số quyền cần
thiết phải được giới hạn trong mọi thời điểm, mà không cần đợi đến khi xuất hiện tình
trạng nói trên. Theo luật nhân quyền quốc tế, quyền tự do hội họp luôn được kèm theo
điều kiện vì “hòa bình”;109 quyền tự do lập hội có thể bị kiểm soát với những người làm
việc trong các lực lượng vũ trang và cảnh sát; 110 quyền tự do ngôn luận có thể bị kiểm soát
để phòng ngừa sự xâm hại danh dự, nhân phẩm, đời tư của người khác, bí mật quốc gia,
đạo đức cộng đồng hay để ngăn ngừa những hành động kích động chiến tranh, hằn thù,
phân biệt đối xử về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo, tín ngưỡng…111

Ngược lại với công thức trên, trong khi đề cập đến vấn đề kiểm soát thực hiện quyền,
quy định trên của Hiến pháp năm 2013 đã không kèm theo những ngoại trừ đối với các
quyền tuyệt đối (non-derogable rights), mà theo luật nhân quyền quốc tế các quốc gia
không được phép giới hạn hay đình chỉ thực hiện trong bất kỳ bối cảnh nào, kể cả vì lý do
an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức, sức khỏe của cộng đồng. Đó là các
quyền sống, quyền không bị tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo hay nhục hình; quyền
không bị bắt làm nô lệ, nô dịch; quyền không bị tù vì không hoàn thành nghĩa vụ theo hợp
đồng; quyền được suy đoán vô tội; quyền được thừa nhận tư cách thể nhân trước pháp
luật và quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng, tôn giáo.112

107
Xem, Vũ Công Giao: Quyền con người và quyền công dân trong dự thảo lần thứ 2 và tứ 3 của dự thảo sửa đổi

Hiến pháp 1992

108
Xem http://www.geneva-

academy.ch/RULAC/derogation_from_human_rights_treaties_in_situations_of_emergency.php.
109
Xem Điều 20(1) Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền 1948 (UDHR) và Điều 21 Công ước quốc tế về các

quyền dân sự, chính trị 1966 (ICCPR).

110
Xem Điều 22(2) ICCPR.
111
Xem các Điều 19,20 ICCPR.
112
Xem Điều 4(2) ICCPR. Các quyền liệt kê ở trên thuộc về các Điều 6, 7, 8 (khoản 1 và 2), 11, 15, 16 và 18 ICCPR.
134
 Những kiểm soát này sẽ tạo cơ sở cho việc lợi dụng hoặc tùy tiện, tạo cơ sở cho sự
nại ra vì tình trạng khẩn cấp để xâm phạm các quyền tuyệt đối của người dân từ phía
những người thi hành công vụ của nhà nước. Việc triển khai thực hiện Điều 15 nói trên
của Hiến pháp có nguy cơ không tuân thủ Điều 5 của Công ước quyền chính trị và dân sự
của Liên hợp quốc:

“Không một quy định nào trong Công ước này có thể được giải thích với
cho phép bất kỳ quốc gia, nhóm người hay cá nhân nào được quyền tham gia hay
tiến hành bất kỳ hành động nào nhằm phá hoại bất kỳ quyền và tự do nào được
Công ước này thừa nhận hoặc nhằm giới hạn những quyền và tự do quá mức
Công ước này quy định.”

Thuật ngữ “An ninh quốc gia” chỉ có thể được viện dẫn để biện minh cho các biện
pháp nhằm giới hạn một số quyền của con người chỉ khi chúng được thực hiện để bảo vệ
sự tồn tại của quốc gia hay toàn vẹn lãnh thổ hoặc độc lập chính trị chống lại vũ lực hoặc
đe dọa vũ lực. An ninh quốc gia không thể được viện dẫn như là một lý do để áp đặt
những giới hạn để ngăn chặn mối đe dọa đến pháp luật và trật tự chỉ ở phạm vi địa
phương. An ninh quốc gia cũng không thể được sử dụng như là một lý do cho việc áp đặt
giới không rõ ràng hay tùy tiện và chỉ có thể được viện dẫn chỉ khi có đầy đủ các biện
pháp bảo vệ và chế tài hiệu quả chống lại sự lạm dụng.113

Thứ hai, khoản 2 Điều 15 quy định: Việc thực hiện quyền con người, quyền công dân
không được xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người
khác.” Điều này chỉ là điều viết khác đi dự thảo đã từng được công bố trước đây là:
“Không được lợi dụng quyền con người, quyền công dân để xâm phạm đến lợi ích của
quốc gia, lợi ích dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác.” Dù có được chỉnh
lại đi chăng nữa thì ngữ nghĩa của quy định này không thay đổi. Cũng gần tương tự như
điều khoản kiểm soát quyền con người ở phần trên, điều này còn rất nhiều tranh luận,
thậm chí còn thực sự không cần thiết, vì khái niệm “lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc, lợi
ích hợp pháp của người khác” quá rộng và mơ hồ, tiềm ẩn nguy cơ quy định này bị lạm
dụng, lợi dụng để vi phạm các quyền hiến định. 114 Hơn việc xâm phạm đến lợi ích của
quốc gia, cũng như quyền lợi ích của người khác đều đã được quy định rõ ràng và cụ thể
trong các chương, điều luật của Bộ luật Hình sự như: Chương XI Các tội xâm phạm An
ninh quốc gia, Chương XII, Chương XIII, Chương IV về các tội xâm phạm các quyền tự

113
Xem, Khoản 62, 63, 64 Các nguyên tắc Limburg, 1986 về việc thực hiện Công ước quốc tế về các quyền Kinh tế,

xã hội, văn hóa

114
Xem thêm Bình luận và khuyến nghị của tổ chức ARTICLE 19

http://www.article19.org/resources.php/resource/3680/en/vietnam:-proposed-constitutional-amendments-go-against-

international-law.
135
do, dân chủ, tính mạng sức khỏe của người dân…, mà không cần thiết quy định ở một
điều chung trong Hiến pháp. Việc quy định những điều khoản như phân tích trên không
thuộc phạm vi của Hiến pháp. Phần quy định về quyền con người chỉ bao gồm các quyền
phải được liệt kê ra cho đủ, để nhà nước có trách nhiệm tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm.
Đây cũng là lý do rất xác đáng được các nhà soạn thảo bản dự thảo Hiến pháp thành văn
đầu tiên của thế giới nại ra để phản đối ý kiến chống lại họ.115

Thứ ba, chủ thể quyền. Một trong những tiến bộ nổi bật của Hiến pháp mới là chuyển
đổi đại từ nhân xưng chỉ chủ thể quyền từ “công dân” sang “mọi người” hoặc “không ai”,
trong nhiều điều khoản của Chương II. Điều này phù hợp với bản chất của các quyền liên
quan và tạo điều kiện để thực thi các quyền đó trên thực tế. Điều thay đổi đó nói lên tính
phổ quát của các quyền được quy định trong hiến pháp, không có một sự phân biệt nào.
Mặc dù vậy, vẫn còn một số quyền và tự do cần được áp dụng với tất cả mọi người nhưng
hiện vẫn chỉ được quy định dành cho công dân, bao gồm: Tự do đi lại, cư trú (Điều 23);
Tự do biểu đạt, lập hội, hội họp, biểu tình (Điều 25); Quyền có nơi ở hợp pháp (Điều 22);
Quyền được quyết định dân tộc, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ (Điều 42)…Việc giới hạn chủ
thể quyền chỉ là công dân với những quyền và tự do này là không phù hợp với luật nhân
quyền quốc tế và có thể bị coi là sự phân biệt đối xử với người nước ngoài sinh sống hợp
pháp ở Việt Nam. Ví dụ, xét về quyền tự do đi lại, cư trú, Điều 12(1) ICCPR quy định
rằng, “Bất cứ ai cư trú hợp pháp trên lãnh thổ của một quốc gia đều có quyền tự do đi lại
và tự do lựa chọn nơi cư trú trong phạm vi lãnh thổ quốc gia đó”.

Như vậy, việc chỉ quy định “công dân có quyền tự do đi lại, tự do cư trú.” rõ ràng
không phù hợp với Điều 12 ICCPR. Tương tự, khi quy định về các tự do biểu đạt, lập hội,
hội họp, biểu tình, quyền của các nhóm thiểu số được giữ gìn bản sắc của mình (các Điều
19, 21, 22, 27 ICCPR), quyền có mức sống thích đáng (bao gồm nơi ở); quyền được giáo
dục (các Điều 11,13 ICESCR), các Công ước này đều sử dụng đại từ nhân xưng “mọi
người” để chỉ chủ thể quyền, hoặc sử dụng cách diễn đạt để hàm ý rằng những quyền này
không chỉ áp dụng với công dân ở một quốc gia.

Thứ tư, thuật ngữ “theo luật”và “theo pháp luật” là những thuật ngữ được dùng
tương đối phổ biến ở Hiến pháp 1992 có tới 11 lần, cũng như của các Hiến pháp. Mặc dù
ở nhiều điều khoản của Hiến pháp mới, những cụm từ “theo pháp luật”, “do pháp luật
quy định” hoặc “theo quy định của pháp luật” được bỏ đi hoặc thay thế bằng “do luật
định”. Tuy nhiên vẫn còn một số điều hiện còn giữ lại với những cụm từ này. Ví dụ: Điều
25 Hiến pháp quy định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận
thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy
định.” Các quyền hiến định luôn cần thiết, có thể và không được trì hoãn việc cụ thể hóa

115
Xem, Hiến pháp Mỹ được làm ra như thế nào, Sdd
136
bằng luật. Nhưng đối với các quy định nhằm cấm xâm hại quyền, việc sử dụng cụm từ
“theo pháp luật” đồng thời có thể dẫn đến hai khả năng: i. mở rộng phạm vi bảo vệ; và ii.
tăng thêm nguy cơ tùy tiện rút bớt/giảm nhẹ những trách nhiệm xử lý của các cơ quan nhà
nước. Trong thực tế, khả năng thứ hai thường nổi bật hơn khả năng thứ nhất. Việc thêm
bớt bất cứ một văn bản quy định thêm đều là sự kiểm soát việc thực hiện quyền đó của
người dân, mà không thể có một khả năng mở rộng nào.

Về vấn đề này cách tiếp cận của những nhà soạn thảo Hiến pháp thành văn đầu tiên
của thế giới là một minh chứng. Điều sửa đổi thứ nhất của bản Hiến pháp Mỹ quốc quy
định:

“Quốc hội sẽ không ban hành một đạo luật nào nhằm thiết lập tôn giáo
hoặc ngăn cấm tự do tín ngưỡng, tự do ngôn luận, báo chí và quyền của dân
chúng được hội họp và kiến nghị Chính phủ sửa chữa những điều gây bất bình”.

Ở đây quyền tự do tôn giáo, tự do ngôn luận, tự do báo chí là quyền tuyệt đối, không
cần Quốc hội phải ban hành thêm một đạo luật nào, thậm chí việc thêm thắt còn phải nằm
trong ngữ cảnh bị cấm luôn. Mọi sự thêm thắt đều nằm trong phạm vi thu hẹp những
quyền đó của người dân.

Từ những phân tích trên, có thể thấy rằng, cần tiếp tục điều chỉnh các cụm từ hiện
còn “theo pháp luật” thành “theo luật định” hoặc “do luật định” nhằm giảm thiểu nguy
cơ tùy tiện giới hạn và vi phạm các quyền hiến định của các cơ quan nhà nước, nhất là đối
với các cơ quan hành pháp, tức là các cơ quan quản lý – thi hành pháp luật, vừa làm luật
(ban hành văn bản quy phạm dưới luật) vừa thi hành luật tức là “vừa đá bóng vừa thổi
còi.” Nguy cơ cho sự diễn giải dễ cho cơ quan hành pháp là rất lớn, mà chưa nói đến việc
có thể lạm dụng quyền của họ. Ở đây, việc cụ thể hóa bằng luật không có nghĩa là mọi
vấn đề liên quan đến việc thực hiện quyền đó đều cần được quy định trong luật, mà chỉ
cần quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc, có thể trong một đạo luật riêng hoặc
một đạo luật có liên quan.

Thứ năm, thiếu một số quyền và tự do quan trọng. Là thành viên của cả hai công
ước ICCPR và ICESCR từ đầu thập kỷ 1980, Việt Nam có nghĩa vụ thực hiện đầy đủ
“những chuẩn mực nhân quyền quốc tế tối thiểu” được ghi nhận trong hai công ước này,
mà đầu tiên là phải “nội luật hóa” vào hiến pháp. Mặc dù vậy, cho đến nay, Hiến pháp
vẫn thiếu vắng một số quyền và tự do quan trọng được nhấn mạnh trong hai công ước đã
nêu, bao gồm: Quyền không bị bắt làm nô lệ và nô dịch (ICCPR: Điều 8); Quyền không
bị bỏ tù vì không hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng (ICCPR: Điều 11); Quyền được
thừa nhận là thể nhân trước pháp luật ở mọi nơi (ICCPR: Điều 16); Quyền đình công
(ICECSR: Điều 8.1); Quyền thành lập, gia nhập công đoàn (ICCPR: Điều 22, ICESCR:
Điều 8.1); Tự do tư tưởng (ICCPR: Điều 18.1); Quyền được giữ quan điểm riêng mà
137
không bị can thiệp (ICCPR: Điều 19.1). Đây cũng là lý do được nại ra để phản đối những
người yêu cầu phải có nhân quyền trong bản Hiến pháp thành văn đầu tiên của thế giới:
Không thể ghi nhận đầy đủ tất cả các quyền con người trong một bản văn Hiến pháp.
Nhưng cuối cùng họ đã tìm ra cách giải quyết đáp ứng cả hai luồng tư tưởng vĩ đại nói
trên bằng một quy định vừa có tính chất dân dã vừa có tính chất hàn lâm rằng: Việc liệt kê
những điều trong Hiến pháp không có nghĩa là phủ nhận hay hạ thấp những quyền khác
của người dân.116

Thứ sáu, Điều 15 Hiến pháp quy định: Quyền công dân không tách rời nghĩa vụ
công dân. Theo logic này, Điều 39 quy định “Công dân có quyền và nghĩa vụ học tập.”
Những quy định trên nên dù nó đã “bén rễ’ vào tư duy của các nhà quản lý và được nhấn
mạnh trong nhiều văn bản pháp luật, kể cả hiến pháp hiện hành. Khẩu hiệu “quyền công
dân không tách rời nghĩa vụ công dân” đã trở thành khẩu hiệu truyền thống. Nhưng câu
khẩu hiệu trên không có nội hàm thực chất (nó chỉ có ý nghĩa như một câu khẩu hiệu);
nhưng quan trọng hơn, nó có thể được hiểu và áp dụng theo một cách thức phi logic và
phi thực tế (mọi quyền phải kèm theo một nghĩa vụ tương ứng, như ví dụ Điều 39). Liệu
có một quyền nào luôn gắn chặt (không tách rời) với một nghĩa vụ tương ứng trong thực
tế? Nếu quyền luôn gắn liền nghĩa vụ tương ứng, vậy quyền sống gắn với nghĩa vụ gì?
Một em bé vừa được ra đời tất nhiên có quyền con người, liệu em đó có phải thực hiên
những một nghĩa vụ nào tương ứng không? Nếu công dân có quyền đồng thời với nghĩa
vụ học tập, vậy để hoàn thành nghĩa vụ này cần phải học tập đến cấp độ nào? Thế nào là
vi phạm nghĩa vụ học tập và chế tài nào cho những vi phạm đó?

Đây là những quy định thể hiện rõ sự phát triển của quan niệm của chế độ phong
kiến, khi mà đại đa số con người chỉ bao gồm những thần dân, họ chỉ có nghĩa vụ phải
gánh vác để phục vụ nhà Vua, sau đó là giới quý tộc mà không có quyền lợi được hưởng
thụ, họ không có quyền được đòi hỏi. Tiếp sang đến chế độ dân chủ, nhất là lại ở phương
Đông, sự muốn được hưởng quyền thì lẽ đương nhiên phải gánh vác nghĩa vụ, thậm chí
trong đa số các trường hợp, muốn được hưởng quyền thì trước hết phải gánh vác nghĩa
vụ. Phương Tây họ có cách tiếp cận khác, trước hết đã là con người, thì họ phải có quyền.
Hiến pháp với tư cách là đạo luật tối cao thể hiện khế ước của mọi người dân trước khi
thành lập ra nhà nước để bảo vệ quyền của họ, thì nhiệm vụ đầu tiên của Hiến pháp phải
ghi rõ các quyền bất di, bất dịch và là lẽ đương nhiên được hưởng của người dân, mà
không phải là nghĩa vụ. Để đến chỗ hiểu được như vậy họ cũng phải trải qua một cuộc
đấu tranh rất nặng nề, nhưng không thể nào nặng nề bằng các quốc gia của phương Đông,
nơi có hàng nghìn năm phong kiến và thuộc địa.

116
Xem, Điều bổ sung thứ 9 của Hiến pháp Hoa kỳ
138
 Thứ bảy, quyền của đồng giới, song giới, chuyển giới (LGBT). Xu hướng trên thế
giới là ngày càng thừa nhận các quyền của LGBT, bao gồm các quyền không biệt đối xử
và quyền về hôn nhân của họ. Sửa đổi hiến pháp là một cơ hội để Việt Nam hòa mình vào
dòng chảy chung trên thế giới về vấn đề trên. Ở đây, hiến pháp sửa đổi không nhất thiết
cần quy định một quyền cụ thể nào đó của LGBT, nhưng hoàn toàn có thể điều chỉnh một
số quy định để tạo cơ sở cho việc luật hóa quyền về hôn nhân và quyền không bị phân
biệt đối xử của nhóm này mà không xung đột với bất kỳ nội dung nào liên quan. Vẫn như
cũ Hiến pháp mới quy định: Nam, nữ có quyền kết hôn, ly hôn. Hôn nhân theo nguyên tắc
tự nguyện, tiến bộ, một vợ một chồng bình đẳng, tôn trọng lẫn nhau.

Thứ tám, sở hữu đất đai. Sở hữu đất đai là một trong những vấn đề được tranh luận
nhiều nhất trong lần sửa đổi hiến pháp này. Hiến pháp vẫn không thừa nhận sở hữu tư
nhân về đất đai. Ngoài những cơ sở lý luận và thực tiễn ở Việt Nam đã được nhiều tác giả
phân tích, việc này còn bởi quyền sở hữu đất đai cũng được coi là một quyền con người
theo luật quốc tế. Cụ thể, sở hữu đất đai được đặc biệt nhấn mạnh với ý nghĩa là một
quyền của nhóm trong Công ước số 169 năm 1989 về các dân tộc bản địa và bộ lạc của
Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) và trong Tuyên bố năm 2007 của Liên hợp quốc về
quyền của người bản địa. Trong UDHR, quyền sở hữu đất đai thuộc nội hàm của quyền sở
hữu tư nhân về tài sản.117 Trong ICCPR, quyền sở hữu đất đai được gắn với quyền tự
quyết với nguồn tài nguyên thiên nhiên và quyền được bảo đảm (không bị tước đoạt) các
nguồn sinh sống của một cộng đồng.118

Khi triển khai thực hiện các điều khoản nói trên cần phải tính đến những sự giải
thích gần tương thích hơn với tiêu chuẩn của Công ước quốc tế. Ví dụ khi triển khai thực
thi quyền sở hữu toàn dân về đất đai cần có những tính toán gia cố thêm quyền sử dụng
đất của các chủ thể có quyền sử dụng. Trong đó có quyền sử dụng đất của tư nhân như:
kéo dài thời hạn sử dụng đất từ 20 năm cho đến 50 năm đối với đất nông nghiệp, 70 năm
cho đất rừng, 90 năm cho đất đô thị….

Kết luận

Mặc dù vẫn còn những điểm chưa đáp ứng được mong đợi của nhiều người, nhưng
so với các Hiến pháp trước đây Hiến pháp mới có những điểm rất sáng, nổi nên nhất là
những quy định về quyền con người và quyền công dân. Điểm sáng đó không chỉ tập
trung vào việc quy định ở Chương II của Hiến pháp, mà còn ở tất cả các chương điều
khác của Hiến pháp thể hiện ở sự phân công phân nhiệm rạch ròi giữa ba quyền lập pháp,
117
Điều 17 UDHR quy định: 1. Mọi người có quyền sở hữu tài sản của riêng mình hoặc chung với người khác.
2. Không ai có thể bị tước đoạt tài sản một cách tùy tiện.
118
Điều 1 I CCPR.
139
hành pháp và tư pháp cho ba chủ thể tương ướng là Quốc hội, Chính phủ và Tòa án. Đó là
nền tảng sự tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm nhân quyền trong một xã hội hiện đại. Nhưng
bên cạnh đó vẫn còn chứa đựng một số hạt chưa thực sự tương thích với tiêu chuẩn của
nhân quyền quốc tế. Việc triển khai thực thi những quy định của Hiến pháp về lĩnh vực
này cần phải tính đến yếu tố tích cực lẫn tiêu cực của vấn đề. Tích cực thì phải được nhân
rộng, còn tiêu cực thì phải phải kiểm soát sự ảnh hưởng của chúng. Có như vậy, thì
quyền con người của Việt Nam mới có thể càng ngày càng gần và càng tương thích với
tiêu chuẩn của nhân quyền quốc tế.

140
 Chương V

CÁC CHỨC DANH QUAN TRỌNG CỦA NHÀ NƯỚC ĐƯỢC BẦU CỬ VÀ VỚI
MỘT NHIỆM KỲ NHẤT ĐỊNH – MỘT HÌNH THỨC KIỂM SOÁT
QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

Tổng tuyển cử là một dịp cho toàn thể quốc dân tự do lựa chọn những người
có tài, có đức, để gánh vác công việc nước nhà.

Trong cuộc tuyển cử, hễ là người muốn lo việc nước thì đều có quyền ra ứng
cử; hễ là công dân đều có quyền đi bầu cử. Không phân chia gái trai, giầu
nghèo, tôn giáo, nòi giống, giai cấp, đảng phái, hễ là công dân Việt Nam đều có
hai quyền đó.

Hồ Chí Minh, Toàn tập, Nxb Chính trị Quốc gia, 1995

5.1. Bầu cử, dân chủ và kiểm soát quyền lực nhà nước

Bầu cử không chỉ đơn giản là biện pháp nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước
thuộc về mình bằng cách lựa chọn thông qua lá phiếu những người thay mặt nhân dân
thực hiện quyền lực nhà nước, mà còn là hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước.
Trong số những nội dung và biện pháp kiểm soát quyền lực nhà nước, bầu cử có một
vị trí quan trọng. Nếu quyền bầu cử của nhân dân được thực thi một cách nghiêm
túc, thì cho dù nhà nước cùng các quan chức của nó có độc tài, chuyên chế đến đâu
chăng nữa cũng bị ngăn chặn một cách thích đáng bằng các nhiệm kỳ hữu hạn của
chúng.

Ngay từ khi mới thành lập ra nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà, chỉ sau ngày
Tuyên ngôn độc lập, ngày 3 tháng 9 năm 1945, Hồ Chủ tịch đã đã đề nghị Chính phủ
Lâm thời sớm tổ chức một cuộc Tuyển cử và xây dựng Hiến pháp. Người nói:

“Trước chúng ta đã bị chế độ quân chủ chuyên chế cai trị, rồi đến chế độ
thực dân không kém phần chuyên chế cai trị, nên nước ta không có Hiến pháp,
nhân dân ta không được hưởng quyền tự do dân chủ. Chúng ta phải có một Hiến
pháp dân chủ. Tôi đề nghị Chính phủ phải tổ chức càng sớm càng hay cuộc tuyển
cử với chế độ phổ thông đầu phiếu. Tất cả mọi công dân, trai, gái, từ 18 tuổi đều
có quyền bầu cử, ứng cử, không phân biệt giàu nghèo, dòng giống”.119

119
Hồ Chí Minh, Toàn tập, NXB Chính trị Quốc gia, 1995, t. 4 , tr. 6 - 7
141
 Sở dĩ Chủ tịch Hồ Chí Minh muốn tổ chức một cuộc bầu cử nhanh như vậy, là vì
Người muốn có một chính quyền của nhân dân, do chính nhân dân thực hiện quyền lực
nhà nước thuộc về mình thành lập ra. Hồ Chủ tịch rất hiểu rằng, bầu cử là một định chế
cốt yếu của một nền dân chủ. Bầu cử là một trong những biện pháp thành lập ra bộ máy
nhà nước cho phép chúng ta xác định được nguồn gốc, bản chất dân chủ của nhà nước.
Uy quyền của chính phủ chỉ xuất phát từ sự bỏ phiếu đồng ý của nhân dân. Bầu cử gắn
liền với dân chủ, như là một trong những biểu hiện quan trọng của nhà nước dân chủ. Bầu
cử như là một trong những phương thức khẳng định tính hợp pháp của chính quyền.
Quyền lực nhà nước không thể ở cõi hư vô, mà phải có nguồn gốc xuất phát từ nhân dân.
Bầu cử trở thành hình thức thể hiện quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Với một thời gian nhất định, các cơ quan nhà nước và những người có trách nhiệm
quan trọng của nhà nước đều phải được nhân dân uỷ quyền thực hiện quyền lực nhà nước
thông qua hình thức bầu cử. Khi hết thời gian uỷ thác, các cơ quan nhà nước lại phải trao
lại quyền nhà nước cho nhân dân sau khi đã hoàn thành nhiệm kỳ của mình. Nhân dân
bầu ra những người đại diện khác. Như vậy, với bầu cử quyền lực nhà nước luôn luôn có
xu hướng quay trở lại phía nhân dân. ở bất cứ nền dân chủ nào khác, sự đảm bảo quan
trọng nhất về trách nhiệm của chính quyền là các công dân có quyền kiểm soát chính phủ
của mình thông qua bầu cử. Bầu cử là một trong những cách buộc các quan chức nhà
nước phải làm tròn trách nhiệm của họ. Đó là một sự kiểm soát quyền lực nhà nước.

Chủ quyền nhà nước trong chế độ dân chủ thuộc về nhân dân. Nhân dân là chủ thể
của quyền lực nhà nước. Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình bằng
nhiều biện pháp, trong đó có phương pháp thông qua người đại diện do nhân dân trực tiếp
bầu ra. Những người đại diện cho nhân dân, thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà
nước theo một nhiệm kỳ nhất định. Hết nhiệm kỳ luật định nhân dân lại thực hiện quyền
lực nhà nước thuộc về mình bầu ra những người đại diện khác. Điều này có nghĩa là các
quan chức công cử trong một chế độ dân chủ phải chấp nhận rủi ro có thể bị người dân bỏ
phiếu cách chức họ. Bầu cử là một công cụ để buộc quan chức thắng cử và đảng phái của
họ phải có trách nhiệm với những gì đã hoàn thành và cả những gì mà họ chưa hoàn thành
trong nhiệm kỳ của họ. Bằng bầu cử, nhân dân có quyền thay những người cầm quyền
xấu xa không xứng đáng với niềm tin của nhân dân.

Dù chính phủ có thể cơ cấu tổ chức chặt chẽ đến đâu, hoạt động có hiệu quả đến đâu
đi chăng nữa, mà các quan chức- những người đảm trách các chức năng quan trọng của
nhà nước không do bầu cử mà ra, cũng là một chế độ phi dân chủ. Chế độ đó chỉ là dân
chủ khi các quan chức lãnh đạo chính phủ được bầu ra một cách tự do dân chủ bởi các
công dân công khai và công bằng. Cơ chế bầu cử các chế độ chính trị có thể là khác nhau,
nhưng những yếu tố cơ bản của chúng là giống nhau đối với tất cả các xã hội dân chủ, kể
các dân chủ tư sản lẫn dân chủ xã hội chủ nghĩa: Tất cả các công dân đến tuổi trưởng
142
thành đều có quyền bầu cử, các cá nhân được bảo vệ không bị tác động tiêu cực trong khi
bỏ phiếu, kiểm phiếu công khai và trung thực...

Như vậy bầu cử như là một trong những biện pháp cơ bản kiểm soát quyền lực nhà
nước. Cơ sở của chế độ bầu cử là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Quyền lực nhà
nước của các cơ quan nhà nước, cũng như của các cá nhân được đảm nhiệm các công
việc nhà nước là do nhân dân trao cho thông qua hoạt động bầu cử của họ. Đây cũng là
cơ sở cho việc các cơ quan nhà nước cũng như các quan chức do nhân dân bầu ra phải
chịu trách nhiệm trước nhân dân. Sự chịu trách nhiệm này chính là biểu hiện của sự kiểm
soát quyền lực nhà nước.

Khi các giai cấp xuất hiện, nhà nước hình thành với tư cách là một thiết chế đứng trên
xã hội có chức năng thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, điều hoà những mâu thuẫn, duy
trì sự tồn tại và phát triển của xã hội. Với sự phát triển của nhân loại, nhận thức được
quyền lực chính trị của mình, nhân dân càng ngày đòi hỏi phải được tham gia giải quyết
các công việc của nhà nước. Họ được bình đẳng trong lĩnh vực chính trị, tức là tự do
chính trị. Sự tham gia này được thể hiện dưới hai hình thức "dân chủ trực tiếp và dân chủ
gián tiếp".

Hình thức dân chủ trực tiếp, nhân dân trực tiếp giải quyết các công việc của nhà
nước, hiện nay áp dụng rất còn kiểm soát. Hình thức dân chủ gián tiếp mà loại hình biểu
hiện của nó là dân chủ đại diện, hiện nay được áp dụng hết sức rộng rãi. Bầu cử chỉ định
ra những người lãnh đạo quốc gia. Theo Hiến pháp và luật lệ của các nhà nước dân chủ,
các đại diện do nhân dân bầu ra phải có trách nhiệm chèo lái con thuyền quốc gia. Các
nhân vật này không phải là những bù nhìn hay là các nhà lãnh đạo tượng trưng. Nếu cuộc
bầu cử nào không nhằm vào mục đích tìm ra được những người đích thực nắm quyền lực
nhà nước, thì đó chỉ là một cuộc bầu cử hình thức, giả tạo.

Dân chủ đại diện là một thể thức dân chủ, trong đó nhân dân thực hiện chủ quyền của
mình qua khâu trung gian của những đại diện được chọn bằng phương pháp bầu cử.
Phương pháp này được áp dụng rất rộng rãi trong chế độ tư bản và trong chủ nghĩa xã hội.
Vì thế cho nên, các nhà nước tư bản hoặc xã hội chủ nghĩa phần lớn chỉ được tổ chức theo
chính thể cộng hoà, mà không được tổ chức theo một loại hình chính thể nào khác. Bầu
cử trở thành một chế độ bầu cử không thể thiếu trong các chế độ chính trị dân chủ hiện nay.
Chế độ này được xác định bởi tổng thể các mối quan hệ xã hội được hình thành trong quá
trình tiến hành các cuộc bầu cử, từ lúc lập danh sách cử tri, cho đến khi kết thúc xác định
được danh sách những người trúng cử. Qua những mối quan hệ xã hội đó cho phép khái
quát được chế độ bầu cử của một đất nước là chế độ bầu cử dân chủ không áp đặt, nhân dân
tự nguyện thể hiện ý chí của mình tìm ra được những người xứng đáng làm đại diện cho họ,
thay mặt họ quản lý và điều hành đất nước. Qua bầu cử các cử tri không những tìm ra cho

143
đất nước những người đại diện, thay mặt họ điều hành đất nước, mà còn tìm ra cho mình
một chính sách phát triển quốc gia.Hay nói một cách khác trong mỗi cuộc bầu cử người dân
tìm ra cho mình một chính sách phát triển quốc gia.

Thực ra nguyên tắc bầu cử đã xuất hiện từ rất lâu, ngay từ thời chiếm hữu nô lệ.
Ngoài chính thể quân chủ là phổ biến, ngay từ thời kỳ này đã tồn tại chính thể cộng hoà,
với Viện nguyên lão bao gồm đại diện của những chủ nô quý tộc, đại diện nhân dân
(Commita centuria), bao gồm đại diện của những người cầm vũ khí. (1) Mục tiêu của cách
mạng tư sản là phế bỏ chế độ truyền ngôi, thế tập, khẳng định quyền lực nhà nước phải
thuộc về nhân dân. Những người cầm quyền nhà nước thực sự chỉ có thể có được quyền
lực nhà nước từ nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng cách bầu ra
những người đại diện thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước.

Một trong những quyết định quan trọng nhất của một chế độ dân chủ là phương pháp
bầu cử ra các nhà lãnh đạo và các dân biểu. Nói chung có hai cách lựa chọn cơ bản.
Phương pháp thứ nhất trong chế độ đại nghị, nhân dân trực tiếp bầu ra hạ nghị viện, đảng
đa số tại Hạ nghị viện (Dân biểu viện) hay liên minh các đảng cầm quyền thành lập ra
một chính phủ do một Thủ tướng đứng đầu. Do vậy chính phủ phải chịu trách nhiệm
trước nghị viện (Dân biểu viện). Chế độ đại nghị trước tiên xuất hiện ở nước Anh, ngày
nay được áp dụng ở nhiều nước khác cả ở châu Âu cho đến nhiều nước ở vùng biển
Caribê, ở Canada và ấn Độ. Các chính phủ đại nghị đều tự hào rằng với chế độ đa đảng,
ngay cả những đảng rất nhỏ bé cũng có đại diện trong viện lập pháp. Kết quả là những
thiểu số cũng có thể tham gia vào tiến trình chính trị ở cấp cao nhất trong chính phủ. Tính
đa dạng này khuyến khích việc đối thoại và dung hoà quyền lợi khi các đảng phái chính
trị cố gắng thành lập ra một liên minh để tổ chức ra chính quyền. Nếu như liên minh này
tan vỡ, hay là đảng bị mất tín nhiệm, thủ tướng sẽ từ chức, một chính phủ mới sẽ được
thành lập hay là một cuộc tổng tuyển cử mới được tiến hành. Tất cả những sự việc này
xẩy ra mà không gây nên một khủng hoảng chính trị đe doạ đến tận gốc chế độ dân chủ.

Khuyết điểm chính của chế độ đại nghị là mặt trái của tính mềm dẻo và chia sẻ quyền
hành pháp. Đó là sự bất ổn cố của chế độ chính trị. Liên minh đa đảng dễ bị tan vỡ và sụp
đổ ngay khi có những dấu hiệu đầu tiên của khủng hoảng chế độ chính trị, làm cho nhiều
đảng phái chỉ lên nắm chính quyền trong một thời gian ngắn. Chính phủ có thể bị các
đảng phái nhỏ bé hành hạ, bằng cách đe dọa rút ra khỏi chính phủ liên hiệp. Họ có thể đòi
hỏi phải có nhượng bộ một số yêu sách đặc biệt trong chính sách của chính phủ. Ngược
lại, trong chế độ này với một đa số tuyệt đối nắm nghị viện, Thủ tướng và đảng cầm
quyền có thể đem thi hành một chính sách quá xa vời, ngay cả ở mức có thể phản dân
chủ, mà không có một cơ chế hữu hiệu nào có thể ngăn cản được, đưa tới một chế độ

(1)
Xem Nguyễn Gia Phu. Lịch sử Hy Lạp và Rôma Cổ đại. tr., 19, Hà Nội. 1991.
144
chuyên chế của đa số. Với cách thức tổ chức này, nhân dân gián tiếp bầu ra chính phủ,
trung tâm của quyền lực nhà nước.

Phương pháp thứ hai, nhân dân bằng một cách trực tiếp hoặc có thể gián tiếp bầu ra
một vị Nguyên thủ quốc gia, không những là nguyên thủ quốc gia- đứng đầu nhà nước,
mà còn là người trực tiếp lãnh đạo hành pháp. Nếu như ở chế độ đại nghị, chính phủ và
người đứng đầu chính phủ do lập pháp thành lập và phải chịu trách nhiệm trước lập pháp,
thì ở mô hình chính thể tổng thống cộng hoà, chính phủ và người đứng đầu chính phủ
không phải chịu trách nhiệm trước lập pháp, mà phải chịu trách nhiệm trước nhân dân. Với
phương pháp bầu này, tổng thống trực tiếp chịu trách nhiệm trước nhân dân. Nhân dân trực
tiếp kiểm soát quyền lực của Tổng thống qua các cuộc bỏ phiếu phổ thông.

Tổng thống do nhân dân bầu lên trong một nhiệm kỳ nhất định có uy quyền trực tiếp
từ dân, có thể không cần đến thế đứng của đảng mình trong Quốc hội. Nếu đa số của
Quốc hội cùng đảng với Tổng thống, thì đó là một sự thuận lợi. Ngược lại không cùng
đảng với đa số của Quốc hội, Tổng thống sẽ có thể trở nên khó khăn hơn trong việc điều
hành của mình. Bằng cách phân quyền cứng rắn, Quốc hội cũng do dân bầu, Tổng thống -
người đứng đầu hành pháp cũng do dân bầu, cùng chịu trách nhiệm trước nhân dân, mỗi
ngành đều có thể cùng có được sự uỷ thác quyền lực nhà nước từ cử tri, và mỗi ngành đều
có quyền kiểm soát và cân bằng quyền lực đối với cành kia. Những ai sợ rằng hành pháp
có tiềm năng trở nên chuyên chế sẽ có khuynh hướng nhấn mạnh vai trò của Quốc hội, và
ngược lại những người lo ngại sự lạm dụng quyền của đa số lập pháp, thì sẽ luôn luôn
khẳng định uy quyền của Tổng thống. Như vậy tự nhiên có sự cân bằng nhất định các
cành quyền lực của nhà nước.

Yếu điểm của chế độ tổng thống là chỗ rất dễ rơi vào tiềm năng của một chính quyền
bế tắc. Tổng thống có thể không hội đủ số phiếu để đem thi hành những chính sách cứng
rắn của mình, nhưng bằng cách phủ quyết (veto) có thể ngăn cản không cho Quốc hội thế
chính sách của mình bằng các chương trình hành động do Quốc hội đề xuất. Tổng thống
mặc dù do dân bầu ra một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, nhưng có thể không có quyền lực
bằng thủ tướng trong chế độ đại nghị. Tổng thống luôn luôn phải đấu tranh với quốc hội -
lập pháp, vì hai cuộc bầu cử tổng thống và quốc hội là riêng rẽ ; và nhất là ở Mỹ quốc
sinh hoạt đảng lại lỏng lẻo không chặt chẽ như ở Anh, Tổng thống Mỹ không thể giải
nhiệm hoặc áp dụng biện pháp kỷ luật đối với đảng viên thuộc đảng của mình, một khi họ
không bỏ phiếu cho chính sách của mình. Nếu trong khi một vị thủ tướng của chế độ đại
nghị với đa số của nghị viện thuộc đảng của mình là đảm bảo chắc chắn cho chương trình
lập pháp mà ông ta đề xuất sẽ được Quốc hội thông qua, thì một vị tổng thống trong chế
độ tổng thống cộng hoà, khi giao thiệp với một quốc hội có đa số không cùng đảng, mà lại
cũng có những đặc quyền như mình, thường phải dùng đến phương pháp thương nghị
trường kỳ, mới có thể đảm bảo dự luật do mình đưa ra được thông qua tại Quốc hội.
145
 Ở Mỹ, cũng như ở bất cứ nền dân chủ nào khác, sự đảm bảo quan trọng nhất về trách
nhiệm của chính quyền là các công dân có quyền kiểm soát chính quyền của mình thông qua
bầu cử. Mỗi một cuộc bầu cử như là một cuộc sát hạch chính quyền lớn. Nếu như nhân dân
vẫn tin tưởng, thì chính quyền cũ vẫn còn tại vị. Ngược lại thì phải ra đi, nhường lại chính
quyền cho một lực lượng khác. Họ quan niệm chính trị như một trò chơi thể thao phải có
người thắng cuộc. Người thắng thì ở lại còn kẻ bại, thì phải ra đi.

Khác với chế độ xã hội chủ nghĩa, nhà nước tư sản được tổ chức và thành lập theo
nguyên tắc phân chia quyền lực. Vì vậy, đối tượng bầu cử trong nhà nước tư sản được áp
dụng rộng rãi hơn. Không những chỉ trực tiếp bầu ra các nghị sĩ như trong nhà nước xã
hội chủ nghĩa, cử tri của nhà nước tư bản còn bầu ra các quan chức cao cấp khác như tổng
thống, các thị trưởng... Số lần bầu cử được tỷ lệ thuận với mức độ phân quyền của mỗi
quốc gia. Càng phân quyền bao nhiêu, càng có bầu cử nhiều bấy nhiêu và sự kiểm soát
quyền lực nhà nước càng được gia tăng bấy nhiêu.

Ở một số nước, mà Nghị viện có cơ cấu hai viện, thường Hạ viện là viện do nhân dân
trực tiếp bầu ra. Thượng viện được thành lập bằng bầu cử gián tiếp hoặc do chỉ định, do
truyền ngôi thế tập. Bên cạnh những nước có quy định như trên, cũng có những nước có
Thượng viện và Hạ viện đều do nhân dân trực tiếp bầu ra. Bầu cử trực tiếp hoặc gián tiếp là
cơ sở xác định thẩm quyền của cơ quan nhà nước. Về nguyên tắc, cơ quan nhà nước được
nhân dân trực tiếp bầu ra bao giờ cũng có nhiều quyền hơn cơ quan được hình thành bằng
phương pháp bầu cử gián tiếp. Hạ nghị viện do nhân dân trực tiếp bầu ra theo quy định của
nhiều nước bao giờ cũng có nhiều quyền hơn thượng viện.

Tổng thống Mỹ do cử tri gián tiếp, nhưng đích thực là trực tiếp bầu ra, có nhiều
quyền lực thực tế hơn Tổng thống của Cộng hoà liên bang Đức được bầu ra dựa trên cơ sở
của nghị viện (không do dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra) . Sự tấn phong của nhân dân
Mỹ đã làm cho Tổng thống có quyền lực ngang hàng với Nghị viện Mỹ. Thủ tướng Anh
do Nữ hoàng bổ nhiệm. Nhưng Nữ hoàng không thể bổ nhiệm người nào đó khác hơn là
thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế trong Hạ nghị viện. Như vậy, qua cuộc bầu cử trực tiếp
nghị sĩ vào Hạ nghị viện, nhân dân nước Anh đã tự lựa chọn cho mình một vị Thủ tướng.
Chính đây là điểm lý giải thích tại sao Thủ tướng Anh quốc có quyền năng hơn các quan
chức khác của nhà nước Anh. So với chế độ phong kiến và chế độ chiếm hữu nô lệ trước
đây, việc áp dụng phương pháp bầu cử để thành lập ra các cơ quan nhà nước của chế độ tư
sản là một phương pháp dân chủ. Nó đã giúp cho nhân loại loại trừ khỏi quan niệm đã
ngự trị từ xa xưa: Quyền lực nhà nước xuất phát từ cõi "hư vô" do thiên đình định đoạt ai,
dòng họ nào vốn dĩ sinh ra là được quyền thống trị người khác. Nhưng có được như ngày
nay nhân loại phải trải qua cuộc đấu tranh hết sức bi tráng, hy sinh nhiều xương máu, hết
đời này qua đời khác.

146
 Giai cấp thống trị tư sản cùng với giai cấp phong kiến tìm hết thủ đoạn này, sang thủ
đoạn khác để nhằm mục đích kiểm soát sự tham gia của nhân dân lao động vào các cuộc
bầu cử. Lúc ban đầu bầu cử chỉ là công việc của những người thuộc tầng lớp thượng lưu
của giai cấp thống trị, sau đấy là của những người có của, của những người đàn ông, của
những người có quốc tịch nguyên thuỷ, ... Mãi sau này, năm 1972, vào những năm cuối
thể kỷ XX, phụ nữ Thuỵ Sĩ mới được quyền đi bầu cử như nam giới. Đó là quyền bầu cử,
tức là quyền đi bỏ phiếu. Cử tri là những người có quyền đi bỏ phiếu, về nguyên tắc phải là
rộng khắp để đủ bao gồm phần lớn số công dân trưởng thành của quốc gia. Chính quyền do
một nhóm nhỏ bầu lên không phải là một chính quyền dân chủ. Một chính quyền bao gồm
những người đại diện do nhân dân thực hiện quyền thuộc về mình bầu ra không thực sự
nắm quyền lực nhà nước, thì đấy chưa phải là một chế độ dân chủ.

Một trong những bi kịch lớn của các chế độ dân chủ trong suốt lịch sử nhân loại là
công cuộc đấu tranh của các nhóm bị bỏ ra ngoài lề của cuộc sống cộng đồng theo các
màu sắc tôn giáo, sắc tộc, phụ nữ... không được hưởng quyền bầu cử và có thể được bầu
giữ các chức vụ công cử. ở Hoa kỳ chẳng hạn, khi Hiến pháp năm 1787 được thông qua
chỉ có nam công dân da trắng có tài sản mới được hưởng quyền bỏ phiếu và được bầu.
Điều kiện tài sản đã bị biến mất vào đầu thế kỷ 19 và mãi vào năm 1920 thì bằng Tu
chính án thứ 19, phụ nữ mới có quyền đi bỏ phiếu. Mặc dù vào năm 1863 Tổng thống
Lincoln đã tuyên bố giải phóng nô lệ cho người da đen, nhưng mãi cho đến gần 100 năm
sau đó, năm 1960 những người da đen mới được hưởng trọn quyền đi bầu cử ở miền Nam
Hoa Kỳ. Và năm 1971 bằng tu chính án thứ 26 mới đây, quyền bầu cử mới cho những
công dân mới được hạ từ 21 xuống 18 tuổi.

Còn quyền được bầu, quyền bầu cử thụ động, tức là quyền được người khác bầu
vào các cơ quan nhà nước tư sản, thì điều kiện đòi hỏi lại càng khó khăn hơn: Tuổi có
thể được bầu vào cơ quan nhà nước bao giờ cũng phải cao hơn quyền được đi bỏ phiếu
(quyền bầu cử) và phải có thời gian cư trú nhiều hơn, phải ứng trước một khoản tiền
cược trước.

Che đậy bản chất của những kiểm soát nêu trên, nhiều học giả tư sản giải thích:
Công việc bầu cử là công việc phức tạp chỉ có những người có một trình độ hiểu biết và
kinh nghiệm cuộc sống nhất định mới đảm đương được. Lý giải việc bầu cử gián tiếp
Tổng thống Mỹ, họ cho rằng, một người dân bình thường không đủ khả năng nhận biết
được cần phải bỏ phiếu cho ai và cho ứng cử viên của đảng nào. Đây cũng là một lý do cơ
bản dẫn đến các nhà lập hiến. Mỹ quy định việc bầu cử tổng thống phải bằng một tuyển
cử đoàn.

Bên cạnh chế độ bầu cử của nhà nước tư sản còn có cả trình tự tiến hành các cuộc bỏ
phiếu trưng cầu, tức là bỏ phiếu phúc quyết. Nhân dân trực tiếp bỏ phiếu quyết định

147
những vấn đề quan trọng của quốc gia. Như vấn đề chiến tranh hay hoà bình, vấn đề
thành lập liên bang, hoặc ngược lại vấn đề tách ra khỏi liên bang...Nếu hiểu bầu cử ở
nghĩa rộng thì đây cũng là một loại bỏ phiếu phúc quyết. Chỉ khác hơn ở một điều: cuộc
bầu cử thì được tiến hành thường xuyên theo nhiệm kỳ của cơ quan phải thành lập,
thường được tổ chức thành nhiều đơn vị bầu cử, ngược lại cuộc bỏ phiếu phúc quyết hiện
nay trên thực tế không được tiến hành một cách thường kỳ, và việc tổ chức chỉ được tiến
hành trên một đơn vị bầu cử, tức là toàn lãnh thổ quốc gia là một đơn vị bỏ phiếu, không
chia cắt thành nhiều đơn vị.

Hiện nay, hiến pháp của đa số các nước tư bản đều tuyên bố nguyên tắc bầu cử phổ
thông, tức là chế độ bầu cử được mở rộng cho tất cả mọi người dân đến tuổi trưởng thành,
nhưng trên thực tế pháp luật từng nước vẫn có những kiểm soát nhất định, gạt ra khỏi đời
sống chính trị một lượng những người dân lao động rất lớn. Trước hết, đó là kiểm soát
điều kiện về tuổi. Pháp luật tư sản thường quy định công dân có hạn từ 20 tuổi mới có
quyền bầu cử. Kèm theo quy phạm này là quyền được bầu (bầu cử thụ động) bao giờ cũng
đòi hỏi ở độ tuổi cao hơn. Những quy định kiểm soát này đã nghiêm cấm đa số thanh niên
tham gia vào đời sống chính trị của nhà nước. Họ cho rằng, tầng lớp thanh niên chưa có đủ
trình độ chín chắn để tham gia vào các hoạt động chính trị. Con người càng trẻ, càng có
nhiều khuynh hướng chính trị. Người nhiều tuổi bao giờ cũng có khuynh hướng bảo thủ, ôn
hoà, thận trọng. Thông thường pháp luật bầu cử nghiêm cấm các quân nhân tại ngũ tham
gia bầu cử. Quân đội không tham gia chính trị.

Nhiều tư sản còn kiểm soát bầu cử bằng thời gian cư trú, tức là người có quyền bầu
cử phải cư trú thường xuyên ở đơn vị bầu cử một khoảng thời gian theo quy định của từng
nước.

Ngoài những kiểm soát nêu trên, pháp luật tư sản còn đặt ra nhiều kiểm soát khác.
Ví dụ như kiểm soát về tài sản, muốn tham gia bầu cử, người đi bỏ phiếu phải có một tài
sản nhất định; kiểm soát về giới tính, chỉ có nam giới mới có quyền tham gia bầu cử,
chính trị là công việc của nam giới, thậm chí có nơi bầu cử là hoạt động của những người
da trắng, pháp luật không cho những người da mầu tham gia...

Đa số các nước tư bản đều tuyên bố quyền bầu cử là bình đẳng: mỗi người có một lá
phiếu; đều được tham gia bầu cử, và được bầu trên cơ sở bình đẳng như nhau; sức nặng lá
phiếu của các cử tri là như nhau. Nhưng, trên thực tế quy định dân chủ này rất dễ bị vi
phạm do sự vận dụng của các cơ quan phụ trách công việc bầu cử. Thậm chí việc vi phạm
nguyên tắc này còn có cả những quy định pháp luật bầu cử đang hiện hành. ở Anh, những
người có bất động sản lớn và những người đã tốt nghiệp các trường Đại học tổng hợp,
thường có phiếu bổ sung. ở Niu Di Lơn cho đến gần đây vẫn quy định những người có tài

148
sản dưới 1000 bảng Anh có 1 phiếu, từ 1000 đến 2000 có 2 phiếu, và trên 3000 có 3
phiếu.

Những người đạt được những tiêu chuẩn mà pháp luật bầu cử quy định được lập danh
sách cử tri. Người có tên trong danh sách cử tri mới có quyền đi bỏ phiếu (bầu cử). Pháp
luật quy định hai cách thức lập danh sách cử tri. Thứ nhất, danh sách cử tri lập thường
xuyên, hàng năm đều có sự chỉnh lý lại không phụ thuộc vào các cuộc bầu cử. Thứ hai,
danh sách cử tri được lập cho mỗi cuộc bầu cử, tức là cứ đến trước cuộc bầu cử phải lập
danh sách cử tri. Sau cuộc bầu cử danh sách cử tri không còn giá trị, đến cuộc bầu cử mới
phải lập danh sách cử tri mới.

Các cuộc bầu cử phải được tiến hành theo các đơn vị bầu cử. Đơn vị bầu cử là đơn vị
được thành lập từ một vùng lãnh thổ tương ứng với một lượng dân cư nhất định, được bầu
ra một số lượng đại biểu (số ghế) nhất định theo quy định của pháp luật hoặc theo quyết
định của cơ quan phụ trách bầu cử trung ương. Pháp luật tư sản quy định hai cách thức
thành lập đơn vị bầu cử: 1, lấy các đơn vị hành chính trực thuộc làm đơn vị bầu cử; 2,
thành lập đơn vị bầu cử riêng không phụ thuộc vào đơn vị hành chính trực thuộc. Sự bình
đẳng trong các cuộc bầu cử trước hết được thể hiện trong các công đoạn phân chia đơn vị
bầu cử. Để đảm bảo nguyên tắc bình đẳng này, một số nước không phân chia lãnh thổ
phải tiến hành bầu cử ra thành các đơn vị bầu cử (các hạt bầu cử) tức là cuộc bầu cử chỉ
có một đơn vị bầu cử, bầu ra một danh sách đại biểu (nghị sĩ) rất đông bằng số lượng đại
biểu cần phải bầu trong cuộc bầu cử. Hoặc bằng một phương pháp khác, pháp luật ấn định
ngay tỷ lệ dứt khoát cứ bao nhiêu ngàn dân thì được bầu một đại biểu.Ở Hoa Kỳ bầu nghị
sĩ Quốc hội được Hiến pháp ban đầu quy định theo phương pháp này, sau đó vì số dân
ngày càng tăng, buộc hiến pháp phải chỉnh lý bằng cách ấn định dứt khoát số lượng ghế
của Hạ nghị viện là 435 được chia đều cho các bang. Ở một số nước tư bản, pháp luật quy
định mỗi đơn vị bầu cử chỉ được bầu một đại biểu. Ngược lại, một số nước lại bắt buộc
đơn vị bầu cử phải bầu ra không phải một mà nhiều đại biểu. Hơn nữa những người ra
ứng cử phải liên danh với nhau. Liên danh nào được nhiều phiếu thì liên danh đó chiếm
được toàn bộ số ghế của đơn vị bầu cử.

5.2. Các hình thức tuyển cử

Theo các tiêu chí khác nhau, người ta có thể phân tích các cuộc bầu cử khác nhau
thành các loại bầu cử khác nhau. Thời xưa, những luật lệ về tuyển cử rất hẹp hòi. Quyền
bầu cử được dành riêng cho một hạng người nào đó trong xã hội, hoặc chỉ những người
có thể đóng một số tiền nhất định nào đó mới được bỏ phiếu chọn người đại diện cho
mình. Lại có cả một hình thức tuyển cử ấn định cho những người có đủ điều kiện nào đó
được quyền bỏ nhiều phiếu. Ngày nay, những luật lệ đó đã được bãi bỏ và hầu hết các

149
nước trên thế giới thực hành chế độ dân chủ đều áp dụng chính sách phổ thông đầu phiếu
dành cho mỗi cử tri một lá phiếu, không phân biệt giai cấp, giàu nghèo.

Những thể thức bầu cử, phần lớn, đều giống nhau tại khắp mọi quốc gia. Muốn được
quyền bầu cử, mọi công dân trong một quốc gia phải đã đến tuổi trưởng thành (21 tuổi tại
các nước Âu châu và Mỹ châu). Công dân này, bất luận là nam hay nữ. Tại Pháp, chỉ
những người có một chỗ ở chính thức và hợp pháp tại một xã nào đó, hoặc đã cư trú trong
xã một thời gian sáu tháng, hoặc có tên trong một sổ đóng thuế của xã trong 5 năm liền,
mới được ghi tên trong bản danh sách cử tri. Căn cứ vào mức độ tham gia của người dân
vào các cuộc bầu cử người ta thường chia các cuộc bầu cử ra thành các cuôc bầu cử kiểm
soát, hoặc cuộc bầu cử phổ thông (Phổ thông đầu phiếu).

Cuộc bầu cử kiểm soát là những cuộc bầu cử chỉ được tổ chức cho những người đạt
được những tiêu chuẩn nhất định theo quy định của pháp luật bầu cử. Bầu cử và quyền
được bầu được xác định như là một đặc quyền, đặc lợi của tầng lớp trên mà không phải
của những người dân thường. Pháp luật bầu cử đưa ra nhiều quy định theo các tiêu chí
khác nhau để ngăn cản không cho các tầng lớp nhân dân lao động tham gia bầu cử.

Cuộc bầu cử phổ thông (Phổ thông đầu phiếu) là những cuộc bầu cử được tổ chức tất
cả mọi người tham gia không bị kiểm soát bởi bất cứ một kiểm soát nào, chỉ trừ độ tuổi
chưa đủ trưởng thành, hoặc bị toà án tước các quyền tự do chính trị...

Theo tiêu chí ứng cử viên ra tranh cử có thể phân tích các cuộc bầu cử thành hai loại:
Bầu cử đơn danh và bầu cử liên danh. Bầu cử đơn danh: Cử tri bỏ phiếu bầu cho một ứng
cử viên, tuỳ mình lựa chọn. Mỗi một hạt bầu cử chỉ được bầu một ghế, có thể là một chức
danh, các ứng cử viên ra tranh cử không liên kết với người khác, chức danh khác. Cuộc
bầu cử loại này thường được áp dụng cho các cuộc bầu cử nghị sỹ. Mỗi một nghị sỹ được
bầu ra từ một hạt bầu cử. Các nghị sỹ rất gắn bó và chịu trách nhiệm một cách rõ ràng
với hạt bầu cử của mình.

Bầu cử liên danh: Cuộc bầu cử liên danh là những cuộc bầu cử những người ra tranh
cử liên kết với nhau trong một danh sách. Cử tri bỏ phiếu cho người này, cũng là buộc
phải bỏ phiếu cho người kia, nếu họ trong cùng một danh sách. Nếu trong cuộc bầu cử
đơn danh số lượng ghế phải bầu chỉ có 1, hoặc chỉ có một chức danh, thì ở cuộc bầu cử
liên danh bắt buộc phải được bầu hai ghế hoặc hai chức danh trở lên, vì có từ hai ghế hoặc
hai chức danh thì người ra tranh cử mới có thể liên kết với nhau được. Trong phiếu bầu cử
có in sẵn một danh sách các ứng cử viên cùng một nhóm, một tổ chức, một đảng phái. Cử
tri có thể bầu cho toàn thể ứng cử viên có tên ghi trong phiếu bầu. Ví dụ cuộc bầu cử
Tổng thống Mỹ là cuộc bầu cử liên danh, vì hai ứng cử viên Tổng thống và Phó Tổng
thống trong cùng một liên danh. Sau khi được xác định, ứng cử viên của Tổng thống có
quyền lựa chọn ứng cử viên Phó Tổng thống. Chính việc Tổng thống do dân bầu ra nên
150
Tổng thống bị kiểm soát quyền lực, phải chịu trách nhiệm trước cử tri. Sự kiểm soát
quyền lực của Tổng thống ở đây nằm ở chỗ: Tổng thống phải thực hiện quyền hạn của
mình có hiệu quả, đủ khả năng có thể ứng cử tiếp ở nhiệm kỳ thứ hai; hoặc cần phải nâng
cao uy tín của đảng mình cho người ứng cử tiếp theo.

Muốn được quyền ứng cử, một công dân, bất luận nam hay nữ, phải có đủ những điều
kiện về quốc tịch, muốn ứng cử tại nước nào phải có quốc tịch của nước ấy; về tuổi phải
đã đến tuổi trưởng thành; về cử tri phải đã cư trú trên lãnh thổ quốc gia mà mình ra ứng
cử trong một thời hạn nhất định; về tư pháp lý lịch không bị can án về tiểu hình, đại hình,
không bị bảo lãnh, không bị cấm quyền công dân, không bị khánh tận chưa được phục
quyền, không bị bãi chức, cách chức nếu là công chức; ứng cử viên còn phải nộp một số
tiền làm dự phí vận động.

Khi hồ sơ của ứng cử viên đã đầy đủ và hợp lệ, ứng cử viên có quyền tổ chức cuộc
vận động tuyển cử trong một thời hạn ấn định bởi luật pháp trước ngày bầu cử. Cuộc vận
động tuyển cử này được cụ thể hoá bằng những bài tuyên truyền trên báo chí truyền đơn,
bích chương, những cuộc nói chuyện công khai với các cử tri tại đơn vị bầu cử của mình.

Ngoài những thể thức vận động ấy ra, ứng cử viên bị tuyệt đối cấm không được tìm
cách dùng tiền tài, lời dụ dỗ hứa hẹn hoặc dọa nạt cử tri với mục đích giành dựt lá phiếu
bầu về cho mình. Nếu bị bắt quả tang vận động tuyển cử trái luật lệ, ứng cử viên sẽ bị
phạt tiền và bị vào tù. Và dù có được đa số phiếu và đắc cử nữa cuộc bầu cử này cũng sẽ
bị huỷ bỏ và trong đơn vị bầu cử sẽ có cuộc bầu lại.

Sau khi ứng cử viên được đa số phiếu và trúng cử, hồ sơ của ứng cử viên còn có thể
bị Quốc Hội mang ra xét lại xem cuộc bầu cử trong đơn vị của ứng cử viên có hợp thức
không? Và chỉ khi nào Quốc Hội công nhận cuộc bầu cử của ứng cử viên đó là hợp thức
thì ứng cử viên mới được chính thức coi như một nghị sĩ với mọi quyền lợi của một ông
nghị (quyền được lĩnh phụ cấp, quyền bất khả xâm phạm, trừ khi nào bị bắt quả tang
đang phạm tội v.v...).

Mặc dù theo quy định của hiến pháp, cuộc bầu cử của tổng thống Hợp chủng quốc
Hoa Kỳ do dân chúng gián tiếp bầu ra, nhưng thực tế lại là trực tiếp, và mặc dù do nhân
dân Mỹ bầu ra, nhưng tổng thống được bầu ra chưa thể chắc chắn đã là đại diện của đại đa
số cử tri; mặc dù không được hiến pháp quy định, nhưng các đảng phải có một vị trí rất
quan trọng trong việc giới thiệu ứng cử viên tổng thống. Một trong những lý do quan
trọng của việc Hiến pháp năm 1787 phải quy định bầu cử tổng thống Mỹ thông qua tuyển
cử đoàn (đại cử tri), vì bầu cử ra một người đứng đầu nước Mỹ là một công việc quan
trọng, phải thông qua nhiều lần sàng lọc, không phải ai cũng có thể làm được, mà phải
qua đại cử tri. Những người dân bình thường không có khả năng làm được.

151
 Việc giới thiệu ứng cử viên là một công việc hết sức quan trọng trong mỗi một cuộc
bầu cử. "Mục tiêu của tất cả các thể chế chính trị trước tiên để có được những người lãnh
đạo là những người thông tuệ nhất trong nhận thức và phẩm hạnh nhất cho việc theo đuổi
mục tiêu chung của xã hội.120 Kết quả cuộc đấu tranh đòi quyền bầu cử của nhân dân các
nước tư bản không chỉ dừng lại ở chỗ họ có quyền đi bỏ phiếu hay không mà còn phải đạt
được tới cái đích là trở thành những người đại diện cho chính bản thân mình trong cơ
quan nhà nước. Pháp luật tư sản trong lĩnh vực này có thể nói, về hình thức pháp lý, đã
đạt được nhiều thành công rực rỡ. Không ít nước tư bản buộc phải quy định trong pháp luật
bầu cử quyền ứng cử tự do của mỗi công dân. Công dân được quyền tự ứng cử không phụ
thuộc vào bất kỳ một đảng phái nào giới thiệu.

Muốn ứng cử vào Hạ viện, công dân phải có độ tuổi từ 23 đến 25, thậm chí vào
Thượng viện còn phải cao hơn, từ 30 đến 40. Một số nước còn nghiêm cấm hàng loạt công
dân không được bầu vào Nghị viện, tức là những công dân có nghề nghiệp, quan chức liên
quan đến hoạt động của Nghị viện. Thay vì quy định này, pháp luật mở ra khả năng, muốn
trở thành nghị sĩ thì phải từ bỏ chức sắc, nghề nghiệp đang đảm nhiệm (Cộng hoà Pháp,
Cộng hoà Italia...). Bộ Luật bầu cử Pháp nền Cộng hoà thứ V đang hiện hành quy định:
tỉnh trưởng, thẩm phán, các thành viên toà án hành chính, tổng thanh tra kinh tế dân tộc,
tổng kỹ sư vận tải, đại biểu hội đồng vùng, những quan chức do nhân dân bầu, không thể
được bầu vào đại biểu Quốc hội (Hạ nghị viện) ở bất cứ đơn vị bầu cử nào mà đang thi
hành nhiệm vụ hoặc đã thi hành nhiệm vụ trong vòng 6 tháng trước ngày bầu cử.

Ngoài những điều kiện trên, những người tự ứng cử muốn được lập danh sách ứng cử
viên thì phải lấy một số lượng chữ ký ủng hộ của cử tri tuỳ theo quy định của từng nước
(Ví dụ: cao như ở Bỉ là 200 đến 500 chữ ký, thấp như ở Canađa - 2 chữ ký). Ngoài chữ
ký, người tự ứng cử phải nộp một khoản tiền cược trước vào ngân sách nhà nước. ở Anh
là 150 đồng Bảng; ở Pháp 1000 Frăng, ở Nhật 100 nghìn đồng Yên nếu ứng cử vào Hạ
nghị viện. Nếu như ứng cử vào thượng viện hoặc tổng thống còn phải nộp số lượng tiền
nhiều hơn. Số lượng tiền này chỉ được hoàn lại cho ứng cử viên, nếu họ nhận được một
lượng phần trăm số phiếu thuận nhất định tuỳ theo quy định của từng nước, như ở Pháp là
5%, ở Italia là 1,5% tổng số phiếu đi bầu. Ngược lại không thu được số lượng quy định
trên thì số tiền cược trước phải xung vào ngân sách nhà nước.

Nói chung, trong lịch sử bầu cử tư sản hãn hữu có trường hợp ứng cử tự do mà thắng
cử. Mặc dù rất ít nước tư sản pháp luật quy định các đảng phái được đặc quyền giới thiệu
ứng cử viên. Nhưng trên thực tế các đảng phái chính trị đóng vai trò rất lớn trong việc
giới thiệu ứng cử viên. Việc giới thiệu này đã trở thành một trong những chức năng chính

120
Xem, The Federalist , No. 57.
152
trị lớn nhất của các đảng phái chính trị. Trong thế giới tư bản, bầu cử là cuộc đấu tranh hết
sức gay gắt giữa các đảng phái chính trị.

Vấn đề đặt ra ở đây là đảng phái nào được quyền giới thiệu ứng cử viên theo pháp
luật quy định và phải được thực tế chấp nhận. Về nguyên tắc, nhà nước tư sản thừa nhận
đảng phái nào giành được một số lượng ghế nhất định trong cuộc bầu cử trước sẽ có
quyền giới thiệu ứng cử viên cuộc bầu cử tiếp theo, hoặc thấp hơn là chỉ cần nhận được
một lượng số phiếu thuận nhất định trong cuộc bầu cử lần trước.

Các đảng phái chính trị giới thiệu ứng cử viên vào Quốc hội cũng như vào các chức
danh quan trọng khác của nhà nước được tiến hành theo các thể thức hết sức khác nhau,
tuỳ theo quy định hoặc theo thông lệ của từng đảng phái và của từng nước. Cách thức
giới thiệu cổ điển nhất là thông qua một uỷ ban lựa chọn. Uỷ ban lựa chọn thông thường
chỉ bao gồm một thành phần rất hẹp, từ 2 đến 3 người đảng viên cao cấp, chính khách hữu
danh của các đảng phái tham dự vào công việc lựa chọn ứng cử viên. Họ làm việc một
cách bí mật. Phương pháp này sau này gặp rất nhiều chỉ trích, chỉ còn được áp dụng ở
những nước tư bản chậm phát triển.

Cách thứ hai, tất cả các đảng viên của đảng, ít nhiều đều được tham gia vào việc giới
thiệu ứng cử viên. Đảng được tổ chức thành các chi bộ. Qua các chi bộ, đảng viên cử đại
diện của mình. Các đại diện này họp thành hội nghị đảng địa phương, để lựa chọn ứng cử
viên. Các ứng cử viên được đưa về trung ương phê chuẩn (Anh quốc). Cách lựa chọn này
được gọi là cách lựa chọn bán trực tiếp.

Cách thứ ba, các đảng phái tổ chức các Hội nghị đảng để lựa chọn ứng cử viên, gọi là
các cuộc bầu cử sơ bộ.

Mỗi đảng cho in lá phiếu riêng của mình. Trên mỗi lá phiếu có ghi tên ứng cử viên
dự định ra tranh cử. Cử tri nhận lá phiếu sẽ vạch một chữ thập trước ứng cử viên mà
mình ưa thích nhất. ứng cử viên nào có nhiều chữ thập nhất sẽ được đảng đưa ra tranh
cử cho đảng trong cuộc tuyển cử chính thức.

Ở Mỹ, Đảng Cộng hoà, Đảng Dân chủ giành độc quyền trong việc giới thiệu ứng cử
viên tổng thống và ứng cử viên vào Quốc hội Mỹ. Các đảng phái khác chỉ được quyền giới
thiệu khi trong cuộc bầu cử trước giành được từ 3 đến 5% phiếu bầu trong mỗi bang. Các
đảng Cộng hoà và Dân chủ thực hiện quyền đề cử của mình bằng cách tiến hành các cuộc
bỏ phiếu bầu ứng cử viên trong các hội nghị đảng viên. Người ta gọi các cuộc bỏ phiếu này
là cuộc bầu cử sơ bộ (cuộc bầu cử đầu tiên). Người được gọi là ứng cử viên chính thức là
người có nhiều phiếu hơn (đa số tương đối hay đa số tuyệt đối tuỳ theo quy định của mỗi
hội nghị đảng). Nếu bầu không được ứng cử viên, thì tổ chức bầu vòng hai. Vòng hai chỉ tổ
chức cho những người có nhiều phiếu nhất ở vòng đầu.

153
 Nước Anh, trước năm 1969, ứng cử viên được giới thiệu vào Hạ viện không cần phải
đảng phái. Nhưng sau này thực tế đã chỉ ra rằng, việc giới thiệu cần phải theo các đảng
phái chính trị. Hai đảng Bảo thủ và Công đảng về cơ bản giữ độc quyền trong việc giới
thiệu ứng cử viên. Việc giới thiệu này được tiến hành ở các tổ chức đảng địa phương,
dưới sự lãnh đạo tập trung của cơ quan đảng trung ương. Trong nhiều trường hợp phải có
sự đồng ý của Ban chấp hành trung ương thì ứng cử viên mới được thành lập.

Tại Cộng hoà liên bang Đức, việc giới thiệu ứng cử viên là đặc quyền của các đảng
phái chính trị. Những đảng có từ 5 ghế trở lên trong Nghị viện mới được giới thiệu ứng cử
viên bầu vào Nghị viện khoá tiếp theo. Những đảng mới được thành lập, muốn được giới
thiệu phải trình cơ quan phụ trách bầu cử cấp liên bang những chứng từ có liên quan đến
hoạt động của đảng mình như: Điều lệ, cương lĩnh, số lượng đảng viên và các cơ quan cấu
thành.

Cơ quan phụ trách công việc bầu cử liên bang kiểm tra các tài liệu, trong phiên họp
công khai có đại diện của đảng xin được giới thiệu ứng cử viên, quyết định cho phép đảng
mới thành lập được quyền giới thiệu ứng cử viên. Theo pháp luật bầu cử của Cộng hòa
liên bang Đức, chậm nhất 37 ngày trước ngày bầu cử, Uỷ ban trung ương (cơ quan phụ
trách công việc bầu cử cấp liên bang) phải cung cấp cho cơ quan bầu cử cấp địa phương
danh sách những đảng phái nào là nghiễm nhiên được quyền giới thiệu ứng cử viên và
những đảng nào mới được đăng ký cho phép giới thiệu ứng cử viên.

Để phụ trách mọi công việc có liên quan đến bầu cử, từ việc lập danh sách cử tri cho
đến việc xác định kết quả bầu cử, pháp luật tư sản quy định việc thành lập các cơ quan
phụ trách bầu cử: các cơ quan phụ trách bầu cử ở các đơn vị bầu cử, các cơ quan phụ
trách bầu cử ở trung ương.... Có hai cách thức thành lập các cơ quan này. Thứ nhất cơ
quan bầu cử được thành lập thường xuyên cho các cuộc bầu cử bao gồm các quan chức
bầu cử. Các cơ quan bầu cử này thường trực thuộc Bộ Nội vụ. thứ hai, các cơ quan bầu cử
được thành lập theo các cuộc bầu cử, khi cuộc bầu cử kết thúc thì các cơ quan bầu cử này
hết nhiệm kỳ hoạt động.

Tất cả các ứng cử viên được các đảng phái giới thiệu muốn được vào danh sách chính
thức để các cử tri bỏ phiếu thì phải được cơ quan phụ trách bầu cử lập danh sách ứng cử
viên. Các cơ quan phụ trách bầu cử không có quyền giới thiệu ứng cử viên vào nghị viện,
cũng như vào các chức danh nhà nước khác. Nhưng các cơ quan này có trách nhiệm kiểm
tra việc tuân thủ các quy định của pháp luật, có trách nhiệm phải lập danh sách ứng cử
viên cho những ứng cử viên được giới thiệu đúng luật. Đồng thời, các cơ quan phụ trách
bầu cử có quyền gạt tên những ứng cử viên được giới thiệu không theo quy định của pháp
luật.

154
 Hai công đoạn này pháp luật tư sản thường giao cho hai loại chủ thể khác nhau, để
chúng kiểm tra, đối trọng lẫn nhau. Quyền giới thiệu thuộc về đảng phái chính trị. Quyền
lập danh sách ứng cử viên thì lại thuộc về các cơ quan phụ trách bầu cử. Sau công đoạn
giới thiệu ứng cử viên và lập danh sách ứng cử viên là công đoạn vận động bầu cử. Pháp
luật tư sản quy định tương đối chi tiết vấn đề này để đảm bảo sự bình đẳng giữa các ứng
cử viên: thời gian bắt đầu, kết thúc cuộc vận động, thời gian được phát biểu trên các
phương tiện thông tin đại chúng, cách thức và địa điểm dán áp phích(1).

Theo cách thức tính kết quả trúng cử người ta có thể chia các cuộc bầu cử ra thành
hai loại cơ bản: Bầu cử đa số và bầu cử đại diện tỷ lệ. Bầu cử đa số là phương pháp xác
định kết quả trúng cử cho người ứng cử có nhiều phiếu hơn. Có hai loại bầu cử theo kết
quả đa số: bầu cử đa số tương đối và đa số tuyệt đối:

Bầu cử theo đa số tương đối: Phương pháp xác định theo nguyên tắc đa số (majoritê).
Theo phương pháp này người trúng cử là ứng cử viên thu được đa số phiếu thuận. Có hai
loại: đa số tương đối và đa số tuyệt đối. Đa số tương đối cho phép xác định kết quả trúng
cử không cần phải đạt tới trên 50% tổng số phiếu. Ai được nhiều hơn thì người đó trúng
cử. Phương pháp này được áp dụng ở Anh. Người Anh gọi là The first past - the post (Ai
chạy đến trước người đó thắng cuộc). Điểm tích cực ở nguyên tắc này là đã bầu cử có kết
quả, không phải tổ chức lại. Nhưng, điểm tiêu cực ở chỗ trong số ứng cử có rất nhiều
trường hợp không là đại diện quá bán của đa số cử tri. Thậm chí không cần tổ chức bầu
cử khi số lượng ứng cử viên tranh cử bằng số lượng được bầu. Cách bầu cử này còn
được gọi là đa số một vòng. Đây là cách bầu cử ủng hộ các đảng phái mạnh là nguồn
gốc sinh ra lưỡng đảng.

Loại đa số thứ hai, đa số tuyệt đối. Người trúng cử theo phương pháp này phải
nhận được ít nhất 50% + 1 số phiếu thuận. Phương pháp này khắc phục được nhược điểm
các phương pháp trên là người trúng cử là đại diện của đa số cử tri đi bỏ phiếu. Nhưng
phương pháp này, lại có mặt tiêu cực là nhiều khi không tìm ra được người trúng cử hoặc
nếu ở đơn vị bầu cử được bầu nhiều đại biểu (nhiều ghế) thì bầu một lần nhiều khi không
đủ số lượng ghế phải bầu. Cho nên phải bầu lần thứ hai. Bầu lần thứ hai, cũng có thể có
trường hợp mắc phải tình trạng giống như lần trước không đủ số người có quá bán 50% +
1 số phiếu thuận.

Để khắc phục tình hình này, ở Pháp người ta đã đưa phương pháp kết hợp cả hai
nguyên tắc, đa số tương đối và đa số tuyệt đối, gọi là bầu cử hai vòng.

Cuộc bầu cử hai vòng là cuộc bầu cử được tổ chức hai lần cho một chức danh
hoặc một ghế. Vòng thứ nhất người trúng cử phải đạt được đa số tuyệt đối phiếu thuận.

(1)
Xem: Bộ luật bầu cử Pháp
155
Nếu không có kết quả này thì cuộc bỏ phiếu phải tổ chức lại cho 2 người có nhiều phiếu
nhất. Kết quả ở lần bỏ phiếu này không cần ở đa số tuyệt đối nữa, mà chỉ cần phiế u hơn
sẽ là người trúng cử. Cuộc bỏ phiếu lần thứ hai này được gọi là cuộc bỏ phiếu vòng hai.
Cuộc bầu cử nói trên là cuộc bầu phiếu hai vòng. Cuộc bầu cử này thường được tổ chức
cho các chức danh Tổng thống hoặc các thị trưởng... Điều cần phải được nhấn mạnh là,
người có nhiều phiếu nhất ở vòng đầu, sẽ không chắc chắn là người thắng cử ở vòng hai.
Mà nhiều khi người ít phiếu ở vòng đầu lại người thắng cử ở vòng hai. Vì vậy kể cả người
ít phiếu lẫn người nhiều phiếu hơn cũng cần phải có chiến thuật tranh cử ở vòng hai.

Bầu cử đại diện tỷ lệ là cuộc bầu cử mà việc xác định kết quả bầu cử phương pháp đại
diện tỷ lệ. Phương pháp này được áp dụng ở nhiều nước tư bản phát triển hiện nay. Lợi thế
của phương pháp này cho phép các cử tri đều có đại diện của mình trong cơ quan dân cử.
Phương pháp này cho phép các đảng phái ra tranh cử, cử tri bỏ phiếu bầu cho các đảng
phái chứ không bầu cho từng ứng cử viên cụ thể. Đây cũng là mặt tiêu cực của phương
pháp này, mà theo các nhà khoa học, sinh ra nhiều đảng phái trong chế độ tư bản.

Có hai cách xác định kết quả bầu cử theo phương pháp đại diện tỷ lệ.

Cách thứ nhất là áp dụng công thức của nhà bác học người Anh T. Hare. Theo
phương pháp này, các đảng phái tranh cử nhận được một số ghế của mình bằng thương số
của số phiếu thuận mà đảng phái đó nhận được trên định mức bầu cử. Định mức bầu cử là
thương số của tổng số phiếu thu được của đơn vị bầu cử trên lượng số ghế phải bầu. Hay
nói cách khác số lượng ghế nhận được của một đảng phái ra tranh cử sẽ bằng số lần của
định mức bầu cử.

Thí dụ: ở đơn vị bầu cử số N nào đó được phân một lượng ghế nghị viện là 5
chẳng hạn. Số đảng phái ra tranh cử là 5. Số phiếu thuận thu được cho các đảng phái như
sau: Đảng A thu được 27 nghìn phiếu; B - 23 nghìn; C - 15 nghìn; D - 7.600; E - 7.400;

Định mức bầu cử sẽ là:

27.000 + 23.000 + 15.000 + 7.600 + 7.400

= 16.000

3
Số lượng ghế của đảng A bằng

27.000

= 1 ghế dư 11.000

16.000
156
 Tương tự như vậy, đảng B có 1 ghế dư 7.000. Các đảng phái khác không thu ghế nào.
Như vậy, mới chỉ xác định được hai ghế của đảng A và B, còn lại 3 ghế chưa xác định
được. Khắc phục khuyết điểm này, nhà bác học đề nghị, chia số ghế còn lại cho các đảng
có số dư lớn hơn, cho đến khi hết thì thôi. Theo đề nghị này, mỗi đảng đều thu được một
ghế trừ đảng E. ở đây có một mâu thuẫn cần phải tính đến. Đó là sự chênh lệch quá lớn
giữa đảng A thu được 27.000 phiếu thuận được 1 ghế và đảng D thu được 7.600 cũng
được 1 ghế, hơn thế nữa đảng E không được ghế nào mặc dù chỉ kém D có 200 phiếu.
Khắc phục thiếu sót này, một số nước cho phép hạ thấp định mức bầu cử  xuống, bằng
cách thêm vào lượng ghế một, hai số tự nhiên vừa phải nào đấy.

Định mức bầu cử sẽ là:

(27000 + 23000 +15000 +76000 +74000)

1= = 13000

(5+1)

Hoặc có thể hạ thấp nữa bằng cách cộng với 2 vào số lượng ghế phải bầu:

27000 + 23000 +15000 +76000 +74000

2 = = 11000

(5+2)

Theo định mức bầu cử này đảng A sẽ được 2 ghế dư 5000 phiếu, đảng B sẽ được 2 ghế dư
1000 phiếu và đảng C được 1 ghế.

Mặc dù có những cố gắng tỷ mỷ như vậy, nhưng dẫu sao đi chăng nữa công thức
Hare T. vẫn thể hiện những mặt tiêu cực của nó. Số nước tư bản hiện nay áp dụng công
thức này rất ít. Nhà toán học Bỉ tên là de Hondt đề nghị một công thức khác hơn. ông đề
nghị đem số phiếu thuận nhận được của mỗi đảng chia cho các số tự nhiên 1; 2; 3; 4; 5 ....
Thương nhận được xếp theo thứ tự giảm dần. Số ghế nhận được theo thứ tự giảm dần này
từ lớn cho đến nhỏ, bao giờ đủ thì thôi.
Theo ví dụ trên sẽ là:

Đảng A B C D E

Chia cho 1 27.000 23.000 15.000 7.600 7.400

Chia cho 2 13.500 11.500 7.500 3.800 3.700

157
Chia cho 3 9.000 7.666 5.000 2.533 2.466

Thương nhận được xếp theo thứ tự giảm dần:

27.000 23.000 15.000 13.500 11.500

9.000 7.666 7.500 6750 5.750

Như vậy đảng A được 2 ghế; đảng B được 2 ghế và đảng C được 1 ghế.

Một cách tính khác cũng mang kết quả tương tự và thường được áp dụng ở Pháp. Đó là
cách tính theo thừa số lớn nhất. Số ghế được phân cho hạt được xếp theo thứ tự từ ghế thứ
nhất cho đến ghế thứ năm. Ghế thứ nhất được phân cho đảng nào có số phiếu cao nhất, ghế
tiếp theo thứ hai sẽ được phân cho đảng nào có số phiếu lớn tiếp theo, không kể đảng vừa
được nhận ghế xong. Các ghế sẽ được phân cho thương lớn nhất của công thức tổng quát.

Số phiếu nhận được của mỗi đảng chia cho số ghế cộng với 1:

Số phiếu nhận được của mỗi đảng

= Thương lớn nhất

Số ghế đã được nhận + 1

Theo cách tính này thì, ghế thứ nhất trong hạt phải được phân cho đảng A ; ghế thứ hai
được phân cho đảng B; ghế thứ ba cho đảng C, ghế thứ tư phân cho A và cuối cùng thứ
năm cho đảng B.

Theo cách xác định kết quả này, chúng ta thấy ít nhiều thể hiện tính khách quan, nhất
là việc trong bầu cử không thể hiện vai trò của hiệp thương để tìm ra những người ra ứng
cử các chức vụ phải bầu, tất cả đều được thể hiện trong cách tính kết quả trúng cử như
nêu ở phần trên. Điểm yếu nhất ở đây nằm ở chỗ, mặc dù pháp luật quy định quyền ứng
cử của tất cả mọi người khi đến tuổi trưởng thành, như là một trong những bảo đảm nhân
quyền trong lĩnh vực tự do chính trị của họ. Nhưng những người ứng cử tự do rất ít khi có
thể trúng cử, quyền giới thiệu ứng cử viên được mặc nhiên là các quyền của các đảng phái
chính trị. Cử tri - người dân đi bỏ phiếu tức là bỏ cho đảng chứ không phải bỏ cho một
ứng cử viên cụ thể nào. Tiến thêm một bước nữa, khắc phục mặt khiếm khuyết, cử tri chỉ
biết bỏ phiếu cho các đảng phái, nhiều nước qui định khi ra tranh cử, các đảng phái phải
đệ trình danh sách ứng cử viên. Danh sách này phải xếp thứ tự những người ra tranh cử
theo chức vụ trong đảng. Khi đảng nhận được số lượng ghế thì phải phân cho các ứng cử
viên theo thứ tự này, người đứng trước được trước, người đứng thứ tự sau được sau. Hoặc

158
có thể đưa ra một danh sách không phân biệt đảng cấp trong đảng, cử tri ứng bỏ cho ai thì
đánh dấu vào danh sách. Người trúng cử sẽ là người nhận được nhiều dấu nhất.

Những phương pháp này xác định kết quả như nêu trên thường không được quy định
cụ thể trong pháp luật. Cho nên, lợi dụng kẽ hở này các đảng phái chính trị lúc thì yêu cầu
dùng phương pháp này, lúc thì lại yêu cầu dùng phương pháp khác, tuỳ vào hoàn cảnh cụ
thể để có lợi cho mình. Ngược lại, nếu như lâm vào tình trạng bất lợi không giành được
ghế trong nghị trường cũng như trong các cuộc bầu cử khác, các đảng phái thỏa thuận
liên kết với nhau để giành được ghế...

Các nhà luật học tư sản thường ủng hộ hệ thống lưỡng đảng, ủng hộ phương pháp xác
định kết quả bầu cử nảy sinh ra chế độ lưỡng đảng. Họ cho rằng, đầu phiếu tỷ lệ là
phương pháp bình đẳng và dân chủ nhất. Vì theo phương pháp này cho phép thể hiện
trong Quốc hội mọi xu hướng chính trị của xã hội lúc tiến hành bầu cử. Nghị viện bao
gồm tất cả mọi nguồn dư luận, khuynh hướng chính trị, tôn giáo trong nước là một Nghị
viện hoàn toàn có tính chất đại diện. Nhưng ngược lại, đầu phiếu theo đa số thì lại gạt bỏ
một cách không thương tiếc thiểu số ra ngoài Nghị viện. Hơn thế nữa, có không ít trường
hợp, chính đảng có đa số ghế trong Nghị viện thì lại nhận được đa số phiếu chống của cử
tri. Thí dụ: Năm 1954, tại Hạ viện Anh có 319 nghị sĩ thuộc đảng Bảo thủ và 294 thuộc
đảng Lao động. Tuy vậy, trên khắp nước Anh, tổng số phiếu bỏ cho ứng cử viên đảng Lao
động lại lớn hơn tổng số phiếu bỏ cho ứng cử viên đảng Bảo thủ (13.900.000 phiếu bỏ
cho đảng Lao động; 13.700.000 phiếu bỏ cho đảng Bảo thủ). Năm 1983, mặc dù đảng
Bảo thủ của Thủ tướng Thatcher chiếm được đa số ghế trong Hạ nghị viện, nhưng chỉ
chiếm được 42% tổng số phiếu thuận của cử tri.

Đứng trên phương diện đại diện cho từng nhóm, từng khuynh hướng chính trị trong
xã hội đa dạng như vậy là đúng. Nhưng khi Nghị viện quyết định chỉ dựa vào hai lực
lượng hình thành là đa số và thiểu số, không bao giờ nghị viện lại lấy quyết định theo
phương pháp tỷ lệ cả. Vì vậy tính chất đại diện tỷ lệ ở đây không có ý nghĩa nữa. Nếu cả
đại diện tỷ lệ cứ khăng khăng giữ quan điểm của mình thì Nghị viện chỉ đi đến chỗ "cãi
vã", "nói suông" không đưa đến quyết định nào. Bởi vậy, nhiều học giả cho rằng đầu
phiếu một vòng theo nguyên tắc đa số tương đối là thiết thực hơn cả. Ở đây cho phép hình
thành một hệ thống lưỡng đảng, có đảng cầm quyền và có đảng đối lập để kiểm tra, giám
sát đảng cầm quyền - "một đối lập có trách nhiệm". Sự kiểm soát quyền lực nhà nước ở
đây rơi vào chức năng của các đảng đối lập. Đảng đối lập thông qua các đảng viên là nghị
sỹ của mình sẵn sàng chỉ trích các chính sách của đảng cầm quyền, sẵn sàng thay đảng
cầm quyền khi đảng này bị mất tín nhiệm.

Trong lịch sử của nước Mỹ kể từ ngày thành lập cho đến nay có tới 43 đời tổng thống
nhưng, chỉ có một Tổng thống duy nhất hưởng được 100% phiếu đại cử tri của cả hai

159
nhiệm kỳ. Nhiệm kỳ thứ nhất ông được tất cả 10 tiểu bang lúc bấy giờ ủng hộ và cho đến
khi bầu tổng thống cho nhiệm kỳ thứ hai ông cũng lại được sự ủng hộ của tất cả 15 tiểu
bang. Đó là G. Washington, còn lại là cuộc bầu cử diễn ra trong trạng thái rất gay go.
Thậm chí có sự tranh giành từng lá phiếu một.

Chính vì ở loại hình này tổng thống nhận được quyền lực nhà nước thuộc về mình
qua lá phiếu trực tiếp từ cử tri, nên tổng thống là người không những đứng đầu nhà nước -
nguyên thủ quốc gia, mà còn là người đứng đầu chính phủ - hành pháp có rất nhiều quyền
lực, có thể nghiêng ngửa với lập pháp.

Khác với tổng thống ở chính thể cộng hoà nghị viện, tổng thống ở chính thể cộng hoà
có thể được nhân dân trực tiếp bầu ra, hoặc gián tiếp bầu ra, tức là với lượng tuyển cử
đoàn rộng rãi hơn. Do vậy, về việc nguyên tắc, tổng thống ở chính thể này ở nhiều quyền
lực hơn. Tổng thống Mỹ do dân, cử tri bầu gián tiếp nhưng chính là trực tiếp bầu ra.
Chính sự tấn phong này của nhân dân là cơ sở cho việc tập trung quyền lực vào trong tay
Tổng thống nước Mỹ.

Với chế độ đa đảng, bầu cử của các nhà nước tư bản phát triển có một nhiệm vụ quan
trọng là tìm cho ra lực lượng chính trị nào ngự trị trong dân chúng tại thời điểm diễn ra
bầu cử. Mà không nhất thiết bầu cử cho từng ứng cử viên một. Ngay cả việc bầu cử Tổng
thống Mỹ, mặc dù các cử tri bỏ phiếu cho từng ứng cử viên của từng đảng một, nhưng kết
quả cuối cùng phải tính đại cử tri cho từng đảng (ứng cử viên của đảng nào đạt được hơn
270 đại cử tri là trúng cử tổng thống). Qua hệ thống bầu cử , người ta có thể các chế độ
dân chủ thành 4 loại chính yếu: Bầu cử đa số của chế độ tổng thống và chế độ Nghị viện,
và bầu cử đại diện tỷ lệ của chế độ tổng thống và chế độ nghị viện.

Hãy xem sơ đồ thể hiện mối tương quan bầu cử và dân chủ của Liphart dưới đây:

Xem sơ đồ các loại dân chủ của Liphart:

160
 Bốn loại chế độ dân chủ căn bản

(với quốc gia tên vùng)

Tổng thống Nghị viện

Bầu theo đa số Philippin Ostralia

Hoa Kỳ Canada
Jamaica

Malaysia

Tân tây lan

Anh quốc

Đại diện tỷ lệ Mỹ La tinh Tây Âu

Sơ đồ minh họa theo bài

"Constituttional Choices for New
Democracies" by Liphart A. Journal of
Democracy (t. 2, số1 Mùa Đông 1991 tr.
74, NXB. Viện Đại học John Hopkins)

Trong mọi chế độ dân chủ cuộc bầu cử chỉ có nghĩa rất quan trọng. Qua cuộc bầu cử
những người dân bình thường có khả năng nhất cho việc thực hiện quyền lực nhà nước
thuộc về mình. Qua mỗi một lần bầu cử chính quyền phải được gắn bó với người nắm
quyền lực nhà nước. Cuộc bầu cử chỉ có thể là thực sự khi và chỉ cuộc bầu đó đích thị bầu
ra được người nắm quyền lực thực sự của nhà nước. Ngược lại một cuộc bầu cử hình
thức, mất thời gian và tiền của của nhân dân. Dù Chính phủ có kết cấu chặt chẽ đến đâu,
cũng không thể được coi là một chế độ chính trị dân chủ, khi mà các quan chức lãnh đạo
trung ương cũng như ở địa phương không được bầu ra từ các cuộc bầu cử tự do công
khai và công bằng. Các cách thức bầu cử, cũng như cơ chế vận hành các cuộc bầu cử có
thể là khác nhau, nhưng những yếu tố cơ bản của các cuộc bầu cử dân chủ là giống nhau:
Các công dân đến tuổi trưởng thành đều có quyền đi bỏ phiếu, và được quyền ứng cử vào
các chức danh nhà nước, các cá nhân được bảo vệ chống lại các tác động tiêu cực trong
bầu cử và vận động tranh cử, với sự kiểm phiếu công khai và trung thực. Những cuộc bầu
cử như vậy cho phép nhân dân kiểm soát trách nhiệm của các cơ cấu quyền lực nhà nước.

161
 Như vậy bầu cử như là một trong những biện pháp cơ bản thể hiện sự chịu trách
nhiệm của nhà nước, cũng như một cách thức nhân dân đánh giá và mong muốn về trách
nhiệm của nhà nước trong tương lai. Thông qua việc bầu cử nhân dân có quyền hất bỏ
những quyền lực nhà nước không đáp ứng, và muốn có một sự thay đổi với mục tiêu đáp
ứng được mong mỏi của người dân. Cơ sở của chế độ bầu cử là quyền lực nhà nước
thuộc về nhân dân. Quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước, cũng như của các cá
nhân được đảm nhiệm các công việc nhà nước là do nhân dân trao cho thông qua hoạt
động bầu cử của họ. Đây cũng là cơ sở cho việc các cơ quan nhà nước cũng như các
quan chức do nhân dân bầu ra không chỉ đơn thuần có được quyền lực nhà nước, mà
còn phải chịu trách nhiệm về việc thực thi quyền lực được giao trước nhân dân.

5.3. Bầu cử là một trong những biện pháp kiểm soát quyền lực của nhà nước
Việt Nam

Nhà nước Việt Nam thời hiện đại là một nhà nước Cộng hoà. ở nước Cộng hoà xã
hội chủ nghĩa Việt Nam tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Quyền lực thuộc về nhân dân
phải có hình thức thực hiện. Nhân dân phải thực hiện quyền lực nhà nước, và giám sát
việc thực hiện quyền lực nhà nước bằng biện pháp bầu cử. Như chúng ta đã biết có hai
hình thức mà nhân dân dùng để thực hiện quyền lực Nhà nước của mình: Trực tiếp và
gián tiếp, tạo nên hai hình thức dân chủ cơ bản của xã hội đương đại: Dân chủ trực tiếp và
dân chủ đại diện. Nhân dân trực tiếp bỏ phiếu quyết định những vấn đề thuộc chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước là hình thức dân chủ trực tiếp. Hình thức thứ hai được thể hiện
bằng việc nhân dân bỏ phiếu bầu ra những người đại diện, thay mặt nhân dân giải quyết
các công việc của Nhà nước, được gọi là dân chủ đại diện.

Cả hai hình thức nêu trên đều dùng biện pháp bỏ phiếu để thực hiện quyền lực Nhà
nước. Bầu cử là phương pháp thành lập nên các cơ cấu của bộ máy Nhà nước. Đây là
phương pháp dân chủ thể hiện quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, khác biệt hoàn
toàn với biện pháp truyền ngôi, thế tập với quyền lực thần bí do nhà trời định đoạt, tạo
thành hình thức chính thể quân chủ. Với bầu cử cho phép chúng ta xác định chính thể dân
chủ cộng hoà của nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Với tầm quan trọng như vậy, bầu
cử trở thành một yếu tố không thể thiếu được trong chế độ xã hội dân chủ đương đại, góp
phần không nhỏ cho việc xây dựng chế độ xã hội tiên tiến, trong đó lẽ đương nhiên có cả
chế độ xã hội xã hội chủ nghĩa. Và chính các hoạt động bầu cử được hình thành dần dần
thành một chế độ bầu cử, một phần của chế độ xã hội. Qua những cuộc bầu cử diễn ra ở
mỗi quốc gia cho phép chúng ta xác định chế độ bầu cử.

Qua những cuộc bầu cử cho phép chúng ta thấy được các cuộc bầu cử được diễn ra
một cách dân chủ, không áp đặt, không giả dối, một phương thức dân chủ thực hiện quyền
lực thuộc về nhân dân, nhân dân tự nguyện thể hiện ý chí của mình bỏ phiếu tìm ra được

162
những người có uy tín, xứng đáng làm đại diện cho nhân dân, thay mặt nhân dân quản lý
và điều hành đất nước.

Với tư cách là một biện pháp dân chủ thành lập ra bộ máy Nhà nước, cho nên các cơ
quan Nhà nước của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều trực tiếp, hoặc gián tiếp do
nhân dân bầu ra. Là cơ quan duy nhất do nhân dân toàn quốc trực tiếp bầu ra, cho nên
Quốc hội là cơ quan có quyền lực Nhà nước tối cao. Quốc hội thay mặt nhân dân, giải
quyết các công việc quan trọng nhất của đất nước, từ việc đặt ra Hiến pháp và luật pháp
cho đến việc thành lập ra các cơ quan Nhà nước khác. Hiến pháp năm 1992 cũng như của
các nước thuộc hệ thống Cộng hoà xã hội chủ nghĩa trước đây đều xác định rõ chỉ có các
cơ quan Nhà nước do nhân dân trực tiếp bầu ra mới được xác định là cơ quan quyền lực
Nhà nước. Chính phủ – cơ quan hành pháp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
do Quốc hội thành lập ra. Do vậy chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Như
vậy, chính phủ gián tiếp chịu trách nhiệm trước nhân dân, tức là chính phủ bị kiểm soát
quyền lực, không như trước đây của chế độ phong kiến, và thực dân, bộ máy nhà nước,
mà nhà Vua là đại diện không phải chịu trách nhiệm trước nhân dân. hoặc là bù nhìn trước
bộ máy thực dân.

Với tầm quan trọng như vậy, cho nên ngay từ khi mới thành lập Nhà nước Việt Nam
dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh tiến hành các cuộc bầu cử đại biểu
Quốc hội và bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Ngay từ phiên họp đầu tiên của Hội đồng
Chính phủ lâm thời, ngày 3 tháng 9 năm 1945, Hồ Chủ tịch đã đề nghị Chính phủ sớm tổ
chức cuộc Tuyển cử.

Với tính chất quan trọng của bầu cử như vậy, pháp luật bầu cử của chúng ta được xây
dựng trên một số nguyên tắc nhất định. Việc bầu cử đại biểu ở nước ta được tiến hành
theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Các nguyên tắc đó thống
nhất với nhau, đảm bảo cho cuộc bầu cử khách quan, dân chủ, thể hiện đúng nguyện vọng
của cử tri khi lựa chọn. Các nguyên tắc bầu cử còn quy định quyền và trách nhiệm của cử
tri trong bầu cử, trách nhiệm của Nhà nước phải bảo đảm những quy định về bầu cử. Các
nguyên tắc này có thể được pháp luật quy định bằng một quy phạm nhất định, hoặc bằng
nhiều quy phạm trong các văn bản pháp luật bầu cử.

Nhà nước ta là Nhà nước của dân, người dân làm chủ trong việc bầu ra những người
đại diện cho mình. Vì vậy Nhà nước phải tạo điều kiện thuận lợi cho mọi người dân đều
có thể tham gia bầu cử. Đây là nguyên tắc quan trọng bậc nhất trong chế độ bầu cử của
mỗi Nhà nước nói chung, trong đó có Việt Nam chúng ta. Mức độ dân chủ của xã hội thể
hiện chủ yếu hay về cơ bản thông qua nguyên tắc này.

Nguyên tắc phổ thông thể hiện tính công khai, dân chủ rộng rãi, đòi hỏi sự bảo đảm
để công dân thực hiện quyền bầu cử và ứng cử của mình. Nguyên tắc phổ thông được thể
163
hiện ở tính toàn dân và toàn diện của bầu cử. Bầu cử là công việc của mọi người, là sự
kiện chính trị của xã hội. Cuộc bầu cử được tiến hành đều khắp trong cả nước nếu đó là
bầu cử Quốc hội, trong cả địa phương nếu đó là bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.
Nguyên tắc bầu cử phổ thông hay còn gọi là phổ thông đầu phiếu là một nguyên tắc hiến
định được Điều 54 Hiến pháp ghi nhận và cụ thể hoá tại Điều 2 Luật bầu cử Đại biểu
Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân:

“Công dân, không phân biệt chủng tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín
ngưỡng, tôn giáo, trình độ văn hoá, nghề nghiệp, thời hạn cư trú, đủ 18 tuổi trở
lên đều có quyền ứng cử vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân theo qui định của
pháp luật, trừ những người mất trí và những người bị pháp luật hoặc toà án nhân
dân tước các quyền đó. Khác với các Nhà nước tư bản, ở Nhà nước ta quân nhân
trong quân đội vẫn có quyền bầu cử và ứng cử".

Những người có quyền bầu cử được Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn lập danh
sách cử tri. Việc lập danh sách cử tri có ý nghĩa quan trọng xác nhận về mặt pháp lý
quyền bầu cử của công dân. Về nguyên tắc chỉ những người có quyền bỏ phiếu thì mới
có quyền là ứng cử viên đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.

Danh sách cử tri phải được niêm yết tại nơi ở, nơi công tác để các cử tri kiểm tra xem
xét quyền bầu cử của mình. Trong trường hợp không có tên, hoặc sai tên họ ... cử tri có
quyền khiếu nại lên chính cơ quan lập danh sách cử tri. Khi nhận được khiếu nại của cử
tri, Uỷ ban nhân dân, hoặc chỉ huy đơn vị quân đội nơi lập danh sách cử tri phải giải
quyết. Nếu cử tri không nhất trí với cách giải quyết của các cơ quan nêu trên, có quyền
khiếu nại lên Toà án nhân dân huyện. Trong thời hạn 5 ngày kể từ ngày nhận được đơn
khiếu nại Toà án phải giải quyết. Quyết định của Toà án là quyết định cuối cùng.

Nguyên tắc bình đẳng là một nguyên tắc rất quan trọng trong suốt quá trình bầu cử, từ
khi lập danh sách cử tri cho đến khi xác định kết quả bầu cử. Hình thức biểu hiện của
nguyên tắc này ở chỗ mỗi một cử tri đều có số lần bỏ phiếu như nhau. Trong một cuộc
bầu cử, mỗi một cử tri chỉ có một lá phiếu. Đủ tiêu chuẩn theo quy định của luật bầu cử
thì được lập danh sách cử tri. Muốn cho cử tri chỉ có một lá phiếu trong một cuộc bầu cử
thì mỗi một cử tri chỉ được ghi tên trong một danh sách của một cuộc bầu cử.

Nguyên tắc bình đẳng bảo đảm để mọi công dân có khả năng như nhau tham gia bầu
cử, nghiêm cấm mọi sự phân biệt dưới bất cứ hình thức nào. Nguyên tắc bình đẳng nhằm
đảm bảo sự khách quan trong bầu cử, không thiên vị. Nguyên tắc này thể hiện trong quy
định của pháp luật về quyền bầu cử và ứng cử của công dân: Quy định số lượng dân như
nhau thì được bầu số đại biểu bằng nhau; Mỗi cử tri được ghi tên vào danh sách ở một nơi
cư trú, mỗi người chỉ được ghi tên ứng cử ở một đơn vị bầu cử, mỗi cử tri chỉ được bỏ
một phiếu bầu. Để đảm bảo nguyên tắc bình đẳng, Nhà nước có các biện pháp bảo đảm để
164
đồng bào dân tộc cũng như phụ nữ có số đại biểu thích đáng trong Quốc hội và thích đáng
trong Hội đồng nhân dân các cấp.

Bầu cử phải đảm bảo để cử tri trực tiếp lựa chọn người đủ tín nhiệm vào cơ quan
quyền lực Nhà nước bằng lá phiếu của mình không qua khâu trung gian. Nguyên tắc này
được gọi là bầu cử trực tiếp. Trên cơ sở nguyên tắc bầu cử trực tiếp, Luật bầu cử đại biểu
Quốc hội và Luật bầu cử Hội đồng nhân dân ở nước ta có một loạt quy định nhằm đảm
bảo để cử tri trực tiếp thể hiện nguyện vọng của mình từ khâu đề cử, ứng cử đến khâu bỏ
phiếu; Cử tri tự mình đi bầu, tự tay mình bỏ phiếu vào thùng phiếu; Không được nhờ
người khác bầu thay, không được bầu bằng cách gửi thư.

Nguyên tắc bỏ phiếu kín là nguyên tắc bảo đảm cho cử tri tự do lựa chọn, để sự lựa
chọn đó không bị ảnh hưởng bởi những điều kiện và yếu tố bên ngoài. Pháp luật quy định
rõ việc bố trí nơi viết phiếu phải kín, không có ai được đến xem lúc cử tri viết phiếu bầu.

Bầu cử là hoạt động có tính chất dân chủ. Hoạt động này luôn luôn gắn liền với
nguyên tắc công khai. Tất cả mọi công đoạn của bầu cử phải diễn ra công khai, nhưng
chỉ riêng công đoạn bỏ phiếu phải diễn ra trong phòng kín, không có sự tham gia của
bất cứ nhân vật nào, kể cả nhân viên phụ trách công việc bầu cử tại phòng bỏ phiếu.

Quyền bầu cử và ứng cử là quyền chính trị quan trọng bảo đảm cho công dân có thể
tham gia vào việc bầu ra Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Quyền bầu cử là quy
định của pháp luật về khả năng của công dân thực hiện quyền lựa chọn người đại biểu của
mình ở cơ quan quyền lực Nhà nước. “Quyền bầu cử” không những chỉ là quyền bỏ phiếu
mà còn bao gồm quyền đề cử, tức là khả năng chủ động trong lựa chọn những người có
khả năng thay mặt mình trong cơ quan đại diện. Cũng có khi “quyền bầu cử” được dùng
với nghĩa bầu cử nói chung bao gồm cả quyền đề cử, bỏ phiếu và quyền được bầu vào cơ
quan đại diện. Nếu dùng khái niệm này thì phải phân biệt quyền bầu cử chủ động (quyền
đề cử bỏ phiếu) và quyền bầu cử thụ động (quyền có thể được bầu). Về nguyên tắc chỉ có
quyền bầu cử thì mới có quyền được bầu, không có điều ngược lại. Hay nói một cách
khác quyền bầu cử chủ động là tiên quyết của cấp được bầu tức là bầu cử thụ động.

Vì tính chất quan trọng của quyền bầu cử nên quyền bầu cử chỉ được quy định cho
những người phát triển bình thường về mặt thần kinh, đạt đến độ chín chắn của sự phát
triển tâm, sinh lý nhằm bảo đảm cho họ có sự lựa chọn chính xác và độc lập.

Hầu hết các nước trên thế giới đều quy định độ tuổi của công dân để có quyền bầu cử
là mười tám. Cũng có nước chỉ quy định chung: Tất cả các công dân đến tuổi trưởng
thành đều có quyền tham gia bầu cử (Hung ga ri). Cũng có nước (Cu ba) quy định công
dân đủ 16 tuổi là có quyền bầu cử. Pháp luật của một số nước khác thường có những quy
định về tài sản, thời hạn định cư, trình độ văn hoá để kiểm soát quyền bầu cử của cử tri.

165
Chúng ta không quy định những điều kiện như vậy. Ngoài các quy định về độ tuổi là quy
định cần thiết bảo đảm sự lựa chọn của cử tri, pháp luật ta không quy định điều kiện nào
khác.

Để tránh tuỳ tiện trong việc kiểm soát quyền bầu cử của công dân trường hợp những
người mất trí, những người bị pháp luật hoặc Toà án nhân dân tước quyền bầu cử được quy
định trong các văn bản pháp luật. Những trường hợp công dân không được bầu cử là:

- Những người bị tước quyền bầu cử, bao gồm:a/ Người đang trong thời kỳ bị tước
quyền bầu cử theo bản án có hiệu lực của toà án. b/ Người đang chấp hành hình phạt tù. c/
Người đang bị bắt, đang bị tạm giữ, đang bị tạm giam theo quy định của pháp luật; d/
Người mất năng lực hành vi dân sự.

Quyền bầu cử được coi là quyền chính trị quan trọng, là vinh dự của công dân. Công
dân thực hiện quyền đó tự nguyện. Vì vậy mà các cuộc bầu cử có số cử tri tham gia rất
đông (thường là khoảng trên 80%). Hình thức ghi nhận quyền bầu cử của công dân là
danh sách cử tri. Công dân có quyền bầu cử cư trú thường xuyên hay tạm thời ở đâu đều
được ghi tên vào danh sách cử tri ở nơi đó. Để bảo đảm quyền bầu cử của công dân, pháp
luật đã quy định cụ thể việc lập niêm yết và thông báo rộng rãi danh sách cử tri. Pháp luật
còn quy định thủ tục khiếu nại và xem xét, giải quyết khiếu nại về vấn đề này.

Quyền ứng cử là quy định của pháp luật về khả năng của công dân thể hiện nguyện
vọng của mình được bầu làm đại biểu. Mọi công dân Việt Nam có quyền bầu cử (nói ở
phần trên) đủ hai mươi mốt tuổi trở lên đều có quyền tự ứng cử. Ngay từ khi Nhà nước ta ra
đời đến nay, pháp luật đã có những quy định về quyền ứng cử của công dân. Điều 12 của
Sắc lệnh số 51 ghi rõ “Người ứng cử được tự do ứng cử nơi mình chọn lấy nhưng chỉ một
nơi ấy thôi”. Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959 đều quy định quyền ứng cử công
dân. Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1959 còn quy định “cá nhân có quyền tự ra ứng
cử” (Điều 24).

Cùng với việc xây dựng quyền làm chủ tập thể, Hiến pháp năm 1980 đã coi quyền
ứng cử như một quyền thụ động và chỉ là khả năng “có thể được bầu” của công dân. Thực
hiện chủ trương tích cực hoá vai trò của công dân tham gia vào bầu cử, Hiến pháp năm
1992 và Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 đã quy định quyền bầu cử và
quyền tự ứng cử của công dân.

So với quyền bầu cử, quyền ứng cử của công dân được có những yêu cầu cao hơn.
Trước hết, là độ tuổi. Công dân từ mười tám tuổi trở lên thì có quyền bầu cử, nhưng phải
đủ hai mươi mốt tuổi trở lên mới có quyền ứng cử. Ngay từ Hiến pháp năm 1946 đã quy
định: “Người ứng cử là người có quyền bầu cử, phải ít ra là hai mươi mốt tuổi, và phải biết
đọc, biết viết chữ quốc ngữ” (Điều 18).

166
 Ngoài quy định về tuổi, Hiến pháp và các luật bầu cử hiện hành không quy định điều
kiện nào khác đối với quyền ứng cử của công dân. Nhưng để thực hiện quyền ứng cử của
công dân phải đạt được một số tiêu chuẩn nhất định. Trước đây, Luật bầu cử không quy
định tiêu chuẩn. Nhưng, thực tế cuộc sống yêu cầu có những tiêu chuẩn để cử tri theo đó
mà lựa chọn.

Điều 3 của Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân đều quy
định: “Đại biểu phải là người trung thành với Tổ quốc và chủ nghĩa xã hội, có hiểu biết về
quản lý Nhà nước, kinh tế, xã hội, hiểu biết và gương mẫu chấp hành pháp luật, có năng
lực thực hiện nhiệm vụ người đại biểu, kiên quyết đấu tranh bảo vệ lợi ích của Nhà nước,
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân”.

Dựa vào tiêu chuẩn này, các công dân tự ứng cử và các tổ chức xã hội thuộc Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam giới thiệu, đề cử ứng cử viên.Trong việc thực hiện quyền ứng cử của
công dân, pháp luật hiện hành quy định công dân có quyền bầu cử, ứng cử. Nhưng để được
ghi tên vào danh sách ứng cử công dân Việt Nam phải được Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
hiệp thương giới thiệu.

Pháp luật nhiều nước trên thế giới có các quy định về điều kiện ứng cử. Các điều kiện
đó tập trung chủ yếu vào quy định không được kiêm nhiệm một số chức vụ Nhà nước
nhất định (bất khả kiêm nhiệm), quy định thời hạn cư trú, quy định về giá trị tài sản và
việc đặt cọc tiền. Để thực hiện quyền ứng cử, công dân các nước đó phải được một đảng
giới thiệu hoặc thu nhập một số lượng chữ ký những người ủng hộ mình. Luật bầu cử của
Hung ga ri quy định phải thu nhập được 750 chữ ký. Một số nuớc khác thì quy định phải
nộp tiền cọc vào nhà băng. Số tiền này ở Pháp quy định là 1000 frăng, đối với ứng cử vào
ghế nghị sĩ Quốc hội.

Để Quốc hội làm tròn chức năng của mình, Quốc hội cần có một số lượng đại biểu
thích hợp. Tổng số đại biểu Quốc hội được quy định dựa trên cơ sở: i. Yêu cầu nhiệm vụ
của Quốc hội; ii. Tỷ lệ dân mà đại biểu đại diện; iii. Khả năng tài chính mà Nhà nước có
thể bảo đảm để đại biểu hoạt động. Ở nước ta, tổng số đại biểu Quốc hội cần được quy
định đủ đảm bảo cơ cấu, thành phần của Quốc hội phản ánh khối đại đoàn kết dân tộc,
bảo đảm hiệu lực của Quốc hội.

Có hai cách ấn định tổng số đại biểu Quốc hội: ấn định số theo tỷ lệ dân hoặc ấn
định con số cụ thể trong luật bầu cử. Luật bầu cử đại biểu Quốc hội 1992 đã quy định:
“Tổng số đại biểu nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam không quá năm trăm
người” (Điều 7).

Trong tổng số đại biểu Quốc hội, các dân tộc thiểu số được giành một tỷ lệ đại biểu
thích đáng. Tỷ lệ đại biểu Quốc hội người dân tộc thiểu số thường chiếm trên 14%. Thủ

167
đô Hà Nội cũng được dành số đại biểu đủ đại diện cho các tầng lớp nhân dân Hà Nội -
trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá của cả nước. Hội đồng nhân dân xã, phường thị trấn
được bầu tối đa là 35, tối thiểu là 25 đại biểu.Hội đồng nhân dân huyện và tương đương
được bầu tối đa là 40 tối thiểu là 30 đại biểu. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương được bầu tối đa 95, tối thiểu 50 đại biểu.

5.4. Sự kiểm soát quyền lực của nhà nước bằng cách bãi nhiệm đại biểu và bỏ
phiếu tín nhiệm, bãi nhiệm các chức danh khác của các cơ quan nhà nước

Bãi nhiệm là khái niệm pháp lý mang nét đặc trưng dân chủ xã hội chủ nghĩa. Bãi
nhiệm thể hiện tính ưu việt của xã hội ta khi đại biểu được nhân dân bầu ra luôn chịu sự
giám sát của nhân dân, bị nhân dân bãi miễn nếu không được nhân dân tín nhiệm. Khái
niệm bãi nhiệm thể hiện bản chất của Nhà nước ta. Nhà nước, trong đó “các cơ quan dân
cử có thể được coi là thực sự dân chủ, thực sự đại diện cho ý chí của cử tri khi nó công
nhận và thực hiện quyền bãi nhiệm của cử tri đối với đại biểu của mình”.

Trong báo cáo của nguyên Tổng bí thư Đỗ Mười trong Hội nghị Ban Chấp hành
Trung ương 8 khoá VII ngày 25 tháng 1 năm 1995 nói:

“Dân làm chủ đất nước vừa trực tiếp vừa gián tiếp thấy những người đại
diện cho mình bầu ra. Người đại diện phải luôn luôn phấn đấu xứng đáng với
lòng tin và sự tín nhiệm của nhân dân. Phải nghiên cứu xác định cơ chế rõ ràng
và tổ chức để dân chủ thực hiện đầy đủ quyền hạn của mình. Dân có quyền bầu,
thì cũng có quyền bãi miễn những người phụ lòng tin của mình”.

Quyền bãi nhiệm đại biểu được ghi nhận ngay từ Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp
đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. “Công dân có quyền bãi miễn các đại biểu
mình đã bầu ra” (Điều 20). Hiến pháp năm 1959 cũng khẳng định điều đó. Theo quy định
tại Điều 7 của Hiến pháp năm 1980 và của Hiến pháp năm 1992 thì “Cử tri có quyền bãi
miễn đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân, nếu đại biểu đó không xứng đáng
với sự tín nhiệm của nhân dân”.

Hiến pháp chỉ nêu một căn cứ duy nhất, để cử tri bãi nhiệm đại biểu. Căn cứ đó là sự
mất tín nhiệm. Đối với đại biểu không có hình thức kỷ luật nào cao hơn là bị bãi miễn.
Theo quy định của pháp luật hiện hành có hai hình thức bãi nhiệm đại biểu. Đại biểu
Quốc hội bị cử tri hoặc Quốc hội bãi nhiệm và đại biểu Hội đồng nhân dân bị cử tri hoặc
Hội đồng nhân dân bãi nhiệm khi đại biểu đó không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của
nhân dân. Đại biểu Hội đồng nhân dân có thể bị Hội đồng nhân dân bãi miễn hoặc đưa ra
để cử tri ở đơn vị bầu ra đại biểu ấy bãi miễn theo đề nghị của Thường trực Hội đồng
nhân dân hoặc của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp.

168
 Đại biểu Quốc hội không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân thì tuỳ theo
mức độ sai phạm mà bị Quốc hội hoặc cử tri bãi nhiệm. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
quyết định việc đưa ra Quốc hội bãi nhiệm hoặc cử tri bãi nhiệm đại biểu Quốc hội theo
đề nghị của Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc Tỉnh hoặc
của cử tri. Trong trường hợp Quốc hội bãi nhiệm đại biểu Quốc hội thì việc bãi nhiệm
phải được hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Trong trường hợp cử tri
bãi nhiệm đại biểu Quốc hội thì việc bãi nhiệm được tiến hành theo thể thức do Uỷ ban thường
vụ Quốc hội quy định.

Khác với luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, và Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân
dân trước đây, Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân Luật bầu cử đại biểu hiện nay
không quy định quy trình bãi nhiệm đại biểu, mà nhường lại cho một văn bản khác, có
thể là pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Bên cạnh việc quy định việc các cử tri có quyền bỏ phiếu bãi miễn hoặc các cơ quan
đại diện quyền lực của nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu của mình bầu ra, khi
những người đại diện này không có khả năng thực hiện nhiệm vụ đại biểu, pháp luật còn
quy định các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước cũng có quyền bỏ phiếu tín nhiệm
những người đảm nhiệm các chức danh khác nhau trong các cơ quan nhà nước. Đó là
những chức danh đảm nhiệm các chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà nước như Chủ
tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Thủ Tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng, Viện
trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân, Chánh án Toà án Nhân dân tối cao, cũng như nhiều
chức danh khác...

5.5. Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng cách bỏ phiếu trưng cầu

Dân chủ là quyền lực thuộc về nhân dân. Nhân dân có những hình thức khác nhau để
thực hiện quyền lực của mình. Trong một xã hội dân chủ, nhà nước là một hình thức thực
hiện quyền lực nhân dân. C.Mác viết:"...trong chế độ dân chủ thì bản thân chế độ nhà
nước thể hiện ra là một trong những tính qui định, cụ thể là sự tự quy định của nhân
dân...Đặc điểm riêng biệt của chế độ dân chủ là: ở đây chế độ nhà nước nói chung chỉ là
một yếu tố của sự tồn tại của nhân dân"(1). Nhà nước chỉ là một kênh thực hiện dân chủ, là
hình thức dân chủ đại diện. Ngoài nhà nước, nhân dân còn có những hình thức khác trực
tiếp thực hiện quyền lực của mình. Trong đó việc bỏ phiếu trưng cầu là một hình thức dân
chủ trực tiếp điển hình.

Bỏ phiếu trưng cầu là việc dân bỏ phiếu thể hiện ý chí của mình đối với những vấn đề
trọng đại của đất nước khi có tổ chức trưng cầu dân ý. Trong nhiều trường hợp, trưng cầu
dân ý thường là những hình thức được lồng vào thủ tục lập pháp. Trưng cầu dân ý đánh
dấu một sự phát triển của nền dân chủ trên thế giới. Ngày nay, nó được áp dụng rộng rãi ở
(1)
C. Mác và Ph.Ăng-ghen.Toàn tập, t. 1.Nxb CTQG, Hà Nội tr. 349.
169
các quốc gia. Tuỳ theo từng quốc gia, trưng cầu dân ý được áp dụng trong những trường
hợp khác nhau, với tính chất và điều kiện khác nhau.

Trưng cầu dân ý hay còn được gọi là bỏ phiếu phúc quyết là một trong những biện
pháp kiểm soát quyền lực của nhà nước. Nhà nước có được quyền lực là do nhân dân uỷ
quyền thông qua các cuộc bầu cử, nhưng quyền lực của nhà nước không thể là vô hạn
định, nhân dân không giao hết quyền lực nhà nước thuộc về mình cho các cơ quan thuộc
bộ máy nhà nước, mà còn giữ lại một phần do nhân dân trực tiếp thực hiện qua các việc
bỏ phiếu trực tiếp để quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền quan trọng nhất của nhà
nước.

Trưng cầu dân ý trước hết được áp dụng đối với việc lập hiến, được coi như một khâu
bắt buộc của quy trình lập hiến. Theo đó, hiến pháp sau khi được cơ quan lập hiến ban
hành chỉ có hiệu lực khi có sự chấp nhận của quốc dân thể hiện ở việc bỏ phiếu trong
cuộc trưng cầu dân ý. Trưng cầu dân ý cũng được áp dụng để chấp nhận sự sửa đổi (tu
chỉnh hiến pháp). Ngoài ra, định chế trưng cầu dân ý còn được áp dụng trong việc lập
pháp. Theo đó, mọi đạo luật thường do cơ quan lập pháp làm ra phải được đem trưng cầu
dân ý và chỉ có hiệu lực khi được nhân dân bỏ phiếu tán thành. Trong những trường hợp
nhất định, việc bỏ phiếu trưng cầu còn được tiến hành đối với những sự kiện chính trị
quan trọng. Chẳng hạn, trưng cầu dân ý được tổ chức để nhân dân tỏ ý chấp thuận hay
không chấp thuận việc sửa đổi hiến pháp, hoặc việc thành lập một thể chế chính trị khác
với đang hiện hành.

Về tính chất, trưng cầu dân ý có thể tuỳ thuộc hoặc bắt buộc. Theo hình thức trưng
cầu dân ý bắt buộc, việc trưng cầu dân ý được ấn định trong hiến pháp và được coi như
việc thủ tục bắt buộc đối với việc lập hiến, lập pháp. Đối với hình thức trưng cầu dân ý
tuỳ ý là được tiến hành khi một cơ quan nhà nước ra quyết định áp dụng hay không áp
dụng hình thức đó. Thí dụ, Điều 11 Hiến pháp 1958 của Pháp quy định Tổng thống có
quyền đem trưng cầu dân ý bất cứ dự án luật nào mà đối tượng là sự tổ chức các cơ quan
công quyền như Tổng thống, Thủ tướng, Chính phủ, hai viện trong Quốc hội; hay sự cho
phép phê chuẩn một hợp tác quốc tế, có ảnh hưởng vào sự hoạt động của cơ quan đó.

Trong lịch sử chế độ dân chủ ở các nước Phương Tây, định chế trưng cầu dân chủ có
một vị trí rất quan trọng. ở Thuỵ Sĩ, Hiến pháp liên bang phải được trưng cầu dân ý và
luật thường cũng được đem trưng cầu dân ý trong một số điều kiện nhất định. ở Liên Xô
trước đây, theo quy định của Hiến pháp Quốc hội liên bang có quyền quyết định việc
trưng cầu dân ý, nhưng trên thực tế quyền này chưa từng được sử dụng . ở Mỹ, không có
trưng cầu dân ý trên bình diện liên bang, sở dĩ như vậy là vì Tổng thống Mỹ có nhiệm kỳ
chỉ có 4 năm một, quốc hội có nhiệm kỳ 2 năm nên sự kiểm soát của cử tri hầu như là
thường trực.(3) Tuy nhiên, Hiến pháp một vài tiểu bang của Mỹ chấp nhận việc trưng cầu

170
dân ý. ở Anh cũng không có trưng cầu dân ý. Điều này được giải thích rằng mặc dù Anh
không có trưng cầu dân ý, nhưng cơ cấu của những cuộc tuyển cử Anh đem lại một tính
chất trưng cầu dân ý. Đó là các cuộc bầu cử các dân biểu của Thứ dân viện (cơ quan
chánh yếu của Quốc hội) xứ đó. Trong cuộc bầu cử này, nhân dân trực tiếp lựa chọn người
đứng đầu Chính phủ, cũng là chương trình chính trị do các Đảng đối nghịch nhau, đưa ra.

Ở Pháp, trưng cầu dân ý được áp dụng rất nhiều. Hiến pháp 1793 và Hiến pháp 1795
đều được làm trưng cầu dân ý. Nhưng do tình hình chính trị thời đó, các cử tri đã khôn
ngoan ở nhà, không đi bỏ phiếu, nên số công dân tham gia bỏ phiếu để chấp thuận hiến
pháp không quá 10%. Từ sau 1945 Pháp đã tổ chức nhiều cuộc trưng cầu dân ý cả trong
lĩnh vực Hiến pháp lẫn trong lĩnh vực luật thường. Cuộc trưng cầu dân ý tháng 5 năm
1946, bản dự án Hiến pháp thứ I, do Quốc hội lập hiến soạn không được chấp thuận. Cơ
quan này phải làm một dự án Hiến pháp thứ hai, dân chúng chấp thuận vào tháng 10-
1946. Đó là Hiến pháp 1946. Rồi tới cuộc trưng cầu dân ý ngày 28-9-1958, chấp thuận
Hiến pháp 1958. Trưng cầu dân ý lập pháp ngày 8-1-1961 chấp thuận một đạo luật và
nguyên tắc tự trị xứ Algerian. Trưng cầu dân ý lập pháp ngày 28-4-1962, phê chuẩn hiệp
ước ký kết với phe Quốc gia Algerian và thừa nhận nền độc lập hoàn toàn của xứ này.
Trưng cầu dân ý lập hiến ngày 8-10-1962 chấp thuận tu chính Hiến pháp, lập chế độ phổ
thông đầu phiếu và áp dụng vào cuộc bầu cử trực tiếp Quốc Trưởng Pháp. Và cuộc trưng
cầu dân ý mới đây năm 1998 cho phép rút nhiệm kỳ của Tổng thống từ 7 năm xuống còn
5 năm.

Theo G.S Vedel, một chuyên gia lớn của Hiến pháp và Chính trị học của Pháp cho
rằng: Các cuộc trưng cầu dân ý của Pháp thường gắn liền với cuộc tán dương sự đăng
quang và củng cố địa vị của nhà lãnh tụ, và tương đương với một cuộc trắc nghiệm về
lòng tin cậy của dân chúng đối với vị đó. Trưng cầu dân ý không gắn liền với cá nhân một
lãnh tụ một sự hiếm có trong lịch sử lập hiến của Pháp(2).

Trưng cầu dân ý là một thể chế chính trị dân chủ thể hiện sự tham gia trực tiếp của
nhân dân trong việc giải quyết các vấn đề quan trọng của quốc gia. Tuy nhiên, trên thực
tế, có những lúc thể chế chính trị này đã bị áp dụng để làm sai lệch của trưng cầu dân ý.
Thể chế này không nên áp dụng vì lợi ích của một bộ phận giai cấp thống trị, mà nó phải
được áp dụng vì lợi ích của toàn dân.

Ở Việt Nam trưng cầu dân ý được khẳng định ngay trong bản Hiến Pháp đầu tiên qua
quy phạm về phúc quyết: "Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc
quan hệ đến vận mệnh quốc gia, theo Điều thứ 32 và 70. Về nguyên tắc, bản Hiến pháp
1946 của Việt Nam phải được đem trưng cầu dân ý. Nhưng do điều kiện chiến tranh, bản
Hiến pháp này không được đem ra phúc quyết. Hiến pháp hiện hành cũng thừa nhận thể

(2
Lê Đình chân, luật hiến pháp, cuối hạ, Sài Gòn, 1972,Tr 23
171
chế này qua quy định về thẩm quyền của Quốc hội quyết định việc trưng cầu dân ý tại
Điều 84. Tuy nhiên, trên thực tế ở Việt Nam chưa có cuộc trưng cầu dân ý nào. Mặc dù
Hiến pháp thừa nhận nhưng vẫn thiếu một cơ sở pháp lý cụ thể cho việc thực hiện quyền
bỏ phiếu trưng cầu của nhân dân. Trong một cơ chế dân chủ hiện đại nhà nước phải phát
huy được trí tuệ của nhân dân. Một nhà nước biết lắng nghe và học hỏi dân biết bồi dưỡng
và nâng cao dân chủ, thì sẽ thấy dân không chỉ nói nên điều mình mong muốn mà còn làm
sáng tỏ trí tụê của mình, gợi ý hoặc chỉ ra rằng cần luật lệ gì và luật lệ ấy phải có nội dung
như thế nào, cơ quan nhà nước cần giải quyết các vấn đề quốc kế, dân sinh ra sao. (1) Để
quyền bỏ phiếu trưng cầu của nhân dân trở thành hiện thực, cần có văn bản pháp luật cụ
thể hoá Hiến pháp, tạo một cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc thực hiện thể chế dân chủ trực
tiếp này.

Mặc dù hình thức dân chủ trực tiếp được quy định trong Hiến pháp năm 1946 , Hiến
pháp1992 và Hiến pháp 2013 thông qua hình thức trưng cầu dân ý, nhưng cho đến nay vẫn
chưa được thực hiện.

Chương VI

(1)
Bộ Tư pháp.Ngiên cứu tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật,1993, Tr80.
172
QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC ĐƯỢC KIỂM SOÁT BẰNG VIỆC PHÂN CHIA/PHÂN
CÔNG, PHÂN NHIỆM VÀ TỰ KIỂM TRA BÊN TRONG BẰNG CƠ CHẾ KÌM
CHẾ VÀ ĐỐI TRỌNG (SỰKIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TỪ BÊN
TRONG)

Khi mà quyền lập pháp và hành pháp nhập lại trong tay một người hay
một Viện Nguyên lão, thì sẽ không có gì là tự do nữa; vì người ta sợ rằng
chính ông ta hoặc viện ấy chỉ đặt những luật độc tài để thi hành một cách
độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu như quyền tư pháp không tách rời
quyền lập pháp và hành pháp . Nếu quyền tư pháp được nhập với quyền lập
pháp, thì người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công
dân; quan toà sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền
hành pháp thì quan toà sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp.

Nếu một người hay một tổ chức của quan chức, hoặc của quý tộc, hoặc
của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết.

Montesquieu: Tinh thần pháp luật,1748

"Sự tập trung quyền lực vào tay của chỉ một người hoặc chỉ một lực
lượng chính là định nghĩa chính xác về mét chính quyền chuyên chế độc
đoán... Chính quyền mà chúng ta đấu tranh để có được là một chính quyền
không chỉ có nền tảng là các nguyên tắc tự do mà còn là một chính quyền
trong đó các quyền lực của nó được phân chia và cân bằng giữa các thẩm
quyền cơ quan... sao cho không ai có thể vượt quá các kiểm soát pháp lý của
mình mà không bị kiểm soát và kiềm chế một cách hữu hiệu bởi những
người khác... Vì lý do này... các bộ máy lập pháp, hành pháp và tư pháp
phải hoạt động và có các chức năng riêng rẽ, sao cho không ai có thể cùng
một lúc sử dụng các quyền lực của hai bộ máy trở lên".

Jefferson Thomas,Tổng thống thứ ba của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ

..ưu thế của nhà nước đối với phần còn lại của xã hội có thể gây ra sự lạm
dụng quyền lực một cách tàn bạo, nếu không có biện pháp sửa chữa. Bí
quyết của giải pháp này là kiểm soát quyền lực chính trị không phải từ bên
ngoài mà từ bên trong.

Leslie Lipson (1965)

6.1. Giới hạn quyền lực nhà nước - lý do của sự phân quyền và kìm chế đối trọng
quyền lực
173
 Phân quyền đã được phân tích ở phần trên được hiểu như là một phần một phần của
học thuyết nhà nước pháp quyền và Chủ nghĩa hiến pháp. Tư tưởng phân quyền đã có
ngay từ thời Hy lạp cổ đại của các nhà tư tưởng vĩ đại Plato và của Aritstotle, những được
phát triển rất mạnh thời Phục hưng và Khai sáng của J. Lokce và của S. Montesquieu, là
cội nguồn lý luận của phong trào Cách mạng tư sản ở Châu Âu. Trong tác phẩm Chuyên
luận thứ hai bàn về Chính phủ dân sự, J. Lokce đã cho rằng: con người ở trong trạng thái
tự nhiên nhập vào xã hội tạo thành một quốc gia, đặt dưới một Chính phủ có quyền thống
trị cao nhất. Như thế, họ sẽ trao quyền cho cơ quan lập pháp xã hội căn cứ vào yêu cầu
phúc lợi xã hội công cộng định ra pháp luật cho họ. Người trọng tài chấp hành pháp luật
có quyền xét xử mọi tranh chấp và tổn hại mà bất cứ thành viên nào cứu trợ quốc gia phải
chịu. Do việc thiết lập kiểu xét xử này, người ta đã thoát ly khỏi trạng thái tự nhiên gia
nhập vào một trạng thái có Nhà nước. “Chính phủ” trong câu nói của Ông có “mục đích
chủ yếu là bảo hộ tài sản”.
J. Locke tán thành chế độ quân chủ lập hiến do nghị viện nắm quyền lực cao nhất của
đất nước. Để ngăn ngừa người có địa vị lãnh đạo quốc gia một mình nắm giữ quyền lực
đồng thời khi định ra pháp luật và chấp hành pháp luật sẽ lạm quyền, ông đề xuất chia
quyền lực quốc gia thành quyền lập pháp, quyền hành chính và quyền liên minh (hoặc gọi
là quyền ngoại giao). Quyền lập pháp là quyền lực chế định và công bố pháp luật, quyền
liên minh là quyền lực tuyên chiến, giảng hoà và ký kết hiệp ước có liên quan đặc biệt
nắm giữ. Thế nhưng ba quyền lực này không bình đẳng: Quyền lập pháp là quyền lực cao
nhất, quyền hành chính và quyền liên minh chịu sự chi phối của quyền lập pháp. Trong
các quốc gia chế độ quân chủ lập hiến hoặc nghị viện chủ quyền, quyền lập pháp do nghị
viện dân bầu nắm giữ, nó đứng trên toàn bộ quốc gia chi phối các quyền lực khác. Có
điều, Locke nhấn mạnh, bất cứ quyền lực nào cũng có kiểm soát, nhất thiết phải lấy vịêc
bảo đảm sự sinh tồn, tự do và quyền lợi tài sản của con người làm mục tiêu, chịu sự kiểm
soát về việc bàn bạc, đồng ý của nhân dân. Cơ quan lập pháp phải tiến hành thống trị theo
pháp luật đã công bố chính thức, mục đích duy nhất là vì phúc lợi của nhân dân, nếu
không nhân dân có thể thu hồi lại sự uỷ thác đối với nó, xây dựng cơ quan lập pháp mới.
Quyền hành chính có thực lực của quốc gia, nếu nó lạm dụng chức quyền, nhân dân có
quyền dùng sức mạnh gạt bỏ. Chủ trương phân quyền mà Locke đưa ra trong cuốn sách
này có quan hệ mật thiết với so sánh lực lượng giai cấp của nước Anh đương thời. Giai
cấp tư sản nước Anh thời đó tuy nắm giữ chính quyền nhưng thế lực phong kiến vẫn còn
không nhỏ, thoả hiệp giai cấp năm 1688, kết quả đã xây dựng chế độ quân chủ lập hiến,
biến quốc vương thành “hư quân”. Học thuyết phân quyền của ông một mặt hoàn toàn
nhất trí với biện pháp giảm bớt và kiểm soát vương quyền; mặt khác cũng biện hộ cho
việc giai cấp tư sản nắm giữ quyền lực tối cao của đất nước.
Mọi người thường cho rằng, học thuyết phân lập tam quyền là cống hiến của nhà tư
tưởng Pháp thế kỷ ánh sáng Montesquieu nhưng xét từ tiến trình lịch sử, có thể nói, thuyết

174
phân quyền của Montesquieu là dựa trên cơ sở phân quyền của Locke, bổ sung và phát
triển mà thành.
Dựa vào những định chế của Anh quốc, ông lập lại ý kiến đã được J. Lokce nêu ra và
việc phân chia quyền lực trong tổ chức nhà nước. Nhưng khác với J. Lokce, ông không
phân bang giao quốc tế thành một cành quyền lực ngang hàng và với quyền lập pháp và
hành pháp. Ông phân biệt quyền thứ ba là quyền tư pháp. Theo ông, lập pháp là quyền
làm ra luật, sửa đổi và huỷ bỏ luật, hành pháp là quyền chăm sóc an ninh, đối nội, đối
ngoại, lãnh đạo dân chúng thời bình cũng như thời chiến trong khuôn khổ luật pháp ban
hành. Tư pháp là quyền trừng phạt người phạm tội và phân xử khi có tranh tụng giữa các
tư nhân. Montesquieu xuất thân từ thẩm phán, nên ông đặc biệt quan tâm đến lĩnh vực tư
pháp (xét xử). Học thuyết phân quyền là luận đề quan trọng của Tinh thần luật pháp, mục
đích chính là phản đối việc toàn bộ quyền lực quốc gia tập trung trong tay một người quân
chủ chuyên chế, căn cứ vào luận phân quyền của John Locke tiến hành phát triển để đưa
ra. S. Montesquieu lập luận: Nếu quyền lập pháp và quyền hành pháp tập trung vào tay
cùng một người hoặc cùng một cơ quan, tự do sẽ không thể có được bởi vì nhân dân sợ
rằng vua hoặc nghị viện này sẽ chế định ra pháp luật bạo ngược, đồng thời bạo ngược
chấp hành pháp luật này. Nếu quyền tư pháp không phân lập với quyền lập pháp, tự do
cũng không thể tồn tại. Nếu quyền tư pháp và quyền lập pháp hợp làm một thì sẽ thi hành
quyền lực độ đoán đối với tự do và sinh mạng của công dân bởi vì quan toà chính là kẻ
lập pháp. Nếu quyền tư pháp và quyền hành chính hợp là một, quan toà sẽ nắm lực lượng
của kẻ áp bức. Nếu cùng một người hoặc do nhân vật quan trọng, quí tộc hoặc bình dân
tạo thành một cơ quan sử dụng ba quyền lực này thì tất cả đều kết thúc.1
Điểm cốt yếu trong chủ trương phân chia quyền của Montesquieu là quyền lực ngăn
chặn quyền lực mỗi cơ quan hay mỗi bộ phận của một cơ quan được quyền hoạt động
trong lĩnh vực của mình, không có quyền trong lĩnh vực khác, nhưng có quyền ngăn chặn
cơ quan khác.

Để đảm bảo tính ôn hoà của cơ quan lập pháp Montesquieu đề nghị phân ra làm hai
viện: một viện gồm đại biểu của qúy tộc thành lập bằng phương pháp thế tập; một viện
đại diện cho dân chúng thành lập bằng phương pháp bầu cử. Với phương pháp thành lập
và mục đích khác nhau nên họ sẽ ngăn chặn lẫn nhau. Nhờ đó, luật pháp được hai bên
biểu quyết sẽ có lợi cho mọi người. Những luật chỉ có lợi cho một bên sẽ không được biểu
quyết. Nhờ đó, mà ta tránh được nạn cơ quan lập pháp quá khích.Giữa các cơ quan cũng
cần phải có sự ngăn chặn lẫn nhau. Cơ quan hành pháp không có quyền thông qua (biểu
quyết) luật. Nhưng nó có quyền ngăn chặn lập pháp biểu quyết những đạo luật xét ra có
hại cho quốc gia. Để tránh nạn cơ quan lập pháp nhóm họp thường xuyên, lấn quyền
hành pháp, nước chủ trương giao cho cơ quan hành pháp nhiệm vụ triệu tập cơ quan lập

1
Montesquieu - tinh thần của pháp luật NXB Sài Gòn 1967, tr 84, 85.
175
pháp và quy định thời hạn nhóm họp của cơ quan lập pháp. Ngoài ra, cơ quan lập pháp
không được quyền truy tố nhà vua là người đứng đầu cơ quan hành pháp. Nếu lập pháp
kết án được nhà vua thì sẽ trở thành cơ quan chuyên chế và sự tự do sẽ không còn nữa.

Trước chế độ dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, mọi quyền lực nhà nước
đều tập trung vào trong tay một cá nhân. Chính đây là căn nguyên cho mọi hành vi độc
tài, chuyên chế của các nhà nước này. Nhân dân không có quyền tham gia vào các công
việc của nhà nước. Vì vậy, muốn chống chế độ này, một lý thuyết của nhiều học giả tư sản
đồng thời là những người lãnh đạo và thành lập ra nhà nước tư sản Mỹ, trong đó có
Thomas Jeferrson đề xuất là quyền lực nhà nước không thể là tập trung, mà cần phải được
phân chia. Phân chia quyền lực như là một trong những biện pháp hữu hiệu chống lại sự
độc tài chuyên chế, đồng thời cũng được hiểu là sự kiểm soát quyền lực nhà nước. Lý
thuyết phân quyền gắn liền với sự ra đời của nhà nước dân chủ tư sản, với hiến pháp và
với cả kiểm soát quyền lực của nhà nước. Quyền lực nhà nước không bị kiểm soát, tức là
vô kiểm soát, là độc tài và là chuyên chế. Muốn có được một sự độc tài, chuyên chế, thì
trước hết quyền lực Nhà nước phải được tập trung. Vì vậy quyền lực nhà nước bị kiểm
soát đầu tiên được biểu hiện bằng sự phân quyền.

Con người chúng ta bên cạnh những đức tính sáng tạo, chăm chỉ còn chứa đựng cả
những tính lười nhác, tính tham lam, tùy tiện ỷ lại, dựa dẫm vào những người khác. Vì
vậy khi một người nào đó được giao quyền lực nhà nước, nếu như không có những động
cơ khắc phục những đặc tính trên sẽ gây nên hậu quả kém khôn lường cho nhà nước. Hoạt
động của nhà nước là một hoạt động phức tạp, thường phải do nhiều người cùng đảm
nhiệm, nên nếu không có sự phân công rõ ràng thì rất dễ rơi vào tình trạng ỷ lại lẫn nhau,
không có ai chịu trách nhiệm khi hậu quả xẩy ra, và khi thành công mọi người đều muốn
nhận về phần mình. Trong hoạt động của lĩnh vực công, càng tập trung bao nhiêu và càng
tập thể với nguyên tắc đa số để ban hành quyết định bao nhiêu, thì lại càng tạo ra cơ sở
cho sự ỷ lại và không chịu trách nhiệm cá nhân bấy nhiêu.

Để chống lại những biểu hiện độc tài của Nhà nước, Hiến pháp phải có những quy
định thể hiện cơ chế kìm hãm, ngăn ngừa những bản tính xấu của con người. Sẽ không thể
là một bản hiến pháp, nếu như không có những quy định thể hiện rõ bản tính của con
người, như kiểm soát những mặt tiêu cực của con người. Trong đó có cả và nhất là sự
kiểm soát lòng đam mê quyền lực, với mục đích ngăn ngừa những sự lạm dụng quyền lực
dẫn đến vi phạm quyền của người khác.

Như những điều ở phần trên đã phân tích, nhằm mục đích bảo vệ nhân quyền, trong
đó có các quyền của công dân sống trong cộng đồng quốc gia, bên cạnh việc quy định các
quyền của con người, nhân quyền, còn phải quy định các cách thức thực hiện quyền lực

176
nhà nước của các cơ quan và của những người nắm quyền lực nhà nước, để họ chỉ được
sử dụng quyền lực được giao trong một phạm vi hữu hạn.

Hiến pháp một khi có nhiệm vụ điều chỉnh hành vi giữa con người với con người thì
cho dù ở chế độ nào chăng nữa một bản hiến pháp tốt chỉ khi phản ánh bản tính vốn có
của con người. Bản tính con người rất phức tạp: Lúc thiện, lúc ác, có cả tính nhân từ, tính
vị tha và cũng có cả những lúc vô liêm sỉ, có cả những lúc đam mê, trong đó có cả sự đam
mê quyền lực. Một bản hiến pháp tốt, khi và chỉ khi nào biết trù liệu được các mặt tiêu
cực của con người trong hoạt động quản lý con người của họ. Đây là điểm khác căn bản
giữa hiến pháp, đạo luật căn bản có hiệu lực tối cao của mỗi quốc gia với đạo luật thường
khác. Chính đây cũng là điểm căn bản thể hiện bản chất chính trị của Hiến pháp. Khác với
các đạo luật thường khác không nên thể hiện tính chính trị của mình.

Hiến pháp của bất kể nhà nước nào cũng có 2 điều cần phải làm: thứ nhất, để nhằm
mục đích tạo ra một chính phủ có khả năng quản lý được đất nước; và thứ hai, chính phủ
phải tự quản lý được chính mình.121 Hai mục đích này được thể hiện trong các quy định
của hiến pháp một cách hoà quyện, không tách rời lẫn nhau. Bằng cách vừa trao các
quyền lực nhà nước cho các chủ thể, vừa phải tìm cách kiểm soát việc sử dụng các quyền
ấy của các chủ thể được trao. Nhiều hiến pháp hiện nay mới chỉ được quan tâm ở mục
tiêu thứ nhất, mà chưa thấy mục tiêu thứ hai.

Một bộ máy nhà nước tốt không chỉ biết đảm nhiệm các công việc được phân công
của mình mà còn phải trù liệu trước và ngăn ngừa trước những hậu quả xấu có thể xẩy ra
trong hoạt động điều hành và quản lý đất nước. Một bản hiến pháp tốt không chỉ hướng
những quy định của mình vào những mặt tốt của bộ máy nhà nước, mà còn tính đến việc
kiểm soát những mặt yếu có tính tất yếu của nó. Hiến pháp là đạo luật quy định việc con
người phải quản lý con người. Vì vậy một bản hiến pháp tốt khi và chỉ khi các quy định
của nó phản ánh được hết các bản tính xấu vốn có của con người, cho dù họ là “thân hào
hay là chí sỹ.”122 Ở trạng thái hoàn thiện nhất con người luôn có lý trí, có kỷ luật, có công
bằng và cả lòng vị tha, nhưng khi ở trạng thái bị tổn thương, con người lại không những
có đam mê, lòng không dung thứ, sự vô liêm sỉ, sự tuỳ tiện và còn có cả lòng tham. Điều
đó cũng là lẽ đương nhiên, vì con người không phải là những thiên thần. Nếu như con
người chúng ta là những thiên thần, thì khỏi phải cần đến bộ máy nhà nước, và điều
ngược lại nếu chính phủ lại là thần thánh, thì cũng khỏi cần phải quy định các cách thức
phải hoạt động theo một thể thức nhất định tức là bản hiến pháp như ngày nay. 123

121
Xem, Người liên bang, số 51, Tác giả James Madison: Hiến pháp Mỹ được soạn thảo như thế nào, Nguyễn
Cảnh Bình dịch và biên soạn. NXB Thế giới Hà Nội, 2003, tr.336 .
122
Xem, Montesquieu, Tinh thần của pháp luật. tr.85, Nxb. Saigon 1967.
123
Xem, Hamiton, Jay and Madison : The federalis papers/ On the Consitution, Copyright, 1954 by The Liberal art
Press , Inc.
177
 Vì vậy, bản hiến pháp ngoài việc quy định cách thức tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước, còn phải quy định cả cách thức phải quản lý lấy chính bản thân bộ máy
nhà nước, tức là phải có những quy định kiểm tra giữa các cơ quan của nhà nước với
nhau. Ngoài việc cần phải quy định rạch ròi giữa các cơ quan nhà nước về chức năng
nhiệm vụ, cần có những quy định làm cho các cơ quan nhà nước thông qua các nhân viên
thừa hành nhiệm vụ, được các cơ quan nhà nước uỷ quyền luôn luôn giữ được phẩm chất
trong sạch khi thi hành nhiệm vụ, tránh mọi hành vi cám dỗ có thể xẩy ra. Hay nói một
cách khác trong hiến văn cần có những quy định phòng chống các hiện tượng tham
nhũng, thay vì quá đam mê quyền lực, hoặc do nhận thức không đầy đủ, mà gây thổn thất
cho Nhà nước, ảnh hưởng đến quyền lợi của người khác - nhân quyền.

Sự phát triển được duy trì lâu bền thường có những yêu cầu phải có những cơ chế
kiềm chế chính thức để giữ cho nhà nước và những viên chức của nó có tinh thần trách
nhiệm về những hoạt động của họ. Để tồn tại lâu dài những cơ chế này phải được được
quy định một cách chặt chẽ thành những thể chế cốt lõi của nhà nước. Hai cơ chế căn bản
nhất thường được sử dụng là một nền tư pháp phải được độc lập cả trong tổ chức lẫn hoạt
động và sự phân lập giữa các quyền.

Căn cứ vào kinh nghiệm là bất cứ bộ máy nào của con người nếu thực thi quyền lực mà
không bị kiểm soát và không bị kiểm soát, thì sớm muộn sẽ sa vào chuyên quyền không
lường trước được.

6.2. Nội dung của sự phân quyền và kìmchế đối trọng quyền lực

Muốn có một nhà nước kiểm soát quyền lực với mục đích chống lại sự độc tài
chuyên chế, thì trước hết quyền lực nhà nước không được tập trung, mà phải phân ra.
Muốn có sự kiểm soát, thì trước hết quyền lực phải được phân ra. Cơ chế lập hiến kinh
điển có thể kìm chế những thay đổi thường xuyên của quyền lực nhà nước là việc phân
quyền lực đó ra thành các quyền lực của chiều ngang và cả ở chiều dọc. Quyền lực nhà
nước có thể được chia ra theo chiều ngang giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, và theo
chiều dọc giữa các cơ quan trung ương và các cơ quan địa phương. Sự phân lập các quyền
lực nhà nước càng rộng bao nhiêu thì số các điểm phủ quyết và khả năng có một quyết
định đúng đắn của các cơ quan nhà nước sẽ được gia tăng bấy nhiêu. Sự phân lập các
quyền lực không những làm tăng độ tin cậy của người dân vào tình trạng chuyên môn, mà
còn cho phép ổn định hoạt động của nhà nước. Nhưng chúng sẽ gây khó khăn cho việc
thay đổi những luật lệ quá lỗi thời. Những công cụ kiềm chế là nền tảng tốt cho sự phát
triển được duy trì lâu bền.

Nhưng mọi sự kiềm chế quá đáng cũng dễ dẫn đến tê liệt và đông cứng. Điều đó cũng
có thể, thậm chí còn rất dễ xẩy ra đối với sự phân chia quyền lực của nhà nước. Vì lẽ đó,
những công cụ kiềm chế chính phủ cần phải được bổ sung bằng những thoả thuận mềm
178
dẻo đối với ngành hành pháp trong việc hình thành và thực hiện các chính sách và trong
việc thích ứng với những nguồn thông tin mới và những hoàn cảnh thay đổi.

Chủ trương kiểm soát quyền lực nhà nước không những chỉ dừng lại ở mức độ phân
lập, mà phải tiến tới chỗ tạo nên một cơ chế tự kiểm tra lẫn nhau giữa các cơ quan nhà
nước, không phải thụ động chờ đến lúc những người thi hành công vụ buộc phải đưa đến
vòng xét xử của các cơ quan tài phán. Cách kiểm tra này được gọi là kiểm tra từ bên
trong, tạo ra một cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước... Cách
kiểm tra bên trong này có hiệu quả hơn cách từ bên ngoài. Chính các quy định cách thức
tự kiểm tra bên trong cơ cấu của các cơ quan nhà nước góp phần thể hiện tính chính trị
của hiến pháp. Những mâu thuẫn hay biểu hiện thiếu cẩn trọng trong những hành vi của
các cơ quan nhà nước trung ương cần phải được xử lý ngay một cách chủ động, không thụ
động chờ hậu quả khôn lường của nó. Sự kiểm tra này còn bao hàm cả việc phải phân
định công việc cần phải quyết định của nhà nước ra thành nhiều công đoạn, do các cơ
quan hoặc các cá nhân khác nhau đảm nhiệm, tránh việc dồn cho một cơ quan, một cá
nhân từ khâu chuẩn bị đến tận khâu ban hành các quyết định của các cơ quan nhà nước,
để chúng khó bề thao túng. Đó là tính nhân bản của một bản hiến văn. Một bản hiến pháp
tốt chỉ khi nó có những quy định hiểu rõ bản tính vốn có của con người. Việc đề phòng
này cũng chẳng khác nào như việc phòng bệnh của con người làm vậy. Nhà nước pháp
quyền là một nhà nước dân chủ khác các nhà nước khác ở chỗ có cơ chế phòng ngừa này.
Hoạt động của nhà nước do con người đảm nhiệm. Con người có khuyết tật, pháp luật do
nhiều người làm ra, pháp luật của người nên hành vi của nó cũng không tránh khỏi
khuyết tật. Kể cả hoạt động của cơ quan lập pháp đông người, con người có khuyết tật
nên, pháp luật do nhiều người làm ra, pháp luật của người cũng sẻ có nhưng kiểm soát
nhất định. Mục đích của những sự ngăn ngừa này là nhằm để duy trì tự do, Madison viết:

“Căn cứ vào bản chất của loài người thì những biện pháp như vậy là hoàn
toàn cần thiết để kiểm soát sự lạm quyền của Chính phủ. Nhưng bản thân chính
quyền là gì nếu không là sự thể hiện lớn lao nhất bản tính của con người? Nếu
loài người là những thiên thần thì chẳng cần một chính phủ nào. Nếu những
thiên thần cầm quyền, thì sự kiểm soát bên trong hay từ bên ngoài cũng chẳng
cần thiết. Nhưng để hình thành một chính phủ được điều hành giữa người với
người, thì khó khăn lớn nhất là chính quyền phải kiểm soát được những gì mà
chúng điều hành và bước tiếp theo phải tự kiểm soát được chính bản thân chính
phủ.” 124

Ông viết tiếp:

124
Xem, Hamilton, Madison and Jay: On The Constitution. The Leberal art Press.Inc. New York, pp. 73-74.
179
 “Trong trường hợp mà không thể tin cẩn con người lúc nào cũng có những
động lực cao cả, chính sách phân định quyền hạn căn bản trên những quyền lợi
trái ngược nhau của các ngành các bộ, là một chính sách có thể áp dụng không
những trong việc tư, mà cả việc công. Chính sách này được áp dụng không những
trong việc chia chính quyền ra nhiều ngành, mà cả trong việc phân chia mỗi
ngành ra thành nhiều bộ, nhiều cơ quan khác nhau. Mục tiêu của sự phân chia
này là làm thế nào cho cơ quan này kiểm soát và kiểm soát quyền lực của cơ
quan kia.”125

Con người quản lý con người cũng là một dạng công việc của con người, cũng như
các công việc khác vậy thôi, việc bỏ công bỏ sức, bỏ tiền bạc tài sản ra thì phải thu được
kết quả mong đợi. Kết quả đó phải đo được bằng một thước đo nào đấy. Mà thước đo
quan trọng và phổ thông nhất của hoạt động con người là phải được so sánh với hoạt động
tương tự của con người khác, tức là phải có một sự cạnh tranh, cũng như theo cách nói
của MadiSon "danh vọng phải được kiềm chế bằng danh vọng" 126. Vì vậy công việc nhà
nước phải có một sự cạnh tranh thì mới có kết quả tiến bộ. Đó cũng là một đặc tính cơ bản
của con người. Một bản hiến pháp tốt chỉ khi nào tạo ra một cơ chế cạnh tranh. Phân công
phân nhiệm rạch ròi giữa các cơ quan cũng như việc phân quyền trong nhà nước tư sản
cũng là để nhằm mục đích tạo ra một thứ cạnh tranh đó mà thôi. Việc phân công, phân
nhiệm không chỉ nằm ở chiều ngang ở cấp trung ương giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp,
mà còn cả theo chiều dọc giữa trung ương với địa phương và địa phương với địa phương.
Các ngành, các cấp cả trung ương và địa phương đều phải cạnh tranh để cùng làm tốt cho
nhân dân, cho con người, khi họ ở bất kể nơi đâu và bất kể khi nào.

Ngoài việc trong hiến pháp phải quy định những đảm bảo cho nhân quyền không
được vi phạm, và vấn đề nhiệm kỳ hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua bầu cử,
là những quy định phân quyền một cách rõ ràng cho từng cơ quan nhà nước. Việc quy
định đó buộc các cơ quan nhà nước chỉ được hoạt động cũng như thực hiện các nhiệm vụ
cho phép của luật pháp. Chính đây là một trong những biện pháp nhằm kiểm soát quyền
lực nhà nước. Khác với sự kiểm soát bên ngoài ở phần quy định nhân quyền, và bầu cử,
thì sự kiểm soát quyền lực nhà nước ở đây được tiến hành ngay ở bên trong của sự tổ
chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Về nguyên tắc, thì sự kiểm soát quyền lực
được tạo ra từ một cơ chế kiểm soát bên trong có hiệu quả hơn bên ngoài, như phòng
bệnh tốt hơn chữa bệnh làm vậy. Kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong tức là cách
kiểm soát ngay trong lòng các cơ quan nhà nước, trước khi các hành vi hoạt động của nhà
nước phát huy tác dụng ra bên ngoài. Ví dụ như cơ chế kìm chế đối trọng là một biểu hiện
rõ nét nhất của khái niệm kiểm soát quyền lực bên trong. Kiểm soát bên ngoài tức là

125
Xem, Hamilton, Madison and Jay: On The Constitution. The Leberal art Press.Inc. New York, pp. 73-74.
126
Xem, Madison, The federalist papers, N. 51.
180
những kiểm tra quyết định của nhà nước sau khi đã phát huy tác dụng. Ví dụ việc xét xử
của toà án đối với các quyết định quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước...

Trong hiến pháp của nhà nước tư bản phát triển với sự chấp thuận nguyên tắc phân
quyền, bộ máy nhà nước của họ thường được phân biệt thành các cơ quan lập pháp,
hành pháp và tư pháp; còn trong nhà nước xã hội chủ nghĩa mặc dù không chấp nhận
học thuyết phân quyền, nhưng vẫn phải có sự phân công phân nhiệm giữa lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Vì vậy, mọi cơ cấu của nhà nước trung ương đều phải phân
thành có cơ quan đảm nhiệm nhiệm vụ lập pháp, hành pháp và tư pháp. Một bản hiến
pháp tốt chỉ khi nào nhấn mạnh được bản tính vốn cần phải có của từng loại cơ quan
nói trên.

Với tư cách là cơ quan lập pháp - làm luật, Quốc hội phải là cơ quan đại diện cho mọi
tầng lớp nhân dân dưới nhiều giác độ khác nhau. Sự bàn bạc, cẩn trọng tính toán thấu đáo
đến mọi quyền lợi của nhân dân là một bản tính cần có của lập pháp. Nghĩa là lập pháp
phải có trách nhiệm phản ánh ý chí nguyện vọng của nhân dân, đưa ra những quyết định
đã được bàn bạc thấu đáo, khôn ngoan bằng việc thông qua các đạo luật, phải có biện
pháp làm tăng cường sự bàn bạc thấu đáo của lập pháp, cũng tránh mọi sự quyết định vội
vàng hấp tấp của chúng. Với một cơ chế tập thể việc thông qua một quyết định vội vàng,
thiếu cân nhắc cẩn trọng là rất hay xẩy ra. Cần phải một cơ chế / quy định kiểm soát bớt
bản tính này của lập pháp - số đông. Để chống lại hiện tượng này mà lập pháp của nhà
nước tư sản thường được cơ cấu thành hai viện, dự luật hết thông qua hạ viện rồi lại đến
thượng viện, rồi cả quyền phủ quyết dự thảo đã được lập pháp thông qua của nguyên thủ
quốc gia - người đứng đầu nhà nước.

Trong các ngành quyền lực của nhà nước, lập pháp được coi là một ngành có nguy cơ
xâm phạm đến quyền tự do của con người nhiều nhất, ở mức độ phạm vi, bởi cơ quan này
vừa có quyền điều chỉnh lại vừa có quyền kiểm soát hành vi của rất nhiều người trong xã
hội thông qua việc ban hành luật.

Một khi đạo luật đã được thông qua, người hành pháp phải vững vàng thực thi các
đạo luật một cách công minh, chống lại sự biện minh của những trường hợp nại ra do
ngoại lệ không chịu thực thi. Với trách nhiệm phải thực thi các quyết định của lập pháp,
thì càng ít người, càng ít cấp trung gian, thì lại càng tiện lợi, càng nhanh chóng. Và sự thi
hành càng nhanh chóng bao nhiêu thì lại càng bớt đi sự can thiệp, tạo điều kiện cho sự
lạm dụng quyền lực bấy nhiêu.

Melin I. Urofsky, một trong những chuyên gia lớn về khoa học chính trị, cho rằng lý
do của phân quyền là sự cần thiết phải ngăn chặn tình trạng chuyên chế độc tài. Ông
viết:"..Thủ tướng luôn là công bộc chứ không phải là ông chủ của nhân dân” 127. Khi các
127
127.Xem, Melin I. Urofsky: Giíi thiÖu Nh÷ng nguyªn t¾c cèt lâi cña d©n chñ. IRC.
181
xứ thuộc địa tuyên bố độc lập, nhà nước Mỹ non trẻ hồi đó vẫn giữ lại các nền móng của
chính quyền địa phương đã hình thành trong thời thuộc địa và xây dựng trên các nền
móng đó một hệ thống phân quyền dọc và ngang mà vẫn có thể tiếp tục bảo đảm tính
trách nhiệm của chính quyền. Về việc này, những lời của Tổng thống Thomas Jefferson
trong chuyên luận về bang Virginia vừa có tính miêu tả vừa có tính tiên tri như phần in
nghiêng ở trên rằng: Muốn kiểm soát quyền lực nhà nước thì trước hết là phân quyền, và
sau đó phải làm cho các cành quyền lực đã được phân chỉ được phép hoạt động trong
phạm vi quy định của pháp luật. Sau này, trong một bức thư gửi một người cùng thời, «ng
Samuel Kercheval, Jefferson còn chỉ rõ thêm của sự phân quyền không đơn thuần chỉ diễn
ra ở một chiều ngang, mà còn cần thiết ở cả chiều dọc, và ở cả bất cứ lĩnh vực nào của
cuộc sống nhà nước:

"Chúng ta cần phải... đưa chính quyền của chúng ta trở thành một bộ máy
gồm (1) một nền đại cộng hòa liên bang, để giải quyết các vấn đề đối ngoại và
các vấn đề cấp liên bang; (2) một chính quyền bang, để giải quyết những gì gắn
trực tiếp đến các công dân của chính chúng ta; (3) các nền cộng hòa cấp địa hạt,
để chịu trách nhiệm về và giải quyết các vấn đề của các khu dân cư; (4) các nền
cộng hòa cấp tiểu khu để giải quyết các vấn đề tuy nhỏ nhưng lại rất nhiều và thu
hút quan tâm của người dân trong tiểu khu đó. Như thế, trong chính quyền - cũng
như trong bất cứ lĩnh vực nào khác của cuộc sống - chỉ cần phân chia và phân
nhánh trách nhiệm thì mọi vấn đề, dù lớn dù nhỏ, đều có thể được giải quyết một
cách hoàn hảo".

"Sự phân quyền" mà Jefferson đã mô tả có ít nhất ba chiều: thứ nhất, đó là sự phân bổ

quyền lực chính quyền giữa các nhánh riêng rẽ của chính quyền (đây là "sự phân quyền"
được hiểu sát nghĩa); thứ hai, đó là sự phân chia cái quyền lực đó theo một cách thức sao
cho chức năng của một nhánh chính quyền trong một vấn đề cụ thể thì bị kiểm soát bởi
chức năng của một nhánh khác có thẩm quyền về cùng vấn đề ấy hoặc về một vấn đề khác
có liên quan. Thường được gọi là "các biện pháp kiểm soát và cân đối quyền lực lẫn nhau" -
"checks and balances". Về cốt lõi, đây là một hệ thống nằm ngay bên trong chính quyền
nhằm bảo đảm tính trách nhiệm của chính quyền, được gọi là kiểm tra, giám sát bên trong.
Chính đây là một trong những hạt nhân của sự kiểm soát quyền lực nhà nước. Nếu như
những kiểm soát quyền lực của nhà nước được tiến hành bằng những biện pháp tiến hành
từ bên ngoài, rất dễ bị vô hiệu hoá, thì những biện pháp giám sát, kiểm tra từ bên trong này
rất khó bị phá vỡ. Vì sự kiểm tra này tạo ra một cơ chế mặc nhiên, ai nắm và được phân
công sử dụng quyền lực nhà nước cũng phải bị kiểm tra, theo nguyên tắc phòng ngừa, còn
cơ chế kiểm tra được tiến hành từ bên ngoài hầu như chỉ được tiến hành một khi đã có hậu
quả xẩy ra.

182
 Khía cạnh thứ ba của sự phân bổ này là sự phân chia quyền lực của chính quyền theo
ngành dọc theo cách thức sao cho mỗi một nhiệm vụ của chính quyền được giao cho đơn
vị nào nhỏ nhất, cơ sở nhất trong chính quyền mà có thể đảm trách được nhiệm vụ đó.

Tất cả các khía cạnh của sự phân quyền được thể hiện trong hiến pháp Mỹ soạn ở
Philadelphia năm 1787. Hiến pháp này trao cho chính quyền liên bang (hay "quốc gia")
những quyền lực nhất định, như là đối ngoại, quyết định các vấn đề về chiến tranh và hòa
bình, và điều hành thương mại giữa các bang và với nước ngoài. Những quyền lực đó, và
tất cả các quyền lực ngầm định trong đó, đều có thể được chính quyền liên bang sử dụng.
Tất cả các quyền lực mà hiến pháp không trao cho chính quyền liên bang thì, theo nguyên
văn của hiến pháp, "được dành cho các bang có liên quan hoặc cho nhân dân". Sự phân
quyền này, được cụ thể hóa bởi Ðiều luật Bổ sung thứ mười vào hiến pháp, thiết lập nên
nguyên tắc của chế độ liên bang.

Quyền lực chính quyền liên bang được phân chia giữa ba nhánh là lập pháp, hành
pháp và tư pháp, như thế thiết lập nên "sự phân quyền" được hiểu sát nghĩa. Hơn thế, việc
sử dụng quyền lực bởi bất cứ một nhánh nào trong ba nhánh này của chính quyền liên
bang thì bị kiểm soát theo nhiều cách bởi các quyền lực được trao cho các nhánh khác, và
như vậy, thiết lập nên nguyên tắc về kiểm soát và cân đối.

Phương pháp phân quyền này cũng đã được thực hiện ở mỗi bang thông qua hiến
pháp của chính bang ấy và thông qua trạng thái tam quyền phân lập trong chính quyền
bang; sự hình thành của một loạt các biện pháp kiểm soát và cân đối giữa ba nhánh của
chính quyền và sự phân bổ nhiều quyền lực của chính quyền xuống hai cấp chính quyền
địa phương thấp hơn là cấp địa hạt và cấp thành phố.

Trước hết, phân quyền đòi hỏi lập pháp phải tách ra khỏi các quyền lực hành pháp
và tư pháp. Sau đấy là việc từng bộ phận, tức là từng nhánh của quyền lực nhà nước
không những đều bị kiểm soát , mà còn phải có trách nhiệm thực hiện tốt những vần đề
thuộc thẩm quyền của mình. Các nhánh quyền lực tự hào về phận sự của mình, đầu tư
trau dồi nghiệp vụ để cùng thi đua với các nhánh quyền lực khác. Những sự thi đua và
tự hào về nhánh quyền lực của mình sẽ không có thể có được nếu như quyền lực nhà
nước không được phân ra.

Lịch sử cho chúng ta thấy con người đã làm luật từ rất xa xưa, trong suốt gần 5
thiên niên kỷ đã qua, nhưng phương pháp làm luật rất khác nhau, từ những chiếu chỉ của
nhà Vua thời kỳ của chiếm hữu nô lệ, cho đến các cuộc họp bỏ phiếu thông qua của các
hội đồng làng xã. Ở Hoa Kỳ luật được làm ra ở rất nhiều cấp độ khác nhau từ Hội đồng
thành phố, đến các cơ quan lập pháp ở các tiểu bang cho đến Quốc hội Liên bang. Nhưng
ở tất cả các cấp đều có sự tham gia của đông đảo nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp của các
công dân. Các cơ quan làm luật đều phải thừa nhận rằng họ phải chịu trách nhiệm trước
183
cử tri, và nếu không lập pháp vì lợi ích của cử tri, họ sẽ bị thất bại trong cuộc bầu cử sau.
Mấu chốt của lập pháp dân chủ không phải là cơ chế hay thậm chí là diễn đàn lập pháp
mà là ý thức trách nhiệm đối với công dân và cần phải công nhận những mong muốn của
họ.

Quá trình phát triển các chức năng của lập pháp và các mặt hoạt động của nhà nước
đã kéo theo một số những bảo đảm cho lập pháp hoạt động. Tuy nhiên những thủ tục bỏ
phiếu và thảo luận của lập pháp vẫn được bảo đảm, nhưng các công việc chủ yếu của lập
pháp dần dần chuyển từ nghị viện sang các uỷ ban của nghị viện. Hoạt động của các uỷ
ban không phải là một hiện tượng mới, vì các cơ quan lập pháp bao giờ cũng uỷ cho các
uỷ ban trách nhiệm mở các cuộc điều tra và công cuộc xem xét các dự án trước khi có
cuộc thảo luận chung. Chính việc mở rộng chức năng này đã tạo cho các uỷ ban có một vị
trí quan trọng mới. Các nghị sỹ được dân chúng bầu ra không thể có khả năng nghiên cứu
và đánh giá một cách đầy đủ khối lượng đồ sộ các dự thảo văn bản luật của mỗi khóa họp.
Tại Quốc hội Mỹ chẳng hạn, mỗi khoá họp / nhiệm kỳ 2 năm có tới 1500 dự án luật có thể
được đưa ra thảo luận và thông qua. Ngoài ra các dự án luật ngày càng có nội dung phức
tạp và mang tính chất chuyên môn và chỉ có các chuyên gia sành sỏi mới có khả năng
phát hiện ra những vấn đề chính trị ẩn chứa phía sau những sự khác biệt vô hại trong văn
bản dự thảo.

Hệ thống các uỷ ban cho phép một vài thành viên của cơ quan lập pháp hoàn toàn có
thể làm quen với một lĩnh vực riêng biệt, và cho phép toàn thể những người trúng cử hành
động với ý thức đầy đủ trong lúc coi trọng bản báo cáo và những lời khuyến cáo của các
uỷ ban. Ngược lại, khi làm quen với các lĩnh vực pháp luật cụ thể phù hợp với chuyên
môn của mình cho phép các uỷ ban theo dõi và giám sát các hoạt động thực thi văn bản
luật đã được nghị viện thông qua, do đó qua các uỷ ban mà người dân biết đến các hoạt
động thường xuyên của lập pháp.

Vì vậy không ít người đã nhận định rằng: Phiên họp toàn thể của Quốc hội là phiên
trình diễn, và Quốc hội trong các uỷ ban là Quốc hội làm việc. Trong những điều kiện như
vậy, chính các uỷ ban của Quốc hội ngày càng chịu trách nhiệm về công việc lập pháp.
Khi thủ tục nghiên cứu các dự án luật bao gồm nghe ý kiến của các công dân nhất là các
công dân có hiểu biết đặc biệt vấn đề có liên quan đến dự án luật. Càng tiếp thu các năng
lực chuyên môn nghề nghiệp bao nhiêu các uỷ ban càng có khả năng cung cấp cho những
nhà lập pháp những lời đánh giá độc lập đối với các dự án luật cần phải được chỉnh sửa
trước khi lập pháp thông qua.

Điều ẩn ý ở đây là trong thời đại dân chủ không những cần phải quan tâm đến “nghề
lập pháp”, mà còn phải quan tâm đến cả kiểm soát của lập pháp. Không giống như những
cành quyền lực hành pháp và tư pháp, lập pháp luôn luôn nằm trong tình trạng quá tải cả

184
về chất lượng và số lượng đòi hỏi của nó. Nhiều vấn đề nảy sinh trong thực tế thường
vượt quá tầm với của các nhà lập pháp - nghị sỹ, vì họ được nhân dân bầu ra không có sự
lựa chọn chuyên môn nào có thể đáp ứng được một cách đầy đủ mọi hoạt động lập pháp
ngày càng trở nên đa dạng. Nói một cách khác: nền dân chủ hiện nay trao quyền lập pháp
cho những người không có chuyên môn và chính vì vậy các nghị sỹ phải ráo riết tham
khảo kinh nghiệm của các nhà hành pháp/hành chính và tư pháp. Nghị sỹ thường tỏ ra hài
lòng khi họ để cho sáng quyền lập pháp rơi vào tay hành pháp, vì họ là những người có
khả năng nắm bắt được thông tin của vấn đề đầy đủ hơn. Điều giờ đây thường xảy ra là
nghị sỹ chỉ sửa đổi lặt vặt các dự án của chính phủ - hành pháp đệ sang qua sự tham vấn
các uỷ ban. “Nếu không muốn dựa hoàn toàn vào kỹ năng hành pháp hoặc bất cứ một
ngành quyền lực nào khác, bạn phải lo làm sao cho các nhà lập pháp được đào tạo hoặc
chỉ dẫn tốt hơn. Không một ai thực sự cho rằng có muốn giải quyết cuộc “khủng hoảng
lập pháp” lại có thể lảng tránh vấn đề này.”128

Chính vì những lẽ đó, mà ngày xưa chắc chắn có thể định nghĩa Nghị viện là cơ quan
có nhiệm vụ làm luật. Ngày nay sẽ là đúng hơn nếu nghị viện lại là công cụ chuẩn hoá các
dự án, thường được soạn thảo ở những nơi khác thành các văn bản luật. Năng lực quyết định
của các nghị viện không phải là đưa ra các sáng kiến lập pháp mà bằng tài năng trong việc
sửa đổi những những văn bản đã được chuẩn bị từ bên chính phủ chuyển sang nghị viện.

Như vậy, từ những điều phân tích trên chúng ta có thể nhận xét rằng, sự kiểm soát
quyền lực của cho chính các nghị sỹ/ đại biểu do dân chúng trực tiếp bầu ra là rất cần
thiết do nhu cầu khách quan cần phải có những văn bản luật mang nhiều tính chuyên môn
cho xã hội, trong khi nghị sỹ / đại biểu thì lại không thể có một kiến thức lúc nào cũng
đầy đủ cho việc thực hiện các nhiệm vụ thảo luận và biểu quyết thông qua các dự án nêu
trên, nếu như không có sự giúp đỡ của các nhà chuyên môn.

Tất cả các xã hội hiện đại đều phải có người điều khiển tối cao để thực thi các nhiệm
vụ của Chính phủ, từ việc đơn giản như điều hành một chương trình đến những việc phức
tạp và khó khăn như chỉ đạo quân đội bảo vệ chủ quyền của quốc gia trong thời chiến.
Nhưng việc nào cũng vậy, từ đơn giản đến phức tạp đều phải có ranh giới rõ ràng giữa
trao quyền vừa đủ để Tổng thống - người đứng đầu hành pháp, có thể thực hiện nhiệm vụ
được giao, đồng thời phải kiểm soát để tổng thống không có khả năng rơi vào tình trạng
độc tài. Trong một nền dân chủ tổng thống hoặc thủ tướng phải lãnh đạo quốc dân thông
qua kỹ năng chính trị của mình, thiết lập nên một khuôn khổ hợp tác với cơ quan lập pháp
và trên hết với nhân dân. Đồng thời công dân cũng phải cảm thấy tin tưởng rằng những
kiểm soát của hiến pháp bảo đảm tổng thống hoặc Thủ tướng luôn luôn là công bộc của
dân chứ không phải là ông chủ của dân. (At the same time, the citizenry must feel secure

128
Xem, Werner Birkenmaier: Nhà nước pháp quyền – chế độ pháp trị của Cộng hoà liên bang Đức/ Nhà nước pháp
quyền. Chủ biên Josef Thesing NXB, Chính trị Quốc gia. Hà Nội , 2002. tr. 140 .
185
that constitutional constraints ensure that the president or prime minister is always the
servant, and not the master, of the people).129

Sự kiểm soát quyền lực của hiến pháp còn thể hiện ở những quy định nhằm ngăn
ngừa sự thay đổi chính quyền bằng các hoạt động quân sự, bằng cách duy trì chính quyền
nhà nước luôn luôn có xu hướng thuộc về nhân dân, quân sự phải đứng dưới dân sự.

"Thời xưa trách nhiệm chính của nhà lãnh đạo là chỉ huy quân đội của xã
hội hoặc để bảo vệ đất nước hoặc đi chinh phục nước khác. Thường thì uy danh
của một vị tướng tài sẽ dẫn đến mong muốn kiểm soát chính phủ thông qua vũ
lực; người kiểm soát quân đội có thể dễ dàng loại bỏ những đối thủ. Thời hiện
đại chuyện rất thường thấy khi một đại tá hay vị tướng sử dụng quyền lực của
quân đội để đảo chính lật đổ chính phủ dân sự. Trong nền dân chủ, quân đội
không chỉ được đặt dưới sự kiểm soát của chính quyền dân sự mà còn phải có
một tập quán đề cao vai trò của người lính như là công bộc chứ không phải là kẻ
thống trị xã hội. Vẫn còn là quá sớm để nói đến một quân đội công dân khi các vị
sỹ quan thuộc mọi tầng lớp và khi hết quân dịch lại trở về đời sống dân sự.
Nhưng nguyên tắc này vẫn không đổi: Quân sự phải luôn là thứ yếu; nhiệm vụ
của nó là bảo vệ nền dân chủ chứ không phải là cai trị nền dân chủ đó".

Việc bảo đảm quyền con người như trên đã nêu có thể bằng rất nhiều biện pháp và
hình thức khác nhau. Nhưng kết quả rất dễ được nhận ra khi có những hoạt động xét xử
công bằng và vô tư của tư pháp - toà án.

Đối với tư pháp cũng phải có những phẩm chất đặc biệt, không phải là sức mạnh và
sự nhanh nhẹn của của hành pháp, cũng không phải sự thông cảm và khả năng thoả hiệp
của các nhà lập pháp, mà lại là một sự minh bạch và sự dung hoà, được quyền độc lập
không phụ thuộc vào sức ép của đám đông, và cả sự không lệ thuộc vào hành pháp và lập
pháp. Ngay từ khi thành lập ra Hợp chúng quốc Hoa Kỳ Hamilton đã cho rằng,

“Những ai đã nghiên cứu kỹ lưỡng về các ngành quyền đều phải nhận thấy
rằng, trong một chính phủ mà các ngành quyền được phân định rõ ràng, ngành tư
pháp, do bản tính và nhiệm vụ của nó, lúc nào cũng là ngành quyền ít nguy hiểm
hơn cả đối với các quyền tự do ghi trong hiến pháp, bởi vì ngành này có ít khả
năng nhất để ngăn cản hoặc xâm phạm tới các quyền tự do hiến pháp đó. Ngành
hành pháp không những có quyền phân phối các vinh dự mà lại có quyền sử dụng
võ lực. Ngành lập pháp không những kiểm soát tài chính mà lại còn có quyền quy
định các luật lệ chi phối sự sinh hoạt của các công dân. Ngành tư pháp, trái lại,
không có quyền sử dụng võ lực hoặc quyền kiểm soát tài chính, không có quyền chi
129
Xem, Instroduction The Root Principles of Democracy/ Giới thiệu những nguyên tắc cốt lõi của dân chủ của
Melvin I. Vofsky / Văn phòng thông tin Quốc tế Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, tr.10.
186
 phối tài sản lẫn sức mạnh của xã hội, và cũng không có quyền quyết định tích cực
nào cả. Có thể nói rằng, ngành tư pháp vừa không có lực lượng lại không có ý chí,
mà chỉ có chí phán đoán mà thôi, và cần phải dựa vào sự trợ tá của ngành hành
pháp mới có thể thi hành được quyết định trí phán đoán của mình".

Nhận xét giản dị đó đưa chúng ta tới một kết luận quan trọng, chứng tỏ rõ
ràng rằng, ngành tư pháp nếu đem so sánh với với cùng các ngành quyền khác là
ngành mềm yếu nhất trong 3 ngành quyền, rằng ngành tư pháp không thể xâm lăng
phạm vi quyền hạn của hai ngành lập pháp và hành pháp, và chúng ta cần phải
làm hết cách để giúp cho ngành tư pháp chống đỡ những sự xâm phạm của hai
ngành quyền kia. Nhận xét đó cũng lại chứng tỏ rằng tuy trong vài trường hợp cá
nhân, ngành tư pháp có thể uy hiếp tư nhân qua các pháp viện, nhưng những
quyền tự do của cá nhân sẽ không bao giờ bị ngành tư pháp xâm phạm tới được.
Cố nhiên là muốn như vậy thì ngành tư pháp cần phải hoàn toàn tách biệt khỏi
ngành lập pháp và hành pháp ...

Cuối cùng nhận xét đó chứng tỏ rằng các quyền tự do không sợ bị ngành tư
pháp xâm phạm, nhưng trái lại sẽ là lâm nguy nếu ngành tư pháp liên kết với cùng
một trong hai ngành hành pháp hoặc lập pháp...

Trong tất cả các yếu tố khiến cho ngành tư pháp có thể duy trì được sự độc lập
và cương quyết của mình, nhiệm vụ thường trực của các vị thẩm phán là yếu tố quan
trọng nhất, và chúng ta có thể coi yếu tố đó là một thành trì để bảo vệ công lý và an
ninh cho công chúng vậy.” 130

Phải nói rằng, việc nâng cao vai trò của tư pháp không phải là sự võ đoán một cách
hoàn toàn theo lý thuyết suông, mà là kết quả của các trăn trở của thực nghiệm:

“Để phồn vinh, các nền kinh tế cần có những sắp đặt về thể chế để giải
quyết những tranh chấp giữa các doanh nghiệp, công dân và các chính phủ; để
làm sáng tỏ những điều còn mơ hồ trong luật pháp và những quy định và để buộc
phải phục tùng, các xã hội đã nghĩ ra cả một loạt đầy rẫy các cơ chế chính thức
và không chính thức để làm điều này, nhưng không có một cơ chế nào quan trọng
hơn hệ thống tư pháp chính thức, chỉ riêng có ngành này có quyền cưỡng chế các
cơ quan khác của nhà nước qua các cuộc phán xử. Và cũng chỉ mình nó có quyền
chính thức phán quyết về sự hợp pháp của những hoạt động các ngành lập pháp
và hành pháp. Mối quan hệ đặc biệt này đối với các ngành còn lại của nhà nước
đặt ngành tư pháp vào vào một vị trí độc nhất để hỗ trợ cho sự phát triển bền
vững, bằng cách giữ cho hai ngành khác phải chịu trách nhiệm về những quyết
130
Xem, Hamilton, Madison and Jay: on The Constitution / Selections from the Federalist Papers. Eđite, with an
introduction by R. Gariel. The Liberal Arts Pres. New York,1954, pp169-170.
187
 định của họ và bằng cách củng cố sự tin cậy của toàn bộ công cuộc kinh doanh
và môi trường chính trị. Tuy nhiên, các cơ quan tư pháp chỉ có thể đóng được vai
trò này khi có đủ 3 điều kiện cốt lõi: đó là sự độc lập, quyền đưa ra những quyết
định xét xử và một tổ chức có hiệu quả.

Độc lập đối với những ngành còn lại của chính phủ là điều quan trọng nhất
trong những điều kiện này. Cho dù những mối quan hệ của ngành tư pháp có tính
chất chính xác như thế nào đối với ngành lập pháp và hành pháp, thì tất cả các
nước công nghiệp - và nhiều nước đang phát triển - dựa vào ngành tư pháp để buộc
hành pháp phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và để giải thích và buộc thi hành
các điều khoản của hiến pháp.”131

Khác với ở nhà nước của các chế độ đại nghị, việc tổ chức quyền lực của nhà nước
theo chính thể tổng thống cộng hoà áp dụng học thuyết phân chia quyền lực nhà nước một
cách tuyệt đối, hay còn gọi là cách phân quyền cứng rắn và tăng cường quyền lực của cá
nhân tổng thống - nguyên thủ quốc gia. Sở dĩ có hiện tượng này, hay nói một cách chính
xác hơn có đặc điểm này là do so sánh với nhà nước của chính thể đại nghị kể cả quân
chủ lẫn cộng hoà cho thấy, ở đây mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp được phân định
một cách rõ ràng hơn: lập pháp là lập pháp và hành pháp là hành pháp, không có sự phối
kết hợp lẫn nhau. So với việc phân chia quyền lực, mà chủ yếu giữa hành pháp và lập
pháp một cách mềm dẻo, có sự phối kết hợp gữa lập pháp và hành pháp của chế độ đại
nghị, thì ở chế độ này sự phân chia có phần mạnh mẽ hơn, và dứt khoát hơn, nên được
mệnh danh là sự phân quyền cứng rắn, có nơi còn gọi sự phân quyền một cách tuyệt đối.

Ở đây không có việc lập pháp được quyền đứng ra thành lập hành pháp và hành pháp
phải chịu trách nhiệm trước lập pháp, rồi dẫn đến việc lật đổ và giải tán lẫn nhau như của
chế độ đại nghị, mà lập pháp và hành pháp cùng do dân bầu ra và cùng chịu trách nhiệm
trước dân.

Việc phân chia quyền lực này không những chỉ dừng lại ở mặt phân chia chức năng,
mà còn phân định về mặt nhân sự đảm nhiệm. Người được Tống thống bổ nhiệm vào
chức danh trong bộ máy hành pháp thì phải thôi nghị sỹ, hoặc ngược lại muốn làm nghị
sỹ thì phải thôi bộ trưởng. Điểm này khác với chế độ đại nghị chỉ bổ nhiệm bộ trưởng
trong số các thành viên của nghị viện. Tiếp theo của biểu hiện đặc điểm này là việc hiến
pháp quy định việc các thành viên hành pháp và Tổng thống không có quyền trình dự án
luật trước Nghị viện. Điểm này cũng rất khác với chế độ đại nghị, các dự án luật của Nghị
viện về nguyên tắc chỉ được xuất phát từ chính phủ - hành pháp.

Chính việc áp dụng nguyên tắc phân quyền chặt chẽ này là cơ sở cho việc không chịu
trách nhiệm lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp. Thay cho cơ chế chịu trách nhiệm lẫn
131
Xem, Ngân hàng thế giới: Sđd, tr.127.
188
nhau giữa lập pháp và hành pháp là cơ chế kìm chế và đối trọng. Lập pháp và hành pháp
kìm chế và đối trọng lẫn nhau để không có cơ quan nào có thể lợi dụng quyền lực. Nghị
viện không có quyền lật đổ chính phủ. Và ngược lại Tổng thống - Nguyên thủ quốc gia
cũng không có quyền giải tán Nghị viện trước thời hạn. Theo quy định của Hiến pháp
Hoa Kỳ, tổng thống không có quyền sáng kiến pháp luật. Nhưng trên thực tế, Tổng thống
Mỹ bằng nhiều biện pháp khác nhau đã can thiệp rất sâu vào hoạt động lập pháp của Quốc
hội Mỹ. Ở chính thể này, nếu Tổng thống và đa số Nghị viện ở cùng một đảng thì quyền
lực nhà nước tập trung tuyệt đối vào trong tay Tổng thống. Trong trường hợp Tổng thống
và đa số Nghị viện không cùng một đảng rất dễ dẫn đến sự mâu thuẫn giữa hành pháp và
lập pháp. Tuy nhiên luật Hiến pháp tư sản không chứa đựng những quy định giải
quyết những mâu thuẫn này. Tất cả các cơ cấu nhà nước của chế độ tổng thống đều bị
đặt trong một cơ chế kìm chế và đối trọng.

Trong tổ chức bộ máy nhà nước của chính thể tổng thống cộng hoà có một điểm rất
nổi bật là không những họ áp dụng nguyên tắc phân chia quyền lực một cách cứng rắn, cụ
thể: Lập pháp là lập pháp, hành pháp là hành pháp và tư pháp là tư pháp, mà sự phân
quyền này cả về mặt chức năng và cả về mặt nhân viên đảm nhiệm, còn tiến xa hơn nữa
tới một hệ thống kìm chế và đối trọng. Sự phân quyền, theo T. Jefferson mô tả có ít nhất 3
chiều cần phải phân chia để kiểm soát quyền lực nhà nước:

"Thứ nhất, đó là sự phân bổ quyền lực chính quyền giữa các nhánh riêng rẽ
của chính quyền (đây là sự phân quyền được hiểu sát nghĩa nhất); thứ hai, đó là
sự phân chia chính quyền theo một một cách thức sao cho chức năng của một
nhánh chính quyền trong một vấn đề cụ thể, bị kiểm soát bởi chức năng của một
nhánh khác có thẩm quyền về cùng một vấn đề ấy hoặc một vấn đề khác có liên
quan. Được gọi là "các biện pháp kiểm soát và cân đối quyền lực lẫn nhau" - "
checks and balances". Đây là một hệ thống nằm ngay bên trong chính quyền
nhằm đảm bảo tính trách nhiệm của chính quyền.132

Vì vậy, bản hiến pháp ngoài việc quy định cách thức tổ chức và hoạt động của bộ
máy nhà nước, còn phải quy định cả cách thức phải quản lý lấy chính bản thân bộ máy
nhà nước, tức là phải có những quy định kiểm tra giữa các cơ quan của nhà nước với
nhau. Ngoài việc cần phải quy định rạch ròi giữa các cơ quan nhà nước về chức năng
nhiệm vụ, cần có những quy định làm cho các cơ quan nhà nước thông qua các nhân viên
thừa hành nhiệm vụ được các cơ quan nhà nước uỷ quyền luôn luôn giữ được phẩm chất
trong sạch khi thi hành nhiệm vụ, tránh mọi hành vi cám dỗ có thể xảy ra. Hay nói một
cách khác trong hiến văn cần có những quy định phòng chống các hiện tượng tham

132
Xem, Robert S. Baker: Trách nhiệm của chính quyền và các kiểm soát .Trong cuốn " Trách nhiệm chính quyền" /
Public Affairs Section Embassy of the United States of America Ha noi, VietNam. tr. 10.
189
nhũng, thay vì quá đam mê quyền lực, hoặc do nhận thức không đầy đủ, mà gây tổn thất
cho Nhà nước, ảnh hưởng đến quyền lợi của người khác - nhân quyền.

Đó là những quy định tạo nên cơ chế tự kiểm tra lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước,
không phải thụ động chờ đến lúc những người thi hành công vụ buộc phải đưa đến vòng
xét xử của các cơ quan tài phán. Cách kiểm tra này được gọi là kiểm tra từ bên trong, tạo
ra một cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước ...

Sự tạo ra một cơ chế “Kìm chế và đối trọng” giữa các cành quyền lực của Hiến pháp
Mỹ là một biểu hiện rõ nét sự kiểm soát quyền lực nhà nước của bản hiến pháp này.
“Đằng sau khái niệm về những kiểm soát và đối trọng là một quan điểm thực tế sâu sắc về
bản chất của con người. Trong khi Hamilton và Madison tin rằng loài người luôn có lý trí,
kỷ luật và công bằng thì họ cũng nhận thấy con người rất nhạy cảm đối với những niềm
đam mê, lòng tham lam và tính cố chấp.”133

Chế độ kiểm sát và quân bình quyền lực ám chỉ việc phân chia quyền hành mà các
nhà tạo dựng nên Hiến pháp Hoa Kỳ vào năm 1787 đã khổ công thiết lập để đảm bảo rằng
quyền lực chính trị không bị tập trung vào trong tay vào một ngành trong chính quyền
quốc gia, cũng như T.Jefferson, Madison viết: "Chúng ta có thể tuyên bố một cách thích
đáng rằng việc tích luỹ tất cả các quyền hành, lập pháp, hành pháp, và tư pháp trong cùng
một bàn tay...là định nghĩa xác đáng nhất của chính thể chuyên chế". 134Đó là những lý do
mà các nhà lập hiến Mỹ quốc, ngay từ những bản thảo đầu tiên đã xây dựng nên một cơ
chế kìm chế và đối trọng, theo đúng tinh thần của học thuyết phân quyền của S.
Montesquieu, trong tác phẩm “Tinh thần Pháp luật” của ông.

Một trong những đóng góp quan trọng nhất của nước Mỹ vào việc thực thi dân chủ là
việc triển khai ra một hệ thống kiểm soát và quân bình quyền lực để bảo đảm rằng quyền
hành chính trị được phân tán. Đó là một hệ thống được đặt căn bản dựa trên niềm tin vững
chắc rằng việc cai trị của nhà nước ở mức tối hảo khi tiềm năng lạm dụng quyền lực bị
chặn đứng, và quyền hành càng sát với dân chừng nào càng tốt chừng ấy.

Xem: Sơ đồ Hệ thống kìm chế và đối trọng dưới đây:

133
Xem, Nguyễn Cảnh Bình: Cuộc đời và sự nghiệp Alexandet Hamilton. NxbTrẻ, 2002, tr. 88 .
134
Xem, Cơ quan Thông tin Hoa Kỳ: Dân chủ là gì ? Tháng 11 năm 2001, tr.22
190
 Senate

House of
representitives

Nội dung của cơ chế kìm chế đối trọng (cơ chế tự kiểm tra - kiểm tra từ bên
trong):

1.Hành pháp được quyền phủ quyết các dự án luật đã được Quốc hội thông qua.

2. Lập pháp được quyền phê chuẩn các quyết định bổ nhiệm của Tổng thống và phê
chuẩn các Hiệp định đã được Tổng thống hoặc bộ trưởng ký kết với nước ngoài.

3. Tư pháp được quyền xét xử các hành vi của hành pháp.

4. Hành pháp được quyền bổ nhiệm các thẩm phán của Toà án tối cao.

5. Lập pháp được quyền quyết định ngân sách hoạt động của hành pháp và tư pháp, phê
chuẩn quyết định bổ nhiệm thẩm phán.

6. Tư pháp được quyền xét xử các đạo luật vi hiến của lập pháp.

7. Hạ viện kìm chế Thượng viện: Hạ viện buộc tội, còn Thượng viện luận tội và kết
tội.

Khởi đầu với hiến pháp, nước Mỹ đã phát triển một hệ thống độc lập các luật và các
quy định nhằm thúc đẩy và yêu cầu chính quyền tự kiểm soát mình. Hệ thống này được
thiết kế để thúc đẩy sự trung thực của các cơ quan thông qua việc hình thành các trình tự
công bằng, công khai và nhất quán về thực hiện công việc chính quyền, và thúc đẩy sự
trung thực cá nhân của các nhân viên thông qua việc hình thành các tiêu chuẩn công bằng,
nhất quán và thực hiện được về hành vi đạo đức. Nó là một hệ thống đã tiến hóa theo thời
gian và cần tiếp tục điều chỉnh để thích nghi với các thách thức mới như sự thay đổi về
vai trò và quy mô của chính quyền và các tác động - đôi khi là những sức ép - của các
công nghệ mới đối với các trình tự công việc của chính quyền.

191
 Thể hiện cơ chế này, Hiến pháp Mỹ đã dùng biện pháp, thay vì dành toàn bộ một
chức năng cho mỗi ngành quyền, Hiến pháp dành một phần nhỏ của chức năng ấy trao
cho một trong hai ngành kia. Về phương diện lập pháp, quyền làm luật được trao cho
Quốc hội hai viện, nhưng Tổng thống có một phần nhỏ của quyền này, như quyền phủ
quyết hoặc quyền của Tổng thống được triệu tập Quốc hội họp đặc biệt. Cũng tương tự
như vậy, Toà án được giao quyền kiểm lại các đạo luật vi phạm Hiến pháp, một phần của
chức năng lập pháp. Phần lớn các chức năng tư pháp được Hiến pháp giao cho Toà án,
nhưng Quốc hội có thể hành xử một phần của quyền này trong việc khởi tố và xét xử các
hành vi của các quan chức cao cấp của nhà nước. Trong trường hợp này Hạ nghị viện
buộc tội và Thượng nghị viện xét xử. Đồng thời Tổng thống có quyền ân xá mọi tội phạm,
ngoại trừ tội phản bội Tổ quốc.

Trên thực tế ở Mỹ không hiếm những trường hợp Tổng thống và đa số nghị viện ở hai
đảng khác nhau. Nhưng may mắn cho lịch sử nước Mỹ, sự mâu thuẫn trên chưa bao giờ
gây hậu quả nghiêm trọng. Giải thích vấn đề này, nhiều tác giả cho rằng, chính là do ở Mỹ
các đảng phái không được tổ chức một cách chặt chẽ như ở các nước tư bản khác. Nếu
như ở Anh với kỷ luật chặt chẽ của đảng, Thủ tướng Anh về nguyên tắc, nắm rất chắc
những quyết định sẽ được nghị viện, thông qua các đảng viên của mình, thì ở Mỹ, Tổng
thống không thể nắm chắc được con số chính xác những người ủng hộ mình, mặc dù họ là
đảng viên thuộc đảng phái của mình. Chính vì vậy để tranh thủ mọi lực lượng, trong tuần
"trăng mật", ngoài việc bổ nhiệm các đảng viên của mình vào các chức vụ quan trọng,
Tổng thống Mỹ còn dành một số không ít các chức danh cho người của đảng đối lập.
Hiện tượng này biến thành câu ngạn ngữ của người Mỹ: "Cái trục nào kêu chút chít, thì
phải cho nó ăn mỡ", với mục đích thu hút phiếu của các đảng viên đảng đối lập.

Theo quan điểm của không ít nhà luật học, ở chính thể cộng hoà tổng thống, phương
tiện kiểm tra hoạt động hành pháp của Nghị viện không đa dạng bằng ở chính thể đại
nghị, nhưng việc kiểm tra này lại có kết quả hơn. Vì Nghị viện có thể truy cứu trách
nhiệm của hành pháp đến cùng mà không bị giải thể. Nếu như thực hiện đúng những quy
định của Hiến pháp ở các nước theo chính thể cộng hoà tổng thống, thì Nghị viện sẽ có
thực quyền hơn, cũng vì lẽ Nghị viện là một thiết chế bền vững hơn. Và thực tế đã diễn ra
đúng như vậy.Thật là một sự trớ trêu trong lịch sử chính trị thế giới: Nơi mà người ta
quan niệm Quốc hội là tối cao đến mức độ không cần có một bản hiến pháp thành văn, thì
Quốc hội cuối cùng lại trở thành "nghị gật"; ngược lại ở nơi các Quốc hội không là gì cả
cũng có khi làm sai, phải có một bản văn để kiểm soát lại thì cuối cùng lại là nơi Quốc
hội có nhiều thực quyền hơn cả. Một là Anh quốc và một nơi là Mỹ quốc. Một nơi đại
diện cho chế độ đại nghị, và một nơi đại diện cho chế độ tổng thống, 2 mô hình căn bản
của nhà nước hiện nay.

192
 Nguyên thủ quốc gia ở chính thể này có nhiều quyền lực trong việc lãnh đạo quốc
gia, lãnh đạo lực lượng vũ trang, cũng như bộ máy hành chính dân sự. Ngoài ra Tổng
thống còn can thiệp sâu vào hoạt động lập pháp của Nghị viện.

Mặc dù Tổng thống không có quyền lập pháp, nhưng lại có quyền phủ quyết các dự
án luật đã được Quốc hội bỏ phiếu thông qua. Quyền phủ quyết của Tổng thống đối với
dự án luật không phải là vô hạn. Quốc hội có thể giữ nguyên dự thảo thông qua của mình,
nếu như có sự biểu quyết lại với tỷ lệ là 2/3 tổng số nghị sỹ của mỗi viện. Trong trường
hợp này buộc Tổng thống phải công bố. Với quyền phủ quyết của mình, Tổng thống chỉ
có thể hy vọng rằng nhờ sự phản đối của Tổng thống mà các nghị sỹ sẽ xem xét dự luật kỹ
lưỡng hơn, chỉ cần hơn 1/3 tổng số nghị sỹ của mỗi viện là có thể khiến dự luật bị bãi bỏ.
"Một quyền phủ quyết vô hạn, không điều kiện sẽ làm cho Quốc hội và dân chúng tức
giận, nhưng trái lại, nếu quyền phủ quyết đó chỉ là quyền phản đối gián tiếp, kêu gọi Quốc
hội hãy tranh luận nhiều hơn nữa, và để cho Quốc hội vẫn có quyền tán thành, hoặc không
tán thành thì quyền phủ quyết có điều kiện đó sẽ có thể thi hành được một cách dễ dàng
và có hiệu lực thiết thực. Chúng ta hy vọng rằng Quốc hội sẽ không bao giờ có những ý
kiến sai lầm, và sau khi bị Tổng thống phủ quyết dự luật sai lầm, sẽ chẳng khăng khăng
quyết định thông qua dự luật sai lầm đó với đa số hơn 2/3 của mỗi viện.... Quyền phủ
quyết của Tổng thống sẽ có một ảnh hưởng quan trọng, tuy là rất kín đáo. Khi những
người toan tính những dự định không tốt biết trước, rằng họ sẽ gặp phải một sự cản trở tại
một ngành quyền, mà họ không thể kiểm soát được, họ sẽ dè dặt hơn, không dám ồ ạt chủ
trương những điều mà họ cho là sẽ bị ngăn cản."135

Theo Theo Hiến pháp, quyền lực của các quan chức nhà nước là có kiểm soát. Các
hoạt động công ích của họ phải tuân thủ Hiến pháp và những đạo luật đã được ban hành
theo Hiến pháp. Các quan chức dân cử phải ra ứng cử theo định kỳ, và khi đó quá trình
làm việc của họ sẽ được công chúng xem xét kỹ lưỡng. Các quan chức được bổ nhiệm thì
phục vụ tuỳ theo ý muốn của cá nhân hay cơ quan bổ nhiệm họ, và có thể bị cách chức bất
kỳ lúc nào. Có một ngoại lệ là việc tổng thống bổ nhiệm các chánh án Toà án Tối cao và
các thẩm phán liên bang khác cho một nhiệm kỳ suốt đời, để họ khỏi phải chịu những
ràng buộc hoặc ảnh hưởng chính trị.

Thông thường nhất, nhân dân Mỹ thể hiện ý nguyện của mình bằng cách bỏ phiếu
kín. Tuy nhiên, Hiến pháp có điều khoản quy định việc phế truất các quan chức trong
những trường hợp có hạnh kiểm sai trái hoặc có sai phạm cực kỳ nghiêm trọng bằng quy
trình luận tội. Ðiều II khoản 4 của Hiến Pháp năm 1787 quy định: "Tổng thống, Phó Tổng
thống và mọi quan chức dân sự của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ sẽ bị cách chức nếu bị luận
tội, và sau đó bị kết tội là phản quốc, nhận hối lộ hoặc những tội và những hành động
phạm pháp nghiêm trọng khác”.
135
Xem, Hamilton, Madison, Jay: Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ , Việt Nam Khảo dịch xã, tr. 199 -200.
193
 Luận tội là việc một cơ quan lập pháp buộc tội một quan chức chính quyền có hành vi
sai trái; điều này, không như người ta thường nghĩ, không có nghĩa là đã kết tội theo tội
danh đó. Theo quy định của Hiến pháp, Hạ viện phải đưa ra những lời buộc tội là có hành
vi sai trái khi bỏ phiếu biểu quyết dự luật luận tội. Quan chức bị buộc tội sau đó được xét
xử tại Thượng viện với sự chủ tọa của chánh án Toà án Tối cao.

Luận tội được coi là một biện pháp quyết liệt, một biện pháp chỉ được sử dụng trong
những trường hợp hãn hữu ở Hoa Kỳ. Kể từ năm 1797, Hạ viện mới biểu quyết điều khoản
luận tội đối với 16 quan chức liên bang: 2 tổng thống, 1 thành viên nội các, 1 thượng nghị sĩ, 1
chánh án Toà án Tối cao và 11 thẩm phán liên bang.

Năm 1868, Tổng thống Andrew Johnson bị luận tội về những vấn đề liên quan đến
cách đối xử quá đáng đối với các bang bại trận sau khi kết thúc cuộc Nội chiến. Tuy nhiên
Thượng viện đã thiếu một phiếu để đủ 2/3 số phiếu thuận cần thiết cho việc kết tội, và
Johnson vẫn tại vị cho đến hết nhiệm kỳ. Năm 1974, do vụ Watergate, Tổng thống Richard
Nixon đã từ chức sau khi Uỷ ban Tư pháp của Hạ viện kiến nghị luận tội, và trước khi toàn
thể Hạ viện kịp bỏ phiếu thông qua dự luật bức tội.

Năm 1998, Tổng thống Bill Clinton bị Hạ viện luận tội về tội khai man và cản trở
hoạt động tư pháp. Sau khi xét xử, Thượng viện miễn tội cho vị tổng thống này về cả hai
điều buộc tội: Thượng viện đã biểu quyết với tỷ lệ số phiếu 55/ 45 là không phạm tội khai
man, và biểu quyết với số tỷ lệ phiếu bằng nhau 50 / 50 về tội cản trở hoạt động tư pháp.
Ðể cách chức tổng thống phải có biểu quyết có tội với đa số 67 phiếu về cả hai lời buộc
tội (tức là 2/3 số phiếu buộc tội).

Việc phân quyền trong chế độ của nước Mỹ có khi không được hữu hiệu những nó đã
cung cấp cho xã hội Mỹ một cái chốt an toàn quan trọng để bảo vệ chống lại tiềm năng
lạm dụng quyền lực của chính quyền - một vấn đề mà tất cả mọi chế độ dân chủ đều cần
phải giải quyết.

Nhưng, trên thực tế nếu quá lạm dụng cơ chế kìm chế đối trọng sẽ làm cho hoạt động
của bộ máy trở nên bị tê liệt. Trong thời gian cầm quyền của Tổng thống Bill Clinton đã
có tới 2 lần chính phủ buộc phải tuyên bố nghỉ việc, vì mâu thuẫn giữa lập pháp và hành
pháp không giải quyết được. Nhưng rất may cho nhà nước này, chỉ sau một đến hai ngày
Tổng thống và Quốc hội đã tìm ra cách giải quyết mâu thuẫn bằng cách thỏa hiệp lẫn nhau.

Giải quyết vấn đề mất cân bằng do cơ chế phân quyền và kìm chế đối trọng gây ra,
Ngân hàng thế giới trong Báo cáo phát triển thế giới năm 1997 cho rằng, các nhà nước
phải tìm ra một sự cân bằng giữa kìm chế với mềm dẻo để duy trì sự phát triển cân đối
của nhà nước. Báo cáo này viết:

194
 “Nhiều nhà nước đang phát triển đã chứng tỏ một sự mất cân bằng rõ ràng
giữa mềm dẻo và kiểm soát.. Những nhà nước này thường không được tín nhiệm,
tin cậy, không đáp ứng được tình hình hay không linh hoạt. Trong một số nước,
việc thực thi thất thường quyền lực của nhà nước kết hợp với sự tham nhũng tràn
lan và khôn lường đã huỷ hoại sự phát triển. Những nhà nước có quá nhiều sự
mềm dẻo và ít có sự kìm chế sẽ thấy rằng những hành động của họ không được
tin cậy, đầu tư và tăng trưởng phải gánh lấy thiệt hại. Những nhà nước này phải
tăng cường những công cụ kìm chế chính thức – sự độc lập về tư pháp xét xử, sự
phân lập có hiệu quả các quyền lực - để nâng cao tinh thần trách nhiệm của nhà
nước... Việc tăng cường những công cụ kiềm chế chính thức chỉ là một trong
những yếu tố của một chiến lược được tiến hành trên nhiều mũi để kiểm soát
tham nhũng. Việc cải cách các ngạch viên chức (chẳng hạn bằng cách nâng cao
tiền lương, kiềm chế sự đỡ đầu chính trị trong tuyển mộ và nâng cấp bậc..), làm
giảm những cơ hội tiến hành tham nhũng của các quan chức (chẳng hạn như làm
tăng sự thi đua cạnh tranh và giảm bớt quyền hành tuỳ tiện của các quan chức
nhà nước), và nâng cao tinh thần trách nhiệm, là những bước cốt yếu khác. Việc
tăng cường những cơ chế quản lý và xử phạt – những người đưa hối lộ cũng như
người nhận hối lộ - đòi hỏi phải có sự cưỡng chế mạnh mẽ của luật hình. Nhưng
cũng sẽ đòi hỏi phải có sự giám sát của những thiết chế chính thức như những uỷ
ban được pháp luật quy định và của các công dân bình thường (thông qua tiếng
nói và sự tham gia của họ). Những nỗ lực không những có thể giúp kiểm soát
tham nhũng, mà còn giúp cải tiến nhiều chức năng khác của nhà nước như việc
định ra chính sách và phân phối dịch vụ.”136

Tất cả những biện pháp để ngăn ngừa những bản tính xấu của con người nhằm kiểm
soát quyền lực nhà nước đã được phân tích ở phần trên dù ít, dù nhiều đều đã được quy
định trong nhiều hiến pháp của cả các nước tư bản và kể cả của các nước xã hội chủ
nghĩa, nhưng ở mức độ đậm đặc khác nhau. Đó là thành quả của nhân loại và đã trở thành
những nét văn hoá pháp lý, được thừa nhận trong mọi hiến pháp một cách mặc nhiên.

Nhưng rất tiếc rằng vấn đề này càng ngày chúng càng nhạt dần đi không những trong
cả chế độ dân chủ tư sản, mà còn của chế độ xã hội chủ nghĩa, mà đáng lý ra phải tốt hơn.
Cho đến nay đã gần 300 năm trôi qua kể từ khi có những bản Tuyên bố nhân quyền đầu
tiên, vấn đề vi phạm nhân quyền từ phía nhà nước vẫn liên tiếp xảy ra, gây không biết bao
nhiêu đau thương cho con người. Các bản hiến pháp được thông qua, vẫn được sửa đổi
theo sự thay đổi của tình hình trong mỗi quốc gia, nhưng vấn đề bảo đảm quyền con
người, và vấn đề kiểm soát và ngăn ngừa những bản tính xấu của con người khi được
giao quyền lực, để họ luôn luôn giữ vững phẩm chất tư cách như khi mới được trao quyền
136
Nguồn: Ngân hàng Thế giới: Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi/ Báo cáo Ngân hàng Thế giới, 1997
(Sách tham khảo) Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội, 1998, tr. 138
195
lực, mà chúng tôi gọi là tính nhân bản của hiến pháp, càng ngày càng không được cải
thiện tốt hơn một cách tương xứng. Việc có quy định này, hay quy định kia thể hiện bản
tính này có thể được xem như một sự ngẫu nhiên. Vì bản tính đó nó đã được thấm sâu
trong nhận thức tự nhiên như một kiểu vô thức của các nhà lập hiến, mà không thể nào
làm khác được, theo kiểu "té nước theo mưa", mà không trở thành một chủ trương, một
nguyên tắc trong việc soạn thảo Hiến pháp, như thời mà Hiến pháp và vấn đề nhân quyền
mới được sinh và được mới thừa nhận trong xã hội để làm những cứu cánh cho việc lật
đổ chế độ chuyên chế trước kia .

Mục đích phải bảo vệ và phát triển con người, bắt chúng ta phải có cơ chế tổ chức
nhà nước, làm cho nhà nước không những chỉ được hoạt động trong một khuôn khổ
nhất định, mà phải ngăn ngừa hậu quả xấu đối với con người do nhà nước gây ra,
đồng thời phải có những quy định cụ thể các quyền con người trong đạo luật có hiệu
lực pháp lý tối cao của quốc gia. Chính những quy định này làm cho bản Hiến pháp
của mỗi quốc gia có tính nhân bản sâu sắc hơn các đạo luật thường khác. Tính nhân
bản nêu trên của bản Hiến văn có hệ quả giúp con người tránh được những thảm khốc do
chính con người gây ra khi có hiện tượng tranh chấp quyền lực. Đó một cách thức hoà
bình cho việc thay đổi chính quyền, thay cho việc cướp ngôi, việc lật đổ bằng con đường
bạo lực và đổ máu, tước đi quyền được sống, được tự do, được mưu cầu hạnh phúc của
con người.

Và từ chỗ phân quyền, cũng như sự phân công phân nhiệm chúng ta mới tìm ra được
đặc tính trách nhiệm cần phải có của các cơ quan nhà nước. Những đặc tính có thể vô
cùng cần thiết cho những người đảm trách trong ngành quyền lực này có thể lại là không
cần thiết cho những người đảm trách cành quyền lực khác. Do vậy A. Hamilton đã cho
rằng: Những người đảm nhận quyền hành pháp phải nhanh nhạy và cần phải có quyền lực
nhằm bảo vệ Tổ quốc trước sự tấn công của ngoại bang, quản lý công bằng, bảo vệ tài sản
và quyền tự do cá nhân. Mặt khác, không phải là sự nhanh nhạy và cộng với uy quyền
(quyền lực), mà lại phải là sự thận trọng, sự khôn ngoan mới là phẩm chất tối ưu của nhà
lập pháp. Là người đại diện cho cử tri, họ phải giành được lòng tin của người dân và phải
làm thế nào dung hoà được những lợi ích đa dạng của các tầng lớp nhân dân. Những yêu
cầu khác nhau này đã góp phần giải thích cho chúng ta biết tại sao ngành hành pháp của
Mỹ quốc lại đặt lên vai một người, mà lại không nhiều người như các nhà nước khác - đại
nghị, vì rằng nhiều người điều hành rất dễ dẫn đến tình trạng tê liệt, làm “mất tác dụng
phần lớn các biện pháp của chính quyền trong hầu hết những trường hợp khẩn cấp quan
trọng của đất nước.” Điều này có nghĩa là, một khi lập pháp đã phản ánh hết mọi ý chí của
đa số dân chúng bằng cách bàn bạc thấu đáo, để thông qua một dự luật. Người hành pháp
phải thực sự vững vàng thực thi đạo luật, mà một khi đã đồng ý cho công bố, một cách
công minh, chính trực, cương quyết chống lại bất kỳ trường hợp nào nại ra rằng, mình là
trường hợp đặc biệt được hưởng quyền miễn trừ. Đối với tư pháp những phẩm chất của
196
những người đảm trách ngành quyền lực này cũng rất là đặc biệt không giống hai ngành
kia: Không phải là sức mạnh, và sự nhanh nhạy của hành pháp và cũng chẳng phải là sự
thận trọng đến mức bảo thủ như của lập pháp, mà lại một sự minh bạch công bằng, phải tìm
ra cái đúng để giải quyết vấn đề trong thì hiện tại, mà ai ai cũng có thể chấp nhận được,
cũng chẳng cần thiết đúng cho tương lai. Nếu đúng thì là tốt, còn không vấn đề đó của thời
tương lai, thế hệ kế tiếp sẽ tìm ra được cách giải quyết phù hợp với điều kiện hoàn cảnh của
họ.

6. 3. Phân công, phân nhiệm quyền lực và sự tự kiểm tra từ bên trong- kiểm soát
quyền lực Nhà Nước ở Việt Nam

Xuất phát từ quan điểm có tính chất chính thống của Đảng và Nhà nước Việt Nam
trước kia và hiện nay: Tất cả quyền lực Nhà nước đều thuộc về tay nhân dân Việt Nam,
nên trong các Hiến pháp của chúng ta không thể hiện nguyên tắc phân chia quyền lực. Cơ
bản căn nguyên của quan điểm này trước hết là do nhu cầu bức thiết của cuộc cách mạng
với mục đích nhằm lật đổ chính quyền thực dân, phong kiến chuyên chế; và sau đấy là do
bản chất Nhà nước của dân, do dân, và vì dân cũng là một trong những thể hiện căn bản
nhất của tính nhân bản trong Hiến pháp Việt Nam. Nhưng công việc của Nhà nước càng
ngày càng trở nên phức tạp và đa dạng. Trong các quy định của mình các hiến pháp đều
có những quy định thể hiện sự phân công, phân nhiệm rõ ràng cho các cơ quan: Quốc hội
có nhiệm vụ lập pháp, Chính phủ có nhiệm vụ hành pháp và Toà án có nhiệm vụ xét xử.
Nếu như trước đây các Hiến pháp năm 1959, 1980 - những Hiến pháp của thời kỳ nhận
thức cũ của cơ chế tập trung bao cấp, không thừa nhận một cách tuyệt đối mọi biểu hiện
của học thuyết phân chia quyền lực, thì Hiến pháp năm 1992 của cơ chế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa lại có sự thừa nhận một số hạt nhân hợp lý của học thuyết này. Đó
là sự phân công phân nhiệm một cách rạch ròi giữa các cơ quan: Hành pháp, lập pháp và tư
pháp. Sự phân công nhiệm vụ rõ ràng này cũng tạo nên một cơ chế không tập trung mọi
quyền nhà nước vào một cơ cấu nào của bộ phận cấu thành nhà nước, để có thể dẫn đến
một sự lạm dụng quyền lực Nhà nước, cũng như tạo ra sự hiện năng của Nhà nước.

Nếu như ở các nhà nước phát triển như những điều trên đã phân tích, sự kiểm soát
quyền lực nhà nước bằng sự phân chia quyền lực giữa các cơ quan, thì cũng tương tự như
vậy ở nhà nước Việt Nam hiện nay với một sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa các
cơ quan nhà nước cũng biểu hiện của sự kiểm soát quyền lực nhà nước. Vấn đề cùng nằm
ở chỗ các quyền lực của nhà nước không được tập trung vào tay một cơ quan, một cá
nhân, thì không thể nào có cơ sở cho một sự độc tài có thể xẩy ra. Đó là vấn đề thuộc về
nguyên tắc có tính chất hiến định, còn trên thực tế sự tập trung quyền lực ở đâu đó, để có
một sự độc tài, thì đó lại là một vấn đề khác.

197
 Những năm trước đây của cơ chế “tập trung” và hiện nay một số nội dung biểu hiện
của việc “kiểm tra bên trong” này giữa các cơ quan Nhà nước vẫn có ở trong các quy
phạm hiến pháp của chúng ta. Ví dụ Quốc hội được quyền giám sát các hoạt động của các
cơ quan nhà nước trung ương, với Chính phủ, Toà án và Viện Kiểm sát; Quốc hội được
quyền bãi miễn các chức danh nhà nước do Quốc hội bầu ra hoặc phê chuẩn; các thành
viên của Quốc hội được quyền chất vấn Thủ tướng Chính phủ và các thành viên khác của
Chính phủ...

Để gìn giữ cho quyết định lập pháp của Nghị viện được cẩn trọng hơn, Điều thứ 31
của Hiến pháp Việt Nam năm 1946 quy định: Chủ tịch nước được quyền yêu cầu Nghị
viện xem xét lại các dự thảo luật đã được thông qua không khác nào như quyền phủ quyết
(veto) trong chế độ Tổng thống. Với nguyên tắc tập quyền - tất cả quyền lực nhà nước tập
trung vào trong tay Quốc hội, các Hiến pháp sau này và của Hiến pháp đang hiện hành
quyền yêu cầu xem xét lại của Nguyên thủ quốc gia đối với các văn bản của Quốc hội
không được nhắc lại. Hiến pháp hiện hành chỉ dành quyền này cho việc Nguyên thủ quốc
gia - Chủ tịch nước yêu cầu xem xét lại các văn bản của Uỷ Ban Thường vụ Quốc hội
(Điều 97). Việc yêu cầu Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại quyết định của mình
không những chỉ có tác dụng làm cẩn trọng hơn những văn bản của Uỷ Ban Thường vụ
Quốc hội, mà còn nhằm mục đích tăng cường hơn tính tối cao nguyên tắc tập trung quyền
lực vào trong tay Quốc hội. Quốc hội càng ngày càng tiến tới thực hiện tốt chức năng lập
pháp của mình, đồng thời giảm việc ban hành các pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội.

Một chế định mang tính nhân bản quan trọng của hiến pháp các nước trên thế giới là
việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh quan trọng trong Chính phủ của chế độ đại
nghị - chế định tín nhiệm chính phủ với mục đích ngăn ngừa những biểu hiện xấu của
những người đang cầm quyền, tức là bộ máy hành pháp của nhà nước. Trong chế độ Tổng
thống sự ngăn ngừa này được thể hiện bằng chế định “đàn hạch” (impeachment). Quốc
hội trong chính thể này có chức năng xét xử các hành vi của các quan chức cao cấp. Mặc
dù nhà nước Việt Nam không được tổ chức theo chế độ đại nghị, cũng không theo chế độ
tổng thống, nhưng với mục tiêu kiểm soát bớt những điều kiện cho sự nảy sinh các hiện
tượng lạm dụng quyền lực của các quan chức nhà nước, nhất là từ phía hành pháp, và tư
pháp, Hiến pháp năm 1946 quy định quy tắc đặt vấn đề tín nhiệm đối với các từng thành
viên Nội các và cả Nội các:

“Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức.

Toàn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của một
Bộ trưởng.

198
 Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các.
Nhưng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ tướng, Ban
Thường vụ hoặc một phần tư tổng số nghị viện nêu vấn đề ấy ra.

Trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội
các thì Chủ tịch nước có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra thảo luận lại. Cuộc
thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc
biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức” (Điều 54).

Với quy định trên chúng ta rất dễ nhận thấy rằng, khác với cả các chế định tín nhiệm
của chế độ đại nghị, sự cẩn trọng trong việc sử dụng chế định này được đặt ra không chỉ
đối với các cơ quan hành pháp, mà còn cả đối với cơ quan lập pháp. Sự cẩn trọng này
cũng là biểu hiện của tính nhân bản của Hiến pháp năm 1946 đối với vấn đề có tính quan
trọng này, trong đời sống chính trị quốc gia lúc bấy giờ.

Các Hiến pháp sau này chế định tín nhiệm được thay bằng chế định bãi nhiệm, tức là
với mức độ tránh nhiệm khắt khe, không chỉ giản đơn là sự từ chức như của chế độ đại
nghị, mà là bãi chức. Điều 50 khoản 9 của Hiến pháp 1959 quy định:

“Quốc hội có nhiệm vụ:

... Bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Thủ
tướng, Phó Thủ tướng và những thành viên khác của Hội đồng quốc phòng,
Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.”

Hiến pháp năm 1980 cũng có những điều khoản tương tự. Việc biến chế định tín
nhiệm thành chế định bãi nhiệm các chức danh do Quốc hội - lập pháp là những quy định
chung của hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa.

Riêng Hiến pháp năm 1992 với Nghị quyết sửa đổi một số điều được Quốc hội thông
qua năm 2001, thì trước khi quyết định việc bãi miễn các chức danh nêu trên, Quốc hội
buộc phải bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đối với các quan chức có liên quan. Trong
trường hợp người đảm nhiệm các chức danh nêu trên bị mất tín nhiệm, thì Quốc hội bỏ
phiếu bãi nhiệm (Điều 75).

Điều 88 Luật Tổ chức Quốc hội quy định rõ: Trong trường hợp không đủ quá nửa
tổng số đại biểu Quốc hội tín nhiệm thì cơ quan hoặc người đã giới thiệu để bầu hoặc đề
nghị phê chuẩn người đó có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn
nhiệm, bãi nhiệm, cách chức người không được Quốc hội tín nhiệm. ở đây chế định tín
nhiệm hay còn được gọi là chế định bất tín nhiệm đã được Hiến pháp và Luật tổ chức
Quốc hội của chúng ta tách thành 2: 1, tín nhiệm và 2, mất tín nhiệm. Trong trường hợp
mất tín nhiệm, tức là không có tín nhiệm nữa mới được tổ chức bỏ phiếu bãi nhiệm. Việc
199
tách ra như vậy e rằng có thể có trường hợp bộ trưởng bị mất tín nhiệm, mà Quốc hội vẫn
không bãi nhiệm được.

So với trước đây, vấn đề bảo đảm nhân quyền ngày càng được hoàn thiện hơn: Nếu
như trước đây chúng ta không thành lập ra toà án xét xử các hành vi của các quan chức
nhà nước riêng, thì nay theo quy định của Hiến pháp mới cho phép thành lập ra một loại
hình riêng chỉ chuyên tâm trong việc xét xử các hành vi vi phạm của các quan chức nhà
nước đối với cá quyền lợi của công dân. Đó là Toà án Hành chính. Nhân dân có quyền
kiện ra Toà án Hành chính khi cho rằng quyết định của các cơ quan Nhà nước gây thiệt
hại đến quyền lợi của mình.

Thực ra mà nói, nguyên tắc phân chia quyền lực Nhà nước từ khi sinh ra cho đến ngày
nay được hiểu là một học thuyết dân chủ mang nhiều màu sắc lý thuyết nhiều hơn so với
việc tổ chức quyền lực trên thực tế. Trên thực tế, quyền lực Nhà nước bao giờ cũng có xu
hướng tập trung cho thế lực cầm quyền nào đó. Cho nên để kiểm soát sự quá tải tập trung,
có nguy cơ cho chuyên chế, cần phải có sự phân chia. Hiến pháp được nhiều nhà luật học
phân tích rằng, là những bản văn có nhiệm vụ phân chia quyền lực một cách cụ thể, nhưng
mọi cố gắng của các nhà lập hiến đều tan biến khi có hoạt động của đảng phái chính trị cầm
quyền xuất hiện.

Vì vậy, cho dù phân chia có như thế nào đi chăng nữa, thì quyền lực Nhà nước tư bản
vẫn nằm trong tay giai cấp tư bản cầm quyền. Quyền lực thuộc về nhân dân chỉ được tiến
hành khi có bầu cử trong thời gian ngắn. Hết bầu cử họ lại trở thành những người bị thống
trị. Cho nên, việc không áp dụng học thuyết phân quyền trong tổ chức quyền lực Nhà
nước xã hội chủ nghĩa cũng có lý do của nó.

Bên cạnh giá trị dân chủ có tính cách "hàn lâm", học thuyết phân quyền vẫn có một
giá trị thực tế nhất định. Đó là việc phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa các cơ quan.
Hoạt động của Nhà nước ngày càng trở nên phức tạp, nếu không có sự phân công, phân
nhiệm rõ ràng thì các cơ quan Nhà nước khó có thể hoạt động. Đấy là lý do giải thích
trong giai đoạn hiện nay, việc tổ chức quyền lực Nhà nước Việt Nam chúng ta sử dụng hạt
nhân hợp lý của học thuyết phân chia quyền lực. Việc tổ chức quyền lực này có thể hiện
đúng tinh thần chỉ đạo của Đảng khi sửa đổi Hiến pháp 1980: Tổ chức quyền lực của Nhà
nước ta không tuân theo nguyên tắc phân chia quyền lực mà theo nguyên tắc tập quyền xã
hội chủ nghĩa, nhưng có sự phân công, phân nhiệm một cách rạch ròi giữa các cơ quan.
Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, trong phạm vi quyền hạn của mình
phải thực hiện tốt chức năng lập pháp, để có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh phù hợp với
cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Chính phủ phải quản lý Nhà nước theo
đúng quy định của pháp luật, và cuối cùng Toà án cũng chỉ tuân theo pháp luật, phụ thuộc

200
vào pháp luật để thực hiện chức năng xét xử của mình. Và cứ như vậy, sẽ tạo ra một sự
hoạt động đồng bộ của tất cả các cơ quan trong bộ máy Nhà nước.

Chính nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa thể hiện quyền lực Nhà nước thuộc về
nhân dân. Nhân dân là chủ thể duy nhất thực hiện quyền lực Nhà nước. Đây là nguyên tắc
cơ bản trong các cơ quan Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Thể hiện nội
dung nguyên tắc này, tất cả các cơ quan Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo lợi ích
của nhân dân. Các cơ quan Nhà nước nhận được quyền lực của nhân dân. Đó là một Nhà
nước mà mọi quyền hạn và lực lượng đều ở nơi dân, bao nhiêu lợi ích đều vì dân, bao
nhiêu quyền hạn đều của dân. Nhân dân phải biết cách tổ chức thực hiện quyền lực nhà
nước thuộc về mình. Nhân dân trực tiếp tham gia vào công việc Nhà nước hoặc cử đại
diện thay mặt mình đảm nhiệm các công việc của Nhà nước. Tất cả các cơ quan Nhà nước
trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua Quốc hội, nhận quyền lực từ nhân dân và phải chịu
trách nhiệm trước nhân dân.

Nguyên tắc quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân trong tổ chức bộ máy Nhà nước
ta, góp phần giải thích rõ nguồn gốc quyền lực Nhà nước. Quyền lực Nhà nước không
phải từ “hư vô”, từ “thiên đình” như cách giải thích trước đây của giai cấp thống trị,
phong kiến để lợi dụng việc đó mà chia sẻ quyền lực giữa chúng với nhau, nhằm mục
đích thống trị nhân dân, bắt nhân dân phải phục vụ quyền lợi cho chúng.

Nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân (thể hiện trong Điều 2 Hiến pháp
1992) có nghĩa là tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân Việt Nam. Quyền lực Nhà
nước không thể thuộc về một đẳng cấp, một tổ chức xã hội hay một nhóm người nào.
Quyền lực Nhà nước phải hoàn toàn thuộc về nhân dân lao động bao gồm giai cấp công
nhân, giai cấp nông dân, trí thức và những người lao động khác mà nòng cốt là liên minh
công nhân, giai cấp nông dân. Nhân dân là người chủ duy nhất toàn bộ tài sản vật chất và
tinh thần của Nhà nước. Nhân dân có toàn quyền quản lý tất cả các công việc của Nhà
nước và xã hội, giải quyết tất cả các công việc có liên quan đến vận mệnh quốc gia đến
đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, tư tưởng của toàn thể dân tộc. Nhân dân có quyền tự
do thể hiện ý chí của mình một cách trực tiếp bằng cách bỏ phiếu phúc quyết hoặc thông
qua các đại biểu của mình, biến ý chí đó thành ý chí Nhà nước, thành quy phạm pháp
luật buộc mọi thành viên trong xã hội phải thực hiện.

Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước trước hết phải được thể hiện bằng các nội dung
của hiến pháp và các văn bản của luật. Với tư cách là những bộ phận cấu thành bộ máy
nhà nước, các cơ quan nhà nước và các công chức nhà nước phải thực hiện những quy
định này của hiến pháp và luật pháp. Vì vậy nói đến kiểm soát quyền lực nhà nước là nói
đến kiểm soát quyền lực các cơ quan nhà nước. Trước hết là Quốc hội, một hình thức chủ
yếu thực hiện quyền lực nhân dân ở nước ta - hình thức dân chủ đại diện. Đây là hình

201
thức nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước thông qua các cơ quan đại diện của mình đó
là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của
nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra. Là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất Quốc
hội có quyền thay mặt cho nhân dân cả nước giải quyết những công việc quan trọng nhất
của nước nhà. Đó là làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; thực
hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật; quyết định kế hoạch
Nhà nước; quyết định ngân sách Nhà nước; thành lập các cơ quan quan trọng nhất của
Nhà nước; Quyết định vấn đề chiến tranh và hoà bình; quy định sửa đổi hoặc bãi bỏ các
thứ thuế v.v...

Như vậy thông qua Quốc hội - cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của mình, nhân
dân giải quyết những vấn đề quan trọng của đất nước. Ở các địa phương nhân dân trực
tiếp bầu ra cơ quan quyền lực Nhà nước địa phương, đó là Hội đồng nhân dân các cấp.
Thông qua Hội đồng nhân dân các cấp, quyết định và thực hiện các biện pháp nhằm xây
dựng địa phương về mọi mặt, đảm bảo phát triển kinh tế và văn hoá, nâng cao đời sống
của nhân dân địa phương và hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan Nhà nước cấp trên giao
cho.

So với Hội đồng nhân dân, cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do
nhân dân địa phương bầu ra, Quốc hội có ưu thế hơn. Đây là cơ quan Nhà nước duy nhất
trong tất cả các cơ quan hợp thành bộ máy Nhà nước, do nhân dân toàn thể lãnh thổ đất
nước bầu ra, có quyền quyết định những vấn đề quan trọng nhất của đất nước. Vì vậy,
được Hiến pháp quy định tất cả quyền lực Nhà nước tập trung vào trong tay Quốc hội. Tư
tưởng tập trung quyền lực Nhà nước cho Quốc hội đã được thể hiện ngay từ Hiến pháp
1946. Nhưng việc tập trung này của Hiến pháp 1992 có khác hơn: Tập trung nhưng vẫn
có sự phân công, phân nhiệm cho các cơ quan Nhà nước khác.

Trong cơ cấu của bộ máy Nhà nước, theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội có một
vị trí rất quan trọng là cơ quan quyền lực Nhà nước tối cao. Vì vậy muốn cho nhà nước
mạnh, thì phải có cơ quan tối cao mạnh - Quốc hội mạnh. Quốc hội là cơ quan quyết định,
thông qua các phiên họp tạo thành các kỳ họp của Quốc hội. Quốc hội là cơ quan hoạt
động tập thể. Vì vậy hình thức hoạt động chủ yếu của Quốc hội là các kỳ họp. Cũng như
nhiều cơ quan, tổ chức khác mà hình thức hoạt động là các phiên họp, Quốc hội muốn có
một quyết định đúng, thì phải bàn bạc kỹ lưỡng, thấu đáo. Xét ở giác độ này, phải nhận
thấy rằng, quyền lực của Quốc hội, mặc dù là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao, vẫn phải
bị kiểm soát quyền lực. Sự kiểm soát quyền lực của Quốc hội trong hoạt động lập pháp là
một trong những đòi hỏi/tiêu chí của một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay.

202
 Sự kiểm soát này nằm ngay trong bản tính cần có của Quốc hội là sự thảo luận, bàn bạc,
tính toán một cách kỹ lưỡng, tạo nên bản tính cẩn trọng của Quốc hội. Sự bàn bạc thảo luận
thiếu cẩn trọng thường do bản tính yếu thường xuyên của Quôc hội gây nên.

Nhiệm vụ quyền hạn được Hiến pháp quy định cho Quốc hội là quá nặng nề: Quyết
định các văn bản luật quy định mọi hoạt động cơ bản của xã hội, mọi tầng lớp xã hội, và
các chính sách cho sự phát triển của xã hội. Những quyết định này không những phải thể
hiện được ý chí của đại đa số nhân dân, mà còn phù hợp với xu hướng phát triển của
tương lai đất nước. Thậm chí có những quyết định rất phù hợp với ý chí của đại đa số
người dân hôm nay nhưng lại là cơ sở cho sự chê trách của thế hệ mai sau.

Nhiệm vụ thì nặng nề như vậy, nhưng Quốc hội là một tập thể đông người, không
thống nhất mà phải bao gồm một tập thể, do nhân dân trực tiếp thực hiện quyền tự do
chính trị, bầu ra. Chính hai yếu tố này tạo nên bản tính yếu thường xuyên của không chỉ
Quốc hội Việt Nam, mà cả của Quốc hội các khác trên thế giới. Bản tính yếu của Quốc
hội - một thiết chế của Nhà nước, có nguồn gốc từ bản chất/ tính chất của Quốc hội, từ địa
vị, từ tính chất, từ thành phần cấu tạo cũng như từ cách thức hoạt động, cho đến quyết
định cuối cùng của Quốc hội tạo nên. Với tư cách là cơ quan đại diện của các tầng lớp
nhân dân, Quốc hội là cơ quan bao gồm nhiều đại biểu - một cơ quan tập thể đông người,
do nhân dân thực hiện quyền lực của mình bầu ra. Về nguyên tắc các đại biểu được nhân
dân bầu ra có cùng một địa vị pháp lý - cùng một nghĩa vụ và cùng một trách nhiệm như
nhau. Vì vậy cái khó nhất của Quốc hội là phải phát huy được sức mạnh của tập thể đông
người này, theo kiểu muôn người như một. Đó là một chuyện khó chứ không phải dễ.

Với tư cách là cơ quan lập pháp - làm luật, Quốc hội phải là cơ quan đại diện cho mọi
tầng lớp nhân dân dưới nhiều giác độ khác nhau. Sự bàn bạc, cẩn trọng tính toán thấu đáo
đến mọi quyền lợi của nhân dân là một bản tính cần có của lập pháp. Nghĩa là lập pháp
phải có trách nhiệm phản ánh ý chí nguyện vọng của nhân dân, đưa ra những quyết định
đã được bàn bạc thấu đáo, khôn ngoan bằng việc thông qua các đạo luật.

Một quyết định đúng đắn cho cả hiện tại và nhất là cho cả tương lai ở Quốc hội đông
người, với thành viên có các quyền hạn và trách nhiệm như nhau chỉ có thể có được khi
và chỉ khi có một sự bàn bạc thảo luận một cách cẩn trọng và thấu đáo. Thế nào để có một
quyết định cẩn trọng, rất khó định nghĩa. Nhưng có thể nói một cách tương đối rằng, đó là
quyết định đúng, không những cho hiện tại, mà nhất là còn phải đúng cho cả tương lai,
càng lâu, càng tốt. Ngoại trừ những quyết định đúng do sự bàn bạc cẩn trọng, thấu đáo tạo
nên, là những quyết định không đúng do sự thiếu cẩn trọng, sự vội vàng, sự hấp tấp, nông
nổi gây ra. Sự bàn bạc cẩn trọng có khi được đo bằng thời gian, càng lâu, càng cẩn trọng.
Nhưng nhiều khi sự cẩn trọng không tỷ lệ thuận với thời gian. Có những quyết định được
thông qua rất nhanh, nhưng lại là quyết định đúng. Quyết định đúng tức là quyết định cẩn

203
trọng. Một quyết định luật đúng càng làm cho luật pháp được ổn định. Luật ổn định và
khôn ngoan là cơ sở cho xã hội ổn định.

Vì vậy, phải có biện pháp làm tăng cường sự bàn bạc thấu đáo của lập pháp, cũng
tránh mọi sự quyết định vội vàng, hấp tấp của Quốc hội. Với một cơ chế tập thể việc
thông qua một quyết định vội vàng, thiếu cân nhắc cẩn trọng là rất hay xảy ra. Cần phải
một cơ chế quy định kiểm soát bớt bản tính này của lập pháp - đông người. Để chống lại
hiện tượng này mà lập pháp của nhà nước phát triển đã nghĩ ra nhiều cách, nhiều biện
pháp khác nhau. Trước hết là Quốc hội được cơ cấu thành hai viện. Dự luật về nguyên tắc
hết thông qua hạ viện rồi lại đến thượng viện, rồi cả quyền phủ quyết dự thảo đã được lập
pháp thông qua của nguyên thủ quốc gia - người đứng đầu nhà nước.

Quốc hội các nước phát triển được cấu tạo thành 2 viện: Thượng viện và Hạ viện.
Đấy là hai cơ quan khác nhau, chứ không phải là một, nhưng lại có cùng một nhiệm vụ.
Thậm chí cùng có trụ sở trên cùng một địa bàn, hoặc chí ít cũng là gần nhau. Trong bộ
máy nhà nước của các nước tư bản phát triển không có một cơ cấu nào tương tự như vậy.
Thật là một sự lãng phí. Nhưng, xét cho cùng lại là một sự lãng phí rất đáng cần thiết.

Mục tiêu duy nhất của sự lãng phí này là để cho dự luật được tính toán một cách cẩn
trọng hơn. Hết thông qua Hạ viện, dự luật lại được thông qua ở Thượng viện, hay có thể
ngược lại. Dự thảo Luật mặc dù đã được Quốc hội cả hai viện thông qua, nhưng vẫn là dự
luật, chỉ khi được Tổng thống hoặc Nhà Vua công bố mới trở thành luật có hiệu lực thực
thi. Trong quá trình công bố, nguyên thủ quốc gia có thể thực hiện quyền phủ quyết của
mình đối với dự luật đã được Quốc hội thông qua. Công nghệ làm luật ấy đã được đúc kết
từ hơn 200 năm nay không hề bị thay đổi. Một dự luật được Quốc hội thông qua phải vượt
qua rất nhiều cửa ải. Chính những cửa ải này tạo nên tính cẩn trọng, tính đúng của một
đạo luật.

Sở dĩ có hiện tượng như vậy, vì họ nhận thức rằng Hạ nghị viện hay còn được gọi là
Viện Thứ dân luôn luôn có tính cách bồng bột và nóng nảy. Sự nóng nẩy, bồng bột của Hạ
viện được kìm chế bằng sự bảo thủ trì trệ được gọi là đáng cẩn trọng của Thượng viện. Vì
các Hạ nghị sỹ, thành viên của Hạ viện do dân chúng thực hiện quyền bầu cử của mình bầu
ra, luôn gắn bó với quyền lợi của dân chúng, phải chiều lòng dân chúng, mỗi khi dân chúng
phàn nàn. Chỉ hơi thấy dân chúng kêu ca một chút, Hạ nghị viện đã muốn có một đạo luật
đáp ứng ngay sự mong mỏi của dân. Chỗ đứng hay ghế nghị sỹ phụ thuộc vào lá phiếu
của cử tri. Với lý do không do dân chúng bầu ra một cách trực tiếp, các Thượng nghị sỹ
sẽ có khả năng cho việc kìm chế sự bồng bột trên bằng lần họp biểu quyết thông qua dự
án đã được quốc hội, hạ viện thông qua. Nhiều dự luật đã được Hạ nghị viện thông qua,
nhưng không được Thượng Viện thông qua. Sự tính toán cẩn trọng, đến mức chi ly rất cần
cho một thiết chế nghị viện.

204
 Benjamin Franklin, nhà chính trị, nhà bác học đồng thời là người tham gia thảo luận dự
thảo Hiến pháp năm 1787, đã viết một bài luận chính thức ủng hộ chế độ lưỡng viện có đoạn
như sau:

"Một cơ quan lập pháp với nhiều viện tham gia cũng cần thiết cho một
chính phủ tiến bộ như việc chỉ có một cơ quan hành pháp duy nhất. Nhưng điều
đó không có nghĩa là cơ quan lập pháp chỉ cần có đông người, mà nó cần phải
được chia nhỏ ra. Bản thân số đông không thôi thì chưa đủ để ngăn cản sự bốc
đồng của cảm xúc, sự kết hợp của các lợi ích, âm mưu của các bè phái, những
hành động vội vã và tư tưởng lạm quyền. Một viện có thể kiểm soát viện kia, cung
cấp những cái mà bên kia thiếu, sửa chữa những sai lầm và gây trở ngại cho
những dự định của bên kia nếu những dự định đó là phạm pháp và sai lầm."137

Để thực hiện được chức năng kìm chế, thành viên của Thượng viện bao giờ cũng bao
gồm những người già dặn hơn với nhiệm kỳ dài hơn. Nếu như người được bầu vào hạ
viện của Quốc hội Mỹ chỉ cần phải đạt tới mức tuổi 25 với nhiệm kỳ 2 năm, thì vào
Thượng viện phải có độ tuổi 30, nhiệm kỳ 6 năm. Thượng nghị sỹ của Anh quốc có nhiệm
kỳ suốt đời, có thể truyền ngôi lại cho con, bao gồm chủ yếu các dòng dõi quý tộc phong
kiến. Với cách thức thành lập như vậy, thượng viện bao giờ cũng bảo thủ hơn và cẩn trọng
hơn.

Theo quy định của Hiến pháp Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội của
chúng ta, theo truyền thống kể từ khi có Quốc hội Khoá I đến nay chỉ có một viện, tức là
một Quốc hội. Những điểm yếu mang tính bản tính trên so với Quốc hội các nước phát
triển, về nguyên tắc ở Quốc hội chúng ta lại được nhân đôi, vì thiếu đi một Quốc hội thứ
hai. Mặc dù Quốc hội của chúng ta chỉ có một viện, nhưng hiện nay, tất cả các đại biểu
Quốc hội chỉ được bầu ra ở các địa phương, về nguyên tắc họ phải có nghĩa vụ bảo vệ
quyền lợi của địa phương, nơi được bầu ra, làm cho quyền lợi của trung ương ở nghĩa
toàn quốc gia không có đại biểu đại diện. Đây cũng lại là một trong những điểm yếu của
Quốc hội Việt Nam chúng ta hiện nay.

Muốn cho Quốc hội mạnh thì phải tìm ra cách khắc phục điểm yếu nêu trên. Nếu như
chu trình lập pháp của Quốc hội các nước phát triển được làm hai lần, ở hai Quốc hội
khác nhau, thì với Quốc hội một viện, chu trình làm luật của chúng ta chỉ được làm một
lần. Một lần thì chắc chắn rằng không thể nào cẩn trọng bằng hai lần.

Khắc phục chuyện này, nên chăng việc thảo luận dự luật và thông qua dự luật phải
được chia ra thành 2 lần riêng rẽ. Một lần thảo luận đi và một lần thảo luận lại. Cả hai lần
đều được thông qua dự luật mới trở thành luật. Hai lần này phải cách nhau ít nhất là một
kỳ họp, để cho các đại biểu, các chủ thể khác, cũng như dư luận tỉnh táo hơn, có thời gian
137
Xem, Jay M. Shafritz, Từ điển Chính quyền và Chính trị HoaKỳ . NXB Chính trị Quốc gia, 2002, tr. 78.
205
cho việc chỉnh lý và cải sửa những gì có thể là khiếm khuyết của việc thông qua ở kỳ họp
trước. Một dự án nhất định phải được thảo luận ở hai kỳ họp khác nhau. Dự luật không
được thông qua ở cả hai lần nói trên, phải viết lại hoàn toàn bằng một ban dự thảo với các
thành phần tham gia khác với lần trước, hoặc bị huỷ bỏ hoàn toàn. Sự tín nhiệm của các
thành viên Chính phủ không chỉ ở việc họ có những hành vi hợp pháp, mà còn cả ở những
dự thảo đệ trình được Quốc hội - lập pháp thông qua. Trách nhiệm chính của Chính phủ
cùng các thành viên của Chính phủ phải trình được thảo chất lượng, và chín chắn.

Việc này không khác nào như tư pháp phải có hai cấp xét xử làm vậy. Một lần xử đi
và một lần xử lại. Việc tước đi hoặc việc làm giảm đi cuộc sống chỉ của một con người
cũng phải được quyết định bằng hai lần xét xử, huống chi là sức phát triển và sự tàn lụi của
cả một dân tộc. Điều đó có nghĩa là sự cẩn trọng trong hoạt động càng phải tăng nên gấp
bội. Nếu như ở tư pháp muốn tiến hành phiên xét xử lại - xét xử lần thứ hai phải có căn cứ
của đơn kháng nghị, kháng cáo của các chủ thể tham gia xét xử lần một - sơ thẩm, còn ở
Quốc hội thì phải ở dạng mặc nhiên, không cần đến bất cứ một dạng đơn từ khiếu nại, hay
kháng nghị nào.138

Hiện nay một dự thảo luật, cũng như các nghị quyết quan trọng khác của Quốc hội
phần lớn chỉ được thảo luận và thông qua một lần trong một thời gian của một kỳ họp.
Đây cũng là nguyên nhân gây nên việc luật của chúng ta chưa thông qua, đã vội vàng
muốn thay đổi. Đó là sự biểu hiện không cẩn trọng của lập pháp; một căn bệnh hay còn
được gọi như trên là một điểm yếu thường xuyên, một bệnh kinh niên hay xảy ra của các
cơ quan - tập thể đông người.139

Việt Nam chúng ta hiện nay có hệ thống chính trị đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng
Cộng sản, nên Quốc hội của Việt Nam chúng ta chỉ có một khối thống nhất. Điểm tốt của
chế độ này là ổn định, nhưng lại rất dễ dàng cho việc thông qua các dự án không được
chuẩn bị một cách kỹ càng, tính vội vàng hấp tấp ở một khía cạnh này lại càng có khả
năng xảy ra.

Chế độ một khối thống nhất trong Quốc hội của chúng ta có một điểm thuận lợi là dễ
bề thống nhất cho mọi dự án được đề xuất để thông qua. Điểm rất tốt này cũng lại trở
thành điểm kiểm soát, vì rất dễ dàng cho một sự thông qua bất kể dự án nào không được
chuẩn bị một cách chín chắn, nếu một khi cứ được đưa ra thảo luận và thông qua. Đó
cũng là vấn đề thiếu cẩn trọng. Mọi lá phiếu là như nhau, nên những giá trị của những lá
phiếu đúng dễ bị chìm, bị lấn lướt trong một đống nhiều những lá phiếu sai. 140
138
Xem, Nguyên Đăng Dung. Sửa đổi Hiến pháp - một số nguyên tắc. Tạp chí Cộng sản, số 18 năm 2001.
139
Hiện nay dự thảo luật được các đại biểu quốc hội chuyên trách xem xét trước, nhưng lần thảo luận ở phiên họp
các đại biểu chuyên trách chí có tính chất gợi thảo, mang tính chất như giúp việc, mà không có tính quyết định như là
một viện.
140
Xem, Bài phát biểu của Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế - Ngân sách của Quốc hội. Hội nghị Tạp chí Nghiên cứu
Lập pháp, ngày 27 tháng 12 năm 2003
206
 Việc các cơ quan giúp việc của Quốc hội, cũng như các Uỷ ban của Quốc hội phối hợp
chuẩn bị các dự án luật với các cơ quan của chính phủ cũng càng làm cho việc không phân
biệt rạch ròi giữa trách nhiệm của người trình và người thẩm tra dự án lại càng làm cho tính
bất cẩn của Quốc hội không được khắc phục. Đây cũng là điểm lớn rất cần phải cân nhắc.
Bệnh thành tích trong làm luật cộng với hiện tượng trên có thể làm cho Quốc hội của chúng
ta khó hơn trong việc có những quyết sách đúng đắn và khôn ngoan.

Với một Quốc hội không thống nhất của nhà nước tư bản phát triển, dự án luật của họ
khó thông qua hơn, vì khối đại biểu không cầm quyền dễ dàng tập trung thành khối phản
biện với mục tiêu duy nhất của họ là tìm ra những mặt khiếm khuyết của dự án do khối cầm
quyền đòi hỏi được thông qua. Vì vậy, Quốc hội của họ nhiều khi được hiểu là thể chế
"hãm làm luật" chứ không phải là làm luật như học thuyết phân chia quyền lực đã đề xuất.

Khắc phục khuyết điểm cố hữu nêu ở phần trên của Quốc hội, có rất nhiều cách thức
và biện pháp khác nhau. Một trong những cách đó là dự án phải được thông qua hai lần ở
hai kỳ họp khác nhau như trên đề xuất, và trước mắt phải phân rõ trách nhiệm của người
trình dự án luật - Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ, với người thẩm tra / thẩm định
lại các dự án của Chính phủ thông qua hoạt động của các uỷ ban của Quốc hội.

Để làm tốt chức năng lập pháp của mình Quốc hội - lập pháp cần phải có một sự phối
hợp nhịp nhàng với Chính phủ - hành pháp. Giữa 2 cơ quan này không những phải có sự
phối hợp mà còn phải có sự phân công rõ ràng giữa cơ quan có quyền thông qua các dự án
luật với cơ quan trình dự án luật (sáng quyền lập pháp). Pháp luật được ban hành không
phải vì chúng ta muốn, mà là vì cuộc sống cần. 141 Tức là không phải tuỳ thuộc vào ý
muốn của các cơ quan quản lý muốn có thêm quyền, thêm bộ máy hoặc hay là muốn có
thêm các công cụ quản lý khác, mà thực xuất phát từ nhu cầu của cuộc sống. Ông Nguyễn
Sĩ Dũng một trong những chuyên gia rất sáng giá hiện nay trong lĩnh vực lập pháp cho
rằng: Quy trình lập pháp có thể có hai công đoạn, mỗi công đoạn có một ý nghĩa riêng,
chứ nhất thiết không phải là một việc làm hai lần. Mỗi công đoạn đều có trách nhiệm phải
bổ sung thêm giá trị của sản phẩm pháp luật được sáng tạo ra. Công đoạn thứ nhất là công
đoạn của Chính phủ. Công đoạn này là công đoạn có chức năng chủ yếu là nhận biết vấn
đề và thiết chính sách để xử lý vấn đề. Công đoạn thứ hai là công đoạn của Quốc hội.
Công đoạn này có mục đích thẩm định và thông qua chính sách, biến chính sách thành
luật.

Công đoạn của Chính phủ có thể bao gồm 4 bước sau đây: 1- Nhận biết vấn đề; 2-
Nghiên cứu, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; 3- Phê chuẩn chính sách
(Trong hệ thống của chúng ta chính sách cần phải được cơ quan tương ứng của Đảng phê
chuẩn); 4- Soạn thảo văn bản luật để thể chế hoá chính sách. Soạn thảo văn bản pháp luật

141
Theo ý kiến của Nguyễn Sỹ Dũng . Văn phòng Quốc hội
207
chỉ là một bước sau cùng của công đoạn chính phủ. Chính phủ, cùng các bộ, ngành là
những cơ quan hành pháp điều hành công việc hàng ngày của đất nước. Do tính chất như
vậy, nên các cơ quan hành pháp là nơi thường nhận biết một cách sớm nhất các nhu cầu
của vấn đề cần phải giải quyết. Để xử lý các vấn đề phát sinh trong nhiều trường hợp ban
hành pháp luật là một giải pháp hữu hiệu nhất. Đây cũng là lý do giải thích tại sao tuyệt
đại đa số các sáng kiến pháp luật không những của nước ta, mà của cả nước khác trên thế
giới phải xuất phát từ Chính phủ - hành pháp, mà không từ nghị sỹ / đại biểu Quốc hội.
Thuật ngữ “nghị gật” xuất hiện từ đây, mà không ở chỗ nào khác.

Với chức năng thẩm định, công đoạn của Quốc hội có thể được tiến hành theo những
bước sau đây: 1- Giới thiệu cho các đại biểu những vấn đề phát sinh và chính sách được đề
ra để giải quyết vấn đề phát sinh; 2- Các đại biểu dành thời gian nghiên cứu và trao đổi ý
kiến với các chuyên gia và các cử tri về dự luật, nhất là tác động của nó đối với đối tượng
khác nhau trong xã hội; 3- Quốc hội thảo luận chính sách và thông qua quá trình thảo luận
Quốc hội gửi thông điệp cần thiết cho xã hội; 4- Các ý kiến phản hồi của nhân dân phải
được Uỷ ban có liên quan của Quốc hội tiếp thu chỉnh sửa dự luật; 5- Các Uỷ ban báo cáo
trước Quốc hội về tiếp thu và chỉnh sửa dự luật; 6- Quốc hội thông qua văn bản.142

"Lập pháp thực chất là một cách phản ứng của chúng ta đối với những vấn đề của của
cuộc sống. Đổi mới hoạt động lập pháp chính là nhằm phản ứng có hiệu quả hơn đối với
những cản trở trên con đường dân tộc ta tiến tới phồn vinh và hạnh phúc".143

Cũng tương tự như vậy, khi nói về cái triết lý của sự làm luật PGS. Phạm Duy Nghĩa
viết:

"Làm luật tựa như vá xăm xe đạp, thủng đâu vá đó. Điều đó có phần đúng, bởi lập
pháp không có nghĩa là sáng tạo ra pháp luật, mà thường phải lựa chọn ra một chính
sách phù hợp để phản ứng với sự thay đổi của thời thế rồi từ đó thể thức hoá chúng
những điều mà người ta quen gọi là pháp luật.”144

Các cơ quan lập pháp, làm luật của cơ quan đại diện quyền lực nhà nước không thể
bừa bãi, một cách tuỳ tiện. Trong một trạng thái tự nhiên, mọi việc được diễn ra một bình
thường, quyền lợi của các bên được cân bằng, nhà nước không cần phải có sự can thiệp.
Nhưng chỉ đến khi những trạng thái tự nhiên này bị phá vỡ, thể hiện bằng sự vi phạm
quyền lợi của một trong các bên, nếu không có một sự can thiệp nào đó, quyền lợi của các
bên càng ngày càng có nguy cơ của sự vi phạm, khi đó mới cần đến sự tác động từ phía
nhà nước. Sự tác động này của nhà nước có thể được thể hiện bằng các hoạt động hành
pháp, hoặc tư pháp, đường cùng bất đắc dĩ mới đến hoạt động của lập pháp. Khi nhà nước

142
Theo ý kiến của Nguyễn Sĩ Dũng. Văn phòng Quốc hội.
143
Theo ý kiến của Nguyễn Sĩ Dũng. Văn phòng Quốc hội.
144
Phạm Duy Nghĩa, Làm luật vì thời đại dân doanh. Khoa học và Tổ quốc , số 19 , 2004.
208
tác động bằng hoạt động của hành pháp hoặc tư pháp, tức là đã có quy phạm của nhà
nước điều chỉnh. Trong trường hợp cần sự can thiệp bằng hoạt động lập pháp tức là lĩnh
vực chưa có luật điều chỉnh hoặc đã có nhưng cần phải sửa đổi.

Sự xem xét cân nhắc để không điều chỉnh bằng hoạt động lập pháp một cách bừa bãi,
tùy tiện như phân tích trên là sự kiểm soát quyền lực của lập pháp, tức là kiểm soát
quyền lực của nhà nước. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao theo cách
hiểu của các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa, và dù ít hay nhiều vẫn có một sự ưu
thế nhất định hơn hẳn các cành quyền lực hành pháp và tư pháp, sự kiểm soát quyền lực
của nhà nước trước tiên và bắt đầu bằng sự kiểm soát quyền lực của Quốc hội, lập pháp.
Sự kiểm soát này có thể được thể hiện bằng hai lĩnh vực: Thứ nhất, chính lập pháp không
được làm luật một cách tuỳ tiện; và thứ hai, Quốc hội, lập pháp quy định sự kiểm soát
các cơ quan nhà nước khác thông qua hoạt động lập pháp của mình.

Việc tăng cường quyền giám sát của Quốc hội đang là một xu hướng chung của thế
giới, không kể của nền dân chủ nào. Nghị viện của các nước theo chính thể đại nghị, vì
chính phủ được thành lập trên cơ sở của nghị viện, nên chính phủ chỉ có thể hoạt động khi
và chỉ khi vẫn còn sự tín nhiệm chung của nghị viện. Để tìm thấy được sự tín nhiệm này,
chính phủ luôn luôn được đặt trong tình trạng bị nghị viện kiểm tra giám sát. Các hình
thức thực hiện chức năng này của nghị viện tư sản là rất đa dạng, và chế tài áp dụng của
nó cũng là cực kỳ nghiêm khắc, cho đến mức buộc cả chính phủ phải từ chức (lật đổ
chính phủ). Để khắc phục điểm yếu này có thể dễ dẫn đến chỗ bất ổn định chế độ chính
trị, vì chính phủ phải thay đổi luôn luôn, các nhà lập hiến tư sản đã đưa ra quy định, chính
phủ chỉ được quyền yêu cầu nguyên thủ quốc gia giải tán quốc hội trong một số những
trường hợp hữu hạn. Chính vì lý do này mà các nghị sỹ của các nhà nước theo chính thể
này e sợ chính phủ mà không dám tiến hành hoạt động kiểm tra giám sát một cách chặt
chẽ Quốc hội. “Nghị gật” và sự khủng hoảng chế độ đại nghị cơ bản là bắt đầu từ đây.

Đối với các nước theo chính thể Cộng hoà Tổng thống với việc áp dụng nguyên tắc
phân quyền tuyệt đối, về nguyên tắc Nghị viện không có quyền giám sát chính phủ, trừ
phần được sinh ra từ cơ chế kìm chế và đối trọng. Nhưng đến năm 1942, luật đã quy định
Nghị viện có quyền giám sát hoạt động hành pháp của chính phủ Mỹ, thông qua hoạt
động điều trần của các uỷ ban. Các quan chức trong chính phủ Mỹ rất sợ hoạt động này
của các uỷ ban Quốc hội Mỹ. Họ có thể thoải mái bắt các thành viên của chính phủ, cũng
như những quan chức cao cấp khác phải điều trần, thậm chí có thể bị đàn hạch (xét xử để
đi đến chỗ bãi chức), mà không e sự bị mất chức, như của chế độ đại nghị, vì Quốc hội có
thể bị giải tán.145

145
Xem, An outline of Ammerican governnment by R. C. Schoder p. 86
209
 Nói một cách khác việc tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của Quốc hội thông
qua các uỷ ban chuyên môn đang hiện là một quy luật của việc tổ chức và hoạt động của
các quốc hội, bất kể của việc tổ chức nhà nước theo mô hình đại nghị hay là mô hình tổng
thống. Người ta còn khái quát lên rằng, trong chính thể đại nghị, các hình thức kiểm tra
giám sát của Quốc hội đối với hành pháp là đa dạng, là mãnh liệt theo quy định của hiến
pháp, nhưng lại không hiệu quả bằng của nhà nước được tổ chức theo mô hình tổng
thống, mặc dù ở đây các hình thức thực hiện lại hữu hạn hơn - chỉ có một hình thức phải
điều trần trước Quốc hội.146

Việc tăng cường hoạt động quyền lực của Quốc hội cần phải gắn liền với việc tăng
cường hoạt động thông qua ngân sách của Nhà nước. Đây là một trong những thẩm quyền
cổ điển nhất của Quốc hội. Mấy năm gần đây kể từ khi có cơ chế mới Quốc hội Việt Nam
chúng ta có khởi sắc về vấn đề thảo luận và quyết định ngân sách. Để tăng cường quyền
lực hơn nữa cho Quốc hội, Quốc hội không chỉ cần làm chặt chẽ dự, quyết toán ngân sách
chi tiêu của từng bộ, ban ngành của bộ máy nhà nước, mà còn phải chi tiết việc thu, chi
của từng bộ, ngành. Bộ, ban ngành nào không được Quốc hội dự chi phải tự động đóng
cửa hoạt động, mà không phải cần đến một quyết định giải thể chúng.

Muốn cho Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp của mình, thì không những các
chức năng: Đại diện, lập pháp, giám sát đều được Quốc hội thực hiện trong mối tương
quan chặt chẽ với nhau, mà còn phải biết phối hợp chặt chẽ giữa Quốc hội - lập pháp với
chính phủ hành pháp. Đó là một đặc trưng không những của chế độ đại nghị, mà còn cả
của chế độ chính trị Việt Nam chúng ta.

Trong bộ máy Nhà nước Việt Nam, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có một vị trí rất đặc
biệt. Sự đặc biệt này do có cơ cấu tổ chức và thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội
tạo nên. Sự hiện diện của Uỷ ban thường vụ Quốc hội gần giống như của Đoàn Chủ tịch
Xô viết tối cao Liên xô cũ. Khi mà cả hệ thống xã hội chủ nghĩa không còn tồn tại trên thực
tế, thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội của chúng ta trở thành đặc biệt. Bởi lẽ rằng trong tổ chức
nhà nước tư bản không hề có một loại cơ quan nào tương tự.

Sự hiện diện của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội do vị trí, vai trò và cách thức hoạt
động của Quốc hội chúng ta quyết định. Quốc hội là cơ quan Nhà nước duy nhất do cử tri
cả nước bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Bầu cử
đại biểu Quốc hội là kết quả lựa chọn của nhân dân cả nước. Quốc hội bao gồm các đại
biểu đại diện cho các tầng lớp nhân dân, cho các vùng lãnh thổ. Quốc hội là sự thể hiện rõ
nhất khối đại đoàn kết dân tộc ở nước ta, đại diện cho trí tuệ của đất nước. Vì vậy hình
thức hoạt động quan trọng bậc nhất của Quốc hội là các kỳ họp. Nhưng Quốc hội lại bao
gồm các đại biểu hoạt động không thường xuyên, không chuyên trách, trong khi quyền
146
Nhưng sự điều trần này không chỉ khi có vấn đề khi thi hành công vụ, mà còn cả ngoài công vụ và cả việc khi mới bắt
đầu được tổng thống bổ nhiệm chức vụ .
210
hạn rất lớn, buộc Quốc hội phải thành lập ra các tổ chức để giúp Quốc hội đảm nhận các
hoạt động có tính chất thường xuyên của Quốc hội, và điều phối hoạt động của Quốc hội
giữa hai kỳ họp .

Tổ chức Quốc hội là một trong những yếu tố bảo đảm hiệu quả hoạt động của
Quốc hội. Việc xây dựng tổ chức của Quốc hội theo tinh thần Hiến pháp 1992 được đặt
ra với yêu cầu bảo đảm hoạt động quyền lực tối cao thực sự của Quốc hội, nhưng
không làm thay đổi Quốc hội. Theo tinh thần đó, tổ chức của Quốc hội đã được quy
định gồm có: Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng và các Uỷ ban của Quốc hội.

Trước đây, trong tổ chức của Quốc hội đã có Uỷ ban thường vụ Quốc hội của Hiến
pháp năm 1959. Nhưng theo quy định của Hiến pháp 1980, Uỷ ban thường vụ Quốc hội
đã được thay thế bằng Hội đồng Nhà nước. Hội đồng Nhà nước theo quy định của Hiến
pháp 1980, là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, đồng thời là Chủ
tịch tập thể của nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được sinh ra từ Hiến pháp năm 1959, vì vậy việc
hiểu quá trình thảo luận của Ban soạn thảo của bản hiến pháp này cũng có thể góp
phần sâu sắc thêm cho việc hiểu về vị trí, vai trò của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Ban
thường vụ của Quốc hội có quyền thay thế Quốc hội tạm thời định ra những quy định
có giá trị như luật (sắc luật) hay không? Về vấn đề này, các ý kiến của Ban soạn thảo
cho rằng, cần phải xác định rõ thế nào là sắc luật? Cũng như giá trị pháp lý của loại
văn bản này, sau đó mới bàn đến việc giao cho cơ quan nào quyền ra sắc luật.

Xoay quanh vấn đề này trong Ban soạn thảo cũng có một số ý kiến trái ng ược
nhau: Người thì cho rằng sắc luật là văn bản ngang với luật nên không thể giao cho Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội ban hành; một số ý kiến khác lại đồng ý vì sắc luật có giá trị
như luật, nhưng không thể sửa đổi được luật. Việc giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội ban hành văn bản này là vì Quốc hội không họp thường xuyên, nên giữa hai kỳ họp
có những vấn đề cần quy định gấp, không thể triệu tập đư ợc Quốc hội, thì phải cho
phép Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành, sau đó sẽ báo cáo lại với Quốc hội trong
kỳ họp gần nhất. Cuối cùng theo quy định của Điều 53 - Hiến pháp 1959, Uỷ ban
Thường vụ Quốc hội có quyền “Ra pháp lệnh”. 147

Do nhu cầu của việc phải thể hiện nguyên tắc làm chủ tập thể, một trong những
mong muốn đóng góp của Đảng Cộng sản Việt Nam vào kho tàng lý luận và thực tiễn
chủ nghĩa Mác - Lê nin, cũng như tiếp thu kinh nghiệm các thể chế chính trị của các
Liên xô và nhất là của các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu, chế định Chủ tịch nước đã
được nhập lại với chế định Uỷ ban thường vụ Quốc Hội thành Hội đồng Nhà nước.
Theo quy định của Hiến pháp năm 1980 của Việt Nam, Hội đồng Nhà nước không
147
Xem, Vũ Thị Phụng - Bộ máy Nhà nước của Hiến pháp năm 1959. Đề tài về tổ chức và bộ máy nhà nước.
211
những chỉ là cơ quan thường trực hoạt động thường xuyên cao nhất giữa hai kỳ họp
của Quốc Hội, mà còn là Nguyên thủ quốc gia tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam.

Mặc dù không tuân theo nguyên tắc phân quyền, nhưng theo tinh thần chỉ đạo của
Đảng, trong tổ chức hoạt động bộ máy nhà nước vẫn phải có sự phân công, phân nhiệm rõ
ràng giữa 3 quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp, nên một trong những điểm rất mới
của Hiến pháp năm 1992 của nước ta, so với các bản Hiến pháp trước đây là sự phân tách
Hội đồng Nhà nước thành hai chế định: Chủ tịch nước và Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Chủ tịch nước đảm nhiệm chức năng Nguyên thủ quốc gia (Hành pháp), có quyền thay
mặt cho nhà nước Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ
quan thường trực của Quốc hội (Lập pháp) có nhiệm vụ đảm nhiệm các hoạt động thường
xuyên giữa hai kỳ họp của Quốc hội.

Vì vậy, so với các cơ quan Nhà nước khác trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta,
cũng như với các cơ quan của nhà nước phát triển khác, Uỷ ban thường vụ Quốc hội của
chúng ta có một nhiệm vụ và quyền hạn rất đặc biệt.

Những nhiệm vụ, quyền hạn này có thể được phân tích thành 7 lĩnh vực sau đây:

Thứ nhất, những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến chức năng thường trực tổ chức
cho Quốc hội hoạt động. Uỷ ban thường vụ Quốc hội công bố và chủ trì việc bầu Đại biểu
Quốc hội, tổ chức việc chuẩn bị, triệu tập và chủ trì các kỳ họp Quốc hội, chỉ đạo, điều
hoà, phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội; hướng dẫn và
bảo đảm điều kiện hoạt động của Đại biểu Quốc hội, thực hiện quan hệ đối ngoại của
Quốc hội.

Ở nhà nước tư bản hiện đại thường ấn định rõ ngày bầu cử, ngày tiến hành khoá họp
của Quốc hội trong luật, còn lại những phần việc khác có liên quan đến phục vụ khoá họp
thường là những phần việc mang tính chất kỹ thuật đơn thuần có thể do các bộ phận giúp
việc, ví dụ như Văn phòng Quốc hội đảm nhiệm. Trong tương lai vấn đề bầu cử pháp luật
phải quy định như thế nào đấy để thể hiện tính khách quan của việc bầu cử và ứng cử,
một trong những quyền tự do chính trị của công dân, mà không phụ thuộc vào ý chí chủ
quan của bất kể cơ quan và tổ chức nào.

Thứ hai, những nhiệm vụ, quyền hạn thay Quốc hội giải quyết các nhiệm vụ của
Quốc hội giữa hai kỳ họp: phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng về việc bổ nhiệm, miễn
nhiệm các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, quyết định việc
tuyên bố tình trạng đất nước có chiến tranh. Những nhiệm vụ, quyền hạn này thuộc thẩm
quyền của Quốc hội, nên phải trình Quốc hội phê chuẩn tại kỳ họp gần nhất. Những nhiệm
vụ này ở nhà nước tư bản do Quốc hội của họ hoạt động thường xuyên, nên không phải

212
giao cho một cơ quan nào khác đảm nhiệm. Hiện nay số lượng, và thời gian kỳ họp của
Quốc hội Việt Nam ngày càng tăng, nên những nhiệm vụ này của Uỷ ban thường vụ Quốc
hội, ngày càng có xu hướng chuyển về cho Quốc hội.

Nhằm mục đích tăng cường hơn nữa việc thực hiện thẩm bỏ quy định bổ nhiệm, miễn
nhiệm các quan chức cao cấp của nhà nước của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và chuyển
thẩm quyền này lại cho Quốc hội. Chỉ còn lại 1 nhiệm vụ có tính chất cấp bách là quyết
định tình trạng chiến tranh.

Thứ ba, những nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc ban hành
các văn bản quy phạm pháp luật - pháp lệnh. Có thể nói đây là nhiệm vụ quan trọng bậc nhất
của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Nhiệm vụ này rất gần với chức năng lập pháp của Quốc
hội. Nếu như Quốc hội là lập pháp, được quyền làm luật, thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội
là lập pháp lệnh, tức là làm pháp lệnh. Pháp lệnh chẳng qua là luật. Việc ban hành các văn
bản pháp quy thay cho luật là sự đặc biệt trong hệ thống pháp luật của chúng ta, tạo nên
sự đặc biệt của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong hệ thống các cơ quan Nhà nước Việt
Nam. Theo luật định thì, Pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành có hiệu lực
pháp lý chỉ sau luật của Quốc hội. Nói một cách khác, pháp lệnh là văn bản quy phạm
pháp luật có hiệu lực pháp lý sau luật được Uỷ ban thường vụ Quốc hội dùng để đặt ra các
quy phạm pháp luật, điều chỉnh những mối quan hệ xã hội quan trọng tương đối ổn định,
nhưng chưa có luật điều chỉnh, hoặc luật chưa điều chỉnh một cách đầy đủ.

Tôi cho rằng pháp lệnh trong một chừng mực nào đó chỉ tồn tại chủ yếu do của sự
vắng luật, chứ không phải là do luật chưa điều chỉnh một cách đầy đủ, tức là không phải
do sự thiếu hụt của luật. Một vấn đề khi đã được điều chỉnh bằng luật, thì không nên còn
có pháp lệnh và ngược lại. Việc ban hành pháp lệnh là một chức năng quan trọng của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội, thực chất là thay luật trong khi không có luật, chứ không phải
là luật đã điều chỉnh, nhưng chưa đủ. Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đóng
vai trò như là giai đoạn thử nghiệm của một dự thảo luật. Đối với một số lĩnh vực phức
tạp Quốc hội chưa có khả năng làm luật, thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội làm pháp lệnh.
Sau một thời gian thử nghiệm, pháp lệnh có thể được chỉnh sửa thành luật.

Đây cũng là chức năng của Hội đồng Nhà nước của Hiến pháp 1980. Nhưng pháp
lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội hiện nay khác với pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước
trước đây ở chỗ: Uỷ ban thường vụ Quốc hội hiện nay chỉ được phép làm pháp lệnh trong
phạm vi chương trình cho phép của Quốc hội; và có thể bị Chủ tịch nước phủ quyết,
không như của Hiến pháp năm 1980 Hội đồng Nhà nước được quyền làm pháp lệnh ở bất
kể lĩnh vực nào. Chính những đặc điểm này nhằm kiểm soát chức năng làm pháp lệnh
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, để tăng cường hoạt động lập pháp của Quốc hội. Hai

213
điểm kiểm soát nêu trên của quyền ban hành văn bản pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ là
nhằm mục đích tăng quyền lập pháp của Quốc hội.

Báo cáo nhiệm kỳ Quốc hội (1992 - 1997), nhận định: "Đây là một trong những
nhiệm vụ quan trọng của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Trong điều kiện Quốc hội và đa số
đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, mỗi năm chỉ họp có hai kỳ thì việc Uỷ ban thường vụ
Quốc hội tiếp tục ban hành các pháp lệnh để điều chỉnh các vấn đề có tính cấp bách thuộc
các lĩnh vực kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh, đối ngoại được Quốc hội giao là cần
thiết. Trong gần 5 năm qua, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua 43 pháp lệnh và 20
nghị quyết có "nội dung pháp luật".

Một khi Quốc hội trở thành họp thường xuyên thì vai trò ban hành pháp lệnh của Uỷ
ban thường vụ cũng sẽ giảm dần. Đây cũng là một xu hướng phát triển của Quốc hội Việt
Nam hiện nay.

Thứ tư, một trong những nhiệm vụ rất liên quan với việc ban hành các văn bản quy
phạm - pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là giải thích Hiến pháp và Luật.
Nhiệm vụ này được Hiến pháp quy định tại Điều 91, khoản 3, và được Luật Tổ chức
Quốc hội nhắc lại tại Điều 7, không có một giải thích gì thêm. Nhiệm vụ này cũng tương
tự như việc giải thích Hiến pháp và Luật của Đoàn Chủ tịch Xô viết tối cao. Thực ra quy
định này có xuất xứ từ nguyên tắc của hệ thống pháp luật văn bản (Luật dân sự - Civil
law) của châu Âu lục địa Theo nguyên tắc “Người làm được việc lớn, thì tất nhiên bao giờ
cũng làm được việc nhỏ” của hệ thống Luật La Mã Cổ đại (qui peut le plus peut le
moins). Trong điều kiện hiện nay điều trên có lẽ là không còn phù hợp. Người thủ trưởng
của một tổ chức không thể có một khả năng làm được tất cả mọi việc.

Cho đến nay, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong lịch sử của mình sử dụng rất ít quyền
hiến định này. Sở dĩ có hiện tượng này bởi vì Uỷ ban thường vụ Quốc hội không phải là chủ
thể quan trọng của sự áp dụng Hiến pháp và luật. Một khi không là chủ thể áp dụng thì, sẽ
không bao giờ cảm thấy sự mắc mớ của quy phạm. Không thể là một sự ngẫu nhiên mà
người ta giao thẩm quyền giải thích luật cho các thẩm phán của Toà án ở nhiều nước.

Một quy tắc của quy phạm có thể được hiểu ở nhiều giác độ khác nhau, các chủ thể
có thể áp dụng theo cách hiểu đa dạng, phụ thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể, để có
được quyền lợi về mình. Một khi giữa họ không có mâu thuẫn về quyền lợi, thì là điều tốt.
Nhưng một khi quyền lợi mâu thuẫn nhau trong cùng một việc áp dụng nội dung của quy
phạm, thì họ phải nại ra Toà, nơi duy nhất hiện nay được nhiều nước quy định có thẩm
quyền phán xử sự đúng sai của mỗi bên. Đó là thẩm quyền được giải thích luật của Toà
án, chứ không phải của một cơ quan nào khác, kể cả Quốc hội - nơi ban hành ra bản quy
phạm. Quốc hội với tư cách là một cơ quan lập pháp, thì lại có quyền sửa đổi các đạo luật
đã được Quốc hội ban hành ra, theo một trình tự nhất định, và một khi đạo luật đã được
214
sửa đổi, lúc bấy giờ mới cho phép các cơ quan áp dụng theo tinh thần của luật mới chứ
không phải luật cũ. Đó là quyền lập pháp chứ không phải là quyền giải thích. Như vậy,
quyền làm luật là một chuyện, còn quyền giải thích nó để áp dụng, lại là một chuyện
khác. Đó là hai chuyện khác nhau, và không nên nhầm lẫn.

Không được đặt trong một trường hợp cụ thể cho dù các thành viên của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội có tài ba đến mấy đi chăng nữa, cũng khó có thể giải thích được. Giải
thích rồi để áp dụng, chứ không là giải thích không rồi lại để đấy, không áp dụng, tức là
sự giải thích này không có ý nghĩa. Trong trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội giải
thích một văn bản luật nào đó, tức là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thực hiện quyền ra
làm luật/pháp lệnh của mình để thay thế cho một luật/ pháp lệnh trước đó.

Muốn giải thích được điều luật một cách chính xác, thì phải trăn trở với nó. Và muốn
trăn trở thì buộc phải đặt việc giải thích trong một vụ việc cụ thể, gắn với các sự kiện
pháp lý. Chỉ có Toà án với nguyên tắc nghĩa vụ phải xét xử của thẩm phán (obligation de
juger), mà không thể nại ra rằng, không xét xử, vì không có luật, nên mới có điều kiện
cũng như nghĩa vụ bắt buộc cho việc giải thích này. Điều này có nghĩa là giải thích điều
luật phải gắn với một trường hợp cụ thể, chứ không giải thích chung chung, tức là phải
gắn với hoạt động xét xử một vụ việc cụ thể. Việc chúng trở thành điều luật là được áp
dụng cho những trường hợp tương tự cho sau này, mà hoàn toàn thuần khiết chúng vốn dĩ
không phải là luật.

Nếu như chúng ta để quyền giải thích Hiến pháp trong thẩm quyền của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, thì đã nhầm lẫn giữa quyền tư pháp và lập pháp, không bảo đảm
được nguyên tắc về sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa các quyền lập pháp, hành
pháp, và tư pháp như trong Điều 2 của Hiến pháp của nhà nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam đang hiện hành quy định. "Khi vai trò của những nhà lập pháp và quan
toà được trao cho hai cơ quan khác nhau, sự quản lý tuỳ tiện sẽ không còn. Khi quyền làm
luật được tách ra khỏi quyền hiểu và áp dụng luật, thì chính nền tảng của pháp quyền sẽ
được tăng cường, khi đó các tranh chấp được điều chỉnh trên cơ sở luật đã được xây dựng
từ trước."148

Thứ năm, nhiệm vụ quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc giám sát
việc tuân thủ Hiến pháp và Luật của các cơ quan Nhà nước khác. Uỷ ban thường vụ
Quốc hội có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp
lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà
án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; đình chỉ việc thi hành các văn bản
của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối
cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, và trình Quốc hội quyết định việc
148
Xem, Remarks by Sandra Day O' Connor, The importance of Judicical Independence, Arab Judicical Forum,
Manama, Bahrain, September 15, 2003.
215
huỷ bỏ các văn bản đó; hủy bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Toà án
nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; giám sát
và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân, bãi bỏ các Nghị quyết sai trái của Hội
đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Thực hiện các nhiệm vụ giám sát nêu trên, Uỷ ban thường vụ Quốc hội không khác nào
như là một cơ quan của Quốc hội - các uỷ ban chuyên môn của Quốc hội. Vì vậy, đây
không phải là một nhiệm vụ có tính chất đặc thù của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Thứ sáu, những nhiệm vụ liên quan đến việc quyết định tình trạng đặc biệt của đất
nước. Đây là những quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc quyết định
tổng động viên hoặc động viên cục bộ, ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở
từng địa phương. Đặc điểm của những nhiệm vụ này là phải giải quyết (quyết định) một
cách mau lẹ để kịp thời kiểm soát những thiệt hại do tình hình đặc biệt gây ra. Do vậy
những nhiệm vụ quyền hạn này về nguyên tắc không được hiến pháp của nhiều nước giao
cho các cơ quan có chế độ làm việc tập thể bao gồm nhiều thành viên, ví dụ như Quốc
hội, mà thuộc thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia - người đứng đầu nhà nước, trước đòi
hỏi phải phản ứng kịp thời của tình hình. Hơn nữa, những nhiệm vụ này thường có liên
quan đến việc sử dụng quân đội, và các lực lượng vũ trang khác, để kịp thời xử lý các
trường hợp đặc biệt, khắc phục các thiệt hại và mau chóng đưa tình trạng trở thành bình
thường của Nguyên thủ quốc gia với tư cách Thống lĩnh các lực lượng vũ trang là rất hợp
lý.

Sở dĩ có hiện tượng này, theo quan điểm của tôi có hai lý do chính. Thứ nhất, về
mặt khách quan, có thể nhát dao mổ của các nhà phẫu thuật (lập pháp) khi tách hai bộ
phận của cơ thể bộ máy nhà nước dính vào nhau (Hội đồng Nhà nước) không được
chuẩn xác, nên đáng lý thuộc thẩm quyền của Nguyên thủ quốc gia, đã bị lệch sang lĩnh
vực thẩm quyền của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Thứ hai, có thể về phía chủ quan có
tính nguyên tắc, trong chế độ xã hội chủ nghĩa, của chủ nghĩa tập thể, chưa hoàn toàn
tin tưởng vào một thiết chế cá nhân Nguyên thủ quốc gia - với tư cách là người đứng
đầu nhà nước, nên một số nhiệm vụ, quyền hạn đáng lý theo thông lệ của nhiều quốc
gia thuộc về của Nguyên thủ quốc gia với tư cách là người đứng đầu nhà nước đã được
Hiến pháp của chúng ta chuyển/quy định cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

Thứ bảy, những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc điều khiển các phiên họp
của Chủ tịch Quốc hội, và chứng thực các quyết định đã được thông qua của Quốc
hội, đúng như vai trò Speaker của Quốc hội các nước khác. Đây là những nhiệm vụ có
tính chất thuần khiết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội các nước tư sản. Chỉ có một điểm
khác là họ không hình thành nên một cơ quan Nhà nước thực thụ.

216
 Khác với thiết chế của Uỷ ban thường vụ trước đây của Hiến pháp 1959, người đứng
đầu Uỷ ban thường vụ Quốc hội còn là Chủ tịch Quốc hội, nên Chủ tịch Quốc hội có vị trí
đặc biệt trong tổ chức hoạt động của Quốc hội. Chủ tịch Quốc hội chủ tọa các phiên họp
của Quốc hội, đảm bảo thi hành quy chế đại biểu Quốc hội, nội quy kỳ họp Quốc hội, ký
chứng thực luật, nghị quyết của Quốc hội.

Chủ tịch Quốc hội triệu tập và chủ tọa hội nghị liên tịch giữa Chủ tịch Hội đồng dân
tộc, các Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội để bàn chương trình hoạt động của Quốc hội,
của Hội đồng và các Uỷ ban của Quốc hội khi xét thấy cần thiết. Chủ tịch Quốc hội giữ
mối quan hệ với các đại biểu Quốc hội, theo dõi thực hiện các quy định của pháp luật về
việc bảo đảm điều kiện để đại biểu hoạt động, cung cấp thông tin để đại biểu nắm chương
trình hoạt động và tình hình hoạt động của Quốc hội, theo dõi và đôn đốc các đại biểu báo
cáo tình hình hoạt động của mình.

Chủ tịch Quốc hội chỉ đạo việc thực hiện công tác đối ngoại của Quốc hội, thay mặt
Quốc hội trong quan hệ đối ngoại, lãnh đạo hoạt động của đoàn Quốc hội Việt Nam trong
Liên minh Quốc hội của toàn thế giới. Chủ tịch Quốc hội chỉ đạo và tổ chức thực hiện
ngân sách của Quốc hội, một khoản độc lập nằm trong ngân sách Nhà nước do Quốc hội
thảo luận và quyết định.

Ngoài việc điều hành các khoá họp (kỳ họp) của Quốc hội, Chủ tịch Quốc hội còn giữ
vai trò rất quan trọng trong việc điều hành các phiên họp của chính Uỷ ban Thường vụ
Quốc hội, lãnh đạo công tác của Uỷ ban Thường vụ, chỉ đạo việc chuẩn bị, triệu tập, và
chủ tọa các phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.

Giúp việc cho Chủ tịch Quốc hội là các Phó chủ tịch Quốc hội, được phân công đảm
nhiệm các phần việc của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội làm
việc theo chế độ hội nghị. Mỗi tháng họp ít nhất một lần. Pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội phải được quá nửa tổng số thành viên biểu quyết tán thành.

Thành phần của Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm có: Chủ tịch Quốc hội, các Phó
Chủ tịch Quốc hội và các Uỷ viên. Chủ tịch Quốc hội làm Chủ tịch Uỷ ban thường vụ
Quốc hội và các Phó chủ tịch Quốc hội làm các Phó Chủ tịch Uỷ ban thường vụ Quốc hội
(Điều 6, Luật tổ chức Quốc hội). Theo quy định này không có Chủ tịch và Phó chủ tịch
riêng cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nhưng lại có uỷ viên riêng cho Uỷ ban Thường vụ.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội như là một cơ quan của Quốc hội. Sự hình thành và sự phát
triển của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội luôn gắn liền với sự phát triển của Quốc hội.

Tất cả những điều được phân tích ở trên nói lên sự đặc biệt của Uỷ ban thường vụ
Quốc hội, không là một loại cơ quan phổ biến ở nhiều nước trên thế giới. Việc tồn tại Uỷ
ban thường vụ Quốc hội luôn luôn gắn bó với Quốc hội, về cơ bản trừ một số ít nhiệm vụ

217
mang nặng tính chất của nguyên thủ quốc gia, phần nhiều còn lại là gắn bó với Quốc hội,
vì rằng chẳng qua là do Quốc hội nước ta không hoạt động thường xuyên như nhiều Quốc
hội khác, nên buộc phải thành lập ra một cơ quan mang tính chất thường trực cho Quốc
hội, có quyền giải quyết những nhiệm vụ quyền hạn Quốc hội, kể cả việc ban hành các
văn bản quy phạm pháp luật giống như luật, có hiệu lực cao hơn các văn bản quy phạm
của hành pháp. Về mặt nguyên tắc, khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội giải quyết những vấn
đề này đều phải trực tiếp hoặc gián tiếp có sự phê chuẩn của Quốc hội. Bên cạnh những
nhiệm vụ này, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ riêng liên quan việc bảo đảm các
điều kiện hoạt động của Quốc hội, gắn liền với vai trò Chủ tịch Quốc hội, và không cần
phải có sự phê chuẩn đồng ý của Quốc hội. Ví dụ, như chủ tọa các phiên họp của Quốc hội,
lãnh đạo việc chuẩn bị, và chủ trì các kỳ họp của Quốc hội, điều hòa phối hợp hoạt động
giữa các ủy ban và Hội đồng của Quốc hội và giữ mối liên hệ với các Đại biểu Quốc hội.
Nhận xét về Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Giáo sư Đoàn Trọng Truyến viết:

"Cơ quan quyền lực Nhà nước tối cao (Quốc hội) lại ủy cái quyền tối cao ấy
cho một cơ quan do mình bầu ra là Uỷ ban thường vụ Quốc hội, trong khi Quốc
hội không họp. Cơ quan này có ba quyền lớn thuộc quyền lực tối cao. Đó là:
Quyền lập pháp ra pháp lệnh (vì pháp lệnh thuộc quyền lực tối cao), quyền nhân
sự đối với Chính phủ (Phó Thủ tướng, Bộ trưởng) và quyền giám sát giống như
Quốc hội. Thực chất Uỷ ban thường vụ Quốc hội của Hiến pháp 1992 là Hội
đồng Nhà nước của Hiến pháp 1980, trừ một số nhiệm vụ giao cho Chủ tịch
nước".149

Từ những điều phân tích ở phần trên, chúng ta có thể nhận thấy rằng, sự hiện diện của
Uỷ ban thường vụ Quốc hội Việt Nam là gắn liền với vị trí vai trò của Quốc hội chúng ta
hiện nay, khi mà Quốc hội chưa trở thành một cơ quan hoạt động một cách thường xuyên.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội vừa là thực thể của Quốc hội, vừa là một cơ quan có một ví
trí tương đối độc lập, gắn liền với vị trí chức năng của Nguyên thủ quốc gia, khi Uỷ ban
thường vụ Quốc hội được phân tách từ Hội đồng Nhà nước của Hiến pháp năm 1980, dần
ngày càng có xu hướng nghiêng về cơ quan thường trực đảm trách các công việc thường
trực, đảm bảo các hoạt động thường xuyên của Quốc hội. Trong tương lai không xa nữa,
một khi Quốc hội trở thành hoạt động chuyên trách thường xuyên, những phần việc mà
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đảm trách thay mặt cho Quốc hội, ngày sẽ một giảm đi, đến
chỗ triệt tiêu và gạt bỏ đi những quy định không thuần khiết của mình, thì Uỷ ban thường
vụ sẽ dần chuyển thành các nhiệm vụ thường trực đảm bảo các hoạt động thường xuyên
của Quốc hội, không khác nào như các nhiệm vụ của Chủ tịch Quốc hội của các nước
khác hiện nay trên thế giới, chủ yếu là chủ toạ các phiên họp của Quốc hội, và ký chứng
thực các văn bản của Quốc hội đã ban hành, mang tính phát ngôn (Speaker) của Quốc hội.

149
Xem Đoàn Trọng Tuyến. Bộ máy Nhà nước CHXHCNVN. Nxb Khoa học Kỹ thuật Hà Nội,1997. tr 31.
218
 So với Hội đồng Nhà nước trước đây của Hiến pháp năm 1980 của thời kỳ tập trung
quan liêu bao cấp, thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội bị kiểm soát quyền lực ở hai điểm sau
đây: Thứ nhất, chức năng làm pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bị kiểm soát
bởi chương trình lập pháp của Quốc hội; và thứ hai, pháp lệnh đã được thông qua có thể
bị Chủ tịch nước yêu cầu xem xét lại và không công bố.

Chính phủ ở thời nào cũng quan trọng, kể cả thời bình cũng như thời chiến

Nhưng cơ cấu tổ chức cũng như chức năng nhiệm vụ của chính phủ của từng thời kỳ
có sự khác nhau rất lớn. Cơ cấu tổ chức nhiệm vụ của chính phủ thời tập trung bao cấp tất
yếu phải khác với của thời kỳ cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước. Nếu như ở cơ
chế cũ bộ máy nhà nước về cơ bản là nặng nề, nhiều tầng, nhiều nấc, ở trung ương có bộ,
ban, ngành nào, thì tương ứng ở địa phương phải có bộ phận, ban ngành ấy, tạo ra rất
nhiều khâu trung gian. Những bộ phận này không những tiêu xài phí phạm tiền của ngân
sách nhà nước, mà còn là những trung tâm gây phiền hà cho nhân dân và các cơ sở. Sở dĩ
có hiện tượng như vậy, vì công việc quản lý của Nhà nước bị cắt khúc theo các ngành, các
cấp, do vậy không có các bộ phận tương ứng thì không thể thi hành được các quyết định
của các cơ quan nhà nước cấp trên. Hiến pháp sửa đổi cần phải tăng cường hơn nữa các
quy định nhằm nâng cao hơn nữa trách nhiệm của người đứng đầu chính phủ và của các
thành viên chính phủ trước Quốc hội và trước nhân dân, nhất là trong việc cần phải phân
định giữa chức quản lý của nhà nước, với quyền tự chủ kinh doanh của các cơ sở sản
xuất, giảm bớt các bộ chuyên ngành mà tăng cường các bộ quản lý đa chức năng. Đây là
vấn đề căn bản của việc xây dựng cơ chế thị trường.

Một xã hội văn minh thịnh vượng chỉ cần có bộ máy lập pháp và hành pháp tốt không
thôi, thì vẫn chưa đủ. Mà còn cần phải một bộ máy tư pháp mạnh. Một nền công lý không
thể thiếu được trong một xã hội của nền kinh tế thị trường, mọi chủ thể khác nhau, có
quyền hạn và trách nhiệm như nhau đều tham gia vào việc sản xuất hàng hoá cạnh tranh
lẫn nhau, nhiều khi xảy ra những mâu thuẫn chồng chéo rất cần đến sự phân giải đúng sai.
Vì vậy việc xây dựng một cơ chế thị trường, có sự định hướng chủ nghĩa xã hội, cũng như
công cuộc xây dựng công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước phải luôn luôn gắn liền với
công cuộc phát huy các hoạt động xét xử của các cơ quan tư pháp. Đó là những đặc điểm
của nền kinh tế thị trường, khác hẳn của nền kinh tế tập trung bao cấp, với cơ chế “xin -
cho,” không cần đến các hoạt động tài phán, mà chỉ chờ những sự ban phát từ cấp trên,
nhất nhất đều phải hoạt động theo sự chỉ huy của trên. Trọng tâm của việc nâng cao chất
lượng toà án là sự đảm bảo cho nguyên tắc độc lập xét xử của toà án, chỉ phụ thuộc vào
pháp luật. Hiến pháp năm 1992 đã có những cố gắng trong việc bảo đảm cho nguyên tắc
này, như việc thay quy định bầu cử thẩm phán bằng bổ nhiệm. Nhưng chất lượng xét xử
của các toà án vẫn chưa đủ năng lực cũng như những điều kiện để nâng cao. Nhà nước
Việt Nam hiện nay cần phải kiên định hơn nữa cho việc bảo đảm thực hiện nguyên tắc
219
này, như việc tổ chức và hoạt động của toà án không nên dựa theo các đơn vị hành chính,
mà theo cấp xét xử. Đây là một trong những đảm bảo quan trọng cho việc độc lập
trong hoạt động xét xử, và đồng thời cũng là bảo đảm cho nguyên tắc pháp chế xã
hội chủ nghĩa được thi hành một cách thống nhất trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.

Bằng các văn bản quy phạm pháp luật, thậm chí bằng cả những quy phạm của đạo
luật có hiệu lực pháp lý tối cao, Nhà nước chúng ta phải tạo nên một lòng tin, một thói
quen, mà xã hội chúng ta còn chưa có là mọi mâu thuẫn tranh chấp nên được giải quyết ở
các cấp toà án, và chấp hành quyết định của toà án, như việc có bệnh thì buộc phải đến
bác sĩ, thay cho những hành vi vi phạm pháp luật là tự xử lấy theo ý mình, bằng các hành
vi man rợ của thời trung cổ không có pháp luật: Nợ máu, thì phải trả bằng máu, bằng việc
đổ axit, hay bằng việc đổ xăng đốt nhà hàng xóm, khi có tranh chấp đất đai, nhà ở với
mình, mà không cần tới một sự xét xử công minh của toà án ...

Với sự hoạt động tốt của toà án, lòng tin của nhân dân đối với nhà nước sẽ được tăng
lên, một trong những bảo đảm quan trọng của sự bền vững của chế độ chính trị, tạo tiền
đề cho việc phát triển của chế độ xã hội chủ nghĩa.(Sẽ được phân tích ở phần sau) .

Tóm lại, bộ máy nhà nước ta mà cần phải loại bỏ các quy định vẫn còn thể hiện cơ
chế tập trung bao cấp và thậm chí còn cả những quy định vẫn còn thể hiện cả cơ chế
chiến tranh, mà những năm trước đây chúng ta chưa kịp loại bỏ, nhằm kiên quyết hơn
nữa trong việc tăng cường tính chủ động, gạt bỏ đi những khâu trung gian trong việc tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Và phải tạo ra được một cơ chế tự kiểm tra để
có thể phòng ngừa trước những tệ nạn quan liêu, tham nhũng thường xẩy đối với mọi bộ
máy nhà nước Việt Nam hiện nay.

6. 4. Chế độ phân quyền theo chiều dọc: Quyền lực nhà nước được kiểm soát bằng
việc phân quyền cho địa phương và việc công nhận chế độ tự trị của chính quyền địa
phương

6. 4. 1. Phân quyền giữa trung ương và địa phương - phương thức kiểm soát
quyền lực của Nhà Nước trung ương

Để kiểm soát quyền lực nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ được phân chia
theo chiều ngang thành các ngành lập pháp hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục
phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Chính ở sự phân quyền này mà
quyền lực nhà nước trung ương bị kiểm soát. Đến lượt mình quyền lực của các cơ quan
địa phương/chính phủ địa phương lại bị phân chia thành lập pháp địa phương và hành pháp
địa phương. Ở mọi cấp chính quyền, quyền lực nhà nước đều phải bị phân chia, làm cho
quyền lực đó không có một cơ hội tập trung. Đó là cơ sở của sự kiểm soát quyền lực nhà
nước.

220
 "Sự phân quyền" mà Jefferson đã mô tả ở phần trên có ít nhất ba chiều: Thứ nhất, đó
là sự phân bổ quyền lực chính quyền giữa các nhánh riêng rẽ của chính quyền (đây là "sự
phân quyền" được hiểu sát nghĩa nhất); thứ hai, đó là sự phân chia cái quyền lực đó theo
một cách thức sao cho chức năng của một nhánh chính quyền trong một vấn đề cụ thể thì
bị kiểm soát bởi chức năng của một nhánh khác có thẩm quyền về cùng vấn đề ấy hoặc về
một vấn đề khác có liên quan. Biện pháp này thường được gọi là "các biện pháp kiểm soát
và cân đối quyền lực lẫn nhau" - "checks and balances". Về cốt lõi, đây là một hệ thống
nằm ngay bên trong chính quyền nhằm bảo đảm tính trách nhiệm của chính quyền. Khía
cạnh thứ ba của sự phân bổ này là sự phân chia quyền lực của chính quyền theo ngành
dọc theo cách thức sao cho mỗi một nhiệm vụ của chính quyền được giao cho đơn vị nào
nhỏ nhất, cơ sở nhất trong chính quyền mà có thể đảm trách được nhiệm vụ đó.

Vì vậy ở Mỹ, cũng như ở nhiều nước khác trên thế giới người ta hiểu việc phân chia
quyền lực không những chỉ được biểu hiện ở chiều ngang theo nguyên tắc phân quyền
giữa: lập pháp, hành pháp, tư pháp; mà còn cả ở chiều dọc giữa nhà nước trung ương và
nhà nước ở địa phương.

Việc quản lý ở địa phương đã từ xa xưa nhà nước nào cũng phải tiến hành. Bởi một lẽ
thông thường rằng, không một chính phủ của một là nước nào chỉ thực hiện quyền lực nhà
nước của mình ở một chỗ, nơi tọa ngự của các cơ quan Nhà nước trung ương 150. Vì vậy
bất cứ chế độ chính trị nào cũng phải lo việc quản lý địa phương. Đây không phải là vấn
đề dễ giải quyết vì biên giới thích hợp cho một hoạt động này, thì lại ít khi đồng nhất, lại
thích hợp cho một loại hoạt động khác. Một thị trấn lớn được cung cấp nước từ chỗ này,
nhưng lại được thoát nước lại từ ở những chỗ kia. Hệ thống giao thông nối liền các vùng
trong một thị xã với nhau và với các vùng phụ cận theo một kế hoạch, hoàn toàn khác với
các vùng phục vụ cho việc giáo dục và đào tạo, cũng như các vùng phòng và chống tội
phạm.

Nếu mỗi chức năng của chính quyền xét về phương diện địa dư được phóng chiếu
trên một tấm bản đồ tương ứng với những nhu cầu riêng của chức năng đó, và đặt chúng
chồng lên nhau, thì sẽ cho chúng ta một kết quả, không một cái nào chồng khít lên một
cái nào cả.151

Hiện nay khoa học pháp lý thế giới có rất nhiều quan điểm khác nhau về vị trí vai trò
của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương được xem xét “như là một cành
quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực
thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả từ trung ương lẫn địa phương.” 152
Ngược lại quan điểm này, trong tình trạng hiện nay của việc xây dựng “Nhà nước thịnh
150
Xem, The Great issues of politics by Leslie Lipson Copyright 1965 p. 415
151
Xem, The Great issues of politics by Leslie Lipson. Copyright 1965 p. 416.
152
Xem, G. Barabasev. Các cơ quan tự quản của các nhà nước hiện đại (Mỹ, Anh). M. 1971 tr. 102 .
221
vượng chung,” đòi hỏi sự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời
sống xã hội của các cơ quan nhà nước trung ương. Xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở
nên chặt chẽ giữa nhà nước và địa phương tự quản, nên các cơ quan tự quản của địa
phương ngày càng trở thành một bộ phận của chính quyền hành pháp.153

Tuy vậy, tính tự quản của chính quyền địa phương vẫn được nhiều nhà luật học bảo
vệ, chủ yếu là từ phía hệ thống pháp luật Anglô-Xắc xông, chính quyền địa phương chỉ có
thể thực hiện được chức năng của mình ở đâu, mà ở đó chính quyền trung ương không có
điều kiện thực hiện quyền lực của mình.154

Việc tăng cường quyền lực nhà nước cho chính quyền nhà nước địa phương là một
trong những biện pháp giảm quyền lực nhà nước cấp trên, tức là kiểm soát quyền lực nhà
nước. Tổ chức chính quyền địa phương phụ thuộc vào nhiều thứ, nhưng trước hết vào
việc hình thành ra các lãnh thổ hành chính trực thuộc. Các đơn vị lãnh thổ địa phương
trên thế giới hiện nay được hình thành theo 2 nguyên tắc cơ bản: Tự nhiên và nhân tạo.

Các nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương

Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên. Nhà nước
phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa
lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền
vững, nhà nước buộc phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị – quản lý của
mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia. Ví dụ như các Commun của các nước phương Tây;
xã, làng ở các nước phương Đông (Việt Nam), các thành phố, cho dù những thành phố rất
lớn, rất đông dân, cũng như những thành phố rất nhỏ kể cả về mặt dân cư, lẫn lãnh thổ
trực thuộc...

Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nước không
nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt. Việc tổ
chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của
cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phương,
ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp thành trực tiếp hoặc gián
tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị.

Khác với các đơn vị hành chính tự nhiên, mà hình thành ra chúng một cách tự nhiên
nhà nước buộc phải công nhận, các đơn vị lãnh thổ - hành chính nhân tạo là những đơn vị
được Nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu
cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” của trung ương.

153
Xem, G. Barabasev . Sđ d tr. 103 - 104.
154
Xem, Davies K. Local government. Law, London. 1983 p. XXXV.
222
 Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan
địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý. 155 Trong nhiều nền hành chính hiện
nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi
hành các nhiệm vụ mới. Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành lập để thực
hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn. Ví dụ, như các khu bầu cử, khu tư
pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường... Mỗi một địa giới đáp
ứng được một yêu cầu quản lý nhất định. Loại ranh giới địa phương tốt nhất đối với một
chương trình bảo vệ lâm sản tuyệt nhiên không thể trùng với ranh giới tối hảo của khu
vực thuỷ điện lực.156

Các khu vực nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà
nước ở đây đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành
chính như mục tiêu của nó đã đề ra. Khác với các lãnh thổ được hình thành một cách tự
nhiên, chúng thường được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh. Theo đó các nhân
viên đảm nhiệm các công việc hành chính của khu vực được trên bổ nhiệm, mà không cần
có sự lựa chọn bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương. 157 ở đây không nhất thiết
phải thành lập hay tổ chức ra các cơ quan đại diện dân cử. Sự không hoàn chỉnh của các
đơn vị này là cơ sở cho việc không tổ chức ra ở đây các cơ cấu đầy đủ để thực hiện các
chức năng “lập pháp, hành pháp và tư pháp” như ở trung ương, và càng không nên tổ
chức ra các tổ chức đoàn thể đi kèm. Các đơn vị hành chính không có quyền độc lập
chính trị. Để tổ chức thực hiện những vấn đề về phát triển địa phương, các đơn vị hành
chính theo quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự quản địa phương.
Nhưng các cơ quan tự quản này phải chịu sự kiểm tra của đại diện cơ quan quyền lực nhà
nước cấp trên. Ở một số nước khác không tổ chức ra các cơ quan tự quản địa phương, mọi
hoạt động nhà nước ở địa phương do các cơ quan đại diện trung ương trực tiếp thực hiện.
Đa phần các nước đơn nhất có một dân tộc, nhưng bên cạnh đó cũng có không ít các nước
đơn nhất có nhiều dân tộc. Giải quyết vấn đề dân tộc, các nước này đã tổ chức khu tự
trị, tỉnh tự trị. Các khu, tỉnh tự trị có thể có hệ thống pháp luật, toà án riêng, nhưng
không có chủ quyền quốc gia. Chính việc tổ chức ra các khu tự trị, tỉnh tự trị làm cho
quyền lực của nhà trung ương bị giảm đi một cách đáng kể. Đó là một cách kiểm soát
quyền lực của nhà nước.

Các mô hình tổ chức chính quyền địa phương

Mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương rất đa dạng, vì việc tổ chức
và hoạt động này phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố, như điều kiện lịch sử, văn hoá xã hội, tự
nhiên cũng như những quan điểm nhận thức của chính quyền nhà nước cấp trên. Theo tiêu
chí các cấp chính quyền địa phương, có thể chia các cấp chính quyền địa phương thành 4
155
Xem, The Elements of Political Science ,by Alfred de Grazia. Copyright 1959 by Princeton, New Jersey. p. 624
156
Xem, The Elements of Political Science, by Alfred de Grazia. Copyright 1959 by Princeton, New Jersey, p. 627
157
Xem, The Elements of Political Science . Sđd. p.630
223
cấp như Đức, Camerun, Senegan; 3 cấp như Italia, ấn Độ,...; 2 cấp như Đan Mạch, Phần
Lan, Nhật Bản, costa-rica... Thậm chí có nhà nước tổ chức chính quyền địa phương 5 cấp
như của Pháp.

Cấp thấp nhất của chính quyền địa phương thường được tổ chức ở những cộng đồng
cư dân thành phố, làng, thôn.. Cấp đơn vị hành chính trung gian thường được tổ chức ở
trên các cấp cơ sở (cấp thấp nhất), và dưới cấp trung ương. Đó là các tỉnh, vùng như ở
Nhật, Italia... Không phải ở tất cả các cấp chính quyền trên đều phải tổ chức ra các cơ
quan đại diện. Cấp vùng, quận, huyện của Pháp và cả của Cộng hoà liên bang Đức không
tổ chức cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân. Ở nước Pháp, và ở một số nước khác đã
lâu hình thành một quan điểm cho rằng, các cơ quan đại diện của cộng đồng cư dân chỉ
được, hay là thường được tổ chức ở các đơn vị hành chính tự nhiên, hơn là ở các đơn vị
hành chính nhân tạo. Kể từ Luật chính quyền địa phương năm 1982, ở Pháp quan điểm
trên đã không còn được áp dụng một cách tuyệt đối như trước đây, ngay cả ở những đơn
vị hành chính nhân tạo cũng có quyền được thành lập các cơ quan đại diện.

Thường thường chính quyền địa phương được tổ chức thành 3 cấp. Ví dụ như ở Việt
Nam là tỉnh, huyện, xã. Sự tổ chức này về nguyên tắc không phân biệt địa bàn dân cư
thành thị hay là nông thôn, miền núi. Tất cả đồng loạt đều được chia thành 3 cấp hay 2
cấp. Việc tổ chức được minh họa như là một hình chóp nón, hình nón nọ chồng lên hình
nón kia. Chính quyền cấp nọ chồng chéo lên chính quyền cấp kia. Trong khi đó thời
phong kiến, mỗi người dân chỉ chịu quản lý của 2 cấp chính quyền: Làng, xã và nhà nước
trung ương.

Xem Sơ đồ dưới đây:

Trung ương

Tỉnh

Huyện

Xã

* Mỗi một mảnh đất mỗi một con người đều phải chịu trách nhiệm trước 4 tầng chính
quyền

224
 Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền với nhau trong hệ thống chính quyền địa
phương nhiều cấp được hình thành dần dần do các điều kiện lịch sử, văn hoá, địa lý và
truyền thống quyết định. Sau đó được nhà nước quy định thành các quy phạm của pháp
luật. Ví dụ sự tích cực của các tác động đến đời sống của nhân dân địa phương của đại
diện chính quyền cấp trên về đóng trên địa bàn địa phương là một trong những đặc thù
của mô hình châu Âu lục địa. Điều 124 của Hiến pháp Italia quy định: Quan chức đại diện
của chính quyền trung ương tại các vùng lãnh thổ có trách nhiệm lãnh đạo và điều phối
mọi hoạt động quản lý của nhà nước trên phạm vi lãnh thổ của vùng. Tương tự như vậy
đối với cấp tỉnh là tỉnh trưởng do trên cử về, có trách nhiệm giám sát mọi hoạt động của
chính quyền địa phương trực thuộc và có trách nhiệm kiểm tra quá trình quản lý tư pháp,
cảnh sát, và hoạt động của mạng lưới đường sắt...

Ở các nhà nước đang phát triển thì tình trạng trực thuộc và chịu sự kiểm tra của chính
quyền cấp trên do người đại diện thực hiện càng được thực hiện một cách chặt chẽ hơn.
Ví dụ như ở ấn Độ, các vùng trưởng do chính phủ tiểu bang bổ nhiệm có quyền lãnh đạo
trực tiếp các vùng; dưới vùng, các huyện do phó trưởng vùng được trưởng vùng bổ
nhiệm, sau khi có ý kiến của chính phủ cấp trên, lãnh đạo.

Thứ hai, là mô hình chính quyền địa phương 1 cấp, không có hiện tượng cùng một
thời điểm trên một vùng lãnh thổ cùng có 2 hay 3 chính quyền đều là cấp chính quyền địa
phương. Riêng việc tổ chức chính quyền địa phương 1 cấp, thì không có hiện tượng chính
quyền cấp nọ lại là chồng chéo lên cấp kia, vì không có chính quyền địa phương cấp trên.
Tất cả chỉ trực thuộc chính quyền trung ương. Tức là việc tổ chức chính quyền địa
phương chỉ được tổ chức ở đơn vị hành chính cơ sở (cơ bản - đơn vị hành chính tự nhiên),
mà không được tổ chức ra ở các đơn vị hành chính nhân tạo, được hình thành do nhu cầu
quản lý của chính quyền trung ương. Các chính quyền không có sự trực thuộc trên dưới
với nhau. Theo cách thức này ở các vùng nông thôn, miền núi, hải đảo chỉ có một cấp
chính quyền địa phương là xã, hoặc thay cho xã là thôn, bản ... ở vùng đô thị là các thành
phố bất kể thành phố này có thể là đông dân, hoặc được đóng trên một địa bàn rất rộng.
Mỗi một công dân, mỗi một mảnh đất chỉ trực thuộc hai cấp chính quyền là đủ: Một là
của trung ương và hai là của chính quyền địa phương. Giữa hai cấp này, chính quyền
trung ương có thể thành lập các đơn vị hành chính trực thuộc theo đúng với nghĩa quản lý
hành chính, tức là chỉ thành lập theo các mục tiêu quản lý chuyên ngành, như bầu cử thì
có quận bầu cử, như xét xử thì có quận xét xử sơ thẩm và đương nhiên chúng phải khác
với quận xét xử chung thẩm, quận quản hạt giao thông phải được khác và phân biệt với
quận kiểm lâm....

Không tương tự như cách thức tổ chức của vùng nông thôn, đơn vị hành chính tự
nhiên của chúng không thể được phân chia nhỏ hơn được nữa thì, ở các thành phố quá
lớn, mặc dù là một đơn vị hành chính tự nhiên, buộc phải chia thành các quận quản lý
225
hành chính trực thuộc thành phố, và ở đây các đơn vị hành chính trực thuộc thành phố này
chỉ được thành lập với mục đích hoàn thành các mục tiêu quản lý hành chính của thành
phố. Đây là một trong những cách thức phân định rất rõ chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương. Trong mỗi cấp chính quyền được tổ chức theo kiểu này thì, thì chính
quyền này có thẩm quyền trong lĩnh vực này, hoạt động này, thì khỏi làm lĩnh vực kia, hay
hoạt động kia. Ví dụ chính quyền trung ương được quyền ban hành các quyết định chứa
đựng quy phạm pháp luật (lập pháp), thì chính quyền địa phương khỏi phải ban hành quy
phạm pháp luật. Chỉ trừ trường hợp trong những hoàn cảnh đặc biệt.

Tất cả các chính quyền địa phương chỉ trực thuộc pháp luật và phải chịu trách nhiệm
trước pháp luật. Sự lãnh đạo và quản lý chính quyền điạ phương không khác nào như
bằng các con số cộng. Giữa chúng không có một sự chồng chéo và mâu thuẫn nào. Các
đơn vị hành chính khác chỉ là những quận hành chính nhân tạo. Chúng đích thực là các
quận (hạt) hành chính, được thành lập theo những mục tiêu đặt trước của việc quản lý nhà
nước cấp trên. Khi hoàn thành nhiệm vụ, cũng là lúc mục tiêu không còn nữa, thì đơn vị
hành chính nêu trên cũng không tồn tại. Cũng vì mục tiêu quản lý nhà nước mà đơn vị
hành chính được thành lập nên ở đây về nguyên tắc không nên thành lập ra các tổ chức
chính quyền (nhà nước) hay các tổ chức xã hội khác. Có chăng chỉ là những tổ chức nghề
nghiệp phù hợp với mục tiêu ngành nghề mà sự quản lý nhà nước cần phải được đặt ra.

Từ những điều đã được phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra một nhận xét rằng, mô
hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng gần giống như của chính
quyền nhà nước ở trung ương, tuy rằng mức độ đậm đặc của chúng là không thể bằng của
chính quyền trung ương, về việc tổ chức cũng như các cách thức hoạt động. ở trên có cơ
quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn bản luật, thì ở dưới
cũng có cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra có quyền ban hành các văn bản có tính
quy phạm gần như văn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên. Ở trên có cơ quan tổ chức
thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở phía dưới cũng có những cơ quan tổ chức
thi hành, hay là theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dân trực
tiếp bầu ra ban hành. Chỉ có một điểm khác duy nhất ở đây là phạm vi hoạt động của
chính quyền địa phương chỉ trên vùng lãnh thổ địa phương trực thuộc trung ương, và
trong phạm vi lãnh thổ địa phương không có hệ thống các cơ quan xét xử riêng rẽ của
mình, trừ trường hợp đặc biệt của các đơn vị hành chính tự trị.

Để giải quyết vấn đề sắc tộc và vấn đề đặc thù truyền thống của một số vùng dân cư
đặc biệt nhiều nhà nước hình thành ra các đơn vị hành chính tự trị. Về nguyên tắc các đơn
vị hành chính tự trị cũng có địa vị pháp lý gần như các đơn vị hành chính thường tương
đương, nhưng có thêm phần tự chủ của đơn vị hành chính tự trị, có thể có luật lệ riêng và
có cơ quan tư pháp riêng.Từ hai nguyên tắc chủ đạo là tản quyền và phân quyền nói trên

226
hiện nay trên thế giới có 3 mô hình tổ chức các cơ quan quản lý Nhà nước ở địa phương
cấp cơ sở :

Thứ nhất, là mô hình của các Nhà nước trong hệ thống pháp luật Ănglê Sắc xông
(Anh, Mỹ, Canada..), mà ở đấy áp dụng cơ chế phân quyền một cách đầy đủ nhất. Đặc
điểm cơ bản là chính quyền địa phương không có sự trực thuộc và bảo trợ của cấp trên. Mọi
cấp chính quyền đều trực thuộc pháp luật. Khi có vấn đề tranh chấp được giải quyết bằng
hoạt động xét xử của toà án.

Thứ hai, là sự kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho các nước thuộc hệ
thống continhental như Pháp, Đức...

Đặc điểm là ngoài việc bảo trợ của cấp trên, chính quyền địa phương còn chịu sự
kiểm tra giám sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương, thuở ban đầu
là trực tiếp quản lý lãnh thổ địa phương theo các quyết định của cấp trên, sau dần dần lại
trở thành người giám sát địa phương của cấp trên. Pháp quốc là một trong những nhà
nước có tổ chức chính quyền địa phương theo kiểu này từ rất xa xưa trong những năm của
thời kỳ phong kiến và cách mạng tư sản, nhưng nay ở họ đã có một số thay đổi bằng cuộc
cải cách chính quyền địa phương tiến hành năm 1982 và kết thúc bằng đạo luật về chính
quyền địa phương năm 1983. Theo đó, không một lãnh thổ nào chịu sự bảo trợ của chính
quyền cấp trên, trừ một số lĩnh vực hạn hữu được quy định trong luật như: Giáo dục, y tế ,
giao thông...

Thứ ba, mô hình chính quyền địa phương của nhà nước Xô viết cùng với của các
nước xã hội chủ nghĩa trước đây (trước cải tổ ).

Chính quyền địa phương không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của
cấp trên, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa
phương, như các nước phương Tây phần châu Âu lục địa, mà còn chịu sự lãnh đạo
trực tiếp toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương, và của cơ chế tập trung bao cấp.
Theo ông Samuel humus IV, một chuyên gia hàng đầu về chính quyền địa phương của thế
giới cho rằng có 4 mô hình chính quyền địa phương hiện nay tồn tại trên thế giới:

- Mô hình của Anh quốc (british model) có đặc điểm trung ương không phải là cơ
quan quản lý cấp trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương. Các cấp chính
quyền địa phương được độc lập lẫn nhau, và không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong
phạm vi quyền hạn của mình các chính quyền đều có quyền tổ chức hoạt động chỉ phụ
thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào của cấp trên.
Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm pháp luật sẽ
bị sự phân giải của toà án. Thiết nghĩ rằng đây là mô hình dân chủ hơn cả, và chính
trong quan niệm như vậy chính quyền địa phương mới có khả năng và điều kiện phát

227
huy được quyền chủ động của mình, mà gạt đi bất cứ một sự bảo trợ nào của chính
quyền cấp trên, cũng như của cả chính quyền trung ương. Trong trường hợp hạn hữu
gặp khó khăn về tài chính chính quyền địa phương được sự trợ giúp của chính quyền
trung ương. Một khi đã nhận sự trợ giúp về mặt kinh tế của trung ương, ít nhiều
chính quyền địa phương phải chịu sự chỉ đạo của chính quyền trung ương. Trong
trường hợp không chịu sự chỉ đạo của trung ương, thì lẽ đương nhiên các khoản viện
trợ kinh phí sẽ bị giảm bớt, thậm chí là cắt hẳn. Bình luận mô hình này, Nguyễn Sĩ
Dũng viết:

“Chính quyền địa phương ở các nước theo mô hình Anh chính là hội đồng
do cử tri bầu ra. Với một mô hình mà nhiều người cho rằng Uỷ ban nhân dân
đang áp đảo Hội đồng nhân dân như ở ta, thật khó tưởng tượng được rằng có thể
tổ chức hệ thống chính quyền địa phương mà không cần đến các cơ quan “mang
tính chất” Uỷ ban nhân dân. Thế nhưng ở các nước theo mô hình Anh, hội đồng
địa phương vừa làm cả chức năng của Hội đồng nhân dân lẫn chức năng của Uỷ
ban nhân dân.

Các hội đồng địa phương ở Anh thường thành lập rất nhiều các ban của
mình để quản lý và điều hành công việc. Chính vì vậy mà có học giả gọi chính
quyền địa phương ở nước này là “Nhà nước của các ban” hay “điều hành bằng
các ban”. Các uỷ ban xem xét mọi vấn đề của địa phương và đưa ra các kiến
nghị để hội đồng thông qua thành quyết định. Chủ nhiệm các ban là những người
thực sự có quyền. Một số sở và phòng chuyên môn cũng được thành lập, nhưng
chúng đều trực thuộc hội đồng.

Người có vai trò gần giống với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ở ta là lãnh tụ
của đảng đa số ở trong hội đồng. Do có đa số và cử được người nắm giữ nhiều
ban, lãnh tụ đảng đa số có vai trò giống như thị trưởng ở các nước khác nhưng
yếu hơn nhiều.”158

Mô hình hành chính địa phương của nhà nước Mỹ là một trong những mô hình áp
dụng nguyên tắc phân quyền một cách đậm đặc nhất. Địa phương ở Mỹ quốc được toàn
quyền giải quyết các công việc của mình mà không cần thiết có sự bảo trợ từ trung ương.
Sự phục tùng trung ương, cũng như việc giám sát trung ương đối với địa phương chủ yếu
bằng pháp luật và thông qua hoạt động xét xử của toà án. Việc phân quyền tuyệt đối được
thể hiện trước hết bằng sự các địa phương thoải mái trong việc lựa chọn các mô hình tổ
chức và hoạt động của mình. Hiện nay nước Mỹ có tới 4 mô hình tổ chức: Hội đồng và

158
Xem, Nguyễn Sỹ Dũng. Kỷ yếu hội thảo "Đổi mới tổ chức và hoạt động của thường trực HĐND, các ban
HĐND.Hà Nội 2003 tr.(38 - 39).
*Mô hình của Nguyễn Sỹ Dũng. Sđ d. tr 42.
228
Thị trưởng mạnh; Hội đồng và thị trưởng yếu; Ban quản đốc cùng với hội đồng do dân
bầu ra; và uỷ ban và hội đồng cùng do dân bầu ra.

Hội đồng và Thị trưởng yếu hoặc Hội đồng và thị trưởng mạnh.

Những đô thị Mỹ trên 5 ngàn dân số đều có hình thức Hội đồng với thị trưởng. Dưới
hình thức được mệnh danh là "Thị trưởng mạnh thế", hội đồng thành phố và Thị trưởng
đều trực tiếp do cử tri bầu ra. Thị trưởng thi hành việc kiểm soát chặt chẽ các nhân viên
chấp hành trong nền hành chính đô thị và thường có trách nhiệm soạn thảo ngân sách
hàng năm. "Thị trưởng yếu thế" không có quyền đề cử hoặc bãi chức những viên chức
chấp hành quan trọng nhất. Trong những trường hợp này, hội đồng có thể đề cử những
viên chức, hoặc những viên chức ấy có thể do dân bầu ra. Về nguyên tắc ở địa phương có
thị trưởng yếu thì Thị trưởng không có quyền phủ quyết đối với các quyết định của Hội
đồng. Thị trưởng của 12,6 % những đô thị có trên 5 ngàn dân không có quyền phủ quyết
các quyết định của Hội đồng. 58, 5% đô thị có từ trên 10 ngàn dân cũng không dành cho
thị trưởng có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng. Tuy nhiên trong số đó có
khoảng 12,6 % thị trưởng được quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng (tức ở đây
có cơ cấu tổ chức theo mô hình Hội đồng và thị trưởng mạnh). Quyền này có thể dùng để
phản đối một số đoạn đặc biệt trong dự án tài chính mà không huỷ bỏ toàn bộ dự án đó.
Số các địa phương được tổ chức theo phương thức Hội đồng và thị trưởng kể cả mạnh thế
và yếu thế lên tới 60%.159

Hội đồng và Quản đốc

Cùng với việc giảm bớt số các viên chức do dân bầu lên để gia tăng quyền kiểm soát
của các cử tri đối với những viên chức đó và để tiết kiệm nhiều hơn, có một phong trào tại
các tỉnh, thành ở Mỹ nhằm thay đổi địa vị của các Thị trưởng. Từ bước thành công lúc
đầu tại Mỹ năm 1908 phong trào này thường được gọi là "cử người quản trị thành phố”.
Theo hình thức hành chánh đó, hội đồng do các khu tuyển cử hay toàn thể đô thị bầu ra bổ
nhiệm một viên quản đốc chuyên môn và giao cho viên quản đốc ấy hầu hết các quyền
hạn hành chánh của địa phương. Viên quản đốc ấy chịu trách nhiệm với hội đồng thành
phố về những kết quả các công việc của ông ta và có thể bị hội đồng cách chức hoặc cho
nghỉ việc trước khi mãn hạn hợp đồng, nếu công việc của ông ta không làm vừa lòng hội
đồng. Công việc của địa phương được điều hành như một công ty do một Ban giám đốc
chịu trách nhiệm trước Hội đồng thực hiện. Trong trường hợp không thực hiện được, Hội
đồng sẽ huỷ bỏ hợp đồng và có thể thuê Ban giám đốc khác.

Các hình thức cai trị bằng uỷ hội và bằng những phiên họp

159
Xem, The Elements of Political Science by Alfred de Grazia Copyright 1959 by Metron Princeton, New Jersey
tr. 651.
229
 Hai hình thức cai trị thành phố sau cùng ít được thi hành tại nước Mỹ là cai trị bằng
những uỷ hội và bằng những phiên họp. Lối cai trị bằng những uỷ hội được áp dụng trước
hết tại galveston, trong tiểu bang Texas, năm 1900 và bành trướng một cách mau lẹ trong
mấy trăm thành thị trước năm 1917. Theo lối cai trị này thì các cử tri bầu cử năm uỷ viên
họp lại thành uỷ hội hành chính tỉnh. Các uỷ hội cùng cai trị chung, nhưng về thực tế thì
mỗi uỷ viên phụ trách cai quản một ngành hành chính chẳng hạn như các công viên, an
ninh công cộng, luật pháp, tu bổ đường sá và tài chính.

Lối cai trị bằng uỷ hội hơi giống lối cai trị bằng văn phòng quận và bằng cách tuyển
lựa một số uỷ viên hành chính trong chế độ cai trị bằng phiên họp. Những tỉnh, thành đầu
tiên ở New England áp dụng lối hội họp những cử tri có đủ tư cách trong những phiên họp
được triệu tập thường xuyên để giải quyết các vấn đề hành chính địa phương. Sau vì dân
số càng ngày càng tăng và công việc hành chính trở nên liên tục, đồng thời số cử tri tăng
lên qua quyền tuyển cử được nới rộng, nên những phiên họp trở nên tương đối vô hiệu và
phiền phức. Những phiên họp của thành phố đó, tuy gần là hoàn toàn tự trị nhưng không
lúc nào tránh khỏi sự thể bị một thiểu số, một nhóm gia đình hoặc một nhóm có thế lực
chính trị chi phối. Kết quả là nhiều tỉnh đông dân cư bỏ lối cai trị bằng những phiên họp
và thay thế bằng những đại diện cử tri do các khu phố bầu lên. Những đại diện ấy cũng
hội họp giống những phiên họp trước bầu ra ban quản đốc và những quản trị viên để quản
lý địa phương.

Khi soạn thảo Hiến pháp năm 1787 của mình, các nhà lập hiến Mỹ quốc đã không đả
động đến hệ thống chính quyền đa cấp và đa dạng này. Trong khi vẫn coi cơ cấu quốc gia
là quan trọng nhất, họ đã khôn khéo thừa nhận sự cần thiết một loạt các cấp chính quyền
có quan hệ trực tiếp hơn đến dân chủ và thích ứng một cách nhạy bén hơn với các nhu cầu
của họ. Do vậy các chức năng nhất định, như quốc phòng, quản lý tiền tệ, và các quan hệ
đối ngoại, chỉ có thể kiểm soát bằng một chính quyền mạnh. Nhưng những vấn đề khác,
như hệ thống vệ sinh, giáo dục và giao thông vận tải địa phương, thì chủ yếu thuộc phạm
vi quyền hạn của địa phương.160 Đặc điểm của mô hình Anh – Mỹ là tính kiểm soát quyền
lực nhà nước được thực hiện một cách triệt để hơn, vì các chính quyền địa phương được
phân quyền triệt để và đầy đủ. Trong phạm vi thẩm quyền các địa phương có toàn quyền giải
quyết và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Đó là sự kiểm soát quyền lực nhà nước.

Mô hình của Pháp (French model) có đặc điểm là chính quyền địa phương bị song
trùng giám sát của đại diện chính quyền trung ương và của chính quyền cấp trên. Mô hình
này được phát triển từ những năm của chế độ quân chủ chuyên chế mà hình thành nên.
Thuở ban đầu của chế độ phong kiến, chính quyền địa phương chỉ là các quan cai trị do
Nhà Vua cử về địa phương chỉ nhằm mục đích thực hiện hay giám sát sự thực hiện các

160
Xem, Khái quát vì chính quyền Hợp chủng quốc Hoa Kỳ / Outline of U.S. Government. NXB Chính
trị Quốc gia,Hà Nội. 2002, tr.130.
230
quyết định của Nhà Vua, mà không tính đến các điều kiện hoàn cảnh của địa phương,
hoặc thậm chí cai trị theo cách riêng của quan chức được cử về. Sau dần với sự đấu tranh
của dân chủ, các lãnh đạo địa phương có một thẩm quyền nhất định cho việc giải quyết
các công việc của địa phương, trong đó có cả các việc có liên quan đến đời sống của nhân
dân địa phương, và cuối cùng các quan chức được cử về chỉ làm mỗi một chức năng giám
sát việc thực hiện các quyết định của cấp trên và các văn bản luật của trung ương, mà
không còn có quyền hành như trước đây nữa. Tại tất cả các tỉnh ở Pháp đều có những Thị
trưởng do hội đồng thành phố bầu cử và ở dưới quyền kiểm soát của các tỉnh trưởng. Thị
trưởng vừa chăm nom đến những quyền lợi địa phương vừa quan tâm đến những quyền
lợi của trung ương.

Mô hình của Cộng hoà Liên bang Đức (germanic model) có đặc điểm giống của
Pháp quốc nhưng không có cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên xuống giám sát
chính quyền cấp dưới. Đây là một mô hình mà chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính
quyền bang, chính quyền bang phụ thuộc vào chính quyền địa phương trong việc quản lý
và cung cấp các dịch vụ cho dân.

Điểm đặc trưng nhất của mô hình của Đức là tính phân quyền. Đây là hệ thống
quyền lực được phân theo nguyên tắc: cái gì địa phương làm tốt thì địa phương làm, trung
ương chỉ làm những gì mà địa phương làm không tốt hơn. Vấn đề quan trọng trong hệ
thống của Đức là ở đây phân rất rõ trách nhiệm của từng cấp, cấp này làm thì cấp kia
không làm. Và như vậy thì quyền của mỗi cấp mang tính chủ động và được phân cấp; đồng
thời được phân nhiệm vụ thì cũng được phân ngân sách, tức là cấp đó sẽ có nguồn thu bảo
đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Mô hình của Đức, cũng giống như của Pháp,
có 5 cấp, trong đó một cấp không có cơ quan đại diện gọi là regierungsbezirke. Ở Đức có
liên bang, dưới liên bang có bang, dưới bang có regierungsbezirke, dưới đó là Kries và
tiếp theo là gemeind.

Mô hình của Xô viết (soviet model) có đặc điểm là đã là cấp chính quyền thì phải có
đầy đủ các cơ cấu, thành phần. Tức là phải có cả cơ quan quyết nghị, có cả cơ quan chấp
hành và có cả cơ quan xét xử và phải đặt dưới sự lãnh đạo và trực thuộc của cơ quan dân cử.
Chính quyền địa phương là một bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất, không
có sự phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền, mà chỉ có sự phân công, phân nhiệm.
Ngoài việc phải chịu sự lãnh đạo của chính quyền cấp trên, chính quyền địa phương còn
chịu sự lãnh đạo trực tiếp và toàn diện của cấp uỷ đảng địa phương. 161 Hiện nay mô hình
này không còn tồn tại sau sự tan rã của hệ thống xã hội chủ nghĩa.

Một trong những yêu cầu của việc tăng cường hiệu quả của chính quyền địa phương
là phải có những liên minh ổn định và một bộ máy hành pháp có quyền lực khá mạnh và
161
Xem, Nguyễn Sỹ Dũng, Một số mô hình của chính quyền địa phương các nước trên thế giới / Nghiên cứu Lập
pháp. Số Đặc biệt năm 2001 về Sửa đổi Hiến pháp . (Các sơ đồ là của Nguyễn Sỹ Dũng).
231
rõ ràng. Khả năng các cuộc bầu cử đem lại một liên minh ổn định cao hơn nếu như cuộc
bầu cử đó có đại đa số cử tri đi bỏ phiếu. Các chính quyền địa phương bao gồm những
liên minh ổn định sẽ có khả năng cai quản địa phương tốt hơn những mối quan hệ cộng sự
không ổn định. Chẳng hạn những liên minh ổn định sẽ tiến hành những biện pháp phát
triển kinh tế - xã hội mạnh dạn hơn những liên minh không ổn định. Sự tách rời các ngành
hành pháp ra khỏi lập pháp trong chính quyền địa phương và trực tiếp để cho nhân dân
địa phương bầu ra người đứng đầu hành pháp cũng có thể đem lại một sự cai quản hiệu
quả hơn cho địa phương. Các thị trưởng được người dân trực tiếp bầu ra dám thách thức
thực trạng hơn những thị trưởng được cấp trên bổ nhiệm. Tuyệt đại đa số các cuộc cải
cách đô thị lớn đều do các thị trưởng do dân bầu ra một cách trực tiếp khởi xướng. Nhưng
quá nhiều quyền lực trong tay thị trưởng cũng có thể là không thích hợp, nhất là những
nước chậm phát triển. Thị trưởng Moscow đã sửa đổi luật bầu cử của thành phố này trái
với nguyện vọng của Hội đồng lập pháp.162

Chính quyền địa phương không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của cấp
trên, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới, giữa trung ương với địa phương, như
các nước phương Tây phần châu Âu lục địa, mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn
diện của cấp uỷ đảng địa phương, và của cơ chế tập trung bao cấp. Nhân dân các địa
phương thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình bầu ra các Xô viết, cơ quan quyết
nghị của địa phương có quyền quyết định các vấn đề quan trọng có liên quan đến nhân
dân trong vùng lãnh thổ địa phương. Xô viết địa phương được gọi là cơ quan quyền lực
Nhà nước ở địa phương thành lập ra các cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước ở
địa phương, có trách nhiệm tổ chức thực hiện các quyết định của Xô viết các văn bản
pháp luật và quyết định khác của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Các công việc hành
chính địa phương đều do những uỷ ban đảm nhiệm; các cơ quan hành chính địa phương
thi hành những đường lối của cơ quan nhà nước cấp trên.

Tóm lại, hình thức nhà nước đơn nhất là một hình thức nhà nước được tổ chức cho
những nhà nước được thành lập trên một lãnh thổ duy nhất, lãnh thổ được chia thành
các đơn vị hành chính trực thuộc. Xã hội được điều hành bởi một hệ thống bộ máy nhà
nước thống nhất hoạt động theo nguyên tắc tập trung. Quyền lực nhà nước không
những chỉ được chia theo nguyên tắc tam quyền phân lập: Lập pháp, hành pháp và tư
pháp ở trung ương, mà còn được chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương, phân
quyền giữa trung ương và địa phương. Về nguyên tắc, trung ương chỉ được làm những
gì mà địa phương không làm được. Việc phân quyền này cũng chính là sự thể hiện của
kiểm soát quyền lực nhà nước trung ương, tức là kiểm soát quyền lực nhà nước.

162
Xem, Ngân hàng thế giới. Bước vào thế kỷ 21/ Báo cáo về tình hình phát triển thế giới 1999/2000. NXB Chính trị
Quốc gia 1999. tr. 152-153.
232
 6.4.2. Kiểm soát quyền lực Nhà Nước bằng việc phân quyền giữa liên bang và tiểu
bang

Hình thức tổ chức nhà nước liên bang là hình thức nhà nước được hình thành từ nhiều
nhà nước thành viên có chủ quyền. Hiện nay hình thức này đang tồn tại ở nhiều nước tư
bản rộng lớn như: Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Canađa, Cộng hoà liên bang Đức, thậm chí là
bé nhỏ như Vương quốc liên bang Thuỵ Sĩ,...

Hình thức nhà nước liên bang có những dấu hiệu khác với những nhà nước đơn nhất,
lãnh thổ nhà nước liên bang được hình thành từ lãnh thổ của các nhà nước thành viên tự
nguyện liên hiệp thành. Các nhà nước khi đã trở thành thành viên của nhà nước liên bang,
thì không còn là nhà nước đúng với ý nghĩa là một nhà nước có chủ quyền nữa. Nhất là về
lĩnh vực đối ngoại, nhà nước thành viên coi như bị hoàn toàn tước chủ quyền. Các nhà
nước thành viên không được tự tiện rút ra khỏi liên bang. Là chủ thể của liên bang, các
nhà nước thành viên vẫn có quyền thành lập chính quyền của mình, có hiến pháp, có hệ
thống pháp luật và có hệ thống các cơ quan nhà nước trực thuộc. Nhưng, hiến pháp và
pháp luật các nước thành viên không được mâu thuẫn với hiến pháp và pháp luật liên
bang. Điều 28, khoản I Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức quy định: "Hiến pháp của các
lãnh địa không được mâu thuẫn với nguyên tắc dân chủ và pháp quyền của nhà nước liên
bang chứa trong hiến pháp liên bang." Điều 75 Hiến pháp Liên bang Mã-lai-xia quy
định: "Khi luật của nhà nước thành viên mâu thuẫn với luật của liên bang thì phải áp
dụng luật của nhà nước liên bang, và luật đó của nhà nước thành viên sẽ không có
hiệu lực pháp lý".

Việc tổ chức nhà nước của các nước liên bang trước hết phải có sự phân biệt thẩm
quyền giữa liên bang với các nước thành viên. Các nước thành viên của liên bang nhà
nước tư sản không phải là nhà nước nói đúng nghĩa của từ này, chúng không có chủ
quyền về mặt đối nội và nhất là về mặt đối ngoại. Hiến pháp liên bang nghiêm cấm các
nước thành viên ký kết hợp tác với nước ngoài về những vấn đề chính trị. Trong việc tổ
chức nhà nước liên bang vấn đề rất quan trọng là phân chia quyền lực giữa liên bang với
các nước là thành viên, phân quyền theo chiều dọc. Nhiều khi sự phân quyền này còn
quan trọng hơn việc phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Việc phân chia quyền lực nhà nước theo chiều dọc giữa liên bang và các nước thành
viên thường có ba hình thức: 1. Những thẩm quyền đặc biệt chỉ có ở liên bang; 2. Những
thẩm quyền đặc biệt của các nước thành viên; 3. Những thẩm quyền chung của liên bang
và các nước thành viên.

Nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước các thành viên, hiến pháp liên bang thường liệt
kê những nhiệm vụ quyền hạn của thành viên. Ngoài những nhiệm vụ quyền hạn được liệt
kê thì nhà nước thành viên không được giải quyết. Hoặc ngược lại, các nhà nước liên
233
bang vẫn tôn trọng chủ quyền của các thành viên hợp thành thì lại có xu hướng liệt kê các
quyền hạn hữu hạn cho liên bang. Nhà nước Mỹ vừa liệt kê thẩm quyền cho liên bang,
vừa liệt kê thẩm quyền cho tiểu bang. Vì vậy, người ta gọi Mỹ là một "liên bang lưỡng
tính".

Hiến pháp Mỹ liệt kê những quyền hạn của liên bang: 1/ Những quy định có liên
quan đến việc buôn bán giữa liên bang với nước ngoài, và giữa các tiểu bang với nhau; 2/
quy định về hệ thống tiền tệ; 3/ tiêu chuẩn đo lường; 4/ bưu điện, vận tải; 5/ cấp bằng
sáng chế, quyền tác giả; 6/ các dấu hiệu về tội phạm trên biển và hình phạt tội phạm trên
biển; 7/ tuyên bố chiến tranh; 8/ tuyển và huấn luyện quân nhân; 9/ thành lập và huấn
luyện cảnh sát; 10/ quan hệ đối ngoại; 11/ quản lý các lãnh thổ xâm chiếm.

Ngoài những điều qui định ở trên, tất cả các thẩm quyền còn lại đều thuộc về của nhà
nước tiểu bang. Theo quy định ở chỉnh lý Hiến pháp thứ X của Mỹ các thẩm quyền của
nước tiểu bang là:1/ tổ chức các cuộc bầu cử; 2/ điều chỉnh các mối quan hệ thương mại
trong phạm vi tiểu bang; 3/ thành lập các cơ quan nhà nước ở địa phương; 4/ bảo đảm sức
khoẻ trật tự, an toàn xã hội và đạo đức xã hội; 5/ thay đổi hiến pháp và các cơ quan chính
quyền nhà nước tiểu bang; 6/ phê chuẩn các chỉnh lý hiến pháp liên bang.

Theo tinh thần nội dung các quy định của hiến pháp và thực tế nước Mỹ, có những
vấn đề thuộc về thẩm quyền chung của cả liên bang lẫn tiểu bang. Đó là: 1/ ban hành các
đạo luật và tổ chức thực hiện các đạo luật; 2/ đánh thuế; 3/ chi phí cho giáo dục; 4/ phát
hành công trái; 5/ thành lập và điều chỉnh hoạt động của hệ thống toà án; 6/ tổ chức thành
lập và điều chỉnh hoạt động của các nhà băng; 7/ nắm các tài sản để phục vụ các mục đích
chung.

Ngoài ra, Hiến pháp Mỹ còn nghiêm cấm một số hoạt động của liên bang lẫn tiểu
bang. Liên bang không có thẩm quyền quyết định các loại thuế trực tiếp thuộc tiểu
bang; không được thay đổi biên giới tiểu bang nếu không được sự đồng ý của tiểu
bang; không được kiểm soát quyền và nghĩa vụ của công dân các tiểu bang; không
được quy định độc quyền thương mại một lĩnh vực nào đó để gây lợi cho tiểu bang
mà thiệt hại cho tiểu bang kia.

Đến lượt mình các tiểu bang không được quyền: 1/ ký kết các hiệp ước quốc tế; 2/
ban hành các loại tiền; 3/ thành lập quân đội và các chiến hạm ở thời bình; 4/ thông qua
các đạo luật chống lại liên bang; 5/ tước quyền được bảo vệ trước pháp luật công dân; 6/
đánh thuế nhập khẩu hàng hoá; 7/ tước quyền bỏ phiếu của công dân trên cơ sở phân biệt
mầu da, dân tộc; 8/ vi phạm hiến pháp và luật pháp liên bang.

Khi thành lập ra nhà nước liên bang Mỹ, nơi có hiến pháp thành văn đầu tiên trên thế
giới, các nhà lập hiến, mà sau này theo cách gọi của Thomas Jefferson là những người con

234
của thánh thần, rất lo ngại cho việc bành trướng quyền lực của nhà nước liên bang mới
hình thành, mà tiến tới chỗ chiếm đoạt các quyền năng của các bang đã giành được rất
khó khăn từ tay mẫu quốc, nên họ đã quy định theo nguyên tắc loại trừ: Những quyền nào
không được ghi nhận cho liên bang đều thuộc tiểu bang và dân chúng. Điều này ngăn
ngừa việc Liên bang lạm dụng những chỗ mập mờ của Hiến pháp để có thể giải thích mở
rộng quyền của Liên bang. Chính nhờ kỹ thuật hạn chế sự bành trướng của thẩm quyền
của chính quyền Liên bang tạo nên cơ sở vững chắc của chính quyền Hoa kỳ nói chung cả
ở cấp liên bang lẫn của chính quyền tiểu bang.

Điều rất hay trong lĩnh vực chính trị học rằng, chính bản thân T. Jefferson, tác giả của
bản Tuyên ngôn độc lập nổi tiếng của Hợp chúng Quốc Hoa Kỳ là người có tư tưởng bảo
vệ quyền lợi của tiểu bang, nhưng khi ông giữ vai trò là Tổng thống thứ ba của Hợp
chủng quốc Hoa Kỳ, thì chính tư tưởng vị tiểu bang, lại giúp cho ông củng cố quyền lực
của nhà nước liên bang. Khi nói vì quyền lực của tiểu bang, cũng chính là khi ông đang
muốn tập trung quyền lực cho liên bang, khi bản thân ông nắm cương vị Tổng thống liên
bang. Vì rằng, theo nguyên tắc của ông, cái gì tốt cho tiểu bang, thì đều tốt cho liên bang.
Không có điều ngược lại. Chính vì những lẽ như vậy, mà quyền lực nhà nước liên bang
Mỹ càng ngày càng được bền vững và củng cố thêm.

Ngoài nguyên tắc loại trừ như của Mỹ quốc, Hiến pháp hiện hành của Đức còn bổ
sung thêm kỹ thuật cạnh tranh. Kỹ thuật này có ba điểm chính: i. Cạnh tranh cùng lấp
khoảng trống của luật: Nếu ở cấp liên bang không luật điều chỉnh, thì tiểu bang có quyền
lập pháp; ii. Bảo lưu đặc quyền cho tiểu bang: Nếu chính quyền liên bang đã có luật,
nhưng tiểu bang thấy cần thiết thì vẫn có quyền lập pháp, trong trường hợp này luật của
tiêu bang được ưu tiên áp dụng; iii. Giới hạn mục tiêu quyền lập pháp của liên bang:
Quyền lập pháp của liên bang không được can thiệp quá sâu, chỉ dừng lại ở mức độ duy
trì đời sống khong quá khác biệt trên toàn lãnh thổ liên bang. 163 Trên thế giới hiện nay
đang có xu hướng tách nhà nước liên bang thành các nhà nước đơn nhất đối với các nước
chậm phát triển. Ngược lại ở các nước tư bản phát triển thì lại có xu hướng ngược lại xích
lại gần nhau hơn bằng cách thành lập các liên hiệp kinh tế, tạo nên một không gian rộng
lớn đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế của mình.

6.4.3. Sự kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc phân cấp, phân quyền giữa
trung ương và địa phương của nhà nước CHXHCN Việt Nam

Nhà nước đơn nhất Việt Nam là Nhà nước có một lãnh thổ duy nhất. Lãnh thổ này
được phân chia thành các đơn vị hành chính trực thuộc. Điều 118 Hiến pháp nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992 quy định:
163
Xem, Võ Trí Hảo: Từ triết lý thiết kế chính quyền địa phương đến gợi mở cho dự thảo Luật tổ chức chính quyền

địa phương / Nghiên cứu lập pháp số 2 / 2015 tr.71

235
 “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
được phân định như sau:

- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

- Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh, và thị xã; thành phố trực thuộc
Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã.

- Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường
và xã; quận chia thành phường.

Các cơ quan Nhà nước Việt Nam được tổ chức và hoạt động về cơ bản dựa trên lãnh thổ
của các đơn vị hành chính nói trên.

So với chính quyền nhà nước ở trung ương, việc nghiên cứu chính quyền địa phương
có phần lỏng lẻo và không sâu sắc, bởi nhiều lý do khác nhau: Thứ nhất, chính quyền địa
phương phần nhiều những năm trước đây là phụ thuộc vào chính quyền trung ương, cách
thức tổ chức và hoạt động nhiều khi là mô phỏng lại chính quyền trung ương; Thứ hai,
những thế kỷ trước đây, mà nhất là Thế kỷ 20 vấn đề tổ chức chính quyền địa phương
không thể nổi cộm bằng vấn đề trung ương, bởi lẽ những thế kỷ trước đây vấn đề quốc gia,
vấn đề dân tộc là rất quan trọng. Nhưng bước sang thế kỷ này với việc ảnh hưởng của vấn đề
toàn cầu hoá và khu vực hoá, thì vấn đề địa phương lại được nổi lên một cách cấp thiết; Thứ
ba, độ phức tạp của chính quyền địa phương là cao hơn, vì chúng quá nhiều tầng, nhiều lớp
trong một quốc gia. Việc nghiên cứu cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương là một
vấn đề rất cấp thiết hiện nay, và là một phần tất yếu và quan trọng của công cuộc cải cách
hành chính.

Trước hết về mặt nhận thức công cuộc cải cách này có nội dung rất quan trọng là việc
phải gạt bỏ tất cả, hay chí ít về cơ bản những nhận thức thể hiện tư duy bao cấp về chính
quyền địa phương. Phải nhận thức rõ ràng rằng những tư duy cũ của cơ chế tập trung bao
cấp không chỉ chứa đựng trong tổ chức, hoạt động và quản lý đối với các doanh nghiệp
kinh tế, mà tồn tại ngay trong các quy định về chính quyền nói chung và chính quyền địa
phương nói riêng. Chính đây mới là nơi chủ yếu của các quy định tập trung, bao cấp.
Những quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền nói chung, trong đó có chính
quyền địa phương là hình thức thể hiện nội dung bao cấp, tập trung trong việc quản lý xã
hội nói chung và trong việc quản lý kinh tế nói riêng. Nội dung chính của tư duy chính là
việc không phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo.

So với bộ máy của chính quyền trung ương, thì việc tổ chức hoạt động của bộ máy
chính quyền địa phương là thể hiện cơ chế bao cấp rõ nhất và nhiều nhất. Vì sự bao
cấp và tập trung chỉ có thể xẩy ra từ trung ương xuống địa phương, chứ không bao giờ
có chiều ngược lại.
236
 Sự giản đơn và tập trung bao cấp có thể được thể hiện bằng một loạt những biểu
hiện sau đây: Thứ nhất, đất nước Việt Nam được chia thành bốn cấp chính quyền nhà
nước (kể cả trung ương), theo kiểu các hình chóp nhỏ nằm trong các hình chóp lớn. Việc
tổ chức nhà nước địa phương theo kiểu này là rất chắc chắn. Ưu điểm lớn nhất của nó là
không để lọt vấn đề phải quản lý, nhưng khuyết điểm lớn nhất của chúng là sự trùng lặp.
Các vấn đề quản lý xã hội ở địa phương đều được pháp luật quy định cho tất cả 3 cấp của
chính quyền địa phương. Cùng một vấn đề cả 4 cấp chính quyền đều phải đứng ra giải
quyết, chưa kể đến cấp thôn hiện nay đang được tái hình thành, và có khả năng giải quyết
nhiều công việc như thời xưa.

Thứ hai, việc tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền không có sự phân biệt
giữa các vùng lãnh thổ khác nhau, giữa nông thôn và thành thị, giữa vùng đồng bằng và
miền núi, giữa vùng có dân tộc kinh với các vùng có nhiều dân tộc thiểu số, tức là không
có sự phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính nhân tạo. Mặc dù đã
có Pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc phân biệt thẩm quyền cho chính
quyền địa phương các cấp, nhưng như trên đã nêu, pháp lệnh vẫn chỉ dừng ở mức độ
chung cho mọi cấp.

Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền cấp dưới là bản sao của chính
quyền cấp trên. Cấp trên có cơ cấu tổ chức nào và các hình thức hoạt động nào, thì ở cấp
dưới cũng có những cơ cấu và hình thức đó. Mô hình này được tổ chức theo của Xô viết,
mà đặc trưng của nó là các cấp chính quyền địa phương đều được tổ chức giống nhau. Ở
cấp nào cũng có Hội đồng nhân dân (Xô viết) do dân trực tiếp bầu ra và đều được gọi là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương, hoạt động một cách hình thức.

Cách tổ chức này không phân biệt các quận, hạt có nhiệm vụ quản lý nhà nước về
một lĩnh vực nhất định nào đấy xuất phát từ nhu cầu quản lý chung của nhà nước, với các
cộng đồng lãnh thổ dân cư được hình thành một cách tự nhiên bền vững, cần phải có
những quyết định phản ánh nhu cầu từ cộng đồng dân cư, khác với các vùng lãnh thổ
khác, mà pháp luật và các quyết định quản lý nhà nước cấp trên không có điều kiện thể
hiện. Quan hệ trung ương và địa phương không rõ ràng, thiếu thủ tục làm việc, nặng về cơ
chế cấp phát, xin cho. Việc kiến thiết tổ chức các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân
dân còn rập khuôn và tương ứng với các bộ, ngành trung ương. Tức ở trung ương có bộ,
ngành nào thì ở địa phương cũng có các cơ quan chuyên môn đó tương ứng. Số lượng, tên
gọi của các cơ quan chuyên môn của mỗi địa phương cũng dập khuôn giống nhau mặc dù
đặc điểm tính chất, yêu cầu quản lý ở mỗi địa phương có sự khác nhau.

Thứ ba, việc tổ chức và hoạt động các cấp chính quyền không tạo điều kiện cho
việc chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền cấp dưới, nặng về việc cấp dưới xin ý
kiến chỉ đạo, hoặc phê duyệt của cấp trên, theo cơ chế " xin - cho". Các cấp chính

237
quyền trong hoạt động không dựa vào pháp luật, không coi pháp luật là cơ sở hoạt
động của mình, mà chỉ dựa vào ý kiến chỉ đạo của cấp trên. Việc tổ chức và hoạt động
của chính quyền địa phương mang nặng nhiều quy định còn thể hiện ở sự bảo trợ của
chính quyền cấp trên, kiểm soát sự chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp trên, kiểm
soát vai trò của pháp luật, nhiều quyết định của chính quyền đã được thông qua, nhưng
không có hiệu lực thi hành ngay, mà còn phải chờ sự phê chuẩn của cấp trên.

Thứ tư, việc tổ chức chính quyền địa phương trước đây quá lệ thuộc một cách chủ
quan của tư duy cũ muốn tiến nhanh, tiến mạnh, một cách vội vàng lên chủ nghĩa xã hội,
bằng cách nhập một loạt các đơn vị hành chính lại, để cho chúng có đủ dân số và đất đai
với quy mô lớn, mà không phù hợp với trình độ quản lý của chúng ta. Với cách thức suy
nghĩ như vậy đã làm cho nhiều đơn vị hành chính trở lên bị thua thiệt, kém phát triển.

Do cả một thời kỳ quá dài phải duy trì cơ chế bao cấp tập trung, nên nhìn chung hiện
nay, bên cạnh các địa phương không chủ động giải quyết các công việc có liên quan đến địa
phương là việc chính quyền trung ương luôn luôn can thiệp vào những hoạt động của chính
quyền địa phương. Thậm chí nhiều quy phạm trong hệ thống pháp luật hiện hành vẫn còn
thể hiện rất đậm nét cơ chế này. Vì vậy, một trong những vấn đề nóng bỏng hiện nay là cần
phải phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và địa phương. Chủ trương chung của
phân cấp giữa trung ương và địa phương là: Những việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả
năng thực hiện tốt thì phân giao cho đầy đủ quyền hạn và đảm bảo những điều kiện cần
thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải hoàn toàn chịu trách
nhiệm về quyết định của mình. Cơ quan chính quyền cấp trên tăng cường kiểm tra, giám
sát, nhưng không can thiệp, và không làm thay cấp dưới.

Căn cứ vào tầm quan trọng và tính chất của vấn đề, có 3 loại vấn đề cần phân cấp như
sau: Loại thứ nhất, là những vấn đề có ý nghĩa chung cho cả nước chỉ có chính quyền
trung ương mới có quyền quyết định, thường chứa đựng dưới hình thức văn bản tổng
hợp, có hiệu lực pháp lý cao, được áp dụng thống nhất trong cả nước. Ví dụ các Bộ Luật
và luật...Loại thứ hai, là những vấn đề có liên quan đến địa phương, mặc dù đã được quy
định trong các văn bản của trung ương, nhưng để phù hợp với từng địa phương cần phải
có những quyết định chi tiết của địa phương. Song những vấn đề quy định thêm của chính
quyền địa phương chỉ nằm trong phạm vi cho trước của chính quyền trung ương. Ví dụ:
Luật Đất đai quy định hạn điền chung tối đa cho các vùng, chính quyền địa phương cấp
tỉnh ra quy định cụ thể cho địa phương, nhưng không được quá mức quy định chung của
trung ương.

238
 Loại thứ ba, là những vấn đề nảy sinh trong phạm vi địa phương, gắn liền với điều kiện
hoàn cảnh của địa phương, thì chính quyền địa phương hoàn toàn chịu trách nhiệm quy
định, miễn là không trái với các văn bản của chính quyền trung ương.164

Chính quyền các cấp phải được tổ chức theo đa dạng các mô hình

Trước hết là phải phân biệt giữa đơn vị hành chính tự nhiên và đơn vị hành chính
nhân tạo, giữa các vùng nông thôn với vùng thành thị - các đơn vị hành chính được tổ
chức theo nguyên tắc cộng đồng dân cư và các đơn vị hành chính được tổ chức theo cộng
đồng lãnh thổ. Và từ đó hình thành chính quyền cấp cơ sở hoàn chỉnh trực tiếp từ nhân
dân cho các đơn vị hành chính tự nhiên, mà mục tiêu của chúng là thể hiện ý chí của cộng
đồng dân cư và của cộng đồng lãnh thổ bền vững. Tiếp theo đó phải phân biệt của đơn vị
hành chính nhân tạo, mà mục tiêu của chúng chủ yếu theo nhu cầu quản lý của Nhà nước.
Chính quyền hoàn chỉnh chủ yếu được tổ chức ra ở hai cấp – một cấp trung ương và một
cấp chính quyền cơ sở (cho làng/xã, thành phố, kể cả thành phố trực thuộc trung ương và
thành phố, thị xã, thị trấn trực thuộc tỉnh, huyện).

Cơ sở cơ bản nhất của việc hình thành ra chính quyền nhà nước ở địa phương là các
đơn vị hành chính. Các đơn vị hành chính này được hình thành nên từ hai yếu tố: Thứ
nhất là cộng đồng lãnh thổ và thứ hai là cộng đồng dân cư. Có khi đơn vị hành chính được
hình thành nên từ cả hai yếu tố, hoặc có khi chỉ cần một trong 2 yếu tố. Sự kết hợp cả hai
yếu tố tạo thành đơn vị hành chính tự nhiên. Đơn vị hành chính được tạo thành từ một yếu
tố hoặc là dân cư hoặc là lãnh thổ là đơn vị hành chính nhân tạo. Thôn, làng, bản, ấp; thị
xã, thị trấn, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là những đơn vị hành
chính tự nhiên. Phường, huyện, quận, tỉnh thường là đơn vị hành chính nhân tạo. Theo
tiêu chí cộng đồng dân cư thì các đơn vị hành chính được phân thành đơn vị hành chính
nông thôn và đơn vị hành chính thành thị (thành phố).

Cần phải có sự phân biệt chính quyền của đơn vị hành chính tự nhiên và của đơn vị
hành chính nhân tạo. Sự khác nhau giữa chúng là, những đơn vị hành chính tự nhiên phải
có cơ cấu tổ chức chính quyền một cách hoàn chỉnh, không những chỉ bao gồm có các các
cơ quan chấp hành, có nhiệm vụ tổ chức thực thi luật pháp và quyết định khác của chính
quyền cấp trên, mà còn phải có cơ cấu do nhân dân trực tiếp bầu ra có nhiệm vụ phải tính
đến quyền lợi của nhân dân khi thực hiện các nhiệm vụ quản lý các công việc của địa
phương, mà cơ sở của chúng là do cộng đồng lãnh thổ và cộng đồng cư dân chặt chẽ tạo
nên. Trong trường hợp đặc biệt do nhu cầu của các quy tắc có tính tự trị vẫn còn có giá trị
(luật tục của các vùng Tây Nguyên), cần thiết phải thành lập cả các cơ quan xét xử riêng,
như toà án luật tục dành cho các dân tộc thiểu số.

164
Xem, Trương Đắc Linh, Phân cấp quản lý Trung ương và địa phương: Một số vấn đề Lý luận và Thực tiễn . Hội
Thảo khoa học " Cải cách hành chính tại Tp. Hồ Chí Minh - Một số vấn đề Lý luận và Thực tiễn", 2002.
239
 Các chính quyền địa phương nên dùng cho những đơn vị hành chính tự nhiên, được
hình thành không theo ý chí chủ quan của Nhà nước, phương án tốt nhất là việc nhà nước
thừa nhận, và tìm ra các phương án tối ưu có lợi cho việc quản lý nhà nước của mình. Ví
dụ như việc các nhà nước phong kiến Việt Nam và ngay cả đến Nhà nước của thuộc địa
của thực dân cũng phải thừa nhận sự tồn tại làng/xã Việt Nam trước đây. Tổ chức và hoạt
động của các cấp chính quyền tự nhiên này trước hết phải có nhiệm vụ tính đến ý chí của
cộng động dân cư, và cộng đồng lãnh thổ hợp thành.

Đơn vị hành chính tự nhiên hiện nay của chúng ta gồm có: Thôn, bản, ấp; thị trấn, thị
xã, thành phố, kể cả các thành phố trực thuộc trung ương đến các thành phố thuộc tỉnh,
nên được gọi là cấp chính quyền cơ sở. Chính quyền cấp cơ sở được hình thành trên một
cộng đồng dân cư, cộng đồng lãnh thổ bền vững, dưới cấp này không hình thành một cấp
chính quyền nào khác, nếu có lại chỉ là cấp trung gian, nhằm mục đích chuyển tải, hoặc
thực hiện các quyết định của chính quyền cấp cơ sở ở trên.

Tất cả các cấp chính quyền cơ sở cho dù là rất nhỏ như thôn, và cực lớn như những
thành phố trực thuộc trung ương hiện nay đều phải trực thuộc pháp luật (tức trung ương),
mà không có một cấp trên nào khác. Các chính quyền địa phương được hình thành như
những con số cộng. Mỗi số hạng phải chịu trách nhiệm về các công việc của mình trong
phạm vi pháp luật quy định. Trong trường hợp sai phạm hoặc vi phạm đến quyền lợi của
các chủ thể khác bị khiếu kiện, thì phải bị xét xử theo các thủ tục tố tụng của toà án. Nhà
nước trung ương nên phân quyền và phân ngân sách trọn gói cho họ, để họ chủ động
trong việc tổ chức hoạt động của chính quyền của mình.

Khác với trước đây, Hiến pháp mới mở ra khả năng tổ chức chính quyền khác nhau
giữa đô thị và nông thôn. Chính quyền thành phố và nông thôn về mô hình không khác
nhau nhiều, đều có cơ quan quyết định và cơ quan chấp hành. Nhưng nội hàm các công
việc được quyết định theo một quy trình rất khác nhau, do bản thân vị trí địa lý, hạ tầng
cơ sở và mật độ cư dân, cũng như chuyên môn của cư dân quyết định. Thành phố là nơi
có hạ tầng cơ sở thuận tiện và liên thông, mật độ dân cư đông đúc, nơi đây tập trung rất
nhiều người cho nhiều người có chuyên môn, nghề nghiệp sâu khác nhau, họ cần phải tập
trung thời gian và công sức cho sự chuyên môn, họ dễ kiếm tiền và phát huy một cách dễ
dàng trong lĩnh vực chuyên nghiệp của họ. Có trở ngại, vướng mắc, người thành phố đều
giải quyết theo chuyên môn, tức là hoạt động căn cứ theo luật, quy tắc hành chính. Chính
quyền đô thị rất nặng về hành chính: quyết theo luật và thuê mướn theo hợp đồng dân sự,
sai thì đưa ra tòa kiện, không cần có sự bàn bạc, thông cảm để mà phải thành lập một hội
đồng với nhiều cấp khác nhau.

Trước đây ở một vùng quê, vì không có khoa học công nghệ, máy móc, mọi người
dân phải tập trung nhau lại bàn bạc quyết định, rồi trực tiếp đắp đê ngăn nước, làm đường

240
giao thông phục vụ cho việc đi lại. Nhưng sau này trở thành đô thị, với sự phát triển khoa
học công nghệ người dân sinh sống có những chuyên môn khác nhau, họ dùng chuyên
môn của mình dễ kiếm tiền hơn, họ sẵn sàng trả tiền cho việc phải trực tiếp bàn bạc, rồi
nhất là đắp đê ngăn đập, công việc mà họ không thông thạo. Đó là lý do tại sao ở thành
phố có vẻ vắng bóng hoặc ít có cơ quan Hội đồng bàn bạc. Trong khi đó, ở nông thôn về
cơ bản thiếu những điều kiện như trên. Vì thế, khi giải quyết vấn đề, họ phải bàn bạc, phải
quyết định nên rất cần các cơ quan quyết nghị ở đây. Điều này giải thích vì sao ở những
vùng không phải đô thị lại cần phải tổ chức ra nhiều cấp HĐND.

Để tăng cường tính trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương này, có thể gọi
chúng là những chính phủ địa phương. Những cái gì tốt cho chính phủ địa phương đều là
tốt cho chính phủ trung ương, và ngược lại. Cơ cấu và cách thức tổ chức hoạt động của
chính phủ địa phương cũng giống như cơ cấu tổ chức của chính phủ trung ương, chỉ khác
nhau ở phạm vi hoặc mức độ của chúng mà thôi. Xét về tầm quan trọng, cũng như sự khó
khăn của vấn đề từng cấp chính quyền cần phải giải quyết, thì chưa chắc cứ ở trung ương
đã phức tạp, đã quan trọng hơn ở địa phương. Chỉ là một đống rác vậy thôi, nhưng nếu
như không được giải quyết tốt ở chính phủ địa phương, sẽ trở thành vấn đề của cấp chính
quyền trung ương. Hãy xem nhận định của một nhà chính trị học Alfred De Grazia để
minh chứng cho nhận định trên:

“Những Hội đồng địa phương hoạt động theo những thủ tục lập pháp tương
tự như những thủ tục của nền lập pháp quốc gia. Đành rằng chính sách lưỡng
viện rất hiếm trong những chính quyền địa phương, song hội đồng đô thị hay thị
xã duy nhất góp lại những đề nghị, họp thành uỷ ban để cứu xét những đề nghị
đó rồi thảo luận và bỏ thăm về những đề nghị ấy theo thể thức tương tự như thể
thức trong nền lập pháp quốc gia. Vị Chủ tịch Hội đồng, một khi được nhân dân
bầu ra, cũng xử sự trong nhiều phương diện như một vị Tổng thống hay Thủ
tướng, và hợp lực cùng các viên chức hành chính cao cấp khác để hoàn thành
những nhiệm vụ như ấn định kế hoạch, tổ chức, tuyển mộ nhân viên điều khiển,
ấn định ngân sách, v.v..., nói tóm lại các chức vụ tương tự về nhiều phương diện
chính như những chức vụ do những viên chức khác thuộc cấp bậc lớn hơn thực
hiện...”165.

Lịch sử phong kiến của Việt Nam đã có một thời gian dài, tạo nên một nền văn
hoá Việt Nam như vậy. Nhằm mục đích giúp cho người Pháp khai hoá văn minh cho
người Việt thời kỳ thực dân, ông Lorin, một nhà sử học người Pháp đã có một nhận
định: Việt Nam là một nhà nước liên bang gồm hơn 2000 tiểu bang. Chữ "tiểu bang"
ông dùng ở đây là chỉ các làng/xã của chúng ta.

165
Xem, Alfred De Grazia: The Elements of Political Science. Copyright 1959 by Metron Princeton,
New Jercey. p.650.
241
 Đấy là những đơn vị hành chính tự nhiên được hình thành bằng một cộng đồng dân
cư và cộng đồng lãnh thổ chặt chẽ. Các chính quyền này trong phạm vi pháp luật quy định
không cần phải có sự hướng dẫn của cấp trên, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật, tự tổ
chức các chính quyền của mình một cách đa dạng, không phụ thuộc vào chính quyền cấp
trên, thậm chí không cần phải báo cáo trước cấp trên, cố gắng đến mức tốt nhất, phần việc
của chính quyền nào chính quyền đó làm và nhất nhất cùng thi đua, cùng cạnh tranh với
chính quyền cấp trên cùng làm tốt cho nhân dân. Những cách thức tự chịu trách nhiệm
trước pháp luật của các chủ thể pháp luật, trong đó có cả các cấp chính quyền địa phương,
nhất là của các đơn vị hành chính tự nhiên là những đòi hỏi của nhà nước pháp quyền.

Không còn bao lâu nữa có lẽ các đơn vị hành chính tự nhiên sẽ đòi hỏi được nhìn
nhận như một đơn vị kinh tế độc lập, được tự chủ về tài chính, cũng như cơ cấu tổ chức
của mình, việc quản lý chúng cũng được đòi hỏi như một doanh nghiệp có hội đồng quản
trị bao gồm đại diện các cử tri và một ban giám đốc điều hành có năng lực thực sự, thậm
chí còn đòi hỏi như các nhà chuyên nghiệp như kiểu doanh nghiệp thuê Ban giám đốc và
phải chịu trách nhiệm trước Hội đồng quản trị nói trên. Như con người làm vậy, các đơn
vị hành chính tự nhiên cũng cần đòi hỏi nhà nước phải công nhận tính tự trị của mình.
Con người có nhân quyền, đòi hỏi nhà nước cũng như các chủ thể khác không được xâm
phạm, thì đến lượt các đơn vị hành chính tự nhiên cũng phải có tính tự trị, tự quản, nhà nước
cũng như những chủ thể khác không vô cớ tước bỏ chúng được. Trong tinh thần ấy quyền
lực nhà nước sẽ bị kiểm soát bởi sự phân quyền của chính quyền địa phương.

Giữa trung ương và địa phương phải có phân định nhằm đảm bảo một sự kiềm chế
quyền lực. Thực hiện chế độ phân quyền theo pháp luật. Đòi hỏi phân cấp thẩm quyền ở
đây là giữa trung ương và các chính quyền cơ sở. Mấy thế kỷ qua, theo dòng chảy của
lịch sử, các nhà chính trị và các nhà lý luận đã khổ công tìm kiếm các biện pháp hiệu quả
để ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực. Kết luận có tính xác đáng là cần phải dùng quyền
lực để kiểm soát quyền lực. Một trong những nội dung quan trọng của kìm chế quyền lực
là sự phân lập và kiềm chế quyền lực giữa trung ương và địa phương. Chỉ có phân lập thì
mới có sự kiềm chế. Sự phân lập này cần phải được quy định một cách rõ ràng trong các
văn bản quy phạm pháp luật, thì mới có khả năng tạo ra sự ổn định và chống lại sự thay
đổi tùy tiện của các cơ quan nhà nước cấp trên. Trung ương tập trung quyền lực là rất cần
thiết, nhưng phải được quy định thành luật, và không nên giữ lại những quyền hạn thuộc
về địa phương. Địa phương về phía mình cần phải chủ động, sáng tạo trong phạm vi pháp
luật quy định, nhưng không vượt ra khỏi những phạm vi đã được pháp luật quy định.

Trung ương cần tập trung vào việc giải quyết những vấn đề chính trị: Quốc phòng,
ngoại giao, ban hành hệ thống pháp luật, điều tiết nền kinh tế ở tầm vĩ mô. Chức năng chủ
yếu của chính quyền địa phương là vấn đề có tính chất đáp ứng các nhu cầu nội bộ của

242
cộng đồng dân cư như: Giáo dục, văn hóa, y tế, an ninh trật tự khu dân cư, an toàn xã hội
với mục đích nâng cao chất lượng đời sống dân cư địa phương về mọi mặt.

Việc thực hiện phân công thẩm quyền theo pháp luật, tăng quyền chủ động cho Hội
đồng nhân dân cấp cơ sở là phù hợp với xu hướng "hướng về cộng đồng cơ sở" hiện nay
đang diễn ra phổ biến trên thế giới. Trung Quốc trong hai thập kỷ qua đang chuyển đổi cơ
chế áp đặt sang cơ chế dân chủ hợp tác ở cơ sở, xây dựng thôn, xã tự quản. Ấn Độ thực
hiện chủ trương phi tập trung hoá, chuyển ngân sách, chuyển quyền quyết định nhiều việc
về các Hội đồng nhân dân huyện, xã. Thuỵ Điển cũng đang cố gắng xây dựng chính
quyền cơ sở - cấp huyện tự quản, tự quyết định nhiều việc ở địa phương.166

Nhà nước trung ương không thể giải quyết hết mọi việc cụ thể đến từng cơ sở, bao
biện làm hết sẽ không có hiệu quả và gây lãng phí lớn cũng như bất bình trong dân. Do đó
cần phải theo xu hướng địa phương hoá. Hơn nữa, điều này còn có ý nghĩa khơi dậy tính
chủ động tự quản, tự quyết định đến từng cơ sở sẽ giúp khai thác hết các tiềm năng vật
chất và trí tuệ của từng người dân, từng cộng đồng cơ sở- mà tiềm năng này rất nhiều.
Thực hiện quyền công dân, dân chủ phải thực rõ ràng từ cơ sở. Từ đó xây dựng bộ máy
quyền lực, chọn các quan chức ở cơ sở theo ý kiến và quyết định của dân. Qua đó xây dựng
một xã hội công dân tích cực và niềm tin chính trị của đa số vào chế độ hiện hành.

Việc chuyển giao nói trên phản ánh xu hướng địa phương hoá hiện nay. Đối mặt với
xu hướng này phương thức xử lý vấn đề của chúng ta không phải là chuyển giao công
việc của chính quyền cấp xã cho các thôn, bản, ấp như theo cách mà các Uỷ ban nhân dân
xã vẫn làm trong khi thôn, ấp, bản không phải là cấp chính quyền.

Cần phải đặt cơ sở pháp lý khác hơn cho các thôn, ấp, bản: biến các thôn, ấp, bản
thành cấp chính quyền cơ sở, đồng thời giảm các cấp chính quyền trung gian ở bên trên.
Chính quyền cơ sở phải nên là ở cấp thôn. Lịch sử làng/ xã Việt Nam đã từng như vậy.
Chính quyền cấp cơ sở là nơi bằng các bộ phận cấu thành của nó giải quyết đích thực các
quyền lợi của nhân dân, tức là các cấp chính quyền của các đơn vị hành chính tự nhiên:
Làng/xã, thị trấn, thành phố cả trực thuộc tỉnh và trực thuộc trung ương, phải trực tiếp
giải quyết các vấn đề có liên quan đến đời sống của người dân, mà không nên thông qua
bất cứ một cấp trung gian nào.

Bên cạnh các đơn vị hành chính tự nhiên là các đơn vị hành chính nhân tạo, mà có nhiều
người gọi là trung gian thì được thành lập ra theo ý chí nguyện vọng của các cơ quan Nhà
nước cấp trên, chủ yếu là của các cơ quan quản lý, với mục đích để thực hiện một chức
năng quản lý Nhà nước, thay vì các cơ quan quản lý cấp trên vì quá ở xa không thể tiện
lợi và không thể trực tiếp thực hiện các công việc quản lý của mình, buộc phải thành lập
166
Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay. Nxb Chính trị Quốc gia,
Hà Nội 2001,tr 38.
243
ra các tổ chức trung gian, có trách nhiệm thay mặt mình giải quyết các công việc ở cơ sở.
Các đơn vị này có chức năng khác nhau nên cũng kèm theo có các lãnh thổ khác nhau.
Lãnh thổ của việc bảo vệ rừng không bao giờ là tốt, hay là hữu hiệu đối với việc phát triển
nông nghiệp, hay là ngược lại. Vì vậy ở những đơn vị hành chính nhân tạo chỉ nên thành
lập ra các cơ quan quản lý phù hợp với mục tiêu đặt ra, và ít quan tâm hơn đến nguyện
vọng, ý chí của cộng đồng dân cư hợp thành. Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện rõ tinh thần
nói trên bằng các quy định bằng các quy định của mình: Điều 110 và 111. Hãy xem sơ đồ
dưới đây:

Tổ chức chính quyền Tổ chức chính quyền thành phố lớn thị xã , thị trấn

TW TW

Thành phố Tỉnh hành chính

Quận hành chính Huyện hành chính

Phường hành chính Thị trấn

Dân cư Dân cư

Tổ chức chính quyền vùng nông thôn

TW TW

Tỉnh tỉnh hành chính

Thành phố huyện hành chính

Phường hành chính Thôn/xã

Dân cư Dân cư

Biểu thị cấp chính quyền hoàn chỉnh, đơn vị hành chính tự nhiên
Biểu thị của chính quyền nhân tạo

Chương VII
CHỈNH PHỦ PHẢI CHỊU TRÁCH NHIỆM - TIÊU ĐIỂM CỦA KIỂM SOÁT
QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TỪ BÊN TRONG

244
 “Chúng tôi khẳng định một chân lý hiển nhiên rằng, mọi người sinh đều
bình đẳng, rằng tạo hoá đã ban cho họ những quyền tất yếu và bất khả xâm
phạm, trong đó có quyền được sống, quyền được tự do và quyền được mưu cầu
hạnh phúc.

Rằng để đảm bảo những quyền lợi này, các chính phủ được lập ra trong
nhân dân và có được những quyền lực chính đáng trên cơ sở sự nhất trí của nhân
dân, rằng bất cứ khi nào một thể chế chính quyền nào đó phá vỡ những mục tiêu
này, thì nhân dân có quyền thay đổi hoặc loại bỏ chính quyền đó và lập nên một
chính quyền mới, đặt trên nền tảng những nguyên tắc cũng như tổ chức thực thi
quyền hành theo một thể thức sao cho có một hiệu quả tốt nhất đối với an ninh
và hạnh phúc của họ.

Thomas Jefferson, 1776

7.1. Ý nghĩa và vai trò của vấn đề chính phủ phải chịu trách nhiệm

Trên đây là những lời Thomas Jefferson trong bản Tuyên Ngôn Độc lập bất hủ của
Mỹ quốc năm 1776. Cũng như các nhà cách mạng Hoa Kỳ khác. Ông không chủ trương
vô Chính phủ. Mục đích của ông không phải gạt đi mọi chính quyền, nhưng chỉ đem lại
một chính quyền chịu trách nhiệm thay thế một chính quyền không chịu trách nhiệm mà
thôi. Đó là một cống hiến vĩ đại nhất của ông đối với nhân loại. Cho đến nay mỗi khi đọc
những dòng tư tưởng này, chúng ta vẫn cảm thấy một sự hứng khởi. Tư tưởng của nó vẫn
được gợi lại một cách ứng xử vào thời điểm các khúc quanh của lịch sử chính trị mỗi
quốc gia. Đây là kết quả cuối cùng của sự kiểm soát quyền lực nhà nước.

Như phần trên (1.3.) đã phân tích sự kiểm soát quyền lực nhà nước không những chỉ
được hiểu ở nghĩa kiểm soát phạm vi hoạt động của chính quyền, mà còn được hiểu ở
nghĩa chính quyền phải chịu trách nhiệm về những hành vi hoạt động của các quan chức
nhà nước. Trong hoàn cảnh của một nền hành chính đại diện, tất cả các công chức dù do
được bầu hay không được bầu đều phải chịu trách nhiệm về kết quả công việc mà mình
phải thực hiện. Điều này có nghĩa là sự liêm chính của các chính trị gia và cả công chức
dân sự phải được bảo đảm, vì cả hai đối tượng này đều chịu trách nhiệm trước công
chúng và thường rất khó phân biệt trước con mắt của công chúng sự khác nhau giữa các
chính trị gia và công chức hành chính. Quảng đại quần chúng không có sự phân biệt này
và muốn cho chính phủ có trách nhiệm hầu hết các quyết định của các cơ quan nhà nước
mà không phân biệt quyết định của chính trị gia và quyết định của công chức. Do vậy vấn
đề trách nhiệm cần phải được hiểu bao gồm trách nhiệm của tất cả các bộ phận cấu thành
chính phủ.

245
 Chế độ trách nhiệm của chính phủ được xuất hiện không phải ngày một, ngày hai
trong lịch sử của nhân loại, mà phải kéo dài hàng chục năm trong lịch sử của Anh quốc,
trong thời gian diễn ra cách mạng tư sản Thế kỷ thứ 18 & 19, giữa chế độ chính trị phong
kiến đang ở giai đoạn chuyển tiếp từ nhà nước phong kiến vô trách nhiệm có quyền lực
nhà nước vô hạn định sang một nhà nước kiểm soát và phải chịu trách nhiệm.

Nhà nước được tổ chức theo thông lệ 3 cành quyền lực: Lập pháp - Quốc hội; Chính
phủ - Hành pháp và Tư pháp - Toà án, nhưng Chính phủ là trung tâm của bộ máy nhà
nước, chính phủ mới là một nhà nước ở nghĩa đen và hẹp nhất của nhà nước. Tất cả 3
cành quyền lực nhà nước nói trên đều phải chịu trách nhiệm về phần việc của mình,
nhưng tựu chung lại, chính phủ phải chịu trách nhiệm là quan trọng bậc nhất của sự kiểm
soát quyền lực và trách nhiệm của nhà nước. Sự chịu trách nhiệm của chính phủ chính là
điều kiện tiên quyết của chế độ dân chủ. Tiêu điểm của việc hiến pháp kiểm soát quyền
lực nhà nước chính là Chính phủ.

Vì vậy nói chính quyền phải chịu kiểm soát một cách khách quan như là một quy
luật, thì tức là chính phủ phải chịu trách nhiệm, chứ không phải là chính phủ vô trách
nhiệm. Những người nắm giữ chức vụ công cử phải chịu trách nhiệm đối với dân chúng
về những hành động của họ.

Chính phủ - hành pháp thường được định nghĩa cơ quan hành chính nhà nước cao
nhất. Hành chính nhà nước cao nhất không đơn giản phải là chấp hành một cách đơn
thuần, như là việc thụ động chỉ tổ chức thực hiện hay trực tiếp thực hiện các văn bản luật
của Quốc hội -lập pháp, như những đề nghị của các tác giả học thuyết phân quyền, mà lại
là can thiệp rất sâu vào lĩnh vực lập pháp. Montesquieu trong cuốn Tinh thần pháp luật có
viết:

“Quyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ
không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các kiến nghị. Như thế là vì
phía hành pháp lúc nào cũng có thể không chuẩn chấp nhận một quyết định nào đó và
bác bỏ một kiến nghị nào đã được thông qua thành nghị quyết nhưng phía hành pháp
không đồng tình. ”167

Vì vậy, so với các cành quyền lực nhà nước khác, hành pháp luôn can thiệp sang các
lĩnh vực khác của nhà nước, kể cả của lập pháp và tư pháp. Nhiều nhiệm vụ quyền hạn
không được trù liệu trước cho bất kỳ cành quyền lực nhà nước nào, mà nhà nước cần phải
đảm nhiệm, thì không chủ thể nào khác, chính phủ với bộ máy chuyên nghiệp cần phải
đứng ra thực hiện. Thậm chí lập pháp và tư pháp vốn dĩ được phân cho Quốc hội và Toà
án, nhưng muốn cho lập pháp có được những đạo luật tốt cần phải nhờ đến quyền trình dự

167
Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Sdd 110
246
án luật của chính phủ, hoặc muốn có hoạt động xét xử, toà án cần phải trông cậy vào hoạt
động điều tra và truy tố của hành pháp. Sở dĩ như vậy, vì rằng so với lập pháp và tư pháp,
thì chính phủ - hành pháp bao giờ cũng có ưu thế hơn ở chỗ: hành pháp là bộ phận quan
trọng trong bộ máy nhà nước với bộ máy được cấu tạo, được trả lương một cách đầy đủ
và nhiều nhất.

Vì vậy, xét cho cùng trung tâm hoạt động của nhà nước của mỗi quốc gia là hoạt động
của hành pháp. Đây chính là bộ máy nhà nước nguyên nghĩa. Chủ quyền nhà nước, tức là
quyền lực nhà nước của mọi nhà nước dân chủ đều xuất phát từ nhân dân. Cách thức tổ chức
quyền lực nhà nước khác nhau phụ thuộc vào cách thức nhân dân trao quyền lực nhà nước
thuộc về mình cho những người đại diện thay mặt cho nhân dân thực hiện quyền hành pháp.

Với chế độ đại nghị qua bầu cử, người dân uỷ quyền cho một Quốc hội được bầu ra một
chính phủ để điều hành đất nước, và chính phủ này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội.
Chính sự chịu trách nhiệm này của chính phủ, mà cơ bản quyền lực nhà nước bị kiểm soát. Với
chính thể tổng thống cộng hoà, với cách thức tổ chức nhà nước khác hơn, chính phủ với người
đứng đầu chính phủ - tổng thống do dân bầu ra một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, nên chính phủ
phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân, mà không chịu trách nhiệm một cách gián tiếp
thông qua lập pháp - quốc hội. Đó là một cách thức khác của kiểm soát quyền lực nhà nước.

Đảng phái chính trị là một thiết chế sinh ra trong cách mạng tư sản. Thuở ban đầu của
sự xuất hiện đảng phái cũng là lúc xuất hiện sự phủ định vai trò của chúng. Đảng phái
được coi như là một nạn bè phái cần phải kiểm soát hay là đi đến chỗ phải loại bỏ.
Nhưng chẳng bao lâu bằng hoạt động thực tiễn, các đảng phái khẳng định chỗ đứng của
mình trong đời sống chính trị của mỗi quốc gia. Đảng cầm quyền thường phải được gắn
liền với chính phủ - hành pháp, nên khi nói sự chịu trách nhiệm trước Quốc hội ở chính
thể nhà nước đại nghị, hay khi nói đến sự chịu trách nhiệm của hành pháp trực tiếp đối
với nhân dân, tức là nói đến trách nhiệm của đảng cầm quyền đối với sự phát triển hay tàn
lụi của quốc gia. Thuật ngữ trách nhiệm ở đây như trên phân tích được hiểu ở hai nghĩa:
Nghĩa thứ nhất là sự kiểm soát quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước không phải là
vô kiểm soát. Và ở nghĩa thứ hai, đảng cầm quyền thông qua chính phủ phải có trách
nhiệm rất nặng nề đến sự phát triển và tàn lụi của một quốc gia, trong thời gian họ nắm
được quyền hành pháp. Đây là trọng tâm của sự kiểm soát quyền hạn cùng trách nhiệm
của nhà nước (kiểm soát tích cực).

Vấn đề đặt ra ở đây là nhà nước được tổ chức thành 3 cành quyền lực thực sự hoặc theo
cách nói của Nhà nước Việt Nam hiện nay là phân công, phân nhiệm giữa 3 quyền: Lập pháp;
Hành pháp và Tư pháp, nhưng chỉ có hành pháp chịu trách nhiệm căn bản chính. Tại sao?

Về nguyên tắc, thì cơ quan nhà nước nào cũng có trách nhiệm trước nhân dân trong
phạm vi thẩm quyền đã được hiến pháp quy định, một khi anh đã hưởng lương từ ngân
247
sách của nhà nước. Chính sự chịu trách nhiệm này tạo nên sự kiểm soát của quyền lực
nhà nước. Nhưng thực sự với tư cách là trung tâm của bộ máy nhà nước có ảnh hưởng
sang các cành quyền lực nhà nước khác, thì hành pháp phải chịu trách nhiệm chính. Hành
pháp phải chịu trách nhiệm trực tiếp không gián tiếp như các cành quyền lực khác. Trong
trường hợp hành pháp không còn tín nhiệm nữa, tức là không còn khả năng chịu trách
nhiệm nữa, thì khuynh hướng chính trị hiện tại của quốc gia đang có nhu cầu cần phải
chuyển đổi. Đảng cầm quyền và Chính phủ của nó phải thay đổi cho phù hợp.

Với tư cách là cơ quan đại diện cho toàn thể nhân dân, Quốc hội về nguyên tắc chỉ
là một hình ảnh thu nhỏ các tầng lớp nhân dân thông qua những người đại diện mà
nhân dân bằng các cuộc bầu cử trao cho họ. Vì thế trong trường hợp nào cũng vậy,
Quốc hội phải thực hiện tốt chức năng đại diện của mình thông qua các hoạt động lập
pháp nhằm mục đích chỉnh lý các dự án luật mà chính phủ đệ trình. Hoàn toàn khác
với Quốc hội - lập pháp, chính phủ - hành pháp lại là đại diện của khuynh hướng lớn,
có tính chất áp đảo hay chí ít là khuynh hướng thắng thế của quốc gia trong mỗi một
giai đoạn lịch sử. Người đại đại diện cho khuynh hướng này không thể là ai khác, đó là
đảng cầm quyền. Quốc hội - lập pháp được quyền thành lập ra chính phủ, nhưng với
nguyên tắc đảng viên/ nghị sỹ của đảng nào chỉ bỏ phiếu cho người của đảng đó.

Vì vậy người ta nói rằng đảng cầm quyền, hoặc liên minh của đảng cầm quyền đứng
ra thành lập chính phủ. Chính chính phủ mà không phải là một thể chế nào khác phải gắn
liền với đảng cầm quyền. Chính vì những lẽ đó chính phủ phải có trách nhiệm trình các
dự án, cùng các chính sách của mình, để Quốc hội với các đại diện đầy đủ thông qua
thành quyết định chính thức cho quốc gia. Đó là chính sách của đảng cầm quyền, đảng
nắm hành pháp được thể chế hoá thành quyết định của nhà nước thông qua hoạt động của
quốc hội, những người đại diện được nhân dân toàn quốc bầu ra.

Và một khi chính sách đã được thông qua, hành pháp phải đứng ra tổ chức cho sự
thực hiện. Chính vì vậy, lập pháp và hành pháp do các chính khách đảm nhiệm họ phải
gắn bó mật thiết với nhân dân, do lập pháp đứng ra thành lập (chế độ đại nghị), hoặc do
nhân dân trực tiếp hay gián tiếp bầu ra (chế độ Tổng thống). Do vậy, lập pháp và hành
pháp rất gắn liền với bầu cử tạo nên tính chính trị của hoạt động hành pháp và lập pháp,
mà thành phần của chúng là những chính khách, các chính trị gia. Các chính khách này
phải tham gia sinh hoạt đảng, thì mới có cơ hội cho việc trúng cử. Dưới hành pháp là bộ
máy hành chính, các công chức. Công chức không cần thiết phải tham gia sinh hoạt đảng,
vì họ không phải là chính khách. Chính vì không sinh hoạt đảng phái nên mới đảm bảo
cho sự vô tư của công chức, khi họ thi hành công vụ. Họ phải có trách nhiệm trước các bộ
trưởng/chính khách thi hành các chính sách do bộ trưởng, chính phủ đặt ra theo quy định
của pháp luật. Sau mỗi một lần bầu cử chính khách có thể phải ra đi, nhưng công chức thì
phải ở lại.
248
 Tư pháp - Toà án, thì lại hoàn toàn khác, chức năng của các thẩm phán phải là người
đại diện cho công lý chứ không hoàn toàn đại diện cho cử tri, trong nhiều trường hợp
công lý không đồng nghĩa với đa số cử tri, với một khuynh hướng, một chính sách như
của lập pháp và hành pháp. Trong trường hợp, các thẩm phán phải có trách nhiệm phán
quyết sự đúng sai của những chính sách, đường lối do chính lập pháp và hành pháp vì
phải cấp bách giải quyết các công việc thuộc chức năng của họ tạo ra. Phải làm sao cho
các thẩm phán có sự vô tư, trong trường hợp cần thiết còn có cả quyền phán quyết cả các
hành vi của lập pháp và hành pháp. Vì vậy, trong một nhà nước dân chủ kiểu tư bản chủ
nghĩa cũng như của xã hội chủ nghĩa, tư pháp - tòa án bao giờ cũng phải là độc lập.

Từ những phân tích đó rõ ràng chúng ta thấy rất rõ trách nhiệm của hành pháp - chính
phủ trước nhân dân chứ không phải là trách nhiệm của các cơ quan nào khác. Chính trách
nhiệm này vừa là sự kiểm soát quyền lực nhà nước của chính phủ - hành pháp, không
được thực hiện những gì vượt khỏi khuôn khổ của luật định, mà vi phạm đến nhân quyền
của nhân dân; và vừa là nghĩa vụ cho chính phủ - hành pháp phải có trách nhiệm cải thiện
xã hội làm cho cuộc sống của nhân dân được tốt hơn, và dân tộc được phát triển một cách
bền vững hơn.Trong cả hai trường hợp không làm được, hành pháp phải có trách nhiệm từ
chức. Quyền lực nhà nước lại được trả lại cho nhân dân bằng hoạt động bầu cử, nhân dân
có một chính phủ khác với thành phần khác hơn, và có thể có một chính sách khác hơn.

Theo chính thể của việc tổ chức quyền lực nhà nước có thể có 3 cách thức kiểm soát
quyền lực nhà nước theo trách nhiệm của chính phủ - hành pháp như sau:

 Phân quyền mềm dẻo, chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội - một
hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước quan trọng của các nhà nước được
tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị kể cả của chế độ quân chủ lẫn cộng
hoà.
 Phân quyền cứng rắn, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân - một
hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước.
 Phân quyền hỗn hợp, Chính phủ vừa phải chịu trách nhiệm trước nhân dân và
vừa phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội - một hình thức kiểm soát quyền
lực nhà nước.
7.2. Phân quyền mềm dẻo, chính phủ - Hành pháp phải chịu trách nhiệm trước
một Quốc hội do dân trực tiếp bầu ra – Một hình thức kiểm soát quyền lực nhà
nước của các nhà nước tổ chức theo chế độ đại nghị

Phân quyền một cách mềm dẻo là một trong những đặc điểm quan trọng của loại hình
tổ chức nhà nước của chính thể quân chủ và cộng hoà đại nghị. Sở dĩ gọi là phân quyền
mềm dẻo vì ở đây có sự phối kếp hợp giữa lập pháp và hành pháp. Hành pháp - chính phủ
249
được thành lập dựa trên cơ sở của lập pháp, và phải chịu trách nhiệm trước lập pháp. Đây
là loại hình tổ chức tương đối phổ biến hiện nay ở các nước tư bản kể cả các nước tư bản
phát triển (Anh, Nhật, Tây Ban Nha, Italia, Cộng hoà liên bang Đức...). Loại hình tổ chức
này có hai loại: Quân chủ đại nghị và Cộng hoà đại nghị.

Trước hết nói về loại hình quân chủ đại nghị. Loại hình tổ chức nhà nước này có ưu
điểm là vừa phát huy được dân chủ, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân lại vừa gìn giữ
được sự ổn định cho tầng lớp quý tộc phong kiến cũ, mặc dù tầng lớp này đã trở nên lỗi
thời hết vai trò chính trị. Mô hình của loại hình tổ chức nhà nước theo chính thể quân chủ
đại nghị là Anh quốc.

Mô hình quân chủ Anh quốc như là xuất phát điểm của mọi mô hình tổ chức nhà
nước hiện nay. Có thể nói rằng mọi thể chế dân chủ đương đại đều có gốc tích từ Anh
quốc. Anh quốc có thể được xem như là quê hương của các thiết chế dân chủ cổ điển. Các
mô hình tổ chức nhà nước khác có thể không dám chắc, nhưng rõ ràng mô hình nhà nước
Mỹ quốc hiện nay, một điển hình của các nhà nước được tổ chức theo hình thức chính thể
tổng thống cộng hoà, có sự rút kinh nghiệm của nhà nước Anh quốc mà ra. Điều kỳ lạ ở
chỗ, các thiết chế của nhà nước Anh quốc được hình thành, và tồn tại cho mãi đến hiện nay
là kết quả của một sự vận động dần dần từng bước một của lịch sử thực tế, như "một bức
tường gạch được xây lên, theo một nguyên tắc hết viên gạch thứ nhất, rồi mới được viên
gạch thứ hai, không có điều ngược lại", không theo một lý thuyết nào cho trước. Chính
Montesquieu, tác giả chính yếu của học thuyết phân quyền, quan sát thực tế việc tổ chức
nhà nước Anh mà ra, chứ không phải của nước Pháp quê hương của tác giả. Vì vậy, đặc
điểm của loại hình này cũng là đặc điểm của nhà nước Anh quốc.

Loại hình tổ chức nhà nước này có những đặc điểm sau:

- Nguyên thủ quốc gia do thế tập truyền ngôi. Ở chính thể này nguyên thủ quốc gia
là các vị Hoàng đế được truyền ngôi cho con và chính phủ, bộ máy hành pháp được thành
lập và được hoạt động khi nào vẫn còn sự tín nhiệm của Hạ nghị viện. Các bộ trưởng và
người đứng đầu hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện (Hạ viện). Trên thực tế
việc thành lập và hoạt động của các chính phủ đều nằm trong tay đảng chiếm đa số ghế
trong hạ viện. Nhà vua hầu như không tham gia vào giải quyết các công việc của nhà
nước, theo một loạt những nguyên tắc, mà sau này đã trở thành những thành ngữ dân
gian:

"Nhà Vua trị vì nhưng không cai trị"

"Nhà Vua không bao giờ làm sai"

"Nhà Vua không hại ai cả"

250
 "Nhà Vua không chịu trách nhiệm gì cả".

Sở dĩ có hiện tượng này vì, vốn dĩ là thể chế của chế độ quân chủ phong kiến nên
nguyên thủ quốc gia không phải chịu trách nhiệm, vô trách nhiệm, quyền lực vô hạn định.
Sang đến chế độ dân chủ, không có trách nhiệm nên nhà vua không có quyền năng.

"Nhà Vua không có quyền nên không gánh vác trách nhiệm"...

Nhà Vua được tuyệt đối hoá trở thành một nhân vật siêu phàm, tượng trưng cho sự
độc lập vĩnh hằng của dân tộc. Nhà Vua hay Nữ Hoàng bị tước bỏ dần dần mọi quyền
năng. Lúc đầu thì phải nhường quyền năng lập pháp cho Quốc hội, sau đó dần dần lại phải
nhường tiếp quyền điều hành đất nước cho hành pháp (Chính phủ), mà đứng đầu là Thủ
tướng. Nhà Vua hay Nữ Hoàng chỉ còn lại một phần của quyền hành pháp. Đó là hành
pháp tượng trưng. Sự nhường quyền dần dần này của Nhà Vua hay Nữ Hoàng hoàn toàn
phụ thuộc vào mức độ thắng lợi của cách mạng tư sản.

Cùng với sự phát triển của dân chủ, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, Vua /Nữ
Hoàng chỉ thực hiện phần hành pháp tượng trưng thay mặt cho nhà nước chính thức hoá
những quyết định của lập pháp và hành pháp. Không có thực quyền nên không có trách
nhiệm. Không ai bắt người không có quyền lại phải chịu trách nhiệm.

Khi còn ở thời kỳ đầu của cách mạng tư sản, không đủ sức đánh đổ hoàn toàn giai
cấp phong kiến, giai cấp tư sản buộc phải chia sẻ quyền lực Nhà nước cho người đại diện
giai cấp này là nhà Vua. Sau này, theo tiến trình lịch sử, cùng với sự khẳng định chỗ đứng
của giai cấp tư sản là sư suy tàn của giai cấp phong kiến đã dẫn đến vai trò ngày càng
hình thức của Nhà Vua. Sự hình thức này có một ví dụ điển hình là Nữ hoàng Elizabet II
không những chỉ là nguyên thủ quốc gia của nước Anh mà còn là nguyên thủ quốc gia của
Canada, và của Australia. Mặc dù là một quốc gia độc lập, Australia cũng như Canada vẫn
duy trì một quan hệ chặt chẽ với nước Anh và trung thành với Nữ hoàng Anh - người về
mặt danh nghĩa chính thức cũng là Nữ hoàng của Australia và của Canada. Giúp việc cho
Nữ Hoàng ở các nước trên có chức danh Toàn quyền của Nữ Hoàng.

Tính hình thức của Nữ Hoàng Anh quốc đã dẫn đến một sự kiện: Cách đây không lâu,
khoảng năm cuối thế kỷ XX, một nghị sĩ thuộc Công đảng, ông W.Benn trình lên Nghị
viện bản dự luật đề nghị xoá bỏ chế độ quân chủ khỏi đời sống chính trị - xã hội của nước
Anh. Nhưng xét thấy Nữ hoàng vẫn còn có những vai trò quyết định trong xã hội, Nghị
viện Anh đã gạt bỏ dự luật này. Với đầu óc "hoài cổ thực dụng" nhân dân Anh vẫn mến
mộ Nữ hoàng và Hoàng gia. Đây là biểu tượng của nước Anh thống nhất. Trong lúc Nội
các tượng trưng cho uy quyền, thì Nữ hoàng tượng trưng cho sự chính đáng.

Với chức năng biểu tượng cho sự bền vững của dân tộc, Nguyên thủ quốc gia của các
chính thể quân chủ có một vị trí rất quan trọng trong những thời điểm mà nền an ninh, chủ
251
quyền độc lập của các quốc gia bị xâm phạm. Khi nền an ninh của các quốc gia bị vi
phạm, với tư cách là người đứng đầu, biểu tượng cho sự bền vững của dân tộc, nhà vua
phải đứng ra kêu gọi tinh thần yêu nước, sự hy sinh của thần dân bảo vệ đất nước.

Sự kiện ở Tây Ban Nha là một điển hình để chứng minh cho điều đó. Tháng 2 năm
1981, nhóm quân nhân bạo loạn dưới sự chỉ huy của đại tá Atanio Tejero Molina xông vào
tòa Quốc hội hòng lật đổ chính quyền. Vua Carlos Tây Ban Nha đã xử sự rất đúng với tư
cách là vị Hoàng đế. Ông đã lệnh cho tướng Milans Bosch thủ lĩnh dấu mặt của đám binh
lính tạo phản, phải lập tức đầu hàng. Trên các kênh vô tuyến truyền hình, nhà Vua khẳng
định:

- "Cuộc đảo chính nhằm chính nhà Vua và ông không chịu khuất phục";

- "Những kẻ bạo loạn sẽ phải gánh chịu mọi trách nhiệm, nếu xảy ra nội chiến".

Trước thái độ kiên quyết của Hoàng đế, nhóm phiến loạn đã phải đầu hàng. Tổ quốc
tạm thời yên ả, Nhà Vua sẵn lòng lui về hậu trường chính trị. Việc quản lý đất nước lại
được giao cho các vị bộ trưởng mà đứng đầu là Thủ tướng.168 Đây cũng là một lý do quan
trọng cho việc tồn tại của chế định nguyên thủ quốc gia của chế độ quân chủ đại nghị.
Nguyên thủ quốc gia của các nhà nước này được nhiều nhà khoa học phân tích là hành
pháp tượng trưng - một phần của hành pháp. Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp, có
quyền điều hành gọi là hành pháp thực quyền.

Đặc điểm tiếp theo của chính thể quân chủ đại nghị, nghị viện là tối cao. Chính vì
sự tối cao này mà mô hình tổ chức của nhà nước được gọi là quân chủ đại nghị. Nghị viện
có quyền giải quyết mọi vấn đề của nhà nước, hay chí ít thì những vấn đề của nhà nước
phải được giải quyết dựa trên cơ sở của nghị viện. Nguyên tắc này là cơ sở cho việc đến
tận hiện nay Anh quốc – một quốc gia dân chủ vẫn không có hiến pháp thành văn. Hôm
nay Quốc hội có thể thông qua một bản hiến văn này, ngày mai Quốc hội có thể thông qua
một bản hiến văn khác. Cái đó hoàn toàn thuộc quyền của Quốc hội. Nhưng điều này lại
không có nghĩa là Nghị viện của Anh quốc không bị kiểm soát quyền lực. Không phải
vậy, thậm chí Nghị viện còn có thể bị giải tán.

Từ đặc điểm này mà một đặc điểm quan trọng của chính thể quân chủ đại nghị đã
được hình thành là chính phủ phải được Nghị viện thành lập ra. Hay nói một cách khác,
Chính phủ - hành pháp được thành lập từ cơ sở của thành phần Hạ nghị viện. Từ đó hình
thành nên một đặc điểm quan trọng nhất của loại hình tổ chức nhà nước này: Chính phủ
chỉ được hoạt động khi vẫn còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Trong trường hợp không còn
sự tín nhiệm của Nghị viện, thì Chính phủ phải từ chức, Nghị viện thành lập ra Chính phủ
mới. Trong trường hợp không thành lập được Chính phủ mới, thì Nghị viện bị giải tán.

168
Xem, Thái Bá Tân: Nhà Vua có 5 bằng Đại học, Thanh niên, số ra ngày 23 tháng 4 năm 1996.
252
Cần phải nhấn mạnh ở đây rằng, mặc dù Nghị viện là cơ quan lập pháp, nhưng có một
nhiệm vụ quan trọng trên hết và phải thực hiện trước khi lập pháp là phải thành lập ra cho
được Chính phủ, trong trường hợp không thành lập được Chính phủ, thì nghị viện có thể
phải giải tán. Như vậy quyền hạn của nghị viện không phải là không bị kiểm soát.

Khác cơ bản với chế độ tổng thống, ngoài việc phải thực hiện chức năng cơ bản của
mình là lập pháp, nghị viện còn phải thành lập chính phủ và phải giám sát chính phủ. Và
ở đây chính phủ có thể bị lật đổ theo quyết định của nghị viện, hoặc có thể tự rút lui theo
quyết định chính người đứng đầu chính phủ.

Giải thích hiện tượng này, nhiều học giả viện lý do nguồn gốc của hiện tượng này là
xuất phát từ nước Anh. Vì rằng, nước Anh là nước không những hình thành chế độ quân
chủ lập hiến sớm nhất, mà còn là nơi thử nghiệm đầu tiên chế độ quân chủ nghị viện, một
hình thức cao của quân chủ lập hiến, ở đó thực hiện một quyền lực nhà nước đầy đủ của
giai cấp tư sản, nhưng vẫn tồn tại một nhà Vua làm đại diện cho giai cấp địa chủ, phong
kiến đã lỗi thời. Trong khi đó Nghị viện Anh được cơ cấu hai viện, chỉ có Hạ viện mới
được nhân dân trực tiếp bầu ra, thể hiện ý chí của giai cấp tư sản.

Vì vậy, chính phủ được thành lập dựa trên cơ sở của Hạ viện và chỉ chịu trách nhiệm
trước Hạ viện, mà không chịu trách nhiệm thực sự trước nhà Vua, mặc dù theo luật định,
nhà Vua hoặc Nữ Hoàng có quyền bổ nhiệm Thủ tướng Chính phủ . Chính phủ không có
quyền hạn vô định mà phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, do dân bầu ra. Đó là một
trong cách thức cơ bản sự kiểm soát quyền lực của nhà nước của chế độ đại nghị.

Trong lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, nhiều người thường cho rằng quê
hương của Nghị viện tư sản là nước Anh. Vì vậy, việc nghiên cứu lịch sử hình các chế
định chính trị của nhà nước Anh cũng giúp cho chúng ta hiểu biết một cách sâu sắc thêm
những đặc điểm của loại hình chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà. Nhất là
những điều kiện hoàn cảnh ra đời của chúng, cũng là nguyên nhân gây ra các đặc điểm
của chính thể này.

Vào khoảng thế kỷ thứ XIII – XIV, do nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng của ngân sách
hoàng gia, nhà vua thường triệu tập những cuộc họp bao gồm đại diện các lãnh địa trực
thuộc nhằm mục đích vừa thăm dò, vừa yêu cầu thực hiện tốt việc thu thuế tăng hơn so với
mức bình thường trước. Khoản chi tiêu ngày tăng lên của ngân sách hoàng gia, và các cuộc
họp như trên diễn ra nhiều hơn, từ bất thường thành ra thường kỳ, rồi trở thành tục lệ. Bên
cạnh việc đồng ý thu tăng thuế cho ngân sách của hoàng gia, đại diện các lãnh địa đã khôn
khéo yêu cầu hoàng đế chỉ được cai trị những lãnh địa mà họ là người đại diện theo một quy
định nhất định. Chính những cuộc họp đại diện này đã dần dần thành Nghị viện Anh - một
điển hình cổ điển của Nghị viện ngày nay. Chính những yêu cầu gia tăng thu thuế trở thành
một chức năng tài chính (thông qua ngân sách) của Nghị viện bây giờ và cũng chính những
253
quy định yêu cầu của các đại diện trở thành những văn bản luật như hiện nay (Xem hộp
trên.)

Nếu đứng dưới giác độ các khoản thu chi ngân sách (thu tăng thuế cho ngân sách của
Hoàng gia) cũng là những quy định có tính chất pháp luật, thì việc làm luật đã trở thành một
chức năng duy nhất cơ bản của Nghị viện. Và để cho chức năng này được thực hiện tốt trên
thực tế, Nghị viện cần có một chức năng cơ bản tiếp theo nữa là giám sát việc thực hiện các
văn bản luật mà Nghị viện đã đặt ra.

Trong thời kỳ này - cách mạng tư sản và thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản - việc tăng
cường quyền hạn của Nghị viện trở thành một đòi hỏi dân chủ của mọi người dân Anh.
Những đòi hỏi tăng cường quyền hạn của Nghị viện đồng thời là những biện pháp (yêu
cầu) kiểm soát quyền lực phong kiến đã hết thời của Anh. Lúc này câu: "Nghị viện có
quyền được làm tất cả, chỉ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà"đã trở thành một câu thành
ngữ của người Anh.

Để Quốc hội/ Nghị viện có được như hiện nay, nhân loại phải trải qua nhiều giai đoạn
lịch sử. "Thủa mới ra đời người ta không thể quan niệm Quốc hội có thể có biện pháp để
kiểm soát sự cai trị của nhà Vua. Tuy nhiên theo từng giai đoạn sự bổ nhiệm các vị đại
diện cho giai cấp phong kiến, được biến thành Quốc hội có trách nhiệm kiểm soát nhà
Vua, và sau đó Quốc hội dần đặt dưới sự kiểm soát của nhân dân. Nhưng phải chờ một
thời gian mới có sự cải biến này."169

Sự phát triển quyền hành của Quốc hội hiển nhiên khi Quốc dần dà có quyền tu thảo
các dự án gia tăng hay giảm thiểu các khoản chi tiêu. Hậu quả là sự ủng hộ của Hạ nghị
viện là rất cần thiết cho nhà Vua. Cuộc cách mạng đổ máu năm 1688 đã đưa William lên
ngôi, và ông đã công nhận địa vị ưu thế của Quốc hội. Những kiểm soát của vương quyền
chuyên chế của Anh quốc đã biến thành những kiểm soát quyền hành của nhà Vua bởi
Quốc hội. Vấn đề trọng yếu là nhà Vua chỉ có thể ban hành đạo luật khi có sự chấp nhận
của Quốc hội. Cuộc nội chiến đã xác định rằng nhà Vua phải tôn trọng pháp luật và pháp
luật chỉ có thể sửa đổi bởi Quốc hội. Trong giai đoạn này mặc dù có những nhà Vua có thế
lực, nhưng Quốc hội vẫn có quyền kiểm sát và biểu quyết luật. Rút cuộc vì sự tiến triển
êm ái của các định chế chính trị Anh quốc, quyền hành của nhà Vua bị giảm sút. Nhiều
nhà Vua am hiểu công việc và có tài thuyết phục, có ảnh hưởng trong công việc cai trị,
nhưng chính trị, tức là những vấn đề lớn của đất nước vẫn do Quốc hội nắm giữ. 170

Việc Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện- một đặc điểm
quan trọng bậc nhất của chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà, đồng thời cũng là
một trong những biểu hiện quan trọng của sự kiểm soát quyền lực nhà nước của loại hình
169
Xem, Alex N. Dragnich. Những đại chính thể ở châu Âu. Trung tâm nghiên cứu Khảo dịch xã, 1964, tr.24.
170
Xem, Alex N. Dragnich. Những đại chính thể ở châu Âu. Trung tâm nghiên cứu Khảo dịch xã, 1964, tr.25.
254
tổ chức nhà nước này, không phải hình thành ngay từ những ngày đầu của cách mạng tư
sản, mà cũng phải dần dần theo trình tự lịch sử của nhà nước Anh. Kiểm soát quyền lực
nhà nước bằng quy định chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện là một đòi hỏi
của tiến trình dân chủ. Thuở ban đầu, chính phủ hoàn toàn của nhà Vua, là cơ quan giúp
việc hàng ngày của Nhà Vua, phải chịu trách nhiệm trước Nhà Vua, nhưng dần dần với
hình thức hoạt động một cách tượng trưng, nhà Vua bao giờ cũng nghe theo sự cố vấn của
Viện Cơ mật. Cho đến tận ngày nay chính phủ của Anh quốc vẫn phải chịu trách nhiệm
trước nhà Vua, nhưng sự chịu trách nhiệm nay chỉ còn là hình thức.

Vào khoảng thế kỷ thứ XV - XVI, để giúp các nhà Vua trị nước, an dân có nhiều quan
lại gọi là nhưng bậc quần thần thượng thư phụ tá. Nhà vua thường triệu hồi các bậc quần
thần này để lấy ý kiến của họ về những vấn đề quan trọng. Đến thế kỷ XVII dựa trên cơ
sở các bậc quần thần này, một cơ quan được thiết lập với tên gọi Viện Cơ mật. Đó là cơ
quan tối cao giúp nhà vua thảo luận, quyết định những vấn đề trọng đại và bí mật. Đến
đầu Thế kỷ XVIII, năm 1714, khi George lên ngôi, vị vua Anh này mang dòng máu Đức,
không biết rành rọt tiếng Anh, không thích thú với công việc làm Vua nước Anh, rất
chểnh mảng việc dự các phiên họp của Viện Cơ mật nói trên, mà chỉ quan tâm đến dòng
họ Hanauver bên Đức. Dần dần công việc cai trị đất nước nhà vua uỷ thác hoàn toàn cho
Viện Cơ mật. Không có nhà Vua chủ trì, Viện Cơ mật buộc phải tìm ra trong số quần thần
một vị thượng thư thứ nhất chủ trì các phiên họp.

Sau này các thượng thư được chuyển đổi tên gọi là các bộ trưởng, hội nghị trên thành
nội các. Vị thượng thư thứ nhất điều khiển gọi là thủ tướng như ngày nay. Các bộ trưởng
càng ngày càng đóng một vai trò quan trọng trong công việc cai trị quốc gia, thường họp
thành nội các nhưng không có mặt vua. Nội các dần dần trở thành một tập thể thống nhất
hành động dưới quyền chủ toạ của thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước quốc hội.
Vua vắng mặt, các vị thượng thư càng thấy dễ dàng hơn và yên ổn hơn khi chống đối các
ý kiến của vua, đồng thời họ củng cố lẫn nhau bằng cách chịu trách nhiệm chung về các
quyết định. Vua George III, vốn sinh trưởng ở Anh, mặc dù thành thạo tiếng Anh, tìm
cách phục hồi quyền lực. Nhưng ông đã bị thất bại năm 1776. Vào những năm trị vì cuối
cùng, vua bị điên, nên uy thế của nội các đối với việc cai trị nhà nước càng vững thêm. 171

Theo tiến trình của dân chủ, thế lực của vương triều ngày càng giảm sút, những phiên
họp Quốc hội do nhà Vua điều hành ngày càng trở nên hình thức, trong khi đó công việc
thực sự của Quốc hội là công lao của hai viện họp riêng. Ưu thế của Quốc hội đã bắt nhà
Vua cai trị qua các vị bộ trưởng có chân ở trong Quốc hội. Trong các cuộc chiến tranh
chống Pháp, nhà Vua William đã vấp phải rất nhiều khó khăn trong việc điều hành đất
nước thông qua các vị bộ trưởng chỉ có chân đơn thuần trong Quốc hội, mà không có uy tín

171
Phỏng theo Nguyễn Văn Bông, Sđd tr. 277- 279.
255
trong Quốc hội. Từ năm 1693- 1696 nhà Vua giải tán đảng Tories và giao phó các chức vụ
bộ trưởng (thượng thư) cho đảng Whigs, chiếm đa số tại Hạ Nghị viện, thái độ cứng rắn
trước kia của Quốc hội đã trở nên mềm dẻo. Làm như vậy có lợi cho nhà Vua vì hoàn
cảnh chính trị đã bó buộc các vị quân vương chỉ thu dụng làm bộ trưởng những vị nghị sỹ
có thế lực tại Hạ Nghị viện. Nếu được Hạ Nghị viện tín nhiệm, các vị đó có thể kiểm soát
được cơ quan này. Nhờ hoàn cảnh đó mà phát sinh ra thủ tục chọn vị Thủ tướng Chính phủ
- người đứng đầu hành pháp, phải là thủ lĩnh của Đảng cầm quyền.

Tiếp theo thủ tục chọn chính phủ trong đảng chiếm đa số ở hạ nghị viện là thủ tục
chính phủ phải chịu trách nhiệm trước quốc hội một sự kiểm soát quyền lực thực sự của
giới cầm quyền (cai trị) đất nước. Cũng vì không biết tiếng Anh một cách rành rọt, nhà
Vua cũng không dự các phiên họp của Hạ nghị viện. Để nhà Vua nắm được tình hình, vị
bộ trưởng đứng đầu nội các (Cơ Mật viện) sau mỗi phiên họp phải tâu trình chi tiết cuộc
thảo luận hay những quyết nghị của Nghị viện.

Thời Walpole làm bộ trưởng đứng đầu nội các, lại không biết tiếng Đức, thành thử
vua tôi chỉ trao đổi với nhau bằng tiếng La tinh, vì người nào cũng biết được chút ít thứ
ngôn ngữ cổ này. Như thế ông bộ trưởng đứng đầu nội các mặc nhiên dần dần làm nhiệm
vụ như của Thủ tướng Chính phủ hiện nay. Lâu dần thành thói quen, khi Walpole được
gánh vác trách nhiệm đó, ông độc đoán, nhưng lại vì ông có tài nên được mọi người khâm
phục. Do đó quyền hành của Walpole mỗi ngày một tăng, nội các trở thành một cơ quan
thống nhất do chính ông lựa chọn và điều khiển. Walpole chấp nhận và lập luận rằng, ông
có quyền đó là do sự nhất trí của đa số trong Viện Dân biểu, và khác với các vị tiền
nhiệm, ông tuyên bố sẽ từ chức nếu Viện Dân biểu không còn tín nhiệm ông.172

Năm 1742, khi không được Hạ nghị viện tín nhiệm, ông Wapole từ chức. Năm 1782
tương tự như vậy ông Lord North, cũng không được Hạ nghị viện tín nhiệm, ông từ chức.
Nhưng sự từ chức của Lord North lại kéo theo cả nội các từ chức. Thủ tục trách nhiệm tập
thể của Nội các dần dần được hình thành. Kể từ thời gian này, nội các tượng trưng cho
hoạt động tập thể và liên đới chịu trách nhiệm về chính trị và cả hành chính. Nếu hạ nghị
viện bất tín nhiệm một nhân viên của nội các hay chính thức điều khiển việc nước, có
nghĩa là Hạ nghị viện bất tín nhiệm toàn bộ nội các. Khái niệm trách nhiệm chung được
coi như là một bảo đảm chống lại sự lạm dụng quyền lực của nhà Vua. Nếu như các vị bộ
trưởng xung đột với nhau, nhà Vua sẽ tìm các cố vấn khác. Trách nhiệm chung là biện
pháp để duy trì sự duy nhất và sức mạnh của đảng phái - chẳng qua là những phe nhóm
được hình thành trong quá trình sinh hoạt của Nghị viện.

Lãnh đạo chính trị xuất phát từ Quốc hội và nhất là từ Hạ nghị viện, những chức vụ
chính trị do đảng chính trị chiếm đa số tại Hạ nghị viện đề cử. Các vị lãnh đạo này không
172
Xem, Bùi Đức Mãn. Lịch sử các nước trên thế giới Lược sử nước Anh. NXB, Thành phố Hồ Chí Minh, 2002 , tr,
246 - 247.
256
chỉ chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện về chính sách chính trị mà họ vạch ra mà cả về
công việc hành chính hàng ngày trong nước.

Đảng chiếm đa số tại Hạ nghị viện có quyền ấn định chính sách và lập trường của nhà
Vua. Vì vậy, các vị bộ trưởng như là một uỷ ban của hạ viện. Các vị bộ trưởng này phải
có trách nhiệm về những văn kiện do nhà Vua ký, vì họ phải phó thự văn kiện đó. Chế
định "phó thự" sinh ra từ đây. Chế định này quy định sự chịu trách nhiệm của các bộ
trưởng cho đến Thủ tướng Chính phủ, khi họ trình các văn kiện cho nhà Vua ký, hay còn
được gọi là chế định chữ ký kèm theo trong văn bản và phải chịu trách nhiệm thi hành về
văn bản đó. Nhà Vua ký theo thỉnh cầu của Chính phủ, nên không chịu trách nhiệm. Vì
những lẽ đó nên nhà Vua chỉ bổ nhiệm những vị Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng cầm
quyền. Hay nói một cách khác nhà Vua hay Nữ hoàng không thể bổ nhiệm một người nào
đó khác hơn nếu như, người đó không là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Hạ nghị
viện.

Những tiến triển kể trên đã dẫn đến thủ tục trách nhiệm của nội các - chính phủ hình
thành. Nội các phải được Hạ nghị viện tín nhiệm, hay phải từ chức, trừ trường hợp giải
tán Hạ nghị viện và thiết lập các cuộc tuyển cử mới.

Theo lịch sử của chế độ tư bản, sự phát triển Nghị viện có thể được phân làm hai giai
đoạn ứng với hai giai đoạn phát triển của chủ nghĩa tư bản. Thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư
bản - tư bản tự do cạnh tranh - là thời kỳ hoàng kim của Nghị viện. Nghị viện thực sự có
ưu thế hơn hẳn các cơ quan nhà nước khác. Mặc dù lúc bấy giờ có nhiều nước quyền lực
nhà nước phải chia sẻ, nhưng Nghị viện vẫn có một ưu thế nhất định so với các cơ quan
nhà nước khác.

Với hoạt động của Nghị viện trong nhà nước tư sản mới đang lên, chế độ xã hội có
Nghị viện đã trở thành một chế độ đại nghị. Theo quan điểm của V.I. Lênin: chế độ đại
nghị là chế độ mà ở đó nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực:
quyền lực lập pháp, quyền lực hành pháp và quyền lực tư pháp (xét xử). Trong đó quyền
lực lập pháp của Nghị viện có ưu thế hơn hẳn và những thành viên của Nghị viện do nhân
dân trực tiếp bầu ra có nhiều đặc quyền đặc lợi, nhưng lại không chịu trách nhiệm trực
tiếp trước cử tri.173

Trong thời kỳ của chủ nghĩa tư bản lũng đoạn, nhà nước thành chủ nghĩa đế quốc và
hiện nay, chế độ đại nghị bị khủng hoảng do sự lấn quyền của bộ máy hành pháp và Nghị
viện tư sản đã trở thành cơ quan hình thức, nơi bị bộ máy hành pháp thao túng. Mặc dù ở
chính thể này Quốc hội thường có cơ cấu hai viện, nhưng về cơ bản Hạ viện có quyền
quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Lúc đầu quyền cai trị đất nước

173
V.I.Lê Nin: Toàn tập, tập 33, Nxb Tiến bộ, M.1976, trang 57 - 58.
257
thuộc về nhà Vua thông qua Đại hội đồng Hoàng gia, tiền thân của Thượng viện bây giờ.
Nhưng ngày nay hầu hết các thành viên Thượng viện là các công hầu thế tập truyền ngôi.
Với sự phát triển của dân chủ, Thượng viện và nhà Vua, không ai có thể dám chống lại ý
chí của Hạ viện. Thượng viện còn sống được cho đến hiện nay cũng là do truyền thống
của người Anh, bao giờ cũng muốn giữ những định chế cổ truyền, nếu vẫn còn thì có thể
được dùng vào một việc gì đó hữu ích sau này. Sự hiện diện của của Thượng viện cổ
truyền minh chứng một nét độc đáo vô nhị của nền dân chủ tư sản Anh quốc khác với của
các nhà nước phương Tây khác như: Pháp, Đức... Ngoài chức năng lập pháp cùng với Hạ
viện, Thượng viện Anh quốc còn có chức năng tư pháp, Toà phúc thẩm tối cao. Nhưng
trên thực tế, các Thượng nghị sỹ thường không ngồi xử án nếu không có chuyên môn tư
pháp. Thượng nghị sỹ có chuyên môn là 9 vị công hầu và Chủ tịch Thượng viện sẽ đảm
đương chức năng xét xử này.

Trước năm 1911, mỗi viện Quốc hội đều có quyền phủ quyết đối với dự luật đã được
Hạ nghị viện thông qua, sự tranh chấp quyền lực giữa hai viện đã xảy ra, Thượng viện
muốn đòi quyền cao hơn Hạ viện. Nhưng cuối cùng bằng Đạo luật về nghị viện được ban
hành năm 1911 có hai thay đổi lớn làm cho Thượng viện không còn quyền năng như của
Hạ nghị viện:

- Mọi dự luật về tài chính- ngân sách đã được Hạ Nghị viện thông qua được gửi sang
Thượng viện ít nhất 1 tháng trước ngày bế mạc khoá họp đều trở thành luật, bất chấp
Thượng viện có thông qua hay không. Vì vậy vấn đề tài chính - ngân sách dần dần thuộc
thẩm quyền của Hạ nghị viện;

- Bất cứ một dự luật nào khác, trừ dự luật tư (private bill), nếu được Hạ viện thông
qua ở 3 khoá họp liên tiếp và chuyển tới Thượng viện ít nhất 1 tháng trước khi khoá họp
thứ 3 kết thúc, đương nhiên sẽ trở thành luật, cho dù Thượng viện ở khoá họp nào cũng
bác bỏ. Những điều trên có nghĩa là quyền phủ quyết của Thượng viện qua lần cải cách
Quốc hội năm 1911 chỉ còn là quyền trì hoãn.

Có thể sơ đồ hoá sự biến chuyển chức năng của Nghị viện trong lịch sử hình thành và
phát triển của Nghị viện như sau: Từ chức năng biểu quyết thuế để thu tăng cho nhà Vua,
đến giám sát nhà Vua, đến ép nhà Vua bằng cách đồng ý thu tăng thuế cho nhà Vua,
nhưng nhà Vua phải cai trị lãnh địa theo một quy định cho trước (luật), đến có quyền
thành lập ra hành pháp bao gồm các quan lại thượng thư chỉ được chọn trong thành phần
có uy tín trong nghị viện, đến việc bỏ rơi sáng quyền lập pháp, chỉ thông qua các dự án do
hành pháp chuẩn bị, đến cuối cùng chỉ còn là giám sát hành pháp , biểu quyết luật và thuế
theo sự chuẩn bị của hành pháp (có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm chính phủ).

Sau mỗi một cuộc Tuyển cử, tân Quốc hội nhóm họp các chính đảng tổ chức các cơ
cấu của Hạ viện. Nữ Hoàng bổ nhiệm lãnh tụ đảng chiếm đa số làm Thủ tướng Chính phủ,
258
Thủ tướng bắt tay vào việc bổ nhiệm các cộng sự của mình vào các chân trong Chính phủ.
Thủ tướng sẽ bổ nhiệm 17 đến 24 bộ trưởng vào một nhóm thân cận, chuyên việc hoạch
định ra các chính sách của chính phủ gọi là Nội các. Nội các là chính phủ của nước Anh là
trung tâm của toàn thể nhà nước Anh, nên nhiều người đã định danh nhà nước Anh là
"chính thể Nội các." Vì vậy nói Chính phủ chịu trách nhiệm tức là nói đến Nội các phải
chịu trách nhiệm.

Nội các Anh quốc có nhiệm vụ: 1. Quyết định chính sách để trình lên Quốc hội; 2.
Chỉ huy tối cao mọi hành vi của hành pháp theo chính sách được Quốc hội chấp thuận; 3.
Phối hợp, điều hành hoạt động của các bộ; 4. Dự thảo các dự luật cho Quốc hội thảo luận
thông qua...

Không giống như Nội các của Pháp, Nội các Anh quốc không phải là một nhóm họp
bao gồm tất cả các bộ trưởng. Nó là một khối thống nhất một số các bộ trưởng quan trọng
trong Chính phủ Anh quốc. Mỗi một bộ trưởng chịu trách nhiệm trực tiếp với Hạ ghị viện
về công tác hành pháp thường nhật thuộc phần trách vụ của mình, chính ông phải đứng lên
tại Hạ nghị viện để giải thích, biện hộ và trả lời các câu hỏi của các Nghị sỹ. Tất nhiên,
trong thực tế, hầu hết các công việc thi hành của bộ đều do các công chức đảm nhiệm,
nhưng không phải công chức này mà chính bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về các sơ suất,
lỗi lầm phạm phải của công chức dưới quyền. Nếu không giải đáp thoả đáng các dân biểu
sẽ có quyền đòi hỏi bộ trưởng từ chức. Thông thường một bộ trưởng bị công kích tức là cả
Nội các bị chỉ trích.

Tuy rằng mỗi bộ trưởng có trách nhiệm trực tiếp với Hạ nghị viện về sự điều hành của
bộ, nhưng về vấn đề chính sách tổng quát, toàn thể nội các, kể các bộ trưởng không có chân
trong nội các đều phải chịu trách nhiệm như nhau, có thể vẫn đứng hoặc bị lật đổ. Mỗi nhân
viên của nội các bị mặc nhiên coi như đã chấp nhận chính sách của người đồng sự. Nếu bất
đồng ý kiến với đồng sự, nhất là với Thủ tướng, thì bộ trưởng chỉ còn có một cách là từ chức.
Ví dụ, như ông ngoại trưởng Robil Cook đã xin từ chức vì bất đồng ý kiến với Thủ tướng
Tony Blair về vấn đề chiến tranh với Irắc năm 2003 vừa qua.

Việc hình thành nên địa vị của Chính phủ như hiện nay và chế định Chính phủ phải
chịu trách nhiệm trước Quốc hội còn trải qua một thời gian tương đối dài nữa. Đó là việc
chính sách của Chính phủ và nhất là mối quan hệ giữa Chính phủ – hành pháp, với Quốc
hội – lập pháp. Những vấn đề này các nhà tư tưởng của học thuyết phân chia quyền lực
không có điều kiện nghĩ ra. Việc chấp nhận chính sách cũng đồng thời hình thành dần dần
trên cùng một cấp độ và cùng một lúc với việc thành lập ra Chính phủ. Mãi đến những
năm đầu của thế kỷ XX, mới thống nhất được quan điểm nêu trên:

"Các ông đã chấp nhận chúng tôi, thì cũng phải chấp nhận luôn cả chính
sách của chúng tôi. Các ông không thể chỉ chọn lựa chính sách của chúng tôi
259
 mà lại không có chúng tôi, không chỉ lấy một cái này, mà lại bỏ cả cái kia kèm
theo được.

- Một là nhận, thì nhận cả luôn,

- Hai là bỏ, thì bỏ cả luôn."

Năm 1946 ông Herbert Morrison cựu Phó Thủ tướng Anh quốc đã tuyên bố như vậy.
Và chính ông cũng tự nhận thấy trách nhiệm cai trị thường xuyên của chính phủ đối với
đất nước, mà không phải Quốc hội, Nghị viện. Ông cho rằng:

" - Ai chịu trách nhiệm về việc cai trị thường xuyên, Chính phủ hay là Quốc
hội?

- Tôi xin nói các ngài rằng, Chính phủ phải chịu trách nhiệm... Công việc
của Quốc hội là kiểm soát Chính phủ, hất bỏ nó đi nếu muốn, cứ việc tấn công
nó, phê bình nó.

- Ví Quốc hội không phải là cơ quan được tổ chức ra để coi việc cai trị
thường xuyên,

- Nếu có, thì không ở xứ này." 174

Chế định chịu trách nhiệm này được hình thành ra như vậy trong lịch sử của Anh
quốc, mà không bằng một đạo luật nào của họ ghi nhận. Mãi về sau này chế định quan
trọng nói trên mới được các hiến pháp của nhiều nước ghi nhận, và chính nó trở thành
một nguyên tắc quan trọng bậc nhất của mô hình chính thể đại nghị kể cả của các nền
cộng hoà và của quân chủ lập hiến.

Trong Hiến pháp của nhiều nước theo chính thể này quy định Nghị viện cũng có
quyền luận tội các quan chức có hàm bộ trưởng (Hiến pháp Đan mạch, Hiến pháp
Nauy, Hiến pháp Bỉ...). Thủ tục luận tội được pháp luật tư sản gọi là thủ tục đàn
hạch. Mặc dù thủ tục đàn hạch có khác nhau, nhưng nói chung buộc tội thuộc quyền
Hạ viện, luận tội và kết tội thuộc quyền Thượng viện. Trong trường hợp này, Quốc
hội bị phân vai và hoạt động không khác nào một phiên toà xét xử của tư pháp. Bên
cạnh thông lệ nêu trên, vẫn còn một số biệt lệ về vấn đề này. Cũng là chính thể quân
chủ Nghị viện, nhưng Hiến pháp của Nhật, Hiến pháp của Thuỵ Điển không quy định
quyền luận tội và buộc tội các quan chức cao cấp của Nghị viện.

Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước của chính thể quân chủ đại nghị không phải ở
chỗ có chế độ trách nhiệm hình sự của từng vị bộ trưởng trước Nghị viện mà là chế độ
174
Xem, Robert E. Ward and Roy C. Macridis. Modern Political Systems Europe. Prentic , Hall , Inc Englewood
Cliffs, New Jersey Libary of Congress Catalog No 63 . 11095, p. 156
260
chịu trách nhiệm chính trị của toàn bộ chính phủ trước Nghị viện. Trách nhiệm này buộc
các vị Bộ trưởng và Thủ tướng - người đứng đầu hành pháp phải từ chức khi bị mất uy tín
trước lập pháp.

Chính thể quân chủ đại nghị, mà cụ thể của Anh quốc là một khuôn mẫu cho nhiều
hình thức tổ chức nhà nước tư bản hiện đại. Mặc dù còn mang hình dáng của chế độ quân
chủ, nhưng nhà Vua hoặc Nữ hoàng chỉ mang nặng tính hình thức, là hành pháp tượng
trưng, chứ không phải là hành pháp thực quyền. Cho nên mọi biểu hiện của mô hình tổ
chức này đều mang nhưng dấu ấn của chế độ chính trị dân chủ tư sản. Quốc hội lập pháp
được cơ cấu thành 2 viện Thượng viện và Hạ viện. Thượng viện là Viện quý tộc có trách
nhiệm đại diện quyền lợi cho giai cấp phong kiến đã lỗi thời không có thực quyền về
nguyên tắc chỉ có quyền trì hoãn các quyết định của Hạ viện - Viện Dân biểu do nhân dân
trực tiếp bầu ra. Đó là việc chính phủ được thành lập dựa trên cơ sở của lập pháp và phải
chịu trách nhiệm trước lập pháp (Hạ nghị viện). Mô hình tổ chức của nhà nước quân chủ
đại nghị Anh quốc là mô hình cổ điển dân chủ cho các nhà nước tư bản sau này tuân theo.

Chính thể cộng hoà là một loại hình tổ chức nhà nước dân chủ, mà ở đó quyền lực
nhà nước thuộc về nhân dân. Nếu như hình thức chính thể quân chủ, tính chuyên chế,
quyền lực nhà nước tập trung vào trong tay một vị vua được truyền ngôi theo nguyên tắc
thế tập, nhân dân ở mọi tầng lớp, trừ quý tộc phong kiến, không có quyền tham gia vào
công việc của nhà nước, thì ở nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc bầu cử, quyền lực
nhà nước thuộc về nhân dân được gọi là chính thể cộng hoà. Chính thể cộng hoà là một
mô hình tổ chức nhà nước tư sản hoàn toàn từ bỏ một cách tuyệt đối với mọi dấu ấn của
nhà nước phong kiến chuyên chế.

Chính thể cộng hoà là một hình thức nhà nước được hiến định, trong đó những người
nắm quyền lực nhà nước do các công dân lựa chọn. Một chính quyền hiến định là một
chính quyền trong đó tổ chức căn bản, và các bộ phận của nó được luật pháp xác lập. Đó là
một chính quyền của luật pháp hơn một chính quyền của những con người cụ thể nào đó.
Kiểu "Ta là Nhà nước" của Luois XIV, hay là "Ta là Pháp luật" của Adolf Hitle là cách diễn
đạt cho các chính quyền không do hiến định, tức quyền lực nhà nước là không bị kiểm soát.

Thực ra chính thể cộng hoà đã có từ những thời xa xưa, của những chế độ chủ nô.
Quyền lực nhà nước không được truyền ngôi cho con, mà được bầu cử trong số những
quý tộc giành được chiến thắng trong các cuộc chiến tranh giành nô lệ và các vùng lãnh
thổ, tạo nên nền dân chủ cổ điển Cộng hoà Aten, hay Cộng hoà La mã. Những nền cộng
hoà đó do những người giàu có hay dòng dõi thượng lưu cai trị. Các nền cộng hoà đó
được gọi là cộng hoà quý tộc, cộng hoà quả đầu. Đó là những hình thức chính quyền hiến
định trong đó những người cầm quyền là do các công dân chọn ra, nhưng những công dân
ấy chỉ là thiểu số dựa trên tiêu chuẩn dòng dõi hoặc tài sản. Nhưng những nền dân chủ

261
này không tồn tại được bao lâu đã nhanh chóng chuyển sang nền quân chủ chuyên chế,
quyền lực nhà nước được truyền ngôi cho con, cháu của Hoàng đế. Nền quân chủ này
được phát triển và tồn tại suốt chiều dài của lịch sử trung cổ cho đến tận hiện nay, như đã
phân tích ở phần trên.

Hình thức chính thể cộng hoà có hai loại chủ yếu là chính thể cộng hoà đại nghị và
chính thể cộng hoà tổng thống. Và một hình thức thứ ba kết hợp giữa hai hình thức này
tạo thành một hình thức nữa, được gọi là chính thể cộng hòa lưỡng tính.

Trong nhiều trường hợp nhiều người đã đánh đồng chính thể cộng hoà với chính thể
dân chủ. Hay nói một cách khác, thuật ngữ "cộng hoà" đồng nghĩa với thuật ngữ "dân chủ".
Thực ra không phải như vậy. Dân chủ cũng là hình thức chính quyền hiến định như cộng
hoà. Chính quyền thuộc về nhân dân số đông. Nhưng Dân chủ thường dùng để chỉ cho hình
thức dân chủ trực tiếp. Còn Cộng hoà thì lại là hình thức tổ chức nhà nước thông qua người
đại diện do nhân dân bầu ra. Thuật ngữ số đông nhân dân thay đổi theo từng thời kỳ. Đã có
thời kỳ cách đây không lâu, phụ nữ không có trong thành phần của khái niệm này. Mãi năm
1920 bằng một tu chính án thứ 19 phụ nữ Mỹ mới được đi bỏ phiếu bầu cử. Ở Hy lạp cổ,
nơi phát nguyên thuật ngữ "dân chủ", các nô lệ và người nước ngoài không được quyền bầu
cử. Ở Athens thời Pericles, đỉnh cao của nền dân chủ lúc bấy giờ, trong số 120.000 người,
thì chưa có tới 30.000 người được coi là công dân.

Ngay trong mô hình Cộng hoà của nước Mỹ, nơi đã tuyên bố trong bản Tuyên ngôn
độc lập rằng:

"Chúng ta thừa nhận những sự thật này là hiển nhiên, rằng mọi người sinh ra đều
bình đẳng; rằng họ được đấng tạo hoá phú cho những quyền không thể bị tước bỏ, rằng
trong những số đó là quyền được sống, quyền được tự do, và quyền mưu cầu hạnh phúc"

thì, trong thời kỳ đầu khái niệm "mọi người" của họ không bao gồm phụ nữ và người
da đen, tức là chỉ cho những người dân nam giới da trắng. Nhưng nguyên tắc "chính
quyền nhân dân" đã có mặt ngay từ những buổi ban đầu của ngày Tuyên ngôn độc lập của
họ.

Như những phần trên đã phân tích, chính thể cộng hoà hay chính thể quân chủ là loại
hình tổ chức nhà nước trước hết phụ thuộc vào việc bầu cử hay thế tập truyền ngôi ra
người đứng đầu nhà nước - nguyên thủ quốc gia. Nhưng việc tiếp theo muốn xác định là
một loại hình chính thể quân chủ hay cộng hoà gì, thì phải xét đến vị trí, vai trò của các cơ
quan nhà nước khác tiếp theo. Chính thể cộng hoà đại nghị, hay còn được gọi là chính thể
cộng hoà nghị viện là chính thể mà ở đó nguyên thủ quốc gia không hình thành bằng
phương pháp thế tập mà bằng phương pháp bầu cử, và nghị viện về nguyên tắc là cơ quan

262
đóng vai trò quan trọng hơn mọi cơ quan nhà nước khác trong việc thực hiện quyền lực
nhà nước.

Phân tích dấu hiệu chính thể cộng hoà đại nghị, nhiều nhà nghiên cứu nhà luật học,
cũng như chính trị học cho rằng, chính thể cộng hoà đại nghị là chính thể có nhiều đặc
điểm giống như của chính thể quân chủ đại nghị, chỉ khác phần nguyên thủ quốc gia. Nếu
nguyên thủ quốc gia do thế tập, truyền ngôi mà ra thì được gọi là quân chủ đại nghị và
nếu do bầu cử mà ra, thường là dựa trên cơ sở của nghị viện thì được gọi là cộng hoà đại
nghị.

Vì vậy, cộng hoà đại nghị là chính thể được tổ chức ở những nhà nước có nguyên thủ
quốc gia do nghị viện bầu ra, chính phủ do thủ tướng đứng đầu không chịu trách nhiệm
trước nguyên thủ quốc gia, mà chịu trách nhiệm trước nghị viện. 175 Bên cạnh việc đồng ý
với những dấu hiệu trên, có tác giả còn cho rằng, một số dấu hiệu không thể thiếu được
của chính thể này, đó là việc tuyên bố nguyên tắc quyền lực tối cao của nghị viện thành
chế độ đại nghị; có chức danh thủ tướng và sự tham gia một cách hình thức của nguyên
thủ quốc gia vào việc thành lập chính phủ; nguyên thủ quốc gia được hiến pháp quy định
rất nhiều quyền hạn, nhưng trên thực tế không trực tiếp tham gia vào việc giải quyết các
công việc của nhà nước.176

Nguyên thủ quốc gia của chính thể này được thành lập dựa trên cơ sở của nghị viện,
do nghị viện bầu ra, hoặc dựa trên cơ sở của nghị viện có thêm các thành phần khác như
là đại diện của các lãnh địa trực thuộc, mà không do nhân dân trực tiếp bầu ra. Chính việc
không do nhân dân trực tiếp bầu ra tổng thống, theo quan điểm của các nhà luật học là
nguyên nhân không cho phép nguyên thủ quốc gia có thực quyền. 177 ở tất cả các nước theo
chính thể này, hiến pháp, hoặc nếu không thì tục lệ không quy định nguyên thủ quốc gia
là người đứng đầu hành pháp và cũng không là thành viên của hành pháp. Hoặc có quy
định đi chăng nữa, thì nguyên thủ quốc gia không bao giờ thực hiện được một cách đích thực
những quyền này.

Cũng giống như đặc điểm hình thành nên chính thể quân chủ đại nghị, chính phủ -
hành pháp, trung tâm của bộ máy nhà nước tư sản được hình thành dựa trên cơ sở của
Nghị viện, nên Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Đây là đặc điểm chính
yếu của chính thể đại nghị kể cả của cộng hoà lẫn của quân chủ. Xuất phát từ nguyên tắc
chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện đã làm cơ sở cho việc Nghị viện có thể

175
Xem thêm, Chương XI Giáo trình Luật Hiến pháp tư bản. Chủ biên Nguyễn Đăng Dung Đại học Quốc gia Hà
Nội 1997.
176
Xem, Luật Nhà nước các nước ngoài. Moscow,1976, tr 129.
177
Xem, Chương VIII, Nguyên thủ quốc gia/ Luật Hiến pháp tư bản, Chủ biên Nguyễn Đăng Dung, Đại học Quốc
gia Hà Nội , 1996.
263
lật đổ chính phủ, và người đứng đầu chính phủ có quyền hoặc yêu cầu nguyên thủ quốc
gia giải tán Nghị viện.

Về cơ bản các nước theo chính thể cộng hoà đại nghị giống như các nước theo chính
thể quân chủ đaị nghị đều tuyên bố nguyên tắc: nguyên thủ quốc gia "không chịu trách
nhiệm". Điều 90 của Hiến pháp Italia tuyên bố: "Tổng thống nước cộng hoà không chịu
trách nhiệm các hoạt động của mình trong thời gian đảm nhiệm chức vụ, trừ trường hợp
phản bội Tổ quốc hoặc hành động xâm phạm tới Hiến pháp". Hiến pháp của HyLạp cũng
quy định một điều khoản tương tự (Khoản 1 Điều 49). Bên cạnh thông lệ này, còn có
nước vẫn quy định trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia. Ví dụ, Hiến pháp của nước
Cộng hoà áo quy định việc chịu trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia: "Tổng thống liên
bang chịu trách nhiệm việc thực hiện chức năng của mình trước Quốc Hội liên bang"
(Điều 142). Tương tự như vậy, Hiến pháp năm 1992 của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam cũng quy định Chủ tịch nước phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Nhưng, những
quy định này không phải ở dạng phổ biến.

Nói chung, về nhiệm vụ, quyền hạn của nguyên thủ quốc gia ở chính thể cộng hoà đại
nghị, đều được các nhà luật học tư sản thừa nhận rằng, thực chất nguyên thủ quốc gia
không tham gia vào việc lãnh đạo quốc gia, không có quyền đích thực ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật, và cũng không có những quyền hạn đặc biệt nào. Trong tác phẩm
của mình, Bayme viết: "Chức danh Tổng thống Liên bang cộng hoà Đức gắn liền với nhiệm
vụ có tính cách đại diện hơn là các thẩm quyền quyết định các công việc của nhà nước".
Không khác nào địa vị của nhà Vua hoặc Nữ hoàng trong chính thể quân chủ đại nghị, theo
nguyên tắc: "Nhà Vua trị vì nhưng không cai trị"

Một số hiến pháp quy định tính trung lập không đảng phái của nguyên thủ quốc gia ở
loại hình chính thể này, để tỏ rõ sự vô tư của nguyên thủ quốc gia. Khi được bầu làm tổng
thống thì phải từ bỏ đảng phái (CHLB Đức, Italia). Nhưng trên thực tế quy định này rất
khó thực hiện. Bởi vì việc được bầu vào chức danh tổng thống, trước hết bắt đầu bằng
việc được giới thiệu ra ứng cử tổng thống, hoặc chí ít phải được sự ủng hộ của đảng khi ra
tranh cử. Đặc biệt khi chúng ta phân tích chế định "phó thự", thì lại càng nổi bật tính
không thể hoạt động trung lập của nguyên thủ quốc gia. Mọi văn bản của Tổng thống chỉ
có hiệu lực thực thi trên thực tế khi có chữ ký "phó thự" của các hàm bộ trưởng hoặc trên
bộ trưởng (Thủ tướng người đứng đầu bộ máy hành pháp). Với quy định này đã tước hẳn
quyền quyết định đích thực của Tổng thống. Và cũng chính vì vậy, Tổng thống mới có cơ
sở "là vô trách nhiệm", chính người ký phó thự, mới là người chịu trách nhiệm văn bản do
Tổng thống ban hành. Theo thông lệ của họ, người ta không thể bắt ai không có quyền,
lại phải đứng ra gánh chịu trách nhiệm.178

178
Xem thêm: Chương VIII Nguyên thủ quốc gia / Hiến pháp của các nhà nước tư bản Chủ biên Nguyễn Đăng Dung,
NXB Đại học Quốc gia Hà Nội 1997 .
264
 Về mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với chính phủ, đa số các nước tư sản theo
loại hình chính thể cộng hoà đại nghị đều quy định tổng thống có quyền bổ nhiệm người
đứng đầu chính phủ. Nhưng quy định bổ nhiệm và tiêu chuẩn của người đứng đầu chính
phủ như thế nào, thì lại không được pháp luật quy định rõ. Sự thiếu hụt này của hiến pháp
thành văn, được thay thế bằng tập tục không thành văn: Người đứng đầu bộ máy hành
pháp phải có sự ủng hộ của đa số nghị sĩ trong Nghị viện không khác nào như của chế độ
quân chủ đại nghị Anh quốc. Hay nói một cách khác, nguyên thủ quốc gia - tổng thống
nước cộng hoà đại nghị - không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn nếu như người
đó không là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế trong nghị trường làm người đứng đầu bộ
máy hành pháp.

Những điều phân tích trên có bao hàm nghĩa, nguyên thủ quốc gia không còn một vị
trí vai trò nào đích thực trong thế giới tư sản. Theo quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu,
vai trò của nguyên thủ quốc gia của những chính thể cộng hoà đại nghị cũng như của nhà
Vua trong chính thể quân chủ đại nghị chỉ có thể được đánh giá cao trong những trường
hợp đất nước bị khủng hoảng. Điều này có nghĩa là trong tình trạng khủng hoảng thì tổng
thống mới có điều kiện độc lập hành động mà không phụ thuộc vào các đảng phái chính
trị. Nguyên thủ quốc gia như là một chế định tiềm tàng của nhà nước tư sản hòng giải
quyết những tình trạng khủng hoảng chính trị có thể xảy ra.

Theo quy định của Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức, Tổng thống liên bang có
quyền đề nghị ứng cử viên Thủ tướng để Hạ nghị viện bỏ phiếu. Trong vòng 14 ngày nếu
ứng cử viên của Tổng thống không nhận được đa số tuyệt đối số phiếu thuận, thì Hạ nghị
viện có quyền bầu ứng cử viên của mình. Trong trường hợp vẫn không bầu được Thủ
tướng, thì Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng theo ý của mình người nào có nhiều
phiếu hơn hoặc giải tán Hạ nghị viện.

Chính thể đại nghị nhất là của chế độ quân chủ theo lịch sử là loại hình tổ chức có
nhiều biến dạng nhất. Vì đây cũng là loại hình cổ điển nhất và lâu dài nhất. Sự biến
chuyển của chính thể đại nghị cũng như sự hình thành của chính thể này chủ yếu bằng
lịch sử của nhà nước Anh quốc. Nội dung biểu hiện của sự biến dạng chính thể nằm ở chỗ
không thực hiện được những mục đích các dấu hiệu tạo nên đặc điểm của chính thể, được
ghi nhận bằng các quy định của hiến pháp thành văn hoặc bất thành văn. Thậm chí trong
nhiều trường hợp mục đích đó bị đặt hoàn toàn ngược lại. Ví dụ, một trong những dấu
hiệu tạo nên đặc điểm của chính thể đại nghị là Quốc hội có thẩm quyền giám sát hoạt
động của hành pháp - Chính phủ. Mục đích của quy định này là các cơ quan hành pháp do
Quốc hội thành lập ra để tổ chức thực thi các quyết định luật của Quốc hội, nhưng trên
thực tế là hoàn toàn khác. Với sự hoạt động chặt chẽ của các đảng chiếm đa số trong
Quốc hội, các đảng viên phải tuân thủ các quyết định của đảng, nên dưới sự chỉ đạo của
đảng này, chính là đảng có quyền đứng ra thành lập chính phủ, thủ tướng chính phủ là thủ
265
lĩnh của đảng cầm quyền, nên mọi quyết định của Quốc hội đều là quyết định của chính
phủ, tức đảng cầm quyền. Điều này có nghĩa là Chính phủ có quyền giám sát lại hoạt động
của Quốc hội, chứ không phải là Quốc hội giám sát Chính phủ.

Ở chính thể đại nghị, chính phủ được thành lập dựa vào cơ sở thành phần của nghị
viện. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Nhưng, trên thực tế với đa số ghế
trong nghị viện, đảng cầm quyền, đảng đứng ra thành lập chính phủ, đã chi phối nghị viện
và kiểm tra hoạt động của các nghị viện. Những quy định của chính thể được quy định
trong hiến pháp, nhưng trên thực tế giống như ở các nước có chính thể cộng hoà đại nghị,
chính phủ được thành lập từ đảng phái chiếm đa số trong Hạ viện, cho nên bao giờ chính
phủ cũng khống chế nghị viện. Chính phủ và hạ viện không khác nào như hai cơ quan
trực thuộc một đảng phái chính trị cầm quyền. Sự phân chia quyền lực nhà nước giữa lập
pháp và hành pháp, theo quy định của hiến pháp không còn nữa, mà có chăng chỉ là sự
phân chia giữa một đảng cầm quyền và một đảng đối lập có trách nhiệm.

Trên cơ sở của thực tế tổ chức và hoạt động của nhà nước mình, Giáo sư Roman
Herzog, Tổng thống Cộng hoà Liên bang Đức đã viết:

"Chính Montesquieu cách đây hơn một phần tư thiên niên kỷ đã đề xuất
rằng tam quyền kinh điển trong cai trị - Lập pháp, hành pháp và tư pháp cần
phải chia đều cho một số thiết chế.Ý tưởng này đã được các chính thể của
phương Tây chấp nhận.

Mặt khác phương Tây gần đây cũng đang vướng phải một số vấn đề trong
chia tách quyền lực. Xin dẫn một ví dụ: ở nước Cộng hoà liên bang Đức, việc
thực thi pháp luật, xét về mặt hình thức, nằm trong tay Chính phủ và chính quyền,
trong khi giải thích pháp luật lại do các toà án độc lập giải quyết. Những vẻ
ngoài thuần tuý hình thức chỉ đánh lừa người ta, vì chỉ có toà án mới thực sự độc
lập. Mặt khác Quốc hội và Chính phủ còn xa mới tuân thủ yêu cầu của
Montesqiueu, trước hết bởi vì Chính phủ do Quốc hội bổ nhiệm và có thể bị Quốc
hội miễn nhiệm bất cứ lúc nào và thứ hai bởi vì cả Chính phủ lẫn Quốc hội của
nó đều thuộc cùng một đảng hoặc liên minh, nên thực ra hầu như không có khả
năng xảy ra rạn nứt giữa hai thiết chế này."179

Biến chuyển này là hậu quả của một hiện tượng chính trị quan trọng. Đó là sự hiện
diện của một hệ thống lưỡng đảng. Sinh hoạt chính trị ở Anh dựa trên hai chính đảng có
tổ chức, kỷ luật, đủ khả năng đảm bảo một hành động thống nhất của chính đảng trong
chính phủ cũng như ở quốc hội. Hệ thống lưỡng đảng này đã làm thay đổi hẳn ý nghĩa
phân quyền của chế độ đại nghị.

179
Xem, Nhà nước pháp quyền, J. Thesing NXB. Chính trị quốc gia 2002, tr. 40 -41.
266
 Ở chính thể này, trong các cuộc bầu cử Hạ viện (Nghị viện), cử tri toàn quốc không
những bầu ra các nghị sĩ làm đại diện cho mình, mà còn tìm ra một đảng cầm quyền. Thủ
lĩnh của đảng cầm quyền nghiễm nhiên sẽ là người đứng đầu bộ máy hành pháp của nhà
nước. Việc đặt vấn đề tín nhiệm của Quốc hội đối với chính phủ, chính là vấn đề tín
nhiệm đối với chính đảng đang cầm quyền. Nhưng trên thực tế, vấn đề này rất hiếm khi
xẩy ra, vì với một kỷ luật đảng chặt chẽ, đảng đối lập có đặt vấn đề tín nhiệm thì không
bao giờ thu được số phiếu ủng hộ quá bán tổng số Hạ nghị viện, nếu như không có một
vấn đề nào đó gây nên sự khủng hoảng của chế độ đảng đang cầm quyền.

Vấn đề giải tán nghị viện cũng diễn ra tương tự. Một khi đa số nghị viện và chính phủ
của cùng một đảng thì không mấy khi có mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp. Giải tán
Quốc hội (Nghị viện) không còn ý nghĩa ban đầu của nó nữa. Đảng cầm quyền lợi dụng
quy định này, giải tán Quốc hội cho tiến hành tuyển cử trước thời hạn, để kéo dài sự tồn
tại chính quyền trong tay của đảng mình. Hoặc trong một trường hợp khác người cầm
quyền lực hành pháp muốn củng cố hơn nữa quyền lực của mình, hoặc muốn vớt vát
quyền lực của mình trong khi nó đang bị sa sút. Ví dụ, như vào đầu năm 2001, đảng Dân
chủ tự do của chính phủ Thủ tướng Koizumi của Nhật bản không dành được đa số ghế
trong hạ nghị viện nên phải thành lập chính phủ của mình với liên minh các đảng phái
khác. Nhưng đến giữa năm 2003 khi Đảng Dân chủ tự do của ông mạnh lên, Thủ tướng
đã đề nghị giải tán Hạ nghị viện để bầu ra một Hạ nghị viện mới, hy vọng đảng Dân
chủ tự do của ông sẽ có nhiều ghế hơn trong Hạ nghị viện, ông có nhiều người của
mình hơn trong Chính phủ.

Như vậy, chế định Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội - lập
pháp, cũng như chế định tín nhiệm Chính phủ về nguyên tắc được sinh ra với mục đích để
kiểm tra giám sát Chính phủ, nhưng với sự nắm đảng cầm quyền, chính phủ đã sử dụng
để kiểm tra, giám sát Quốc hội, và mưu tính có lợi cho sự cầm quyền của Chính phủ -
hành pháp.

Sự kiểm soát quyền lực nhà nước này trở thành sự phản đối, sự chỉ trích đảng cầm
quyền của các đảng đối lập. Sự đối nghịch nhau giữa hai đảng phái chính trị đã được lịch
sử hình thành một cách dần dần – được định chế hoá, bằng con đường hoà bình, mà
không phải giải quyết bằng con đường vũ khí.

Chế độ ở Anh quốc là chế độ điển hình của loại hình chính thể đại nghị, kể cả ở cộng
hoà đại nghị lẫn quân chủ đại nghị. Mối tương quan giữa lập pháp và hành pháp đã biến
thành mối tương quan giữa "hai cơ quan" của một đảng cầm quyền. Nhiều người còn cho
rằng đây là mối quan hệ giữa Ban chấp hành trung ương (những thành viên của chính
phủ) với các đảng viên, quần chúng (những nghị sĩ trong Hạ nghị viện).

267
 Trong thực tế Nội các của Anh quốc được hậu thuẫn của đảng cầm quyền bởi mấy lý
do sau đây: 1.Chính phủ nói chung, cũng như Nội các nói riêng bao gồm hầu hết cấp lãnh
đạo của Đảng, nhân viên trong Nội các là những người có nhiều uy tín nhất trong đảng
(Ban chấp hành trung ương); 2.Giữa chính phủ và các dân biểu luôn có sự tham khảo ý
kiến của nhau, mỗi bên thường nhượng bộ nhau một chút; 3.Nhiều vấn đề dân biểu đa số
thường để mặc cho Nội các tuỳ ý quyết định.

Nội các Anh quốc của đảng cầm quyền với chế độ sinh hoạt đảng chặt chẽ rất an tâm
cho việc điều hành đất nước của mình, chỉ có hai điểm đáng phải lo ngại nhất là: i. Đảng
đối lập luôn luôn tìm cách đánh bại để có cơ hội thay chính phủ của đảng đang cầm
quyền; ii. các cuộc tuyển cử của nhân dân bằng đa số phiếu của mình, họ có thể thay đổi
đảng đang cầm quyền bằng đảng đối lập.

Nhiệm vụ chính yếu của các cơ quan nghị viện là thông qua các dự án luật, cũng như
các dự án chính sách của đảng đang cầm quyền. Nhưng thực ra trên thực tế không phải là
như vậy. Nhiệm vụ chính yếu của Quốc hội (chủ yếu là của Hạ nghị viện) là ủng hộ hay là
chống đối chính phủ. Chỉ cần nhìn qua hình dạng của Hội trường Hạ nghị viện của Anh
quốc cũng cho ta thấy sự phân biệt giữa Chính phủ cầm quyền và đối lập. Phần đông
Quốc hội các nước có hội trường (phòng họp) hình bán nguyệt, nhưng hội trường của Hạ
nghị viện Anh có hình chữ nhật - một phòng họp rất cổ xưa. Bên phải của Chủ tịch Hạ
viện có những dãy ghế dài là chỗ ngồi của dân biểu đảng cầm quyền. Hàng ghế đầu là của
các bộ trưởng và thủ tướng đương nhiệm. Bên trái là hàng ghế của các dân biểu đối lập
gồm có Chính phủ mờ (Shadow Cabinet) là lãnh đạo của đảng đối lập và các thành viên.
Theo quy định của Hiến pháp bất thành văn của Anh quốc thì Hạ nghị viện có một vai trò
rất lớn trong việc làm luật, cũng như quyết định các vấn đề quan trọng nhất của họ, nhưng
với chế độ sinh hoạt đảng chặt chẽ, thì Hạ viện tựu trung chỉ còn lại 3 điểm do đảng đối
lập thực hiện: i.Tranh luận về những nguyên tắc tổng quát và biểu quyết luật; ii.Phê bình
chính phủ cầm quyền; iii. Kiểm soát tài chính.

Nghị trình thảo luận của Hạ viện hoàn toàn do chính phủ cầm quyền định đoạt, ngoại
trừ một số trường hợp đặc biệt, mà quy tắc thủ tục cho phép đối lập lựa chọn vấn đề cần
tranh luận. Tuy nhiên, khi ấn định nghị trình chính phủ không thể bừa bãi, mà phải chú ý
đến: i.Theo quy định của hiến pháp bất thành văn (đã thành tập tục khó thay đổi);
ii.Chính phủ cũng phải dè dặt trước phản ứng hay ủng hộ của các dân biểu, mà đặc biệt là
của các đảng viên nghị sỹ đối lập; iii.Đối lập sẽ tìm cách gây hậu quả nghiêm trọng nếu
chính phủ không tính đến các lợi ích của đảng đối lập... thỉnh thoảng đảng đối lập phản
đối cách thức chính phủ xếp đặt chương trình buổi họp, cứ tranh luận cả đêm, hoặc gây
cản trở bằng hình thức khác.

268
 Chính phủ có thể có 2 cách rút ngắn các cuộc tranh luận: 1. Cách thứ nhất là kết thúc
phiên họp. Đây là cách thức cổ nhất. Nhưng Chủ tịch Hạ viện có quyền không đưa đề
nghị ra biểu quyết, nếu thấy cuộc tranh luận chưa lâu và các quan điểm chưa được phát
biểu một cách đầy đủ. 2. Cách thứ hai, còn gọi là "máy chém", một thể thức mà dân biểu
đối lập rất căm ghét là "Quy định phân bổ thời gian". Quy định này ấn định tỷ mỉ mọi
phần thảo luận của dự luật sẽ được tranh luận vào lúc nào và bao nhiêu lâu. Dự thảo theo
quy tắc trên được đem ra thảo luận rồi biểu quyết theo từng giai đoạn. Đến cuối mỗi giai
đoạn ghi rõ trong quy tắc, "máy chém" được sập xuống và chấm dứt tranh luận. Bất cứ
điều khoản nào ghi trong giai đoạn đó dù chưa tranh luận cũng sẽ đem ra biểu quyết. Cách
thức này được gọi là "kết thúc từng ngăn."

Có nhiều người hiện nay muốn Hạ viện Anh quốc giống như Quốc hội Hoa kỳ chứ
không đóng vai trò thăm dò dư luận cho Nội các. Họ đòi hỏi các nghị sỹ dân biểu được tự
do biểu quyết hơn. Công Đảng thì muốn có nhiều thay đổi trong thủ tục làm việc của
Quốc hội, ngược lại Đảng Bảo thủ thì lại không muốn cải cách gì hơn.

"Quốc hội lâm nguy", "Quốc hội cáo chung", "Quốc hội đang trên con đường suy
tàn". Đó là nhan đề của nhiều bài báo đăng ở Anh quốc - nơi được mệnh danh là quê
hương của Quốc hội - những năm cuối cùng của thế kỷ XX. Điều đó chứng tỏ nhiều
người đã cảm nhận thấy rằng Hạ nghị viện đang mất dần quyền lực thuộc về mình và
chuyển dần sang tay của hành pháp, tức Nội các, cùng hệ thống các công chức. Quan sát
viên ngoại quốc, đặc biệt là Hoa kỳ đã nhận thấy rõ ràng, rằng Nội các là cơ quan rất có
nhiều quyền lực hiện nay, Hạ nghị viện chẳng qua chỉ là bù nhìn, hay còn được gọi là
"nghị gật". Hạ nghị viện hay Quốc hội nói chung chỉ còn là cơ quan hãm lại, trì hoãn lại
sự làm luật hay làm chính sách của Chính phủ - nội các mà thôi, chứ không phải là cơ
quan lập pháp như các đề nghị của học thuyết phân quyền. Xem sơ đồ dưới đây.

Quốc hội được hình dung như một đường tròn chia ra làm hai phần. Phần nhiều của
đảng đa số quyết định tất cả. Phần nhỏ thể hiện đảng đối lập chỉ còn chỉ trích, mà không
thể nào là phần quyết định. Vì vậy chính sách, dự án của đảng cầm quyền cũng là chính
sách của Chính phủ, dự án của Chính phủ cũng là dự án, chính sách của đảng cầm quyền.
Với nguyên tắc đảng sinh hoạt một cách chặt chẽ, đảng viên luôn luôn bỏ phiếu cho đảng
mình, nên đấy cũng chính là quyết định của Nghị viện. Các nghị sỹ của đảng đối lập chỉ
còn một cách chỉ trích các chương trình, chính sách của đảng cầm quyền, mà không thể
nào thay đổi được, chỉ trừ trường hợp hữu hạn khi mà đảng đối lập làm thay đổi được tình
hình chính trị của đất nước, khi mà lòng tin của nhân dân (đại đa số cử tri) đối với đảng
cầm quyền bị giảm sút qua những kết quả tình hình kinh tế – xã hội. Trong trường hợp
này Chính phủ – hành pháp phải bị lật đổ và kèm theo đó là việc Quốc hội - lập pháp
cũng phải bị phải bị giải tán. Nhân dân sẽ phải bỏ phiếu tìm ra một Quốc hội với thành

269
phần khác hơn, thường thường là đảng đối lập trước đây có thể trở thành đảng cầm quyền,
có trách nhiệm phải thành lập ra chính phủ mới.

Hạ nghị viện bị tước mất các quyền lực thuộc về mình bằng những biểu hiện như sau:

1. Hạ viện không phải là cơ quan sáng quyền lập pháp. Nội các thường có ưu thế hơn
trong việc đưa ra các sáng kiến pháp luật, chi phối nghị trình và đặt được đúng các ngân
khoản theo dự trù của mình, cơ quan lập pháp chỉ còn là những hoạt động chỉ trích của
đảng đối lập;

2. Các dân biểu biểu quyết theo các đường lối định sẵn của đảng mình, không có một
nghị sỹ nào dám bỏ phiếu chống lại đường lối của đảng mình. Mọi hoạt động của Hạ nghị
viện chỉ nhằm mục đích chính thức hoá các dự án của Chính phủ;

3. Nội các có thể lợi dụng chế định bất tín nhiệm để kéo dài hay tăng cường quyền
lực của mình. Chính phủ ngày càng có khuynh hướng biến mọi vấn đề tranh chấp thành
vấn đề bất tín nhiệm để gây sức ép với Hạ nghị viện;

Nội các sẽ không bao giờ bị lật đổ theo đúng như quy định của Hiến pháp, nếu như
một khi nội các thi hành các điều cần thiết cho phù hợp với khuynh hướng của Hạ viện,
bằng cách phải lưu ý hay còn được gọi là quan tâm trước hết đến các dân biểu của đảng
mình, và sau đấy là sự nhún nhường, thậm chí có thể thoả hiệp với đảng đối lập. Nội các
phải chú ý đến việc chỉnh sửa lại các chính sách của mình để ngăn chặn các chỉ trích của
Hạ viện. Việc này thường phải làm ở hậu trường chứ không phải trên diễn đàn nghị viện.
Trong trường hợp gặp phải sự chống đối quá mạnh mẽ của phe đối lập, nội các cần phải
chỉnh sửa một cách nghiêm túc các dự án hoặc bỏ hẳn là xong. Nếu Nội các vẫn ngoan cố
không theo khuynh hướng của Nghị viện, các dân biểu nghị sỹ có nhiều phương án để tỏ
sự phản đối như: bỏ phiếu trắng, hay không bỏ phiếu. Nếu dấu hiệu phản đối là nghiêm
trọng, thì chính phủ phải thay đổi chính sách, hoặc nhường chỗ cho một nội các mới, cũng
có thể nội các mới cùng một đảng với nội các trước, nhưng phải với thành phần khác hơn.

Chính phủ dân chủ nào cũng phải tìm cách dung hoà các quyền lợi đối lập với nhu
cầu phải giữ sao cho chính phủ được tiếp tục điều hành. Nhiều chính thể, trong đó có
chính thể của Cộng hoà tổng thống Mỹ quốc thực hiện sự dung hoà này bằng cách phân
chia quyền hành cho các cơ quan riêng và ngang quyền nhau theo quy định của Hiến
pháp. Quyền hạn của mỗi cơ quan đều bị tiết chế, kiểm soát bằng các cơ quan khác. Ngược
lại các nhà nước theo chế độ đại nghị không có sự tiết chế nói trên, nhưng thay vì như vậy, cơ
quan tối cao trong chính thể đại nghị là Hạ viện thì lại bị tiết chế ngay trong nội bộ của nó,
bằng hoạt động của các đảng đối lập.

Sự thành lập ra đảng đối lập và đảng cầm quyền không phải ngày một ngày hai mà có
được trong loại hình tổ chức nhà nước này, mà phải trải qua một thời gian dài đấu tranh
270
quyết liệt, rồi thương lượng, rồi thoả hiệp, để đi đến chỗ chấp nhận nhau quả là một thành
quả đáng phải được chúng ta kính phục.

“Các chính đảng được sáp nhập vào cơ cấu nghị viện. Vai trò của phái đối lập cũng
như trách nhiệm của đa số được chính thức thừa nhận, và các chức trách của người lãnh
đạo đa số và thiểu số, thông thường do các quỹ dự trữ cho hoạt động của các cơ quan lập
pháp đài thọ. Các chính đảng có quan hệ mật thiết với nhau tới mức, mặc dù ở thế đối
lập, thiểu số vẫn dành một sự ủng hộ đầy đủ cho những đường lối do đa số thông qua, để
đảm bảo thế liên tục cần thiết và hành động trong thế “đối lập trung thực” cho tới khi
đến lượt mình, thiểu số ấy lên nắm quyền”.180

Đối lập của chính thể đại nghị Anh quốc cũng như của các nhà nước khác được tổ
chức theo chế độ đại nghị là đối lập có tổ chức chặt chẽ, luôn luôn thường trực, thậm chí
còn tổ chức thành chính phủ mờ. Đối lập là dự phòng để sẵn sàng thay thế chính phủ đang
cầm quyền. Nếu chính phủ bị bại trong tuyển cử, thì đảng đối lập lên thay. Vì có thể lên
thay nên đối lập phải có thái độ ôn hoà khi chỉ trích cũng như khi phải hứa hẹn. Đối lập có
trách nhiệm phải tham dự vào các cuộc tranh luận, chống đối các chính sách dở, không hay
của chính phủ đang cầm quyền bằng tiếng nói, bằng sự bỏ phiếu, dùng các phương pháp
đứng đắn buộc chính phủ phải thay đổi.... Mục tiêu lớn của phe đối lập là gây nghi ngờ cho
cử tri rằng chính sách của chính phủ là sai lầm, để có cơ hội trong cuộc bầu cử tới giành
được nhiều phiếu bầu cử hơn.

Sự biến dạng của loại hình chính thể đại nghị trước hết nằm ở chỗ: Mọi hành vi của
Chính phủ Anh quốc về nguyên tắc, tức là theo các quy định của hiến pháp đều là phải
nhân danh Nữ Hoàng. Tuy vậy, Nữ Hoàng rất có ít quyền quyết định, quyền của Nữ
Hoàng chỉ là tượng trưng.

Theo đúng tinh thần của hiến pháp, Bà có quyền cách chức từ các bộ trưởng cho đến
cả Thủ tướng. Nhưng từ năm 1834 trở đi quyền này chưa hề được sử dụng. Sau đó quyền
cách chức bộ trưởng của Bà chỉ khi nào có yêu cầu của Thủ tướng. Lại nữa, Bà có quyền
phủ quyết các dự luật đã được lập pháp hai viện thông qua, nhưng lần chót quyền này
được đem ra sử dụng vào năm 1707, khi Nữ Hoàng Anne phủ quyết dự luật Dân quân của
Scotland (Scotch Militia Bill). Thành thử ra dự luật được Quốc hội thông qua, mà chủ yếu
do Hạ viện thông qua, đều nghiễm nhiên trở thành luật có hiệu lực thực thi, bằng một thể
thức thông thường Nữ hoàng đều đề bằng một câu không thay đổi rằng:

Nữ Hoàng muốn như vậy

180
Xem, Caronline F. Ware K.m. Panikkar và J.m. Eomein: Lịch sử Văn minh Nhân loại Thế kỷ XX, NXB Văn hoá
thông tin,1999, tr. 621.
271
 Nữ Hoàng có quyền triệu tập, giải tán Quốc hội, khi Thủ tướng yêu cầu. Gần hai thế kỷ
nay chưa có một vị Vua hoặc một Nữ Hoàng nào bác bỏ lời thỉnh cầu giải tán Quốc hội của
Thủ tướng. Những thứ này trở thành tập tục của hiến pháp bất thành văn của họ. Trong
số những đặc quyền của Nữ Hoàng, thì ngày nay chỉ còn hai đặc quyền vẫn còn được sự
dụng là quyền khuyến khích, cảnh cáo các bộ trưởng và quyền đòi hỏi phải tham khảo ý
kiến của mình. Bà có quyền xem mọi giấy tờ của Nội các, bản sao điện tín quan trọng
của Bộ Ngoại giao phải gửi lên Nữ Hoàng, cũng như các bản sao phúc trình của Uỷ ban
Quốc phòng và của các tiểu ban thuộc Uỷ ban này. Luôn luôn theo dõi thời sự, Nữ Hoàng
dần dần trở thành có thế lực ảnh hưởng đến tình hình trong nước và ngoài nước, nhưng
thế lực này chỉ có tính chất khuyến cáo, mà không có tính quyết định. Nhưng nếu Nội các
không thay đổi, thì Nữ Hoàng cũng đành phải chịu.

Về nguyên tắc theo quy định của Hiến pháp, Nữ Hoàng có quyền lựa chọn Thủ
tướng. Nhưng thông thường một đảng có được đa số rõ rệt trong Hạ viện, thì Nữ Hoàng
chỉ có trách nhiệm phải triệu vời lãnh tụ đó thành lập Nội các. Nữ Hoàng không có sự lựa
chọn nào khác. Khi đảng của Thủ tướng bị thất cử, Nữ Hoàng mời đảng đối lập ra thành
lập chính phủ theo thể thức: Nữ hoàng được quyền bổ nhiệm Thủ tướng, nhưng bà ta
không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn, nếu như người đó không là thủ lĩnh của
đảng cầm quyền - đảng chiếm đa số ghế trong thành phần của Hạ nghị viện.

Đây là một điều khoản được hình thành trong thực tế lịch sử của Anh quốc. Trong
một trào lưu dân chủ, mọi quyền lực nhà nước về nguyên tắc phải gắn bó, hay là phải xuất
phát từ nhân dân, nhà Vua hay Nữ hoàng không dại gì chống lại Hạ viện, mà bổ nhiệm
một người khác không có uy tín trong Hạ viện. Trong lịch sử của Anh quốc có một trường
hợp Nữ hoàng bổ nhiệm một người có trong thành phần của Thượng viện làm Thủ tướng,
nhưng ông ta không điều hành được đất nước.181

Nói như vậy, điều này hoàn toàn không có nghĩa, thiết chế quân chủ không có ảnh
hưởng gì đến chế độ Anh quốc. Theo đánh giá của nhiều người, thì thiết chế Nữ Hoàng
này đóng góp ít nhất 2 điều cho nước Anh ở khía cạnh tinh thần là chủ yếu: một là truyền
thống và hai là một con người. Khi Nữ Hoàng khai mạc Quốc hội không ai không nhận ra
sự bi hùng giữa một bên là nghi lễ huy hoàng, tôn nghiêm nhắc nhở đến truyền thống cổ
kính của quốc gia và một bên là một con người xanh xao, mảnh dẻ nhưng lại rất cứng
nhắc trong trang phục thêu, đầu đội vương miện đi giữa đám đông. Ngược lại khi Nữ
Hoàng đi thăm một người già đã về hưu, ngồi uống tách trà với bà ta, không ai có thể
quên rằng người khách này là tượng trưng cho toàn thể dân tộc. Sự thần diệu của chế độ
quân chủ là ở chỗ đó.

181
Xem, Bùi Đức Mãn. Lịch sử Anh quốc, Sđ d tr.129
272
 Không ít người đã bình luận rằng, những quốc gia khác có quốc kỳ, có hiến pháp, có
sách sử ký, nhưng tất cả chỉ là điều tượng trưng. Sự đặc biệt và độc nhất vô nhị, của nền
quân chủ Anh quốc là ở chỗ, tất cả những thứ đó là biểu hiện bằng xương, bằng thịt của
một con người. Tất cả được thể hiện qua những cử chỉ của Nữ Hoàng, một nhân vật cao
xa, huy hoàng, huyễn hoặc và nhưng cũng lại là một con người rất nhiều nhân tính. Thái
độ của dân chúng đối với Nữ Hoàng bao gồm cả sự kính nể, hiếu kỳ, tò mò, mến yêu. Đây
là mối liên hệ đặc biệt không ở đâu có, mà chỉ có ở nước Anh. Thiết chế Vua hay Nữ
Hoàng có thành công hay không là ở chỗ gây cho các thần dân một thái độ như vậy. Trong
tổ chức và hoạt động của bất kỳ một nhà nước nào cũng cần có một tinh thần hun đúc cho
quốc gia như vậy. Trên một tinh thần đó, không một chủ thể nào trong bộ máy của quốc
gia có thể làm được hơn một nhà Vua hay một Nữ hoàng.

Do đó Nữ Hoàng là cái tiêu điểm của tinh thần ái quốc. Bà tượng trưng cho sự trường
tồn bất biến của quốc gia, ở bên ngoài và bên trên các tranh chấp đảng phải và các biến
đổi của xã hội chính trị. Uy quyền của Nữ Hoàng không do dân chúng mà có. Dân chúng
Anh quốc chấp nhận uy quyền đó bắt nguồn từ nguồn gốc sâu xa, khiến người ta phải nể
sợ hơn. Nữ Hoàng đứng ngoài sự thường tình.

Sự hiện diện của Nữ Hoàng làm cho các buổi lễ, các định chế có ý nghĩa quốc gia.
Trên thực tế Quốc hội là nơi tranh giành quyền lực giữa các đảng phái chính trị với nhau,
nhiều khi chẳng cao quý gì cho lắm. Nhưng khi Nữ Hoàng đến khai mạc Quốc hội, thì
người ta lại nhớ đến một phương diện khác của Quốc hội, rằng Quốc hội là một định chế
tối cao của Chính thể. Mọi sự long trọng, huy hoàng và nghi tiết mà Nữ Hoàng đem đến
buổi nghi lễ được chuyển ngay sang cho định chế này. Khi Nữ Hoàng ngồi trên ngai đọc
Thông điệp, mặc dù bản thông điệp này do một bộ trưởng soạn thảo, phe đối lập cũng
không thể dám chỉ trích.

Sau chót nhờ quân vương nên nhiều phương diện của đời sống chính trị tầm thường
trở nên cao quý. Nữ Hoàng là nguồn gốc của mọi danh dự, nên mọi tưởng lệ và danh dự
đều ban nhân danh Nữ Hoàng. Những tưởng lệ hoặc vinh dự quan trọng đều do Nữ
Hoàng trực tiếp ban tặng. Anh quốc là chính thể độc nhất nơi giai cấp quý tộc còn được
đóng một vai trò quan trọng. Lý do không phải vì qúy tộc, địa chủ còn duy trì được đặc
quyền, mà vì những ai có những thành công trong việc phục vụ chính sự hay công ích hay
theo đuổi có sự thành đạt trong nghề nghiệp của mình đều có thể trở thành quý phái nhờ
được nhà Vua hay Nữ Hoàng phong tước vị. Như thế cái lý tưởng "hiệp sỹ" cổ vì dân, vì
nghĩa được duy trì tiếp nối ở Anh, và kết quả là hàng trăm, hàng ngàn người theo đuổi chí
hướng nghề nghiệp của mình khắp nước, không vì quyền thế riêng, mà vì mong được
vinh dự vào giới quý phái với người đứng đầu là Nữ Hoàng. Một vinh dự tuy không có
vật chất nhiều, nhưng tinh thần là rất to lớn.

273
 Thời hoà bình, trong những lúc bình thường thì như vậy, nhưng trong những lúc nguy
nan, vận mệnh của dân tộc - quốc gia như ngàn cân treo trên sợi tóc, thì vị trí vai trò của
Nữ hoàng hay của nhà Vua lại có dịp nổi lên, mà không có một định chế nào trong quốc
gia có thể so sánh kịp.

Ngày nay tất cả mọi quyền hành của Nữ Hoàng, trừ những đặc quyền riêng, còn
lại đều do các bộ trưởng hành sử. Các bộ trưởng đều do Thủ tướng chọn lựa rồi đưa
sang cho Nữ hoàng phê chuẩn. Các bộ trưởng đều được giao cầm đầu một bộ. Nhưng bộ
trưởng quan trọng họp thành Nội các, nơi quyết định mọi vấn đề quan trọng thuộc thẩm
quyền của Chính phủ. Giữa bộ trưởng (cabinet ministries) thuộc Nội các và không thuộc
Nội các (non-Cabinet Ministries) có sự phân biệt rõ rệt. Bộ trưởng trong Nội các có
quyền và trách nhiệm dự mọi buổi họp của Nội các và phải nhận đầy đủ các tài liệu biên
bản do Văn phòng Nội các phổ biến. Các bộ trưởng không thuộc Nội các chỉ được mời
họp tại các phiên họp khi bàn đến việc có liên quan. Định chế Nội các không hề được
minh định trong Hiến pháp của Anh quốc, mà chỉ được thừa nhận một cách gián tiếp
trong Đạo luật Bộ trưởng của Hoàng gia Ministers of the Crown Act năm 1937. Đạo luật
này chỉ có mục đích chính là nhằm ấn định lương cho các vị bộ trưởng.

Nội các là một thiết chế không được hiến pháp quy định, nhưng lại trở thành một thiết
chế trung tâm của bộ máy nhà nước Anh. Vì vậy nói chính phủ phải chịu trách nhiệm trước
Nghị viện chính là Nội các phải chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện.

Điều đáng chú ý là tất cả bộ máy hành chính đều được phát triển từ những cá nhân
nguyên gốc là những người giúp việc các quốc vương. Trong tập nghiên cứu có tựa đề
"Quốc vương và các cố vấn" (Kings and Councillos), Giáo sư A. M. Hocart đã nêu lên
rằng, các quốc vương thời thượng cổ đã có những cố vấn và tuỳ tùng đi theo giúp việc
cho mình. Khi công việc trong nước mỗi ngày một tăng, do sự phát triển của tài nguyên
quốc gia, dù trong hoà bình hay trong chiến tranh, các tôi tớ của nhà Vua phải giữ thêm
nhiều công việc mới, ngoài những công việc cũ đã có từ xưa. Trong khi vẫn tiếp tục trông
nom chuồng ngựa, quản gia, chuyên chở, giữ gìn y phục, cùng hầu cơm nhà Vua, họ cũng
bắt đầu làm thêm những công việc mới như thu thuế, giữ gìn đường xá, tiếp tế quân đội
và làm nhiều nhiệm vụ hành chính khác theo nghĩa rộng như ngày nay.

Vì vậy, dưới thời Vua xưa, hành chính bắt nguồn từ những công việc của các người
hầu cận nhà Vua. Tác giả T. F. Tout trong tài liệu nghiên cứu với nhan đề "Chapters in The
Administrative History of Medieval England" (Lịch sử Hành chính Anh quốc thời trung
cổ) đã kể lại lịch sử phát triển tuần tự của chức vụ giữ y phục nhà Vua: Chức vụ đó
nguyên thuỷ là đặc ân được hầu cận nhà Vua, sau thành chức vụ tiếp tế cho quân đội và
quản lý các đất đai của nhà Vua. Theo Hocart thì ở Anh quốc, nguồn gốc của các cơ quan
hành chính ngày nay còn có thể biểu hiện ở một vài dịp đại lễ có những tên cũ kỹ với

274
những thủ tục kỳ lạ cùng với những nhiệm vụ khác thường của một số các cơ quan ngày
trước. Nền hành chính Anh quốc ngày nay vẫn còn được thi hành nhân danh nhà Vua,
mặc dù nền hành chính ấy thực sự là do Thủ tướng kiểm soát và điều hành, nhà Vua chỉ
có tính cách tượng trưng và hình thức mà thôi.182

Hiến pháp Anh hầu như cũng không có những quy định riêng nói về vị trí vai trò của
Thủ tướng Chính phủ. Cũng như các bộ trưởng khác, Đạo Luật Bộ trưởng Hoàng gia năm
1937 chỉ quy định mức lương bổng của vị Thủ tướng. Trên thực tế Thủ tướng tập trung 3
chức vụ vào tay mình: 1. Thủ tướng là lãnh tụ của đảng chiếm số ghế đa số ở hạ viện; 2. Thủ
tướng là lãnh tụ tối cao của Hạ viện. Từ năm 1942 Thủ tướng đã uỷ quyền công việc này
cho một vị Bộ trưởng, nhưng các việc quan trọng vẫn do Thủ tướng quyết định; 3. Thủ
tướng là người Chủ tịch Nội các, là người phối hợp các chính sách của các vị bộ trưởng
trong Nội các.

Thủ tướng được quyền bổ nhiệm các chức vụ Bộ trưởng trong Chính phủ và tuỳ ý
thuyên chuyển họ từ chức vụ này sang chức vụ khác. Thủ tướng có thể cách chức bộ
trưởng nếu cho là cần thiết. Thủ tướng nắm quyền quyết định khi nào có thể yêu cầu
(thỉnh cầu) Nữ Hoàng giải tán Quốc hội. Khi Thủ tướng chết hay từ chức, thậm chí chỉ là
ốm thì toàn thể Chính phủ phải từ chức theo. Ngoài quyền hạn nói trên, Thủ tướng còn có
quyền chấp nhận (phê chuẩn) những quan chức cao cấp dưới cấp bộ trưởng - các Tổng
thư ký của các bộ (Thứ trưởng). Do đó Thủ tướng có quyền hành rất lớn trong việc thăng
thưởng lên ngạch cao cấp của hoạt động công vụ. Thủ tướng có quyền lực rất lớn trong
lĩnh vực quốc phòng và ngoại giao, là Chủ tịch Uỷ ban Quốc phòng của Nội các.

Thành phần của Nội các là một nhóm người thân cận với Thủ tướng. Thủ tướng lựa chọn
Nội các theo các tiêu chuẩn: i. Bộ trưởng phải hợp tính tình với Thủ tướng và với các bộ
trưởng khác trong Nội các; ii. Phải có tinh thần hay phải có khả năng làm hài lòng các phe
phái khác nhau, thậm chí còn có khả năng xoa dịu xung đột nhau trong đảng; iii. Phải
chọn 3 đến 4 bộ trưởng trong Nội các là thượng nghị sỹ để phụ trách các công việc của
Chính phủ trong Thượng viện; iv. Khả năng đáp ứng những yêu cầu phát triển bộ tương
ứng.

Các Bộ trưởng phải có trách nhiệm tham khảo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng về các
định hướng phát triển của bộ mình. Thủ tướng phải là người phân xử các tranh chấp giữa
các bộ, và điều khiển hoạt động của Nội các bằng nghị trình của Nội các. Nội các họp 2
lần một tuần. Ngoài ra Nội các có thể họp bất thường theo yêu cầu của Thủ tướng. Bộ
trưởng Nội các (Secretary to the Cabinet) soạn thảo nghị trình cho Thủ tướng, các Bộ
trưởng muốn ghi thêm phải có ý kiến của Thủ tướng.

182
Xem, Alfred de Grazia, The Elements of Political Science ( Chính trị học cơ bản) Copyright 1959 New Jersey, p
520 - 521.
275
 Thủ tướng là trung tâm để toàn thể Hạ nghị viện chú ý. Ông là người quyết định tối
hậu các công việc của Hạ viện. Ông lên tiếng trong các cuộc tranh luận về chính sách của
Chính phủ. Ông có trách nhiệm phải giải trình các chất vấn và tuyên bố chính sách tổng
quát. Ông là hiện thân của Nội các, và thủ lĩnh đảng cầm quyền, là mục tiêu công kích
không ngừng của phe đối lập. Thủ tướng cuối cùng phải là người thay mặt cho đảng cầm
quyền chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện. Địa vị của Thủ tướng Anh không giống như
của Tổng thống Hoa kỳ, như lời của Công tước Atlee, một cựu Thủ tướng giàu kinh
nghiệm đã viết:

"Nguyên tắc thiết yếu của chính thể Anh là trách nhiệm tập thể. Bộ trưởng
không phải là sản phẩm do Thủ tướng tạo ra, nhưng phần đông là đại diện công
cử, các Bộ trưởng chịu trách nhiệm với Vua, với Quốc hội và với cử tri. Ngược
lại trong chính thể Hoa kỳ, Tổng thống là người độc nhất nắm quyền hành pháp,
Nội các Hoa kỳ chẳng qua chỉ một nhóm người đứng đầu mỗi bộ do Tổng thống
lựa chọn, chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống...Một nét đặc sắc của chính thể
Anh quốc là bất cứ vấn đề gì cũng có một vị Bộ trưởng chịu trách nhiệm với
Quốc hội, Bộ trưởng không thể nấp sau lưng các viên chức hay cộng sự của mình.
Thủ tướng không có trách nhiệm về chính sách tổng quát như trách nhiệm của Tổng
thống Hoa kỳ. Chỉ có Nội các mới có trách nhiệm tương đương với Tổng thống Hoa
Kỳ. Thủ tướng hay Ngoại trưởng chẳng người nào có thể có một chính sách riêng
biệt khác với chính sách của Chính phủ mà họ là thành viên."183

Với tư cách là cơ quan tối cao ấn định chính sách và chấp hành Nội các có một vị trí
quan trọng trong chính thể của nhà nước Anh quốc. Nội các bao gồm các bộ trưởng quan
trọng. Bộ trưởng là người đứng đầu một bộ được Thủ tướng bổ nhiệm. Bộ trưởng có một
số Thứ trưởng phụ tá, cũng phải được Thủ tướng - thủ lĩnh của đảng cầm quyền bổ nhiệm.

Ngày nay ngành hành pháp có rất nhiều thế lực trong việc hoạch định chính sách. Đó
là vì tính cách một tổ chức thường trực không thay đổi. Sau nữa là vì trong khoảng 100
năm nay trách nhiệm của Chính phủ bành trướng rất rộng lớn. Hệ thống công vụ gồm
những chuyên viên thành thạo có huấn luyện, họ ở lại liên tục, trong khi Nội các bao gồm
các Bộ trưởng của họ lên rồi lại xuống, hợp rồi tan. Thế lực ảnh hưởng của công vụ chính
là ở chỗ nó có tính cách thường trực bất biến và có khả năng chuyên môn. Nó là yếu tố
tiết chế các thành phần chính trị (dân cử) trong quá trình hình thành chính sách. Bộ trưởng
là chính khách đứng đầu một bộ chỉ có tính cách tạm thời. Bộ trưởng có tính cách tài tử,
quyền lực của ông là do uỷ nhiệm của nhân dân, quan điểm chính trị của ông thường thiên
về những nhu cầu chính trị tạm thời.

183
Xem, Robert E. Ward and Roy C. Macridis Modern Political Systems Europe Prentic , Hall , Inc Englewood
Cliffs, New Jersey Libary of Congress Catalog No 63 . 11095, p. 198..
276
 Ngược lại, hệ thống công vụ gồm những công chức chuyên môn, thành thạo, thường
trực và vô tư, vì không do cử tri bầu ra, họ lưu tâm về tương lai sau này hơn, vì còn phải
chịu hậu quả chính sách của bộ sau khi Bộ trưởng xuống. Khi trách vụ gia tăng, nhiều
công việc trước đây do các Bộ trưởng và Quốc hội thi hành, đã được uỷ quyền cho các
công chức. Ngày nay, các đạo luật chỉ có mục đích là quy định các quy phạm có tính
nguyên tắc, dành phần chi tiết cho các nghị định (statutory rules), quyết định (orders), và
quy tắc (regulations) do hệ thống các công chức soạn thảo với sự đồng ý của Bộ trưởng.
Hay nói một cách khác quyết định của Bộ trưởng là quyết định cuối cùng. Quyền này
gọi là quyền lập quy của Chính phủ rất nhiều và dài hơn các đạo luật gấp bội. (Sẽ được
phân tích sâu hơn ở phần dưới đây).

Ngày nay, công việc của một bộ là rất phức tạp đến nỗi Bộ trưởng phải trông cậy
rất nhiều vào sự trợ tá của các công chức để thi hành chính sách của mình, trừ những
vấn đề thật sự quan trọng. Làm cho các chính sách của các bộ tranh đua lẫn nhau phối
hợp với nhau thành một chính sách chung toàn thể thống nhất là trách nhiệm rất nặng nề
của Chính phủ. Định chế Nội các của các nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể
đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà cho phép Chính phủ thực hiện chức năng quan
trọng này. Vì Nội các gồm các vị Bộ trưởng đứng đầu, nên mọi tranh chấp đều có thể
được đưa ra thảo luận và giải quyết. Bộ nào muốn đệ trình dự thảo luật lên Nội các, thì
trước hết phải tham khảo ý kiến của của tất cả các bộ có liên quan, nhất là của Bộ tài
chính. Nhưng nếu mọi dị biệt nhỏ đều được đưa lên Nội các xem xét giải quyết, thì nội
các phải họp liên miên không đủ thời gian cho việc thảo luận các chính sách lớn. Trong
thực tế chỉ có những tranh chấp liên bộ nghiêm trọng mới đựơc đưa lên Nội các xem xét.
Dưới cấp Nội các, Bộ Tài chính đã quy định nhiều thủ tục hành chính và quy tắc thứ yếu
dùng chung cho việc giải quyết các bất đồng nhỏ giữa các bộ.

Bộ Tài chính Anh thường được gọi là bộ của các bộ. Nhưng Bộ Tài chính không bao
giờ có quyền chỉ thị cho các bộ khác. Vì chính sách của bộ nào thì phải nằm trong tay ông
bộ trưởng của bộ đó. Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về chính sách của
bộ mình. Nhưng Bộ Tài chính phần nào có ảnh hưởng đến bộ khác. Nó có quyền bác bỏ
các dự chi của các bộ khác. Bộ trưởng có liên quan có quyền phản đối quyết định này của
Bộ tài chính qua các phiên họp của Nội các. Phần đông các tranh chấp và xích mích đều
xảy ra trong khi thực thi các chính sách của chính phủ, nghĩa là ở cấp bộ, mà ít khi xảy ra
ở cấp liên bộ. Vì một việc được coi là chính yếu của bộ này thì lại được coi là thứ yếu của
bộ kia. Thí dụ tình trạng nhà cửa chỉ được coi trọng ở Bộ Nhà ở (Ministry of Housing)
nhưng lại chỉ được coi là thứ yếu của Bộ Y tế (Ministry of Heath).

Tần suất nhóm họp của Nội các cũng là rất khác nhau. Nhưng thường là phải nhóm
họp hàng tuần. Thuỵ Điển tiến hành họp Nội các 20 lần trong một tháng; ở Hà Lan thì 3
đến 4 lần một tuần... Số lần họp tuỳ thuộc vào quyết định của người đứng đầu Chính phủ.
277
 Thông thường luật pháp quy định nội dung cần thảo luận trong các cuộc họp của Nội
các, nhưng sự quy định này thường là thiếu chính xác hoặc là không đầy đủ. Đó thường là
những vấn đề lớn (như ở Nauy). Tại Anh quốc - nơi khởi thuỷ của Nội các, thường là những
vấn đề đòi hỏi phải có trách nhiệm tập thể của Chính phủ, như những chính sách lớn, hoặc
vấn đề có tầm quan trọng đối với dân chúng, cũng như những vấn đề gây tranh cãi, mâu
thuẫn giữa các bộ, các ngành. Ở Phần Lan thì hầu hết mọi quyết định của chính phủ đều phải
được thông qua Nội các. Trung bình một năm, một Nội các phải giải quyết từ 500 đến 700
vấn đề.

Thông thường những quyết sách về chính sách xuất phát từ bộ, và Nội các chỉ quyết
định những chính sách quan trọng được đệ trình lên. Dưới góc độ này nội các chỉ là cấp
quyết định chính sách, còn dự thảo và hoạch định chính sách phải là của bộ. Trong một hệ
thống tốt, quá trình lập chính sách phải có sự tham gia của cả bộ, ngành cụ thể có liên quan.

Do việc ban hành quyết định của chính phủ ngày càng trở nên phức tạp, công việc của
Nội các ngày càng phải nhận được sự trợ giúp của nhiều hơn từ mạng lưới các uỷ ban và
tiểu uỷ ban chuyên môn. Trong vòng vài thập kỷ nay, số lượng tiểu uỷ ban và uỷ ban ngày
càng tăng nhanh ở các nước OECD. Những uỷ ban và tiểu ban này có nhiệm vụ rất khác
nhau. Nhưng thường là có nhiệm vụ phải giải quyết trước những vấn đề như xác định quan
điểm, những mâu thuẫn đối nghịch trước khi trình ra Nội các. Các cơ quan này thường
được dùng vào việc đưa ra những khuyến nghị chính sách, hoặc điều phối các khuyến nghị
này, hoặc theo dõi sự thực hiện chúng. Các uỷ ban hoặc tiểu uỷ ban này thường có thể là
chính thức hoặc phi chính thức, thường xuyên hoặc tạm thời để giúp cho Nội các (Chính
phủ) giải quyết những vấn đề cụ thể. Trong thành phần của ác uỷ ban và tiểu uỷ ban ngoài
các Bộ trưởng có thể là những nhà chuyên môn.184

Văn phòng giúp việc Nội các có vai trò rất lớn bảo đảm cho các tranh luận có hiệu
quả và đi đến thống nhất trong Nội các. Đó là các Ban thư ký có trách nhiệm bảo đảm
rằng mọi vấn đề quan trọng nhất đều được trình lên Nội các quyết định. Các cơ quan này
có trách nhiệm xác định và loại bỏ những nội dung bất hợp pháp, có khả năng tạo ra sự
không nhất quán với các quyết định trước của Nội các, hoặc những dự án không được
chuẩn bị kỹ; họ phải có trách nhiệm xác định cụ thể những vấn đề đem ra nội các xem xét
và phải tạo điều kiện cho các Bộ trưởng có đủ thời gian để xem xét. Nó cũng có nhiệm vụ
ghi chép và phổ biến các quyết định tới các cơ quan có liên quan.

Mô hình của Anh quốc là mô hình mẫu mực về cách thức tổ chức và họat động cũng
như phục vụ cho hoạt động của Nội các. Nó gồm có khoảng 100 nhân viên trong Văn
phòng của Thủ tướng và cũng cỡ khoảng 100 nhân viên nữa thuộc Văn phòng Nội các.
Các nhân viên chính sách của Thủ tướng đều là những chính khách và các cố vấn có
184
Xem, S. Chiavo-Campo và P.S. A. Sundaram: Phục vụ và duy trì cải tiện hành chính công trong một thế giới
cạnh tranh. NXB Chính trị Quốc gia, 2003, tr. 100- 105.
278
trách nhiệm theo dõi toàn bộ các bộ, các ngành. Mục tiêu của bộ phận chính sách là
cung cấp những khuyến nghị mang tính chủ động, nhằm đảm bảo những ưu tiên chính
sách không bị các nhu cầu hàng ngày lấn lướt, và trợ giúp cho Thủ tướng xem xét các
báo cáo đệ trình từ phía các bộ.

Thư ký Nội các là cơ quan đứng đầu Văn phòng Nội các Anh. Hoạt động của cơ quan
này chia làm 3 mảng: 1, Quốc phòng và quan hệ đối ngoại; 2, Quan hệ với Châu Âu; và 3,
Chính sách đối nội. Nhiệm vụ chính yếu của cơ quan này là bảo đảm hoạt động thông
suốt của Nội các, cũng như của các ban và tiểu ban của Nội các. Cơ quan này có trách
nhiệm soạn thảo chương trình nghị sự của Nội các, trình bày tóm tắt trước chủ toạ, soạn
thảo biên bản phiên họp và phổ biến các quyết định.

Đứng trên phương diện toàn thể quốc gia thì vai trò của Thủ tướng - người đứng đầu
Chính phủ là rất lớn, nhưng đứng trên phương diện của một ngành một lĩnh vực, cũng trên
toàn thể lãnh thổ quốc gia, thì vai trò của từng Bộ trưởng một cũng là rất quan trọng. Xét cho
cùng, Thủ tướng như trong lịch sử hình thành cũng là một Bộ trưởng - Bộ trưởng thứ nhất
trong các Bộ trưởng. Trong mọi chính thể hiện đại Thủ tướng, hay Tổng thống tức là người
đứng đầu hành pháp là quan trọng, nhưng xét ở một lĩnh vực, một ngành thì Bộ trưởng là
quan trọng hơn.

Nên việc thành lập ra các bộ và việc điều hành của các bộ bao giờ cũng là vấn đề
được nổi lên thường nhật. Việc phân bổ các chức năng cho các bộ và việc lựa chọn số
lượng các bộ liên quan đến 3 vấn đề quan hệ với nhau: i. vấn đề đó, lĩnh vực đó quan
trọng đến mức giải quyết nó phải ở tầm quốc gia, mà không phải ở tầm địa phương; ii.mối
liên hệ của vấn đề, lĩnh vực đó với các vấn đề khác, lĩnh vực khác đã được các bộ giải
quyết; iii.và nên có hình thức nào để kiểm soát vấn đề, lĩnh vực đó.

Vấn đề đầu tiên là phải xác định liệu vấn đề, lĩnh vực xem xét có cần thiết đến mức
phải thành lập ra một bộ máy để thực hiện chức năng quản lý nhà nước hay không? Liệu
một chủ đề mới, như công nghệ sinh học, có thể hữu ích hơn khi nó được gắn kết với
khoa học và công nghệ, hay thực sự cần thiết phải thành lập một bộ riêng lẻ? Một khi
thành lập ra một bộ mới phải chứng tỏ ra rằng tính cấp thiết của vấn đề quản lý nhà nước
ở tầm quốc gia là rất cấp bách, không có là không được. Sự kiểm soát của trung ương đối
với một vấn đề, lĩnh vực là có tính chính trị trong nhận thức của quốc gia đối với vấn đề,
hoặc lĩnh vực. Nhiều khi việc thành lập ra một bộ do điều kiện hoàn cảnh môi trường
quyết định. Ví dụ cách đây không lâu, không mấy nhà nước có bộ môi trường, nhưng do
vấn đề ô nhiễm đang đe dọa đến cuộc sống của mọi quốc gia, thì hiện nay không mấy
nước lại không tổ chức ra bộ mới là bộ môi trường. Do nhu cầu phải áp dụng thông tin
vào mọi ngóc ngách của cuộc sống, một trong những nguyên nhân quan trọng cho việc
phát triển kinh tế, nên nhiều nước đã phải thành lập ra bộ Bưu chính viễn thông... Đi theo

279
khuynh hướng này, cách đây không lâu nhiều nước số lượng bộ tăng nên nhanh chóng,
làm cho các vấn đề quản lý của nhà nước chia cắt, biên chế công chức và quan chức tăng
nhanh, ảnh hưởng đến ngân sách chi tiêu của Nhà nước. Khắc phục tình trạng này các
chính phủ đang có chương trình giảm số lượng của các bộ.

Trong Chính phủ của cộng hoà nghị viện, Thủ tướng quyết định số lượng và khối
lượng công việc của các bộ phụ thuộc vào chế độ tập thể chịu trách nhiệm của Chính phủ
(nội các). Theo nguyên tắc chung, số lượng các bộ không thể quá lớn đến mức ảnh hưởng
sự điều hành một cách thống nhất của Chính phủ, nhưng đồng thời không được quá ít đến
mức làm tăng công việc quá sức của mỗi bộ. Tuy nhiên số bộ có thể tăng lên vì lý do
chính trị trong một Chính phủ liên hiệp, hoặc đối với một Thủ tướng quá yếu. Có thể tìm
thấy những bộ cơ bản sau đây đều được thành lập cho các Chính phủ của thể chế đại nghị
là: Bộ tài chính, ngoại giao, nội vụ, quốc phòng, thông tin và truyền thông, ngoại thương,
giao thông vận tải, lao động, năng lượng, tư pháp, công nghiệp, nông nghiệp, y tế, giáo
dục, phát triển vùng và đô thị, phúc lợi xã hội và công trình công cộng. Trên thế giới, tính
trung bình số lượng các bộ của Chính phủ là 16, tuy rằng có sự chênh lệch không đáng kể
giữa các khu vực với mức trung bình là 10 tại các nước nhỏ là 10 tại các nước nhỏ ở Thái
bình dương đến 20 ở các nước Trung đông và Bắc Mỹ...

Quy mô của Nội các là rất khác nhau giữa các nước và ở mỗi nước trong từng thời
kỳ. Sau nhiều thập kỷ mở rộng từ sau Chiến tranh Thế giới Thứ Hai kết thúc do nhu cầu
của việc phải tăng cường sự đảm nhiệm nhiều chức năng quản lý khác nhau từ môi trường
cho tới công việc phải bảo vệ người tiêu dùng, thì trong những năm gần đây số lượng Bộ
trưởng thuộc Nội các lại giảm do nhu cầu phải giảm sự can thiệp từ phía Nhà nước, cũng
như phải phối kết hợp chặt chẽ giữa các Bộ trưởng với nhau, cùng sự nhanh nhạy của hoạt
động điều hành, trước những diễn biến mau lẹ của thời đại thông tin khoa học. Để xác
định được một quy mô hợp lý, bên cạnh việc phải tính đến sự cân bằng quan trọng giữa
hiệu suất và năng lực quản lý, thì phải tính đến sự toàn diện và tính đại diện trong thành
phần của Nội các. Một Nội các nhỏ, ít thành phần có thể nhanh chóng ban hành các quyết
định, nhưng lại có thể chuyển thành nguy cơ thiếu chủ động và khả năng kiểm soát cho
việc nắm bắt tình hình thực tế sôi động. Giải quyết vấn đề này rất khác nhau ở các nước.
Do phải giải quyết mối tương quan giữa các phe phái khác nhau nên một số nước phải
tăng cường số lượng thành viên của Nội các, như ở ấn Độ số lượng bộ trưởng trong Nội
các tới 90. Với con số này nó phá vỡ đi ý niệm là một cơ cấu nhỏ và có sự gắn kết với
nhau. Anh quốc giải quyết vấn đề này bằng một cách 2 cấp bộ trưởng như đã nói ở trên.
Một loại bộ trưởng quan trọng có chân trong Nội các và một loại thì không.

Có quá nhiều bộ sẽ làm tăng tổng chi phí nhân sự và hạ tầng cơ sở liên quan đến việc
thành lập các bộ mới. Mỗi bộ đều cố gắng tìm cho mình những nhiệm vụ mới nhằm gây
sức ép hành chính cho việc mở rộng bộ máy. Việc điều phối sẽ trở nên rất khó khăn hơn
280
khi có quá nhiều bộ trong một chính phủ. Tuy nhiên hiệu quả của bộ máy hành chính có
thể sẽ kém khi có một quy mô quá ít các bộ. Năm 1987, Australia đã giảm số lượng bộ
thuộc chính phủ từ 28 xuống còn 18 và năm 1996 Thủ tướng lại giảm tiếp xuống còn 14.
Nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa đã bãi bỏ một số bộ, hợp nhất các cơ quan còn lại
thành một tổ chức thuần nhất hơn và tiến hành việc giảm quy mô các đơn vị thuộc chính
quyền trung ương. Gần đây Italia cũng tiến hành giảm số lượng bộ ở trung ương xuống
còn 11 bộ và 10 cơ quan độc lập. Từ Chính phủ "béo" trở thành một chính phủ "gầy" là
một chủ trương lớn trong cải cách hành chính của Italia, và cuối cùng Italia trở thành một
chính phủ của thể chế cộng hoà đại nghị có số lượng bộ thấp nhất ở châu Âu hiện nay. 185

Xét cho cùng từ lịch sử hình thành cho đến thực tế hiện tại, bộ trưởng phải có trách
nhiệm hoàn toàn về tình trạng phát triển hay đình trệ mà ngành hoặc lĩnh vực của mình
phụ trách từ A cho đến Z, không khác nào một "ông Vua hiện tại" trong ngành hoặc lĩnh
vực của mình: Chính sách xuất hiện ở nơi bộ trưởng, luật pháp xuất hiện từ nơi bộ trưởng,
và thực thi chính sách, luật pháp lại là chính việc ông bộ trưởng được luật pháp quy định,
và thưởng phạt các nhân viên công chức trong bộ cũng do chính ông, được pháp luật quy
định. Bộ trưởng không khác nào như một nhà doanh nghiệp phải biết bỏ vốn vào chỗ cần
có lãi, còn người kỹ sư, cũng như những người công nhân của việc thi công thì phải biết
thực hiện thật tốt các thao tác theo các sản phẩm mà người doanh nghiệp đã đầu tư. Các
bộ trưởng bao gồm những thành viên xuất sắc nhất của đảng cầm quyền phải có những
quyết sách dũng cảm làm cho ngành hoặc lĩnh vực của mình bứt phá lên, đồng thời phải
dám chịu trách nhiệm về tình trạng của ngành hoặc lĩnh vực của mình phụ trách. Trong
trường hợp có sự cố phải dám xin từ chức để cho người khác có khả năng hơn đưa ngành
hoặc lĩnh vực đó đi lên trên con đường phát triển.

Với tầm quan trọng của Nội các trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư
sản, của chế độ đại nghị kể cả cộng hoà lẫn quân chủ, nên không ít người đã định danh
chính thể này là chính thể Nội các, chế độ Nội các hay là Nội các chế cũng là cùng một ý
nghĩa. Đó là chế độ điều hành đất nước chỉ bao gồm một nhóm nhỏ các bộ trưởng quan
trọng dưới sự lãnh đạo, đứng đầu của Thủ tướng, quyết định mọi vấn đề của đất nước.
Chế độ Nội các này nhanh chóng ảnh hưởng đến nhiều nước, cũng như trong khoa học và
thực tiễn. Thậm chí trong các hoạt động ngoại giao, nhiều nước không có chế định này,
nhưng vẫn được dùng ở nghĩa tương đương chỉ cho cơ cấu tổ chức của Chính phủ.

Sự tìm ra chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội – lập pháp, cơ quan đại
diện nhân dân thực hiện chủ quyền quốc gia thuộc về mình bầu ra, tức là chính phủ –
hành pháp cơ quan duy nhất trong toàn bộ bộ máy nhà nước có trách nhiệm chính trong
việc điều hành và quản lý đất nước phải chịu trách nhiệm một cách gián tiếp trước nhân

185
Xem, S. Chiavo-Campo và P.S. A. Sundaram: Phục vụ và duy trì cải tiện hành chính công trong một thế giới cạnh
trnh. NXB Chính trị Quốc gia , 2003, tr. 130.
281
dân là một thành công lớn trong lịch sử phát triển dân chủ của nhân loại. Từ chỗ quyền lực
nhà nước do thiên định không bị kiểm soát của nhà Vua của chế độ chiếm hữu nô lệ, phong
kiến độc tài chuyên chế, chuyển dần sang chế độ phân quyền, rồi chuyển sang hành pháp
phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện và cuối cùng là sự kiểm soát quyền lực nhà nước
được tổ chức thành một tổ chức đối lập có trách nhiệm. Phải trải qua một thời gian như trên
phân tích rất dài, rất đau khổ dần dần mới hình thành nên một thể chế dân chủ như vậy.

Nói tóm lại, với sự tiến trình chậm chạp của lịch sử Anh quốc và một số nước khác,
hình thành ra một loại hình tổ chức quyền lực nhà nước, mà hiện nay được gọi là loại hình
chính thể đại nghị kể cả cộng hoà lẫn quân chủ, nhân loại đã tìm ra một chế định quan
trọng bậc nhất của thể chế nhà nước phải chịu trách nhiệm gián tiếp trước nhân dân thông
qua nghị viện, sau bao nhiêu thời gian chao đảo của lịch sử. Đó là Chính phủ - Hành pháp
với người đứng đầu, càng ngày càng trở thành cơ quan trung tâm thực hiện chủ yếu các
công việc của quyền lực nhà nước, được thành lập ra dựa trên cơ sở của nghị viện, và phải
chịu trách nhiệm trước nghị viện. Chính phủ - hành pháp này chỉ được hoạt động khi và
chỉ khi vẫn còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Khi không còn sự tín nhiệm, thì chính phủ có
thể bị lật đổ và kèm theo đó là việc Nghị viện phải bị giải tán. Đó cũng là những dấu hiệu
quan trọng của chế độ đại nghị đồng thời cũng là biểu hiện của sự kiểm soát quyền lực
nhà nước. Với sự phát triển của dân chủ, sự vô trách nhiệm của nhà nước mà đại diện là
nhà vua trước đây luôn luôn gắn với sự độc tài chuyên chế đã trở thành sự phải chịu trách
nhiệm của chính phủ trước cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra. Sự kiểm soát quyền lực
đó cho phép thay đổi một chính phủ đang cầm quyền trong trường hợp không còn sự tín
nhiệm của Nghị viện. Trong hệ thống tổ chức nhà nước này cho phép đối lập chính trị
chính là phương tiện chính yếu nhằm kiểm soát hoặc kiểm soát quyền lực của ngành
hành pháp.

7.3. Phân quyền cứng rắn, chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nhân dân –
một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của các nhà nước tổ chức theo chế độ
tổng thống

Như phần trên phân tích việc tìm ra trách nhiệm của chính phủ trước quốc hội là một
thành quả lâu dài của lịch sử chế độ đại nghị Anh quốc. Đó là một thành công của dân chủ
nhân loại, chứng tỏ rằng nhà nước thì rất cần, nhưng quyền lực của nó phải được kiểm
soát, mà trọng tâm của sự kiểm soát này là việc chính phủ phải chịu trách nhiệm trước
Quốc hội. Chịu trách nhiệm trước Quốc hội tức là chịu trách nhiệm trước nhân dân, vì
Quốc hội do nhân dân bầu ra. Đó là mô hình chính phủ gián tiếp chịu trách nhiệm trước
nhân dân. Có một chế độ chịu trách nhiệm khác hơn của hành pháp- chính phủ. Đó là chế
độ chính phủ – hành pháp phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân. Mô hình tổ
chức của nhà nước theo chính thể tổng thống cộng hoà.

282
 Có thể nói rằng mô hình tổ chức quyền lực nhà nước Cộng hoà Mỹ quốc là sự rút
kinh nghiệm cách thức tổ chức của nhà nước Anh. Nếu như ở mô hình nhà nước Anh sự
kiểm soát quyền lực nhà nước, không làm cho nhà nước trở thành vô hạn định, mà trọng
tâm của thể hiện đó là chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện, thì ở mô hình nhà
nước Mỹ chính phủ không chịu trách nhiệm trước nghị viện, mà chịu trách nhiệm trước
cử tri. Nếu mô hình chịu trách nhiệm của chính phủ trước Nghị viện của Anh quốc là sự
chịu trách nhiệm của chính phủ - hành pháp trước cử tri một cách gián tiếp, còn của Mỹ
quốc là trực tiếp.

Hình thức chính thể Cộng hoà Tổng thống được sinh ra muộn hơn hình thức chính thể
đại nghị, mà mô hình của nó là Cộng hoà Mỹ quốc. Vì vậy, việc nghiên cứu lịch sử hình
thành nhà nước Mỹ có ích giúp cho chúng ta hiểu được mô hình chính thể này.

Quyền lực nhà nước phải bị kiểm soát – một trong những lý do hình thành ra một
chính thể Cộng hoà Tổng thống Mỹ quốc

Nước Mỹ được hình thành bằng Hiến pháp năm 1787, bản Hiến pháp thành văn đầu
tiên của thế giới do nhu cầu của cuộc phòng thủ chung của 13 tiểu bang vừa giành độc lập
muốn cùng đứng ra nhằm mục đích bảo vệ sự độc lập đã có của mình, vì cấu trúc liên
bang lỏng lẻo lúc bấy giờ được hình thành từ "Những điều khoản liên bang và liên minh
vĩnh cửu" năm 1776 có nhiều điểm yếu. Chính phủ quốc gia lúc bấy giờ không có quyền
đưa ra các biểu thuế khi cần thiết để điều chỉnh nền thương mại. Họ không có quân đội
chung, 9 bang có quân đội riêng, và một số bang khác lại có hải quân riêng, tồn tại rất
nhiều loại tiền, cả tiền xu lẫn tiền giấy, của cả liên bang và của cả tiểu bang. Sự kết thúc
chiến tranh đã để lại hậu quả nghiêm trọng đối với các nhà buôn, những người đã cung
cấp quân đội ở cả hai phe, họ đã mất đi những lợi thế có được từ việc tham gia vào hệ
thống mậu dịch Anh quốc. Các tiểu bang giành ưu tiên hàng hoá Mỹ trong các chính sách
thuế quan của mình, nhưng các biểu thuế quan này lại mâu thuẫn với nhau.

Một chính quyền trung ương yếu kém, không có quyền lực để hỗ trợ chính sách bằng
sức mạnh quân sự, thì cũng không thể nào tránh được bị bó buộc trong ngoại giao. Người
Anh từ chối rút quân đội ra khỏi các căn cứ và thương cảng thuộc vùng Tây Bắc
(Nortwest Teritory) của quốc gia mới như đã thoả thuận trong Hiệp ước hoà bình năm
1783. Kết quả là một sự hỗn độn thực sự. Điều đó cần có một chính phủ trung ương mạnh
hơn để thực thi một chính sách thống nhất.

Nhưng, họ lại e ngại trước trước một nhà nước tập trung chuyên chế như của các nhà
nước Châu Âu mà họ đã phải rời bỏ ra đi, nên họ rất thận trọng với mọi sự tập trung
quyền lực. "Thế giới cũ đã trói buộc họ về tôn giáo, về chính trị, bất chấp những khả năng
hay năng lực của họ. Quyền tự do cá nhân được những người định cư đề cao và họ tỏ ra
rất thận trọng đối vối mọi quyền lực - đặc biệt là quyền lực của chính quyền. Mối e ngại
283
về một chính quyền trung ương đầy quyền lực sâu sắc đến mức Rhode Island đã từ chối
cử đại biểu tới Philadelphia, vì cho rằng một chính quyền quốc gia mạnh có thể là mối đe
doạ đối với khả năng tự điều tiết của người dân ở khu vực này."186

Ý thức về thảm hoạ tiềm tàng và sự cần thiết có một sự thay đổi mạnh dạn đã bao
trùm bầu không khí Hội nghị lập hiến được bắt đầu vào ngày 25 tháng Năm, 1787. Tất cả
các đại biểu đều tin rằng phải có một chính quyền trung ương hữu hiệu với những quyền
lực khả thi để thay thế cho một Quốc hội yếu kém được hình thành theo Điều lệ Liên
bang và Liên minh vĩnh cửu được thông qua năm 1777.187

Tư tưởng chủ đạo của những nhà lập Hiến pháp Hoa Kỳ là rất cần đến một nhà nước
đủ mạnh để bảo vệ độc lập, phát triển kinh tế, duy trì an ninh cho quốc gia, nhưng cũng
rất sợ sự tập trung quyền lực có thể trở thành sự chuyên chế của nhà nước. ở mức độ nào
đó, việc tổ chức nhà nước Mỹ có sự rút kinh nghiệm rất sâu sắc tình hình tổ chức nhà
nước của nhiều nước trên thế giới, cũng như thực tại thực hiện chính quyền của chính bản
thân các tiểu bang vừa giành được độc lập từ mẫu quốc. Với họ Chính phủ hành pháp chỉ
cần một cá nhân, với Quốc hội lập pháp, mặc dù là tập thể đông người bao gồm những đại
diện do nhân dân bầu ra nhưng cũng rất có thể trở thành độc tài. Mà hậu quả độc tài của
tập thể đông người cũng có tác hại không khác gì như của độc tài chuyên chế cá nhân,
của các vị vua chúa phong kiến Châu Âu, nơi mà họ vừa thoát khỏi. Một lý do khác giải
thích cho mô hình hành pháp một người còn ở chỗ tại 13 tiểu bang vừa dành được độc lập
vắng bóng dòng dõi quý tộc - vương quan...

Bên cạnh những nhu cầu khách quan, việc hình thành ra một cách thức tổ chức quyền
lực nhà nước cũng bị ảnh hưởng bởi những nguyên nhân chủ quan của những người sáng
lập ra nước Mỹ, do nhu cầu của việc rút kinh nghiệm những bài học lịch sử nhân loại.
Một chế độ được hình thành do quan điểm rằng, Quốc hội mặc dù là một tập thể đông
người cũng không là gì cả, cũng có khi làm sai và nhất là cũng có thể là độc tài, nên cần
phải nghĩ ra các biện pháp nhằm kìm chế Quốc hội lại:

"Người liên bang cũng đề cập cụ thể đầu tiên trong tác phẩm chính trị về lý tưởng cơ
chế kiểm soát lẫn nhau như một cách kiểm soát quyền lực của chính quyền và ngăn chặn
sự lạm quyền. Những ngôn từ này được dùng chủ yếu nhằm đề cập tới một hệ thống lập
pháp lưỡng viện được cả Hamilton và Madison coi là nhánh mạnh nhất của chính quyền.
Như nhận thức ban đầu, Hạ viện đầy quyền lực được bầu cử phổ thông sẽ chịu sự kiểm
soát của Thượng viện bảo thủ hơn do các cơ quan lập các tiểu bang bầu chọn. (Lần sửa
đổi thứ 17 vào năm 1913 đã thay đổi quy định này nhằm cho phép bầu cử phổ thông đối
với các thượng nghị sỹ). Tuy nhiên, có lúc Madison cũng đã lập luận tổng quát hơn: "các
cơ quan tự kiểm soát lẫn nhau," và Hamilton đã bình luận thêm rằng: "Một Quốc hội dân
186
Xem, An Outline of American Government by Richard C. Schroeder, United States Information Agency p.8
187
Xem, An Outline of American Government by Richard C. Schroeder, p.13- 14.
284
chủ sẽ bị kiểm soát bởi một Thượng viện dân chủ và cả hai viện sẽ chịu sự kiểm soát của
một Chánh án."188

Tất cả những lý do khách quan và chủ quan đó đã hình thành nên một chế độ chính trị
mà sau này được gọi là chính thể Tổng thống - một trong những mô hình quan trọng của
việc tổ chức và hoạt động của nhà nước tư bản hiện nay. Những lý do sinh ra chế độ chính
trị Mỹ quốc rất ảnh hưởng và rất chi phối đến việc tổ chức ra các thiết chế chính trị của
nhà nước Mỹ quốc, đồng thời chúng cũng biến thành những đặc điểm của mô hình tổ
chức quyền lực nhà nước Mỹ quốc, một điển hình của chính thể Tổng thống cộng hoà.

Hình thức chính thể cộng hoà tổng thống là hình thức tổ chức nhà nước, mà ở đó tổng
thống vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu bộ máy hành pháp, do nhân dân
trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Khác với chính thể đại nghị nguyên thủ quốc gia là hành
pháp tượng trưng không trực tiếp điều hành hành pháp. Hành pháp của chính thể này
được gọi là hành pháp một đầu. Vì vậy nếu như ở chính thể đại nghị có câu thành ngữ:
« Nhà Vua trị vì, nhưng không cai trị », thì ở đây của chính thể tổng thống cộng hoà
chúng ta có thể sáng tác ra một thành ngữ đối xứng như sau:

"Tổng thống không những trị vì, mà còn cả cai trị".

Chiểu theo Hiến pháp Hoa Kỳ, Tổng thống do toàn dân bầu ra, nhưng theo lối đầu
phiếu gián tiếp. Các nhà lập hiến năm 1787 sợ rằng, nếu được bầu bởi một cuộc phổ
thông đầu phiếu trực tiếp, thì Tổng thống với sự tấn phong của toàn dân dễ có nhiều uy
tín, dễ lấn át Nghị viện và sẽ có khuynh hướng độc tài. Nhưng với sự tiến triển của pháp
luật, và với qui định ngoắt nghéo của pháp luật bầu cử, đã làm cho cuộc bầu cử gián tiếp
trở thành cuộc bầu cử trực tiếp Tổng thống Mĩ. Vì theo cách quy định pháp luật bầu cử thì
nhân dân chỉ cần bầu xong tuyển cử đoàn (đại cử tri) đã xác định ai là Tổng thống Mĩ,
chứ không cần chờ tuyển cử đoàn bỏ phiếu bầu tổng thống.

Cuộc bầu cử Tổng thống Mĩ được diễn ra theo ba giai đoạn:

Giai đoạn thứ nhất là giai đoạn đề cử ứng cử viên ra tranh cử Tổng thống. Giai đoạn
này là giai đoạn của các chính đảng và cũng là giai đoạn tối quan trọng của cuộc vận động
bầu cử Tổng thống Mĩ. Giai đoạn này gọi là giai đoạn bầu cử sơ bộ. Đây là trận đấu đa
phương giữa các ứng cử viên trong đảng với nhau, tốn rất nhiều tiền của.

Theo quy định hiện nay, một cuộc bầu cử sơ bộ là một cuộc bầu cử giữa những người
ủng hộ cùng một đảng để chọn ra những ứng cử viên của đảng đó sẽ tham gia cuộc tuyển
cử. Tuỳ theo quy định của pháp luật tiểu bang, cử tri có thể bỏ phiếu cho bản thân ứng cử

188
Xem, Richard C. Schroeder Khái quát về chính quyền Mỹ An Outline of American Government, Nxb Chính trị
Quốc gia 1999, Hà Nội tr.54.
285
viên của một đảng, hoăc bỏ phiếu gián tiếp cho những đại biểu dự hội nghị đề cử và
những người được đề cử phải cam kết bỏ phiếu cho ứng cử viên cử tri mong muốn.

Theo hệ thống hiện nay thì các bang có thể có một lựa chọn khác duy nhất là tổ chức
một quá trình hội nghị đa cấp trong đó các đảng viên sống trong một khu vực địa lý nhỏ
họp mặt và bầu cho những đại biểu cam kết sẽ ủng hộ những ứng cử viên nhất định.
Những đại biểu này đến lượt mình đại diện cho phân khu của mình tại hội nghị cấp hạt.
Hội nghị này sẽ chọn ra những đại biểu tham dự hội nghị cấp bang. Các đại biểu tại hội
cấp bang chọn ra đại biểu dự hội toàn quốc. Mặc dù hệ thống này đòi hỏi nhiều tháng,
song việc ủng hộ các ứng cử viên về cơ bản được quyết định ở vòng phiếu đầu tiên.

Giả sử, trong toàn quốc đảng Cộng hoà có năm ứng cử viên là A, B, C, D, E ra tranh
cử. Trước khi đảng cộng hoà họp đại hội xác định ứng cử viên chính thức 6 tháng, các
ứng cử viên phải vận động, hoặc những người ủng hộ ông ta phải vận động ở các tiểu
bang để mình có nhiều đại diện nhất trong số lượng đại biểu đi dự đại hội đảng toàn quốc
của tiểu bang. Ví dụ, tuỳ theo số lượng đảng viên nhiều hay ít, tiểu bang X chẳng hạn
được ấn định 12 đại biểu đi dự đại hội đảng liên bang. Các ứng cử viên A, B, C, D, E phải
tìm mọi cách tuyên truyền quảng cáo để cho những người đại diện của mình lọt vào trong
số 12 đại biểu được phân bổ này, càng nhiều, càng có lợi.

Sau khi kiểm phiếu, chọn được 12 người cao phiếu nhất làm đại biểu đi dự đại hội
đảng liên bang, ứng cử viên nào có bao nhiêu người của mình lọt vào con số 12, thì được
bấy nhiêu phiếu của tiểu bang. Vì theo tập tục truyền thống của Mĩ, ai thuộc phe phái nào
trong đảng thì bao giờ và chắc chắn sẽ bỏ phiếu cho phe phái đó, không thể khác hơn.
Việc bỏ phiếu cho những phe phái khác là một công việc nhơ bẩn. Lẽ đương nhiên không
thể loại trừ những trường hợp cá biệt, người của phái này lại bỏ phiếu cho người của phái
khác.

Quy mô thực tế của các đoàn đại biểu bang tới hội nghị đề cử toàn quốc được tính
toán dựa trên cơ sở một công thức được lập ra bởi mỗi đảng dựa vào những yếu tố cân
nhắc như dân số của tiểu bang, sự ủng hộ của tiểu bang đối với ứng cử viên toàn quốc của
đảng, và số lượng quan chức hiện đang phục vụ cho các cơ quan công quyền. Đại hội
đảng Cộng hoà thường được tổ chức tại Maiami. Nếu may mắn - nghĩa là có người đắc cử -
lần sau lại tiếp tục họp ở chỗ cũ. Nếu không may mắn họ sẽ chuyển sang thành phố khác.

Người trúng cử ứng cử viên Tổng thống của đảng Cộng hoà phải chiếm được đa số
tuyệt đối đại biểu dự đại hội đồng ý. Nếu vòng một không tìm ra ứng cử viên thì phải bầu
vòng hai, có thể vận động những ứng cử viên ít phiếu rút, để phiếu được tập trung. Những
đại biểu không còn ứng cử viên của mình nữa thì sẽ bỏ cho ứng cử viên khác tuỳ theo sự
mặc cả lẫn nhau...

286
 Tiến trình tìm ứng cử viên của đảng Dân chủ cũng diễn ra như vậy. Trong lịch sử nước
Mĩ đảng Dân chủ phải tiến hành bỏ phiếu tới 103 lần mới tìm ra được ứng cử viên Tổng
thống vào năm 1924. Kinh nghiệm lịch sử cho thấy, vận động để được chính đảng đề cử lắm
lúc còn khó khăn hơn vận động để đắc cử trong nhân dân.

Giai đoạn thứ hai là giai đoạn bầu chính thức, cử tri trực tiếp bầu ra tuyển cử đoàn.
Cuộc bầu cử chính thức trên toàn nước Mĩ sẽ diễn ra vào ngày thứ Ba liền sau ngày thứ
Hai đầu tiên cuả tháng 11 năm thứ tư sau cuộc bầu cử lần trước. Số lượng tuyển cử đoàn
bằng tổng số lượng thượng và hạ nghị sĩ là 535 người (Hạ nghị sĩ: 435; Thượng nghị sĩ:
100) và 3 đại diện cho được phân cho Washington D.C, tức là 538 đại cử tri - tuyển cử
đoàn viên.

Các tuyển cử đoàn viên này cũng được lựa chọn từ các tiểu bang. Số lượng tuyển cử
đoàn viên của mỗi tiểu bang bằng tổng số thượng và hạ nghị viện của tiểu bang. Khác với
đại biểu của tiểu bang đi dự Đại hội liên bang, là tuyển cử đoàn viên không được là thượng,
hạ nghị sĩ và một số quan chức của tiểu bang, và liên bang.

Theo cách tính của nhiều tiểu bang, chỉ cần ứng cử viên của Đảng nào nhiều phiếu
hơn, thì ứng cử viên của Đảng đó được hưởng toàn bộ lượng đại cử tri của tiểu bang đó.
Vì theo thông lệ đảng viên của đảng nào chỉ bỏ phiếu cho người của đảng mình, nên sau
khi bầu cử tuyển cử đoàn xong, chỉ cần cộng tổng số tuyển cử đoàn viên của các bang lại
để biết được kết quả ai thắng cử trong bầu cử Tổng thống, mà không cần thiết phải chờ
đến kết quả của cuộc bỏ phiếu của các đại cử tri. Ứng cử viên nào có hơn 270 tuyển cử
đoàn (đại cử tri) là thắng cử. Vì theo quy định của Hiến pháp thì, ứng cử viên trúng cử
tổng thống khi có được đa số tuyệt đối các đại cử tri ủng hộ: 538 chia 2 và cộng 1 bằng
270.

Giai đoạn thứ ba là giai đoạn hình thức tuyển cử đoàn họp ở các tiểu bang để bầu
tổng thống và gửi kết quả lên Thượng nghị viện Mỹ. Trong trường hợp không phân thắng
bại, Hạ Nghị viện họp để bầu tổng thống cho 3 ứng cử viên có nhiều phiếu nhất trong
cuộc bầu cử đại cử tri nói trên.

Với cách thức bầu cử như vậy, nhiều người cho rằng chưa chắc Tổng thống Mỹ đã là
được đa số cử tri bầu ra. Hay nói một cách khác hơn, chưa chắc Tổng thống Mỹ đã là
người đại diện cho đa số cử tri Mỹ. Đó là một thực tế rất dễ nhận thấy. Ví dụ, trong cuộc
bầu cử Tổng thống năm 1968 số lượng cử tri và tuyển cử đoàn được phân bổ như sau: i.
ứng cử viên Nicson (Đảng Cộng hoà) có 31.785.480 chiếm 43,4 % cử tri, nhận 301 tuyển
cử đoàn viên; ii. ứng cử viên Humphrey (đảng Dân chủ) 31.275.166 cử tri chiếm 42,7 %,
nhận 191 tuyển cử đoàn viên; iii. ứng cử viên Wallace (Đảng Tự do) có 9.906.473,chiếm
13,5% cử tri và 46.189
189
Xem, William A. Degregorio. 42 đời Tổng thống Hoa Kỳ. Hội Khoa học Lịch sử Việt Nam. 1995. tr.10065.
287
 Trong cuộc bầu cử này, Tổng thống Nicxon trúng cử với tổng số cử tri là gần 32 triệu,
còn 42 triệu cử tri không có đại diện.Tương tự như vậy, cuộc bầu cử Tổng thống lần thứ 43
năm 2000 cũng diễn ra như vậy. Mặc dù G.Bush thắng cử, nhưng vẫn không là đại diện
của đại đa số cử tri. Ứng cử viên đảng Dân chủ Gore mặc dù không trúng cử nhưng vẫn
tuyên bố một cách miễn cưỡng rằng: "Tôi thất bại ở phiếu đại cử tri nhưng thắng lợi ở
phiếu phổ thông."

Điều Gore nói trên là rất đúng, và có thể xẩy ra với bất kỳ cuôc bầu cử nào. Ta có thể
chứng minh một cách dễ dàng điều đó. Ví dụ cho 4 tiểu bang theo thứ tự là A; B; C; D với
số dân tương ứng có thể là 10 triệu, 2 triệu, 5 triệu và 20 triệu.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, thì cứ khoảng gần nửa triệu (450.000) cho
một hạt bầu cử được bầu 1 hạ nghị sỹ, và mỗi một bang cũng theo quy định của pháp luật
(Hiến pháp 1787) có 2 thượng nghị sỹ, thì số lượng đại cử tri của mỗi bang sẽ bằng tổng
số lượng thượng và hạ nghị sỹ cộng lại. Số đại cử tri của 4 bang trên như sau: 22; 6; 12 và
42. Giả sử số phiếu sau khi kiểm có thể được phân bổ và tương ứng với số lượng đại cử
tri được phân bổ như bảng 2 dưới đây:

Bảng 2: Mối tương quan giữa phiếu bầu và đại cử tri của mỗi tiểu bang

Bang A B C D

và số dân Cử tri 10 tr. ứng Cử tri 2 tr. Cử tri 5 tr. Cử tri 20 tr.
với

Số đại 22 đại cử tri 6 đại cử tri 12 đại cử tri 42 đại cử tri và

tổng số cử tri
cử tri

Gore 9,9 tr. 0,9 tr. 4, 9tr. 9,9 tr. = 35, 6tr.

Bush 0,1 tr. 1,2 tr. 0,1 tr. 10,1 tr. = 11, 4 tr.

Kết quả Gore 22 đại cử tri Bush 6 đại cử tri Gore 12 đại cử tri Bush 42 đại cử tri

288
 Theo ví dụ nêu trên, thì Gore thu được 35, 6 triệu cử tri, phiếu phổ thông, nhưng chỉ
thu được 34 đại cử tri (22 đại cử tri + 12 đại cử tri). Còn Bush mặc dù chỉ thu được 11, 4
triệu nhưng lại được 48 đại cử tri (6 đại cử tri + 42 đại cử tri). Với cách quy định pháp
luật bầu cử oái oăm như vậy, thì khi tranh cử những người cố vấn cho các ứng cử viên nên
gắng sức vào những tiểu bang có nhiều đại cử tri nhất, và nếu là những cố vấn giỏi thì
không nên gắng sức một cách quá đáng vào những bang nhỏ có ít cử tri, chỉ cần thắng
nhưng không cần phải thắng nhiều một cách tuyệt đối, mà chỉ cần nhiều phiếu hơn một
chút là giành được cả một lượng số đại cử tri của tiểu bang. Đó là kết luận có tính lý
thuyết, còn thực tế rất khó. Chính điểm này là nguyên nhân gây sự cạnh tranh quyết liệt
giữa các ứng cử viên Tổng thống Mỹ.
Một cách giản đơn hơn có thể mô phỏng hai bang có số dân gần tương đương
nhau. Bang A có 8 triệu dân tương ứng có khoảng 18 đại cử tri, phân bổ sau khi bỏ phiếu:
7 triệu bỏ cho Gore (đảng Dân chủ) và còn 1 triệu bỏ cho Bush. Gore được 18 đại cử tri ở
bang này. Bang B 10 triệu dân, có khoảng 22 đại cử tri. Có 4 triệu cử tri bỏ cho Gore, và
5 triệu bỏ cho ông Bush. Như vậy ở bang B này, ông Bush thắng được 22 đại cử tri. Cộng
cả hai bang thấy ngay rằng, Bush nhiều đại cử tri hơn, 22 mà chỉ có 7 triệu cử tri (phiếu
phổ thông), còn ngược lại ônng Gore chỉ có 18 đại cử tri, nhưng có tới 11 triệu phiếu phổ
thông (7 tr. + 4 tr. = 11 tr.).

Nó như một trận đấu bóng đá thôi. Chỉ cần thắng, mà không cần thiết phải thắng quá
đậm. Qua việc bỏ phiếu người ta chỉ cần xác định, ở bang đó lực lượng chính trị nghiêng
về bên nào, bên đó thắng cuộc. Cách tính kết quả bầu cử này mô phỏng theo cách tính của
thời La Mã cổ đại, người được bầu cử tính kết quả theo các khối. Cả cái khối bầu cho
người có nhiều phiếu hơn, mà không cần quá bán.

Nguyên nhân của tình hình trên là do kết quả trúng cử đại cử tri được tính cho các
bang, đồng thời thông qua Hiến pháp của Mỹ quốc năm 1787, quyền của các bang là rất
lớn. Tất cả các cuộc bầu cử kể từ Thượng, Hạ nghị sỹ cho đến bầu đại cử tri đều diễn ra ở
các bang. Đại cử tri được bầu theo thể thức liên danh, mà kết quả lại được tính theo
nguyên tắc đa số tương đối một vòng, nên chỉ cần liên danh nào được nhiều phiếu hơn là
thắng cử. Người dân không bỏ phiếu cho từng đại cử tri một, mà đảng thắng cử cử ra.
Nhưng điều cần phải nói là, mặc dù bầu liên danh, nhưng trên phiếu bầu lại phải đề rất rõ
ứng cử viên của đảng nào ra tranh cử, vì vậy không ít người dân Mỹ vẫn cho rằng, mình
đi bỏ phiếu bầu Tổng thống một cách trực tiếp.

Sự đặc biệt của cuộc bầu cử Tổng thống Mỹ lần thứ 43 còn ở chỗ: Phải chờ đến phán
quyết của Toà án tối cao liên bang, thì mới có quyết định trúng cử tổng thống. Vì vậy
không ít người mỉa mai rằng, Toà án bầu Tổng thống chứ không phải là nhân dân Mỹ.

Hiện tượng này như sau:

289
 Gần đến ngày cần phải tuyên bố kết quả trúng cử tổng thống, mà tiểu bang Florida
vẫn chưa kiểm phiếu xong. Số đại cử tri được xác định, trừ tiểu bang Florida của Gore và
Bush là rất xấp xỉ nhau. Của Bush là 247, còn của Gore thì rất cao 267, nhưng vẫn chưa
có ai trúng cử, cùng đều chờ kết quả 27 đại cử tri của bang Florida. Kết quả sơ bộ thì
Bush thắng nhưng không tuyệt đối, rất sít sao, trong khi còn nhiều hạt trong vùng vẫn
chưa kiểm phiếu xong. Chỉ mới nghe tin kết quả sơ bộ Gore đã vội vàng tỏ rõ sự lịch
thiệp của mình gọi điện chúc mừng thắng lợi của Bush. Nhưng cố vấn của Gore đã yêu
cầu ông rút lại và kiện việc kiểm phiếu lên Toà án tôi cao tiểu bang với yêu cầu kiểm
phiếu lại bằng tay. Vì có nguồn tin cho rằng máy đếm phiếu đếm nhầm, nhất là còn cho
rằng mẫu phiếu bầu của tiểu bang này còn có cố ý gây lên sự nhầm lẫn của các cử tri. Toà
án tiểu bang đã đáp ứng yêu cầu của Gore và cho tiến hành kiểm phiếu lại bằng tay. Mẫu
phiếu bầu không có sự cố ý của phía Đảng Cộng hoà, bởi một lẽ rằng mẫu phiếu bầu này
lại do chính người của Đảng Dân chủ thiết kế. Có thể vẽ sơ phiếu bầu của bang Florida
như sau:

Đảng Cộng hoà Đảng Cải cách

Bush- Tổng thống Buchanan Tổng

thống

Cheney - PTổng thống Foster -Ftổng

1111
Đảng Dân Chủ

Gore – Tổng thống 1

Liberman –PTổng thống

2 Đảng

Đảng

Máy bỏ phiếu được thiết kế cho nhiều cuộc bầu cử khác nhau với các lỗ đục cố định.
Mỗi một lần bầu cử cần phải thiết kế lại phiếu bầu cho phù hợp với lỗ đục trước. Hai lỗ
290
đục 1&2 trên làm cho nhiều người bỏ cho ông Gore lại nhầm đục vào lỗ của ông
Buchanan (Đảng Cải cách).

Việc kiểm phiếu lại bằng tay được tiến hành, nhưng rất chậm chạp. Qua việc kiểm
phiếu lại số phiếu của Gore có tăng lên, những vẫn kém của Bush. Đã gần đến ngày tổng
thống mới phải nhận chức, nhưng việc kiểm phiếu lại bằng tay vẫn chưa xong. Phía Đảng
Dân chủ còn có ý định kiện lên Toà án tối cao liên bang nếu như Toà án tiểu bang giải
quyết vụ việc không thoả đáng. Nhưng không chờ đến như vậy, Bush cùng các cố vấn
bầu cử của mình kiện lên Toà án tối cao tiểu bang và cho rằng, phải dừng ngay việc
kiểm phiếu bằng tay, vì việc kiểm phiếu bằng tay không thể tránh khỏi sự chủ quan của
con người. Toà án tối cao tiểu bang vẫn quyết định cho kiểm phiếu bằng tay tiếp tục.

Việc kiểm phiếu bằng tay vẫn được tiếp tục, nhưng cũng rất chậm, mặc dù ngày nhậm
chức của Tổng thống mới sắp đến nơi. Bush kiện tiếp lên Toà án tối cao liên bang. Phán
quyết của Toà án tối cao liên bang rằng, mọi sự kiểm phiếu bằng tay là vi hiến. Phán
quyết này của Toà án tối cao liên bang làm tan biến mọi cố gắng của Gore và những
người ủng hộ ông, buộc ông phải gọi điện chúc mừng Bush, vì sự thịnh vượng chung của
nước Mỹ.

Trong lịch sử của nước Mỹ kể từ ngày thành lập cho đến nay có tới 43 đời tổng thống,
nhưng chỉ có một Tổng thống duy nhất hưởng được 100% phiếu đại cử tri của cả hai nhiệm
kỳ. Nhiệm kỳ thứ nhất ông được tất cả 10 tiểu bang lúc bấy giờ ủng hộ và cho đến khi bầu
tổng thống cho nhiệm kỳ thứ hai ông cũng lại được sự ủng hộ của tất cả 15 tiểu bang. Đó là
G. Washington, còn lại là cuộc bầu cử diễn ra trong trạng thái rất gay go. Thậm chí có sự
tranh giành từng lá phiếu một. Như thế mới thấy hết giá trị của quyền đi bỏ phiếu. Như thí
dụ vừa được nêu ở phần trên.

Chính vì ở loại hình này tổng thống nhận được quyền lực nhà nước thuộc về mình
qua lá phiếu trực tiếp từ cử tri, nên tổng thống là không những đứng đầu nhà nước -
nguyên thủ quốc gia, mà còn là người đứng đầu chính phủ - hành pháp có rất nhiều quyền
lực, có thể ngang ngửa với lập pháp.

Khác với tổng thống ở chính thể cộng hoà nghị viện, tổng thống ở chính thể cộng hoà
có thể được nhân dân trực tiếp bầu ra, hoặc gián tiếp bầu ra, tức là với lượng tuyển cử
đoàn rộng rãi hơn. Do vậy, về nguyên tắc, tổng thống ở chính thể này có nhiều quyền lực
hơn. Tổng thống Mỹ do dân, cử tri bầu gián tiếp nhưng chính là trực tiếp bầu ra. Chính
sự tấn phong này của nhân dân là cơ sở cho việc tập trung quyền lực vào trong tay Tổng
thống nước Mỹ.

Tổng thống là người đứng đầu hành pháp – Chính phủ của chính thể này do dân bầu
ra, nên chính tổng thống phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân. Đây là một

291
cách khác của sự kiểm soát quyền lực nhà nước của mô hình tổ chức nhà nước theo chế
độ tổng thống cộng hoà.

Nếu như ở chính thể đại nghị kể cả cộng hoà lẫn cả hình thức quân chủ có sự hiện
diện của một thiết chế chính phủ bao gồm Thủ tướng, nhân vật số một và các thành viên
hợp thành có một vị trí quan trọng tạo nên chế định có ý nghĩa sống còn của chế độ này là
chính phủ được thành lập từ nghị viện và phải chịu trách nhiệm trước nghị viện, gây nên
sự lật đổ và giải tán lẫn nhau, thì ở mô hình tổ chức nhà nước này lại không có Thủ tướng,
và các bộ trưởng, mà không hình thành một chế định chính phủ nội các. Quyền hành pháp
ở đây theo quy định của Hiến pháp Mỹ quốc, tại Điều 2, chỉ được giao cho một người. Đó
là Tổng thống. Quyền hành pháp sẽ được giao cho Tổng thống Hoa Kỳ.

Khác với chính thể đại nghị kể cả của chế độ quân chủ lẫn cộng hoà chính phủ tập
thể cùng chịu trách nhiệm trước Quốc hội, thì ở đây một mình tổng thống về nguyên tắc
phải chịu trách nhiệm trước cử tri. Sự chịu trách nhiệm này cũng có điểm khác của sự
chịu trách nhiệm tập thể, nó sẽ rõ ràng và chặt chẽ hơn, quy định trách nhiệm chặt chẽ
hơn.

Trên thực tế, quyền hành pháp này vẫn phải được giao cho nhiều người khác nhau,
nhưng hiến pháp của mô hình tổ chức nhà nước này về nguyên tắc nhấn mạnh chế độ chịu
trách nhiệm cá nhân của Tổng thống... Không có Thủ tướng, mọi thành viên của chính
phủ đều do tổng thống bổ nhiệm, và chịu trách nhiệm trước tổng thống, không chịu trách
nhiệm trước nghị viện, không có chức danh thủ tướng, không có thiết chế chính phủ. Khái
niệm chính phủ được sử dụng ở nghĩa tương đương, chứ không phải ở đây có một thiết
chế chính phủ như của chế độ đại nghị.

Vì hai chức danh nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu hành pháp tập trung vào
một người - tổng thống, cho nên tổng thống có toàn quyền trong việc quyết định nhân sự
chính phủ. Ông tự mình lựa chọn, tự mình bổ nhiệm và tự mình bãi nhiễm vào bất cứ thời
gian nào. Về nguyên tắc các bộ trưởng không hợp thành một cơ quan bàn bạc chịu trách
nhiệm tập thể trước nghị viện, mà chỉ chịu trách nhiệm trước tổng thống. Các bộ trưởng
chỉ là những người giúp việc cho tổng thống, thực hiện những chính sách của tổng thống,
không được mâu thuẫn với đường lối chính sách của tổng thống.

Người ta gọi đây là chính phủ một đầu. Không phải là chính phủ lưỡng đầu như ở
loại hình đại nghị của quân chủ lẫn cộng hoà, bên cạnh nguyên thủ quốc gia còn có thủ
tướng người đứng đầu bộ máy hành pháp, và chính phủ đứng đầu là Thủ tướng phải chịu
trách nhiệm trước Quốc hội.

Việc thiết lập một chính thể cộng hoà tổng thống được không ít các nhà luật học tư
sản ca ngợi là phù hợp với thời cuộc hiện nay. Giải thích hiện tượng này họ cho rằng, với

292
một thể chế như vậy sẽ cho phép quyền lực nhà nước tập trung vào bộ máy hành pháp, mà
người đứng đầu bộ máy là tổng thống. Với việc tập trung quyền lực nhà nước vào trong
tay một người đã tạo điều kiện khách quan cho việc giải quyết nhanh nhạy nhiều tình
huống xẩy ra trong thời đại của khoa học - kỹ thuật - công nghệ góp phần không nhỏ đẩy
đất nước tiến lên, mà được mệnh danh là một cách "không tiền, nhưng khoáng hậu".

Lịch sử lập hiến của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cho rằng, trong khi các châu Âu đang
tiến hành xây dựng một chính thể cộng hoà đại nghị, thì các nhà lập hiến của Mỹ lại đặt ra
chính thể cộng hoà tổng thống, mà quyền lực của tổng thống không khác nào một vị quân
vương. Nhiều người cho rằng, đó là một bước lùi của nền lập hiến Mỹ. Giải thích hiện
tượng này có ba quan điểm không đồng nhất.

Một số người cho rằng vì nước Mỹ ở xa xôi cách biệt, đường biển lúc bấy giờ đi lại
còn khó khăn, do vậy các nhà lập hiến Mỹ không thể tiếp thu một cách kịp thời những gì
gọi là tiến bộ của châu Âu lục địa và của cả nước Anh.

Một số không ít người, thì lại cho rằng, vì muốn ngăn chặn làn sóng cách mạng dân
chủ tư sản của nhân dân, đề phòng việc quần chúng cách mạng theo đà phát triển của
cách mạng sẽ tiến tới chỗ xoá bỏ sở hữu tư nhân và những đặc quyền đặc lợi của chính
giai cấp tư sản. Nhằm mục đích ngăn chặn làn sóng cách mạng của nhân dân các nhà lập
hiến đã đặt ra một thiết chế bảo thủ, đó là tổng thống.

Một số người cho rằng, thiết chế tổng thống là thiết chế thể hiện đúng quan điểm thoả
hiệp của giai cấp tư sản Mỹ, áp dụng đầy đủ học thuyết phân chia quyền lực của mình.
Chính thể cộng hoà tổng thống thuở ban đầu chỉ được sinh ra và áp dụng trước hết ở nước
Mỹ, nhưng sau đấy đã nhanh chóng phát triển ra nhiều nước ở châu Mỹ La tinh và ở cả
các nước Châu ắ.

Điều cần chú ý rằng nếu như ở Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, chính thể này cho rất nhiều
thắng lợi, trong một thời gian chẳng bao lâu nó đã có công trong việc biến đổi từ một nhà
nước non trẻ nhất, trở thành một nhà nước hùng mạnh nhất trên thế giới, một mô hình làm
cho nhiều nhà nước mong muốn. Nhưng điều đáng cần phải bàn ra ở đây là, sau Mỹ quốc
rất nhiều nước muốn cơ cấu tổ chức nhà nước của mình theo chính thể này, sau một thời
gian tương đối dài ở các nhà nước này vẫn không thoát khỏi trình độ của các nhà nước
chậm phát triển. Mặc dù ở các nhà nước của châu Mỹ La tinh có cùng một điều kiện thiên
nhiên và xã hội gần như ở Hoa Kỳ nhưng vẫn không thu được những thành công như ở
Mỹ quốc, thậm chí còn luôn luôn rơi vào tình trạng khủng hoảng như ở Braxin.

Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ tự coi là "bộ luật tối cao của đất nước". Ðiều này
có nghĩa là khi hiến pháp hoặc luật pháp của các bang do các cơ quan lập pháp của các
bang hoặc Quốc hội thông qua, bị phát hiện là trái với Hiến pháp liên bang, thì chúng sẽ

293
không có hiệu lực. Những phán quyết mà Toà án Tối cao đưa ra trong hai thế kỷ qua đã
khẳng định và củng cố nguyên tắc về quyền tối thượng của Hiến pháp.

Quyền lực tối hậu thuộc về người dân Hoa Kỳ, những người có thể thay đổi bộ luật
cơ bản, nếu họ mong muốn, bằng cách sửa đổi Hiến pháp hoặc – ít nhất trên lý thuyết –
thảo ra một hiến pháp mới. Tuy nhiên, người dân không trực tiếp thực hiện quyền lực đó
của mình. Họ uỷ nhiệm việc tiến hành những công việc thường nhật cho các quan chức
nhà nước do dân cử hoặc được bổ nhiệm.

So với chính thể đại nghị kể cả của quân chủ lẫn của cộng hoà, thì chính thể tổng
thống cộng hoà là ít biến dạng hơn. Hay nói một cách khác các quy định của Hiến pháp
trong chế độ Tổng thống có nhiều tính thực tế hơn. Vì vậy, có thể nói rằng hiến pháp của
các nhà nước theo chính thể tổng thống có hiệu quả trên thực tế nhiều hơn so với chính
thể đại nghị. Sở dĩ có hiện tượng này vì chính sự rút kinh nghiệm thực tế của sự thực thi
các quy định Hiến pháp các nước theo chính thể đại nghị, mà chủ yếu là của Anh quốc, đã
sinh ra mô hình của chính thể Tổng thống cộng hoà Mỹ quốc. Chế độ tổng thống mà Mỹ
quốc là đại diện, hay còn được gọi là tiêu biểu cho chính thể tổng thống chính là hệ quả
biến dạng của chính thể đại nghị.

Chế độ tổng thống mà đại diện là nước Mỹ là chế độ áp dụng tuyệt đối học thuyết
phân chia quyền lực nhà nước. Theo quy định trong hiến pháp của các nước thuộc loại
chính thể này, thì hành pháp không chịu trách nhiệm trước quốc hội, tổng thống không có
quyền giải tán quốc hội và quốc hội cũng không có quyền lật đổ tổng thống.

Nhưng trên thực tế, hành pháp và lập pháp buộc phải kết hợp với nhau, bởi lẽ rất giản
dị là họ buộc phải chung sống với nhau. Lập pháp không thể thực hiện được ý chí của
mình, nếu như hành pháp luôn luôn chống đối. Ngược lại tổng thống không thể nào thống
trị quốc dân nếu không có sự thoả thuận với quốc hội. Vì muốn thống trị, tổng thống phải
cần đến luật lệ, đến ngân sách, đến thuế, những phương tiện mà quốc hội nắm giữ. Hơn
nữa, theo quy định của Hiến pháp Mỹ, thời gian tuyển cử quốc hội và tổng thống rất ngắn:
2 năm một lần Hạ nghị viện và 1/3 tổng số thượng nghị sĩ được bầu lại, 4 năm một nhiệm
kỳ tổng thống. Với thời gian này tổng thống cũng như Quốc hội đều bị cử tri kiểm tra chặt
chẽ. Tổng thống không thể liều lĩnh chống lại Quốc hội, vì ông còn phải tranh cử, nếu
không thì lại còn chính đảng của ông ta. Quốc hội cũng không thể nào chống Tổng thống
một cách vô ý thức.

Hiến pháp quy định để đảm bảo tính chất phân quyền một cách tuyệt đối, hành pháp -
tổng thống không có quyền sáng lập quyền lập pháp. Nhưng trên thực tế thông qua việc
đọc các Thông điệp hàng năm trước Quốc hội, Tổng thống đã chuyển đến Quốc hội ( hai
viện) các yêu cầu lập pháp của mình. Thông điệp của tổng thống với tên gọi là: "Tình
trạng liên bang" trên thực tế lâu nay đã được nhìn nhận như là một nguồn quan trọng của
294
chương trình lập pháp. Ngoài thông điệp hàng năm, Tổng thống Mỹ còn có tác động sâu
sắc đến hoạt động lập pháp bằng quyền phủ quyết (veto) đối với các dự án luật được quốc
hội thông qua, và cả quyền triệu tập quốc hội họp bất thường.

Mặc dù theo quy định của hiến pháp cuộc bầu cử của tổng thống Hợp chủng quốc
Hoa Kỳ do dân chúng gián tiếp bầu ra, nhưng thực tế lại là trực tiếp, và mặc dù do nhân
dân Mỹ bầu ra, nhưng tổng thống được bầu ra chưa thể chắc chắn đã là đại diện của đại đa
số cử tri; mặc dù không được hiến pháp quy định, nhưng các đảng phái có một vị trí rất
quan trọng trong việc giới thiệu ứng cử viên tổng thống. Một trong những lý do quan
trọng của việc Hiến pháp năm 1787 phải quy định bầu cử tổng thống Mỹ thông qua tuyển
cử đoàn (đại cử tri) vì bầu cử ra một người đứng đầu nước Mỹ là một công việc quan
trọng, phải thông qua nhiều lần sàng lọc. Những người dân bình thường không có khả
năng làm được. "Mục tiêu của tất cả các thể chế chính trị trước tiên để có được những
người lãnh đạo là những người thông tuệ nhất trong nhận thức và phẩm hạnh nhất cho
việc theo đuổi mục tiêu chung của xã hội. "190

Hiến pháp của chế độ Tổng thống cộng hoà về nguyên tắc không quy định việc thành
lập ra các bộ cũng như hình thành ra chính phủ như nó các nước đại nghị. Nếu như ở
chính thể đại nghị kể cả của cộng hoà lẫn của quân chủ có hiện diện một chức danh số
một quyền lực nhà nước cao nhất, có thực quyền nhất là Thủ tướng chính phủ, thì ở chính
thể tổng thống cộng hoà không có chức danh này. Quyền hành pháp như Hiến pháp quy
định chỉ trao cho một mình tổng thống. Ông ta không những là nguyên thủ quốc gia mà
còn là người đứng đầu hành pháp.

Nhưng trên thực tế lại là rất khác, chỉ sau 2 năm thực hiện chức danh Tổng thống của
mình G. Washington - vị Tổng thống đầu tiên của Hợp chủng quốc Mỹ châu đã phải thành
lập cho mình 3 bộ trưởng là T. Jefferson- Bộ trưởng bộ Ngoại giao; A. Hamilton - Bộ
trưởng bộ Tài chính; và H.Knox - Bộ trưởng bộ Chiến tranh 191. Đặc biệt là cố vấn thân
cận nhất của Tổng thống A. Hamilton rất tán dương chế độ chính trị của Anh quốc, ông tự
coi vai trò của mình trong chính phủ như là một thủ tướng. 192 Hamilton không những có
ảnh hưởng lớn trên lĩnh vực kinh tế, mà còn mở mang sang cả lĩnh vực ngoại giao, pháp
luật, hoạch định dài hạn các vấn đề chính sách xã hội. Ông ủng hộ và giúp cho chính
quyền trung ương vững mạnh, song đổi lại là sự cắt giảm quyền hạn của các bang. Ông
tạo dựng cho đất nước Hoa Kỳ non trẻ một nền tài chính vững mạnh thông qua việc đánh
thuế để có thể thanh toán hết nợ quốc gia. Ông đã thúc đẩy việc thành lập ngân hàng quốc
gia. Ông cũng đã tán thành việc áp dụng biểu thuế, để bảo vệ nền sản xuất trong nước còn
hết sức non trẻ tránh khỏi sự cạnh tranh với các hàng hoá ngoại nhập. Cách nhìn nhận của
ông về tương lai nước Mỹ bao gồm cả những vấn đề như: đi lên từ một xã hội nông
190
Xem, The Federalist , No . 57
191
Xem, Willam A. Degregorio: 42 đời Tổng thống. Hội Khoa học Lịch sử Việt Nam 1995, tr. 42-44.
192
Xem,Willam A. Degregorio: 42 đời Tổng thống. Hội Khoa học Lịch sử Việt Nam 1995, tr. 42-43.
295
nghiệp, chương trình quốc gia về giao thông với mục đích thúc đẩy thương mại và giảm
bớt sự khác biệt (chênh lệch) giữa các vùng, một nền quốc phòng thường trực và vững
mạnh trong toàn quốc, một hệ thống tiền tệ đảm bảo và chắc chắn. Thậm chí ngay cả khi
ông thôi chức vụ, ông vẫn tham gia vào nhiều vấn đề của quốc gia. G. Washington vẫn
thường xuyên tham khảo ý kiến của ông để trị vì đất nước. 193 Như trước đây ở Mỹ vẫn có
số bộ trưởng là 14. Chỉ mãi đến hiện nay do nhu cầu của công cuộc phòng chống khủng
bố nên Tổng thống G. Bush đã bổ nhiệm thêm 2 bộ trưởng nữa là 16.

Mặc dù Hiến pháp không quy định chế độ Nội các, bao gồm các bộ trưởng quan
trọng để bàn bạc để đẻ ra chính sách của quốc gia, nhưng trên thực tế các thư ký được gọi
tương đương là bộ trưởng vẫn họp tại Nhà Trắng để bàn bạc các công việc. Nhưng người
quyết định vẫn là Tổng thống. Chính vì những lý do này đã xuất hiện thuật ngữ "Nội các
bếp ăn". Hiến pháp không có một quy định nào đối với Nội các của Tổng thống. Nó chỉ
quy định rằng Tổng thống có thể hỏi ý kiến bằng văn bản các quan chức chủ chốt của
từng bộ về bất kỳ vấn đề nào thuộc phạm vi thẩm quyền của họ, nhưng không có một quy
định nào bắt buộc họ phải phục vụ trong một thể chế Nội các như ở Anh quốc. Nội các
phát triển như một đòi hỏi ngoài hiến pháp. Thời G. Washington - Tổng thống đầu tiên
của nước Mỹ- đã cần đến bộ phận này. Ông ta không thể điều hành được đất nước nếu
như không có sự cố vấn và trợ giúp của Nội các gồm 3 bộ trưởng nói ở phần trên. Một số
Tổng thống đã dựa mạnh vào Nội các để có được sự cố vấn, một số khác dựa vừa phải, và
một vài vị về cơ bản là phớt lờ. Cho dù các thành viên của nội các có hành động như là cố
vấn hay không, họ vẫn nắm giữ một trọng trách hướng dẫn các hoạt động của chính phủ
trong những lĩnh vực cụ thể của họ.

Ở Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, nội các của tổng thống nhóm họp không thường xuyên
và ít khi có thực quyền với tư cách là cơ quan lãnh đạo tập thể như Nội các của Anh quốc.
Mỗi bộ chịu trách nhiệm xây dựng chính sách của mình. Tuy nhiên, tuỳ theo khả năng và
ý đồ của Chánh Văn phòng và Cố vấn an ninh quốc gia, Nhà trắng có thể nắm trong tay
một khối lượng đáng kể thẩm quyền hoạch định chính sách. Cho dù thế nào đi chăng nữa,
Nhà trắng vẫn kiểm soát chặt chẽ việc bổ nhiệm nhân sự, và chi tiêu ngân sách.

Hầu như trong suốt lịch sử nước Mỹ, Văn phòng Tổng thống luôn luôn có tiêu chí tổ
chức gọn nhẹ. Chỉ tới thế kỷ XX trở đi và với nhiệm kỳ của Tổng thống Franklin
Roosevelt, Nhà trắng mới có con số nhân viên gần bằng như hiện nay, khoảng trên dưới
4000 người.

Vì áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách tuyệt đối, lập pháp và hành pháp không
chỉ có khác nhau về mặt chức năng, và khác nhau cả về mặt nhân viên, mà còn cả về
nguyên tắc Quốc hội - lập pháp của chế độ Tổng thống, không có quyền giám sát hoạt

193
Xem,Willam A. Degregorio: 42 đời Tổng thống. Hội Khoa học Lịch sử Việt Nam 1995, tr. 43-44.
296
động của Hành pháp - Tổng thống. Nhưng trên thực tế Quốc hội vẫn cứ tiến hành các hoạt
động giám sát hành pháp với một lý do đơn giản, giám sát để theo dõi kết quả hoạt động
lập pháp của mình. Hợp pháp hoá những hoạt động này đến năm 1943 Quốc hội Mỹ đã
thông qua Luật về hoạt động giám sát của Lập pháp đối với Hành pháp.

Mặc dù hiến pháp quy định sự phân quyền cứng rắn, nhưng trên thực tế giữa các cơ
quan quyền lực lập pháp và hành pháp vẫn có sự thoả thuận, mặc cả, trao đổi thương thuyết,
chịu trách nhiệm lẫn nhau không khác gì trong chế độ Nghị viện. Chính vì vậy, người ta
thường gọi đây là "chế độ đại nghị hành lang". Chế độ đại nghị "hành lang", tức là chế độ
chịu trách nhiệm sự hợp tác phối kết hợp ngoài quy định của hiến pháp giữa hiến pháp và
lập pháp.

Kết luận

Ở các nước mà quyền lực nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể cộng hoà
tổng thống, Tổng thống – người đứng đầu chính phủ - hành pháp, do nhân dân trực tiếp
hoặc gián tiếp bầu ra, có nhiều quyền năng trong việc cai trị đất nước phải chịu trách
nhiệm trước cử tri. Đó là một hình thức kiểm soát quyền lực nhà nước của loại hình tổ
chức nhà nước này, đồng thời cũng là trách nhiệm nặng nề nhưng tập trung cao vào một
tay cá nhân một tổng thống của loại hình tổ chức nhà nước này.

7.4. Phân quyền hỗn hợp, không những Chính phủ - hành pháp phải chịu trách
nhiệm trước Quốc hội, mà còn cả Tổng thống – người đứng đầu nhà nước cũng phải
chịu trách nhiệm trước cử tri – một hình thức khác của sự kiểm soát quyền lực nhà
nước

Thế giới rất đa dạng, ngay chỉ một việc kiểm soát quyền lực của chính phủ - hành
pháp thôi cũng khác nhau. Nếu như ở chính thể đại nghị, chính phủ phải chịu trách nhiệm
trước nghị viện, ở chế độ tổng thống cộng hoà, tổng thống phải chịu trách nhiệm trực tiếp
trước nhân dân, còn ở chế độ khác lưỡng tính cộng hoà, thì chính phủ không những chỉ
chịu trách nhiệm trước nghị viện, mà còn cả Tổng thống người đứng đầu nhà nước cũng
phải chịu trách nhiệm trước cử tri, thông qua các cuộc bầu cử tổng thống. So với chính thể
đại nghị kể cả quân chủ lẫn của cộng hoà, thì chính thể lưỡng tính sinh sau đẻ muộn hơn
cả. Chính thể cộng hoà lưỡng tính là chính thể mà ở đó việc tổ chức nhà nước vừa có đặc
điểm của cộng hoà đại nghị, vừa có những đặc điểm của cộng hoà tổng thống. Hình mẫu
của loại chính thể cộng hoà lưỡng tính là nước Pháp nền Cộng hoà thứ V của Hiến pháp
1958 đang hiện hành. Cũng giống như của chính thể tổng thống cộng hoà, sự hình thành
chính thể này là sự rút kinh nghiệm từ những điểm yếu của chính thể đại nghị. Để có một
sự hiểu biết sâu sắc những đặc điểm của mô hình tổ chức nhà nước thuộc chính thể này
cần có sự hiểu biết những điều kiện lịch sử cho sự ra đời của chúng.

297
 Lịch sử hình thành chính thể lưỡng tính cộng hoà –một dạng của mô hình kiểm soát
quyền lực nhà nước

Trước Hiến pháp năm 1958, nhà nước Pháp được tổ chức theo mô hình cộng hoà đại
nghị. Về nguyên tắc cách thức tổ chức và hoạt động mang các đặc điểm của nhà nước
Anh của chế độ đại nghị, chỉ trừ nguyên thủ quốc gia của Pháp quốc không như Anh quốc
là thế tập truyền ngôi, mà do bầu cử mà thành. Với chế độ đại nghị Anh quốc cho rất
nhiều thắng lợi, nhưng ngược lại ở Pháp quốc những năm sau đó của Hiến pháp năm 1946
thì lại là khủng hoảng. Nguyên nhân của vấn đề nằm ở chỗ, nếu nhà nước có chế độ lưỡng
đảng cầm quyền: Có đảng đa số cầm quyền và đảng thiểu số là đảng đối lập, thì ở Pháp
quốc lại thi hành một chế độ đa đảng, nên không có một chính phủ thuần khiết, mà luôn
phải thành lập một chính phủ liên hiệp. Mà chính phủ liên hiệp thì lại hay tan rã, do quyền
lợi của các đảng liên hiệp quá mâu thuẫn nhau. Từ năm 1946 cho đến năm 1958 có tới 26
lần thay đổi chính phủ, bình quân mỗi một chính phủ chỉ tồn tại trên hoặc dưới 6 tháng.

Sở dĩ có hiện tượng như vậy, là vì: Khác với chế độ lưỡng đảng Anh quốc - hai đảng
thay nhau cầm quyền, có đảng cầm quyền, có đảng đối lập, nên chế độ ổn định, ở Pháp
quốc với chế độ đa đảng, không có đảng mạnh như Anh quốc để trở thành đảng cầm
quyền và đảng đối lập, nên chính phủ là chính phủ liên hiệp, với thành phần thay đổi luôn
luôn, không tạo nên một sự ổn định chế độ chính trị.

Tháng 5 năm 1958 Đệ Tứ Cộng hoà Pháp quốc bị sụp đổ, hệ thống chính trị trong
nước Pháp thay đổi liên miên. Điều mà người Pháp sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai
không mong muốn. Hậu quả của tình hình này là những vấn đề trọng yếu của đất nước
không giải quyết được.

Tình trạng trực tiếp đưa đến sự sụp đổ hoàn toàn của nền Cộng hoà thứ Tư là phong
trào đấu tranh của An- giê- ri, và thất bại của Pháp ở Việt Nam sau chiến thắng lịch sử
của người Việt ở Điện Biên Phủ. Trước tình trạng đó, Chính phủ Paris phải mời Tướng
Charles de Gaulle đứng ra thành lập Chính phủ mới. Ngày 1 tháng 6 năm 1958 ông giữ
chức Thủ tướng Chính phủ, vị Thủ tướng sau cùng của chế độ Đệ Tứ Cộng hoà. Ông đòi
hỏi phải thay đổi Hiến pháp một cách căn bản. Quốc hội chấp nhận và nền Cộng hoà đệ
Tứ chấm dứt, Đệ Ngũ Cộng hoà ra đời bằng việc thông qua Hiến pháp mới năm 1958.
Hiến pháp có thể nói là khai sinh ra chính thể lưỡng tính cộng hoà.

Mục tiêu của nhà soạn thảo Hiến pháp năm 1958 Pháp quốc là bãi bỏ địa vị ưu thế
của Quốc hội khiến cho sự lãnh đạo không được bền vững, một trong những nguyên nhân
của sự sụp đổ Đệ Tứ Cộng hoà. Họ muốn gia tăng quyền hành của người đứng đầu đất
nước - Nguyên thủ quốc gia, để tạo nên sự ổn định và vững mạnh của chế độ chính trị. Họ
đã dùng hai giải pháp để đạt được mục tiêu trên. Trước hết giao nhiều quyền thêm cho
Nguyên thủ quốc gia, ông ta không chỉ còn là hành pháp tượng trưng nữa, mà phải trực
298
tiếp điều hành đất nước, nhất là trong cơn khủng hoảng. Sau nữa là công nhận cho vị Thủ
tướng được rộng quyền bằng cách kiểm soát quyền của Quốc hội.194

Hiến pháp mới trù liệu những đặc tính cơ bản của chế độ đại nghị truyền thống,
nhưng sửa đổi nó dành cho hành pháp bao gồm cả Tổng thống lẫn Thủ tướng quyền được
ấn định chính sách. Vì vậy có thể gọi Cộng hoà đệ ngũ Pháp quốc là chính thể "Tổng
thống được tăng cường", hay cùng với nghĩa đó là chính thể "Nghị viện được hợp lý hoá".
Việc nhận ra vai trò hoạch định chính sách và quyền lập quy của hành pháp là một trong
những thành công cơ bản nhất của chính thể này trong lịch sử lập hiến của nhân loại. Hiến
pháp năm 1958 của Pháp, bên cạnh việc tuyên bố một đặc trưng của chế độ nghị viện, có
thiết lập một chế độ chính quyền cá nhân của tổng thống.195

Trung tâm của bộ máy chính quyền là tổng thống. Tổng thống không do nghị viện
hoặc dựa trên cơ sở nghị viện bầu ra như các nước theo chính thể cộng hoà đại nghị, mà
do nhân dân trực tiếp bầu ra. Thủa ban đầu của Hiến pháp này, tổng thống do tuyển cử
đoàn bầu ra. Tuyển cử đoàn bao gồm các thành viên của Quốc hội, các hội đồng hàng
tỉnh, và của các lãnh thổ hải ngoại. Đến năm 1962 thì Hiến pháp được chỉnh lý lại, Tổng
thống Pháp do nhân dân trực tiếp bầu với nhiệm kỳ là 7 năm. Hiện nay nhiệm kỳ của
Tổng thống được sửa lại là 5 năm.

Tổng thống có nhiệm vụ quyền hạn rất lớn kể cả quyền giải tán nghị viện của cộng
hoà đại nghị, lẫn quyền tự thành lập chính phủ của cộng hoà tổng thống. Hiến pháp năm
1958 của Pháp tăng cường sự chịu trách nhiệm của bộ trưởng trước tổng thống, và giảm
tính chịu trách nhiệm của bộ trưởng trước nghị viện. Điều 23 của Hiến pháp này quy
định: "Chức năng của bộ trưởng không thể trùng hợp với chức năng của nghị sĩ và với
một chức năng chuyên nghiệp nào khác". Chính điều khoản này kiểm soát sự chịu trách
nhiệm của bộ trưởng trước nghị viện. Thực ra nguyên tắc các bộ trưởng phải chịu trách
nhiệm trước nguyên thủ quốc gia và trước nghị viện (Hạ nghị viện) có từ thời đầu tiên của
chế độ đại nghị Anh quốc. Chính phủ Anh quốc được gọi là chính phủ của Hoàng gia.
Nhưng vì Nhà Vua hoặc Nữ Hoàng về sau này theo đà phát triển của dân chủ trở thành
một thiết chế hình thức, nên chính phủ - hành pháp chỉ còn hay tập trung vào chịu trách
nhiệm trước Hạ viện - một dấu hiệu căn bản của chính thể đại nghị.

Nếu như ở trong mô hình đại nghị, chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước nghị viện, và
ở mô hình chính thể cộng hoà tổng thống chính phủ lại chỉ chịu trách nhiệm trước tổng
thống, thì ở cộng hoà lưỡng tính chính phủ bao gồm các bộ trưởng và thủ tướng đứng đầu
không những chỉ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện, mà còn chịu trách nhiệm thực sự
trước tổng thống.
194
Xem, Alex N Dragnich. Những đại chính thể ở châu Âu. Trung tâm Nghiên cứu Việt Nam, 1964. tr. 189/ Major
European Government by Alex N. Dragnich Copyright 1961, The Dorsey Pres, Inc
195
Xem: Luật nhà nước của các nước tư bản và các nước đang phát triển. Mátxkva 1989, tr 145 .
299
 Giống như chính thể cộng hoà đại nghị, chính phủ Pháp có thủ tướng đứng đầu.
Nhưng, chính phủ vẫn phải đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của tổng thống. Tổng thống chủ
tọa các phiên họp Hội đồng bộ trưởng để quyết định các chính sách quốc gia. Thủ tướng
chỉ được quyền lãnh đạo các phiên họp này khi tổng thống cho phép. Ngoài ra thủ tướng
chỉ được quyền chủ tọa các phiên họp Nội các để chuẩn bị cho các phiên họp chính thức
của Hội đồng bộ trưởng (Chính phủ) dưới sự chỉ đạo của tổng thống. Sau khi chính sách
của tổng thống được thông qua thủ tướng phải có trách nhiệm lãnh đạo chính phủ thực thi
các chính sách đã được Tổng thống hoạch định, và phải chịu trách nhiệm trước quốc hội
và tổng thống việc thực thi các chính sách này. Trong trường hợp không thực thi được thì,
thủ tướng và các bộ trưởng của thủ tướng phải từ chức, tổng thống không phải chịu trách
nhiệm, theo quy tắc "không chịu trách nhiệm" của nguyên thủ quốc gia trong chế độ đại
nghị. Việc tổng thống trực tiếp lãnh đạo hành pháp là một trong đặc điểm quan trọng của
chính thể tổng thống cộng hoà. Đây là dấu ấn quan trọng của chính thể tổng thống trong
tổ chức của nhà nước này.

Thủ tướng vẫn được hiến pháp quy định là người đứng đầu hành pháp, nhưng có
trách nhiệm tổ chức việc thực thi các chính sách của tổng thống. Trong trường hợp không
thực thi được chính sách có thể bị Quốc hội lật đổ, theo thể thức của chế độ đại nghị,
như đã phân tích ở phần trên. Chính phủ đứng đầu là thủ tướng được thành lập ra dựa trên
cơ sở của lập pháp, phải chịu trách nhiệm trước lập pháp và có thể bị lật đổ, và quốc hội
có thể bị giải tán. Chính đây lại là đặc điểm quan trọng của chính thể đại nghị. Tổng
thống được quyền bổ nhiệm thủ tướng và các bộ trưởng, nhưng cũng như của chế độ đại
nghị, không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn nếu như người đó không là thủ lĩnh
của liên minh cầm quyền. Sau đó thủ tướng đứng ra thành lập chính phủ bao gồm các bộ
trưởng.

Tổng thống càng có nhiều quyền lực hơn trong trường hợp tổng thống và đa số nghị
viện cùng một Đảng. Quyền hành của Thủ tướng và của chính phủ chỉ được gia tăng khi
đa số nghị viện không cùng một đảng với tổng thống. Ví dụ: Chính vì mong muốn tập
trung quyền lực vào đảng cánh hữu (bảo thủ) mà Jacques Chirac tháng 5 năm 1997, đã
giải tán Quốc hội (Hạ viện) và tuyên bố bầu cử Hạ viện vào tháng 7 năm 1997. Thủ lĩnh
liên minh các đảng phái tả Lionel Jospin đã lớn tiếng cho rằng, ông Tổng thống quá lạm
quyền và độc đoán: Không những vô cớ giải tán quốc hội, mà còn ấn định cuộc bầu cử
quá nhanh, khiến cho các đảng đối lập không có thời gian cho việc vận động tranh cử.
Nhưng cũng không may cho Tổng thống, đảng của ông và liên minh phái hữu của ông vẫn
không giành được thắng lợi, không chiếm được đa số ghế ở Quốc hội, buộc Tổng thống
phải bổ nhiệm Thủ tướng là người không thuộc liên minh các đảng phái cánh tả. Buộc
Tổng thống Jacques Chirac phải bổ nhiệm ông L. Jospin, người vừa chỉ trích ông gay gắt
trong cuộc bầu cử làm Thủ tướng chính phủ của mình.

300
 Sở dĩ có hiện tượng này, vì trước đó liên minh phái hữu của tổng thống chiếm đa số
ghế trong Hạ viện, Thủ tướng - đứng đầu chính phủ là người của mình, nên tổng thống J.
Chirac rất có nhiều quyền, dễ dàng cho việc ông điều hành đất nước, nhưng khoảng thời
gian sau đó, liên minh của ông bị mất uy tín trước quần chúng, sợ rằng uy tín này càng
ngày, càng giảm, ông vận dụng quyền hạn được quy định trong Hiến pháp (Điều 11) của
mình để giải tán quốc hội, mong muốn có một cuộc bầu cử sớm hơn hạn trong luật định
để liên minh có thể vẫn có một đa số trong quốc hội. Nhưng sự đời đã không đáp ứng
được sự mong mỏi đó, buộc ông phải bổ nhiệm người của liên minh cánh tả (cấp tiến) làm
thủ tướng. Thời gian sau đó quả thực ông rất khó khăn trong việc điều hành cũng như thực
thi chính sách của mình.

- Nghị viện bị hợp lý hoá có nghĩa là nghị viện bị giảm quyền lực lập pháp. Chức
năng lập pháp của Quốc hội bị thu hẹp trong những lĩnh vực được Hiến pháp quy định rõ:

"Những đạo luật thuộc phạm vi biểu quyết của Quốc hội.

Đạo luật được ấn định những nguyên tắc về những vấn đề sau đây:

- Quyền công dân và những đảm bảo trọng yếu dành cho công dân để sử
dụng công quyền; những nghĩa vụ về tài sản hay thân thế, những vấn đề liên
quan đến quốc phòng.

- Quốc tịch, thân phận, khả năng con người, chế độ hôn sản, thừa kế, sinh
tặng.

- Ấn định trọng tội, khinh tội và các hình phạt, thủ tục hình sự, ân xá, thiết lập
cơ quan tư pháp mới và quy định chế độ thẩm phán

- Căn bản giá ngạch, thể thức thu thuế, quy chế phát hành tiền mặt

- Chế độ bầu cử Quốc hội, Hội đồng địa phương

- Thiết lập các loại công sở công lập

- Những bảo đảm căn bản dành cho công chức dân sự và quân sự.

- Quốc hữu hoá các doanh nghiệp và chuyển giao doanh nghiệp từ khu vực
công tới khu vực tư.

- Tổ chức tổng quát quốc phòng.

- Sự quản trị tài nguyên của các tập thể địa phương.

- Giáo dục.

301
 - Chế độ tư sản, các vật quyền và nghĩa vụ dân sự, và thương sự.

- Quyền làm việc, lập nghiệp đoàn, an ninh xã hội .

- Luật tài chính ấn định tài nguyên về những chi phí của quốc gia theo điều
kiện ấn định trong luật biên chế.

- Những đạo luật về kế hoạch ấn định mục tiêu hoạt động xã hội.

Những quy định của điều khoản này có thể bổ khuyết bằng những đạo
luật.196

Phân tính chính thể cộng hoà lưỡng tính của Pháp quốc nhiều học giả trước đây của
chế độ Liên xô cũ cho rằng: Đây là chính thể phản dân chủ. Nó chỉ thích hợp trong điều
kiện nhất thời lúc đó của Pháp và nhất là với tính cách của Tổng thống Charles de
Gaulle.197 Sở dĩ như vậy, bởi vì thiết chế nghị viện - một thiết chế dân chủ bị kiểm soát
quyền lực, chỉ được làm luật trong một phạm vi cho phép, và tổng thống - một thiết chế
nguyên gốc là của chế độ chuyên chế cá nhân, không chỉ đảm nhiệm chức năng hành
pháp tượng trưng, mà còn trực tiếp lãnh đạo hành pháp, bằng cách trực tiếp điều hành
các phiên họp chính thức của chính phủ, để thông qua các chính sách của tổng thống,
buộc hành pháp - đứng đầu Thủ tướng phải tổ chức thực thi.

Mà sự thực với những thể chế này cộng với sự lãnh đạo của Tổng thống Charles de
Gaulle đã giải thoát cho nước Pháp khỏi cuộc khủng hoảng chính trị lúc bấy giờ. Không
những thế Hiến pháp năm 1958 vẫn còn tồn tại cho đến hiện nay. Nhiều nhà nước sau này
của Đông Âu sau khi Liên Xô tan rã, kể cả nước Nga hiện nay đều áp dụng mô hình tổ
chức nhà nước này. Về nguyên tắc của tổ chức nhà nước của các nhà nước mới chuyển
đổi từ một nền kinh tế tập trung xã hội chủ nghĩa đều tuân thủ theo các dấu hiệu của chế
độ chính thể cộng hoà lưỡng tính, nhưng có phần nghiêng quyền lực về phía Tổng thống.
Ví dụ như việc Tổng thống vừa có quyền giải tán Chính phủ, lại có thể có quyền giải tán
Quốc hội. Hay nói một cách khác nếu như ở chính thể đại nghị những quyền trên của
nguyên thủ chỉ được thực hiện một cách hình thức theo đề nghị của Chính phủ, thì ở đây
mặc sức theo quyết định cá nhân của một mình tổng thống. Nhiều người cho rằng, riêng
đối với Đông Âu, cũng như của Châu á chậm phát triển, vì trong lịch sử có sự duy trì chế
độ phong kiến chuyên chế quá lâu, đang trong một nền kinh tế tập trung chuyển đổi sang
một nền kinh tế thị trường, thì có thể lại thích hợp với mô hình này. Đây cũng là một
trong những lý do quan trọng cho việc giải thích tại sao nhà nước của họ lại được tổ chức
theo mô hình chính thể lưỡng tính cộng hoà, vừa có tổng thống trực tiếp lãnh đạo hành
pháp và lại vừa có thủ tướng đứng đầu hành pháp. Xem Bảng thông kê

196
Xem, Điều 34 Hiến pháp năm 1958.
197
Xem, Luật Hiến pháp tư bản . NXB Luật học Matskva, 1980, tr.203.
302
 Bảng thống kê cơ bản những đặc điểm của Chính thể cộng hoà lưỡng tính

Chế Những biểu hiện của chính thể Đại Những biểu hiện của chính thể Tổng
định nghị thống

Nguyê - Nắm cả hành pháp tượng trưng - Nắm cả quyền điều hành hành pháp
n thủ
- Không chịu trách nhiệm trước - Do nhân dân trực tiếp (có thể gián
quốc
Nghị viện tiếp) bầu ra
gia
- Có quyền giải tán Hạ nghị viện - Trực tiếp lãnh đạo hành pháp (nắm
cả quyền hành pháp hoặc một phần
- Có quyền bổ nhiệm, phê chuẩn
quan trọng của hành pháp), thông qua
việc thành lập Chính phủ bao gồm
hành vi điều hành các phiên họp
cả Thủ tướng và các bộ trưởng
chính thức của Chính phủ.

Chính - Chính phủ bao gồm Thủ tướng, - Chính phủ cũng phải chịu trách
phủ người đứng đầu chính phủ và các bộ nhiệm một cách mạnh mẽ trước tổng
trưởng thành viên. thống như phải chịu trách nhiệm
trước Nghị viện (Hạ nghị viện).
- Chỉ được thành lập theo quyết
định của Hạ nghị viện (Đảng chiếm - Các bộ trưởng và Thủ tướng
đa số hoặc liên minh chiếm đa số không kiêm nhiệm nhiệm vụ nghị sỹ
trong Hạ nghị viện đứng ra thành
- Trong trường hợp cùng một đảng
lập chính phủ).
Thủ tướng chỉ là người giúp việc cho
- Chính phủ phải chịu trách nhiệm Tổng thống;
trước Hạ nghị viện.

- Có thể bị lật đổ.

-Trong trường hợp tổng thống

không cùng một đảng với thủ tướng,
thì quyền hoạch định chính sách và
quyền đối ngoại thuộc Tổng thống,
Thủ tướng điều hành các công việc
đối nội theo chính sách của Tổng
thống.

303
 Nghị - Được quyền thành lập Chính phủ - Nghị viện bị hợp lý hoá (quyền lực
viện và bắt chính phủ phải chịu trách lập pháp bị kiểm soát), chỉ được ban
nhiệm. hành luật trong phạm vi hữu hạn cho
phép của Hiến pháp (Điều 34 của
-Có thể bị giải tán theo quyết định
Hiến pháp năm 1958).
của Tổng thống.

Cũng như phần trên đã phân tích sự biến dạng của chính thể tổng thống cộng hoà có
phần ít hơn của chính thể đại nghị kể cả của cộng hoà lẫn của quân chủ, vì ở loại hình
chính thể này có sự rút kinh nghiệm thực tế đại nghị, thì ở mô hình tổ chức lưỡng tính sự
biến dạng cũng diễn ra tương tự - ít hơn của chế độ đại nghị, vì cũng có sự rút kinh
nghiệm của loại hình chính thể đại nghị. Cộng hoà lưỡng tính chẳng qua là mô hình cộng
hoà rút kinh nghiệm thực tế của chế độ đại nghị. Hay nói một cách khác hơn chế độ lưỡng
tính cộng hoà là hệ quả của chế độ đại nghị, một phương án giải quyết sự biến dạng của
chế độ đại nghị.

Vì lẽ đó sự biến dạng của mô hình này ít hơn. Nhưng trên thực tế chúng vẫn có sự
biến dạng nhất định. Cộng hoà lưỡng tính là sự pha tạp các yếu tố của đại nghị với các
yếu tố của cộng hoà tổng thống, nên sự biến dạng của cộng hoà lưỡng tính chứa đựng gần
như đầy đủ các yếu tố biến dạng của chế độ đại nghị và chế độ tổng thống. Nguyên nhân
của sự biến dạng cũng như của các chính thể trước là do các đảng phái chính trị gây ra.

Sự biến dạng của chính thể lưỡng tính có thể biểu hiện bằng một số dạng sau đây:

1. Nếu như Tổng thống và Thủ tướng cùng một đảng thì Thủ tướng không khác gì phó
của Tổng thống. Sự điều hành đất nước cả đối nội lẫn đối ngoại đều do Tổng thống quyết
định. Chế độ lưỡng tính chuyển dần sang chế độ Tổng thống.
2. Trong trường hợp ngược lại Tổng thống và Thủ tướng không cùng một Đảng thì
quyền hành pháp được chia ra làm hai phần. Phần đối ngoại, an ninh, và tài chính thuộc
lĩnh vực điều khiển của Tổng thống. Thủ tướng chỉ phụ trách công việc quốc phòng, đối
nội, kinh tế - xã hội. Nhưng chính sách thuộc các lĩnh vực này cũng như của đối ngoại,
quốc phòng và tài chính vẫn phải nằm trong tay của Tổng thống.
3. Do nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp nên ông ta dễ dàng hơn cho
việc giải tán Quốc hội để kéo dài nhiệm kỳ hay tăng cường quyền lực của mình. Ví dụ
Tổng thống Giắc Si-rắc đột nhiên tuyên bố giải tán Quốc hội, bầu Quốc hội mới sớm hơn
thời hạn luật định là 9 tháng, với mục đích cứu vãn tình thế uy tín Đảng của ông đang

304
xuống dốc, để ông có thể có cơ hội cho việc bổ nhiệm người của Đảng mình làm Thủ
tướng Chính phủ. Nhưng con bài của ông cũng không thể cứu vãn được tình thế của đảng
ông, và cuối cùng ông vẫn phải bổ nhiệm người của Đảng đối lập làm Thủ tướng Chính
phủ.

Tóm lại, cho dù các nhà lập hiến có được quy định như thế nào đi chăng nữa, thì việc
tổ chức và hoạt động của nhà nước vẫn có những điểm chung. Những điểm chung này
không do những quy định của hiến pháp, dựa trên những đặc điểm của chính thể mỗi quốc
gia tạo ra, mà do những thực tế hoạt động, cũng như mục đích và vai trò thực tế của nhà
nước thông qua những bộ phận tổ chức hoạt động của nhà nước tạo ra. Và nhất là do ảnh
hưởng của hoạt động của các đảng phải chính trị. Những cái mà không do ý muốn của các
nhà lập hiến xây dựng nên.

Nếu có một sự so sánh tương đối giữa các chính thể với nhau, thì có thể rất dễ dàng nhận
thấy rằng chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn của cộng hoà có nhiều biến dạng hơn cả. Sở
dĩ có hiện tượng như vậy, vì rằng các chính thể Tổng thống, và của cả chính thể lưỡng tính
sau đều là những hệ quả rút kinh nghiệm của mô hình tổ chức nhà nước của chế độ đại nghị
mà thôi. Hay nói một cách khác, chế độ Tổng thống cộng hoà cũng như chế độ lưỡng tính
cộng hoà, đều là những phương án khác nhau cho việc giải quyết sự biến dạng của mô hình
chính thể đại nghị mà thôi. Việc biến dạng của các mô hình cộng hoà tổng thống cũng như
của cộng hoà lưỡng tính, mặc dù đã được chỉnh lý cho phép chúng ta có thể kết luận rằng, tổ
chức quyền lực nhà nước là một vấn đề phức tạp. Nó luôn luôn biến dạng chỉ có cái là biến
dạng nhiều hay ít.

Từ những điều phân tích ở phần trên, chúng ta rất dễ nhận thấy rằng cách thức kiểm
soát quyền lực nhà nước phụ thuộc vào mô hình tổ chức chính thể của nhà nước. Nếu
hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp thì mô hình ấy là của chính thể đại nghị,
và ngược lại hành pháp vừa đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của nguyên thủ quốc gia, và
không phải chịu trách nhiệm trước lập pháp là của chính thể Tổng thống. Sự phối kết hợp
hai cách thức kiểm soát quyền lực trên: Hành pháp vừa phải chịu dưới sự lãnh đạo trực
tiếp của Nguyên thủ quốc gia và vừa phải chịu trách nhiệm trước lập pháp là chính thể
lưỡng tính cộng hoà.

7.5. Cho dù nhà nước có tổ chức theo kiểu này hay kiểu kia thì hành pháp -
chính phủ vẫn phải là trung tâm của bộ máy nhà nước, và chính hành pháp - chính
phủ, phải chịu trách nhiệm chính về sự thăng, trầm của một quốc gia

Qua những điều phân tích ở trên chúng ta thấy giữa ba chính thể có những quy định
hiến pháp rất khác nhau, thể hiện sự khác nhau giữa ba loại hình tổ chức nhà nước. Nhưng
giữa chúng có những điểm chung. Những điểm chung đó là sự tập trung quyền lực nhà

305
nước vào bộ máy hành pháp, do một Đảng, một người cầm quyền, cùng chịu trách nhiệm
trước cử tri.

Thông thường bộ máy nhà nước được tổ chức thành ba bộ phận tương ứng với 3 chức
năng cần có của mỗi một quốc gia: Lập pháp, Hành pháp và Tư pháp. Mục đích của việc
phân chia quyền lực này không chỉ nhằm tránh được sự lạm dụng quyền lực trở thành
chuyên chế của bất kể bộ phận nào nắm giữ quyền lực nhà nước, mà còn có tác dụng gia
tăng hiệu quả của chính quyền nhà nước. Các chức năng khác nhau của nhà nước có
những đòi hỏi thực hiện một cách khác nhau, phải do các bộ phận/cơ quan được tổ chức
và vận hành khác nhau đảm nhiệm.

Trong 3 cành quyền lực nói trên, cành quyền lực hành pháp chiếm một vị trí rất đặc
biệt, thậm chí nó bị thay đổi theo thời gian không còn đúng với nghĩa chỉ là tổ chức thực
hiện các văn bản luật của lập pháp, theo đúng vị trí, vai trò của nó được nêu trong học
thuyết phân quyền, nền tảng hiến pháp của các nhà nước phát triển. Hay nói một cách
khác so với lập pháp và tư pháp, thì hành pháp là cành quyền lực quan trọng, là trung tâm
của nhà nước.

Trong khoa học pháp lý và chính trị học, hành chính và hành pháp là không phân biệt.
Hành chính và hành pháp đều là cai trị, với bộ máy chuyên nghiệp, được khái quát thành
một bộ máy ăn bám, đứng trên nhân dân. Vì vậy, tất cả các cuộc cách mạng xã hội, bộ
máy này đều bị lên án, nhất là của chế độ phong kiến - độc tài và chuyên chế. Để lật đổ
chế độ nhà nước hiện hành, không còn một cách nào khác hơn là phải loại trừ chúng và
cùng với việc đó là tăng cường quyền hạn cho những chế định có sự gắn bó mật thiết với
nhân dân. Đó là Nghị viện - Quốc hội. Trong các chính thể, Nghị viện bao giờ cũng được
dành nhiều ưu ái nhất. Nhất là trong trường hợp cách mạng xã hội vừa giành được thành
công, chế độ chính trị mới đang được hình thành.

Vì vậy, về nguyên tắc trong mọi chế độ dân chủ hiện nay, Nghị viện bao giờ cũng
được đề cao đến mức độ điển hình như của Nghị viện Anh quốc. "Nghị viện được quyền
làm tất cả trừ cái việc biến đàn ông thành đàn bà"- là thành ngữ của người Anh thể hiện
tính tối cao của nghị viện. Đây cũng là nguyên nhân chính cho việc Anh quốc cho đến bây
giờ vẫn không có Hiến pháp thành văn. Hôm nay Quốc hội có thể thông qua một bản
Hiến văn này, ngày mai Quốc hội có thể thông qua bản Hiến văn khác. Cái đó hoàn toàn
thuộc về quyền của Nghị viện, không ai có quyền can thiệp.

Nhưng điều đáng cần phải được lưu ý ở đây là, cho dù bị lật đổ trong một cuộc cách
mạng xã hội, giai cấp cầm quyền mới lên vẫn phải tổ chức ra một chính phủ - hành pháp,
về nguyên tắc phải hoàn bị hơn, thậm chí trong nhiều trường hợp còn phải dùng cả những
cơ cấu của chính phủ - hành pháp cũ, nhất là những bộ phận bên dưới cấu thành của nó và
cả các thành phần công chức cũ (các bộ phận hành chính). Nhưng dần dần, chẳng được
306
bao lâu, chính phủ - hành pháp lại vẫn trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước. Mọi
hoạt động của chính phủ - hành pháp vẫn quyết định đến vận mệnh phát triển của mỗi
quốc gia.

Chính phủ tiếng Pháp là "Gouvernment" có nghĩa là "cai trị". Danh từ "chính phủ" có
nhiều nghĩa, khi thì chỉ định tất cả các cơ quan nhà nước bao gồm cả lập pháp lẫn hành
pháp là toàn thể các cơ quan thi hành quyền lực nhà nước. Còn theo nghĩa hẹp được dùng
trong quy định của Hiến pháp, "chính phủ" có nghĩa là nội các, hay là thành phần của
chính phủ tương đương với nội các, ở những nước không có chế định nội các.

Có thể nói đây là bộ máy nhà nước với đầy đủ ý nghĩa cổ điển nhất của nó theo định
nghĩa của V.I.Lênin: Nhà nước là một bộ máy cai trị 198. Chính phủ thời mới ra đời của
cách mạng tư sản chỉ gắn bó hạn hẹp với việc hành pháp, hay chấp hành (thi hành) một
cách đơn thuần những luật do lập pháp ban ra, đúng như thuyết phân quyền của J. Locke
trong tác phẩm nổi tiếng “Hai luận thuyết về Chính phủ,” và cũng như của S.Montesquieu
trong tác phẩm “Tinh thần của pháp luật.” 199 Khi sinh thời học thuyết chỉ có một mong
muốn tách các hoạt động hành pháp ra khỏi lập pháp để làm cơ sở cho việc lật đổ chế độ
phong kiến đã lỗi thời, đang vi phạm nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân.

Giai cấp tư sản Anh, Pháp tranh giành chính quyền đều bắt đầu ở nghị viện, coi nghị
viện là thế lực phải dựa vào để đấu tranh với các thế lực phong kiến bảo thủ. Từ đó, các
nước Anh, Pháp đều nhấn mạnh nguyên tắc hành chính phải dựa vào luật, họ đã đưa ra
nguyên tắc “không có luật tức là không có hành chính", quyền hành chính phải tuyệt đối
phục tùng và tuân thủ pháp luật của nghị viện.

Mọi bản hiến pháp của các nhà nước sau Cách mạng tư sản và cho đến hiện nay đều
dựa vào tinh thần của học thuyết phân quyền mà quy định cơ cấu tổ chức bộ máy nhà
nước. Nhưng trong 3 cành quyền lực nói trên, so với lập pháp và tư pháp, thì "hành pháp"
được định danh khó nhất và cơ cấu, hoạt động của hành pháp cũng được quy định trong
hiến pháp và luật pháp rất khác xa so với thực tế nhất.

Thiết chế chính phủ - hành pháp cổ điển nhất của thế giới được hình thành trong lịch
sử nước Anh, mà không có một bản văn nào quy định, ngoại trừ một bản văn quy định về
lương bổng của các vị bộ trưởng, mà mãi tới năm 1937 mới được Quốc hội thông qua. 200
Bản Hiến pháp thành văn lâu năm nhất của thế giới chỉ có một lời văn ngắn gọn rằng:
"Quyền lực hành pháp sẽ được trao cho Tổng thống của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ" (The
executive Power shall be vested in a President of the United States of America).
198

Xem, Lênin V. Toàn tập, tr. 33, 34. NXB Tiến bộ Moscow 1978 .
199
Xem, Montesquieu - “Tinh thần của pháp luật.” NXBĐại học quốc gia Hà Nội, 1996.
200
Xem, Cải cách Chính phủ / Cơn lốc chính trị cuối thế kỷ XX. Tinh Tinh Chủ biên. NXB Công an Nhân dân, Hà
Nội 2002 tr.384-385.
307
 Nhưng quyền hành pháp bao gồm những gì và cơ cấu của nó ra sao không được bản
Hiến pháp này quy định. Chính cách quy định trừu tượng và mang tính chất tổng quát này
đã giúp cho Tổng thống Mỹ hiện nay có rất nhiều khả năng cho việc điều hành, cũng như
ứng phó với nhiều điều kiện hoàn cảnh thay đổi của tình hình trong và ngoài nước. Cách
quy định được nhiều người cho rằng, cách quy định "vô tiền nhưng rất khoáng hậu," này
lại không ngờ rất phù hợp với chức năng điều hành một đất nước giàu có nhất thế giới
hiện nay.

Với mục đích làm rõ hơn nữa chức năng và nhiệm vụ của hành pháp trong bộ máy
nhà nước của mình so với hiến pháp của các nhà nước tư bản, Hiến pháp của Liên bang
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xô viết quy định: Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của Liên
bang Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xô viết là cơ quan chấp hành - điều hành cao nhất của
quyền lực nhà nước liên bang. 201 Gần như đi theo khuynh hướng này và cũng có mong
muốn tiến hơn một bước nữa, Hiến pháp của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, và của
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam kể từ năm 1959 cho đến hiện nay đang hiện hành đã
chia hoạt động của Chính phủ ra thành 2 hoạt động phân biệt giữa chấp hành và hoạt động
hành chính nhà nước cao nhất. Những bản Hiến pháp này quy định: Chính phủ là cơ quan
chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã
hội chủ nghĩa Việt Nam.202 Quy định này về mặt ngôn ngữ, xem ra thì rất rạch ròi, phân
định hoạt động chấp hành và hoạt động hành chính, nhưng thực tế quy định này lại làm
cho các nhà chính trị, cũng như các nhà điều hành rất khó hiểu. Họ không biết lúc nào thì
Chính phủ trong vai trò là người chấp hành của Quốc hội và khi nào thì Chính phủ lại
trong vai là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.203

Vì những lẽ đó mỗi lần thay đổi hay sửa đổi Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, thì việc xác định lại vị trí, vai trò của Chính phủ - hành pháp lại nổi lên
một cách gay gắt. Cuối cùng cả 4 bản Hiến pháp của nhà nước ta và kể cả lần sửa đổi mới
đây của năm 2001, có tới 5 định nghĩa khác nhau về Chính phủ - hành pháp, mỗi lần thay
đổi hiến pháp lại có sự thay đổi về mặt ngôn từ.

Nhưng suy cho cùng thì định nghĩa của Hiến pháp năm 1946 - Hiến pháp đầu tiên
của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà được thông qua dưới sự chỉ đạo một cách
sát sao của Chủ tịch Hồ Chí Minh là có phần đúng và nhất là cô đọng hơn cả:

201
Xem, Điều 128 Hiến pháp của Liên Bang Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xô viết, 1977.
202
Xem, Điều 109 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam 1992.
203
Xem, Lời phát biểu của Nguyên Bộ trưởng Kế hoạch và Đầu tư Trần Xuân Giá, Nguyên Bộ trưởng, Chủ nhiệm
Văn phòng Chính phủ tại Hội nghị của Uỷ ban sửa đổi một số điều Hiến pháp năm 1992, tại Văn phòng Quốc hội
năm 2001. "Khi thông qua Hiến pháp năm 1992, tôi không biết hoạt động Chính phủ với vai trò là cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất, nhưng tôi có thể biết Chính phủ với vai trò là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Nhưng
nay lại là ngược lại, tôi biết hành chính tối cao là làm gì, thì lại không biết chính phủ phải làm gì để chứng tỏ mình là
cơ quan chấp hành của Quốc hội.
308
 "Cơ quan hành chính cao nhất là Chính phủ của Việt Nam Dân chủ Cộng hoà."204 Hay có
thể đọc ngược lại một chút mà ý nghĩa của quy phạm vẫn không có gì thay đổi: Chính phủ là
cơ quan chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà.

Một đặc điểm quan trọng trong quá trình phát triển quyền lực nhà nước sau Cách
mạng tư sản là càng ngày càng mở rộng quyền hành pháp. Nếu nhìn từ giác độ quan điểm
thủa ban đầu của cách mạng và của chế độ tư sản, Chính phủ - Nhà nước tư sản chỉ là
“người lính gác đêm”, thì ngày nay, thậm chí ngay sau khi đã giành được chính quyền,
quan niệm trên đã thay đổi. Thực tế không chỉ giản đơn như quan niệm của các nhà cách
mạng tư sản, cũng như những quy định của hiến pháp ngay sau khi cách mạng tư sản
giành được chính quyền, chính phủ và các cơ quan hành pháp trở thành người tham gia
tích cực vào đời sống xã hội. Chính phủ không chỉ thụ động duy trì các hoạt động của xã
hội, mà đã đổi thành người tham gia một cách trực tiếp vào quá trình phát triển kinh tế -
xã hội, chủ động điều chỉnh các mâu thuẫn kinh tế và mâu thuẫn xã hội. Vì thế nguyên tắc
hành chính phải dựa hay chỉ dựa vào luật được nẩy sinh ra trong quá trình giai cấp tư sản
tranh giành chính quyền trên thực tế không còn giá trị nữa.

Sau khi khống chế toàn diện quyền lực nhà nước, giai cấp tư sản bắt tay vào việc mở
rộng quyền lực hành chính, họ lại cho rằng, nguyên tắc “không có luật tức là không có
hành chính” đã không thể thích ứng với yêu cầu của thời đại. Trong xã hội công nghiệp và
khoa học kỹ thuật phát triển cao, nghị viện đã không thể ôm đồm chế định tất cả mọi vấn
đề thành luật, cơ quan hành chính tất phải có năng lực động cơ thích ứng với tốc độ phát
triển và thay đổi của kinh tế - xã hội.

Do đó nội hàm cơ bản của nguyên tắc hành chính dựa vào luật của phương Tây đã
không còn phù hợp với thực tế sôi động nữa. Các tác giả của học thuyết phân quyền
không nghĩ ra đến tính động cơ, sự đan xen giữa các chức năng ấy của các bộ phận cấu
thành nhà nước, nhất là vai trò trung tâm của hành pháp, cũng như đến chức năng hoạch
định chính sách nhà nước, và chức năng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của
chính phủ - hành pháp. Vai trò đó của hành pháp càng ngày càng được khẳng định. Nhưng
điều đáng quan tâm ở đây là, bằng sự vô tình hay cố ý chính trị, vai trò đó của hành pháp -
chính phủ rất ít được quy định trong hiến pháp - bản văn có hiệu lực pháp lý tối cao quy
định hình thức chính thể của mỗi quốc gia.

Sự thay đổi tập trung vào những biểu hiện sau:

- Mặc dù phân quyền, nhưng Chính phủ - hành pháp vẫn là trung tâm kiểm soát
quyền lực nhà nước

204
Xem, Nguyễn Đăng Dung, Sự phân biệt hay thống nhất giữa chấp hành, hành pháp và hành chính nhà nước cao
nhất trong Chính phủ CHXHCNViệt Nam. Nghiên cứu lập pháp năm 2001, số 10.
Điều 43 của Hiến pháp Việt Nam dân chủ cộng hoà.
309
 Sự tiến triển từ chỗ chỉ là cơ quan có trách nhiệm thực hiện các văn bản của lập pháp
đến chỗ trở thành trung tâm của bộ máy nhà nước có thể chia ra (thông qua) 2 giai đoạn:

Giai đoạn thứ nhất, ngăn cản sự trực thuộc hành pháp vào lập pháp - một quan điểm
phổ biến của thời kỳ đầu của Cách mạng tư sản. Các nhà lập Hiến của Mỹ quốc rất sớm
nhận ra điều này. Trong bài luận vì một nhà nước liên bang chặt chẽ, A. Hamilton đã
viết :

"Những nguyên tắc đã giúp chúng ta nhận thấy rằng cần phải phân định
các ngành quyền, lại cũng giúp chúng ta nhận thấy phải làm thế nào để các
ngành quyền hoàn toàn độc lập lẫn nhau. Nếu đã được phân định rồi mà vẫn còn
phụ thuộc, thì sự phân định đó cũng chỉ là tượng trưng, mà không thể nào thực
hiện được mục tiêu của sự phân định. Ngành hành pháp và tư pháp cần phải tuân
theo các đạo luật, nhưng như vậy không có nghĩa là phải chiều theo ý muốn của
cơ quan lập pháp.205 Việc phải điều hành và quản lý nhà nước theo các đạo luật
do lập pháp làm ra là theo quy định của Hiến pháp, chứ không có nghĩa hoàn
toàn, hành pháp phải trực thuộc lập pháp.

Ông viết tiếp:

"Khuynh hướng ngành lập pháp muốn chi phối các ngành quyền khác hành
pháp và tư pháp có thể tìm thấy trong nhiều chính thể dân chủ hiện nay. Trong
một chính thể thuần tuý cộng hoà khuynh hướng đó rất mạnh. Những đại diện
của dân chúng trong một hội đồng có nhiều khi cho rằng, họ chính là nhân dân,
rất bực bội khi thấy các ngành quyền khác chống lại ý chí của mình, và nghĩ
rằng như vậy là tổn hại đến danh dự và đặc quyền của mình. Cho nên khuynh
hướng kiểm soát độc đoán các ngành quyền khác của những người nắm quyền
lập pháp là luôn luôn xảy ra, và vì họ luôn luôn được nhân dân ủng hộ, cho nên
lắm khi họ làm khó khăn cho công cuộc phân quyền, cân đối trong chính quyền
theo đúng tinh thần của Hiến pháp."206

Giai đoạn thứ hai, từ sự ngăn cản ảnh hưởng của lập pháp tới hành pháp thành sự ảnh
hưởng thực sự của hành pháp - chính phủ đối với các cành quyền lực khác, trong đó cả cành
quyền lực lập pháp.

Một trong những việc phải áp dụng học thuyết phân quyền là các quyền phải độc lập
với nhau. Vì các ngành quyền là riêng rẽ, nên một số người cho rằng, các quyền mà ngành
này được sử dụng không liên quan gì đến ngành kia. Thực ra thì các quyền của nhà nước
hoà quyện với nhau, James Madison, một trong những thành viên của Quốc hội lập hiến
Hoa Kỳ đã giải thích rằng, Hiến pháp không phải tạo ra một hệ thống các thiết chế riêng
205
Xem, Hamilton, Madison and Jay On The Constitution. Copyright, 1954, p 126.
206
Xem, Hamilton, Madison and Jay On The Constitution. Copyright, 1954, p 128 -129.
310
rẽ, mà là các thiết chế riêng rẽ để thực hiện các chức năng chung, nhờ đó mà: ..."các ban
ngành này được kết nối và hoà trộn để trao cho mỗi ban, ngành khác một khả năng kiểm
soát hợp hiến đối với ban ngành kia."207

Quốc hội không thể hoạt động một mình, kể cả trong việc lập pháp. Mặc dù Hiến
pháp trao cho Quốc hội "mọi quyền lập pháp, song quyền này không thể được thi hành
mà không có sự dính líu đến hành pháp và tư pháp. Sự phụ thuộc cũng có cả đối với hành
pháp và tư pháp. Theo Điều 2 của Hiến pháp Hoa Kỳ, cũng như hiến pháp một số nước
khác, người đứng đầu các cơ quan hành pháp có quyền triệu tập các phiên họp của lập
pháp. Mặc dù không trực tiếp đề ra luật, song Tổng thống "thỉnh thoảng phải trao cho
Quốc hội những thông tin về tình trạng liên bang, và khuyến nghị họ xem xét các biện
pháp, mà Tổng thống cho là cần thiết." Tổng thống không những có quyền phủ quyết
những đạo luật đã được Quốc hội thông qua, mà Tổng thống hoặc người đứng đầu hành
pháp còn là tác giả phần lớn các dự án luật của Quốc hội - lập pháp.

Ngoài ra những nhiệm vụ gì xuất hiện, chưa được luật pháp phân định thuộc quyền
lực nào, mà nhà nước cần phải đảm nhiệm, thì không ai khác ngoài cành hành pháp phải
đứng ra gánh chịu. Thậm chí những nhiệm vụ, quyền hạn được hiến pháp ghi nhận rõ
ràng của lập pháp hoặc tư pháp, thì muốn cho hai cành quyền lực này thực thi tốt vẫn phải
có sự trợ tá của hành pháp.

Khái niệm về một Tổng thống có quyền lập pháp đã được phổ biến kể từ sau Chiến
tranh thế giới Thứ hai. Từ đó đến nay vai trò này đã được thiết chế hoá, được thể hiện
không chỉ vì cá tính độc đáo của một vị Tổng thống, một hoàn cảnh đặc biệt nào, mà
chính là vì mọi người, trong đó có Quốc hội, báo chí, và công chúng trông đợi điều này. 208
Một số người cho rằng sự trông đợi này có thể là kết quả của việc thay đổi cách thức điều
hành ở cấp độ quốc gia - hình mẫu mà trước đây trong thế kỷ XIX vẫn là một Quốc hội
mạnh, một Tổng thống yếu,209 sang một mối quan hệ khác, một Tổng thống mạnh, hay chí
ít là được cân bằng giữa Quốc hội và Chính phủ.

Thi hành các điều luật một cách trung thực là trách nhiệm của Tổng thống - người
đứng đầu hành pháp. Mặc dù Quốc hội được quyền thành lập ra các bộ và cơ quan cơ cấu
của hành pháp, song nhịp độ và hoạt động của hành pháp do người đứng đầu cơ quan
hành pháp và những người được người đứng đầu hành pháp bổ nhiệm quyết định.

Ngoại giao và an ninh quốc phòng là lĩnh vực truyền thống là đặc quyền của hoàng
gia, chuyển sang thời dân chủ Hiến pháp đã chia quyền này một cách bình quân cho hành

207
Xem, James Madison, The Federalist , No 48 , ed. Edward Mead Earle (New york: Modern Library, n.d) tr. 321.
208
Xem, Stephen Wayne, Quyền lập pháp của Tổng thống. New York. Harper và Row, 1978.
209
Xem, H. Davidson and J. Oleszek. Congres and its members/ Quốc hội và các thành viên, NXB Chính trị Quốc
gia 2002, tr. 455.
311
pháp và lập pháp. Nhưng thực tế người đứng đầu hành pháp được giao trách nhiệm trong
lĩnh vực này một cách rộng rãi hơn.

Trong lịch sử của nước Mỹ, các Tổng thống, Quốc hội và Toà án đã có những nhượng
bộ lẫn nhau để áp dụng các quyền lực chung. Như thẩm phán Joseph Story đã từng viết,
các tác giả của Hiến pháp muốn: "chứng minh việc áp dụng triệt để cứng nhắc (cơ chế
tam quyền phân lập) trong mọi trường hợp sẽ phá vỡ tính hiệu quả của chính phủ và dẫn
đến sự phá hoại các quyền tự do công cộng." Thẩm phán Robert Jackson còn cho rằng:
"Mặc dù Hiến pháp phân tán quyền lực chủ yếu để đảm bảo tự do, song nó cũng dự liệu
rằng việc áp dụng phải được tiến hành sao cho hoà nhập các quyền phân tán thành một
chính phủ hoạt động tốt."210

- Chính phủ - hành pháp là nơi khơi dậy, phát động mọi nhân lực, vật lực của xã hội
bằng các chính sách.

Chính phủ có nghĩa là cai trị. Mà đã là cai trị (quản lý nhà nước) thì phải biết tiên
liệu. Chính sự tiên liệu này buộc chính phủ phải có trách nhiệm can thiệp ở một mức độ
nhất định đến hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, và hoạt động của mọi công dân,
cũng như định ra những quy định mà lập pháp chưa kịp hoặc không cần thiết phải quy
định.

Một trong những nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ - Hành pháp hiện nay là Chính
phủ phải có trách nhiệm hoạch định ra chính sách cho quốc gia. Vì vậy không ít tác phẩm
khoa học nói rằng, chính phủ là động cơ của toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Nhưng
điều đáng chú ý là không có mấy bản Hiến pháp nào quy định vấn đề này.

Nói đến chính phủ thời hiện đại là gắn liền với chính sách. Hoạch định chính sách
quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong
hiện nay của chính phủ. Chính sách chính là sáng kiến đẻ ra pháp luật hoặc nếu không là
như vậy, thì chí ít nó cũng là nguồn làm khơi dậy sức sống thực tế của các quy phạm pháp
luật, đã được Quốc hội ban hành từ những năm trước đó.211 Chính đây là điểm hoàn toàn
khác với lý thuyết phân chia quyền lực. Chính sách là những gì mà chính phủ đề ra và
thực thi để đối phó với những hoàn cảnh mà chính phủ nhận thức được. Rất nhiều chính
sách được công bố rõ ràng và được thừa nhận là những tuyên bố có thẩm quyền về những
gì mà chính phủ đang thực thi hoặc dự định thực thi đối với một vấn đề cụ thể. Các chính
sách có thể ảnh hưởng rất sâu rộng (ví dụ như vấn đề cấp tài trợ cho hệ thống an sinh xã
hội) nhưng cũng có thể rất nhỏ nhặt, ví dụ như việc đặt tên cho các toà nhà của Nhà nước
theo tên của các quan chức nổi tiếng đã quá cố. Tuy vậy chúng đều là những chính sách
210
Xem, Joseph Story, Những bình luận về Hiến pháp, tái bản lần thứ 5 (Boston: Little, Brown, 1905), 1: p.396; Về
bình luận của Jackson; Xem, Youngstown Sheet and Tube Co. kiện Sawyer, 343 U..S. 579, 635 (1972).
211
Xem thêm, Nguyễn Đăng Dung: Chính trị và hành chính sự tương đồng và khác biệt. Trong cuốn Hiến pháp và
Bộ máy Nhà nước. NXB giao Thông Vận tải. Hà Nội, 2002, tr. 262 -263.
312
được công bố rõ ràng, được ghi nhận bằng văn bản, thường là bằng luật pháp. Tuy nhiên
không phải bất cứ chính sách nào của nhà nước cũng được ghi bằng văn bản luật. Một số
chính sách được các quan chức đưa ra, nhưng vì lý do này hay lý do khác, không bao giờ
được ghi lại trong những điều luật hay những quy định của nhà nước. Học thuyết Monroe,
tuyên bố Hoa Kỳ chống lại sự can thiệp của Châu Âu vào Tây bán cầu, được Ngoại
trưởng John Adams đưa vào bản báo cáo về Nhà nước liên bang của Tổng thống năm
1823, kể từ ngày đó nó đã được các thế hệ kế tiếp nhau của các nhà hoạch định chính sách
Mỹ tôn trọng triệt để, nhưng không được văn bản pháp lý nào ghi nhận.

Chủ thể chủ yếu trong việc đẻ ra các chính sách là hành pháp. Tầm quan trọng của
chính sách nằm ở chỗ, chính chính sách liên quan đến phân bổ ngân sách, phát động tất cả
các nguồn lực, và vật lực của quốc gia, chứ không phải là luật pháp. Việc thực thi luật
pháp chưa hẳn đã liên quan đến việc chi ngân sách của Nhà nước, vì nhiều văn bản luật
không phải chỉ được thực thi từ phía nhà nước. Đất nước phát triển trước hết bằng các
chính sách, chứ chưa chắc đã bằng luật pháp. Hiến pháp của Pháp năm 1958 là một bản
Hiến pháp của nhà nước phát triển duy nhất quy định vai trò hoạch định chính sách quốc
gia cho Chính phủ (Điều 20).

Cơ chế xây dựng và điều phối chính sách trong hệ thống chính quyền theo mô hình
cộng hoà đại nghị và cộng hoà tổng thống có những đặc điểm khác nhau. Hệ thống cộng
hoà nghị viện có cấu trúc vững chắc và mang tính tập thể nhiều hơn, còn của cộng hoà
tổng thống thì có tính linh hoạt và phụ thuộc vào tính cách của cá nhân người lãnh đạo
nhiều hơn. Tuy nhiên, trong bất cứ trường hợp nào các cơ chế đó phải thực hiện được 5
nhiệm vụ cơ bản sau: 1. Cung cấp thông tin và cảnh bảo báo trước về những vấn đề chính
sách sắp xảy ra; 2. Bảo đảm tham vấn trước tất cả các bên có liên quan thuộc chính phủ;3.
Cung cấp những phân tích hỗ trợ và đề xướng các giải pháp lựa chọn; 4. Ghi chép và phổ
biến các quyết định chính sách và, 5. Giám sát việc thực hiện các quyết định.

Nhằm thực hiện tốt tất cả 5 nhiệm vụ trên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần phải
tuân thủ 4 nguyên tắc cơ bản sau: Thứ nhất: tính kỷ luật, nhằm loại bỏ những quyết định
chính sách không có khả năng bảo đảm về tài chính và không có khả năng thực thi; Thứ
hai: tính công khai, minh bạch của quá trình đưa ra quyết định, đồng thời vẫn bảo đảm bí
mật cần thiết cho quá trình thảo luận thẳng thắn; Thứ ba: tính dự đoán được định hướng
của chính sách; Thứ tư: lựa chọn cấu trúc, hay nói một cách khác là một quá trình có trình
tự chặt chẽ mà nhờ đó, chỉ có những vấn đề quan trọng mới được trình lên các nhà hoạch
định chính sách, phải loại bỏ những vấn đề tầm thường và ít quan trọng.212

- Chính phủ là tác giả của các văn bản luật và là nơi ban hành chủ yếu các văn bản
pháp quy điều chỉnh các hoạt động của xã hội.
212
Xem, S. Chiavo- Campo and P.S.A. Sundaram: Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới
cạch tranh. NXB Chính trị Quốc gia Ha nội , 2003 tr.38 39.
313
 Chính phủ phần lớn là tác giả của các dự án luật (sáng kiến pháp luật). Với chính thể
đại nghị của Anh quốc hay của Đức quốc thì, Chính phủ - hành pháp chỉ là một trong
những sáng quyền lập pháp, quyền được trình dự án luật trước Nghị viện, nhưng trên thực
tế thì lại là chủ thể chủ yếu của vấn đề này. Từ "Nghị gật" xuất hiện từ đây. Vì vậy, Quốc
hội khoẻ là Quốc hội biết "Lắc", chứ không phải là Quốc hội yếu là Quốc hội chỉ biết
"Gật", hay còn được gọi Quốc hội có chức năng "hãm làm luật", chứ không phải là lập
pháp, làm luật theo đúng tinh thần của học thuyết phân quyền đã được ghi nhận trong
nhiều bản văn hiến pháp của các quốc gia. Nhiều người muốn nghị viện Anh quốc giống
như Quốc hội Hoa kỳ chứ không phải đóng vai trò thăm dò dư luận cho Nội các hiện
nay.213

Điểm đáng cần phải lưu ý là, với mục đích tăng cường sự phân chia quyền lực rạch ròi,
mà trở thành một nhà nước áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách tuyệt đối, nên Hiến
pháp Hoa kỳ không quy định hành pháp cũng như người đứng đầu hành pháp có quyền
trình dự án luật trước Quốc hội. Nhưng trên thực tế bằng các bản thông điệp gửi hoặc đọc
trước Quốc hội, nhiều năm qua đã trở thành chương trình lập pháp của Quốc hội Hoa kỳ.

Bên cạnh việc là chủ thể chủ yếu cho việc trình, đề xuất các dự án luật Chính phủ -
hành pháp còn là cơ quan ban hành nhiều văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật nhất, tới
80% tổng số các quy phạm điều chỉnh các hoạt động của xã hội thuộc quy định của hành
pháp. Nhưng điều đáng cần phải lưu ý là quyền này về cơ bản không được hiến pháp -
đạo luật cơ bản của quốc gia thừa nhận.

Lý do của quyền lập quy của hành pháp và việc không được hiến pháp của nhiều
nước thừa nhận là :

Thứ nhất, quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và các cơ
quan hành pháp không xuất pháp từ cơ sở lý luận của Cách mạng tư sản, không từ tư
tưởng của các nhà triết học đặt nền móng cho sự hình thành nên chế độ tư sản, mà lại xuất
phát từ nhu cầu thực tế sôi động cần phải quản lý nhà nước của chính giai cấp tư sản,
ngay sau khi đã giành được chính quyền từ giai cấp phong kiến.

Thứ hai, quyền lập quy của Chính phủ được xuất phát từ quyền của Chính phủ và các
cơ quan của hành pháp trong việc đảm bảo việc thi hành các văn bản luật của Nghị viện.
Hay nói một cách khác quyền lập quy được xuất phát từ quyền phải đảm bảo việc thi hành
các văn bản luật, quyền này đã quy định trong hiến pháp nêu rõ, nên không cần phải có
quy định gì thêm.

Thứ ba, quyền lập quy của Chính phủ và các cơ quan hành pháp xuất phát từ những
yêu cầu khách quan quá rõ ràng của việc ứng dụng khoa học kỹ thuật, hoặc của truyền
213
Xem, Roy C. Macridis and Robert E. Ward. Morden Political System Europe. Prentice Hall, Inc Englewood
Cliffs, New Jersey. Library of Congress catalog No 63, 11095, p.225.
314
thống quản lý xã hội của hành pháp từ xa xưa mà không cần thiết đến một sự minh định
nào cho trước của lập pháp bằng các đạo luật.

Thứ tư, quyền lập quy trong những tình trạng bất thường và tình trạng được sự uỷ
quyền của lập pháp.

Những điểm lợi ích của chế độ lập pháp uỷ quyền cho phép các bộ trưởng cùng các
chức sắc khác được quy định các chi tiết thừa hành sau khi một dự án đã trở thành luật
nhằm: 1, Rút ngắn và giải thích rõ các dự luật của Quốc hội, khiến Quốc hội có thể tập
trung vào những vấn đề lớn của quốc gia liên quan đến chính sách và nguyên tắc; 2,
Khích lệ tinh thần mềm dẻo cho hành pháp được quy định phù hợp với hoàn cảnh cụ thể,
thích hợp với những điều kiện hoàn cảnh của địa phương, hoặc của những trường hợp cụ
thể; 3, Một phương tiện thừa hành chính sách của Quốc hội một cách mau lẹ, hợp thời và
thích đáng.214

Ban hành văn bản pháp quy là một trong những nhiệm vụ căn bản nhất của quyền hành
pháp, mà đứng đầu là Chính phủ - cơ quan hành chính cao nhất của mỗi quốc gia. Hay nói
một cách khác quyền hành chính cao nhất là quyền ban hành các văn bản pháp quy. Đó là
sự khác nhau giữa hành chính nhà nước cao nhất với các hành chính nhà nước khác không
phải là cao nhất. Mặc dù quyền này không được Hiến pháp - đạo luật căn bản có hiệu lực
tối cao của quốc gia quy định. Đây cũng là điểm thể hiện sự biến chuyển và khác nhau giữa
học thuyết phân quyền và thực tế sôi động, đầy biến đổi của công cuộc tổ chức quyền lực
nhà nước.

Mãi sau này vào những năm đầu của thế kỷ XX trước đây, người ta mới nhận ra tính
quan trọng của vấn đề này, mà có một số rất ít hiến pháp của nhiều nhà nước buộc phải
quy định thành một trong những nhiệm vụ quan trọng không thể thiếu được của chính
phủ. Đó là bản Hiến pháp năm 1958 của Pháp quốc lần đầu tiên quy định quyền lập quy
của Thủ tướng Chính phủ:

"... Thủ tướng sử dụng quyền lập quy và bổ nhiệm các chức vụ dân sự và quân sự"
(Điều 21).

Từ những điều trên chúng ta rất dễ nhận ra sự sai lầm của các quan điểm cho rằng,
cần phải giảm bớt chức năng nhiệm vụ chuẩn bị các dự án luật cũng như việc ban hành
các văn bản chứa đựng quy phạm của chính phủ, để tập trung vào công việc chấp hành và
hành chính nhà nước của chính phủ, vì hiện nay Chính phủ mất rất nhiều thời gian vào
công tác lập pháp.215

214
Xem, Các nền cai trị và hành chính của Anh quốc. Luôn đôn Nha Thông tin Trung ương, tr. 22.
215
Xem, Bài phát biểu của đại diện Bộ Tư pháp tại Hội nghị Sửa đổi Hiến pháp năm 1992, tại Văn phòng Quốc hội
năm 2000.
315
 Có thể định nghĩa một cách chính xác rằng, Chính phủ – hành pháp hành chính nhà
nước cao nhất là quyền trình dự án luật trước quốc hội và ban hành văn bản pháp quy.

Những đảm bảo cho vị trí vai trò chịu trách nhiệm/ bị kiểm soát hiện nay của
chính phủ - hành pháp

Chính vì những biến đổi thực tế đó, nhiều hiến pháp của nhiều nước đã có những quy
định thành văn để đảm bảo cho vai trò đó của hành pháp được thực hiện trên thực tế. Vì
vậy, cần có một kết luận chung là cho dù có tổ chức nhà nước theo kiểu này hay là kiểu
kia thì bao giờ một đất nước cũng phải tìm cho mình một hành pháp mạnh. Hay nói một
cách khác, một hành pháp tinh, nhanh nhạy và năng động. Những biện pháp bảo đảm cho
hành pháp phải chịu trách nhiệm, nhanh nhạy và năng động có thể là:

Thứ nhất, để đảm bảo vai trò chịu trách nhiệm quan trọng của hành pháp, các nước tư
bản phát triển đều gắn vai trò của người đứng đầu hành pháp với thủ lĩnh của đảng cầm
quyền. Thủ lĩnh của đảng cầm quyền luôn luôn là người đứng đầu hành pháp. Lịch sử
phát triển chính trị rất khác với những nhận thức của các triết gia chính trị của những năm
đầu Cách mạng tư sản. Đó là sự xuất hiện các đảng phái trị chính trị và ảnh hưởng của nó
đến đời sống chính trị hiện nay. Mọi sự thành bại trong đời sống xã hội hiện nay của mỗi
quốc gia đều gắn liền với trách nhiệm của các đảng phái chính trị cầm quyền.

Trong chế độ đại nghị, kể cả quân chủ lẫn cộng hoà, thủ lĩnh đảng chiếm số đông
trong cuộc bầu cử Hạ nghị viện luôn luôn là Thủ tướng chính phủ. Mất Thủ tướng cũng
đồng nghĩa với việc mất thủ lĩnh của đảng cầm quyền, và chuyện ngược lại cũng là như
vậy, mất thủ lĩnh đảng cầm quyền cũng là mất Thủ tướng. Trong trường hợp cuộc bầu cử
hạ viện không tìm được đảng chiếm đa số ghế, thì liên minh nào chiếm được đa số sẽ
đứng ra thành lập chính phủ, thủ lĩnh của liên minh sẽ là thủ tướng - người đứng đầu hành
pháp. Như vậy, trong chế độ này người dân không chỉ giản đơn đi bỏ phiếu bầu ra Hạ
nghị viên, mà còn có mục tiêu tìm ra cho đất nước một người có khả năng đứng đầu một
cơ quan quan trọng nhất của quốc gia - người đứng đầu hành pháp.

Trong chế độ Tổng thống điển hình như là của Mỹ quốc, mặc dù thủ lĩnh của đảng
không được xác định rõ ràng với một chế độ sinh hoạt đảng lỏng lẻo, nhưng qua các đợt
tranh cử tổng thống, ứng cử viên nào trúng cử tổng thống cũng được xác định là nhân vật
số một của đảng, và đảng đó trở thành đảng cầm quyền, chứ không phải đảng chiếm đa số
trong hạ nghị viện. Đảng cầm quyền là đảng nắm được người đứng đầu hành pháp.

Sự can thiệp của các đảng phái chính trị vào lập pháp và hành pháp cho đến nay các nhà
nước tư bản kể cả phát triển và chậm phát triển chưa thể tìm ra cách thức nào để quy định
quyền đó của các đảng phái chính trị trong bản văn hiến pháp của mình. Đây cũng là điểm

316
căn bản tạo nên tính hình thức trong hiến pháp của các nhà nước tư bản phát triển, gây nên
tính giả hiệu của các bản hiến pháp này.

Thứ hai, quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm nhiệm, và người
đó phải chịu trách nhiệm trước Quốc dân hoặc trước Nghị viện do dân bầu ra.

Những yêu cầu quyền hành pháp nói trên giải thích cho chúng ta rõ tại sao hành pháp
phải và nên thi hành theo một chế độ thủ trưởng và phải chịu trách nhiệm cá nhân trước
nhân dân hoặc trước một cơ quan do nhân dân bầu ra, như tổng thống của các nhà nước
được tổ chức theo mô hình của chế độ tổng thống hoặc của thủ tướng theo mô hình của
chế độ đại nghị. Vì một lẽ giản đơn rằng, nhiều người cùng tiến hành điều hành, thì sẽ dẫn
đến tình trạng ngưng trệ và tê liệt, làm mất tác dụng của phần lớn các biện pháp của chính
quyền trong các trường hợp khẩn cấp quan trọng của đất nước.

Trong bài luận (The Federalist Papers) vì một thể chế liên bang chặt chẽ, thay cho chế
độ hợp bang lỏng lẻo, A. Hamilton, một trong những người sáng lập nên Hợp chúng quốc
Hoa kỳ đã cho rằng: "Những yếu tố làm cho ngành hành pháp có những uy quyền cương
quyết, tính quyết đoán: Trước hết là sự đơn nhất, sự lâu dài của nhiệm kỳ là những dự
liệu thích hợp để bảo vệ quyền uy, và những quyền lực thích hợp."216

Uy quyền cương quyết, tức là tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm chỉ có thể có
được khi quyền lực tập trung vào trong tay của một người duy nhất. Tính cách quyết
đoán, dám chịu trách nhiệm, mau chóng, và nhiều khi phải bí mật, chỉ có thể có được một
cách tột độ khi quyền lực tập trung vào trong tay một người, chứ không phải phân tán
cho nhiều người.

"Khi hai hay nhiều người cùng thực hiện một công việc chung, thì luôn luôn có sự bất
đồng ý kiến. Nếu mà một chức vụ mà họ cùng có chức tước và quyền hành ngang nhau
thì e rằng họ có thể trở thành không những đố kỵ, mà còn ganh tỵ nhau nữa. Dù sao đi
chăng nữa thì cũng sợ sẽ có sự chia rẽ gay go giữa những người đó, và khi có sự chia rẽ,
giá trị của họ sẽ bị tổn thương, quyền hành của họ sẽ bị suy nhược, chương trình hành
động sẽ bị sao nhãng. Nếu tình trạng đó xảy ra trong hội đồng tối cao của ngành hành
pháp, thì sẽ ảnh hưởng tai hại cho những quyết định quan trọng nhất của chính phủ, nhất
là trường hợp khẩn trương của quốc gia. Nguy hại hơn nữa tình trạng đó sẽ chia rẽ quốc
gia thành nhiều bè phái chống đối nhau bằng bạo động, mỗi bè phái ủng hộ một cá nhân
trong hội đồng chỉ đạo hành pháp."217

Nhiều người hiện nay có quan điểm cho rằng, ngành hành pháp tốt là phải tuân thủ
theo ý chí của đa số dân chúng hay của đa số các thành viên Quốc hội. Điều này không
nhất thiết phải hoàn toàn và lúc nào cũng đúng. Việc thành lập ra chính phủ có một mục
216
Xem, Hamilton, Madison and Jay On The Constitution. Copyright, 1954, p 125.
217
Xem, Hamilton , Madison and Jay On The Constitution. Copyright, 1954, p 126.
317
tiêu duy nhất là để nâng cao hạnh phúc của nhân dân, chứ không phải chỉ đơn giản là chỉ
vì đa số. Nguyên tắc của một chính thể cộng hoà quy định rằng, những người mà nhân
dân đã giao phó quyền lực quản trị quốc gia phải luôn luôn nghĩ tới quyền lợi của nhân
dân, nhưng như vậy không có nghĩa là họ phải hoàn toàn hay phải có nghĩa vụ chiều theo
tất cả các ý muốn nhất thời, những dục vọng bột phát của đa số nhân dân, khi đa số có
thể bị những xu nịnh xúi dục để đi ngược lại quyền lợi của nhân dân... Trong trường hợp
này quyền lợi của đa số nhân dân trái ngược với hạnh phúc đích thực của họ, bổn phận
của những người điều hành được nhân dân bầu ra hoặc uỷ thác là phải bảo vệ quyền lợi
của nhân dân, phải cương quyết chống đối lại những đòi hỏi nhất thời, bột phát của đa số
nhân dân. Lịch sử của loài người có thể kể lại rất nhiều trường hợp mà thái độ cương quyết
của chính quyền/ hành pháp đã cứu vãn đa số nhân dân khỏi những kết quả nguy hại của
những sự sai lầm, và sau này dân chúng không thể không cám ơn những người đã can đảm
phụng sự dân chúng dù phải đi ngược lại ý muốn nhất thời của họ.

Nước Mỹ có rất nhiều đời Tổng thống có những quyết sách như vậy. Sự quyết đoán
để duy trì liên bang trước bao nhiêu những thế lực thù địch đã giúp cho A. Lincoln vượt
lên trên tất cả các tổng thống trong việc thực hiện chức năng hành pháp của Hợp chúng
quốc Hoa kỳ. Trước sự hiểm nguy có thể tan vỡ của Liên bang Hợp chúng quốc, ông đã
thề rằng, bằng bất cứ giá nào cũng phải gìn giữ liên bang, cho dù là có phải vi phạm hiến
pháp. Ông đã ví hiến pháp, cùng các quy định của nó như là một cánh tay nguy khốn bị
thương, đang uy hiếp đến tính mạng của con người, người bác sỹ tài ba phải dũng cảm
chặt vất nó đi. Mặc dù là nhà giải phóng nô lệ, nhưng ông vẫn thề rằng, dù có phải bắt
hàng nghìn nô lệ để gìn giữ liên bang ông vẫn cứ phải tiến hành. Vì sự cương quyết này
trong việc gìn giữ liên bang của ông, mà Liên bang được gìn giữ và trở thành hùng cường
nhất thế giới như hiện nay. Chính vì thế ông được đánh giá cao hơn cả những vị tiền bối,
mặc dù họ là những người sáng lập nên nước Mỹ. 218 Trước Chiến tranh thế giới thứ Hai,
chính sách của Mỹ là trung lập, không tham chiến, mặc dù có rất nhiều sự phản đối của
nhân dân, nhưng Tổng thống Roosevelt vẫn cương quyết quyết định tham dự vào phe
Đồng minh. Đây cũng là bước đột phá, mở đầu trong việc khẳng định vai trò mãnh liệt
hàng đầu của Mỹ trên trường quốc tế. 219 Cho đến hiện nay mọi người dân của Mỹ quốc
đều không thể tưởng tượng được rằng, một nào đó của Liên Hợp quốc lại không có sự
tham gia của họ. Nhưng ngược lại, khi muốn đánh Iraq là họ cứ đánh bất chấp cả những
ý kiến phủ quyết của Hội đồng Bảo an - một tổ chức cao nhất trong lĩnh vực bảo vệ hoà
bình của Liên Hợp quốc, và lại nại ra rằng, thiết chế này là một thiết bảo thủ nhất của Liên
Hợp quốc được hình thành cơ bản nhất dựa trên 5 thành viên Anh, Mỹ, Pháp, Nga và Trung
Quốc là đồng minh thắng trận trong Chiến tranh thế giới thứ Hai, chỉ cần một nước phủ

218
Xem, Willam A. Degregorio: 42 đời Tổng thống. Hội Khoa học sử Việt Nam. 1995
219
Xem Khái quát về lịch sử nước Mỹ (An outline of American history). NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 2000, tr.
318- 319.
318
quyết là quyết định không thể được thông qua. Một lần nữa Mỹ lại đứng đầu cho việc yêu
cầu phải cải cách lại tổ chức và hoạt động của Liên Hợp quốc .

Tổng thống Mỹ có nhiều tư chất đáp ứng những tiêu chuẩn đòi hỏi nói trên một cách
tình cờ theo cách “không tiền, nhưng khoáng hậu”. Vị trí của Tổng thống là độc đắc vô
nhị ở chỗ là cấu trúc duy nhất trong đó một thể chế và một cá nhân đồng nhất với nhau.
Quốc hội và Tòa án tối cao Mỹ là tập hợp nhiều người hiếm khi họ có một tiếng nói duy
nhất. G. Priedman trong tác phẩm Thập niên tiếp theo Đế quốc và nền cộng hòa trong
một thế giới đang thay đổi viết :

“Thật là may nắm và cũng thật trớ trêu khi các nhà sáng lập ra nước Mỹ- trong một
quá trình thiết lập một chính phủ chống đế quốc – đã vạch ra một lộ trình khả thi cho một
sự lãnh đạo mang tính đế quốc với kiểm soát của nền cộng hòa. Họ tạo ra vị trí tổng
thống Mỹ như là một phương án thay thế cho cả chế độ độc tài và quý tộc, một cơ quan
hành pháp yếu trong nước, nhưng lại có quyền lực hết sức to lớn bên ngoài phạm vi nước
Mỹ….

Phẩm chất lớn nhất của một tổng thống có thể có là thấu hiểu quyền lực. Ông không
thể là một triết gia và việc thực thi quyền lực là một nghệ thuật ứng dụng, không phải
trừu tượng. Việc cố gắng có đạo đức sẽ đẩy không chỉ tổng thống tới chỗ khốn khổ, mà cả
đất nước nói chung. Trong thời chiến, hiểu biết quyền lực nghĩa là triệt hạ quân thù
nhanh chóng và toàn diện thì tốt hơn với việc kéo dài chiến tranh do lưỡng lự hoặc thua
theo cảm tính. Đó là lý do tại sao đạo đức truyền thống, đạo đức của cái chúng ta gọi
chung là của người tốt, là không thể chấp nhận đối với một tổng thống . Như Machiavelli
đã nói: Thực tế một người muốn hành động một cách đạo đức theo mọi cách, chắc chắn
sẽ gặp khốn khó giữa quá nhiều người không đạo đức.”220

Tổng thống là người trực tiếp thực thi chức năng hành pháp của quốc gia, không phải
chịu trách nhiệm trước hạ nghị viện như của các nhà nước chế độ đại nghị, mà phải chịu
trách nhiệm trước nhân dân. Đó là sự kiểm soát quyền lực của Tổng thống - người đứng
đầu hành pháp của nhà nước tổng thống cộng hoà. Vị trí của Tổng thống Mỹ là độc đắc
vô nhị ở chỗ là cấu trúc duy nhất trong đó thể chế và một cá nhân đồng nhất với nhau :
Chế độ tổng thống. Quốc hội và Tòa án tối cao là tập hợp của nhiều ngưởi rất hiems khi
họ cùng nói một tiếng nói thống nhất. Chức danh tổng thống chỉ một người do nhân dân
toàn quốc thống nhất bầu ra.

Đặc biệt ở Anh quốc với chế độ đại nghị, Thủ tướng Anh quốc - người đứng đầu hành
pháp, về nguyên tắc phải cùng chịu trách nhiệm với các thành viên khác của Nội các

220
G. Priedman: Thập niên tiếp theo Đế quốc và nền cộng hòa trong một thế giới đang thay đổi, Nxb. Chính trị

quốc gia , 2014 tr.58- 60

319
trước Quốc hội /Hạ nghị viện Anh quốc, song trên thực tế vẫn là nhân vật số một của
quyền lực nhà nước Anh quốc không khác nào Tổng thống trong chế độ tổng thống của
Mỹ quốc. Thông qua cuộc bầu cử hạ nghị viện, mà người Anh quốc không những chỉ
thành lập ra một Nghị viện, mà còn tìm ra cho mình một Thủ tướng - người đứng đầu
Chính phủ - hành pháp. Trong khi lịch sử hình thành nên Thủ tướng, thủa ban đầu những
năm cuối cùng của thế kỷ XVII và những năm đầu thế kỷ XVIII chỉ là một trong những vị
Thượng thư, về nguyên tắc ngang hàng với các vị Thượng thư khác trong Viện Cơ mật
của Nhà Vua (The Privy Council). 221 Sở dĩ Nhà Vua không chịu trách nhiệm gì cả, bởi vì
Nhà Vua không có quyền lực, không ai có thể bắt người không có quyền phải chịu trách
nhiệm.

Hành pháp ở đây được chia ra làm 2 phần: hành pháp tượng trưng và hành pháp thực
quyền. Hành pháp tượng trưng do Nhà Vua nắm giữ và hành pháp thực quyền do Thủ
tướng đảm nhiệm. Hành pháp này được gọi là hành pháp hai đầu - lưỡng đầu chế, tạo nên
chế độ đại nghị. Về nguyên tắc, thì chế độ này dân chủ hơn, vì Nghị viện với thành phần
là các nghị sỹ do dân thực hiện quyền tự do chính trị của mình bầu ra có nhiều quyền hạn
hơn các cành quyền lực khác. Trong những quyền đó có quyền thành lập ra chính phủ,
bắt chính phủ phải chịu trách nhiệm. Nhưng thực tế lại là hình thức nhất. Với sự hoạt
động của đảng cầm quyền, đảng chiếm số đông trong Quốc hội, các nghị sỹ trở thành
"nghị gật", có chăng chỉ là sự hãm lại các dự án đã chuẩn bị sẵn từ phía hành pháp, chứ
không phải là lập pháp như học thuyết phân quyền nêu ra và hiến pháp là bản văn ghi
nhận. Chính phủ và người đứng đầu của nó đã lợi dụng quy định của Hiến pháp trở thành
quyết định mọi vấn đề của quốc gia, thậm chí có thể sử dụng quyền giải tán Quốc hội để
có thể mưu toan kéo dài nhiệm kỳ hoặc tập trung quyền lực hơn nữa vào mình.

Khác với chế độ đại nghị trên, các đặc điểm của chế độ tổng thống tuy rằng có nhiều
nét phản dân chủ hơn, nhưng lại phù hợp với thực tế nhiều hơn. Vì quyền hành pháp theo
hiến pháp quy định cả tượng trưng và thực quyền đều tập trung vào trong tay một người,
gọi là hành pháp một đầu. Hành pháp không phải chịu trách nhiệm trước lập pháp, mà
phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân. Hành pháp không có quyền giải tán Quốc
hội và Quốc hội cũng không có quyền lật đổ chính phủ.

Bản tính quyết đoán như trên đã nêu luôn luôn đi kèm theo với bản tính dám chịu trách
nhiệm, cho dù có tổ chức ra một nhân vật thứ hai giúp việc cho người đứng đầu hành pháp
đi chăng nữa, thì người đứng đầu hành pháp vẫn phải chịu trách nhiệm.

Trong chế độ lưỡng tính của Cộng hoà Pháp hiện hành (Hiến pháp năm 1958), Thủ
tướng chính là Phó tổng thống. Trong trường hợp Tổng thống cùng đảng với đa số Hạ
221
Xem, Bùi Đức Mãn, Lược sử nước Anh. NXB Thành phố HCM 2002, tr.246- 247.
Và Các nền cai trị và hành chính của Anh quốc của Tham khảo vụ Nha Thông tin trung ương Luôn đôn, Thang 9
năm 1958 tr.25.
320
nghị viện thì Thủ tướng chẳng khác nào như người giúp việc thực sự của Tổng thống.
Trong trường hợp thuộc hai đảng khác nhau, mối quan hệ giữa hai chức danh này trở nên
hết sức phức tạp, rất dễ dẫn đến mâu thuẫn. Về nguyên tắc thì Tổng thống đảm trách lĩnh
vực bang giao quốc tế, còn Thủ tướng chỉ làm công việc đối nội. Nhưng việc điều hành
các phiên họp chính thức của Chính phủ để hoạch định chính sách quốc gia theo quy định
của Hiến pháp vẫn phải dưới sự chủ toạ của Tổng thống. Tổng thống có quyền lãnh đạo
hành pháp, nhưng hành pháp vẫn có người đứng đầu là Thủ tướng. Việc Tổng thống chủ
toạ các phiên họp chính thức của Chính phủ theo quy định của bản Hiến pháp 1958, Thủ
tướng chỉ được quyền chủ toạ các phiên họp trù bị đã làm cho vị trí, vai trò của Tổng
thống Pháp hiện nay khác hoàn toàn với của Hiến pháp năm 1946 và giống gần như của
Tống thống Mỹ.

Phó Tổng thống Mỹ theo quy định của Hiến pháp là Chủ tịch Thượng viện, trên thực
tế chỉ là người chờ để thay Tổng thống, trong trường hợp Tổng thống bị bãi chức hoặc bị
mệnh chung.

Ở Pháp quốc quyền lãnh đạo hành pháp tối cao cũng chỉ được Hiến pháp 1958 đang
hiện hành giao cho Tổng thống. Chính bản Hiến pháp này bằng cách tăng cường quyền
lực của Tổng thống, mà giảm đi quyền lực của Nghị viện đã giúp cho đất nước Pháp thoát
khỏi cuộc khủng khoảng kinh tế - chính trị kéo dài 12 năm từ năm 1946 đến năm 1958,
với 26 lần thay đổi chính phủ. Vì vậy với bản hiến pháp này, bên cạnh việc gọi chế độ
Pháp quốc cho đến hiện nay là chế độ cộng hoà lưỡng tính, vừa có yếu tố của chế độ đại
nghị vừa có yếu tố của chế độ tổng thống, còn được định danh là chế độ "tổng thống được
tăng cường" hoặc là chế độ "nghị viện bị hợp lý hoá", như đã được phân tích ở phần trên.

Ở mô hình tổ chức nhà nước nào cũng vậy, bộ trưởng đều có một vị trí rất quan trọng
cho sự phát triển và bảo đảm cho một ngành hoặc một lĩnh vực. Về nguyên tắc tất cả các
vị Bộ trưởng đều phải chịu trách nhiệm trước người đứng đầu hành pháp. Rất ít có hiến
pháp nào quy định vấn đề này, song trên thực tế của đất nước nào cũng như vậy. Hiến
pháp của Mỹ là bản hiến pháp thành văn lâu đời nhất không quy định việc tổ chức chính
phủ và các thành viên của chính phủ, nhưng trên thực tế các bộ trưởng vẫn được hình
thành và chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống, mà không phải chịu trách nhiệm trước
Quốc hội. Chính điểm này tạo nên đặc điểm quan trọng của chế độ tổng thống cộng hoà.
Trong chế độ đại nghị điển hình của Anh quốc, các bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước
Hạ nghị viện, nhưng trên thực tế trước khi chịu trách nhiệm trước nghị viện, bộ trưởng
phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, vì bộ trưởng phải do Thủ tướng đề cử. Trong
trường hợp khác ý kiến của thủ tướng, bộ trưởng phải từ chức.

Vì vậy, cho dù có được quy định hay không được quy định trong Hiến pháp thì quyền
hành pháp của các nước phát triển vẫn và luôn luôn nằm trong tay một cá nhân, thủ lĩnh

321
của đảng cầm quyền. Các đảng phái chính trị của các nhà nước này ganh đua để giành
chức vị đứng đầu hành pháp chứ không phải người chủ toạ các phiên họp của Nghị viện -
cơ quan lập pháp. Trong trường hợp được cả 2 thì điều đó lại càng trở nên thuận hơn cho
đảng cầm quyền.

Từ những điều đã được phân tích ở phần trên có thể nhận thấy rằng, hành pháp
không đơn thuần chỉ là bộ phận được tổ chức ra để thực thi một cách thụ động các quyết
định luật của lập pháp, theo cách đề xướng của học thuyết phân quyền, cũng như được ghi
nhận lại trong các văn bản hiến pháp - luật căn bản của mỗi quốc gia, là cơ quan chấp
hành - hành chính cao nhất. Là cành quyền lực có ảnh hưởng rất lớn đến các cành quyền
lực khác, hành pháp là trung tâm của bộ máy nhà nước, nền tảng cho sự phát triển và hoàn
thành các chức năng lập pháp và tư pháp. Hành pháp còn là nơi ban hành các văn bản
pháp quy, là nơi soạn thảo ra các văn bản luật, lập ra chính sách huy động nguồn nhân lực,
vật lực của xã hội. Đó là những vấn đề quan trọng làm nền tảng cho sự phát triển của quốc
gia, mà các nhà học thuyết phân quyền chưa có điều kiện nhận ra. Và ngay cả hiến pháp sau
này của tuyệt đại đa số các quốc gia, tuân thủ học thuyết cũng vì lý do khách quan hoặc chủ
quan chính trị mà không thể ghi nhận.

Vì lẽ đó muốn có một nhà nước mạnh thì phải có một hành pháp mạnh và tinh.
Không có điều ngược lại. Lịch sử các nước phát triển đã làm rất nhiều điều để tăng cường
quyền lực của hành pháp, như việc gắn đảng cầm quyền với hành pháp, như việc tăng
cường chế độ thủ trưởng, chế độ chịu trách nhiệm cá nhân, chế độ chịu trách nhiệm tập
thể. Nhưng một Chính phủ - hành pháp mạnh, rất có thể lại dễ dẫn đến một sự chuyên
chế độc tài, rất dễ cho sự lạm dụng và tham nhũng. Để chống lại sự này phải cần đến sự
kìm chế và hãm lại của các quyền khác là lập pháp và tư pháp, và nhất sự lo toan của cả
một tập thể đảng cầm quyền đến đời sống chính trị của Đảng sau này, mà người đứng đầu
hành pháp chỉ là một thành viên. Các cuộc cách mạng xã hội trước đây đều có một mong
muốn tiêu diệt chế độ lãnh đạo của cá nhân, xây dựng một chế độ tập thể lãnh đạo, nhưng
sau đấy chỉ một thời gian ngắn vị trí của người chỉ huy của hành pháp lại được tăng
cường.

Cần có sự phân biệt giữa chính trị và hành chính

Chính trị và hành chính là hai lĩnh vực hoạt động quan trọng của xã hội và không kể
bản chất chế độ xã hội hai lĩnh vực đó đều tồn tại và có liên quan mật thiết với nhau. Lâu
nay trong khoa học cũng như thực tiễn của chúng ta không có sự phân biệt. Nhưng trong
thực tiễn sự phân biệt này là rất quan trọng, ảnh hưởng rất lớn đến đời sống xã hội và sự
phát triển của đất nước. Sự phân biệt này đòi hỏi không chỉ được dừng lại ở mặt khái
niệm giữa chúng, mà còn phải tiến tới chỗ phân chia ranh giới rõ ràng, và sau đó cần phải
chuyên môn hoá về mặt con người đảm nhiệm các lĩnh vực đó.

322
 Hành chính cũng là thuật ngữ Hán - Việt, có nghĩa là thi hành những chính sách và
pháp lệnh của chính phủ.222 Hành chính (Administration) còn được giải thích một cách cụ
thể là những hành vi, những biện pháp để thi hành chính sách do cơ quan chính trị thiết
lập. Đó là những hoạt động liên tục và thường xuyên để “ thanh thảo những nhu cầu
chung của nhân dân” 223.

Cũng như thuật ngữ "chính trị", hành chính cũng là công việc nhà nước, nhưng không
được hiểu ở tầm vĩ mô, mà chỉ được hiểu tầm vi mô, không mang ý nghĩa quyết định
nhiều đến sự phát triển của đất nước, nó chỉ dừng ở mức độ thực hiện chính sách theo quy
định của pháp luật.

Trong khoa học pháp lý và chính trị học hiện nay, quyền lực nhà nước thường được
phân định thành 3 quyền: Lập pháp, hành pháp, và tư pháp. Giá trị của học thuyết phân
quyền là rất lớn. Chính vì lẽ đó các nhà nước tư sản phát triển được mệnh danh là những
nhà nước phân quyền, nó đã có tác dụng nhất định trong việc kiểm soát quyền lực nhà
nước chuyên chế của chế độ phong kiến, bảo vệ nhân quyền, mở rộng quyền tự do dân
chủ cho nhân dân. Ở đâu không có phân quyền, thì ở đó không có hiến pháp.224

Nhưng bản thân học thuyết cũng chứa đựng một số những lỗi bất cập. Một trong
những lỗi bất cập lớn nhất là học thuyết chưa chỉ ra sự ảnh hưởng rất lớn của các đảng
phái chính trị đến các hoạt động của chế độ nhà nước sau này. Chính ảnh hưởng của các
đảng phái đã làm các cành quyền lực nhà nước có những biến dạng. Chính sự biến dạng
này đã làm cho các quy định của Hiến pháp nhiều nước không có hiệu lực thực sự trên
thực tế. Cách phân chia này chủ yếu do Montesquieu quan sát cách thức tổ chức bộ máy
của nhà nước Anh mà đề xướng ra. Nhưng sau này với hoạt động của các đảng phái chiếm
đa số trong hạ nghị viện được quyền thành lập ra hành pháp, nên hành pháp và lập pháp
không có một sự phân quyền nào xảy ra theo đúng tinh thần của học thuyết.

Cách phân chia này (hay như ở Việt Nam còn được gọi là phân công, phân nhiệm)
không cho thấy sự phân biệt giữa quyền chính trị và quyền hành chính. Sự thực của vấn
đề nằm ở chỗ, khi đề xuất học thuyết phân quyền các tác giả của nó chưa thấy rõ được
tầm quan trọng của chính trị và hành chính. 225 Có lẽ có một số lý do: i. Lúc bấy giờ chưa
có đảng phái chính trị; ii. Hành chính được các nhà tư tưởng cho là một phần của hành
pháp. Cho nên không ít sách viết rằng, tam quyền gồm có: Lập pháp, tư pháp và hành
chính ;226 iii. Cách phân chia này không thấy rõ tầm quan trọng của hành pháp với tư cách

222
Xem, Đào Duy Anh, Từ điển Hán -Việt NXB Thành phố Hồ Chí Minh, 1996.
223
Xem, Bùi Quang Khánh và Vũ Quốc Thông. Từ điển hành chính công quyền. NXB Hiện đại, S.1972
224
Xem, Alexander Haminton, James Madison, John Jay: Luận về Hiến pháp Hoa kỳ, Việt Nam khảo dịch xã,
S;tr.189.
225
Xem, Montesquieu: Tinh thần pháp luật, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội 1997
226
Xem, Phạm Quỳnh: Cộng hoà Pháp, Sài gòn 1939
323
là trung tâm của toàn bộ bộ máy nhà nước, các cành quyền lực lập pháp và tư pháp chỉ có
thể hoạt động khi và chỉ khi có sự trợ tá của hành pháp.227

Theo cách phân chia này, công việc nhà nước chỉ được phân định theo chiều ngang ở
tầm trung ương, mà không thấy ở các chiều hướng khác. Mối quan hệ giữa chính trị và
hành chính là mối quan hệ theo chiều dọc, mà không phải nằm ở chiều ngang như cách
phân chia tam quyền phân lập nói trên.

Chính trị và hành chính là hai hoạt động khác nhau, do các chủ thể khác nhau đảm
nhiệm. Mà một khi đã như vậy thì chí ít cũng phải là phân công, phân nhiệm. Nếu là phân
chia quyền lực, thì có cần đến mức phải kìm chế và đối trọng không?

Theo quan điểm của tôi, có lẽ cũng phải kìm chế và đối trọng. Vì hoạt động chính trị
và hành chính cũng đều phải do con người đảm nhiệm. Mà một khi đã do con người đảm
nhiệm, thì những hoạt động đó cũng phải mang bản tính xấu của con người là đam mê
quyền lực, hay muốn tìm mọi cơ hội để tập trung quyền lực về mình. Nếu vì để kiểm soát
bản tính xấu của con người nên phân quyền ở chiều ngang đi đến chỗ kìm chế và đối
trọng, thì ở chiều dọc cũng phải vậy thôi. 228

Việc phân chia quyền lực nhà nước thành lập pháp, hành pháp và tư pháp như S.
Montesquieu và của J. Locke là xét giác độ pháp luật của vấn đề. 229 Còn việc phân chia
giữa chính sách và hành chính là sự phân chia dưới giác độ hiệu quả tác động thực tế của
hoạt động của nhà nước đối vấn đề kinh tế - xã hội mà nhà nước cần phải giải quyết, hay
còn được gọi là chức năng của những người đang đảm nhiệm các công việc của nhà nước.
Chính sách thì do chính khách những nhà hoạt động chính trị đẻ ra. Còn hành chính do
các công chức thực hiện chính sách theo các quy định của pháp luật. Trong trường hợp
pháp luật mâu thuẫn với chính sách, thì pháp luật phải thay đổi. Những chính khách
thường là những người đứng đầu các cơ quan, các tổ chức với một nhiệm kỳ nhất định
phải có trách nhiệm đẻ ra các chính sách mới khác hẳn với những người đảm trách nhiệm
kỳ trước, hay chí ít cũng là chỉnh sửa lại những gì thái quá hay lệch lạc của nhiệm kỳ
trước. Bằng những chính sách mới kế tiếp nhau như vậy sẽ có cơ hội cho việc đi đúng
hướng hơn của các tổ chức nói riêng, và cũng như của nhà nước nói chung. Những người
thông minh sáng suốt thường có những chính sách táo bạo, thậm chí còn ngược cả với
đường lối bảo thủ hoặc thái quá đang hiện hành, mà số đông không nhận ra. Việc thi hành
những chính sách táo bạo và sáng suốt đó thường mở ra một bước ngoặt phát triển của xã
hội. Ví dụ, trong khi mọi ngành, mọi cấp, mọi địa phương đang thực hiện chủ trương hợp
tác hoá, mở rộng các hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, thì ông Kim Ngọc - nguyên Bí thư
227
Xem thêm, Sự biến dạng của các chính thể nhà nước. Hiến pháp đối chiếu NXB Hồ Chí Minh, 1996 hoặc Hiến
pháp tư sản của Nguyễn Đăng Dung, NXB Đại học Quốc gia, 1996
228
Trong khoa học pháp lý và khoa học chính trị còn một phân chia chiều dọc khác giữa trung ương và đại phương.
Xem, Nguyên Đăng Dung: Tổ chức chính quyền địa phương . Thông tin khoa học pháp lý- Bộ tư pháp , 2001
229
Ý kiến của Bùi Ngọc Sơn, Trợ giảng Luật Hiến pháp của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội .
324
tỉnh Vĩnh Phú, trước tình hình đời sống xã viên ngày càng sa sút, người dân không gắn bó
với đồng ruộng do chế độ hợp tác gây lên, đã triển khai chủ trương khoán đến hộ nông
dân của riêng mình. Chủ trương này của ông lúc bấy giờ bị nhìn nhận là "khoán chui", rất
khác, mà thậm chí còn là đi ngược lại đường lối lúc bấy giờ, mà mãi sau này lại trở thành
một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước. Với chủ trương này đời sống của người nông
dân mới đổi thay*. Cho đến nay không những thoát khỏi việc nhập gạo, mặc dù là một
nước nông nghiệp, mà còn trở thành một trong 3 nước hàng đầu xuất khẩu gạo trên thế
giới.

So với cách phân chia thành 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở chiều ngang,
thì cách phân chia chính trị và hành chính có ưu thế hơn trong việc làm nổi bật lên vị trí
vai trò của các đảng phái chính trị, và nhất là của những người đứng đầu cơ quan hành
pháp. Việc phân chia này có tác dụng tạo ra trách nhiệm rõ ràng cho từng công việc.
Chính khách phải có trách nhiệm nghĩ ra cho được các chính sách, còn công chức thì tập
trung sức lực của mình cho việc thực thi chính sách theo quy định của pháp luật. Lẽ
đương nhiên giữa họ có sự phối hợp với nhau. Về nguyên tắc, trách nhiệm của chức danh
nào phải làm tốt chức chức danh ấy. Việc phân chia ra như vậy, thì lập pháp và hành pháp
là hoạt động chính trị, còn hành chính và cả hệ thống tư pháp là hoạt động hành chính.
Lĩnh vực chính trị do chính khách thực hiện, tức là những người do dân trực tiếp bầu ra
hoặc chí ít cũng liên quan đến việc việc bầu cử của nhân dân. Còn hành chính thì do công
chức đảm nhiệm. Đó là những nhà chuyên môn, nghiệp vụ do bổ nhiệm mà ra và có thể
làm việc suốt đời. Có hai loại công chức: công chức hành chính và công chức tư pháp.

Việc phân chia quyền lực ở chiều ngang thành lập pháp, hành pháp và tư pháp, ở một
phương diện thực tế, không cho chúng ta thấy được vị trí, vai trò của những người đảm
trách các nhiệm vụ hành chính, mà chỉ thấy được vị trí, vai trò của hành pháp từ hàm bộ
trưởng trở lên cho đến Thủ tướng- người đứng đầu hành pháp, và các nghị sỹ. Hơn nữa,
trong thực tế, giữa các chức sắc này có sự gắn kết với nhau trong một đảng cầm quyền, để
thực hiện chính sách của mình. Chính đây là điểm yếu của học thuyết phân quyền, vì họ
không thấy được sự gắn kết hết sức chặt chẽ hiện nay của hành pháp và lập pháp trong
việc cho ra các chính sách của nhà nước. Chính đảng cầm quyền hiện nay phải là chủ thể
duy nhất cần phải chịu trách nhiệm trước sự phát triển của quốc gia.

Các viên chức chấp hành có thể được bầu lên hay được bổ nhiệm bởi những nhân vật
được bầu cử. Các viên chức hành pháp bao gồm Tổng thống, hàng trăm viên chức do Tổng
*
Khoảng tháng 7 năm 2004 Báo Pháp luật thành phố Hồ Chí Minh có đang một bài báo tương đối dài vơi nội dung
có phần khẳng định, nguyên tác của Khoán 10, tức khoán chui không phải là của Ông Kim Ngọc (BT tỉnh uỷ Vĩnh
Phú), mà của một kỹ sư Sở Nông nghiệp Vĩnh phú (Người miền Nam). Tôi cho rằng tác giả của bài báo có sự nhầm
lẫm giữa chức năng của công chức và của chính khách. Để quyết định thành một chủ trương chính sách của địa
phương không phải trách nhiệm của công chức, mà phải là trách nhiệm của chính khách- Bí thư tỉnh uỷ. Điều đáng
phải bàn thêm rằng, chủ trương chính sách đó không xuất phát từ hành pháp – Bộ Nông nghiệp lúc bấy giờ, mà lại từ
một địa phương sản xuất nông nghiệp.
325
thống bổ nhiệm.230 Chính trị do các chính trị gia đảm nhiệm, thường gọi là chính khách.
Còn hành chính là những công việc chuyên môn về quản lý nhà nước, nhiều khi hành chính
không phụ thuộc vào chính trị. Qua mỗi lần bầu cử chính trị thì có thể ra đi còn hành chính
thì luôn luôn ở lại. Chính khách là các nghị sỹ, mà ở chúng ta là các đại biểu Quốc hội, các
bộ trưởng do Quốc hội bổ nhiệm, các tỉnh trưởng. những người này không phải là công
chức nhà nước. Không như công chức, chính khách không cần phải quá giỏi về chuyên
môn và nghiệp vụ, thậm chí không cần chuyên môn. Cái bản tính cần có của chính khách là
sự nhạy cảm, biết cảm nhận được vấn đề cần phải giải quyết, thậm chí cả những việc chống
lại, hay đi ngược lại cả những chính sách và pháp luật đang hiện hành, nếu như cảm nhận
thấy những sai lầm của đường lối chính sách hiện tại và theo đuổi mục tiêu đã vạch ra.

Một trong những nhiệm vụ trọng tâm của chính khách là phải có trách nhiệm hoạch
định ra chính sách quốc gia. Chính sách này thường gắn với nhiệm kỳ hoạt động của
chính khách qua mỗi một lần bầu cử, hoặc là qua mỗi một nhiệm kỳ đảm nhịệm công việc
được bổ nhiệm của mình. Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối.
Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định. 231 Chính sách tựu chung nhất là
sách lược của Đảng cầm quyền, được đưa ra sau mỗi một lần bầu cử, trong quá trình vận
động tranh cử. Các đảng tranh cử đưa ra chính sách của mình để vận động tranh cử. Chính
sách của đảng nào phù hợp với lòng dân, thì được đa số nhân dân tín nhiệm, trở thành
đảng cầm quyền. Từ đó mới đứng ra thành lập Chính phủ, để thực hiện chính sách của
mình. Đất nước chỉ được phát triển qua những chính sách, chiến lược phát triển kế tiếp
nhau. Ví dụ, Chính sách kinh tế mới của Roosevelt đã thể hiện xu hướng có tầm xa tiến
tới bãi bỏ chủ trương nhà nước không can thiệp vào hoạt động kinh tế bằng chủ trương
phải can thiệp vào kinh tế. 232 Chính sách không phù hợp làm cho đất nước kém phát triển.
Trong đợt bầu cử sau người dân sẽ bỏ phiếu cho các đảng khác.

Chính sách và pháp luật có liên quan rất mật thiết với nhau. Đây là một trong những
mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp. Điểm cần nhấn mạnh ở đây là, mặc dù chính
sách có thể được quyết định thông qua bằng cơ quan lập pháp. Nhưng việc vạch ra (khởi
thảo) chính sách là trách nhiệm của hành pháp chứ không phải của lập pháp. Điều này
hoàn toàn phù hợp với thực tế của nhiều nước. Chính sách này được các đảng đưa ra ngay
từ khi tranh cử vào các ghế của Quốc hội - đối với nhà nước được tổ chức theo mô hình
chính thể đại nghị; hoặc bầu cử Tổng thống của các nhà nước theo chính thể Tổng thống
cộng hoà. Trách nhiệm này hiện nay đã được một số rất ít hiến pháp quy định cho nhiều
chính phủ (Điều 20 Hiến Pháp Cộng hoà Pháp quốc năm 1958, Điều 72 Hiến pháp của
Nhật Bản).

230
Xem, Chính trị học yếu lược của Alfred De Grazia Trung tâm Nghiên cứu Việt nam 1963, tr. 496 - 498
231
Xem, Tư điển Bách khoa Toàn thư Việt Nam. Trung tâm Từ điển Bách khoa Việt Nam, Hà Nội. 1995
232
Xem, An Outline of American history, Office of interational information United states Department of state. p.
258.
326
 Có những chính sách phải được Quốc hội - lập pháp, thể chế hoá thành các đạo luật
của mình. Nhưng cũng có những chính sách không cần phải thể chế hoá thành pháp luật.
Bởi lẽ chúng đã được quy định bằng các quy định của pháp luật từ rất lâu, nhưng chưa có
điều kiện cho việc thực hiện. Điều đó có nghĩa rằng, chỉ có dưới tác động của hành pháp
thông qua các quyết định của hành pháp thì các quy định pháp luật mới có các điều kiện
cho việc thực thi trên thực tế. Chính sách khác pháp luật ở chỗ, nó phải được tổ chức thi
hành ngay. Trong khi đó pháp luật chỉ được đem áp dụng khi khi có một điều kiện phát
sinh - sự kiện pháp lý. Chính chính sách ảnh hưởng trực tiếp đến thu chi ngân sách của
nhà nước, chứ không phải là luật. Vì vậy, ở một chừng mực nào chính sách còn quan
trọng hơn cả luật pháp. Trách nhiệm của Chính phủ - hành pháp đồng thời cũng là trách
nhiệm của đảng cầm quyền trong việc phải tìm ra được những chính sách làm cho đất
nước được ổn định và phát triển.

Sự khác nhau như những điều trên phân tích đòi hỏi con người thực hiện chính trị và
hành chính cũng có sự khác nhau, với phương pháp tiếp cận khác nhau. Thường những
chức vụ của nhà nước mà quyết định của nó có sự ảnh hưởng đến toàn bộ quốc gia thì
những người đảm nhiệm các chức vụ đó được gọi là chính khách và hoạt động của họ
được gọi là hoạt động chính trị. Đó là các đại biểu quốc hội - nghị sỹ, do nhân dân trực
tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Đó là các nguyên thủ, thủ tướng và các bộ trưởng, mà hoạt
động của họ ảnh hưởng đến toàn bộ quốc gia, dưới đó là những người đứng đầu các địa
phương. Trong số đó quan trọng nhất vẫn là người đứng đầu hành pháp.

Những người làm việc trong bộ máy hành pháp, bộ máy tư pháp của nhà nước đều
được gọi là công chức. Họ đảm nhiệm các chức năng hành chính và tư pháp (xét xử) của
nhà nước. Về nguyên tắc họ phải thực hiện các quyết định của chính khách trong khuôn
khổ đã được quy định từ trước của hệ thống pháp luật của quốc gia. Những người này phải
có tay nghề chuyên môn.

Cái mới về mặt thể chế của các quốc gia dân chủ không nằm ở chế độ bầu cử hoặc
lập pháp, mà là sự mở rộng quyền hành pháp làm xuất hiện chế độ quan liêu hiện đại
khoảng từ thế kỷ XIX trở đi, và đến thế kỷ XX chiếm một vị trí quan trọng trong xã hội
phương Tây.

Mấy con số sau đây cho thấy phạm vi của sự thay đổi: Năm 1885, ở Anh số lượng
nhân viên bao gồm cả người đưa thư, nhân viên điện báo và nhân viên thu chi, không tới
18.000 người, một trăm năm sau cũng những loại trên đây tới hơn 700.000 người. Năm
1900, Chính phủ liên bang Hoa Kỳ sử dụng 200.000 người, năm 1950, số lượng vượt 2
triệu.233

233
Xem, Caronline F. Ware K.M. Panikkar – J. M. Eomein: Lịch sử Văn Minh Nhân loại. NXB Văn hoá Thông tin,
Hà Nội 1999, tr. 623.
327
 Quá trình phát triển chế độ quan liêu chính là do bản thân tính chất của nhà nước đòi
hỏi.Từ một nhà nước chính trị, lập pháp chỉ về những vấn đề chính trị nói chung và đảm
bảo duy trì trật tự, nó đã thành một nhà nước hành chính phụ trách những chi tiết để thi
hành một đường lối về những vấn đề ngày càng một nhiều thêm. Tình hình này đòi hỏi ở
mọi cấp độ một đội quân viên chức rộng lớn có quá trình đào tạo chuyên môn nghề
nghiệp, có khả năng theo dõi việc thực hiện các quyết định của chính phủ ở bất kỳ chỗ
nào của đất nước và tình hình ấy cũng làm xuất hiện một cơ chế rộng lớn vượt qua tất cả
những gì, mà trước đây không một Nhà nước nào thực hiện. Quá trình mở rộng chức năng
của Nhà nước dẫn tới hai chức năng chủ yếu của hành pháp xuất hiện: Chức năng lập quy
và chức năng thi hành. Nhằm mục đích khống chế quyền lực ngày càng một gia tăng của
ngành công nghiệp, phải áp dụng các đạo luật bảo vệ, kiểm soát giao thông, ngăn cấm
việc xây dựng một cách tuỳ tiện, và với ý thức tổ chức rất nhiều phương diện khác nhau
của đời sống xã hội, Nhà nước đã phải quy định rất nhiều luật lệ và thành lập bộ máy
hành chính có trách nhiệm thi hành những luật lệ ấy. Các cơ quan hành chính không chỉ
dừng lại ở việc chỉ thực hiện chức năng cai trị, bản thân hành pháp phải tự lập ra những
thể lệ trong khuôn khổ pháp luật quy định. Các cơ quan chính phủ can thiệp trực tiếp ở
các lĩnh vực như xây dựng đê điều, đường sá và những công trình phúc lợi khác. Các
doanh nghiệp nhà nước tăng về số lượng và chủng loại trong các khu vực: giao thông vận
tải, công nghiệp mỏ, đóng tàu thuỷ, sản xuất và phân phối điện, bệnh viện, nhà điều
dưỡng và nhiều tổ chức cứu tế ... cũng như các cơ quan quân đội, phục vụ quân đội như
nghiên cứu và sản xuất vũ khí. Chế độ quan liêu được hình thành, phát triển nhằm mục
đích phục những nhiệm vụ trên.

Một trong những kết quả của vấn đề trên là sự xuất hiện quyền hành chính trở nên rất
quan trọng trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Cho dù là thu thuế nông nghiệp, hay
thuế thu nhập, thể lệ xây dựng, kiểm soát hối đoái, phụ cấp bảo hiểm xã hội, trợ giúp kinh
tế hay và cầu cứu các cơ quan nhà nước, mọi người dân đều phải đối mặt với những quyết
định của các viên chức vô danh của các cơ quan nhà nước. Những người này áp đặt thủ
tục, cách lý giải sự việc và pháp luật theo cách hiểu của riêng họ và giải quyết công việc
với một quyền lực gần như của các thẩm phán của toà án, mà không phải càn tôn trọng
theo một thủ tục nào hết.

Người ta thấy hiển nhiên sự xuất hiện một thứ quyền gọi là quyền hành chính, một
thứ quyền cũng rất dễ dẫn tới hiện tượng lạm dụng quyền lực nhà nước giảm nhiều quyền
của công dân. Các nền dân chủ tự do tìm cách tránh không để cho các hoạt động của hành
chính đẻ ra những thứ độc tài mới. Nhận thấy rõ rằng lập pháp không thể ban hành mọi
quy phạm pháp luật và cũng không thể giao phó việc toà án giải quyết mọi việc khi bản
thân toà đã có quá nhiều việc, thì phải có sự hoạt động đảm nhiệm các công việc nhà nước
của bộ phận hành chính. Trước tình hình này người ta đã cố gắng kiểm soát các quyết
định của các cơ quan hành chính, nhất là những quyết định cá biệt, ngăn cản những biện
328
pháp độc đoán, bằng cách xác định các tiêu chí và thủ tục. Trong những trường hợp đặc
biệt cho phép kháng cáo các quyết định này trước các cơ quan toà án.

Khi thực hiện công cuộc dân chủ, giai cấp tư sản vấp phải một câu hỏi lớn. Đó là mâu
thuẫn giữa trình độ chuyên môn và dân chủ, tức là giữa đội ngũ công chức và các cơ quan
đại diện quyền lực do nhân dân trực tiếp bầu ra. Nhưng họ đã tìm ra một con đường thoát,
phải sử dụng đội ngũ công chức, viên chức của chế độ cũ. Những năm đầu của Cách
mạng Tháng Mười, V.I. Lênin vị lãnh tụ thiên tài của Cách mạng vô sản cũng phải giải
quyết như vậy: Đội ngũ công chức của chế độ cũ cũng phải giữ lại sau Cách Mạng Tháng
Mười.234

Hoạch định ra chính sách phát triển quốc gia là một trong những nhiệm vụ quan trọng
bậc nhất của Nội các - chính phủ của các nhà nước theo thể chế đại nghị. Nhưng lý tưởng
cho rằng Nội các là nguồn gốc của mọi chính sách là không hoàn hoàn toàn đúng một cách
tuyệt đối. Đành rằng những chính sách lớn đều được hoạch định tại Nội các, chi tiết các
chính sách ấy và một hệ thống các hệ quả kèm theo không do cấp chính phủ (Nội các) ấn
định. Các quyết định loại này xuất phát từ các công chức hạ tầng hay trung tầng của các
ngạch hành chính, rồi dần đưa đến cấp cao hơn, vừa lên vừa bị gạt bớt những tiểu tiết, lên
đến cấp Tổng Thư ký (Thứ trưởng) chỉ còn những vấn đề quan trọng nhất, cao hơn nữa đến
cấp Nội các thì chỉ còn lại những vấn đề tối quan trọng mang nặng vấn đề chính trị, chính
sách của Quốc gia.

Các chính khách hiện nay của chế độ tư bản thường là một nghề, họ thường gắn với
các đảng phái chính trị. Qua các đợt bầu cử, vẫn là những con người đó được đảng sắp
xếp ra tranh cử. Vì vậy, chính các nhân vật đó khi là bộ trưởng, khi thì là thống đốc và khi
thì lại là thượng hoặc hạ nghị sỹ. Khi bước vào con đường chính trị thì họ đã phải trải qua
một nghề nghiệp nào đó và có thể thường là đã thành đạt, rồi mới từ bỏ mà chuyển hẳn
sang làm chính khách chuyên nghiệp. Vì vậy chính khách phải gắn với các đảng phái
chính trị, còn công chức hành chính của họ thường là không gắn với đảng phái. Thậm chí
nhiều nhà nước quy định, đã là công chức thì không tham gia chính trị, không tham gia
các đảng phái. Đây cũng là một sự biểu hiện phân biệt giữa chính trị và hành chính.

Chính khách thường là có kiến thức khoa học xã hội, còn công chức hành chính thì
không nhất thiết. Khoa học xã hội là những khoa học nghiên cứu về mối quan hệ xử sự
giữa con người với con người thông qua các định chế pháp luật. Nếu các nhà luật học tìm
thấy khả năng đem lại thành công của mình trong hoạt động chính trị, thì các nhà tự nhiên
lại tìm thấy thành công của mình trong kinh doanh, hoặc trong giới công chức hành chính.
Trong trường hợp khác không phải những người có kiến thức khoa học xã hội, thì nên tự
trang bị cho mình nếu không là phải qua một khoá học.

234
V.I. Lênin: Toàn tập . T. 34 , tr. 404 -405 NXB. Tiến bộ Mátxcơva , 1987. tr. 404 - 405.
329
 Ông Lưu Đoàn Huynh cho rằng, có 2 loại cán bộ trong thời kỳ hiện nay của khoa học
kỹ thuật đang tác động mạnh mẽ đến thế giới:

" 1. Cán bộ tổng hợp (generalists) có kiến thức chung rộng và vững chắc về khoa học
kinh tế, khoa học chính trị, khoa học xã hội, luật. Đó là những người có khả năng đánh
giá tình hình xây dựng chính sách và làm quản lý. 2. Cán bộ khoa học kỹ thuật cũng có
thể làm cán bộ quản lý và tổng hợp nhưng với điều kiện họ phải được đào tạo thêm về các
môn khoa học xã hội và về luật. Còn các cán bộ khoa học kỹ thuật chỉ muốn đi sâu vào
chuyên môn thì chỉ cần được tạo môi trường thuận lợi để có thể phát triển tài năng và có vị
trí xã hội thích đáng. Anh quốc ưu tiên cho cán bộ tổng hợp lấy từ Đại học Oxford và
Cambridge và cũng chia thành 2 loại viên chức hành chính (tổng hợp) và viên chức công
nghiệp (kỹ thuật). Cộng hoà Liên bang Đức về nguyên tắc chỉ tuyển công chức từ những
người tốt nghiệp luật khoa và khoa học xã hội. Bộ máy viên chức của Mỹ cố gắng thu hút
các cán bộ khoa học xã hội và tự nhiên, nhưng đa số những người trúng tuyển vẫn
thường là những luật học, kinh tế và kế toán. 235"

Thường thường công việc hành chính đòi hỏi sự thống nhất mục đích và sự mau lẹ
trong việc thi hành nên thường đặt dưới sự lãnh đạo của một nhà hành chính duy nhất gọi
là thủ trưởng cơ quan hành chính, các cơ quan này thường thi hành chế độ lãnh đạo thủ
trưởng của một nhà hành chính nói trên.

Đảm nhiệm các công việc hành chính là công chức. Vào đây không bao gồm các nhà
chính trị - chính khách của lập pháp và hành pháp, mà chỉ gồm các viên chức hành chính
được gọi là công chức từ hàm thứ trưởng trở xuống cho đến các chuyên viên, như các nhà
kinh tế có trách nhiệm cung cấp các dữ kiện để làm các quyết định lập pháp hay hành
pháp, các nhà khoa học điều khiển các công tác sưu tầm trong các phòng thí nghiệm của
chính phủ, các kế toán gia được công chúng sử dụng, những người làm công tác thư ký,
và nhiều công chức có chuyên môn hay không có chuyên môn như cảnh sát viên, người
đưa thư, và nhiều nhân công làm việc bằng chân tay trong các cơ quan, xí nghiệp nhà
nước.

Các công chức thực hiện quyết định trong chương trình chính sách của chính
khách trong khuôn khổ đã được quy định của pháp luật. Các chính khách phải chịu
trách nhiệm về việc thực thi các quyết định chính sách của chính bản thân các công
chức. Thậm chí nhiều chính khách phải rời chức sắc của mình vì những hành vi phạm
luật của công chức. Vì kết quả của các chính sách phụ thuộc vào những công việc
hành chính do bản thân các công chức đảm nhiệm, nên các công chức phải được lựa
chọn hết sức kỹ lưỡng, và cần phải được một khoản lương hữu hiệu có thể đảm bảo
được đời sống của họ, tránh việc họ phải lợi dụng nghề nghiệp của mình trong việc
235
Xem, Lưu Đoàn Huynh. Về bộ máy nhà nước / Học viện hành chính quốc gia. Đề tài KX. 0508. Kỷ yếu Hội thảo
về Phương thức tổ chức hoạt động của bộ máy Nhà nước.t2 tr.152. Nxb. Khoa học kỹ thuật. Hà Nội năm 1993.
330
mưu sinh, cũng như kỷ luật chặt chẽ để nuôi dưỡng lòng tận tuỵ của họ đối với công
việc.

Công chức có 2 loại: Công chức hành chính và công chức tư pháp. Công chức hành
chính làm việc ở các cơ quan hành chính, còn công chức tư pháp làm việc ở toà án xét xử.
Về nguyên tắc nếu như công chức hành chính không có trách nhiệm, nhưng có thể tham
gia theo yêu cầu của người phụ trách việc hoạch định chính sách, thì công chức tư pháp
tốt nhất là không tham gia việc hoạch định ra chính sách.

Tổ chức hoạt động của nhà nước thông qua hoạt động của các cá nhân thực hiện công
việc của nhà nước gồm 2 hoạt động của 2 cấu thành tạo nên là: Chính khách và công
chức. Thực tiễn cho thấy, thường ở các nước chậm phát triển cả 2 đều mắc khuyết điểm
trầm trọng ở chỗ. Chính khách thì không chú trọng vào công việc lập ra những chủ trương
chính sách, can thiệp quá sâu vào nhiệm vụ hành chính của công chức; còn công chức thì
lại không những không tinh thông nghiệp vụ, mà lại còn không cần mẫn tận tuỵ và có
trách nhiệm trong công vụ của mình, thậm chí lại hay suy nghĩ đẻ ra chính sách thay cho
thủ trưởng. Chính đây là sự không thể hiện rõ căn bản của Khổng Tử trong học thuyết
Nho giáo của ông - thuyết Chính danh.

Chính phủ dân chủ hiện nay có một bộ máy công chức rất đồ sộ (bộ máy quan liêu -
thư lại) nhiều hơn bất kỳ của một chế độ quân chủ trong quá khứ. Lý do căn bản của vấn
đề là ở chỗ, càng ngày nhà nước cần phải mở rộng phạm vi các công việc cần phải đảm
nhiệm của mình. Hệ thống chính trị của Mỹ chẳng hạn bao gồm 3 triệu nhân viên trong
chính phủ liên bang và gần 14 triệu trong 80.000 chính phủ địa phương. Đại đa số nhân
viên này không do dân chúng Mỹ bầu ra. Kết quả là phần lớn các quyết định hàng ngày
đều do bộ máy hành chính quyết định một cách thiếu dân chủ.236

Sự tạo ra các nhiệm kỳ của các chức danh nhà nước không giản đơn chỉ là sự thay đổi
người đảm trách các chức vụ đó để đảm bảo cho sự dân chủ, quyền lực nhà nước luôn luôn
thuộc về nhân dân, và hướng về nhân dân, mà còn tiến xa hơn nữa để tạo cho một tổ chức đó
có chính sách, chủ trương đa dạng khác nhau cho sự phát triển toàn diện, không thái quá về
một thiên hướng nào, đồng thời cũng là việc chống lại quá ỷ của tổ chức có thể xảy ra.

Chính khách - bộ trưởng là chức vụ "tạm thời" thường thay đổi theo nhiệm kỳ của
Nội các. Vì vậy các bộ trưởng phải dựa vào ý kiến và trợ lực của các công chức - những
người hoạt động thường xuyên trong bộ. Đặc biệt là các quan chức cao cấp để điều hành
bộ và hoạch định chính sách. Người công chức cao cấp phải là người am tường các cách
thức điều hành của tất cả guồng máy của bộ, phải nắm vững các trở ngại, mà bộ trưởng
cần phải đối phó, có thể phải giải trình trước Quốc hội, báo chí, nhóm áp lực và trước
công chúng. Các vị bộ trưởng phải có tài năng chính trị riêng: Phải hiểu biết chính sách
236
Xem, John J. Macionis: Xã hội học Nxb Thống kê, Hà Nội 2004. tr. 566.
331
của Đảng và của Nội các; năng khiếu tinh tế và đầu óc nhạy cảm để nắm bắt được lòng
dân, hướng phát triển trong tương lai của ngành hoặc lĩnh vực và nhất là việc ý thức được
sự cấp bách trong công việc điều hành của bộ, và phải có quan niệm riêng về chính sách
của bộ trong thời gian cầm quyền.

Công chức hành chính cao cấp phải có trách nhiệm làm cho bộ trưởng hiểu về quan
niệm chính sách của bộ trước đây và hiện nay. Phần đông bộ nào cũng phải tìm ra một
quan điểm về trách nhiệm chung của bộ, tìm ra những quy tắc để thực hiện chí hướng.
Điều kiện lý tưởng là chính sách của bộ phải dung hoà được sự nhiệt tâm, ý chí và ý thức
được sự cấp bách của các chính khách với sự vô tư, sự tận tình của giới công chức trong
bộ. Điều này chỉ có thể thực hiện được khi các vị bộ trưởng - chính khách là người có cá
tính cương nghị và đầu óc minh mẫn. Khi bộ trưởng là người kém cỏi, nhu nhược chỉ có
dựa dẫm vào các công chức cao cấp trong bộ và chỉ là người phát ngôn chính thức cho
những ý đồ của họ.

Từ những điều đã phân tích ở phần trên chúng ta thấy rõ tầm quan trọng của việc
phân biệt giữa chính trị và hành chính. Sự phân biệt này không khác nào như sự phân biệt
giữa nhà doanh nghiệp với các kỹ sư và các công nhân phục vụ trong doanh nghiệp. Nhà
doanh nghiệp phải biết bỏ vốn vào chỗ cần có lãi, còn người kỹ sư cũng như những người
công nhân của việc thi công thì phải biết thực hiện thật tốt các thao tác theo các sản phẩm
mà người doanh nghiệp đã đầu tư. Các chính khách bao gồm những thành viên xuất sắc
nhất của đảng cầm quyền phải có những quyết sách dũng cảm và các nhà hành chính phải
tận tuỵ, trung thành và phải có chuyên môn, nghề nghiệp vững vàng.

Công chức ngạch hành chính có những nhiệm vụ sau:

1. Giám sát đôn đốc công việc thường nhật của ngành, giải quyết các công việc khó
khăn do cấp dưới đệ trình, và phải biết khi nào đặc biệt khó khăn không thuộc thẩm quyền
cần đưa lên cấp trên giải quyết. Để giải quyết vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình
phải có trách nhiệm trao đổi với các đồng sự trong bộ, với bộ khác, với chức trách địa
phương, với nhóm quyền lợi có liên quan..

2. Phát biểu quan điểm riêng của mình để đề cao chính sách của bộ. Ngoài việc tính
toán chính xác đến chi phí, nhân lực và vật lực, phải còn tiên liệu trước các phản ứng của
Quốc hội, báo chí và các nhóm áp lực quyền lợi.

3. Giúp bộ trưởng soạn thảo các luật lệ và các văn bản pháp quy thuộc lĩnh vực hoạt
động của bộ, nhất là việc phải soạn thảo các văn bản chi tiết để thi hành các đạo luật thuộc
trách nhiệm của bộ phải thi hành.

4. Giúp cho bộ trưởng giải trình trước Quốc hội.

332
 Qua những công việc này công chức tham dự vào việc hoạch định chính sách. Địa vị
pháp lý của công chức là phải bảo vệ và thi hành các chính sách của bộ. Tính cách của
người công chức hành chính là phải thận trọng giải quyết công việc, chứ không mạnh bạo
và liều lĩnh. Sự nồng nhiệt và sáng kiến không phải tính cách của công chức, mà là tính
cách của chính khách - bộ trưởng. Công việc của công chức là đem lại khả năng phê bình
và tiên liệu để có thể ảnh hưởng đến chính sách của bộ trưởng, để cho nhu cầu chính trị
tức thời, hay nhu cầu phải chiều theo dư luận của bộ trưởng phải được cân nhắc với
những mục tiêu và quy định nhiệm vụ của bộ đã được pháp luật ghi nhận.

Những thay đổi này đã khiến cho nền móng của học thuyết phân quyền thay đổi theo.
Ví dụ: Nếu như J. Locke quan niệm tổ chức nhà nước với 3 quyền phân lập, nhưng vẫn
giành phần ưu thế cho lập pháp. Đến S. Montesquieu và J. Madison thì 3 ngành quyền là
cân bằng. Tuy nhiên, giữa họ đều có chung một quan điểm, không muốn cho hành pháp
nắm ưu thế. Vì họ đều liên tưởng đến chế độ độc đoán của nền quân chủ chuyên chế. Đó
là quy luật chung của cách mạng tư sản. Nhưng chỉ trải qua một thời gian chẳng bao lâu
sau cách mạng và trên thực tế hành pháp vẫn dành được sự ưu thế về phía mình. Sở dĩ
như vậy, không phải là vì lập pháp ít nhân viên, còn hành pháp thì nhiều. Nhưng vì những
điều kiện khác, mà chỉ riêng hành pháp với bộ máy hành chính trực thuộc mới có. Sức
mạnh của ngành tư pháp thì cốt dựa vào vào sự thấu hiểu nội dung, tinh thần của các đạo
luật, mà muốn được như vậy phải có các thẩm phán có tài, và nhất là phải được đào tạo kỹ
lưỡng cộng với sự quen thuộc với những hình thức phức tạp của hệ thống pháp luật.

Về phương diện này thì ở ngành hành pháp cũng có những đòi hỏi tương tự, các công
chức đảm nhiệm các công việc cho hành pháp phải đặt trên căn bản của sự bổ nhiệm và
thăng thưởng của các ngạch bậc. Sự phức tạp của công việc hành chính, tính chất rộng
lớn, nội dung kỹ thuật, và thủ tục rắc rối, các cơ hội làm việc chuyên nghiệp, và hệ thống
tuyển chọn dựa trên tài năng .

Tất cả những điều đó khiến cho nghề công chức không kém quan trọng và phức tạp
như của nghề nghiệp thẩm phán của ngành tư pháp. So với tư pháp, thì những người đảm
trách các công việc hành pháp, nhất là hành chính cũng cần phải có hiểu biết chuyên môn,
đối với những người không đào tạo, không có chuyên môn, thì công việc của công chức
cũng trở nên hết sức thần bí.

Trái lại các nhà lập pháp có được chức vụ là do được dân chúng bầu nên, là những cử
tri, họ có thể thay đổi ý kiến, nên chức vụ của các nhà lập pháp không thể là chuyên
nghiệp vững chắc. Các nhà làm luật có thể kiểm tra giám sát hoạt động công chức, bộ
máy giúp việc của hành pháp, nhưng họ vẫn cần các hoạt động của công chức để thực
hiện các chính sách của mình. Nói cho cùng, thì một chính quyền tốt hay xấu phụ thuộc
rất nhiều vào các việc làm của giới công chức. Chính người công chức làm tốt hay làm hư

333
chính sách. Quyền lực nằm trong tay những người thi hành và áp dụng luật. Bởi vậy
không lấy gì làm lạ, khi người ta gọi chính quyền hiện đại là chính quyền "thư lại."

Để hình dung được một cách rõ ràng, vị trí vai trò của bộ máy thư lại công chức trong
nhà nước ta hãy so sánh nhà nước với một công ty tư nhân. Trong sự so sánh như vậy, thì
lập pháp hơi giống hội đồng giám đốc có trách nhiệm ấn định chính sách và các nguyên
tắc cơ bản cho hoạt động của công ty. Hành pháp thì hơi giống Tổng giám đốc, với sự
chấp thuận của các giám đốc cung cấp sự lãnh đạo tức thời, điều khiển các hoạt động và
nhận trách nhiệm bổ nhiệm các nhân viên tham mưu quan trọng. Các công chức hành
chính cũng giống như các nhân viên của các công ty trong việc có trách nhiệm thực hiện
các giao dịch và đối xử công bằng với dân chúng. Các nhân viên hành chính có thể bị
khiển trách bởi lập pháp, có thể bị chế tài về kỷ luật bởi hành pháp, bị xét xử bởi toà án,
bị chỉ trích bởi dân chúng. Các hành chính gia có thể đôi khi đề xướng một chính sách
được cấp trên chấp thuận, nhưng nhiệm vụ chủ yếu của họ là thực thi các mệnh lệnh của hành
pháp là một bộ phận chuyên biệt của hành pháp.

Hành pháp kiểm soát trực tiếp các hoạt động và phương pháp hành chính. Hành pháp
phối hợp vô số các hoạt động hành chính và chỉ thị hành chính cách thức thực thi luật.
Hành pháp bổ nhiệm các cá nhân vào các chức vụ hành chính chính yếu, điều khiển và
cung cấp cho họ những thông tin cần thiết. Hơn nữa hành pháp có trách nhiệm duy trì kỷ
luật và đòi hỏi sự cộng tác của các công chức trong công vụ. Bên cạnh đó hành pháp còn
có nhiệm vụ nâng cao tinh thần và lòng tự hào trong nghề nghiệp của hành chính.

Hiện nay công cuộc chống tham nhũng trong bộ máy hành chính đang là một vấn đề
được cả thế giới quan tâm. Vấn đề càng trở nên quyết liệt đối với các nước chậm phát
triển.

Việc kìm chế tham nhũng của bộ máy hành chính đòi hỏi một sự hiểu biết về những
lợi ích và sự kiểm soát được những hành vi của công chức. Nhiều công chức của Nhà
nước vẫn là những người ăn lương thật thà, bất chấp những sự quyến rũ và những sự hứa
hẹn thu được lợi ích của mình. Nhưng lại có không ít những công chức dễ dàng sa vào
con đường tham nhũng. Sẽ là không khôn ngoan nếu cho rằng mọi công chức của chính
phủ đều là những người có đạo đức cao hơn so với dân thường.

Hành pháp không đơn thuần chỉ là bộ phận được tổ chức ra để thực thi một cách thụ
động các quyết định luật của lập pháp, theo cách đề xướng của học thuyết phân quyền,
cũng như được ghi nhận lại trong các văn bản hiến pháp - luật căn bản của mỗi quốc gia,
là cơ quan chấp hành - hành chính cao nhất. Là cành quyền lực có ảnh hưởng rất lớn đến
các cành quyền lực khác, hành pháp là trung tâm của bộ máy nhà nước, nền tảng cho sự
phát triển và hoàn thành các chức năng lập pháp và tư pháp. Hành pháp còn là nơi ban
hành các văn bản pháp quy, là nơi soạn thảo ra các văn bản luật, lập ra chính sách huy
334
động nguồn nhân lực, vật lực của xã hội. Đó là những vấn đề quan trọng làm nền tảng cho
sự phát triển của quốc gia, mà các nhà học thuyết phân quyền chưa có điều kiện nhận ra,
và ngay cả hiến pháp sau này của tuyệt đại đa số các quốc gia, tuân thủ học thuyết
cũng vì lý do khách quan hoặc chủ quan chính trị mà không thể ghi nhận.

Vì lẽ đó muốn cho có một nhà nước mạnh thì phải có một hành pháp trong đó bao
gồm cả hành chính phải mạnh và tinh. Không có điều ngược lại. Bởi vì hành pháp với tư
cách là trung tâm, nên luôn luôn có sự ảnh hưởng đến các cành quyền lực khác.Trong lịch
sử các nước phát triển đã làm rất nhiều điều để tăng cường quyền lực của hành pháp, như
việc gắn đảng cầm quyền với hành pháp, như việc tăng cường chế độ thủ trưởng, chế độ
chịu trách nhiệm cá nhân. Nhưng một chính phủ - hành pháp mạnh thì lại rất dễ dẫn đến
một sự chuyên chế độc tài, chuyên chế, rất dễ cho sự lạm dụng và tham nhũng. Để chống
lại sự này phải cần đến sự kìm chế và hãm lại của các quyền khác là lập pháp và tư pháp,
và nhất sự lo toan của cả một tập thể đảng cầm quyền đến đời sống chính trị của đảng sau
này, mà người đứng đầu hành pháp là một thành viên.Từ những sự phân tích ở trên chúng
ta có thể nhận thấy một cách rõ ràng rằng Nhà nước trong thời đại hiện nay phải là một
nhà nước dân chủ. Quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân. Nhà nước được thành lập và
tổ chức theo các mô hình chính thể khác nhau. Có chính thể cộng hoà đại nghị, có chính
thể của quân chủ đại nghị, có chính thể của tổng thống cộng hoà và có chính thể của cộng
hoà hỗn hợp... Nhưng mọi chính thể đều tìm ra cho một một kiểu trách nhiệm của Chính
phủ hành pháp. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, do dân trực tiếp bầu ra, hoặc
Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước cử tri một cách trực tiếp, hoặc phối kết hợp giữa
hai cách thức chịu trách nhiệm: vừa trực tiếp qua cử tri vừa gián tiếp qua cơ quan do nhân
dân bầu ra, và cuối cùng đều trực tiếp chịu trách nhiệm trước nhân dân. Đó vừa là cách
thức kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa là thấy rõ được trách nhiệm to lớn của Nhà nước
trong việc phát triển và giữ ổn định quốc gia.

Những đặc điểm làm tăng cường trách nhiệm/ kiểm sóat của hành pháp

Một khi đạo luật đã được thông qua một cách cẩn trọng, người hành pháp với tư cách
là cơ quan điều hành phải vững vàng thực thi các đạo luật một cách công minh, chống lại
sự biện minh của những trường hợp nêu ra rằng họ là ngoại lệ, mà không chịu thực thi.
Với trách nhiệm phải thực thi các quyết định của lập pháp, thì càng ít người, càng ít cấp
trung gian, thì lại càng tiện lợi, càng nhanh chóng. Và sự thi hành càng nhanh chóng bao
nhiêu, thì lại càng bớt đi sự can thiệp, sự nhũng nhiễu và tạo điều kiện cho sự lạm dụng
quyền lực bấy nhiêu.

Bản tính cần có của hành pháp cũng khác với ngành tư pháp. Nếu như phẩm chất của
tư pháp là sự liêm chính và ôn hoà, thể hiện ở trí phán đoán vô tư cùng với sự được bổ
nhiệm suốt đời, độc lập tránh mọi sự áp lực của công chúng, của cả ngành lập pháp, lẫn

335
cả hành pháp, thì của hành pháp phải là quyết đoán, phải là nhanh nhạy và dám chịu
trách nhiệm. Trong trường hợp xảy ra có sự tấn công của nước ngoài, nhà hành pháp
phải có quyền lực và sức mạnh để ứng phó nhanh và phải có uy lực.

Nếu như trong tổ chức quyền lực của các nhà nước phát triển với việc áp dụng học
thuyết phân quyền một cách rạch ròi: i. Nghị viện có quyền ra luật, ii. Tư pháp có quyền
ra các phán quyết, iii. Chính phủ - hành pháp phải có quyền ra lệnh. Quyền ra lệnh tức là
quyền chỉ huy. Dưới góc độ này Chính phủ cần phải có uy quyền nhiều hơn để thi hành
quyền lực ra lệnh của mình. Xét cho đến cùng thì quyền hành pháp vẫn là trung tâm của
bộ máy nhà nước hiện nay. Càng ngày thực tế trên càng biểu hiện rõ. Nhưng sự cương
quyết, sự dám chịu trách nhiệm cùng với quyền ra lệnh, quyền chỉ huy luôn luôn đặt ra
cho những người thi hành chức năng hành pháp một nguy cơ của sự độc tài chuyên chế.
Mà sự độc tài chuyên chế lại luôn luôn là mục tiêu của mọi cách mạng mang tính dân
chủ. Có lẽ đây cũng là một nguyên nhân dẫn đến chỗ đa số luôn nghi kỵ vị trí, vai trò của
hành pháp.

Tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm là một bản tính cần có của hành pháp. Hai
bản tính này gắn liền với nhau không tách rời. Tính quyết đoán thể hiện ở chỗ luôn phải
chủ động đương đầu với sự việc, không theo đuôi đa số, phải đưa ra những quyết định táo
bạo, kịp thời, rõ ràng, phù hợp tương lai; sau khi đã có quyết định thì phải cương quyết
theo đuổi thực hiện quyết định ấy đến cùng, và không nghiêng ngả, không dao động, mà
phải hành động một cách cương quyết theo mục đích của quyết định, một khi đã được
ban hành ra.

Tính dám chịu trách nhiệm thể hiện ở chỗ dám chịu gánh vác hậu quả trước mọi thất
bại có thể xảy ra như dám từ chức, dám bồi thường thiệt hại, dám xin lỗi trước công
chúng khi công việc đã quyết định một cách cương quyết bị thất bại, không như những
điều đã dự định.

Những người và những cơ quan, bộ phận tổ chức không có những đặc điểm trên thì
không nên giao quyền hành pháp cho họ.

Nội dung tính chịu trách nhiệm của hành pháp các nước phát triển thường được bảo
đảm bằng:

Thứ nhất, sự độc lập của hành pháp trước lập pháp.

Trong một chính thể hiện đại, nhiều vấn đề thuộc thẩm quyền của quốc gia nói chung
đều phải do hai cơ quan lập pháp và hành pháp cùng quyết định. Trong nhiều trường hợp
ngành hành pháp cũng không phải nên hoàn toàn chiều theo ý muốn của lập pháp. Có
nhiều trường hợp Tổng thống và Quốc hội có những ý kiến trái ngược nhau, trong khi đa
số nhân dân có một thái độ trung lập. Nhưng, trong trường nào cũng vậy, ngành hành
336
pháp cũng nên có một thái độ can đảm để hành động theo ý muốn của mình một cách
cương quyết và can đảm, theo kiểu dám làm, dám chịu. Việc Tổng thống Mỹ và Thủ
tướng Anh quốc cùng có quyết định đánh Irắc mới đây trong khi dân chúng và cả các
thành viên của Nghị viện phản đối gay gắt là một minh chứng dễ dàng nhất cho việc
chứng minh nhận định trên. Tính cương quyết của Tổng thống Mỹ được nhiều người đo
bằng số lần phủ quyết các đạo luật đã được Quốc hội Mỹ thông qua.

Thứ hai, quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm nhiệm, với một
nhiệm kỳ vừa đủ và người đó phải chịu trách nhiệm trước nhân dân hoặc trước Nghị viện
do dân bầu ra. Sự kiểm soát quyền lực nhà nước có tiêu điểm tập trung vào sự kiểm
soát người đứng đầu hành pháp.

Những yêu cầu quyền hành pháp nói trên giải thích cho chúng ta rõ tại sao hành pháp
phải và nên thi hành theo một chế độ thủ trưởng và phải chịu trách nhiệm cá nhân trước
nhân dân như Tổng thống của các nhà nước được tổ chức theo mô hình của chế độ Tổng
thống, hoặc trước một cơ quan do nhân dân bầu ra, như của Thủ tướng theo mô hình của
chế độ đại nghị. Vì một lẽ giản đơn rằng, nhiều người cùng tiến hành điều hành, thì sẽ dẫn
đến tình trạng ngưng trệ và tê liệt, làm mất tác dụng của phần lớn các biện pháp của chính
quyền trong các trường hợp khẩn cấp quan trọng của đất nước.

Bản tính quyết đoán như trên đã nêu luôn luôn đi kèm theo với bản tính dám chịu
trách nhiệm, cho dù có tổ chức ra một nhân vật thứ hai giúp việc cho người đứng đầu
hành pháp đi chăng nữa, thì người đứng đầu hành pháp vẫn phải chịu trách nhiệm. Trong
chế độ lưỡng tính của Cộng hoà Pháp quốc hiện hành (Hiến pháp năm 1958), Thủ tướng
chính là Phó Tổng thống. Trong trường hợp Tổng thống cùng đảng với đa số Hạ nghị viện
thì Thủ tướng chẳng khác nào như người giúp việc thực sự của Tổng thống. Trong trường
hợp thuộc hai đảng khác nhau, mối quan hệ giữa hai chức danh này sẽ hết sức phức tạp,
rất dễ dẫn đến tình trạng mâu thuẫn, về nguyên tắc thì Tổng thống đảm trách lĩnh vực
bang giao quốc tế, còn Thủ tướng chỉ làm công việc đối nội và quốc phòng theo quy định
của Hiến pháp. Nhưng việc điều hành các phiên họp chính thức của Chính phủ để hoạch
định chính sách quốc gia, cũng theo quy định của Hiến pháp vẫn phải dưới sự chủ tọa của
Tổng thống. Tổng thống có quyền lãnh đạo hành pháp, nhưng hành pháp vẫn có người
đứng đầu là Thủ tướng. Việc Tổng thống chủ toạ các phiên họp chính thức của Chính phủ
theo quy định của bản Hiến pháp 1958, Thủ tướng chỉ được quyền chủ tọa các phiên họp
trù bị đã làm cho vị trí vai trò của Tổng thống Pháp hiện nay khác hoàn toàn với của Hiến
pháp năm 1946 và gần giống như của Tống thống Mỹ. Phó Tổng thống Mỹ theo quy định
của Hiến pháp là Chủ tịch Thượng viện, trên thực tế chỉ là người chờ để thay Tổng thống,
trong trường hợp Tổng thống bị bãi chức hoặc bị mệnh chung giữa nhiệm kỳ.

337
 Hành pháp được chia ra làm 2 phần: hành pháp tượng trưng và hành pháp thực
quyền. Hành pháp tượng trưng do nhà Vua nắm giữ và hành pháp thực quyền do Thủ
tướng đảm nhiệm.

Cho dù có được quy định hay không được quy định trong Hiến pháp thì, quyền hành
pháp của các nước phát triển vẫn và luôn luôn nằm trong tay một cá nhân, thủ lĩnh của
đảng cầm quyền. Các đảng phái chính trị của các nhà nước này ganh đua để giành chức
vị đứng đầu hành pháp chứ không phải người chủ toạ các phiên họp của Nghị viện - cơ
quan lập pháp. Trong trường hợp được cả 2 thì điều đó lại càng trở nên tốt hơn.

Sự cương quyết của hành pháp phải được bảo đảm bằng nhiệm kỳ vừa đủ để hành
pháp có đủ thời gian thực hiện những chính sách cương quyết của mình. Nếu một người
chỉ giữ chức vụ trong một thời gian quá ngắn, thì người đó sẽ không mong muốn và cũng
không có khả năng chăm chút tới chức vụ của mình và càng không bao giờ muốn vì chức
vụ ngắn ngủi đó, mà phải mang liên lụy vào thân khi cần đến một sự quyết đoán. Các nhà
lập hiến Hoa kỳ cho rằng, nhiệm kỳ của Tổng thống Mỹ 4 năm là vừa đủ cho việc Tổng
thống tổ chức thực hiện cương quyết một chính sách tốt, đồng thời cũng là không đủ cho
việc lợi dụng nhiệm kỳ này làm những điều thể hiện sự đàn áp hoặc xâm phạm đến
quyền tự do dân chủ của công dân. Trong trường hợp có những chính sách cương quyết
tốt phù hợp với lòng dân, họ có thể được tái cử ở nhiệm kỳ thứ hai, nhưng với một nhiệm
kỳ thứ ba thì lại không được Hiến pháp cho phép.

Thứ ba, Thủ lĩnh của đảng cầm quyền luôn luôn là người đứng đầu hành pháp.

Trong chế độ đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà, đảng chiếm số đông trong cuộc
bầu cử Hạ nghị viện luôn luôn là Thủ tướng chính phủ. Mất Thủ tướng cũng đồng nghĩa
với việc mất thủ lĩnh của đảng cầm quyền, và chuyện ngược lại cũng là như vậy. Trong
trường hợp cuộc bầu cử Hạ viện không tìm được đảng chiếm đa số ghế, thì liên minh nào
chiếm được đa số sẽ đứng ra thành lập chính phủ, thủ lĩnh của liên minh sẽ là Thủ tướng -
người đứng đầu hành pháp. Như vậy, trong chế độ này người dân không chỉ giản đơn đi
bỏ phiếu bầu ra Hạ nghị viên, mà còn có mục tiêu tìm ra cho đất nước một người có khả
năng đứng đầu một cơ quan quan trọng nhất của quốc gia -người đứng đầu hành pháp.

Trong chế độ Tổng thống, điển hình như là của Mỹ quốc, mặc dù thủ lĩnh của đảng
không được xác định rõ ràng, với một chế độ sinh hoạt đảng lỏng lẻo, nhưng qua các đợt
tranh cử Tổng thống, ứng cử viên nào trúng cử Tổng thống cũng được xác định là nhân
vật số một của đảng, và đảng đó trở thành đảng cầm quyền, chứ không phải đảng chiếm
đa số trong Hạ nghị viện. Đảng cầm quyền là đảng nắm được người đứng đầu hành pháp.

Thứ tư, là chế độ chịu trách nhiệm cá nhân của các vị Bộ trưởng trước người đứng
đầu hành pháp. Rất ít có hiến pháp nào quy định vấn đề này, song trên thực tế của đất

338
nước nào cũng như vậy. Hiến pháp của Mỹ là bản hiến pháp thành văn lâu đời nhất không
quy định việc tổ chức chính phủ và các thành viên của chính phủ, nhưng trên thực tế các
bộ trưởng vẫn được hình thành và chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống, mà không phải
chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Chính điểm này tạo nên đặc điểm quan trọng của chế độ
tổng thống cộng hoà. Trong chế độ đại nghị điển hình của Anh quốc, các Bộ trưởng phải
chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện, nhưng trên thực tế trước khi chịu trách nhiệm trước
Nghị viện phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng, vì bộ trưởng phải do Thủ tướng đề cử.

Tất cả những đảm bảo trên đây được hình thành dần dần trong thực tế phần nhiều
không được quy định trong hiến pháp của các nước phát triển, nhưng đều có tác dụng tạo
nên bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm của Hành pháp - một bộ phận quan
trọng nhất có tính nền tảng và cơ sở cho sự phát triển của các nhà nước này. Hiến pháp và
thực tế việc tổ chức quyền lực nhà nước của mỗi quốc gia chậm phát triển cần phải có
những quy định, những biện pháp giúp cho những người đảm trách nhiệm vụ hành pháp
thực hiện tốt bản tính vốn có và cần có đã được phân tích như ở trên.

7.6. Chính phủ Việt Nam phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Việt Nam theo
Hiến pháp lịch sử.

Hiến pháp Việt Nam hiện hành có nhiều điểm cho phép hành pháp - Chính phủ thực
hiện bản tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm.Ví dụ như quy định có tính chất bao
quát: "Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước
Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước."(Điều 110).

Nhiệm vụ bao quát này được chi tiết hoá ở Điều 114 khi Hiến pháp quy định nhiệm
vụ quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ. Điều 117 quy định việc các Bộ trưởng và các
thành viên khác của Chính phủ ngoài việc phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội còn phải
chịu trách nhiệm trước Thủ tướng. Nhận thức quan trọng về những bản tính cần có của
ngành hành pháp của Hiến pháp năm 1992 lại được tiến thêm một bước nữa bằng việc
quy định quyền của Quốc hội được bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội
bầu ra và bổ nhiệm, trong đó có cả đối với người đứng đầu, và thành viên của hành pháp
(Nghị quyết của Quốc hội về việc sửa đổi và bổ sung một số điều của Hiến pháp nước
Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, Điểm 7 Điều 84). Chính việc bỏ phiếu
tín nhiệm của Quốc hội đối với các chức danh do Quốc hội bầu và phê chuẩn, là đòi hỏi
tăng cường trách nhiệm của các chức danh này, trong số đó có và quan trọng nhất là chức
danh của ngành hành pháp bao gồm: Thủ tướng và các bộ trưởng cấu thành Chính phủ.

So với Hiến pháp năm 1980 của cơ chế chính trị cũ, bản tính quyết đoán và dám chịu
trách nhiệm của hành pháp và người đứng đầu hành pháp đã được quy định rõ hơn, và
nâng lên một bước. Vì ở Hiến pháp năm 1980 hành pháp của nhà nước được quy định
bằng chế định Hội đồng Bộ trưởng. Mỗi thành viên của Hội đồng Bộ trưởng chịu trách
339
nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước Quốc hội và cùng các thành viên khác
chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội và Hội
đồng nhà nước (Điều 112 Hiến pháp năm 1980). Hiến pháp này không có điều khoản quy
định riêng sự chịu trách nhiệm của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước Quốc hội. Với chế
độ làm chủ tập thể, cả Hội đồng Bộ trưởng, mà không phải của cá nhân Chủ tịch Hội
đồng Bộ trưởng, phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội (Điều 104 Hiến pháp năm 1980).

Nhưng bên cạnh những yếu tố tích cực trên, có tính đảm bảo cho việc thực hiện bản tính
của hành pháp, trong các quy định của Hiến pháp và nhất là thực tế, nhận thức của chúng ta
vẫn còn không ít khó khăn cho việc thực hiện bản tính nêu trên của hành pháp. Đó là:

Thứ nhất, mặc dù theo quy định của Hiến pháp, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm
trước Quốc hội, tức là về nguyên tắc Thủ tướng phải chịu trách nhiệm cá nhân về những
thành công, cũng như thất bại của hành pháp, nhưng trên thực tế với quyền hành pháp về
cơ bản được giao cho nhiều người đảm nhiệm, cộng với tư duy nhận thức của nền văn hoá
tư tưởng Việt Nam, trách nhiệm của cá nhân vẫn còn là lu mờ, nằm xen lẫn trong trách
nhiệm của tập thể của bao gồm tất cả các thành viên họp thành Chính phủ của nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Thứ hai, có quá nhiều chức danh Phó Thủ tướng, đặc biệt còn có cả chức danh Phó
Thủ tướng thường trực. Việc giảm đi các chức danh Phó Thủ tướng là một trong những
tinh thần của Hiến pháp năm 1992, nhưng vì nhiều những lý do khác nhau, tinh thần trên
không được thực hiện một cách triệt để. Sự hiện diện của các Phó Thủ tướng phụ trách
các khối bộ và liên bộ, vô tình, cố ý đã làm giảm đi trách nhiệm của các bộ trưởng phụ
trách các ngành, và lĩnh vực trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước theo quy định của Hiến pháp,
mà đáng lý ra theo quy định của Hiến pháp họ phải chịu trách nhiệm.

Mặc dù bước đầu theo quy định của Hiến pháp năm 1992, cũng như thực tế nhận thức
của chúng ta đã có những chuyển biến khởi sắc nhất định về bản tính cần có của ngành
quyền lực hành pháp, như chế độ thủ trưởng và sự chịu trách nhiệm cá nhân của người
đứng đầu và các thành viên khác của Chính phủ, song so với các nhà nước phát triển, ở
chúng ta còn một số những điểm không thuận lợi cho việc thực hiện các bản tính nêu
trên. Tương ứng với những điểm cụ thể đã được phân tích ở phần trên có thể hình dung
được rằng, tính quyết đoán và tính dám chịu trách nhiệm của Thủ tướng - người đứng đầu
hành pháp của nhà nước Việt Nam bị giảm đi nhiều lần so với của các nhà nước phát
triển. Đây cũng là cũng là nguyên nhân chính cho việc giảm bớt trách nhiệm đáng lý ra
phải gánh vác của người đứng đầu hành pháp của nhà nước, cũng như của người đứng
đầu một ngành hoặc một lĩnh vực trong phạm vi cả nước.

Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về tình trạng phát triển của ngành
hoặc lĩnh vực phụ trách trong phạm vi toàn vẹn lãnh thổ quốc gia
340
 Thời nào cũng vậy, vai trò của Bộ trưởng là rất lớn. Nếu như trước kia của thời kỳ
chiến tranh cũng như trong tình trạng của thời chiến, của thời kỳ tập trung bao cấp, ít có
điều kiện chứng kiến được vị trí vai trò quan trọng cũng như tính phải chịu trách nhiệm
của các vị Bộ trưởng, thì ngày nay trong tình hình của việc xây dựng phát triển kinh tế thị
trường càng có điều kiện thấy rõ hơn vị trí của các vị Bộ trưởng.

Chức vụ Bộ trưởng ngày nay không phải là một sự ngẫu nhiên, mà chúng có từ thời
rất xa xưa của các chế độ chiếm hữu nô lệ và phong kiến để lại, và về nguyên tắc thời nào
cũng vậy hoạt động của họ có tầm quan trọng rất đáng kể cho sự phát triển của đất nước.
Những điều ấy chúng ta phải biết và phải đòi hỏi họ.

Ở phương Đông, Bộ trưởng có gốc tích từ các Tể tướng thời xa xưa:

"Trung Quốc từ khi tiến vào xã hội giai cấp thành lập Nhà nước chủ nô cho
đến khi vương triều Mãn Thanh sụp đổ, chính quyền Nhà nước trước sau đều
theo chế độ quân chủ chuyên chế. Vua có quyền lực chí cao vô thượng, bốn chữ
"Trẫm là Nhà nước" đã khái quát thực chất chế độ quân chủ chuyên chế. Nhưng
bất luận Nhà Vua của chế độ chủ nô hay Hoàng đế của chế độ chính trị phong
kiến, không kể họ có tài năng chính trị và khí phách mưu lược cao thế nào, cũng
không thể nắm hết được tình hình chính trị, nên phải có một hoặc một nhóm
người trợ thủ giúp cho ông ta trị nước. Một vài trợ thủ đó chính là các Tể tướng
(Thừa tướng, Tướng quốc), một nhóm trợ thủ là Tể phụ (các quan đứng đầu Tam
tỉnh hoặc Nội các). Tể tướng, Tể phụ giúp các Vua "Trợ lý Âm - Dương", xử lý
các việc lớn của đất nước. Do vậy, sự trị loạn hưng suy của các vương triều trong
các thời đại, Tể tướng, Tể phụ có vai trò hết sức quan trọng. Thông thường Vua
sáng suốt, Tể tướng hiền lương, thì đất nước bước vào thời kỳ thịnh trị phát đạt,
nhưng nếu Vua tối tăm, Tể tướng nịnh hót, thì đất nước rơi vào tình trạng thối nát
suy thoái."237

Và ở phương Tây cũng vậy, các Bộ trưởng của họ cũng có nguồn gốc từ những các
quan chức của Nhà Vua.

Có lẽ do nhu cầu của các cuộc cách mạng xã hội, cần phải lật đổ chế độ chính trị của
xã hội cũ, mà trong đó hoạt động của các chức vị tể tướng và quan lại thượng thư, cùng
với bộ máy thư lại là những yếu tố cấu thành rất quan trọng, nên cùng với triều đình, các
chức danh nói trên trở thành mục tiêu cần phải công kích của cả các cuộc cách mạng xã
hội tư bản chủ nghĩa và lẫn của cách mạng xã hội chủ nghĩa. Nhưng chẳng được bao lâu
sau, sự thành công của các cuộc cách mạng xã hội này, các chức danh nói trên vẫn phải
trở lại vị trí, vai trò quản lý và điều hành xã hội của mình. Càng ngày càng thấy rõ tầm
237
Xem, Chu Thiệu Hầu. Tổng tập - Lược truyện các tể tướng trong lịch sử Trung Quốc. Nxb Văn hoá Thông
tin.Hà Nội, 2004, tr.7
341
quan trọng của bộ máy hành pháp trong việc duy trì và phát triển kinh tế - xã hội của mỗi
quốc gia không phân biệt chế độ chính trị tư bản chủ nghĩa hay là xã hội chủ nghĩa.

Trong khoảng 100 năm nay, trách nhiệm của Chính phủ bành trướng rất rộng lớn. Giúp
việc cho Chính phủ - hành pháp là hệ thống công vụ gồm những chuyên viên thành thạo có
huấn luyện. Họ ở lại liên tục, trong khi Nội các bao gồm các bộ trưởng lên, rồi lại xuống,
hợp rồi lại tan. Thế lực ảnh hưởng của công vụ chính là ở chỗ nó có tính cách thường trực
bất biến và có khả năng chuyên môn. Nó là yếu tố tiết chế các thành phần chính trị (dân cử)
trong quá trình hình thành chính sách của Chính phủ.

Ngược lại, hệ thống công vụ gồm những công chức chuyên môn, thành thạo, thường
trực và vô tư, vì không do cử tri bầu ra, họ lưu tâm về tương lai sau này hơn, vì còn phải
chịu hậu quả chính sách của Bộ sau khi bộ trưởng xuống. Khi trách vụ gia tăng, nhiều
công việc trước đây do các bộ trưởng và Quốc hội thi hành, đã được uỷ quyền cho các
công chức. Ngày nay các đạo luật chỉ có mục đích là quy định các quy phạm có tính
nguyên tắc, dành phần chi tiết cho các nghị định (statutory rules), quyết định (orders), và
quy tắc (regulations) do hệ thống các công chức soạn thảo với sự đồng ý của bộ trưởng.
Hay nói một cách khác quyết định của Bộ trưởng là quyết định cuối cùng. Quyền này gọi
là quyền lập quy của Chính phủ, chúng rất nhiều và dài hơn các đạo luật. Sau đấy là việc
Bộ phải tổ chức thực thi, khuyến khích và trừng phạt những cá nhân và những tổ chức
thực thi hoặc không thực thi tốt chính sách đã được ban hành. ở nghĩa rộng hơn một chút,
Bộ trưởng có trong tay cả lập pháp, hành pháp và tư pháp, không khác nào như một Nhà
Vua thời kỳ phong kiến chuyên chế, nhưng chỉ khác hơn ở chỗ, quyền hạn chỉ trong một
ngành, hoặc một lĩnh vực được phân công phụ trách, và thư nữa là không được truyền
ngôi lại cho hàng con cháu của họ mà thôi.

Làm cho các chính sách của các Bộ tranh đua lẫn nhau phối hợp với nhau thành một
chính sách chung, toàn thể, thống nhất là trách nhiệm nặng nề của Chính phủ. Định chế
Nội các của các nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị kể cả quân chủ
lẫn cộng hoà cho phép Chính phủ thực hiện chức năng quan trọng này. Thông thường
những quyết sách về chính sách xuất phát từ Bộ, và Nội các chỉ quyết định những chính
sách quan trọng được đệ trình lên. Dưới góc độ này Nội các chỉ là cấp quyết định chính
sách, còn dự thảo và hoạch định chính sách phải là của Bộ. Trong một hệ thống tốt, quá
trình lập chính sách phải có sự tham gia của cả Bộ, ngành cụ thể có liên quan. Vị trí quan
trọng của vai trò Bộ trưởng còn có thể được chứng minh rõ hơn ở chỗ: Mặc dù về mặc
nguyên tắc các chức danh này không có (không được quy định) trong chính thể của Nhà
nước Tổng thống cộng hoà, nhưng trên thực tế các chức danh đó vẫn tồn tại trên thực tế
bất chấp cả việc có hay không có trong quy định của Hiến pháp Hợp Chủng quốc Hoa kỳ.

342
 Đứng trên phương diện toàn thể quốc gia, thì vai trò của Thủ tướng - người đứng đầu
Chính phủ là rất lớn, nhưng đứng trên phương diện của một ngành, một lĩnh vực, cũng
trên toàn thể lãnh thổ quốc gia, thì vai trò của từng Bộ trưởng một cũng là rất quan trọng.
Xét cho cùng thì, Thủ tướng như trong lịch sử hình thành, cũng là một Bộ trưởng - Bộ
trưởng thứ nhất trong các Bộ trưởng, thậm chí mặc dù là người đứng đầu hành pháp
nhưng vẫn phải đảm trách trực tiếp lãnh đạo một ngành, một lĩnh vực của Chính phủ. Một
trong những trách nhiệm của ông là phải điều hoà lợi ích của các ngành, các lĩnh vực dưới
lợi ích tổng thể của một quốc gia.

Vì vậy, trong mọi chính thể hiện đại, Thủ tướng, hay Tổng thống tức là người đứng
đầu Hành pháp là quan trọng, nhưng xét ở một lĩnh vực, một ngành thì Bộ trưởng là quan
trọng hơn. Bộ trưởng là người đứng đầu bộ hoặc cơ quan ngang Bộ. Việc thành lập ra các
Bộ và việc điều hành của các Bộ bao giờ cũng là vấn đề được nổi lên thường nhật. Vì so
với các cơ quan Nhà nước khác các chính sách, chủ trương và pháp luật của Bộ có quan
hệ mật thiết nhất đối với đời sống của mọi công dân.

Chính sách thì do chính khách, bộ trưởng những nhà hoạt động chính trị đẻ ra. Xét
cho cùng chính sách của quốc gia là chính sách của các bộ tổng hợp lại. Luật mặc dù do
Quốc hội thảo luận thông qua, nhưng xét cho cùng thì cũng xuất phát từ một ngành, một
lĩnh vực cụ thể do bộ tương ứng điều hành, vì bộ là chủ thể đầu tiên có trách nhiệm phải
dự thảo dự án luật. Hay nói một cách khác mọi chính sách, pháp luật của quốc gia đều có
thể quy về một ngành hoặc một lĩnh vực của một bộ hoặc một uỷ ban ngang bộ nào đó.
Ngược lại mọi phản ánh từ cuộc sống xã hội đều có thể quy vào một ngành hoặc một lĩnh
vực nào đó của một bộ. Ở Anh quốc không có một lĩnh vực nào, lại không có một Bộ chịu
trách nhiệm.

Trong một thế giới hiện đại, những chính khách thường là những người đứng đầu các
cơ quan, các tổ chức, có một nhiệm kỳ nhất định, phải có trách nhiệm đẻ ra các chính sách
mới khác hẳn với những người đảm trách nhiệm kỳ trước, hay chí ít cũng là chỉnh sửa lại
những gì thái quá hay lệch lạc của nhiệm kỳ trước. Bằng những chính sách mới kế tiếp
nhau như vậy sẽ có cơ hội cho việc đi đúng hướng hơn của ngành hoặc lĩnh vực nói riêng,
và cũng như của Nhà nước nói chung.

Những Bộ trưởng thông minh sáng suốt thường có những chính sách táo bạo thậm chí
còn ngược cả với đường lối bảo thủ, hoặc thái quá đang hiện hành, mà số đông không
nhận ra. Nhưng việc thi hành những chính sách táo bạo và sáng suốt đó, thường là mở ra
một bước ngoặc phát triển của xã hội. Chính khách, Bộ trưởng phải có trách nhiệm nghĩ
ra cho được các chính sách, sau đó phải tổ chức cho các công chức tập trung sức lực của
Bộ cho việc thực thi chính sách đó theo quy định của pháp luật. Về nguyên tắc, trách
nhiệm của chức danh nào, phải làm tốt chức chức danh ấy, nhưng quan trọng nhất vẫn là

343
người chính khách, bộ trưởng phải biết đẻ ra chính sách. Không có khả năng đẻ ra các
chính sách mới thì không nên làm chính khách, bộ trưởng. Sự tín nhiệm của Quốc hội đối
với chính sách của bộ cũng là sự tín nhiệm đối với chính bộ trưởng. Con người phải đi đôi
với chính sách, không có điều ngược lại, con người tách rời khỏi chính sách.

Chủ thể chủ yếu trong việc đẻ ra các chính sách là hành pháp, các Bộ trưởng. Một số
chính sách quan trọng buộc phải thông qua Quốc hội, tuỳ theo quy định của từng nước.
Nhưng có những chính sách không cần thiết phải được thông qua lập pháp. Trong trường
hợp hệ thống pháp luật của Nhà nước đã chứa đựng đầy đủ các quy định cho việc thực
hiện chính sách, thì không nhất thiết Quốc hội phải thông qua chính sách đó. Chính sánh
liên quan đến phân bổ ngân sách, phát động tất cả các nguồn lực, và vật lực của quốc gia.
Việc thông qua ngân sách chi tiêu cũng đủ cho một chính sách được lập pháp thông qua.
Việc thực thi luật, hành pháp chưa hẳn đã liên quan đến việc chi ngân sách của Nhà nước,
vì nhiều văn bản luật không phải chỉ được thực thi từ phía Nhà nước. Đất nước phát triển
trước hết bằng các chính sách, chứ chưa chắc đã bằng luật pháp.

Ưu thế của hành pháp là làm cho các bản văn pháp luật được lập pháp ban hành đi vào
cuộc sống thông qua các chính sách, và cũng từ thực tế sôi động mà chính sách mới lại được
hình thành tiếp theo. Trong cùng một thời điểm, Nhà nước có thể có nhiều chính sách, nhưng
phải có những chính sách quan trọng được ưu tiên thực hiện trước.

Thường những chức vụ của Nhà nước mà quyết định của nó có sự ảnh hưởng đến toàn
bộ quốc gia thì những người đảm nhiệm các chức vụ đó được gọi là chính khách và hoạt
động của họ được gọi là hoạt động chính trị. Đó là các đại biểu quốc hội - nghị sỹ, do nhân
dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Đó là các nguyên thủ, thủ tướng và các bộ trưởng, mà
hoạt động của họ ảnh hưởng đến toàn bộ quốc gia. Trong số đó quan trọng nhất vẫn là
người đứng đầu mỗi một ngành hoặc mỗi một lĩnh vực - Bộ trưởng.

Các chính khách - bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về việc thực thi các quyết định
chính sách của chính bản thân các công chức. Thậm chí nhiều chính khách phải rời chức
vụ bộ trưởng của mình vì những hành vi vi phạm pháp luật của công chức. Khi công
chức phạm sai lầm, mắc tội phạm, ảnh hưởng đến uy tín của bộ, thì bộ trưởng phải từ
chức, không hứng chịu kỷ luật, cảnh cáo thay cho công chức. Đó là trách nhiệm chính trị,
là phải từ chức, không phải phải gánh chịu kỷ luật như công chức, để rồi có thể còn tại
vị.

Từ những điều đã phân tích ở phần trên chúng ta thấy rõ tầm quan trọng của bộ
trưởng. Xét cho cùng từ lịch sử hình thành cho đến thực tế hiện tại, Bộ trưởng phải có
trách nhiệm hoàn toàn về tình trạng phát triển hay đình trệ mà ngành hoặc lĩnh vực của
mình phụ trách từ A cho đến Z, không khác nào một "ông Vua hiện tại " trong ngành hoặc
lĩnh vực của mình: Chính sách xuất hiện ở nơi bộ trưởng, luật pháp xuất hiện từ nơi ông,
344
và thực thi chính sách và luật pháp lại là chính ông được luật pháp quy định, và thưởng
phạt các nhân viên công chức trong bộ cũng do chính ông, được pháp luật quy định. Ông
ta không khác nào như một nhà doanh nghiệp phải biết bỏ vốn vào chỗ cần phải sinh ra
lãi, còn những người công chức trong bộ, thì lại giống như người kỹ sư, cũng như những
người công nhân của việc thi công, họ phải biết thực hiện thật tốt các thao tác theo các
sản phẩm mà người doanh nghiệp đã đầu tư, thiết kế. Các Bộ trưởng bao gồm những
thành viên xuất sắc nhất của Đảng cầm quyền phải có những quyết sách dũng cảm làm
cho ngành hoặc lĩnh vực của mình bứt phá lên, đồng thời phải dám chịu trách nhiệm về
tình trạng của ngành hoặc lĩnh vực của mình phụ trách. Trong trường hợp có sự cố phải
dám xin từ chức để cho người khác có khả năng hơn đưa ngành hoặc lĩnh vực đó đi lên
trên con đường phát triển.

Việc bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do Quốc hội bầu ra hoặc phê chuẩn cũng là
một trong những biện pháp tăng cường trách nhiệm các vị bộ trưởng hiện nay của nhà
nước Việt Nam, trong việc phải tạo ra các chính sách mới, cơ chế mới cho sự phát triển
các ngành hoặc lĩnh vực phải phụ trách. Hãy xem sự luận giải về mối tương quan giữa bộ
trưởng và chính sách (cơ chế) của bộ trong đoạn trích dưới đây:

"Nếu việc bỏ phiếu tín nhiệm diễn ra và nếu có vị bộ trưởng nào đó bị bất
tín nhiệm thì âu là đó cũng là chuyện bình thường, vì Quốc hội đã tín nhiệm phê
chuẩn họ, thì Quốc hội cũng có thể bất tín nhiệm họ. Đã giao phụ trách một lĩnh
vực nào đó, bộ trưởng tất nhiên phải chịu trách nhiệm lĩnh vực mình phụ trách,
và nếu không hoàn thành nhiệm vụ có thể bị miễn nhiệm. Tuy nhiên điều mà cử
tri mong muốn hơn có lẽ không phải là bãi nhiệm, miễn nhiệm một vài vị bộ
trưởng cụ thể, mà là những thay đổi cơ bản, thực sự trong cơ chế giải quyết đặt
ra trong những lĩnh vực họ phụ trách... Nói như vậy, không có nghĩa là giảm
nhẹ trách nhiệm của các bộ trưởng, vì có những thiếu sót hay thất bại hoàn
toàn không phải do cơ chế, và ngay cả trong trường hợp do cơ chế thì bộ
trưởng cũng có trách nhiệm lớn trong việc phải làm thay đổi cơ chế đó, vì cơ
chế do con người làm ra con người có thể thay đổi.

Điều chúng tôi muốn nói ở đây là không thể dừng lại ở việc bỏ phiếu tín
nhiệm, hay bãi nhiệm, miễn nhiệm một hai bộ trưởng, mà tìm ra những nguyên
nhân sâu xa hơn khiến một số lĩnh vực kinh tế - xã hội chậm chuyển biến hoặc
một số thiếu sót chậm được khắc phục. Có như vậy, việc thay đổi nhân sự mới
thực sự mang lại hiệu quả mong muốn. Chẳng hạn nếu chủ trương cổ phần hoá
doanh nghiệp nhà nước được đẩy nhanh hơn, các bộ không phải ôm đồm chủ

Đoạn in nghiêng đậm tôi nhấn mạnh, vì chính kiến của tác giả bài báo vẫn còn chưa rõ ràng giữa trách nhiệm của
bộ trưởng và cơ chế ở đoạn đầu, nhưng ở đoạn ngay sau đó tác giả lại dứt khoát là trách nhiệm của bộ trưởng. Nhiều
người hiện nay vẫn có quan điểm như vậy: không phải lỗi trách nhiệm ở bộ trưởng, mà do cơ chế. Họ không biết
rằng cơ chế cũng phải do bộ đẻ ra. Chính sách và con người là một.
345
 quản quá nhiều công ty trong một thời gian dài, thì có thể Bộ trưởng Bộ Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn đã không phải chịu kỷ luật do trách nhiệm trong
vụ Lã Thị Kim Oanh; nếu cơ chế cạnh tranh được thực hiện sớm hơn trong lĩnh
vực viễn thông, thì chẳng những người tiêu dùng và nền kinh tế nói chung được
lợi sớm hơn, mà VNPT cũng có thể tránh được những tiêu cực (theo kết luận của
thanh tra) do hưởng độc quyền quá lâu.

Con người và cơ chế, chính sách là hai mặt không thể tách rời trong việc
kéo dài một hiện trạng hay đột phá, làm thay đổi một hiện trạng. Vì thế thiết nghĩ
việc bỏ phiếu tín nhiệm một số bộ trưởng, nếu có cần được xem xét trong một sự
tác động qua lại giữa hai mặt nói trên để từ đó tạo ra những cơ chế, chính sách
mang tính đột phá hơn.238

Bên cạnh sự lo lắng cho mục đích của sự thay đổi những chính sách của ngành hoặc
lĩnh vực do chế định bỏ phiếu tín nhiệm các bộ trưởng là sự dè dặt e sợ nếu quá lạm dụng
sử dụng chế định này có thể tạo ra một sự bất ổn định cho ngành hoặc lĩnh vực. ổn định
và năng động thường tồn tại trong mối tương quan tỷ lệ nghịch với nhau. Vấn đề là phải
tìm ra điểm vàng cân bằng giữa hai mặt đối lập này. Nếu không, sau khi được trúng cử
hoặc được bổ nhiệm nhiều quan chức sẽ trở thành ù lì trước những bức xúc của người
dân.239

Mặc dù kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XI, tháng 6 năm 2004, không bỏ phiếu tín nhiệm
được một bộ trưởng nào, nhưng kết quả đã có một bộ trưởng bị miễn trách nhiệm, theo đề
nghị miễn nhiệm của Thủ tướng. Qua đó, các bộ trưởng càng thấy rõ hơn trách nhiệm của
mình trước Quốc hội trong việc phải có chính sách cho sự phát triển của ngành hoặc lĩnh
vực đang phụ trách. Đây là một đòi hỏi thiết thực của cử tri đối với khả năng lãnh đạo một
bộ của bộ trưởng. Rất lo lắng cho khả năng phải hoàn thành trách nhiệm nặng nề của các
bộ trưởng hiện nay, nguyên Thủ tướng Chính phủ Võ Văn Kiệt nói:

"Bộ Y tế là một bộ quá lớn, đối tượng là sức khỏe và bệnh tật đủ các loại
của con người, với một đội ngũ giáo sư, bác sỹ tầm cỡ quả thật không đơn giản,
không ít khó khăn về khả năng quản lý của một bộ trưởng. Sự căng thẳng, quá
xúc động tại diễn đàn Quốc hội của bộ trưởng cũng dễ hiểu trước những vấn đề
hết sức khó khăn, mà cử tri đòi hỏi hết sức chính đáng, nhưng lại vượt quá khả
năng của một bộ trưởng, mà Đảng và Nhà nước giao. Tương tự như Bộ trưởng
Bộ Giáo dục và Đào tạo sẽ còn "khổ mãi". ở đây vấn đề là ai có đủ khả năng gì
thì nên làm cho thật tốt việc ấy, ích nước, lợi dân hơn. Nếu ta chọn một nhà giáo
mô phạm, một hiệu trưởng đủ khả năng với một trường đào tạo lớn, chắc nhiều
người tán đồng là đồng chí Nguyễn Minh Hiển. Còn bộ trưởng của một bộ không
238
Xem, Thời báo kinh tế Sài gòn số 22- 2004, 27- 5 - 2004
239
Xem, Nguyễn Sĩ Dũng, Tín nhiệm. Báo Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, 26/5/2004.
346
 phải là một hiệu trưởng giỏi, lại là Bộ Giáo dục và Đào tạo đầy khó khăn với sự
nghiệp trồng người ở trong thời điểm chuẩn bị "bứt phá" để vượt lên trên thiên
hạ bằng con người có trí tuệ...240.

Một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng trên có thể là trong nhận thức của
chúng ta chưa thực sự xác định đúng vị trí vai trò của nhà nước Việt Nam, mà Chính phủ
là trọng tâm. Hãy xem xét những nhận định của UNDP trong dự án phối hợp với Bộ Kế
hoạch và Đầu tư, "Nghiên cứu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2010 ở Việt
Nam" trích trong phần dưới đây:

Vai trò của Nhà nước

Những phát hiệu chủ yếu

Trong việc xây dựng Chiến lược kinh tế - xã hội cho 10 năm tới, không vấn
đề nào quan trọng hơn là vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế. Trên thực tế, ở
bất kỳ nơi nào trên thế giới, vai trò của nhà nước đang thay đổi và không nơi nào
rõ nét hơn là ở các nền kinh tế chuyển đổi. Việt Nam không phải là ngoại lệ. Bốn
vấn đề lớn chính liên quan đến vai trò mới của Nhà nước ở Việt Nam được bàn
đến trong dự án này là: Sở hữu nhà nước, cung cấp kết cấu hạ tầng kinh tế và xã
hội, sự can thiệp của Chính phủ vào thị trường và "vai trò chủ đạo của kinh tế nhà
nước".

Kinh nghiệm của các nước trên khắp thế giới cho thấy, khi mà nhà nước sở
hữu hoặc kiểm soát doanh nghiệp thì nhà nước có xu hướng sử dụng quyền sở
hữu và kiểm soát của mình để phục vụ những lợi ích khác hơn là khả năng sinh
lợi dài hạn của doanh nghiệp và vì vậy sở hữu nhà nước thường là khác với mục
tiêu về tính hiệu quả của thị trường. Vai trò áp đảo của các doanh nghiệp nhà
nước trong nền kinh tế Việt Nam, nhất là trong khu vực công nghiệp, là một vấn
đề nghiêm trọng vì hầu hết các doanh nghiệp này được biết rõ là không có hiệu
quả. Do các khoản lỗ hoạt động lớn của các doanh nghiệp nhà nước phải được
bù đắp bằng ngân sách hoặc thông qua các khoản vay từ hệ thống ngân hàng,
nên vấn đề doanh nghiệp nhà nước đe doạ sự ổn định kinh tế vĩ mô và đẩy những
đối tượng đi vay đáng tin cậy hơn ra khỏi thị trường tín dụng. Chính phủ phải có
trách nhiệm giải quyết vấn đề này và làm việc đó càng nhanh càng tốt.

Nghĩa vụ cơ bản nhất của nhà nước là cung cấp hàng hoá công, chủ yếu là
kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội của nền kinh tế. Việt Nam bị tụt hậu so với mức
trung bình của các nước có thu nhập thấp về kết cấu hạ tầng, năng lượng, giao
thông vận tải, viễn thông và thông tin. Cần thực hiện những biện pháp chiến lược
240
Xem, Nguyên Thủ tướng Võ Văn Kiệt: Đổi mới dứt khoát, dân chủ triệt để. Báo Sài gòn Giải phóng, 20 -6 -
2004.
347
để bắt kịp các nước khác, bao gồm đa dạng hoá các nguồn tài chính, nâng cao hiệu
quả đầu tư và cải thiện sự tiếp cận với kết cấu hạ tầng ở vùng nông thôn, vùng sâu
và vùng xa.

Cung cấp các dịch vụ xã hội là một trách nhiệm tối cao khác của Chính phủ
và cần tăng chi công cộng cho cả giáo dục, y tế và dịch vụ xã hội và bảo đảm
các cơ hội bình đẳng cho tất cả mọi người. Để cấp vốn cho các đầu tư và chi tiêu
có liên quan, Việt Nam phải giải phóng tiềm năng của khu vực tư nhân để bổ
sung cho khu vực nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ này. Việc này cần
được thực hiện bằng cách tham gia trực tiếp và gián tiếp - thông qua nộp thuế.
Nếu không có khu vực tư nhân lớn hơn, năng động và có khả năng đóng thuế, thì
các nguồn thu của Chính phủ sẽ không thể đáp ứng được nhu cầu ngày càng tăng
về các dịch vụ kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội.

Một nghĩa vụ cơ bản nữa của Chính phủ là cung cấp khuôn khổ thể chế để
điều hành nền kinh tế. Có 4 lĩnh vực đặc biệt quan trọng là: Xác định một nền
pháp trị mang tính hỗ trợ đối với các thể chế thị trường và đảm bảo quyền sở
hữu; đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô và ổn định tài chính; tạo ra môi trường thuận
lợi cho kinh doanh và thúc đẩy cạnh tranh để khuyến khích đổi mới và phân bổ
nguồn lực có hiệu quả; và thúc đẩy công nghệ mới.

Để đáp ứng yêu cầu của một nền kinh tế hiện đại hơn và theo định hướng
thị trường, phải tăng cường năng lực của Chính phủ. Sẽ cần một hệ thống hành
chính công được tổ chức tốt với đội ngũ cán bộ công nhân viên chức làm việc có
hiệu qủa hơn và được trả lương cao hơn. Cũng cần đến tính minh bạch và tính
chịu trách nhiệm trong việc ra quyết định của Chính phủ và trong quản lý
nguồn lực của công cộng. Ngoài ra, cần khuyến khích sự tham gia của người
dân, tăng cường khả năng tiếp cận thông tin, nâng cao nhận thức về quyền và
nghĩa vụ trước pháp luật.

Nhiều nhà lãnh đạo Việt Nam khăng khăng rằng kinh tế nhà nước cần tiếp
tục có "vai trò chủ đạo" trong nền kinh tế. Dù người ta có định nghĩa về khái
niệm này thế nào đi chăng nữa thì vai trò của Chính phủ vẫn thực sự là trọng yếu
vì sự thành bại về kinh tế - xã hội chủ yếu quyết định bởi phương sách mà Chính
phủ thực thi vai trò của mình. Vai trò này giờ đây phải thay đổi từ chỗ tham gia
trực tiếp vào các hoạt động sản xuất sang cung cấp các thể chế, kết cấu hạ tầng
vật chất và xã hội và môi trường kinh doanh mang tính cạnh tranh. Về phương
diện này, Nhà nước có thể đóng vai trọng yếu và tích cực như chất xúc tác cho
tăng trưởng dài hạn bền vững và như một đối tác của khu vực tư nhân.

348
 (UNDP và MPI/ DSI: Việt Nam hướng tới 2010/ Tuyển tập báo cáo phối
hợp nghiên cứu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của các chuyên gia quốc tế
và Việt Nam. Tập 1. NXB Chính trị Quốc gia, Hà nội 2001, tr.111 - 113)

Chính phủ Việt Nam trong một tinh thần mới có quá nhiều việc cần phải làm trong
chiến lược phát triển của mình. Báo cáo của Dự án về Chiến lược phát triển kinh tế - xã
hội 10 năm (2001- 2010) của Chính phủ Việt Nam do UNDP tài trợ do Viện Chiến lược
phát triển thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư có một kết luận rằng:

"...Thành công hay thất bại về kinh tế - xã hội chủ yếu được xác định định
bởi phương cách mà Chính phủ thực thi vai trò thiết yếu của mình trong nền kinh
tế. Vai trò này giờ đây phải thay đổi. Sức lực của Chính phủ cần được chuyển từ
chỗ tham gia trực tiếp vào các hoạt động sang lĩnh vực dịch vụ công... Việt Nam
có một Chính phủ vừa quá nhiều vừa quá ít - quá nhiều về mặt kiểm soát sản xuất
và đầu tư và quá ít về nền pháp quyền và cung cấp hàng hoá và dịch vụ công.
Chiến lược mới cần phải nhấn mạnh sự cần thiết phải chuyển sức lực của Chính
phủ từ chỗ tham gia trực tiếp vào các hoạt động sản xuất sang hai lĩnh vực cụ thể.
Thứ nhất cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, nghiên cứu nông nghiệp, xây dựng
kết cấu hạ tầng có chất lượng cao và hỗ trợ những nhóm dễ tổn thương trong xã
hội. Thứ hai, cung cấp các thể chế minh bạch và có sự tham gia của cộng đồng có
khả năng thúc đẩy nền pháp quyền bảo đảm sự ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định tài
chính và tạo ra môi trường tốt hơn cho doanh nghiệp. Một chương trình nhằm có
được một Nhà nước hữu hiệu và hiệu quả hơn cần bao gồm những thành phần
trọng yếu sau đây:

 Xây dựng và thực hiện một cách cấp bách một chiến lược mới và các
chính sách mới về vai trò của nhà nước trong xã hội và trong nền kinh tế ở thế kỷ
XXI.
 Đặt chiến lược trên cơ sở những yêu cầu, ưu tiên và nghĩa vụ mới của nhà
nước.
 Tăng cường năng lực và khả năng của Chính phủ trong việc đáp ứng nhu
cầu của một xã hội hiện đại hơn và một nền kinh tế thị trường. Tổ chức lại bộ
máy hành chính công. Trả lương ở mức độ chấp nhận được cho cán bộ công
nhân viên chức. Thay đổi việc ra quyết định và việc quản lý nguồn lực công của
Chính phủ để nâng cao tính minh bạch, chịu trách nhiệm và khả năng tiên liệu về
mặt pháp lý. Khuyến khích sự tham gia của người dân và cải thiện đối thoại giữa
Nhà nước và nhân dân."241
241
Xem, UNDP and MPI/ DSI : Việt Nam hướng tới 2010 / Tuyển tập các báo cáo phối hợp nghiên cứu chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội của các chuyên gia quốc tế và Việt Nam. Tập 1. NXB Chính trị Quốc gia,Hà Nội, 2001, tr.
133 - 134.
349
 Một trong những nhiệm vụ cấp bách hiện nay của Chính phủ Việt Nam là phải tạo ra
một môi trường lành mạnh, hấp dẫn cho các nhà đầu tư kinh doanh vào Việt Nam, Báo cáo
trên chỉ rõ:

" ... Một môi trường chính trị ổn định và các chính sách kinh tế vĩ mô đúng
đắn không phải đã là những điều kiện đủ để bảo đảm cho một nền kinh tế có khả
năng cạnh tranh và tăng trưởng. Một yếu tố không kém phần quan trọng - hoặc
thậm chí còn quan trọng hơn là các chính sách, thể chế và điều kiện cơ sở hạ
tầng tạo nên môi trường để các doanh nghiệp cạnh tranh với nhau. Một vài trong
số những thách thức lớn đối với Việt Nam trong thập kỷ tới sẽ là làm thế nào để
tạo ra một môi trường trong đó các nhà đầu tư sẵn sàng chịu rủi ro và tiến hành
đầu tư, làm thế nào để nâng cao tỷ lệ tiết kiệm trong nước và ngoài nước và làm
thế nào để khai thác tri thức và thu nhận công nghệ để nâng cao hiệu quả đầu
tư."242

Khi Chính phủ ban hành bất cứ một quyết định nào nhằm quy định hoặc can thiệp vào
hoạt động của thị trường (cung và cầu) đều phải được cân nhắc cẩn thận giữa cái hại của nó
do các quy định của Chính phủ đưa ra với lợi ích mà các can thiệp đó đem lại.

Trách nhiệm của công chức và viên chức nhà nước

Như những phần trên đã phân tích, hoạt động của bộ máy công chức có ý nghĩa rất
quyết định đến kết quả bộ máy nhà nước. Với số lượng công chức đông đảo nhất hoạt
động của công chức có liên quan nhiều nhất đến quyền lợi và nghĩa vụ của công dân. Vì
vậy phân trên đã nêu bộ máy nhà nước hiện nay có thể được gọi là chính thể của bộ máy
thư lại/công chức. Chuyển từ một nền kinh tế tập trung kế hoạch hoá sang một nền kinh tế
thị trường xã hội chủ nghĩa, ý nghĩa và vai trò của bộ máy thư lại càng nặng nề hơn nhiều
nước khác đã và đang ở trong nền kinh tế thị trường. Mặc dù chính sách của Đảng và Nhà
nước Việt Nam đang tiến hành công cuộc cải tổ đổi mới, với chủ trương rất đúng đắn
chuyển sang nền kinh tế thị trường, tăng cường quyền chủ động và tự do kinh doanh cho
các chủ thể/ tư nhân, nhưng bộ máy hành chính vẫn chưa kịp thời đáp ứng được chủ
trương, vẫn điều hành tổ chức theo cơ chế cũ: cấp - phát, xin - cho và cấm đoán hoặc cấp
phép theo kiểu giấy phép, hạn nghạch, quota... theo kiểu chèo thuyền chứ không phải là
cầm lái. Đây cũng là nguyên nhân gây tình trạng tham nhũng nặng nề hiện nay ở Việt
Nam.

Trong một xã hội dân chủ thực sự, nơi phổ biến của chế độ pháp quyền, tinh thần
chịu trách nhiệm, cạnh tranh lành mạnh minh bạch là nguyên tắc căn bản chỉ đạo việc
quản lý sự vụ công. Nói Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội không chỉ giản
242
Xem, UNDP and MPI/ DSI : ViệtNam hướng tới 2010 / Tuyển tập các báo cáo phối hợp nghiên cứu chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội của các chuyên gia quốc tế và Việt Nam. Tập 1. NXB Chính trị Quốc gia 2001, tr, 53.
350
đơn ở chỗ các bộ trưởng, cùng Thủ tướng Chính phủ phải chịu trách nhiệm những hành vi
của mình, mà theo lý thuyết dân chủ đại nghị, các vị nói trên còn phải chịu trách nhiệm cả
hậu quả của các công chức dưới quyền. Nhiều khi công chức làm nổi danh các chính trị
gia, nhưng cũng không phải ít khi công chức làm hư chính sách. Hãy xem Thủ tướng
Phan Văn Khải trong lần gặp các doanh nghiệp tháng 10 năm 2004 đã tâm sự :

“Điều tôi canh cánh trong lòng là bộ máy hư hỏng”

... Bây giờ, các chính sách đã có nhiều tiến bộ nhưng bên dưới vẫn còn nhiều
tiêu cực. Ví dụ như chính sách thuế đúng nhưng người hành thu không đúng, hành
hạ người ta thì chính sách đó cũng mất tác dụng... Hiện nay, lãnh đạo nhiều tỉnh,
thành phố cũng đã biết chăm lo cho doanh nghiệp, nhưng các cán bộ, công chức
không làm đúng các quy định của thành phố, tỉnh, của Chính phủ, nhũng nhiễu,
tiêu cực còn rất nặng nề. Đó là vấn đề lớn... Đại diện Phòng Thương mại Mỹ nói
tham nhũng ở nước ta tràn lan, làm vô hiệu hoá bộ máy nhà nước, có pháp quyền
nhưng hoá ra là lại vô pháp quyền. Chúng ta nghe thì có thể cảm thấy khó chịu
nhưng đó là thực tế và chúng ta phải thấy đó là những điều rất đau lòng. Không
biết các đồng chí nghĩ sao? Nhưng tôi thấy đó là sự thật... Ta cứ nói là lo cho dân,
nhưng đâu cũng có tiêu cực, thì người ta đâu có tin mình. Trong nhiều năm làm
Thủ tướng, tôi canh cánh một điều trong lòng, và chắc là cả đến lúc nghỉ hưu, là
bộ máy chúng ta hư hỏng, làm sao đẩy lùi được... Từ nay đến đầu năm 2005, tôi sẽ
cho thành lập các tổ công tác để kiểm tra, rà soát hết lại các thủ tục, những gì khó
khăn vướng mắc cho các doanh nghiệp để xem thế nào... Mọi việc nếu đều được
công khai, minh bạch hoá thì làm sao nền kinh tế không lành mạnh? Chỗ nào sai
mà không sửa thì đó là nguy cơ cho đất nước.

(Báo Thanh niên, Thứ sáu 15 - 10 - 2004)

Cũng như ngân hàng vậy thôi, nơi cấp giữ tiền chính là nơi bọn cướp ngân hàng phải
thực hiện phạm tội, thì những nơi tiến hành hoạch định các dự án đầu tư cũng chính là nơi
thu hút các hành vi trục lợi của các doanh nghiệp, quan chức và các nhóm lợi ích khác.
Các doanh nghiệp, các quan chức, và các nhóm lợi ích khác có động cơ thao túng việc
thiết kế hoặc thực hiện các chính sách về môi trường đầu tư để mưu cầu lợi ích cá nhân.
Tham nhũng và tước đoạt trắng trợn là những thí dụ rõ rệt nhất, nhưng hành vi trục lợi
cũng có thể bao hàm những hình thức tế nhị hơn, mà không phải vi phạm pháp luật. Thao
túng hay chủ nghĩa thân quen cũng có thể làm tổn hại việc tạo dựng ra một môi trường
đầu tư lành mạnh.243 Thời luận báo Tiền phong số ra ngày 5 tháng 10 năm 2004, với tiêu
đề “ Thao túng và Chủ nghĩa thân quen” chỉ ra cơ chế diễn ra sự làm hư chính sách của
các quan chức và cách tháo gỡ chúng như sau:
243
Xem, Ngân hàng thế giới. Báo cáo phát triển thế giới 2005/ Môi trường Đầu tư tốt hơn cho mọi người.
NXB, Văn hoá Thông tin 2004, tr.54
351
 “ Thao túng và Chủ nghĩa thân quen

Khái niệm trên đây được đề cập trong báo cáo của Ngân hàng Thế
giới năm 2005 vừa công bố. Ngân hàng Thế giới nêu rõ chính sách về
môi trường đầu tư có thể bị các hành vi trục lợi bóp méo dưới hình thức
không bị vi phạm pháp luật hoặc trực tiếp đòi đưa tiền. Các đối tượng có
thế lực và các nhóm lợi ích khác đều có thể gây ảnh hưởng đến quá trình
hoạch định chính sách ở mức độ khác nhau và trong những thiết chế khác
nhau. Khi đó, việc thiết chế và thực hiện chính sách có thể bị nghiêng về
phía họ với các giá mà toàn thể xã hội phải trả, và sự thiên vị ấy được
tạo dựng ra các đặc quyền.

Ngân hàng Thế giới nhấn mạnh có hai hiện tượng quan hệ với
nhau: Sự thao túng và chủ nghĩa thân quen. Doanh nghiệp và các nhóm
khác có thể làm thiên lệch các chính sách theo cách có lợi cho họ bằng
cách vận động hành lang chính thức và phi chính thức, kiểm soát khả
năng tiếp cận thông tin, hoặc sử dụng hàng loạt các chiến lược khác.
Thực tế các cơ quan điều tiết rất dễ bị tổn thương khi bị các ngành mà họ
có trách nhiệm điều tiết “thao túng”. Trao đổi riêng với người viết, một
vị lãnh đạo cao cấp đã tâm sự rằng ông rất quan ngại về hiện tượng chạy
“cơ chế ” hiện nay. Một tập đoàn có thể đứng sau Tỉnh uỷ hoặc UBND
một tỉnh nào đó để “lobby” với danh nghĩa cơ chế xin riêng cho địa
phương. Họ sẽ rải tiền khắp các “cửa” ở trung ương. Mục đích của số
người này hoàn toàn hiện thực, khi đội ngũ tham mưu hoạch định chính
sách đã bị “thao túng”. Mỗi sự điều chỉnh liên quan đến chính sách
(thuế, ưu đãi đầu tư, đất đai) có thể đem lại cho họ hàng chục đến hàng
trăm tỷ đồng hoặc hơn thế nữa. Dĩ nhiên chỉ một phần tiền được rót vào
ngân sách, còn phần lớn sẽ chảy vào túi tiền của tập đoàn kia.

Trong hoàn cảnh bị thao túng thường các nhóm lợi ích tư nhân sẽ
thu được lợi. Nhưng các quan chức cũng có những động cơ khai thác mối
quan hệ với các lợi ích tư nhân. Việc hoạch định chính sách có vô số
những cơ hội để ban phát lợi ích hoặc phân phối các nguồn lực cho các
cá nhân hoặc nhóm ưu đãi. Những quan chức có trách nhiệm sẽ rơi vào
chủ nghĩa nâng đỡ – thân quen khi đã trót mắc vào những ràng buộc về
mặt lợi ích hay quan hệ. Với tư tưởng xin cho còn quá nặng nề như ở Việt
Nam, chủ nghĩa thân quen đã có cơ hội cho sự len lỏi rất sâu và có mặt
trong hầu hết các hoạt động từ đấu thầu, triển khai dự án, mua sắm tài
sản công, thậm chí có cả ở khâu tuyển dụng nhân sự.

352
 Thao túng và chủ nghĩa thân quen rõ ràng là nguy hiểm, nhưng
phòng chống bằng cách nào? Ngân hàng thế giới khuyên thực thi 3
chiến lược sau: Thứ nhất là tăng cường tính minh bạch trong mối quan
hệ giữa Chính phủ và doanh nghiệp; thứ hai là mở rộng đối thoại chính
sách; thứ ba là tăng cường cơ chế trách nhiệm. Cơ chế cho phép nhóm
có quyền lợi bị thiệt thòi chất vấn nhà cầm quyền hoặc đặc quyền của
các quan chức hiện tại, khiến cho các quan chức hành pháp khó thực thi
những chính sách thân quen hơn. Đồng thời mở rộng quyền hạn của lập
pháp về những vấn đề ngân sách và tăng cường sự giám sát nhằm giảm
sự thiên vị trong chính sách thuế, cũng như ngăn chặn sự tràn lan tình
trạng thao túng của các cơ quan điều tiết. Cuối cùng báo chí cũng đóng
một vai trò quan trọng, giúp người dân nhận thức rõ cái giá phải trả của
chủ nghĩa thân quen và quyết liệt đả phá nó.”

Vương Hạnh

Tham nhũng ở cấp cao không lộ liễu, trắng trợn nhưng nó bóp méo quá trình hoạch
định chính sách và làm xói mòn lòng tin của nhân dân đối với công quyền. Những kẻ
tham nhũng đã coi các cơ quan nhà nước như là một thứ tài sản để tạo ra nguồn thu nhanh
chóng. Tham nhũng không chỉ bòn rút nguồn lực từ công quĩ mà còn “trấn lột” cả thặng
dư của nền kinh tế. Hậu quả là nó tước đoạt một phần đáng kể thành quả tăng trưởng kinh
tế đầy mồ hôi, nước mắt của biết bao người lao động.

Phân tích căn bệnh toàn cầu này, Báo cáo phát triển thế giới 2005 của Ngân hàng
Thế giới chỉ ra rằng, tham nhũng là sự kết hợp ba yếu tố cơ bản: quyền lực độc quyền,
quyền hạn tùy tiện và mức độ trách nhiệm không thỏa đáng khi thực hiện quyền hạn. Họ
khuyến cáo chiến lược chống tham nhũng phải nhắm vào cả ba điểm trên, tất nhiên có thể
bằng nhiều cách. Kiểm soát tối đa sự can thiệp của bộ máy hành chính vào hoạt động
kinh doanh là một cách. Nhiều doanh nghiệp khẳng định đưa hối lộ sẽ nhiều hơn khi
không thể tránh được những cuộc tiếp xúc với các quan chức. Khổ nỗi điều đó càng đáng
lo hơn khi mà “bộ máy của chúng ta hư hỏng” đang là nỗi lo canh cánh của người đứng
đầu Chính phủ .

Về nguyên tắc các thể chế có mục tiêu kiểm soát khả năng hoạt động tuỳ tiện của nhà
nước sẽ góp phần cải thiện năng lực nhà nước trong việc cung cấp các thể chế hỗ trợ cho
nền kinh tế thị trường là một trong những nhiệm vụ cấp bách hiện nay của các nước đang
phát triển. Nhưng cũng có một thực tế rất phổ biến của không ít các nước nghèo hiện nay
là khả năng cung cấp các thể chế hỗ trợ nền kinh tế thị trường bị cản trở do không có
những biện pháp kiềm chế có hiệu quả đối với các công chức và viên chức nhà nước. Khi
năng lực của nhà nước yếu kém, các quy định của pháp luật đơn giản, không có khả năng
353
kiểm soát sự tuỳ tiện của các quan chức nhà nước, thì bao giờ cũng là cơ sở sinh ra các
hành vi tham nhũng của quan chức.

Muốn cho công cuộc chống tham nhũng trong hoạt động của bộ máy nhà nước thành
công, thì nhà nước phải tiến hành hàng loạt những biện pháp liên hoàn như sau: 1. Ngay
từ khâu tuyển dụng phải dựa vào phẩm chất và tiêu chuẩn rõ ràng, không có sự bao che
chính trị; 2. Giảm những cơ hội có thể tiến hành những hành vi tham nhũng bằng cách cắt
bỏ những quyền hành tự ý định đoạt của công chức; 3. Nâng cao tinh thần trách nhiệm
bằng cách tăng cường những cơ chế theo dõi và trừng phạt; 4.Sự minh bạch và cải tiến
luật lệ theo cách làm giảm sự tuỳ tiện của các công chức...5. Không được nhận anh em,
họ hàng thân quen vào những nơi làm việc nhạy cảm...

Bất kỳ những cải cách nào làm tăng sự cạnh tranh của nền kinh tế cũng sẽ là những
phương thuốc tốt làm giảm hành vi tham nhũng của công chức. Những chính sách làm
giảm bớt sự kiểm soát đối với ngoại thương, tháo gỡ những rào chắn đối với các doanh
nghiệp tư nhân, tư nhân hoá các doanh nghiệp nhà nước theo cách bảo đảm cạnh tranh
đều là những biện pháp tốt hỗ trợ cho cuộc chiến chống tham nhũng.

Nếu Nhà nước không còn quyền kiểm soát xuất nhập khẩu, hay cấp các loại giấy
phép, thì công chức của nhà nước cũng không thể có cơ hội cho việc tham nhũng thông
qua những hành vi nhận hối lộ của mình. Nếu một chương trình trợ cấp bị xoá bỏ, thì
những tội hối lộ của nó cũng tự bị biến mất theo. Tăng cường sự công khai và minh bạch,
cùng với việc kiểm soát bớt sự tiếp xúc trực tiếp công chức với các chủ thể cần phải giải
quyết các công việc cũng là những phương pháp hỗ trợ cuộc chiến chống tham nhũng.
Những tổ chức theo dõi việc thi hành pháp luật phải tập trung không những chỉ vào những
người nhận hối lộ, mà còn vào cả những người đưa hối lộ. Phải có cả hai người, cả anh, cả
ả cùng nhảy một điệu tăng gô, và hình phạt cũng phải cùng nghiêm khắc đối với cả hai
bên....244, thì cuộc chiến chống tham nhũng mới có cơ hội cho sự giảm thiểu.

Vì vậy, một trong những trọng tâm tiếp theo của việc chỉ ra trách nhiệm lớn lao của
các vị bộ trưởng người đứng đầu một bộ, hoặc một ban ngành ở Trung ương, trong việc
vạch ra những chính sách, đường lối cho sự phát triển của ngành hoặc lĩnh vực mà mình
phụ trách là việc nâng cao trách nhiệm của đội ngũ công chức của bộ. Chính đây là đội
ngũ đông đảo có trách nhiệm lớn cho việc giúp bộ trưởng nghĩ ra những chính sách tốt,
đồng thời cũng chính đây là đội ngũ cơ bản làm cho chính sách tốt không được thi hành,
hoặc gợi ý cho bộ trưởng đẻ ra những chính sách không có lợi cho quốc kế dân sinh, mà
chỉ có lợi cho công chức của bộ nói riêng.

7.7. Kiểm soát Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp 2013
244
Xem, Ngân hàng Thế giới: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi / Báo cáo về tình hình thế giới
1997. NXB Chính trị quốc gia,Hà Nội, 1998, tr. 134 – 135.
354
 Nói chung sự kiểm soát Chính phủ theo tinh thần của Hiến pháp 2013 không có gì
hoàn toàn khác biệt so vơi các Hiến pháp trước đây. Nhưng đi vào cụ thể có thể nhìn thấy
một số điểm khác biệt lớn.

Trước hết nói về vai trò của Chính phủ trong tinh thần của Hiến pháp mới rất nặng nề
thể hiện trọng tâm của bộ máy nhà nước Việt Nam. Đây là một yêu cầu rất đúng đắn của
việc xây dựng nhà nước pháp quyền. Chính phủ phải nhanh nhạy, dám làm và dám chịu
trách nhiệm. Hiến pháp mới đi đúng theo hướng này thể hiện bằng những quy định sau:
Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp. Lần đầu
tiên trong lịch sử lập hiến của Việt Nam quyền hành pháp được quy định rõ cho Chính
phủ (Điều 94). Sau đấy là quy định trách nhiệm của Chính phủ trong việc hoạt định chính
sách (k. 2 Điều 96). Đây là những điểm sáng của Hiến pháp mới, cũng là cơ sở cho việc
thể hiện rõ tính chất của quyền hành pháp, dám làm dám chịu trách nhiệm của quyền hành
pháp trong nhà nước pháp quyền, tạo nên sự chính danh của nhà nước.

Nói đến vai trò của Chính phủ tức là nói đến vai trò của chính quyền. Vai trò tối thiểu
của chính quyền là giữ gìn hòa bình, thực thi pháp luật và bảo vệ môi trường sống bền
vững cho mọi người. Tuy nhiên, hầu hết các chính quyền đảm nhận các chức năng khác
nhau vượt quá vai trò cơ bản này. Gần đây, dù bởi quá trình toàn cầu hóa, sự chấm dứt
cuộc chiến tranh lạnh, hay cuộc cách mạng thông tin, hoặc các xu hướng chủ yếu khác,
các quốc gia đều xem xét lại phạm vi, định hướng và việc thực thi vai trò của nhà nước.
Quá trình này mới ở giai đọan đầu và tất yếu sẽ làm thay đổi chính phủ và mối quan hệ
của Chính phủ với các công dân ở cấp độ địa phương và ở tầm quốc gia và trong cả phạm
vi quốc tế, và cải thiện tính linh hoạt và hiệu quả hoạt động của Chính phủ .

Chính phủ phải làm gì?

Lý do giải thích chủ yếu cho các hoạt động của của chính quyền là khái niệm về hàng
hóa và dịch vụ công. Nói ngắn gọn, cơ chế thị trường thất bại khi coi hàng hóa và dịch vụ
là phi cạnh tranh và không thể ngăn cản. Phi cạnh tranh có nghĩa là việc ai đó tiêu dùng
hàng hóa đều không làm giảm đi số lượng hàng hóa hiện có cho người khác. Không thể
ngăn cản có nghĩa là trong việc tiêu dùng hàng hóa khi bất kỳ người nào cũng có thể tiếp
cận được. Ví dụ điển hình là không khí sạch, một mặt hàng phi cạnh tranh, mọi người đều
có thể hít thở bao nhiêu tùy ý mà không cần quan tâm đến việc có bao nhiêu người hít
thở; và cũng không thể ngăn cản kiểm soát và tính tiền cho việc hít thở này. Do vậy,
không có hình thức khuyến khích cá nhân sản xuất không khí sạch (hay ngăn chặn việc ô
nhiễm không khí), bởi chi phí của việc sản xuất này không thu hồi được thông qua thị
trường. Vì thế những hàng hóa công và dịch vụ công sẽ bị thiếu hụt nếu không có hành
động cụ thể của Chính phủ dù là sản xuất trực tiếp, các biện pháp hỗ trợ tài chính, hay ban
hành các quy định – để điều chỉnh những sai sót của thị trường.

355
 Điều biện hộ quan trọng thứ hai, cho việc can thiệp của chính quyền là việc tồn tại
những độc quyền tự nhiên. Ví dụ một công ty đầu tiên đã sản xuất một số lượng đủ lớn
hàng hóa có hiệu quả kinh tế cao đến mức có thể ngăn chặn các đối thủ cạnh tranh khác.
Do hoàn cảnh không bị cạnh tranh hoặc cạnh tranh loại bỏ, các công ty có độc quyền tự
nhiên này sẽ sản xuất dưới mức cần thiết để có thể giữ giá tối đa hóa lợi nhuận, kiềm chế
áp dụng kỹ thuật. Việc Chính phủ phải có trách nhiệm chỉ đạo sản xuất, hoặc quy định giá
và tham gia hoặc xóa bỏ công ty độc quyền là việc làm cần thiết để cân bằng cung cầu
trong một thị trường cạnh tranh.

Ngoài hai điều biện hộ cơ bản trên còn có nhiều lý do khác biện minh cho hoạt động
của Chính phủ, như sự bất bình đẳng, các lợi ích của xã hội khác do dân chúng mỗi quốc
gia quyết định khi thi hành chủ quyền của mình thông qua các cơ quan đại diện nhà nước.

Nhà nước phải làm gì, cũng gần như là đồng nghĩa với câu hỏi Chính phủ phải làm
gì? Trước hết nhà nước cũng như Chính phủ phải đặt ra các quy tắc chính thức bằng
những điều luật và quy định pháp quy làm cơ sở cho các hành vi ứng xử của con người và
các doanh nghiệp. Nhà nước không những chỉ đơn thuần là lập ra các quy tắc, tổ chức
thực hiện và cưỡng chế việc thực hiện các quy tắc đó, mà còn là đối thủ quan trọng của
các chủ thể khác trong xã hội. Các cơ quan của Chính phủ theo quy định của luật pháp
thường đầu tư vào các nguồn tài nguyên, phân bổ tín dụng, thu mua các hàng hóa và dịch
vụ và ký kết các hợp đồng… Những hành vi này của Chính phủ tác động rất lớn đến sự
phát triển của kinh tế, nhất là đối với các nước đang phát triển. Trong Báo cáo của mình
về tình hình thế giới năm 1997 Ngân hàng thế giới nhận định:

“Nếu thực hiện tốt các các hoạt động của nhà nước có thể đẩy nhanh phát
triển. Nếu thực hiện tồi chúng sẽ tạo ra sự đình trệ, và trong trường hợp cùng
cực, sự phân rã về kinh tế và xã hội. Khi đó nhà nước đứng ở tư thế duy nhất , nó
không chỉ phải thiết lập những quy tắc chính thức thông qua một quá trình xã hội
và chính trị để tất cả các tổ chức khác phải tuân thủ; nhà nước với tư cách bản
thân nó là một tổ chức, cũng phải tuân thủ chính những quy tắc này.” 245

Chính phủ phải làm thư thế nào?

Nói chung không có gì đáng bàn thêm về trách nhiệm của nhà nước, ngoại trừ phải
xác định cụ thể và nêu rõ ràng những lợi ích công phải tính toán các khoản chi mà cộng
đồng phải gánh chịu, và Chính phủ có nên can thiệp vào việc ra quyết định và làm thế nào
để đảm bảo công khai, minh bạch về trách nhiệm của việc phải can thiệp đó.

Ranh giới giữa việc dành các chức năng phù hợp cho khu vực tư nhân với chức năng
cần trao cho Chính phủ về nguyên tắc do dân chúng của mỗi quốc gia đó quyết định căn
245
Xem, Ngân hàng thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Nxb. Chính trị quốc gia, 1998, tr. 47.
356
cứ vào tình hình và sự ưu tiên của dân chúng. Vấn đề cốt lõi của một hệ thống chính trị tốt
là quản lý được những xung đột vốn có về lợi ích một cách yên bình và thông qua một
quy trình mà tất cả xã hội đều tin là công bằng và hiệu quả. Điều này đỏi hỏi phải xuất
phát từ việc áp dụng đặc tính “kỹ trị” để xác định vai trò của chính quyền.

Trong bối cảnh này, cần phải nhấn mạnh sự khác biệt giữa các cấp độ đồng ý: theo đa
số, hoàn toàn nhất trí, và đồng thuận. Ngoài nguyên tắc của đa số số học, tính hợp pháp
lâu bền đòi hỏi phải có sự bảo đảm về quyền của các nhóm thiểu số và thường xuyên tạo
cơ hội để lắng nghe ý kiến của nhóm này. Sự nhất trí hoàn toàn rõ ràng là điều không thể
có được và là một quy tắc không có trong quá trình ra quyết định. Sự đồng thuận không
đòi hỏi phải có sự nhất trí hoàn toàn. Quy tắc đồng thuận đòi hỏi không có một bộ phận
dân cư đáng kể nào trong xã hội kịch liệt phản đối quyết định của Chính phủ.

Vì vậy, khi tiến hành những thay đổi chính sách tác động đến các nhóm công dân
đông đảo phải luôn luôn kết hợp chặt chẽ với các nhóm lớn có quyền lợi liên quan, và cần
phải đặc biệt lưu tâm đến các lợi ích hợp pháp của những nhóm người có liên quan khi
tiến hành thực thi các quyết định thay đổi đó. Ngay sau khi xác định được những lý do
chính đáng sự can thiệp của Chính phủ trong một hoạt động cụ thể, thì câu hỏi tiếp theo
là: nên chọn sự can thiệp trực tiếp của Chính phủ hay tác động gián tiếp thông qua việc
điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật.

Việc ban hành các quyết định có hiệu quả để đạt được các lợi ích công xác định là
chức năng cơ bản nhất của Chính phủ. Một hệ thống các quyết định tốt sẽ góp phần hỗ trợ
các hoạt động kinh tế, phát triển và tính công bằng thông qua nhiều cách thức khác nhau
như xác định quyền sở hữu, tránh các vụ khiếu kiện không cần thiết, khuyến khích cạnh
tranh, điều chỉnh các khiếm khuyết của thị trường, thúc đẩy các chính sách môi trường, và
xã hội bình đẳng có hiệu quả. Ngược lại, việc quy định thái quá, đặc biệt là khi các quyết
định của Chính phủ được ban hành một cách tùy tiện ép buộc, độc đoán và không minh
bạch, sẽ làm tăng chi phí quản lý nền kinh tế, làm phát sinh những rủi ro và cả tham
nhũng. Các quy định được các tổ chức chính quyền khác nhau ban hành. Trọng tâm hoạt
đọng của Chính phủ hiện nay là việc cải cách thể chế kinh tế.

Quy mô và cơ cấu tổ chức của Chính phủ

Quy mô của Chính phủ phụ thuộc vào tỷ lệ phần trăm dân số làm việc trong Chính
phủ, và chi tiêu của Chính phủ so với GDP. Tỷ lệ chi tiêu của Chính phủ so với GDP bao
giờ cũng cao hơn tỷ lệ viên chức Chính phủ so toàn bộ lực lượng lao động, bởi vì rằng,
phần lớn các chi tiêu của Chính phủ dành cho hàng hóa, dịch vụ và thiết bị hơn là để trả
lương cho viên chức. Trên toàn thế giới vào cuối thế kỷ qua chi tiêu của chính quyền
trung ương chiếm khoảng 35 % GDP. Trong bất kỳ trường hợp nào, việc đánh giá về quy
mô của Chính phủ cũng không thể tách rời khỏi việc đánh giá nguyện vọng của dân chúng
357
đối với vai trò của nhà nước. Một Chính phủ rất nhỏ cũng có thể là quá lớn nếu hoạt động
thiếu hiệu quả và lãng phí, và ngược lại một Chính phủ quá lớn cũng có lý do để biện
minh cho sự tồn tại, vì người dân muốn Chính phủ phải đảm nhiệm thêm một số nhiệm vụ
và chứng minh được tính hiệu quả của mình.

Chức năng lập và điều phối chính sách là một chức năng cơ bản để Chính phủ hoạt
động nhịp nhàng. Những cơ chế có mối liên hệ chặt chẽ với chính sách có tính dự báo tốt,
các quy định rõ ràng, với chế độ pháp trị mạnh mẽ hơn đều là cơ sở cho một chế độ phát
triển. Cơ chế xây dựng và điều phối chính sách của trung ương trong hệ thống chính
quyền theo mô hình cộng hòa nghị viện và tổng thống có những điểm khác nhau. Hệ
thống tổ chức nhà nước theo mô hình nghị viện có cấu trúc vững chắc và mang tính tập
thể nhiều hơn, còn hệ thống cộng hòa tổng thống thì lại có tính linh hoạt và phụ thuộc
nhiều vào tính cách của người lãnh đạo – tổng thống.

Tuy nhiên, trong bất cứ trường hợp nào, khi hoạch định chính sách cần phải tuân thủ
những nhiệm vụ cơ bản: i. Cung cấp thông tin và cảnh báo trước những vấn đề chính sách
sắp xảy ra; ii.Bảo đảm việc tham vấn trước các bên có quyền lựoi liên quan; iii. Cung cấp
các phân tích hỗ trợ và đề xướng các giải pháp; iv. Ghi chép và phổ biến các quyết định
chính sách; v. Giám sát quá trình thực hiện các quyết định. Các chính phủ muốn thực hiện
tốt các nhiệm vụ kể ở trên, cần phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản: i. Tính kỷ luật chặt
chẽ trong việc kiên quyết loại bỏ những chính sách không có khả năng thực thi và không
có khả năng tài chính đảm bảo cho việc thực hiện; ii. Tính công khai minh bạch trong quá
trình đưa ra quyết định, đồng thời vẫn có thể đảm bảo sự bảo mật cần thiết trong quá trình
thảo luận; iii. Tính dự đoán đoán được của các định hướng chính sách , tránh tình trạng
thường xuyên thay đổi ngược lại các quyết định chính trị; iv.quy trình thông qua chính
sách phải chặt chẽ, nhờ đó mà mà chỉ có những vấn đề quan trọng mới được đệ trình lên
các nhà hoạch định chính sách.

Để quá trình lập và điều phối chính sách có hiệu quả, ngoài văn phòng trung ương cần
phải có sự hợp tác chặt chẽ ở mọi cấp quản lý nhà nước. Sự hợp tác này đòi hỏi không có
những thiết chế chính thức như các ủy ban, các nhóm làm việc liên ngành, và cả những
mạng lưới liên lạc phi chính thức, với tinh thần hợp tác giữa các viên chức nhà nước.
Chính phủ phải cần có những biện pháp nhằm duy trì và phát triển những mối quan hệ
hợp tác nói trên.

Việc thành lập ra các bộ của Chính phủ thường được tổ chức theo nguyên tắc chức
năng. Các chức năng được phân thành các nhóm theo tiêu chí không phân thành mảng,
không chồng chéo. Những tiêu chuẩn này xác định cơ sở hợp lý cho việc thành lập các bộ
mới để đảm nhiệm các chức năng mới. Ngoài vấn đề bộ được tổ chức theo chức năng,
tỉnh thoảng các bộ mới có thể được thành lập cho những ưu tiên chính sách mới, ví dụ

358
như vấn đề chống tham nhũng, hay bảo vệ môi trường… Cách tiếp cận phổ biến là cố
gắng nhóm các chức năng thuần khiết vào các tổ chức đơn nhất nhằm tạo điều kiện thuận
lợi cho các bộ trưởng thực hiện các nhiệm vụ cụ thể của mình, tránh sự chồng chéo và tạo
ra các khoảng trống. Tuy vậy sự chồng chéo có thể là lợi thế cho việc tạo ra các cuộc
tranh luận nội bộ, mang lại cho người dân các hình thức cung cấp dịch vụ khác nhau.

Áp lực cắt giảm chi tiêu công và thu hẹp quy mô hành chính đã buộc nhiều nước
giảm bớt số lượng các bộ theo các cách thức khác nhau. Xu hướng này được gia cố thêm
do phải phi tập trung hóa và yêu cầu tăng thêm thẩm quyền và nguồn lực cho các chính
quyền địa phương. Trong nền kinh tế chuyển đổi, việc cơ cấu lại hệ thống kinh tế và
chính trị tất yếu dẫn đến việc cơ cấu lại chính quyền trung ương, mà chủ yếu cơ cấu lại tổ
chức và hoạt động của Chính phủ. Theo quy tắc chung số lượng các bộ không nên quá
lớn ảnh hưởng đến việc điều phối và cũng không quá nhỏ để làm tăng quá mức khối
lượng công việc của mỗi bộ và làm giảm đi trách nhiệm của chúng. Số lượng các bộ của
Chính phủ là điều có ý nghĩa rất lớn không chỉ nhằm mục đích điều phối, mà còn giảm đi
sự chi phí để duy trì bộ máy hành chính nhà nước.

Từ một nền kinh tế tập trung bao cấp, cái gì cũng đưa vào nhà nước xem xét và quyết,
số lượng bộ và các cơ quan ngang rất lớn, có thời kỳ lên đến con số gần trăm, mà nay đã
giảm xuống 22 bộ và ngang, mặc dù vẫn còn nhiều, nhưng đó là một cố gắng lớn. Điểm
đáng cần phải làm tiếp tục là phải tách chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức năng
trực tiếp sản xuất kinh doanh, bộ nào cũng muốn có các doanh nghiệp, đơn vị dịch vụ
công nhà nước trực thuộc.

Sự phân biệt giữa chức năng hoạch định chính sách và chức năng thực thi chính sách
đã dẫn đến một số nước phát triển tách bạch hoàn toàn giữa các tổ chức của Chính phủ
chịu trách nhiệm hoạch định chính sách và các cơ quan thi hành các trách nhiệm cung cấp
dịch vụ, các cơ quan này hoàn toàn tự hạch toán và chịu trách nhiệm về kết quả.

Những lý giải về mặt lý thuyết cho việc tách hoàn toàn chức năng hoạch định chính
sách ra khỏi chức năng thực thi chính sách nhằm đảm bảo cho các nhà chính khách tập
trung vào việc hoạch định chính sách, mà không bận tâm vào việc thực thi chính sách, và
nhất là việc không có sự thông đồng để làm lợi cho chính bản thân khi vừa hoạch định và
thực thi chính sách. Tuy nhiên, khi hoạch định chính sách tách khỏi việc thực thi, thì
chính sách lại dễ có thể rơi vào sự xa rời thực tế. Cũng tương tự như vậy, trong khi việc
tách hai chức năng làm giảm nguy cơ chính sách bị các nhà quản lý nội tại chi phối, thì lại
có thể tạo ra một nguy cơ mới là các dịch vụ công bị các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân chi
phối. Khi Chính phủ của các nước đang phát triển rất yếu kém trong việc kiểm soát các
hành vi của tư nhân, thì mô hình cung cấp dịch vụ công mới này lại là mối nguy hiểm cho
người dân.

359
 Để xác định được quy mô của nội các hợp lý, một mặt, phải tính đến sự cân bằng
quan trọng giữa hiệu xuất và năng lực quản lý, giữa tính toàn diện và tính đại diện. Một
nội các có quy mô nhỏ có thể ban hành quyết định một cách nhanh chóng hơn, nhưng mặt
yếu của nội các nhỏ này lại là thiếu quyền làm chủ và nhất lại lại có khả năng kiểm soát
lượng thông tin. Điều này dễ dẫn đến việc mở rộng nội các, phá vỡ ý niệm nội các nhỏ và
có tính gắn kết cao. Do đó một số nước như Anh quốc và Oxtrâylia đã giải quyết vướng
mắc này bằng cách tạo ra 2 cấp bộ trưởng: bộ trưởng là thành viên nội các và bộ trưởng
không là thành viên nội các.

Thông thường luật pháp quy định rõ những vấn đề được thảo luận trong các cuộc họp
của nội các. Nhưng những quy định này thường không xác định cụ thể và không được đầy
đủ. Tại Vương quốc Anh, những vấn đề đưa ra trước nội các thường là những vấn đề đòi
hỏi trách nhiệm tập thể của Chính phủ. Đó là những chính sách lớn, những vấn đề có tầm
quan trọng đối với công chúng, cũng như vấn đề tranh cãi không thể giải quyết được giữa
các bộ. Trung bình một năm, một nội các phải giải quyết từ 500 tới 700 vấn đề. Thông
thường những quyết dịnh về chính sách xuất phát từ bộ và vai trò của nội các là chọn một
trong những vấn đề được đệ trình lên. Vì vậy, có thể kết luận rằng, nội các là quyết định
chính sách, mà không phải là hoạch định chính sách. Hệ thống hành pháp hoạt động tốt
khi việc hoạch định chính sách phải có sự tham gia của các bộ, ngành có liên quan và
Chính phủ ra quyết định tập thể.

So sánh tuần xuất họp Nội các và số lượng vấn đề mà Chính phủ các nước giải quyết,
thì với mức độ một tháng một lần, và số lượng vấn đề quyết định của Chính phủ Việt Nam
thì qúa ít. Thay vì như vậy là các phiên họp quyết định của các cơ quan Đảng Cộng sản.
Trong trường hợp này tính chính danh của nhà nước bị giảm đi một cách rõ rệt.

Do việc ban hành quyết định của nội các ngày càng trở lên phức tạp, công việc của
Chính phủ, nội các ngày càng phải nhận được sự trợ giúp nhiều hơn từ mạng lưới các ủy
ban và tiểu ban nội các. Trong vòng hai thập kỷ nay, số lượng các ủy ban và tiểu ban tăng
lên một cách nhanh chóng. Các ủy ban và tiểu ban thường được thành lập để giải quyết
trước khi trình nội các các vấn đề mâu thuẫn về quan điểm về lợi ích đối kháng. Các cơ
quan này thường được sử dụng để đưa ra những khuyến nghị chính sách, điều phối những
khuyến nghị này và theo dõi việc thực hiện chúng. Các ủy ban nội các thường có thành
phần đa dạng ngoài những bộ trưởng hoặc những người được ủy quyền có thể là các nhà
kỹ trị được lựa chọn theo kiến thức chuyên môn. Trong nhiều trường hợp thành viên của
ủy ban nội các có thể không thuộc Chính phủ.

Các bộ là cơ quan đóng vai trò trọng yếu trong việc duy trì mối quan hệ giữa các bộ
trong quá trình hoạch định chính sách cũng như thực thi chính sách. Nhưng quan trọng
hơn cả là những bộ chịu trách nhiệm về kế hoạch và tài chính. Vai trò của bộ tài chính

360
trong hoạch định chính sách là rất lớn. Vì bộ này có tiếng nói quyết định trong những vấn
đề có ảnh hưởng tới thuế quan, chi tiêu, dịch vụ công. Tại các nước đang phát triển trong
quá trình vai trò của bộ tài chính càng được tăng cường vì cần phải tăng cường sự phối
kết hợp nhịp nhàng giữa các chính sách tài chính và kinh tế vĩ mô. Trong nhiều năm, Bộ
Tài chính Nhật bản nắm quyền điều khiển quá trình hoạch định ngân sách và chính sách
tài khóa. Ủy ban Kế họach kinh tế của Hàn quốc được coi như là một cơ quan siêu bộ, có
quyền kiểm soát cả ngân sách với việc lập kế hoạch.

Tính cách của người lãnh đạo có ảnh hưởng rất lớn đến việc hoạch định chính sách
quốc gia. Ngay cả ở những nước phát triển có quy trình hoạt động rất rõ ràng, phong cách
của người lãnh đạo có ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của Chính phủ. Một số nhà lãnh
đạo độc đáo trong việc ra các quyết định, một số khác lại dựa hoàn toàn vào tập thể khi ra
quyết định, một số khác lại dựa vào việc vừa mang tính tập thể đa số đồng ý vừa dựa vào
sự đồng thuận. Một Thủ tướng, người đứng đầu hành pháp hoan nghênh sự tranh luận tự
do, một số khác lại ưa chuộng hình thức trao đổi ý kiến trong phạm vi hẹp. Một số nhà
lãnh đạo chủ động tiếp cận thông tin qua các nhân viên cấp dưới, một số khác chỉ tin vào
nguồn thông tin chính thức. Ngay cả trong các cơ cấu tổ chức giống nhau, thì phong cách
cá nhân đặc biệt của người đứng đầu Chính phủ cũng tạo ra được những quyết định chính
sách khác nhau về chất lượng.

Cơ chế hình thành và điều phối chính sách cấp Chính phủ tập trung đóng vai trò quan
trọng trong việc đảm bảo tính thống nhất, minh bạch và khả năng dự báo của chính sách
quốc gia. Tuy nhiên, việc hoạch định chính sách quốc gia chỉ gói gọn trong thành phần
của Chính phủ không thôi, thì chưa chắc hẳn có được chính sách có hiệu quả. Sự hình
thành ra chính sách hầu như diễn ra ở vòng ngoài nội các, mà nội các chỉ là sáng suốt cho
viêc lựa chọn các chính sách được ưu tiên hơn cả. Chính vì lẽ đó mà S. Chiavo- Campo
và P.S.A. Sundaram nhận định:

“Phần nhiều những hoạt động điều phối hàng ngày diễn ra ở cấp thấp hơn
của bộ máy, và chính vì lý do này, nhiều Chính phủ đã xây dựng một loạt các cơ
chế khác nhau nhằm thúc đẩy sự hợp tác chính thức cũng như phi chính thức. Ở
nhiều nước, đặc biệt là các nước Đông Á, phần lớn các vấn đề chính sách được
xử lý thông qua cơ chế đó và nội các chỉ là cơ quan phê chuẩn những thỏa thuận
đã được hình thành từ trước ở những cấp thấp hơn.”246

Cơ chế chính thức cấp dưới nội các có thể được thành lập thành các ủy ban bao gồm
thành phần từ bộ trưởng tới cấp nhân viên với thời hạn làm việc xác định hoặc không xác
định. Thông thường những nhóm làm việc có số lượng thành viên kiểm soát khoảng 25
246
Xem, S. Chiavo- Campo và P.S.A. Sundaram, Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giơi

cạnh tranh, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội 2003, tr.108
361
người, với tỷ lệ hợp lý có các nhà chuyên môn và có các nhà quản lý, có các nhà thực tiễn
trực tiếp giải quyết vấn đề. Nhiều nước đã ghi nhận vai trò của của các nhóm phi chính
thức. Nhiều khi mạng lưới các nhóm này được hình thành một cách tự nhiên dựa trên các
mối quan hệ chủng tộc, tôn giáo, giáo dục, thậm chí là những mối quan hệ cá nhân. Các
Chính phủ thường tìm cách khuyến khích các kênh thông tin phi chính thức, thông qua
các kế hoạch điều chuyển công tác hoặc biệt phái nhân sự tới các bộ ở trung ương hoặc
những bộ, ngành dọc khác trong một khoảng thời gian nhất định.

Cơ chế hoạch định chính sách không nên bó hẹp trong các bộ, ngành thuộc khối hành
pháp trung ương, mà phải hoạch định trong các mối quan hệ vượt ra ngoài phạm vi của
hành pháp. Ở nhiều nước các bộ đã phát triển những văn phòng chuyên về công tác nghị
viện, có chức năng duy trì mối quan hệ với cơ quan lập pháp. Bộ phận này có nhiệm vụ
tìm hiểu quan điểm của các nghị sỹ, tìm sự hẫu thuẫn của họ đối với đề xuất chủ trương,
chính sách của ngành.

Nhiều nền kinh tế Đông Á đã sử dụng những cơ chế như hội đồng kinh doanh, hội
đồng lao động nhằm khơi thông các kênh thông tin giữa khu vực nhà nước và khu vực tư
nhân, thu thập ý kiến của giới kinh doanh và các nghiệp đoàn đói với những đề xuất chính
sách, tiếp nhận các ý kiến đóng góp để làm thuận lợi quá trình đầu tư phát triển kinh tế. Ở
Mỹ và các nước thuộc khối OCED, các ủy ban quản ký độc lập thường tổ chức các cuộc
điều trần công khai xung quanh những đề xuất chính sách lớn như vấn đề tăng thuế. Tại
các quốc gia đang phát triển, những nhóm làm việc này rất kiểm soát vì thiết chuyên gia
và những cố vấn có chuyên cần thiết. Nhưng tầm quan trọng của những ủy ban phi chính
thức này là rất quan trọng, thậm chí còn quan trọng hơn cả các nước đã có nền kinh tế ổn
định và phát triển.

Sự tham gia và tiếng nói của các chuyên gia, các nhà khoa học vào hoạt động của ở
Việt Nam cũng là quá ít. Đây cũng là đặc điểm thể hiện sự tách rời giữa chuyên gia, các
nhà khoa học với hoạt động hoạch định chính sách của các nước thuộc hệ thống xã hội
chủ nghĩa, và lẽ đương nhiên có cả Chính phủ Việt Nam. Hơn thế nữa khái niệm hoạch
định chính sách cũng là một thứ xa lạ với hệ thống này. Việc thừa nhận và việc quy định
một cách rõ ràng trong nhiệm vụ của Chính phủ trong Hiến pháp mới là một thành công
lớn của lịch sử lập hiến Việt Nam. Và cũng là một nhiệm vụ khó khăn cần phải làm tốt
trong tương lai của Chính phủ Việt Nam.

Quy định trong Hiến pháp thì dễ, nhưng biến nó vào thực tiễn thì rất khó. Bởi vì cho
đến hiện nay sự lãnh đạo của Đảng cầm quyền vẫn tách khỏi Chính phủ. Với sự hiện diện
của các cơ quan lãnh đạo Đảng, cùng các ban ngành của Đảng, các chủ trương, chính sách
phần lớn được quyết định ra đời từ đây và được chuyển đi thực hiện trực tiếp xuống thực
tế ở các ngành, các cấp ở trung ương và ở địa phương. Thiết nghĩ ràng các hình thức lãnh

362
đạo của Đảng cần phải có là lẽ đương nhiên của bất cứ một xã hội nào, kể cả của xã hội tư
bản đến cả của xã hội xã hội chủ nghĩa. Nhưng việc lãnh đạo đó trước hết phải thông qua
các đảng viên là thành viên của Chính phủ, mà không ở ngoài các thành viên này. Phiên
họp của ban lãnh đạo Đảng phải diễn ra bên trong của phiên họp Chính phủ. Chính phủ
chịu trách nhiệm tức là lãnh đạo Đảng chịu trách nhiệm mà không phải như trước đây,
Chính phủ thì vẫn phải chịu trách nhiệm, nhưng việc quyết định lại nằm ngoài Chính phủ.

363
 Chương VIII

NHỮNG PHƯƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

TỪ BÊN NGOÀI

8.1. Kiểm soát quyền nhà nước bằng tự do báo chí

“Một chính phủ của đại chúng mà không có thông tin rộng rãi hoặc không
có phương tiện nào để có được thông tin đó, thì chỉ là đoạn mở đầu của một tấm
hài kịch hoặc bi kịch, hay có thể có cả hai. Tri thức sẽ luôn luôn thống trị sự ngu
dốt; và một dân tộc muốn tự làm chủ bản thân mình thì phải trang bị cho mình
sức mạnh của tri thức”

Madison James, 1822

Bên cạnh sự kiểm soát từ bên trong như đã được phân tích ở các phần trên, quyền lực
nhà nước còn phải bị kiểm soát bằng những biện pháp bên ngoài.

Gắn chặt với quyền của công chúng được nắm bắt thông tin là tự do truyền thông qua
mạng lưới báo chí, truyền thanh, truyền hình có thể điều tra các công việc của chính phủ
và đưa tin về họ, mà không bị trừng phạt. Trước đây, thông luật của Anh quốc coi việc chỉ
trích vua và chỉ trích hoạt động của chính phủ thuộc tội bôi nhọ, xúi giục nổi loạn. Nhưng
Hoa kỳ rút cuộc lại bỏ tội danh này và thay vào đó là quyền tự do báo chí để phục vụ cho
nền dân chủ. Do tính chất phức tạp và công việc bận rộn, nên các công dân không thể bỏ
việc làm để đi xem xử án, xem tranh luận lập pháp hay điều tra hoạt động của một chương
trình chính phủ. Nhưng báo chí sẽ giúp cho công dân bằng cách đưa các mảng tin tức hoạt
động của chính quyền. Công dân dựa vào báo chí mà phát giác tham nhũng, vạch trần
việc thực thi công lý, sai phạm hay sự hoạt động thiếu hiệu quả của quan chức nhà nước.
Không nhà nước nào có tự do mà lại không có tự do báo chí, và dấu hiệu của sự độc tài,
tức là quyền lực nhà nước không bị kiểm soát khi kiểm soát hoặc ngăn cấm sự tự do của
báo chí.

Trong cuốn Dân chủ ở Mỹ, một công trình nghiên cứu vào thế kỷ 19 của Alexis de
Tocqueville và cũng được đánh giá là một văn kiện phân tích sâu sắc nhất về nước Mỹ,
tác giả viết: "Tôi càng quan sát về những tác động của một nền báo chí tự do, thì tôi lại
càng tin rằng trong thế giới hiện đại tự do báo chí là một yếu tố chủ chốt, thậm chí phải
nói là một yếu tố cấu thành chính yếu trong sự tự do". Theo ông báo chí có rất nhiều tác
dụng cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước.
364
 Các công việc công cộng được tiến hành công khai chứ không phải là sau những cánh
cửa được đóng kín, góp phần chấm dứt việc tặng quà và trả thù lao diễn thuyết khổng lồ
cho các nghị sĩ nhằm phục vụ những mối lợi đặc biệt, góp phần lập ra các quy định về
việc công bố thông tin được áp dụng với các nhà vận động hành lang khi họ muốn tác
động lên các tiến trình lập pháp hoặc lên các bộ, ngành trong chính quyền.

Trong diễn văn nhậm chức lần thứ hai, Thomas Jefferson lưu ý rằng "báo chí đã tấn
công bừa bãi vào chúng ta". Thế mà trước đó, Jefferson đã nói rằng "nếu phải chọn giữa
một chính quyền không có nền báo chí và một nền báo chí không có chính quyền, thì tôi
sẽ chọn cái thứ hai mà không hề lưỡng lự".

Thủa ban đầu, Jefferson đã công nhận giá trị của báo chí đối với sự tự quản và tự do
của công dân, nhưng sau này khi trở thành tổng thống, ông thấy việc đưa tin và các lời chỉ
trích của báo chí rất tai hại cho sự lãnh đạo. Jefferson không phải là ông chủ Nhà Trắng
đầu tiên cuối cùng kêu ca về việc báo chí đối xử không ra gì với nhiệm kỳ tổng thống của
mình.

Nhưng những lời phàn nàn của Jefferson cùng với các quan chức chính quyền qua
mọi thời đại chính là sự cổ vũ và tiếp sức cho việc cung cấp thông tin có giá trị và liên tục
cho công chúng. Sự nghi ngờ về chính quyền sử dụng quyền lực để kiểm soát sự tự do cá
nhân đó luôn là một đặc tính của xã hội Mỹ. Quả thực, các vị tiền bối lập quốc của Mỹ đó
lập ra các nhánh khác nhau của chính quyền - hành pháp, lập pháp và tư pháp - ở các cấp
khác nhau là cấp quốc gia, cấp bang và cấp địa phương, theo cơ cấu tạo ra sự "kiểm soát
và cân bằng" giữa các cơ quan và giữa các quan chức công quyền, nhắm một mục đích là
kiểm soát quyền lực của nhà nước. Không thể nào có một sự kiểm soát quyền lực nhà
nước, mà ở đó lại không có một sự phân chia quyền lực. Vì họ nhận thức rằng mọi sự tập
trung quyền lực đều là nguyên nhân của sự độc tài chuyên chế. Nhưng không vỡ thế mà
sự kiểm soát quyền hạn để đảm bảo nhân quyền đã được thực hiện một cách hoàn hảo,
vẫn cần phải có sự giám sát của các tổ chức vì lợi ích cộng đồng và các công dân - dù
hoạt động riêng rẽ hay tập thể - đều giám sát về những gì đang diễn ra trong chính quyền
và tìm cách tạo ra những sự thay đổi hoặc chấn chỉnh nếu có các lý do cho thấy những sự
thay đổi hoặc chấn chỉnh đó là cần thiết. Với sự hoạt động thường xuyên hàng ngày và
trên nhiều lĩnh vực, các tổ chức giám sát này - thông qua việc duy trì chính quyền phải có
trách nhiệm và trung thành với các lý tưởng của quốc gia - góp phần duy trì nước Mỹ
luôn đi trên con đường bất tận tiến đến một nền dân chủ ngày càng có tính đại diện hơn và
ngày càng mạnh.

Một nhà nước công khai phải có trách nhiệm trong việc cung cấp các quyết định và
hành vi của các quan chức chính phủ. Việc được tiếp cận với các thông tin cho phép các
công dân chất vấn, chỉ trích và cản trở các hành động của chính quyền mà họ không đồng

365
tình, cũng như cho phép họ tìm cách uốn nắn các hành vi sai trái của các quan chức. Việc
tiếp cận thông tin cũng ngăn chặn các hành vi sai trái của các quan chức bằng việc nhắc
nhở các công chức về tính trách nhiệm của họ. Công khai gắn liền với minh bạch. Chính
phủ cụng khai minh bạch phải có trách nhiệm tạo điều kiện để người dân có thể tiếp cận
được với các văn bản và thông tin của chính quyền. Việc công bố các số liệu tài chính của
các quan chức chính quyền và các công chức trong các nhánh hành pháp, lập pháp và tư
pháp cũng là để các công dân có đủ thông tin đúng để có thể xác định được là các hành
động của các quan chức đó có chịu tác động không tốt bởi các quyền lợi tài chính của họ
hay không.

Chính quyền không bị kiểm soát là chính quyền chuyên chế. Các chính quyền độc
đoán chuyên chế có đặc điểm là chính quyền rất có sẵn và dễ dàng tiếp cận các thông tin
về các công dân, trong khi đó ngược lại về chính quyền lại rất kiểm soát khả năng cho
các công dân thu thập thông tin về chính quyền. Đối lập một cách hoàn toàn, chính quyền
dân chủ là chính quyền bị kiểm soát trong việc thu thập thông tin về các công dân, còn
công dân thì rất dễ dàng truy cập vào các thông tin về các hoạt động của chính quyền.
Vào đầu những năm 60, tờ New York Times đăng một bài quảng bá chính trị có những lời
lẽ quy kết rằng một quan chức thành phố của bang Alabama có hành vi sai trái. Quan
chức này kiện tờ New York Times về tội vu khống. Khi xét xử, tòa xác định là các lời quy
kết là sai và tòa ra lệnh cho tờ báo phải bồi thường cho vị quan bị bôi nhọ. Trong phiên
phúc thẩm, Tòa tối cao đã đảo ngược lại phán quyết này, lập luận rằng quyền được chỉ
trích chính quyền thì quan trọng đến mức mà ngay cả những lời buộc tội sai về các công
chức cũng được hiến pháp bảo vệ. Vì vậy, tòa kết luận, một công chức chỉ có thể được bồi
thường cho những thiệt hại vì bị phỉ báng khi người phỉ báng (có thể là một người hoặc một
tờ báo) biết rõ rằng các lời lẽ phỉ báng là sai, hoặc hành động một cách khinh suất bỏ qua sự
thật. Phán quyết trong vụ "New York Times chống Sullivan" đã thiết lập nguyên tắc là sự tự
do ngôn luận được bảo vệ rõ rệt, mét khi người chỉ trích chính quyền và các quan chức
chính quyền và ngược lại, các công chức được bảo vệ rất ít trước những sự chỉ trích, ngay
cả khi sự chỉ trích đó có căn cứ không rõ ràng.

Trong mọi trường thông tin mới, với tình trạng luôn luôn có sự chú ý đến việc các
quan chức chính quyền cố bảo đảm cơ sở hợp lý cho các chính sách và các hoạt động
phục vụ công cộng, thì sự căng thẳng giữa chính quyền các cấp và báo giới là điều không
thể tránh khỏi. Ðiều luật bổ sung thứ nhất trong hiến pháp quy định, việc bảo đảm tự do
tôn giáo, ngôn luận, báo chí, thành lập hội nhóm và kiến nghị chính quyền giải quyết các
khiếu nại, tố cáo là lá chắn cho các nhà báo trong công tác đưa tin về các vấn đề xã hội.

Một trận chiến nổi bật giữa chính quyền và báo chí xảy ra năm 1971, khi chính quyền
của tổng thống Richard Nixon cố gắng ngăn cản việc công bố các tài liệu nói về sự tham
gia của Mỹ trong chiến tranh Việt Nam. Thường được gọi là vụ "Các tài liệu của Lầu
366
Năm góc" (tên chính thức là vụ New York Times chống Chính phủ Mỹ), đó là lần đầu tiên
chính quyền liên bang cố gắng kiểm duyệt trước tin của các hãng lớn - New York Times
và Washington Post - với lý do an ninh quốc gia.

Toà án tối cao đã biểu quyết với tỷ lệ 6 trên 3 không cho phép chính quyền thực hiện
nỗ lực kiềm chế báo chí và việc công bố các tài liệu của Lầu Năm góc vẫn ®îc diễn ra. Vụ
xử đầy ý nghĩa này, được quyết định vào lúc cuộc chiến tranh Việt Nam đang diễn ra, liên
quan đến Tổng thống Mỹ và hai hãng tin hàng đầu, đã trở thành một chiến thắng có tác
động to lớn dành cho báo giới trong mối quan hệ giữa báo chí và chính quyền. Việc toà án
tối cao khẳng định các giá trị của Ðiều luật bổ sung thứ nhất cách đây 3 thập kỷ đã tiếp
sức mạnh cho báo chí cho đến tận ngày nay.

Mặc dù tính minh bạch và tính công khai chưa trở thành một đòi hỏi có tính nguyên
tắc trong hoạt động của các cấp chính quyền của nhà nước Việt Nam, nhưng hiện nay với
yêu cầu của công cuộc cải tổ và đổi mới, tính công khai và minh bạch đã và đang dần trở
thành nguyên tắc quan trọng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước Việt Nam. Ví dụ
như đợt bầu đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp năm 2004 vừa qua, theo yêu cầu của Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội, các ứng cử viên phải kê khai tài sản là một bước tiến lớn trong
công tác cán bộ của Nhà nước Việt Nam. Nhưng việc kê khai đó không những cần phải
được duy trì chỉ riêng cho các đại biểu dân cử, mà còn cần phải được mở rộng ra và phải
tập trung trước hết cho tất cả các quan chức nhà nước, nhất là đối với người đảm nhiệm
các chức danh trong bộ máy hành pháp và tư pháp, và kể cả các nhân viên nhà nước làm
việc trong các doanh nghiệp nhà nước, hoặc ăn lương chuyên nghiệp thuộc ngân sách nhà
nước.

Thấm nhuần tính chất quan trọng của quyền tự do báo chí, và tự do ngôn luận, quyền
được thông tin, Điều 69 của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuyên
bố: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, có quyền được thông tin; có
quyền hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật.”

Mấy năm gần đây báo chí đóng góp rất lớn cho công cuộc đổi mới, và nhất là trong
cuộc đấu tranh phòng chống các tệ nạn xã hội, phòng chống tội phạm tham nhũng. Nhiều
vụ án tham nhũng của các nhân viên các cơ quan nhà nước do báo chí đưa tin. Vì vậy sự
kiểm soát của quyền lực nhà nước dân chủ không thể thiếu được sự tự do của báo chí.

8.2. Kiểm soát chính quyền bằng sự công khai và minh bạch của
chính quyền

Một vấn đề rất có nhiều liên quan đến tự do báo chí là vấn đề công khai và minh bạch
của chính quyền. Nếu không có công khai thì không thể có một nền tự do báo chí. Nếu tự
do báo chí ngăn chặn với quyền con người, thì minh bạch công khai lại là trách nhiệm,

367
nghĩa vụ của nhà nước. Với tư cách là quyền lực của công cộng, quyền lực nhà nước phải
được công khai và minh bạch. Công khai tức là mọi hoạt động của nhà nước phải công bố
hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân
được tiếp cận với các quyết định của nhà nước một cách dễ dàng. Sự minh bạch cũng có
nghĩa là không những cần phải công khai, mà còn phải trong sáng, không khuất tất, không
rắc rối, không gây khó khăn cho công dân, có thể làm cho mọi người cũng như những chủ
thể khác trong xã hội có thể lường trước được những định hướng trong tương lai của mình.

Chính những đòi hỏi này là những biểu hiện của một sự kiểm soát quyền lực nhà
nước. Hoạt động của nhà nước đích thực là một quyền lực công cộng có mục đích phục
vụ chung cho mọi người, nhưng không tuỳ tiện, không được lợi dụng làm mưu lợi cho
bản thân, hoặc cho người thân. Ngược lại với sự công khai và minh bạch là những hành vi
gian dối, đen tối, thủ tục làm việc không rõ ràng đều là môi trường của sự tham nhũng,
lạm dụng gây lên sự khuất tất của chính quyền. Đó là một hình ảnh của một chính quyền
không bị kiểm soát.

Tất cả các văn kiện và hồ sơ khác của chính phủ đều được coi là có tính chất công
khai và phải được công bố khi người dân yêu cầu, tức là bất cứ ai cũng được tiếp cận với
các văn kiện của chính quyền. Những ai muốn xem các văn kiện này không cần thiết phải
nêu ra lý do vì sao họ cần đến các văn kiện ấy, cũng như không cần phải giải thích về
việc chúng sẽ được sử dụng cho mục đích gì.

Sự minh bạch, công khai nhiều khi không được chính quyền thực hiện với rất nhiều
lý do khác nhau, một trong những lý do hay được nêu ra cần phải giữ bí mật quốc gia,
hoặc chí ít cũng là vì lý do an ninh quốc gia. Khắc phục kiểm soát này, ở Mỹ đã ban hành
Ðạo luật Liên bang về Tự do Thông tin có 9 trường hợp được miễn công bố. Ðó là các
văn bản được xếp loại mật để phục vụ lợi ích về quốc phòng và đối ngoại; văn bản gồm
các hướng dẫn và định hướng nội bộ liên quan đến các chiến lược hành pháp mà nếu công
bố có thể gây ra nguy cơ là mọi người sẽ lợi dụng các kẽ hở của pháp luật; các văn bản
thuộc diện cấm cụng bố theo những quy định cụ thể trong những đạo luật khỏc, văn bản
chứa các thông tin tài chính hoặc thương mại có tính bí mật hoặc đặc quyền, văn bản
được bảo vệ bởi các đặc quyền tố tụng nhất định, nếu được công bố có thể gây tác hại
không lường đến đời tư của người có liên quan; văn bản được soạn để phục vụ các mục
đích hành pháp, nếu được cụng bố rất có thể tạo ra nguy cơ về những hành vi có hại; văn
bản chứa các thông tin về hoặc có liên quan đến việc không tuân thủ chặt chẽ các định chế
tài chính của một cơ quan có nhiệm vụ điều hành hoặc giám sát các định chế như vậy, và
văn bản chứa các thông tin vật lý địa tầng về các giếng dầu mỏ247.

247
Xem, Trách nhiệm của Chính quyền/Tạp chí điện tử của Bộ Ngoại giao Hoa kỳ, tr.18
368
 Các tòa án lý giải về các trường hợp miễn trừ này theo phạm vi rất hẹp theo hướng có
lợi cho việc công bố các văn kiện có liên quan. So với các loại quyết định hành chính
khác thì các quyết định hành chính đề nghị không công bố các văn kiện bị các tòa án xem
xét kỹ hơn nhiều. Trong đa số trường hợp, các quy định về miễn công bố thì cho phép -
chứ không bắt buộc - một bộ, ngành nào đó không công bố các văn kiện thuộc diện được
miễn công bố. Có hai trường hợp về nguyên tắc bắt buộc sử dụng quyền miễn công bố là
các thông tin về an ninh quốc gia, và các văn bản mà nếu công bố sẽ làm hại đời tư của
người có liên quan.

Tính minh bạch và công khai của chính quyền bao giờ cũng đi đôi với vấn đề sử dụng
những nguồn thông tin mà chính quyền cung cấp cho việc đòi hỏi sữa chữa hoặc tố cáo
các hoạt động của chính quyền và của các quan chức đảm nhiệm các chức năng của chính
quyền. Các quan chức thường thường có những hành vi trả đũa lại những khiếu nại, tố cáo
của người khi họ sử dụng những nguồn thông tin chống lại mình. Khắc phục những yếu
điểm có tính cố hữu này và nhằm mục đích bảo vệ những người dân có những khiếu nại
tố cáo chính xác, nhiều chính quyền ban hành đạo luật bảo vệ những người chống tiêu
cực. Tương tự, lý do cơ bản của việc có các luật về chính phủ minh bạch, thì cũng gắn với
Ðạo luật Bảo vệ những người chống tiêu cực. Ðạo luật này bảo vệ những nhân viên trong
bộ máy liên bang khỏi bị trả đũa khi họ dám nêu lên các thông tin về hành vi của các quan
chức mà họ có căn cứ để tin rằng đó là những hành vi vi phạm pháp luật, lãng phí công
quỹ, quản lý yếu kém, lạm quyền hoặc gây ra những nguy cơ đáng kể đến sự an toàn về
sức khoẻ của cộng đồng. Giống như các luật khác về chính phủ minh bạch, sự bảo vệ
dành cho những người chống tiêu cực giúp đảm bảo rằng những người có thông tin cần
nêu ra được sử dụng một cách có ý nghĩa các quyền tự do ngôn luận và hội họp. Các
quyền đó là nền móng của tính trách nhiệm chính trị các quan chức của các nhà nước có
quyền lực kiểm soát. Một nhà nước chuyên chế độc đoán không có những đạo luật này.

Tương tự, lý do cơ bản của việc có các luật về chính phủ minh bạch, thì cũng gắn với
Ðạo luật Bảo vệ những người chống tiêu cực. Ðạo luật này bảo vệ những nhân viên trong
bộ máy liên bang khỏi bị trả đũa khi họ dám nêu lên các thông tin về hành vi của các quan
chức mà họ có căn cứ để tin rằng đó là những hành vi vi phạm pháp luật, lãng phí công
quỹ, quản lý yếu kém, lạm quyền hoặc gây ra những nguy cơ đáng kể đến sự an toàn về
sức khoẻ của cộng đồng. Giống như các luật khác về chính phủ minh bạch, sự bảo vệ
dành cho những người chống tiêu cực giúp đảm bảo rằng những người có thông tin cần
nêu ra được sử dụng một cách có ý nghĩa các quyền tự do ngôn luận và hội họp. Các
quyền đó là nền móng của tính trách nhiệm chính trị của các quan chức của các nhà nước
có quyền lực hạn chế. Một nhà nước chuyên chế độc đoán không độc đoán không có
những đạo luật này.

369
 Việc bảo vệ những người chống tiêu cực giúp phát huy quyền tự do ngôn luận. Sự tồn
tại của thông tin và việc thông tin ấy được công bố đều quan trọng như nhau. Việc bảo vệ
những người chống tiêu cực tăng cường cho cả việc người dân dám cung cấp thông tin lẫn
việc họ công bố thông tin ấy đúng lúc, vì những người chống tiêu cực có thể nêu lên các
thông tin bị che dấu cũng như ngăn chặn các nỗ lực ỉm đi các hành vi sai trái, nên họ cung
cấp các thông tin vào đúng lúc mà các hành động cần thiết có thể được tiến hành. Quyền
tự do ngôn luận không chỉ bảo vệ các hành động chỉ trích mà còn bảo đảm quyền được sử
dụng các thủ tục dân chủ để thay đổi các chính sách và hành động của chính quyền. Việc
bảo vệ những người cung cấp thông tin chống tiêu cực thì bổ trợ cho các luật về tự do
thông tin bằng cách bảo đảm rằng có các nguồn để tiếp cận với các thông tin, và các
nguồn này phải sẵn sàng vì sớm muộn gì người dân cũng nhận thức rằng họ cần đến các
tài liệu và hồ sơ của chính quyền và họ sẽ yêu cầu chính quyền phải cung cấp.

Tính minh bạch của chính quyền đòi hỏi các quan chức nhà nước trước khi đảm trách
nhiệm vụ, cũng như hàng năm cần phải báo cáo tài chính. Trong các báo cáo tài chính như
vậy phải chứa các thông tin về thu nhập từ các nguồn khác nhau kể cả cổ tức, lãi tiết
kiệm, tiền cho thuê (nhà, xe...), các khoản lãi nhờ các hoạt động đầu tư. Trong báo cáo
cũng phải kể ra các món quà được tặng, động sản và bất động sản. Các điều khoản trong
luật này rất phức tạp và đối với một số loại tài sản thì có thể chỉ cần khai giá trị của
chúng. Mặc dù việc này đụng chạm đến quyền tự do riêng tư của một người nhưng lại là
một việc cần thiết để đảm bảo với công chúng về tính trung thực của một quan chức trong
chính quyền. Các công dân có thể nghiên cứu các bản báo cáo tài chính này để xác định
chắc chắn rằng các quan chức chính quyền không có những vướng mắc về quyền lợi giữa
việc công và những lợi ích tài chính cá nhân. Việc công khai các nguồn lợi tài chính của
các quan chức chính quyền là một tuyên bố mạnh mẽ về tính trách nhiệm của các công
chức và sự minh bạch trong sáng của họ trong khi đảm nhiệm các công vụ của chính
quyền.

Tính công khai và minh bạch trong tổ chức và hoạt động của chính quyền Việt Nam
đang còn là một một vấn đề mới. Nó chỉ thực sự đặt ra khi có công cuộc đổi mới, mở cửa
làm ăn kinh tế với nước ngoài. Thiết nghĩ rằng để làm tốt vấn đề cần phải có một đạo luật
về tính minh bạch của chính quyền. Luật đó sẽ quy định trách nhiệm của các tầng lớp
chính quyền trong bảo đảm các hành vi minh bạch công khai của mình. Bước đầu của
công cuộc minh bạch này đã có một số thành công ít ỏi nhất định.

8. 3. Kiểm soát quyền lực nhà nước bằng hoạt động giám sát và phản biện của
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của các tổ chức xã hội

8.3.1. Vai trò đối lập của các đảng phái tư bản

370
 Bước sang thế kỷ 17 – 18, việc hình thành ra hệ thống các nhà nước tư bản, có rất
nhiều thiết chế xã hội mới đóng góp cho sự phát triển của xã hội loài người. Một trong
những thiết chế xã hội đó là các đảng phái chính trị.

Trong những dự tính của các nhà tư tưởng dân chủ tư sản về cơ bản không có dự trù
về vấn đề đảng phái. Lịch sử phát triển và hình thành ra nhà nước Mỹ chứng minh vấn đề
đó. Một trong những lý do mà Wasinhton không ra tranh cử nhiệm kỳ thứ ba là do ông
phản đối sự ảnh hưởng của các đảng phái. Vì ở thời điểm của đó ông cho rằng đảng phái
đã can thiệp quá sâu vào hoạt động của nhà nước Mỹ làm cho ông chán nản. Là kẻ mới
xuất hiện trên sân khấu chính trị, các đảng phái không kiềm chế nể nang tính thiêng liêng
của nguyên tắc phân quyền. Quá tham vọng quyền hành các đảng phái không có một sự
dè dặt nào trong việc tiếm quyền lực nhà nước: “Đảng phái sẵn sàng không từ bỏ một
phần quyền hành nào khỏi nanh vuốt của chúng.”248

Nguyên thủ quốc gia của chính thể này được thành lập dựa trên cơ sở của nghị viện,
do nghị viện bầu ra, hoặc dựa trên cơ sở của nghị viện có thêm các thành phần khác như
là đại diện của các lãnh địa trực thuộc, mà không do nhân dân trực tiếp bầu ra. Chính việc
không do nhân dân trực tiếp bầu ra tổng thống, theo quan điểm của các nhà luật học là
nguyên nhân không cho phép nguyên thủ quốc gia có thực quyền.249 Ở tất cả các nước
theo chính thể này, hiến pháp, hoặc nếu không thì tục lệ không quy định nguyên thủ quốc
gia là người đứng đầu hành pháp và cũng không là thành viên của hành pháp. Hoặc có quy
định đi chăng nữa, thì nguyên thủ quốc gia không bao giờ thực hiện được một cách đích thực
những quyền này.

Cũng giống như đặc điểm hình thành nên chính thể quân chủ đại nghị, chính phủ -
hành pháp, trung tâm của bộ máy nhà nước tư sản được thành lập dựa trên cơ sở của Nghị
viện, nên Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Đây là đặc điểm chính yếu
của chính thể đại nghị kể cả của cộng hoà lẫn của quân chủ. Xuất phát từ nguyên tắc
chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện đã làm cơ sở cho việc Nghị viện có thể
lật đổ chính phủ, và người đứng đầu chính phủ có quyền hoặc yêu cầu nguyên thủ quốc
gia giải tán Nghị viện. Với sự can thiệp của các đảng phái chính trị, nhất là của đảng cầm
quyền, đảng chiếm đa số trong nghị viện, nguyên thủ quốc gia – người đứng đầu nhà
nước bao giờ cũng làm theo đề nghị của Đảng cầm quyền.

Về cơ bản các nước theo chính thể cộng hoà đại nghị giống như các nước theo chính
thể quân chủ đại nghị đều tuyên bố nguyên tắc: nguyên thủ quốc gia "không chịu trách
nhiệm". Điều 90 của Hiến pháp Italia tuyên bố: "Tổng thống nước cộng hoà không chịu

248
Lipson L. Những vấn đề căn bản của Chính trị học. tr. 401 Việt Nam Khảo dịch xã, S. 1972.
249
Chương VIII, Nguyên thủ quốc gia/Luật Hiến pháp tư bản, Chủ biên Nguyễn Đăng Dung, Đại học Quốc gia Hà
nội , 1996.
371
trách nhiệm các hoạt động của mình trong thời gian đảm nhiệm chức vụ, trừ trường hợp
phản bội Tổ quốc hoặc hành động xâm phạm tới Hiến pháp". Hiến pháp của Hy Lạp cũng
quy định một điều khoản tương tự (Khoản 1 Điều 49). Bên cạnh thông lệ này, còn có
nước vẫn quy định trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia. Ví dụ, Hiến pháp của nước
Cộng hoà Áo quy định việc chịu trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia: "Tổng thống liên
bang chịu trách nhiệm việc thực hiện chức năng của mình trước Quốc Hội liên bang"
(Điều 142).

Nói chung, về nhiệm vụ, quyền hạn của nguyên thủ quốc gia ở chính thể cộng hoà đại
nghị, đều được các nhà luật học tư sản thừa nhận rằng, thực chất nguyên thủ quốc gia
không tham gia vào việc lãnh đạo quốc gia, không có quyền đích thực ban hành các văn
bản quy phạm pháp luật, và cũng không có những quyền hạn đặc biệt nào. Trong tác phẩm
của mình, Bayme viết: "Chức danh Tổng thống Liên bang cộng hoà Đức gắn liền với nhiệm
vụ có tính cách đại diện hơn là các thẩm quyền quyết định các công việc của nhà nước".
Không khác nào địa vị của nhà Vua hoặc Nữ hoàng trong chính thể quân chủ đại nghị, theo
nguyên tắc:"Nhà Vua trị vì nhưng không cai trị"

Một số hiến pháp quy định tính trung lập không đảng phái của nguyên thủ quốc gia ở
loại hình chính thể này, để tỏ rõ sự vô tư của nguyên thủ quốc gia. Khi được bầu làm tổng
thống thì phải từ bỏ đảng phái (CHLB Đức, Italia). Nhưng trên thực tế quy định này rất
khó thực hiện. Bởi vì việc được bầu vào chức danh tổng thống, trước hết bắt đầu bằng
việc được giới thiệu ra ứng cử tổng thống, hoặc chí ít phải được sự ủng hộ của đảng khi ra
tranh cử. Đặc biệt khi phân tích chế định "phó thự", thì lại càng nổi bật tính không thể
hoạt động trung lập của nguyên thủ quốc gia. Mọi văn bản của Tổng thống chỉ có hiệu lực
thực thi trên thực tế khi có chữ ký "phó thự" của các hàm bộ trưởng hoặc trên bộ trưởng
(Thủ tướng người đứng đầu bộ máy hành pháp). Với quy định này đã tước hẳn quyền
quyết định đích thực của Tổng thống. Và cũng chính vì vậy, Tổng thống mới có cơ sở "là
vô trách nhiệm", chính người ký phó thự, mới là người chịu trách nhiệm văn bản do Tổng
thống ban hành. Theo thông lệ của họ, người ta không thể bắt ai không có quyền, lại phải
đứng ra gánh chịu trách nhiệm.250

Về mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với chính phủ, đa số các nước tư sản theo
loại hình chính thể cộng hoà đại nghị đều quy định tổng thống có quyền bổ nhiệm người
đứng đầu chính phủ. Nhưng quy định bổ nhiệm và tiêu chuẩn của người đứng đầu chính
phủ như thế nào, thì lại không được pháp luật quy định rõ. Sự thiếu hụt này của hiến pháp
thành văn, được thay thế bằng tập tục không thành văn: Người đứng đầu bộ máy hành
pháp phải có sự ủng hộ của đa số nghị sĩ trong Nghị viện không khác nào như của chế độ
quân chủ đại nghị Anh quốc. Hay nói một cách khác, nguyên thủ quốc gia - tổng thống

250
Chương VIII, Nguyên thủ quốc gia /Hiến pháp của các nhà nước tư bản Chủ biên Nguyễn Đăng Dung, Nxb.Đại
học Quốc gia Hà Nội 1997 .
372
nước cộng hoà đại nghị - không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn nếu như người
đó không là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế trong nghị trường làm người đứng đầu bộ
máy hành pháp.

Những điều phân tích trên có bao hàm nghĩa, nguyên thủ quốc gia không còn một vị
trí vai trò nào đích thực trong thế giới tư sản. Theo quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu,
vai trò của nguyên thủ quốc gia của những chính thể cộng hoà đại nghị cũng như của nhà
Vua trong chính thể quân chủ đại nghị chỉ có thể được đánh giá cao trong những trường
hợp đất nước bị khủng hoảng. Điều này có nghĩa là trong tình trạng khủng hoảng thì tổng
thống mới có điều kiện độc lập hành động mà không phụ thuộc vào các đảng phái chính
trị. Nguyên thủ quốc gia như là một chế định tiềm tàng của nhà nước tư sản hòng giải
quyết những tình trạng khủng hoảng chính trị có thể xảy ra.

Theo quy định của Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức, Tổng thống liên bang có
quyền đề nghị ứng cử viên Thủ tướng để Hạ nghị viện bỏ phiếu. Trong vòng 14 ngày nếu
ứng cử viên của Tổng thống không nhận được đa số tuyệt đối số phiếu thuận, thì Hạ nghị
viện có quyền bầu ứng cử viên của mình. Trong trường hợp vẫn không bầu được Thủ
tướng, thì Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng theo ý của mình người nào có nhiều
phiếu hơn hoặc giải tán Hạ nghị viện.

Chính thể đại nghị nhất là của chế độ quân chủ theo lịch sử là loại hình tổ chức có
nhiều biến dạng nhất. Vì đây cũng là loại hình cổ điển nhất và lâu dài nhất. Sự biến
chuyển của chính thể đại nghị cũng như sự hình thành của chính thể này chủ yếu bằng
lịch sử của nhà nước Anh quốc. Nội dung biểu hiện của sự biến dạng chính thể nằm ở chỗ
không thực hiện được những mục đích các dấu hiệu tạo nên đặc điểm của chính thể, được
ghi nhận bằng các quy định của hiến pháp thành văn hoặc bất thành văn. Thậm chí trong
nhiều trường hợp mục đích đó bị đặt hoàn toàn ngược lại. Ví dụ, một trong những dấu
hiệu tạo nên đặc điểm của chính thể đại nghị là Quốc hội có thẩm quyền giám sát hoạt
động của hành pháp - Chính phủ. Mục đích của quy định này là các cơ quan hành pháp do
Quốc hội thành lập ra để tổ chức thực thi các quyết định luật của Quốc hội, nhưng trên
thực tế là hoàn toàn khác. Với sự hoạt động chặt chẽ của các đảng chiếm đa số trong
Quốc hội, các đảng viên phải tuân thủ các quyết định của đảng, nên dưới sự chỉ đạo của
đảng này, chính là đảng có quyền đứng ra thành lập chính phủ, thủ tướng chính phủ là thủ
lĩnh của đảng cầm quyền, nên mọi quyết định của Quốc hội đều là quyết định của chính
phủ, tức đảng cầm quyền. Điều này có nghĩa là Chính phủ có quyền giám sát lại hoạt động
của Quốc hội, chứ không phải là Quốc hội giám sát Chính phủ.

Ở chính thể đại nghị, chính phủ được thành lập dựa vào cơ sở thành phần của nghị
viện. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Nhưng, trên thực tế với đa số ghế
trong nghị viện, đảng cầm quyền, đảng đứng ra thành lập chính phủ, đã chi phối nghị viện

373
và kiểm tra hoạt động của các nghị viện. Những quy định của chính thể được quy định
trong hiến pháp, nhưng trên thực tế giống như ở các nước có chính thể cộng hoà đại nghị,
chính phủ được thành lập từ đảng phái chiếm đa số trong Hạ viện, cho nên bao giờ chính
phủ cũng khống chế nghị viện. Vì vậy, chính phủ và hạ viện không khác nào như hai cơ
quan trực thuộc một đảng phái chính trị cầm quyền. Ở đây sự phân chia quyền lực nhà
nước giữa lập pháp và hành pháp, theo quy định của hiến pháp không còn nữa, mà có
chăng chỉ là sự phân chia giữa một đảng cầm quyền và một đảng đối lập có trách nhiệm.

Trên cơ sở của thực tế tổ chức và hoạt động của nhà nước mình, Giáo sư Roman
Herzog, Tổng thống Cộng hoà Liên bang Đức đã viết:

"Chính Montesquieu cách đây hơn một phần tư thiên niên kỷ đã đề xuất
rằng tam quyền kinh điển trong cai trị - Lập pháp, hành pháp và tư pháp cần
phải chia đều cho một số thiết chế. Ý tưởng này đã được các chính thể của
phương Tây chấp nhận.

Mặt khác phương Tây gần đây cũng đang vướng phải một số vấn đề trong
chia tách quyền lực. Xin dẫn một ví dụ: ở nước Cộng hoà liên bang Đức, việc
thực thi pháp luật, xét về mặt hình thức, nằm trong tay Chính phủ và chính quyền,
trong khi giải thích pháp luật lại do các toà án độc lập giải quyết. Những vẻ
ngoài thuần tuý hình thức chỉ đánh lừa người ta, vì chỉ có toà án mới thực sự độc
lập. Mặt khác Quốc hôi và Chính phủ còn xa mới tuân thủ yêu cầu của
Montesqiueu, trước hết bởi vì Chính phủ do Quốc hội bổ nhiệm và có thể bị Quốc
hội miễn nhiệm bất cứ lúc nào và thứ hai bởi vì cả Chính phủ lẫn Quốc hội của
nó đều thuộc cùng một đảng hoặc liên minh, nên thực ra hầu như không có khả
năng xảy ra rạn nứt giữa hai thiết chế này."251

Biến chuyển này là hậu quả của một hiện tượng chính trị quan trọng. Đó là sự hiện
diện của một hệ thống lưỡng đảng. Sinh hoạt chính trị ở Anh dựa trên hai chính đảng có
tổ chức, kỷ luật, đủ khả năng đảm bảo một hành động thống nhất của chính đảng trong
chính phủ cũng như ở quốc hội. Hệ thống lưỡng đảng này đã làm thay đổi hẳn ý nghĩa
phân quyền của chế độ đại nghị.

Ở chính thể này, trong các cuộc bầu cử Hạ viện (Nghị viện), cử tri toàn quốc không
những bầu ra các nghị sĩ làm đại diện cho mình, mà còn tìm ra một đảng cầm quyền. Thủ
lĩnh của đảng cầm quyền nghiễm nhiên sẽ là người đứng đầu bộ máy hành pháp của nhà
nước. Việc đặt vấn đề tín nhiệm của Quốc hội đối với chính phủ, chính là vấn đề tín
nhiệm đối với chính đảng đang cầm quyền. Nhưng trên thực tế, vấn đề này rất hiếm khi
xảy ra, vì với một kỷ luật đảng chặt chẽ, đảng đối lập có đặt vấn đề tín nhiệm thì không

251
Nhà nước pháp quyền, J. Thesing, Nxb. Chính trị quốc gia 2002, tr. 40 - 41.
374
bao giờ thu được số phiếu ủng hộ quá bán tổng số Hạ nghị viện, nếu như không có một
vấn đề nào đó gây nên sự khủng hoảng của chế độ đảng đang cầm quyền.

Vấn đề giải tán nghị viện cũng diễn ra tương tự. Một khi đa số nghị viện và chính phủ
của cùng một đảng thì không mấy khi có mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp. Giải tán
Quốc hội (Nghị viện) không còn ý nghĩa ban đầu của nó. Đảng cầm quyền lợi dụng quy
định này, giải tán Quốc hội cho tiến hành tuyển cử trước thời hạn, để kéo dài sự tồn tại
chính quyền trong tay của đảng mình. Hoặc trong một trường hợp khác người cầm quyền
lực hành pháp muốn củng cố hơn nữa quyền lực của mình, hoặc muốn vớt vát quyền lực
của mình trong khi nó đang bị sa sút. Ví dụ, như vào đầu năm 2001, đảng Dân chủ tự do
của chính phủ Thủ tướng Koizumi của Nhật bản không dành được đa số ghế trong hạ
nghị viện nên phải thành lập chính phủ của mình với liên minh các đảng phái khác.
Nhưng đến giữa năm 2003 khi Đảng Dân chủ tự do của ông mạnh lên, Thủ tướng đã đề
nghị giải tán Hạ nghị viện để bầu ra một Hạ nghị viện mới, hy vọng đảng Dân chủ tự do
của ông sẽ có nhiều ghế hơn trong Hạ nghị viện, ông có nhiều người của mình hơn
trong Chính phủ.

Như vậy, chế định Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội - lập
pháp, cũng như chế định tín nhiệm Chính phủ về nguyên tắc được sinh ra với mục đích
để kiểm tra giám sát Chính phủ, nhưng với sự nắm đảng cầm quyền, chính phủ đã sử
dụng để kiểm tra, giám sát Quốc hội, và mưu tính có lợi cho sự cầm quyền của Chính phủ
- hành pháp.

Sự kiểm soát hay còn được gọi là kiểm soát quyền lực nhà nước này trở thành sự
phản đối, sự chỉ trích đảng cầm quyền của các đảng đối lập. Sự đối nghịch nhau giữa hai
đảng phái chính trị đã được lịch sử hình thành một cách dần dần – được định chế hoá,
bằng con đường hoà bình, mà không phải giải quyết bằng con đường vũ khí.

Chế độ ở Anh quốc là chế độ điển hình của loại hình chính thể đại nghị, kể cả ở cộng
hoà đại nghị lẫn quân chủ đại nghị. Mối tương quan giữa lập pháp và hành pháp đã biến
thành mối tương quan giữa "hai cơ quan" của một đảng cầm quyền. Nhiều người còn cho
rằng đây là mối quan hệ giữa Ban chấp hành trung ương (những thành viên của chính
phủ) với các đảng viên, quần chúng (những nghị sĩ trong Hạ nghị viện).

Trong thực tế Nội các của Anh quốc được hậu thuẫn của đảng cầm quyền bởi mấy lý
do: i. Chính phủ nói chung, cũng như Nội các nói riêng bao gồm hầu hết cấp lãnh đạo
của Đảng, nhân viên trong Nội các là những người có nhiều uy tín nhất trong đảng (Ban
chấp hành trung ương); ii.Giữa chính phủ và các dân biểu luôn có sự tham khảo ý kiến
của nhau, mỗi bên thường nhượng bộ nhau một chút; ii. Nhiều vấn đề dân biểu đa số
thường để mặc cho Nội các tuỳ ý quyết định.

375
 Nội các Anh quốc của đảng cầm quyền với chế độ sinh hoạt đảng chặt chẽ rất an tâm
cho việc điều hành đất nước của mình, chỉ có hai điểm đáng phải lo ngại nhất là: Thứ
nhất, Đảng đối lập luôn luôn tìm cách đánh bại để có cơ hội thay chính phủ của đảng
đang cầm quyền; Thứ hai, các cuộc tuyển cử của nhân dân bằng đa số phiếu của mình, họ có
thể thay đổi đảng đang cầm quyền bằng đảng đối lập.

Nghị trình thảo luận của Hạ viện hoàn toàn do chính phủ cầm quyền định đoạt, ngoại
trừ một số trường hợp đặc biệt, mà quy tắc thủ tục cho phép đối lập lựa chọn vấn đề cần
tranh luận.

Tuy nhiên, khi ấn định nghị trình chính phủ không thể bừa bãi, mà phải chú ý đến:
i.Theo quy định của hiến pháp bất thành văn (đã thành tập tục khó thay đổi); ii. Chính
phủ cũng phải dè dặt trước phản ứng hay ủng hộ của các dân biểu, mà đặc biệt là của
các đảng viên nghị sỹ đối lập; iii. Đối lập sẽ tìm cách gây hậu quả nghiêm trọng nếu
chính phủ không tính đến các lợi ích của đảng đối lập... Thỉnh thoảng đảng đối lập phản
đối cách thức chính phủ xếp đặt chương trình buổi họp, cứ tranh luận cả đêm, hoặc gây
cản trở bằng hình thức khác.

Đó là diễn biến vai trò của các đảng phái chính trị của nhà nước Anh quốc điển hình
đại diện cho chế độ đại nghị, một mô hình quan trọng bậc nhất của các cách thức tổ chức
nhà nước hiện nay. Mặc dù là phân chia quyền lực giữa lập pháp và hành pháp, nhưng
trên thực tế không có gì gọi là phân chia giữa lập pháp và hành pháp, mà có chăng chỉ là
sự phân chia giữa đảng cầm quyền và đảng đối lập.

Đối với các nhà nước khác được tổ chức theo mô hình tổng thống cộng hòa thì ảnh
hưởng của các đảng phái có chiều giảm hơn, nhưng vẫn ảnh hưởng một cách rất nghiêm
trọng gần tương tự như của chế độ đại nghị. Vì vậy, người ta gọi chế độ tổng thống là chế
độ đại nghị ở hành lang. Từ những điểm phân tích ở phần trên có thể kết luận rằng:

Cho dù không được quy định trong hiến pháp nhưng các đảng phái có một vị trí quan
trọng thực sự trong đời sống chính trị của các quốc gia tư sản. Có ý nghĩa rất lớn trong
việc kiểm tra, đối trọng với đảng cầm quyền, nhất là trọng việc kiềm chế sự thái quá, sự
quá lạm dụng quyền lực của đảng cầm quyền. Vị trí đó gọi là đối lập có trách nhiệm, tìm
ra sự khiếm khuyến của đảng cầm quyền.

8.3.2. Vai trò phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của các tổ chức xã
hội là thành viên của mặt trận.

Trong một hệ thống nghị viện, ngành hành pháp và lập pháp không hoàn hoàn tách
rời vì Thủ tướng và các thành viên Nội các đều là thành viên Quốc hội. Trong hệ thống
đó, đối lập về chính trị là phương tiện chủ yếu kiểm soát quyền lực của ngành hành pháp.
Mặc dù chúng ta không phải thuộc hệ thống nghị viện, nhưng về cơ bản các dấu ấn của
376
hình thức tổ chức nhà nước Việt Nam tương đối giống các dấu ấn của nhà nước đại nghị.
Đó là Quốc hội của nhà nước Việt Nam cũng được quy định là cơ quan quyền lực tối cao,
và nhất là quy định: Chính phủ - cơ quan hành pháp do Quốc hội thành lập và phải chịu
trách nhiệm trước Quốc hội Việt Nam. Nhưng sự khác biệt giữa hai chế độ chính trị ở đây
là: Anh quốc có chế độ lưỡng đảng, có đảng cầm quyền và có đảng đối lập, sự kiểm soát
quyền lực hành pháp thực chất do đảng đối lập thực hiện; còn Việt Nam là chế độ độc
đảng, một đảng cầm quyền, mà không có đảng đối lập, nên không có một hình thức nào
hữu hiệu thực hiện. Chính Mặt trận Tổ quốc Việt nam đã và đang thực hiện vai trò này.

Trong giai đoạn tới của một nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa, và
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, Mặt trận Tổ
quốc phải phát huy vai trò của mình nhiều hơn và khác hơn. Cho dù ở giai đoạn trước kia
hay hiện nay, thì vị trí vai trò của MTTQ vẫn phải là tổ chức liên hiệp đúng theo tinh thần
của Điều 9 Hiến pháp 1992, có chức năng liên minh chính trị, liên hiệp một cách tự
nguyện của tổ chức chính trị, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân
tiêu biểu trong các giai cấp, các tầng lớp xã hội, các dân tộc, các tôn giáo và người Việt
Nam định cư ở nước ngoài.

Vị trí đó so với trước đây không có gì thay đổi, nhưng biểu hiện của nó phải có sự
thay đổi theo nhu cầu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền và của một nền kinh
tế thị trường định hướng XHCN, mà không phải là một cuộc đấu tranh giành độc lập dân
tộc, cũng như của nền kinh tế tập trung bao cấp trước kia. Giành chính quyền là một
chuyện khó, giữ chính quyền lại càng là một sự khó hơn. Vì vậy công việc của Mặt trận
cũng phức tạp và khó khăn hơn.

Đó là việc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phát triển đa dạng các hình thức hoạt động,
các phong trào yêu nước để tập hợp, đoàn kết mọi người Việt Nam ở trong nước và nước
ngoài, không phân biệt thành phần giai cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tín ngưỡng, tôn giáo,
đảng phái trong quá khứ cũng như hiện tại và cả trong tương lai, nhằm động viên mọi
nguồn lực, mọi khả năng xây dựng và bảo Tổ quốc Việt Nam.

Một trong những nhiệm vụ chính trị quan trọng bậc nhất của Mặt trận Tổ quốc hiện
nay là phải có trách nhiệm kiểm soát bớt, hay là khắc phục những điểm yếu của chế độ
chính trị một đảng cầm quyền.

Lịch sử nhà nước Việt Nam thời hiện đại gắn liền với vai trò của Đảng Cộng sản. Vai
trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản được quy định rõ trong Hiến pháp năm 1980 và đến hiện
nay của Hiến pháp năm 1992 đang hiện hành. Ở một khía cạnh nhất định việc quy định
vai trò lãnh đạo của Đảng cầm quyền trong một xã hội là một thành công lớn. Hiện nay ở
tất cả các nhà nước hiện đại và nhất là các nhà nước phát triển, các đảng phái chính trị đều
giữ vai trò lãnh đạo xã hội, nhưng không có một bản Hiến pháp nào của họ quy định rõ
377
vai trò này. Cơ sở lãnh đạo đó của Đảng Cộng sản còn được dựa trên vai trò lãnh đạo
thực tế của Đảng Cộng sản gần một thế kỷ qua hai cuộc chiến tranh dành độc lập và phát
triển kinh tế - xã hội cho nước nhà.

Sự lãnh đạo đó của các đảng phái chính trị thể hiện trước tiên bằng việc bố trí các
đảng viên đảm trách các công việc quan trọng của nhà nước và thứ hai gắn liền với chức
năng trên là việc hoạch định các đường lối chủ trương, chính sách cho sự phát triển của
đất nước. Con người luôn gắn với chính sách. Trong một chế độ chính trị dân chủ, sự bố
trí con người trong bộ máy nhà nước phụ thuộc vào cuộc bầu cử của nhân dân. Nếu là chế
độ đại nghị, qua cuộc bầu cử Hạ nghị viện, đảng nào chiếm đa số được quyền đứng ra
thành lập chính phủ. Trong trường hợp không có đảng chiếm đa số trong Quốc hội thì
phải có sự thoả hiệp, sự liên hiệp, thậm chí còn là hiệp thương giữa các đảng phái chính
trị đối lập để thành lập ra Chính phủ. Ở các nước cộng hoà tổng thống, vấn đề nhân sự có
phần giản đơn hơn, đảng có ứng cử viên trúng cử Tổng thống trở thành đảng cầm quyền
có quyền bố trí đảng viên của mình vào các chức danh quan trọng của nhà nước. Như vậy,
bầu cử là quan trọng, nhưng người được bầu ra mới là quan trọng hơn. Những người này
lại phụ thuộc vào quyền giới thiệu ra tranh cử. Quyền giới thiệu cũng như quyền ứng cử
vào các chức danh nói trên thường được Hiến pháp các nước quy định một cách long
trọng cho các công dân, như là một phần đảm bảo cho nhân quyền của họ. Nhưng trên
thực tế không có công dân nào thực hiện được các quyền này, nếu như họ không có chân
trong một đảng phái chính trị.

Từ những thực tế đó các đảng có quyền giới thiệu ứng cử viên vào các chức danh
trong bộ máy nhà nước một cách mặc nhiên, mà không có một tổ chức, hay một cá nhân
nào sánh kịp. Trong lịch sử hơn 200 năm kể từ ngày thành lập nước Mỹ, chưa có một ứng
cử viên nào tự do, mà có thể dành được chức vị Tổng thống của Hợp chúng quốc Mỹ. 252

Điều phân tích trên cho chúng ta rất dễ nhận thấy rằng, việc ghi nhận vai trò của Mặt
trận trong việc giới thiệu các ứng cử viên ra ứng cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân
dân của Việt Nam chúng ta là một thắng lợi cũng không nhỏ. Mặc dù độc đảng là một vấn
đề của lịch sử, một vấn đề mang tính khách quan, nhưng cũng nên cần phải có những bổ
khuyết nhất định. Đảng Cộng sản Việt Nam những năm của công cuộc đổi mới và cải tổ
cũng đã nhanh chóng nhận ra vấn đề này. Mấy khoá gần đây của Quốc hội và Hội đồng
nhân dân các cấp, Đảng có chủ trương thông qua hệ thống Mặt trận Tổ quốc động viên
những người ngoài đảng tham gia chính quyền bằng cách tự ứng cử. Theo quy định của
pháp luật bầu cử, Mặt trận là nơi lập danh sách các ứng cử viên đại biểu Quốc hội và đại
biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Quyền này của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam còn cao hơn
cả các quyền giới thiệu ứng cử viên của các đảng phái chính trị tư sản. Với tư cách là tổ
chức liên hiệp mọi lực lượng trong công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, không chủ thể
252
42 đời Tổng thống nước Mỹ, Nxb Hội lịch sử Việt Nam. Hà Nội 2001
378
nào khác ngoài Mặt trận có thể thực hiện tốt nhiệm vụ này thông qua các quy trình hiệp
thương. Hiến pháp và luật pháp của chúng ta đã quy định hiệp thương để giới thiệu ứng
cử viên đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp cho các tổ chức của Mặt
trận.

Qua các cuộc bầu cử Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, số lượng đảng viên
được nhân dân tin tưởng bầu làm đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân bao giờ cũng
chiếm một vị trí đa số khoảng 80 đến 90 %. Chính đây là một cơ sở cơ bản cho việc các
cấp uỷ đảng từ Trung ương đến địa phương có quyền bố trí các cán bộ ưu tú của mình
giữ các chức vụ quan trọng của nhà nước. Cũng giống như việc tổ chức bộ máy nhà nước
của các nước khác, đảng cầm quyền tức là đảng chiếm đa số 50 % ghế trong Quốc hội
(Hạ viện) được quyền đứng ra thành lập chính phủ ở chế độ đại nghị cộng hoà. Ở chính thể
cộng hoà tổng thống, đảng cầm quyền là đảng của Tổng thống có quyền bổ nhiệm các đảng
viên của mình nắm các chức vụ quan trọng của nhà nước.

Ngoài quyền giới thiệu các ứng cử viên ra tranh cử các chức danh của Nhà nước, các
đảng phái chính trị tư sản còn thực hiện quyền giám sát rất chặt chẽ hoạt động của các
đảng viên - nghị sỹ, làm cho các đảng viên nghị sỹ không thể bỏ phiếu chống lại đảng của
mình. Cũng gần tương tự như vậy, các thành viên của Mặt trận và Mặt trận một khi đã có
quyền giới thiệu ứng cử viên Đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân, thì cũng
phải có quyền giám sát việc hoạt động của các đại biểu dân cử của mình. Điều này được
luật quy định, Mặt trận là một trong 2 chủ thể được quyền đặt vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm
các chức danh quan trọng trong bộ máy nhà nước.

Tiếp theo vấn đề nhân sự là vấn đề chính sách của đảng cầm quyền, với nguyên tắc ở
đây là đã chấp nhận con người, thì phải chấp nhận chính sách của họ. Ở các nhà nước
phát triển nói phân quyền giữa lập pháp và hành pháp, nhưng mọi quyết định của hành
pháp và lập pháp của các nước hầu như đều do đảng cầm quyền quyết định, vai trò của
các đảng phái khác, chỉ còn là đối lập, có trách nhiệm tìm ra những khiếm khuyết của
đảng cầm quyền. Hiến pháp của nhiều nước theo chế độ đại nghị quy định rằng, chính
phủ phải chịu sự kiểm sát của Quốc hội và Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm Chính
phủ và lật đổ chính phủ... Nhưng với đa số ghế trong nghị viện chuyện đó không thể sẩy
ra, hơn thế nữa vấn đề được lật ngược trở lại là: Chính phủ trên thực tế có quyền kiếm
soát các hoạt động của Quốc hội, thậm chí còn cả quyền giải tán Quốc hội, để nhằm mục
đích tăng cường quyền lực cho hành pháp - Chính phủ, và nhất là người đứng đầu của bộ
máy cai trị.

Cũng tương tự như vậy, sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam không chỉ dừng lại
ở việc giới thiệu các thành viên của mình ra đảm trách các công việc quan trọng của nhà
nước, mà còn đề ra các chủ trương chính sách cho sự phát triển của quốc gia. Nếu như ở

379
trên các đảng phái đối lập thiểu số không thể làm cách nào thay đổi những chính sách của
đảng cầm quyền, thì ở Việt Nam hiện nay theo quy định của Hiến pháp và Luật quy định,
Mặt trận Tổ quốc phải có trách nhiệm "tập hợp ý kiến, kiến nghị của nhân dân phản ánh
nhằm chỉnh lý lại các dự thảo của Đảng và Nhà nước." (Điều 2 Luật Mặt trận Tổ quốc).

Với tư cách là hạt nhân lãnh đạo duy nhất trong hệ thống chính trị trong công cuộc
xây dựng một nhà nước pháp quyền và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa, Đảng Cộng sản có một số vấn đề đáng cần phải cân nhắc. Đó là sự độc đảng lãnh
đạo dễ dẫn đến độc quyền, phiến diện, đơn giản trong việc giải quyết mọi vấn đề từ nhân
sự cho đến chính sách phát triển của quốc gia, dễ dẫn đến một hệ quả áp đặt, chủ quan,
duy ý chí, mà mất đi tính đa dạng, phức tạp của hiện tượng phát triển kinh tế - xã hội.

Vai trò chính trị của các đảng phái chính trị trong xã hội rất quan trọng trong việc
hoạch định ra các chính sách đường lối cho sự phát triển của quốc gia. Đây là một chức
năng quan trọng nhất của đảng cầm quyền. Đất nước phát triển hay là tàn lụi đều do các
chính sách của các đảng cầm quyền quyết định. Chính sách là những gì mà chính quyền
cảm nhận được cần phải giải quyết ngay, cũng như là định hướng mục tiêu của chính
quyền. Chính sách cũng có khi được thể hiện bằng các quy phạm pháp luật, hoặc cũng có
khi không, mà thể hiện bằng ẩn ý đằng sau của pháp luật. Pháp luật như là hình thức chứa
đựng các nội dung chính sách. Muốn có pháp luật đúng thì trước tiên phải có chính sách
đúng. Chính sách quyết định việc phân bổ thu và chi ngân sách. Muốn cho chính sách
không áp đặt, không phiến diện, thể hiện đúng quy luật khách quan, thì phải có ý kiến của
nhiều tổ chức, nhiều chủ thể khác nhau. Thậm chí muốn có một dự thảo chính sách đúng
cần phải có người phản biện có trách nhiệm. Phản biện có trách nhiệm ở đây có nghĩa tìm
ra sự đúng đắn, mà không phải là phủ nhận vấn đề.

Theo quy định của Hiến pháp và Luật về Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thì các tổ chức là
thành viên của Mặt trận phải có trách nhiệm phản ánh những ý nguyện đa dạng của hiệp hội
để Đảng Cộng sản có thể đưa những ý nguyện đó thành những chính sách hoặc bổ khuyết
cho những dự thảo chính sách phiến diện không phản ánh hết sự vận động khách quan của
sự vật cùng quyền lợi chính đáng của nhân dân mọi tầng lớp khác nhau trong xã hội.

Khác với Đảng cầm quyền, và chính phủ của đảng cầm quyền, Mặt trận có một tổ chức
các hiệp hội khoa học kỹ thuật có rất nhiều người có chuyên môn tương ứng với từng
ngành nghề, từng lĩnh vực, trong nước và ngoài nước. Cho nên có thể nói rằng, không một
chính sách nào của Đảng mà lại không có một tổ chức Mặt trận tương ứng có khả năng
đóng góp một cách thiết thực.

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là một bộ phận hợp thành hệ thống chính trị, do Đảng cộng
sản Việt Nam lãnh đạo. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có vai trò rất quan trọng trong việc tập
hợp, xây dựng khối đại đoàn kết toàn dân; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tuyên
380
truyền, vận động nhân dân thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật
của Nhà nước, tham gia xây dựng Đảng, xây dựng và giám sát hoạt động các cơ quan của
Nhà nước. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là tổ chức liên minh chính trị, do vậy, khi nói đến
hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là nói tới hoạt động của các tổ chức thành viên
trong đó bao gồm các thành viên tổ chức và các cá nhân tiêu biểu được quy định tại khoản
1 Điều I của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Chúng ta có thể thấy, không có các tổ chức,
không có các cá nhân tiêu biểu, không có sự liên hiệp tự nguyện, hiệp thương dân chủ, sự
phối hợp và thống nhất hành động thì không thành Mặt trận, không có Mặt trận. Trong đó,
các cá nhân tiêu biểu đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng khối đại đoàn kết toàn
dân tộc.

Các cá nhân tiêu biểu là những người có uy tín trong cộng đồng dân cư, có tiếng nói
thuyết phục và có vai trò quan trọng trong việc tập hợp, vận động, đoàn kết các tầng lớp
nhân dân thực hiện chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, chương trình
công tác của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.

Trong nhiệm kỳ vừa qua, các cá nhân tiêu biểu tham gia tích cực, đông đủ vào các kỳ
họp, hội nghị chuyên đề do Ban Thường trực Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp tổ chức.
Các cá nhân tiêu biểu đang thay mặt cho một bộ phận, một tầng lớp nhân dân tham gia
trong hoạt động của Mặt trận, đặc biệt là ở cơ sở; gương mẫu, tích cực tham gia chương
trình công tác của Mặt trận ở địa phương, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ người công dân, tham
gia phòng chống tội phạm, đền ơn đáp nghĩa, từ thiện nhân đạo đem lại nhiều kết quả tốt
đẹp được nhân dân tin tưởng. Họ luôn giữ mối liên hệ mật thiết với Mặt trận các cấp, kịp
thời trao đổi với lãnh đạo Mặt trận những vướng mắc, khó khăn, những ý kiến, kiến nghị
của người dân; đưa ra những góp ý, trao đổi chân thành, thẳng thắn.

Hiện nay, số lượng các cá nhân tiêu biểu tham gia Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
các cấp có trên 586 người, thành phố có 34, quận, huyện có 115 và phường, xã có 437
người trong đó chức sắc tôn giáo 185, nhân sĩ, trí thức 124, doanh nhân 115. Lãnh đạo Mặt
trận các cấp của thành phố đã xây dựng được mối quan hệ chặt chẽ với các cá nhân tiêu
biểu, qua đó nắm bắt tâm tư nguyện vọng của các giới đồng bào, thực hiện vai trò cầu nối
giữa Đảng và Nhà nước với các chức sắc tôn giáo, nhân sĩ trí thức, các doanh nghiệp, người
Hoa, Việt kiều. Một mặt giúp cho Mặt trận phát huy vai trò của những người có uy tín trong
cộng đồng dân cư, đồng thời những hoạt động của Mặt trận cũng được các cá nhân tiêu
biểu tuyên truyền, vận động nhân dân hưởng ứng tham gia.

Để phát huy hơn nửa vai trò của cá nhân tiêu biểu trong Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam và cũng như khắc phục những kiểm soát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam từ thành phố
đến cơ sở, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp cần có nhiều hoạt động thích hợp để
phát huy vai trò của các cá nhân tiêu biểu. Việc khen thưởng của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc

381
Việt Nam các cấp chủ yếu là khen các tổ chức thành viên còn khen thưởng cho cá nhân
chưa được quan tâm nhiều. Một số cá nhân tiêu biểu chưa thể hiện vai trò trong việc tham
gia đóng góp ý kiến đối với lĩnh vực mình đại diện, cũng như trong công tác giám sát, phản
biện xã hội. Phương pháp hoạt động tập hợp vận động các tầng lớp nhân dân vẫn còn chưa
rõ. Một số thường xuyên vắng mặt hoặc ít tham gia phát biểu trong kỳ họp. Một số chuyên
gia, doanh nhân…tham gia hội họp không đều, chưa có tiếng nói thay mặt cho một tầng lớp
nhân dân; chưa xem trọng vai trò của mình khi tham gia Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt
Nam, còn nặng hình thức từ hai phía .

Từ thực tế trên, cần tăng cường mối quan hệ giữa các cá nhân tiêu biểu với Mặt trận
Tổ quốc Việt Nam, trong đó lãnh đạo Mặt trận các cấp cần giữ mối liên hệ chặt chẽ, gần gũi
hơn nữa với các cá nhân tiêu biểu, kịp thời cung cấp thông tin về tình hình kinh tế, văn hoá
- xã hội của địa phương và chương trình công tác của Mặt trận. Mặt trận các cấp cần thăm
hỏi, động viên và biểu dương, khen thưởng các nhân tiêu biểu trong dịp tổng kết các phong
trào thi đua yêu nước nhằm phát huy tốt vai trò của người có uy tín, tiêu biểu trong đồng
cộng đồng.

Vì vậy vai trò phản biện của Mặt trận Tổ quốc về cơ bản do các cá nhân tiêu biểu của
Mặt trận thực hiện. Các thành viên khác về cơ bản đều là thành phần của Đảng cầm quyền
cho nên họ khong có khả năng cho việc thực hiện chức năng phản biện của Mặt trận Tổ
quốc.

382
 Chương IX

TÒA ÁN – CỬA ẢI CUỐI CÙNG CỦA SỰ

KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯƠC

9.1. Vô tư, độc lập - bản tính cần có của tư pháp để kiểm soát quyền lực nhà
nước

Xét xử công bằng, phán quyết công bằng

Đưa ra những bằng chứng như ban ngày

Hãy dập tắt cơn giận của riêng bạn, đừng để sự phẫn nộ gieo mầm tai
hoạ trên mảnh đất của chúng ta, gặm mòn từng hạt giống cho tới khi
toàn bộ đất đai trở thành hoang mạc cằn cỗi...

Hãy kiềm chế sự căm hận xấu xa và đầy ứ này.

Aeschylus, 458 TCN

Chú giải của Gongyang về Kinh Xuân Thu, một cuốn sách ra đời từ thế kỷ thứ IV
trước Công nguyên chỉ ra tất cả mọi khó khăn cho một xã hội phải đối mặt khi không có
một nền tư pháp xét xử. Nếu không có một thể chế công giải quyết các tranh chấp giữa
các bên với nhau, giữa tư nhân với tư nhân, giữa nhà nước với tư nhân, thì giải pháp duy
nhất của những người tìm kiếm sự công bằng là sự trả thù. Một vòng xoáy bất tận của bạo
lực, ban đầu thì bên này trả thù bên kia, sau đó là đến lượt bên kia trả thù bên này. Sự
phán xử tranh chấp một cách hoà bình của thiết chế công, mà ngày nay được gọi là toà án
là giải pháp thay thế, trong đó các sự kiện được phân tích kỹ lưỡng và việc tự biện hộ cho
mình, cũng như các lý lẽ khác có thể bào chữa hay giải thích được xem xét và cân nhắc.
Đó là một biện pháp công bằng được thành lập để giải quyết một cách hoà bình các tranh
chấp. Với nhiệm vụ giải quyết các tranh chấp này Toà án có tác dụng thiết lập nên trật tự
cho một xã hội lâu dài.

Thể chế toà án là một thể chế rất đặc biệt trong hệ thống các cơ quan nhà nước.
Không những nó được hưởng quy chế phân quyền như các cơ quan lập pháp và hành
pháp, mà còn phải độc lập hoàn toàn trước hai cơ quan này. Mặc dù nhiều nhà nước dân
chủ tư sản được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền giữa lập pháp, hành
pháp và tư pháp, nhưng trên thực tế như những điều được phân tích ở Chương VII, hành
pháp và lập pháp vẫn có sự phối kết hợp với nhau ở một mức độ nhất định, mà còn chỉ có
tư pháp do nhu cầu chức năng xét xử, bao giờ cũng được độc lập. Sức mạnh của nhà
nước pháp quyền tuỳ thuộc nhiều vào niềm tin của người dân vào hệ thống tư pháp.
383
 Thể chế toà án đã cung cấp cho xã hội một phương pháp xác định sự thật và sự công
bằng trong các hành động của tư nhân và nhà nước bằng 3 lĩnh vực cơ bản:

Thứ nhất, trách nhiệm chính của hệ thống thể chế này có tác dụng đảm bảo sự bình ổn
cho xã hội, góp phần tránh các cuộc trả thù một cách dã man trong quan hệ giữa con người
với con người.253

Thứ hai, sự phát triển kinh tế với mục đích làm cho xã hội trở nên phồn thịnh cũng
cần có những thể chế để giải quyết những tranh chấp giữa các doanh nghiệp, các công
dân và các cơ quan của chính phủ, để làm sáng tỏ những điều còn mơ hồ của luật pháp và
những quy định để buộc phải phục tùng, các xã hội khác nhau đã nghĩ ra cả một loạt
những cơ chế chính thức và không chính thức. Nhưng cũng chẳng có cơ chế nào quan
trọng hơn hệ thống tư pháp nêu trên.

Thứ ba, chỉ có riêng ngành này mới có quyền chính thức phán quyết sự hợp pháp
của những hoạt động của các ngành hành pháp và lập pháp. Việc quyết định cho tư pháp
có quyền xét xử lại các hành vi, quyết định của chính bộ phận, các cơ quan nhà nước là
một bước tiến vượt bậc của dân chủ và văn minh nhân loại, làm cho nhà nước bước sang
một giai đoạn hoàn toàn khác với trước đây, toà án chỉ được quyền xét xử các hành vi
của công dân.

Cũng như việc xét xử các hành vi vi phạm pháp luật của công dân, sự xét xử của toà
án là cuối cùng, quyết định của nó cần phải thực thi, việc xét xử các hành vi của các quan
chức nhà nước, và của cả các cơ quan hành pháp và lập pháp là cửa ải cuối cùng của sự
kiểm soát quyền lực nhà nước.

Mối quan hệ đặc biệt này đối với các ngành còn lại của nhà nước đặt tư pháp vào vị
trí độc nhất để hỗ trợ cho sự phát triển lâu bền, bằng cách giữ cho các ngành phải chịu
trách nhiệm về những hoạt động của họ và bằng cách củng cố sự tin cậy của toàn bộ công
cuộc kinh doanh và môi trường chính trị.254

Chính tầm quan trọng ấy làm cho tư pháp trở thành một trong những bộ phận thiết
yếu của các cơ quan cấu thành nhà nước. Và sau Cách mạng tư sản tư pháp trở thành một
trong 3 cành quyền lực nghiêng ngửa với lập pháp và hành pháp, thành trì cho việc bảo vệ
quyền tự do và dân chủ của các cá nhân trước sự xâm phạm của bất kể chủ thể nào, trong
đó có cả đối với các chủ thể là các cơ quan nhà nước .

Ngay từ thời cổ Hy Lạp, La Mã người ta đã khẳng định: ở đâu có pháp luật, thì ở đó
phải có một hệ thống bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm chỉnh. Sự
bảo đảm đó trước hết phải bằng hoạt động của các cơ quan trong hệ thống các cơ quan
253
Xem, Ngân hàng thế giới. Xây dựng Thể chế hỗ trợ thị trường. Nxb Chính trị quốc gia. Hà Nội, 2002, tr. 153.
254
Xem, Ngân hàng thế giới. Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi. Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998, tr. 127.
384
nhà nước. Các cơ quan nhà nước này có chức năng xét xử các hành vi, vi phạm các quy
định của pháp luật nhà nước. Đó là hệ thống các cơ quan tư pháp, trong chế độ chiếm hữu
nô lệ và phong kiến, hoạt động tư pháp (xét xử) cũng như các hoạt động lập pháp và hành
pháp đều tập trung vào trong tay giai cấp phong kiến mà đại diện là nhà Vua. Nhà Vua
vừa ban hành các văn bản pháp luật, vừa tổ chức thực hiện pháp luật, lại vừa xét xử các
hoạt động vi phạm các văn bản pháp luật do nhà Vua ban hành. Vì vậy nhằm mục đích
kiểm soát quyền lực vô hạn định của Nhà Vua, đồng thời cũng là mục tiêu của cuộc cách
mạng tư sản lật đổ chế độ phong kiến đã lỗi thời, các nhà khoa học giả tư sản đề nghị hãy
tách hoạt động thực hiện các văn bản pháp luật, và hoạt động xét xử các hành vi vi phạm
các quy định của pháp luật ra khỏi hoạt động ban hành các văn bản pháp luật. Đó là tư
tưởng của các nhà triết học, xã hội học và luật học của thế kỷ 17-18, mà đại diện là John
Locke và S. Montesquieu.

Học thuyết của Montesquieu đã trở thành hạt nhân của học thuyết "Tam quyền phân
lập". Trong tác phẩm "Tinh thần luật pháp" Montesquieu viết:

"Khi quyền lập pháp được sát nhập với quyền hành pháp và tập trung vào
trong một người hay một tập đoàn thì sẽ không có tự do được bởi vì người ta có
thể sợ rằng chính nhà Vua hay Nghị viện ấy sẽ làm những đạo luật độc đoán để
thi hành một cách độc đoán.

Sẽ không có tự do nếu quyền xét xử không được phân biệt với quyền lập
pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền xét xử được sát nhập vào quyền lập pháp,
thì sẽ không có tự do. Nếu quyền xét xử được nhập vào quyền hành pháp thì thẩm
phán sẽ trở thành những kẻ áp bức". (1)

Mọi thứ sẽ bị biến mất cả nếu chính một người, hay chính một tập đoàn các
thân hào hay các quý tộc hay bình dân hành sự cả ba quyền: quyền làm luật,
quyền thi hành các quyết nghị chung và quyền xét xử các tội phạm hay các vụ
tranh chấp giữa các tư nhân. (2)

Cùng với sự phát triển của nhà nước và pháp luật, pháp luật và hoạt động của nhà
nước ngày càng can thiệp sâu vào mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Việc vi phạm pháp
luật ngày càng mở rộng ra các lĩnh vực khác nhau. Để có điều kiện xét xử các hoạt động
này, toà án không chỉ có những Toà hình sự, mà còn có những toà án khác trên mọi lĩnh
vực khác như toà dân, toà điền địa, toà thương mại, toà hành chính, toà án nhà phố, toà án
Hiến pháp... Hoạt động của những toà án này không chỉ là xét xử những vụ việc vi phạm
pháp luật, mà còn có những phán quyết loại trừ sự tranh chấp quyền lợi giữa các bên tham
gia vào các mối quan hệ pháp luật.
(1)
Montesquieu – Sđd. tr 100.
(2)
Montesquieu - Sđd. tr 100.
385
 Phải nói một cách công bằng rằng, chế độ tư bản và nhất là thời kỳ cách mạng của nó
bỏ rất nhiều công sức vào việc đấu tranh giành độc lập cho hoạt động của toà án. Sự độc
lập của toà án khỏi lập pháp và hành pháp là một trong những bảo đảm quan trọng trong
việc bảo đảm quyền bình đẳng, quyền tự nhiên của con người, nhất là trong việc chống lại
tình trạng tham nhũng, lợi dụng quyền lực của những nhà cầm quyền. Vì đam mê quyền
lực, vì vụ lợi mà họ xâm phạm đến quyền tự do, bình đẳng quyền tự nhiên của quần
chúng nhân dân lao động.

Chúng ta vẫn biết rằng, nguyên tắc tổ chức của nhà nước tư bản phát triển luôn luôn
phải áp dụng phân quyền, nhưng trên thực tế giữa lập pháp và hành pháp luôn có sự phối
kết hợp với nhau, tạo nên nhà nước của chính thể đại nghị. Phối kết hợp một cách mạnh
mẽ, được gọi là phân quyền một cách mềm dẻo, không có sự phối kết hợp một cách chính
thức với nhau, được gọi là phân quyền cứng rắn, nhưng trên thực tế vẫn có sự phối kết
hợp với nhau, được gọi là chế độ “đại nghị ở hành lang”, tạo nên mô hình của chính thể
tổng thống cộng hoà. Vì vậy cho dù có tổ chức nhà nước theo kiểu đại nghị hay tổng
thống cộng hoà thì lập pháp và hành pháp vẫn có sự phối hợp với nhau. Nhưng với tư
pháp thì bao giờ cũng là phải độc lập.

Vì vậy có thể nói rằng, trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước, lập pháp và hành pháp
bao giờ cũng phải phối kết hợp với nhau, nhưng tư pháp phải là riêng rẽ, tức là trong cơ
cấu thống nhất của nhà nước bao giờ cũng phải có một bộ phận đứng ra một cách riêng rẽ,
có trách nhiệm phán xét những sự đúng sai của 2 ngành quyền lực nhà nước còn lại. Đó là
cành quyền lực tư pháp – toà án với chức năng xét xử . Chính sự độc lập này cho phép toà
án là một chế định quan trọng, có thể nói toà án là thành trì cuối cùng của nguyên tắc
kiểm soát quyền lực của nhà nước. Quyền xem xét các luật do lập pháp ban hành và
tuyên bố những luật này vi phạm hiến pháp là một sự kiểm tra căn bản nhằm ngăn chặn
khả năng chính phủ lạm dụng quyền lực. Những quan chức nhà nước thuộc hai nhánh
quyền lập pháp và hành pháp là những chính trị gia, nhiệm vụ của họ phải giải quyết các
yều cầu đòi hỏi của người dân. Những đòi hỏi và yêu cầu của người dân thường là diễn ra
liên tục, vì vậy họ có thể mắc sai lầm trong những lúc cấp bách nhiều khi nóng bỏng và
cấp bách đòi hỏi phải được giải quyết ngay. Cần phải có thời gian, một sự tĩnh tâm nhất
định để định rõ sự đúng sai của lập pháp và hành pháp. Đó là nhiệm vụ của tư pháp – tòa
án.

Nếu khái quát sự kiểm soát quyền lực nhà nước ở mức độ cao thì bên cạnh việc phải
áp dụng sự phân quyền giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, thì phải có sự hiện diện của
tư pháp độc lập. Chỉ cần 2 yếu tố: Phân quyền và tư pháp độc lập cũng đủ khắc hoạ nên
tính kiểm soát quyền lực của một nhà nước dân chủ.

386
 Đối tượng của hoạt động xét xử theo sự phát triển của dân chủ tư sản được mở rộng
theo thời gian. Thuở ban đầu hoạt động xét xử của toà án chỉ được áp dụng cho các thần
dân có những hành vi vi phạm pháp luật của nhà nước do nhà Vua, và sau này các cơ
quan lập pháp đặt ra. Lúc bấy giờ một quan điểm cổ xưa vẫn còn ngự trị: "Chỉ có các thần
dân (dân đen) mới có các hành vi phạm pháp. Còn ngược lại những kẻ áo dài, mũ cao,
quan chức cao cấp, thì hoạt động của họ là những hoạt động mẫu mực không bao giờ có
hành vi vi phạm pháp luật. Đây cũng là những lý do giải thích những quyền miễn trừ tư
pháp của các quan lại cao cấp. Dần dần những quyền miễn trừ trở thành những đặc ân cho
họ, tiêu biểu nhất là quyền không chịu trách nhiệm của nhà Vua - nhà Vua vô trách nhiệm,
Vua không bao giờ làm sai. Nhưng càng về sau này, các quan chức cũng phải chịu trách
nhiệm vì những hoạt động vi phạm pháp luật của mình và cũng phải chịu đứng trước vành
móng ngựa của toà án, chịu những sự phán quyết của toà án tương xứng với những hành
vi vi phạm pháp luật của họ.

Cũng tương tự như vấn đề nêu trên thuở ban đầu người ta cũng chỉ tính đến vấn đề vi
phạm các đạo luật thường và chưa nghĩ đến việc vi phạm Hiến pháp.

Về vấn đề này ở Mỹ David Cusman Coyle viết: 'Trong buổi ban đầu của nền Cộng
hoà, toà không phải trực tiếp đương đầu với vấn đề phải làm gì khi chính quyền vi phạm
Hiến pháp. Hiến pháp đã được chấp thuận như "luật pháp tối thượng của đất nước". Và
bất cứ một hành động nào của Quốc hội hay Tổng thống vi phạm Hiến pháp thì theo lý
thuyết, đó không phải là lập pháp. (1)

James Bryce ngay từ năm 1896 đã nói, những hành động nằm ngoài quyền hạn của
họ là vô hiệu và có thể bị tuyên bố là vô hiệu, thực ra thì phải bị người công dân hèn mọn
nhất coi là vô hiệu".(2)

Việc xét xử của toà án không chỉ bao hàm các hoạt động thi hành luật, mà với sự phát
triển ngày càng cao của dân chủ Toà án còn xem xét cả những hoạt động ban hành các
văn bản luật. Trên thực tế, các toà án liên bang đã dần dần thực hiện được một sự kiểm
soát kiểm soát, nhưng quan trọng đối với tất cả các cơ quan chính quyền khác bằng quyền
xét tính hợp hiến của các đạo luật và các văn kiện chính thức khác khi chúng còn đang có
thời kỳ tranh chấp."(3) Để hoạt động xét xử của toà án có hiệu quả, các nhà cai trị cần phải
tuân thủ pháp luật. Hệ thống tư pháp - toà án cần phải có những quyết định phân xử đúng
sai đối với cả các quyết định của các cơ quan hành pháp, nhằm chống lại những quyết
định tuỳ tiện của họ. Việc buộc các nhà cai trị phải chấp hành pháp luật là một vấn đề đấu
tranh dai dẳng vì sự tiến bộ của dân chủ. Ngay cả khi các nhà cai trị chấp nhận điều này,

(1)
Xem, David Cusman Coyle: Cách tổ chức và sự điều hành của nền chính trị Hoa Kỳ (bản dịch Nguyễn Ngọc Nhạ).
Sài Gòn 1962, tr. 99.
(2)
Xem, David Cusman Coyle: Sđ d., tr. 100
(3)
Xem, David Cusman Coyle: Sđd tr.100
387
thì việc tạo ra một thể chế bao gồm những quy định pháp luật xem xét những hành vi nào
của Chính phủ là vi phạm pháp luật cũng là một vấn đề rất nan giải. Giải pháp cuối cùng
có thể đạt được là các thiết chế toà án hành chính hoặc có thể là toà án thường có quyền
xét xử các quyết định hoặc hành vi hành pháp. Một khi toà án đã được thiết lập, thì hiệu
quả của nó chỉ phát huy được tác dụng, khi và chỉ khi, sự chi phí thấp, nhất là sự công
bằng phải được bảo đảm và khả năng tiếp cận của công dân đến hệ thống toà án. Một kết
quả quan trọng là sự đơn giản hoá các thủ tục thường đi kèm với hiệu quả tư pháp cao hơn
và có thể giảm được chi phí và sự chậm chạp trong các thủ tục tư pháp. Ở nhiều nước
đang phát triển các thủ tục tư pháp phức tạp thường làm giảm hiệu quả của tư pháp. Vì
các nước đang phát triển có trình độ năng lực thấp, nhưng mức độ tham nhũng lại cao
hơn. Các thủ tục phức tạp trong hoạt động tư pháp cũng làm giảm tính minh bạch của Nhà
nước này, đồng thời cũng là những nguyên nhân tạo điều kiện cho tham nhũng phát triển.
Kinh nghiệm cải cách tư pháp cho thấy rằng, các cải cách nhằm tăng cường trách nhiệm
của các quan toà trước công chúng sẽ góp phần nâng cao hiệu quả nhiều hơn là việc chỉ
đơn giản tăng nguồn tài chính và nhân lực cho ngành tư pháp.255

Cho đến nay cuộc đấu tranh để cho hoạt động của toà án hoàn toàn độc lập trước lập
pháp và hành pháp vẫn còn đang tiếp diễn, mặc dù như trên đã nêu, vấn đề này được đặt
ra trong thời kỳ của cách mạng tư sản. Giải quyết vấn đề này thế giới tư sản đã vấp phải
không ít những khó khăn. Ví dụ như trong việc nêu cao vai trò độc lập xét xử của toà án
sẽ gặp phải mâu thuẫn với chủ quyền nhân dân; Nhà nước sẽ trở thành Chính phủ của
những quan toà. ở Mĩ để đảm bảo nguyên tắc toà án độc lập, quy định tất cả các thẩm
phán đều do Tổng thống liên bang, hoặc do thống đốc các bang bổ nhiệm, với nhiệm kỳ
suốt đời. Sau khi đã bổ nhiệm, với nhiệm kỳ lâu dài sẽ tạo điều kiện bảo đảm cho các
thẩm phán độc lập khi xét xử, chỉ phụ thuộc vào pháp luật. Ngoài điều kiện đảm bảo nêu
trên, các thẩm phán còn được hưởng một khoản lương tương đối cao so với các quan
chức nhà nước khác.

Chính hoạt động độc lập chỉ tuân theo pháp luật của các thẩm phán nhằm mục đích
bảo đảm quyền con người của mọi công dân, quyền bình đẳng của con người trước pháp
luật, tránh mọi sự lợi dụng chức quyền mà đàn áp dân chúng. Trong hoạt động xét xử của
mình, các thẩm phán phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy tắc xét xử. Chính sự tuân thủ quy
tắc xét xử cũng là để nhằm mục đích bảo vệ quyền con người của công dân, tránh mọi sự
lợi dụng quyền lực của chính các thẩm phán, cũng như để cho chính thẩm phán tránh
được mọi áp lực từ phía các quan chức nhà nước. Những nguyên tắc xét xử đó gọi là thủ
tục tố tụng- một ngành luật riêng của hệ thống pháp luật hiện nay.

Toà án tư pháp tiếp tục giữ vai trò truyền thống trong lúc giải quyết những xung đột
cá nhân trên cơ sở luật dân sự, thương mại và bảo vệ an toàn cho xã hội, bằng cách áp
255
Ngân hàng thế giới: Báo cáo phát triển thế giới năm 2002. NX B Chính trị quốc gia, Hà Nội 2002 , tr.. 155
388
dụng luật hình sự, bảo vệ quyền của cá nhân bằng sự tôn trọng những thể chế như luật
bảo đảm tự do cá nhân (hebeas corpus), và bảo vệ hiến pháp chống lại những ý muốn
không bình thường của đa số. Hoạt động của toà án thường được phân chia theo các cấp
xét xử. Cấp dưới có thẩm quyền xét xử các vụ việc ít quan trọng. Các toà án cấp trên có
quyền phúc thẩm các hoạt động xét xử của các toà án cấp dưới, và xét xử các vụ việc
quan trọng. Cuối cùng là toà án tối cao. Toà án tối cao là cấp xét xử cuối cùng, có quyền
phúc thẩm và giám đốc thẩm các vụ việc đã được các toà án cấp dưới xét xử.

Khi xét xử các thẩm phán của toà án cấp dưới không chịu sự chỉ đạo của toà án cấp
trên. Các bản án, quyết định phán xét sai, sẽ được xem xét lại theo các thủ tục phúc
thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm được quy định trong bộ luật tố tụng hình sự, dân sự....

Như phần trên đã nêu, hoạt động xét xử của các toà án không chỉ dành riêng cho các
hành vi vi phạm pháp luật của các thần dân, mà phù hợp với xu hướng phát triển của dân
chủ nhân loại, hoạt động này còn được mở rộng ra các hoạt động của các quan chức cao
cấp. Đây là một trong những biểu hiện quan trọng của việc kiểm soát quyền lực nhà
nước. Việc đấu tranh để đưa hoạt động vi phạm pháp luật của các quan chức nhà nước vào
phạm vi xét xử của toà án không phải là việc làm đơn giản. Theo từng nước thủ tục xét xử
của toà án đối với các quan lại cao cấp rất khác nhau. Nhưng nói chung cho đến nay các
nước tư sản vẫn có sự ưu tiên nào đó đối với các quan chức cao cấp của mình, khi họ vi
phạm pháp luật. Bên cạnh những nước tư sản các quan chức phạm tội bị xét xử như các
công dân bình thường, còn rất nhiều nước bị xét xử theo mọi thủ tục ưu tiên, nhẹ nhàng
hơn khi bị áp dụng các hình phạt... Phải chăng đây cũng là một trong nhiều biểu hiện về
sự thể hiện quyền lợi của giai cấp thống trị. Những sự biểu hiện này, phải nói rằng chúng
có nguồn gốc từ thời kỳ của chế độ phong kiến và chế độ chiếm hữu nô lệ.

Đối với các tội phạm là các bộ trưởng và những người có hàm chức tương đương
trong bộ máy nhà nước tư sản, toà án xét xử với mức hình phạt hết sức khác nhau, tuỳ
theo quy định của pháp luật từng nước.

Nước Đức là một nước rất khắt khe với các công dân của mình, các bộ trưởng thì lại
càng phải là những công dân gương mẫu. Mọi tội trạng cùng hình phạt mà các quan chức
cao cấp có thể mắc phải đều liệt kê một cách đầy đủ trong Bộ luật hình sự. Nghĩa là các
quan chức cao cấp cũng bị xét xử như những công dân bình thường. Họ không có cơ may
nào thoát khỏi sự trừng trị của pháp luật, nếu như họ phải đứng trước vành móng ngựa, vì
họ cũng bị xét xử bằng toà án theo hệ thống pháp luật bình thường. Nhưng ngược lại với
biệt lệ nêu trên, pháp luật các nước đều dành một số những đặc quyền cho các quan chức
cao cấp khi họ phạm tội.

Ở Anh quốc, tuy không có đặc ân nào so với những người dân bình thường. Nhưng
theo truyền thống các quan chức cao cấp chỉ có thể chịu trách nhiệm trước nghị viện, chứ
389
không chịu quyền xét xử ở bất cứ toà án nào. ở Tây Ban Nha các bộ trưởng và quan chức
cao cấp lại "chiều nhau hết mực". Nếu bị mắc các tội hình sự, họ không bị xét xử ở các
toà án bình thường, mà chỉ bị xét xử ở một toà án đặc biệt. Với tội trạng nghiêm trọng
như phản bội tổ quốc hay làm tổn hại đến danh dự nhà nước, phòng chống tội phạm được
thành lập để xem xét sự việc và chỉ có quyền khởi tố nếu được đa số của Hạ nghị viện
thông qua.

Theo quan niệm truyền thống của nhà nước tư bản, chức năng xét xử không những
chỉ do cơ quan toà án đảm nhiệm, mà còn do Nghị viện đảm nhiệm. Quan điểm này được
phát triển rất rộng rãi ở thời kỳ cách mạng tư sản cũng như ở thời kỳ chủ nghĩa tư bản ở
giai đoạn tự do cạnh tranh. Phần lớn, theo quy định của Hiến pháp tư sản, nghị viện có
quyền luận tội các quan chức cao cấp nhất của nhà nước từ hàm bộ trưởng trở lên đến
nguyên thủ quốc gia. Thủ tục xét xử ở Nghị viện được pháp luật tư sản gọi là "thủ tục đàn
hạch." (216)

Ngoài chức năng xét xử các vụ việc cụ thể vi phạm pháp luật đối với các quan chức
cao cấp; Nghị viện còn có nhiệm vụ xem xét các đơn từ kháng nghị về các quyết định và
bản án của toà án tối cao và của các toà án khác.

Trong nhà nước pháp quyền với cơ chế phân quyền: Quốc hội có quyền lập pháp -
làm luật, Chính phủ có quyền thi hành pháp luật - hành pháp. Quốc hội cũng như Chính
phủ phải hoạt động trong phạm vi khuôn khổ của Hiến pháp. Đó là yêu cầu đầu tiên của
nhà nước pháp quyền. Vấn đề đặt ra cần phải có sự kiểm tra, giám sát việc tuân thủ hiến
pháp của các cơ quan này. Trong việc kiểm soát tính hợp hiến của hành pháp ban đầu
người ta giao cho lập pháp, “song chẳng bao lâu sau đó người ta đã phát hiện ra rằng
ngành tư pháp có thể thực hiện nhiệm vụ này tốt hơn nhiều.... Ngày nay, nhà nước pháp
quyền không còn được đặc trưng bởi chức năng lập pháp như trước, mà bởi sự phát triển
các thủ tục pháp lý nhằm bảo vệ pháp luật, trước sự tùy tiện của lập pháp và hành
pháp.”256

Hoạt động xét xử của toà án không những chỉ dành cho các hành vi vi phạm pháp luật
của mỗi cá nhân, kể cả các quan chức cao cấp của nhà nước như đã phân tích ở phần trên,
mà còn được mở rộng ra cả hoạt động của các tổ chức nhà nước, kể cả cơ quan quyền lực
nhà nước trung ương, như nghị viện. Đó là hoạt động xét xử các văn bản được Nghị viện
ban hành mà vi phạm những quy định của hiến pháp. Để thực hiện hoạt động xét xử này,
nhiều Hiến pháp tư sản quy định thành lập các toà án Hiến pháp, Hội đồng Hiến pháp
...Cũng có như tên gọi khác nhau, nhưng chúng đều có chung một nhiệm vụ xét xử các
việc vi phạm Hiến pháp của các văn bản luật được Nghị viện thông qua. Thành phần của
(216)
Xem, Chương VII - Nghị viện. Giáo trình Luật Hiến pháp Tư bản, Chủ biên Nguyễn Đăng Dung, Nxb. Đại học
Quốc gia Hà Nội, 1997.
256
Xem, Joef Thesing: Nhà nước pháp quyền, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2002, tr.126.
390
Hội đồng Hiến pháp hoặc Toà án Hiến pháp bao gồm các thẩm phán có nhiều kinh
nghiệm trong nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội.

Hiện nay, có hai hình thức xét xử các văn bản luật vi phạm Hiến pháp: Xét xử trước
khi ban hành và xét xử sau khi đạo luật đã được ban hành. Xét xử trước khi ban hành là
hoạt động của các toà án Hiến pháp (Hội đồng Hiến pháp) xem xét tính hợp hiến của các
dự án luật trước khi được Nghị viện thông qua. (1) Có hai hình thức kiểm soát chính quyền:
Kiểm soát sự hợp hiến bằng cơ quan chính trị và kiểm soát nằng cơ quan tài phán - tư
pháp (toà án). Hình thức thứ nhất thường là một hội nghị dân cử hoặc một uỷ ban do lập
pháp thành lập. Giải pháp kiểm soát chính quyền bằng cơ quan chính trị thường có
khuynh hướng xem nhẹ vấn đề pháp lý hơn là chính trị, vì lý do đơn giản là họ thường bị
áp lực chính trị từ phía chính quyền.

Từ những kinh nghiệm dưới chế độ Đức quốc xã, những người soạn thảo Hiến pháp
của Đức đã cho rằng, điều đặc biệt quan trọng là phải bảo vệ chế độ pháp trị trước mọi sự
lạm dụng quyền lực nhà nước. Người Đức đã tạo ra những phương tiện pháp lý nhằm
chống lại mọi hành vi cưỡng bức của công quyền, tăng cường chức năng tư pháp và trao
cho toà hiến pháp những chức năng đặc biệt. Chính vì lẽ đó, trong nhà nước pháp quyền
chức năng tư pháp được phân biệt rất rõ ràng với các chức năng còn lại, hành pháp và lập
pháp. Sự phân chia này nhằm mục tiêu là bảo vệ pháp luật, chống lại sự tuỳ tiện của lập
pháp và hành pháp bằng hoạt động xét xử của tư pháp. Đến lượt mình những hành vi tuỳ
tiện không tuân thủ hiến pháp của tư pháp cũng sẽ bị kìm chế bằng chính hoạt động của tư
pháp, xét xử với thành phần xét xử khác hơn và ở cấp cao hơn.

Như vậy, nguyên tắc có tính tổng quát là: Ngành lập pháp ban hành những quy tắc
hiến định ấn định tổ chức và thủ tục cho tư pháp, ngành hành pháp có quyền chỉ định các
phẩm phán. Trên tất cả những điều đó, nguyên tắc ngự trị vẫn là tính độc lập của tư pháp:
Không một cá nhân, tổ chức nào kể cả Chính phủ và Quốc hội có quyền ra chỉ thị cho
thẩm phán hoặc bãi chức, miễn chức của thẩm phán.257

Sự kiểm soát quyền lực nhà nước chính bằng bản văn hiến pháp làm xuất hiện khái
niệm tính tối cao của hiến pháp. Trong bài luận của mình (số 78), A. Hamilton bảo vệ
quyền của Toà án tối cao trong việc phán quyết về tính tuân thủ Hiến pháp của các luật do
các cơ quan lập pháp quốc gia hoặc bang thông qua. Ông cho rằng quyền "phán quyết" có
ý nghĩa quan trọng lịch sử này là một sự kiểm soát thích hợp đối với cơ quan lập pháp,
nơi rất có thể xảy ra "hơi hướng độc hại của bè cánh có thể đầu độc nguồn gốc của công
lý". A. Hamilton công khai phản bác hệ thống của nước Anh trong việc cho phép Quốc

(1)
Xem, Chương II, Giáo trình Luật Hiến pháp Tư sản, Chủ biên Nguyễn Đăng Dung, Nxb. Đại học Quốc gia, Hà
Nội, 1997
257
Xem, Werner Birkenmaier: Nhà nước pháp quyền - Chế độ pháp trị ở CHLB Đức/ Nhà nước pháp quyền Biên tập
Josef Thesing. NXB Chính trị quốc gia. tr 125 - 126
391
hội phủ quyết bằng đa số phiếu đối với quyết định của Toà án mà Quốc hội thấy trái ý.
Đúng hơn, "các toà án công lý phải được coi là các tấm khiên bảo vệ của một hiến pháp
kiểm soát trước vi phạm của lập pháp." Chỉ có một quá trình sửa đổi hiến pháp tỉ mỉ và
gian truân, hoặc một sự chuyển đổi từng bước của các thành viên của Toà án tối cao sang
một quan điểm khác, mới có thể đảo ngược việc giải thích về văn kiện này của Toà án tối
cao."258

Trong tác phẩm Federalist năm 1788 - 1789, Alexander Hamilton đã nhận xét một
cách sắc sảo rằng, các toà án không có quyền lực của “Kiếm” và quyền lực của “Đồng
tiền” luôn trở thành một cành quyền lực ít nguy hiểm hơn cả so với lập pháp và hành
pháp. Đó là một nền dân chủ yếu. Toà án có thể trở thành rất mạnh, trong một nền dân
chủ mạnh, khi mà toà án là một công cụ hoạt động để công bố và thực thi những kiểm
soát quyền lực nhà nước do Hiến pháp quy định, trong đó có quyền tuyên bố các hành vi
vi phạm hiến pháp của các cành quyền lực lập pháp và hành pháp. ở Hoa kỳ, các toà án có
thể tuyên bố các đạo luật đã được Quốc hội ban hành là vi hiến không có hiệu lực thực
thi, cũng như ngăn cấm các hành vi của người đứng đầu nhà nước, nếu những hành vi này
vi phạm hiến pháp. Hệ thống Toà án là nơi bảo vệ cuối cùng các quyền của con người,
một khi chúng bị vi phạm. Các thẩm phán đều có nhiệm kỳ suốt đời và có thể tập trung
vào vấn đề công lý, mà không bị các hoạt động chính trị của lập pháp và hành pháp chi
phối. Toà án là nơi cuối cùng có thể xác định nội dung các quy định của hiến pháp, mà
các cơ quan của chính phủ có thể vượt quá kiểm soát thẩm quyền của họ.

Mặc dù với những lập luận sắc sảo như vậy, nhưng quyền xét xử của Toà án đối với
những văn bản luật của Quốc hội cũng không được Hiến pháp thừa nhận một cách rõ
ràng, mà phải chờ đến năm 1803 bằng phán quyết, với cách giải thích của Chánh án
Marshall trong vụ kiện Marbury kháng Madison, quyền đó mới được công nhận một cách
đầy đủ như hiện nay.

Một trong những nguyên tắc quan trọng của chủ nghĩa lập hiến là kiểm soát quyền
lực nhà nước trong một trật tự hiến pháp, mà ở đó hiến pháp được coi là đạo luật cơ bản
có giá trị pháp lý cao nhất, và tất cả các quy định của hiến pháp phải được các chủ thể
thực hiện quyền lực nhà nước phải tuân thủ.

Hiến pháp Mỹ không quy định một cách trực tiếp thẩm quyền bảo hiến của Toà án tối
cao. Nhưng Toà án tối cao tự nhận thấy mình vai trò bảo hiến với một lối suy luận xuất
hiện lần đầu tiên trong vụ Marbury kháng Madison:

Tính trách nhiệm của chính quyền được thực hiện và được tăng cường bởi các tòa án
thông qua một tiến trình có tên là "kiểm điểm pháp lý"(Judicial review). Tiến trình này đã
258
Xem, Richard C. Schroeder, Khái quát về chính quyền Mỹ An Outline of American Government, NXB Chính trị
Quốc gia 1999, tr. 54 - 55
392
bắt đầu với quyết định trọng đại của Tòa án Tối cao Mỹ vào năm 1803 trong vụ "Marbury
chống Madison".Trong vụ này, Tổng thống John Adams, vào những ngày cuối của nhiệm
kỳ của ông, đã đề cử một người tên là William Marbury làm thẩm phán hòa giải của Quận
Columbia, cùng với rất nhiều khác. Cuộc bổ nhiệm này được người đời gọi là “cuộc bổ
nhiệm lúc nửa đêm”, theo kiểu không có mình, nhưng lại có rất nhiều tay chân của mình
trong chính quyền, vì John Adam chuẩn bị phải rời chức vụ Tổng thống cho Thomas
Jefferson. Tổng thống mới nhận chức Thomas Jefferson rất bất bình với hành động của
John Adam, và cho rằng ông đã lạm dụng quyền lực. Sau khi phát hiện ra còn nhiều người
vẫn chưa kịp nhận nhiệm vụ thẩm phán đã được J. Adam bổ nhiệm, ông ra lệnh cho
Madison J. Bộ trưởng bộ ngoại giao không giao bất cứ nhiệm vụ thẩm phán cho ai khác.

Marbury, một trong những thẩm phán được J. Adam bổ nhiệm nhưng chưa nhận
nhiệm vụ, bèn kiện lên Tòa án Tối cao Mỹ, hy vọng tòa sẽ ra phán quyết yêu cầu bộ
trưởng ngoại giao, khi ấy là James Madison giao giấy bổ nhiệm cho ông. Marbury lập
luận rằng có một luật liên bang quy định Tòa án Liên bang có thẩm quyền ban hành lệnh
yêu cầu các cơ quan hành pháp phải thực hiện những nhiệm vụ của họ, tức là phải bàn
giao nhiệm vụ thẩm phán cho ông. Đó là Đạo luật về Tư pháp được thông qua năm 1789.
Lúc đầu chính bản thân Ông Chánh án Toà án tối cao Marshall cũng có ý định yêu cầu
Madison phải trao trả thẩm quyền thẩm phán cho Ông Marbury. Nhưng ông đã nghĩ lại
một cách kịp thời, rằng có ra quyết định của toà án đi chăng nữa, thì hành pháp cũng
không thực hiện. Vụ này đã đặt toà án vào hoàn cảnh “tiến thoái lưỡng nan” (tiến cũng
không được, mà lùi cũng chẳng xong). Nếu ông tuyên bố hành pháp phải trao quyền cho
Marbury, thì biết rất rõ rằng, chính quyền của Jefferson không thực hiện, và khi đó uy tín
của toà án sẽ rơi vào thế giảm sút; và ngược lại nếu ông tuyên bố khước từ yêu cầu của
Marbury, thì lại rơi vào tình trạng thừa nhận rằng, tư pháp không có quyền gì đối với các
hành vi hành pháp.

Trong tình thế bế tắc đó, nhưng buộc phải thoát Chánh án Toà án Tối cao John
Marshall đã đưa ra quyết định với sự lập luận trở thành dấu ấn cho lịch sử Hiến pháp Hoa
kỳ. Ông tuyên bố: Toà án Tối cao Liên bang không có thẩm quyền giải quyết vấn đề này,
vì Đạo Luật về Tư pháp năm 1789 là mâu thuẫn với Điều 3 của Hiến pháp. Ông nêu tiếp:
vì hiến pháp là "luật tối cao của đất nước", nên hiến pháp phải bao trùm và chi phối bất cứ
luật nào khác - dù là luật liên bang hay luật bang - có mâu thuẫn với nó. Trên căn cứ như
vậy, tòa áp dụng hiến pháp, chứ không áp dụng luật và xử Marbury thua kiện.

Chánh án Marshall trong vụ án nổi tiếng Marbury chống Madison (1803) đã lý giải:
Có một nhận định quá rõ ràng bị tranh luận là Hiến pháp kiểm soát bất cứ đạo luật nào
mâu thuẫn với nó; hoặc là các nhà lập pháp có thể sửa đổi hiến pháp bằng một đạo luật
thường. Giữa hai luồng tranh luận trên, không có một mảnh đất nào trống. Hiến pháp vừa
là đạo luật tối cao, không thể thay đổi bằng các phương pháp thông thường, hoặc nó có vị
393
trí tương tự như đạo luật thường, có thể thay đổi khi các nhà lập pháp thấy cần. Cũng
chính là Marshall đã kết luận tính tối cao của hiến pháp như sau:

“ Chắc chắn bất cứ ai thiết kế các hiến pháp thành văn đều đặt vấn đề là
đạo luật cơ bản và tối cao của quốc gia, thì tất yếu lý thuyết hình thành chính
quyền trên nền tảng đó phải là một đạo luật thường trái với hiến pháp sẽ bị coi là
vô hiệu. Lý thuyết này nhất thiết phải gắn liền với các hiến pháp thành văn, và do
đó nó phải được các toà án công nhận là một trong những nguyên tắc cơ bản
trong xã hội chúng ta.”259

Vụ "Marbury chống Madison" đã thiết lập một nguyên tắc là tất cả các luật và các
hoạt động của chính quyền phải phù hợp với hiến pháp, bất cứ cá nhân nào tin là các
quyền hiến định của mình đang bị vi phạm bởi bất cứ cấp chính quyền nào - liên bang,
bang hay địa phương - đều có thể được phân xử theo trình tự tố tụng thích hợp.

Chánh án Marshall trong vụ án trên lập luận rằng:“Trong một vụ án tranh chấp mà
Toà án phải xem xét, nếu một bên đương sự đưa ra sự bất hợp hiến của đạo luật mà người
ta muốn đem thi hành đối với y, thì Toà án phải tiến hành kiểm tra sự bất hợp hiến đó thật
hay không, và nếu có thật, Toà án phải từ chối áp dụng đạo luật.” 260 Lập luận của Chánh
án Toà án tối cao Marshall có giá trị đối với tất cả những nước theo mô hình bảo hiến của
Mỹ quốc. Thẩm quyền bảo hiến của Toà án Mỹ quốc xuất phát từ nguyên tắc phân quyền
trong việc tổ chức quyền lực nhà nước. Quyền tư pháp phải được độc lập để bắt các quyền
khác phải có trách nhiệm tôn trọng hiến pháp. nếu các quyền khác lập pháp hoặc hành
pháp không cho phép quyền tư pháp tôn trọng hiến pháp thì nguyên tắc phân quyền sẽ bị
vi phạm. Đó là cơ sở lý luận cho việc độc lập hành xử quyền bảo hiến của Toà án Mỹ 261.

Trên cơ sở này, hàng năm các tòa án bang và liên bang phán quyết về hàng trăm vụ
trong đó các quan chức chính quyền phải lý giải về tính hợp hiến của các hành động của
họ.

Ba phán quyết nổi tiếng của Tòa án Tối cao cho thấy rõ hơn tiến trình kiểm điểm
pháp lý này có tác dụng ra sao khi được sử dụng như là một công cụ đảm bảo tính trách
nhiệm của những người nắm quyền lực nhà nước: Vào năm 1952, khi đang diễn ra cuộc
chiến tranh Triều Tiên, Liên đoàn các công nhân thép tuyên bố có dự định đình công chống
các nhà sản xuất thép chủ chốt ở Mỹ. Một vài giờ trước khi cuộc đình công nổ ra, tổng thống
Harry Truman ban hành một sắc lệnh đặt các xưởng cán luyện thép dưới sự quản lý của
chính phủ liên bang nhằm duy trì sự hoạt động của chúng. Các công ty thép lập tức kiện
259
Xem, Marbury v. Madison, 5 U.S. ( 1 Cranch) 137 (1880) 2 L. Ed.60 See the text in R. A. Rossum and G. Alan
Tarr, American Constitutional Law . Cases and Interpretion, New Yrok, 1983 , p., 70
260
Lê Đình Chân, Hiến pháp và khuôn mẫu dân chủ. S. 1972, cuốn 2, tr. 80.
261
Xem Bùi Ngọc Sơn, Thể chế Tư pháp của Hoa kỳ/Thể chế tư pháp trong nhà nước pháp quyền, Chủ biên Nguyễn
Đăng Dung, NXB Tư pháp, 2004, tr. 65.
394
chính phủ liên bang, lập luận rằng tổng thống đã vượt quá quyền hạn hiến định của ông.
Trong phán quyết của mình (về vụ "Công ty Thép tấm và ống thép Youngstown kiện
Sawyer"), Tòa án Tối cao với tỷ lệ biểu quyết là 6 trên 3 đã kết luận rằng tổng thống quả
thực có vượt quyền hiến định. Chính phủ lập tức trả lại các xưởng thép cho các chủ nhân của
chúng, tuân theo phán quyết của tòa án.

Có lẽ việc thực hiện kiểm điểm pháp lý nổi tiếng nhất trong những thập kỷ gần đây là
phán quyết của Tòa án Tối cao đưa ra năm 1954 trong vụ "Brown kiện Hội đồng Giáo
dục". Trong vụ này tòa tuyên bố rằng các luật mà cho phép phân biệt chủng tộc ở các
trường công thì vi phạm sự đảm bảo hiến định về "sự bảo vệ bình đẳng của pháp luật".
Phán quyết trong vụ Brown và nhiều phán quyết về "sự bảo vệ bình đẳng" sau vụ này đã
thiết lập một nguyên tắc là chính quyền có trách nhiệm với tất cả mọi người, chứ không
chỉ với những ai tạo nên thế "đa số" ở bất cứ thời điểm nào.

Vào năm 1974, Tòa án Tối cao đối mặt với một vụ có tầm quan trọng to lớn liên quan
đến hiến pháp, nảy sinh ra từ vụ tai tiếng Watergate. Hai năm trước đó, các trụ sở của Uỷ
ban Dân tộc Dân chủ, đặt tại khu nhà có tên "Watergate", đã bị đột nhập. Chẳng bao lâu
người ta biết rõ rằng vụ đột nhập đã được tổ chức bởi những người thân cận với tổng
thống Richard Nixon và sau vụ đột nhập, một số cố vấn của tổng thống, và có thể là cả
chính tổng thống đã âm mưu ngăn chặn cuộc điều tra hình sự. Một số cựu nhân viên của tổng
thống đã bị cáo buộc phạm tội liên quan đến vụ đột nhập Watergate và "che giấu tội". Trong
quá trình xét xử bọn họ, tòa hình sự liên bang ra lệnh cho tổng thống giao cho tòa một số
băng ghi âm các cuộc nói chuyện của tổng thống mà được cho là có liên quan đến vụ án.
Tổng thống từ chối, lập luận rằng ông có quyền bảo mật các cuộc trao đổi, liên lạc của tổng
thống.

Tòa án Tối cao đã đồng loạt biểu quyết trong vụ "nước Mỹ kiện Nixon" và ra phán
quyết bác bỏ lý lẽ của tổng thống, đồng thời ra lệnh ông giao băng cho tòa hình sự. Tòa
tối cao nêu lý do là trong khi tổng thổng được hưởng "đặc quyền tổng thống" cho phép
ông bảo mật các cuộc đàm thoại của tổng thống, song đặc quyền đó không tuyệt đối, mà
nó - trong từng trường hợp - phải được cân nhắc so sánh với ích lợi mà việc công bố
mang lại. Tòa kết luận rằng vì tổng thống đã không khẳng định được bất cứ sự cần thiết
đặc biệt nào cho việc giữ bí mật của ông Tổng thống đã nhanh chóng giao băng cho Tòa
hình sự.

Từ năm 1803 đến nay, hệ thống toà án liên bang Hoa kỳ đã đánh đổ gần 100 đạo luật
của Quốc hội và các đạo luật của các bang. Để phân giải ranh giới quyền lực của mình, Toà
án Tối cao Hoa Kỳ đưa ra nguyên tắc về sự “tự kiềm chế” - cho phép tư pháp độc lập
nhưng tránh xung đột với các ngành quyền lực khác:

395
 1. Toà án không xét xử tính hợp hiến của quá trình lập pháp theo kiểu tham gia góp ý vào
quá trình đó. Toà án chỉ xét xử một việc cụ thể;

2. Toà án không tiên liệu rằng luật vừa được ban hành ra có vấn đề vi phạm hiến
pháp. Toà không xét trường hợp có tính giả thiết;

3. Toà án không xét xử về giá trị của đạo luật, nếu đương sự không nại ra rằng, việc áp
dụng đạo luật đó sẽ có hại cho mình;

4. Toà án không cụ thể hoá một đạo luật thành những chi tiết rộng quá phạm vi mà đạo
luật đó có thể áp dụng;

5. Nếu tồn tại một nghi ngờ nào đó về tính hợp hiến của đạo luật, toà án phải cố gắng
làm sáng tỏ để tránh phải tuyên bố đạo luật đã được thông qua là vi hiến.

Vì vậy, với nguyên tắc tự kìm chế, Toà án tối cao Mỹ quốc không xem xét tính hợp
hiến của đạo luật, nếu đương sự không nại ra rằng đạo luật xác định nào đó áp dụng đối
với họ là không phù hợp với Hiến pháp Mỹ. Nói chung một khi trong các bên tranh tụng
phải nại ra việc bất hợp hiến của đạo luật nếu đạo luật đó được áp dụng đối với họ. Toà án
thường cố gắng giải thích ý nghĩa của đạo luật theo hướng nào đó để tránh sự đối đầu
giữa luật và hiến pháp. Toà án Mỹ chỉ xem xét tính hợp hiến của một đạo luật trong một
vụ việc cụ thể mà không phải xem xét theo cách kiểm tra lại quá trình lập pháp của Quốc
Hội Mỹ. Vấn đề kiểm soát tính hợp hiến của đạo luật chỉ có thể đặt ra khi có một vụ kiện
nào đó, mà một bên thì mong muốn xin áp dụng luật, và một bên thì không áp dụng vì lý
do đạo luật theo quan điểm của họ là vi hiến. Toà án khi xét xử chỉ có quyền tuyên bố,
đạo luật sẽ không được áp dụng trong trường hợp của vụ án, mà không tuyên bố huỷ bỏ
đạo luật. A. Hamilton, một trong những nhà lập hiến xuất sắc thời đó đã chỉ rõ:

“Chúng ta không có quyền nói như một số người rằng, nếu các vị Chánh án
có quyền tuyên bố một đạo luật trái với tinh thần của hiến pháp là một đạo luật
vô hiệu lực, các vị chánh án có quyền quyết định theo ý riêng của mình thay thế
quyết định do Viện lập pháp ban hành bằng một quyết định dựa trên ý kiến riêng
của họ. Dù hai đạo luật trái ngược nhau các vị chánh án vẫn chỉ có quyền chọn
một trong hai đạo luật, như vậy tức là họ chỉ có quyền sử dụng trí phán đoán của
họ, chứ không phải ý chí riêng của họ.”262

Trong hệ thống tư pháp có thể diễn giải sự công bằng như là việc áp dụng pháp luật
một cách nhất quán mà không phụ thuộc vào đối tượng có liên quan. Có hai nguyên nhân
gây ra sự bất công. Thứ nhất khi các quyết định của tư pháp không độc lập trước các
quyết định của các chủ thể khác và khi toà án không thể đảm bảo rằng các nhánh chính

262
Xem, Haminton, Madison, and Jay, Luận về Hiến pháp Hoa kỳ, NXB Như nguyện. S. 1959, tr. 183
396
quyền khác tuân thủ pháp luật. Thứ hai, sự bất công có thể phát sinh khi các thế lực tư
nhân dùng quyền lực tác động đến quyết định của toà án.

Toà án không những có thể vô hiệu hoá những quyết định của Quốc hội Mỹ, mà còn
cả những quyết định của Tổng thống vi phạm Hiến pháp. ở Mỹ, mọi cái đều kết thúc tại
Toà án. Người ta tin tưởng rằng, tiếng nói của Toà án là tiếng nói cuối cùng, sự giải thích
của Toà án về Hiến pháp có giá trị hơn quan điểm của Quốc hội và Tổng thống. Lý giải
điều này, H. Zeigler và T. Dye cho rằng, những người sáng lập ra Hiến pháp Mỹ không
tin tưởng vào quần chúng, nên họ không tin tưởng vào những người do dân chúng bầu ra,
vì họ do dân bầu nên rất dễ ảnh hưởng các quan điểm không chín chắn của quần chúng.
Nhà nước theo quan điểm của các lý thuyết gia cần phải là đại diện của công lý.

Vì vậy, nhà nước rất cần có một thiết chế độc lập để có thể chống lại mọi sự đe doạ
đối các nguyên tắc, và những giá trị nền tảng của xã hội hiện hành. Đó là Toà án, thành
trì cuối cùng của tự do.

Tổng thống trong chế độ Tổng thống cộng hoà khác với các nguyên thủ quốc gia của
các chế độ chính trị đại nghị ở chỗ Tổng thống cũng phải chịu trách nhiệm về hành vi của
mình trước Toà án. Theo quy định của Hiến pháp Mỹ, Tổng thống bị Hạ nghị viện Mỹ
buộc tội và bị Thượng nghị viện luận tội và buộc tội. Chế tài được áp dụng là bãi chức. Thủ
tục này được gọi là thủ tục “đàn hạch” (impeachment). Sau khi bị buộc thôi việc, (bãi
chức),Tổng thống bị toà án xét xử theo thủ tục thông thường.

Để các cơ quan tư pháp chỉ có thể đóng được vai trò vô tư và công bằng khi phán xử,
các nhà nước phát triển đã nghĩ ra vô số những đảm bảo. Đó là sự độc lập, nhiệm kỳ bền
vững, chế độ lương bổng cao, tăng cường trách nhiệm của thẩm phán và thẩm xét xử theo
lương tâm.

- Sự độc lập

Để có một phán xử vô tư và công bằng, toà án trước hết là phải độc lập ở mọi phương
diện. Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của nền tư pháp hiện đại. Ngay
từ những buổi ban đầu của việc xây dựng các thể chế Liên bang Hoa kỳ, những nhà lập
hiến đã có những nhận định xác đáng rằng:

"Những người đã nghiên cứu các ngành quyền đều nhận thấy rằng, trong
một chính phủ mà các ngành được phân định rõ ràng, ngành tư pháp, do bản tính
và nhiệm vụ của nó lúc nào cũng là ngành quyền ít nguy hiểm nhất đối với những
quyền tự do chính trị ghi trong hiến pháp, bởi vì ngành này có ít khả năng nhất
để ngăn cản hoặc xâm phạm tới những quyền tự do hiến pháp đó. Ngành hành
pháp không những có quyền phân phối các vinh dự, mà lại còn có quyền sử dụng
võ lực (thanh gươm). Ngành lập pháp không những có quyền kiểm soát tài chính
397
 mà lại còn có quyền quyết định các luật lệ chi phối sự sinh hoạt của các công
dân. Ngành tư pháp thì trái lại không có quyền sử dụng võ lực hoặc có quyền
kiểm soát tài chính, không có quyền quyết định tích cực nào cả. Có thể nói rằng
ngành tư pháp vừa không có lực lượng lại vừa không có ý chí, mà chỉ có trí phán
đoán mà thôi, và cần phải dựa trên sự trợ giúp của ngành hành pháp thì mới có
thể thi hành quyết định trí phán đoán của mình"263.

Vì lẽ đó, tư pháp là một ngành quyền mềm yếu nhất trong 3 ngành, rằng ngành này
không thể có khả năng xâm phạm tới 2 ngành quyền còn lại, có chăng thường là lại bị sự
xâm phạm của hai ngành quyền kia. Phải tìm cách để giúp đỡ tư pháp chống đỡ trước sự
xâm phạm của hai ngành lập pháp và hành pháp. Điều trước tiên cần phải làm là làm cho
tư pháp tách biệt khỏi hai ngành quyền kia.

Điều trái lại nếu như không có sự phân biệt thì sẽ là lâm nguy, khi tư pháp liên kết
với một trong hai ngành quyền còn lại. Trong trường hợp liên kết với một trong hai ngành
quyền, thì với bản tính yếu đuối tư pháp bao giờ cũng là phụ thuộc.

Trong tất cả các yếu tố khiến cho tư pháp có thể duy trì được tính độc lập và cương
quyết của mình, nhiệm kỳ thường trực của các vị thẩm phán là một yếu tố quan trọng, và
chúng ta có thể coi yếu tố đó là một thành trì bảo vệ công lý và an ninh cho công chúng
vậy.264

Độc lập với các ngành còn lại của Chính phủ là điều quan trọng nhất trong những
điều kiện kiện hiện nay. Cho dù những mối quan hệ của ngành tư pháp như thế nào với
lập pháp và hành pháp, thì tất cả các nước công nghiệp và các nước đang phát triển khác
đều dựa vào tư pháp để buộc hai ngành kia phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và để
giải thích và buộc chúng phải thi hành các điều khoản của hiến pháp. Tính chất độc lập
của tư pháp thường bị tổn hại lặp đi lặp lại trong một số nước. Các ngành lập pháp và
hành pháp đã dùng nhiều biện pháp và hình thức khác để kìm hãm ngành tư pháp. Ví dụ,
như chỉ định các quan toà lâm thời, mà nhiệm kỳ ngắn ngủi, không thể có khả năng cương
quyết cho việc thi hành chức năng xét xử của họ.

Vị trí vai trò của toà án cũng rất phụ thuộc vào quan điểm tư tưởng chỉ đạo của giai
cấp cầm quyền trong nhà nước. Nếu như ở Anh và ở Pháp vì lý do lịch sử và hệ tư tưởng,
nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước không rõ rệt, trong đó ưu thế của nghị
viện là lấn át so với ngành tư pháp, thì vai trò của bộ máy tư pháp Mỹ lại hoàn toàn khác.
Sự tiến hoá và đặc trưng của bộ máy tư pháp Mỹ đã làm cho bản đồ quyền lực ở Mỹ được
phân biệt một cách rõ rệt hơn, gần đúng với yêu cầu học thuyết phân chia quyền lực của
Montesquieu. Ngay từ thời mới thành lập ra nhà nước Hợp chúng Mỹ châu (hơn 200 năm
263
Xem, Luận về Hiến pháp Hoa kỳ (The federalist papers). Việt Nam Khảo dịch xã, S. tr 214
264
Xem, Luận về Hiến pháp Hoa kỳ (The federalist papers). Việt Nam Khảo dịch xã, tr 217.
398
về trước) cùng với quan niệm về tính tối cao của Hiến pháp, người Mỹ đã đề cao vai trò
siêu phàm của các toà án trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước của mình. Những
tư tưởng đó là rất xa lạ với tập quán của châu Âu lục địa và kể cả với đất nước từng là
mẫu quốc của họ, mà cho tới những năm 80 của thế kỷ mới đây các nước Châu Âu mới
bừng tỉnh nhận ra vai trò của toà án.265

Mục đích của sự độc lập tư pháp là để tránh sự phụ thuộc của thẩm phán vào quyết
định của các quyền lập pháp và hành pháp để dẫn đến các quyết định tuỳ tiện của thẩm
phán khi phán xử các vụ việc có liên quan.

Sự đe doạ của các nhóm tư nhân nhiều quyền lực có thể dẫn tới các quyết định tuỳ
tiện giống như sự can thiệp của Nhà nước. Cải cách tư pháp nhằm mục đích cải thiện
chất lượng và tính chính trực của các quyết định tư pháp tốt nhất nên tập trung vào việc
đào tạo ra thẩm phán độc lập, và không dễ bị hăm dọa.

Sự độc lập của thẩm phán không chỉ dừng lại ở nghĩa cho cả ngành tư pháp độc lập
với lập pháp và hành pháp theo đúng tinh thần của học thuyết phân chia quyền lực nêu ra,
mà còn phải được hiểu ở cụ thể đối với thẩm phán thụ lý vụ việc không có liên quan đến
quyền lợi tài chính và nhân thân liên quan vụ án.

- Nhiệm kỳ vững chắc và lâu dài

Chúng ta không thể hi vọng các thẩm phán có một thái độ trung thành với hiến pháp
và các quyền tự do căn bản của nhân dân, nếu nhiệm kỳ của họ chỉ có tính cách tạm thời.
Nếu họ chỉ được bổ nhiệm trong một nhiệm kỳ ngắn ngủi dù theo bất cứ một thể thức nào
hoặc do bất cứ một ngành quyền nào cũng vậy, họ sẽ không có được một tinh thần độc lập
và cương quyết. Nếu quyền bổ nhiệm thẩm phán được giao phó cho ngành hành pháp
hoặc cho ngành lập pháp, thì cố nhiên họ phải lụy thuộc vào một trong hai ngành này, vì
họ phải lấy lòng những người bổ nhiệm. Nếu quyền bổ nhiệm lại được giao cho dân
chúng, tức là chức vụ chánh án phải do dân chúng bầu cử, thì lại e ngại rằng họ muốn đắc
cử phải thi nhau làm mình nổi tiếng, càng nổi tiếng càng hay, chứ không cần đếm xỉa gì
đến hiến pháp và luật pháp.266

Ngoài những lý do kể trên còn một lý do khác rất quan trọng để cho các thẩm phán
có một nhiệm kỳ lâu dài. Lý do này liên quan đến những điều kiện chuyên môn mà thẩm
phán cần phải có. Một xã hội càng tự do bao nhiêu, thì luật lệ của nó càng rắc rối, tỉ mỉ
và phức tạp bấy nhiêu. Để tránh cho các vị chánh án chỉ xét xử theo ý riêng của mình,
cần phải bắt buộc họ xử theo những luật lệ rõ ràng, những quyết định trong những vụ
tương tự đã xét xử từ trước. Càng ngày các vụ việc xét xử càng nhiều thêm, các vụ tranh
luận càng ngày càng phức tạp hơn, cố nhiên kiến thức về luật pháp để xét xử càng ngày
265
Xem, Học viện chính trị Quốc gia. Tập bài giảng Chính trị học, NXB chính trị quốc gia 2000, Hà Nội tr.352
266
Xem, Luận về Hiến pháp Hoa kỳ (The federalist papers) Việt Nam Khảo dịch xã, Sài Gòn. tr 225.
399
càng đòi hỏi cao hơn. Vì vậy, các thẩm phán xét xử càng ngày càng đòi hỏi chuyên môn
nghiệp vụ cao hơn.

Vì lẽ đó, nếu nhiệm kỳ của thẩm phán là tạm thời hoặc ngắn ngủi, thì khó có thể tìm
được những người có tài lại vừa có đức, sẵn sàng từ bỏ những chức nghiệp nhiều quyền
lực, nhiều danh lợi khác để làm một công viêc nặng nhọc, lại thiếu vững chắc bền lâu.
Nếu như vậy thì ngành này chỉ còn những người thiếu tài năng, thiếu đạo đức đảm
nhiệm.

- Chế độ lương bổng phải được bảo đảm

Ngoài nhiệm kỳ vĩnh cửu của các thẩm phán, có lẽ không có một yếu tố nào lại có thể
thuận tiện hơn để duy trì tính cách độc lập của họ bằng điều khoản quy định những
phương tiện sinh sống của họ. Những bản tính của thẩm phán và chánh án của họ có thể
cũng gần giống như của người trong bộ máy hành pháp. Vì họ đều là những người cần
phải thực thi pháp luật nên giống như hành pháp, thẩm phán cũng đòi hỏi phải có tính
quyết đoán và cũng phải dám chịu trách nhiệm. Như chúng ta đã từng biết về bản tính con
người, nếu như kiểm soát sự sinh sống của con người, thì tức là đã kiểm soát được ý chí
của họ. Chúng ta không thể hy vọng có sự hoàn toàn độc lập giữa lập pháp và tư pháp, khi
mà lương của thẩm phán do lập pháp quyết định. Vì vậy ở Mỹ cũng như nhiều nước khác
quy định mức lương của thẩm phán đảm bảo cuộc sống của họ tương đối đầy đủ, không
phụ thuộc vào giá trị xuống cấp của đồng tiền. Khi một người đã nắm chắc về cách sinh
sống của mình rồi, thì người đó có thể vững tâm để làm tròn nhiệm vụ của mình. Nếu như
lương của Tổng thống trong một nhiệm kỳ không được tăng cũng không được giảm, thì
lương của thẩm phán chỉ không được giảm theo thời giá của đồng tiền.267

- Tăng cường trách nhiệm của thẩm phán

Một xã hội tốt đòi hỏi phải có các thể chế pháp lý vô tư và công bằng. Điều này có
nghĩa là phải đảm bảo sự độc lập trong quá trình ra quyết định của tư pháp không bị chi
phối bởi sự can thiệp của bất kể chủ thể nào. Một hệ thống tư pháp độc lập đối với cả sự
can thiệp của Chính phủ và ảnh hưởng của các bên có liên quan trong tranh chấp là sự hỗ
trợ tốt nhất cho sự hiệu lực của pháp luật. Nếu luật pháp và hay toà án bị xem xét là thiên
vị hay tuỳ tiện thì hiệu quả của hệ thống tư pháp trong việc tạo ra trật tự xã hội bị suy
giảm. Để có sự công bằng, cần phải có các thể chế làm cho các thẩm phán phải chịu trách
nhiệm về hành động của mình. Sự độc lập của hệ thống tư pháp cần phải đi cùng với hệ
thống trách nhiệm trong hệ thống tư pháp. Các tổ chức xã hội và các phương tiện truyền
thông có thể đóng vai trò quan trọng trong việc giám sát hiệu quả của hoạt động tư pháp.
Việc không có biện pháp kiểm soát đối với hệ thống tư pháp có thể dẫn đến sự tuỳ tiện
trong hệ thống này.
267
Xem, Luận về Hiến pháp Hoa kỳ (The federalist papers). Việt Nam Khảo dịch xã, tr 227.
400
 Khi các thẩm phán phải chịu trách nhiệm về những hành động của mình, thì hệ thống
tư pháp trở nên có hiệu quả hơn và các thẩm phán có thể giải quyết các vụ kiện một cách
nhanh chóng và công bằng hơn. Khi các thẩm phán xét xử công khai, các luật sư, người
thưa kiện, phương tiện thông tin đại chúng, công chúng có thể theo dõi công việc của
thẩm phán, thì tính trách nhiệm của tư pháp cũng được nâng lên. Về những điểm đề
phòng để làm cho các vị thẩm phán luôn luôn có một tinh thần trách nhiệm cũng giống
như của các công chức khác. Các vị này có thể bị Hạ viện tố cáo lạm dụng công quyền và
sẽ bị Thượng viện xét xử. Nếu bị kết án, các vị thẩm phán sẽ bị cách chức và sẽ không có
quyền giữ một chức vụ nào khác.

- Thẩm phán phải xét xử theo lương tâm

Cơ sở của việc thẩm phán và các chức danh tư pháp khác phải xét xử, phải buộc tội
theo lương tâm là ở chỗ các đạo luật cũng như những quy định của luật do các cơ quan
lập pháp ban hành ra không thể dành riêng cho từng trường hợp cụ thể. Nhưng người
thẩm phán cũng như người buộc tội, công tố uỷ viên, cũng như nhiều người phải cầm cân
nẩy mực khác buộc phải áp dụng các điều khoản đó cho từng trường hợp cụ thể với đầy
đủ các sự kiện pháp lý đi kèm của trường hợp. Sự áp dụng này phải mang tính chất sáng
tạo, mà không rập khuôn một cách máy móc. Thế mới gọi là người thẩm phán với trí phán
đoán của mình, mà không phải là một cái gì khác. Việc áp dụng luật của các thẩm phán là
một hoạt động sáng tạo. Điều này thể hiện ở chỗ các thẩm phán và các chức danh tư pháp
khác phải phân tích sự vật, sự kiện (sự kiện pháp lý) xẩy ra; đồng thời phải phân tích luật,
tìm quy phạm phù hợp ứng với trường hợp cần phải áp dụng. Chính việc biến các quy định
của pháp luật được nhà nước quy định chung cho nhiều trường hợp để áp dụng cho một
trường hợp cụ thể với những tình huống sự vật, sự kiện cụ thể với không gian thời gian nhất
định của sự kiện, để đạt đúng mục đích yêu cầu của quy phạm chung đề ra là hoạt động
sáng tạo của thẩm phán.

Điều ngược lại, nếu không là như vậy, tức là chỉ nhất nhất phải tuân theo một cách
máy móc các quy định của luật, thì chi bằng hãy sáng tạo một loại máy, với những
chương trình phần mềm được viết và cài sẵn có thể đo được các hành vi của con người
theo các quy định của pháp luật, thì có lẽ là một trong những đảm bảo của sự công bằng
và vô tư nhất khi thi hành các quy định của pháp luật. Dần dần khoa học kỹ thuật đã thay
con người đảm đương những phần việc phân định đúng - sai một cách đơn giản. Nhưng
không phải cái gì máy cũng có thể thay thế được hoạt động của con người. Ví dụ sự đếm
phiếu bầu cử Tổng thống và nhiều chức danh khác ở Mỹ đã hơn 100 năm nay máy đếm
phiếu được sử dụng thay cho con người, cho nên đến năm 2001 theo yêu cầu của nguyên
đơn, ứng cử viên tổng thống đời thứ 43 của Mỹ quốc, ông Gore, kiểm phiếu bằng tay ở
bang Florida đã bị Toà án tối cao của liên bang tuyên bố là vi hiến. Nhưng, đối với các

401
hoạt động của ngành tư pháp - xét xử mãi cho đến tận ngày nay chưa có một tài liệu nào
cho rằng việc xét xử lại có thể lấy máy thay cho thẩm phán.

Với sự xét xử theo lương tâm của thẩm phán mới có thể lấp đi cái hình thức, cái khô
cứng của luật pháp. Sự thô thiển, sự cứng nhắc của pháp luật dẫn đến nhiều trường hợp
nếu áp dụng chúng không những không có kết quả như mong muốn với mục đích được đề
ra của luật, mà gây tới một hậu quả không lường, đánh mất niềm tin vào nhà nước và
niềm tin vào công lý của nhân dân, mà trước hết nhất là của những người đang phải chịu
dưới sự thi hành của pháp luật. Họ đang bị đứng trước một thử thách muôn vàn khó khăn,
mà không có một sức lực nào của họ có thể ngang hàng với người đang thi hành công vụ
của nhà nước. Họ - những người đang nằm trong vòng của sự nghi can - chỉ còn chờ đợi ở
tính công bằng, tính trách nhiệm và tính đạo đức, lương tâm của chính những người đang
thay mặt cho công quyền áp dụng các phương tiện cưỡng chế của nhà nước đối với họ mà
thôi. Đó là vấn đề rất bức xúc, mà chưa nói đến một khía cạnh khác trầm trọng hơn, khi
những công chức, viên chức thi hành công vụ mà lại lợi dụng quyền hạn của nhà nước trao
cho mà thu vén cho lợi ích của cá nhân, thanh toán và trù dập người khác.

Chính vì mong muốn tránh mọi sự áp đặt của các cơ quan tiến hành tố tụng đối với bị
can, bị cáo nên, gần 2/3 Luật Nhân quyền của Mỹ quốc (10 tu chính án đầu tiên của Mỹ
quốc năm 1791) nhằm bảo vệ quyền của những nguời bị tình nghi hay bị buộc tội. Những
quyền này gồm quá trình xét xử theo luật, xử công bằng, không tự buộc tội và không bị
xử phạt tàn bạo hay bất thường, và không bị buộc tội 2 lần về cùng một tội.268

Vì vậy, cho đến nay không những ở ta mà còn ở cả các nước tư bản phát triển có rất nhiều
quy phạm được ban hành ra, nhưng không bao giờ được áp dụng. Hoặc nhiều trường hợp, quy
phạm này được áp dụng cho trường hợp này, mà trong trường khác, thì lại là không, mặc dù
các sự kiện pháp lý của chúng cơ bản là giống nhau.

Pháp luật có đầy đủ đến mấy đi chăng nữa cũng không có khả năng lấp đầy mọi sự
vật, sự kiện của cuộc sống vốn phức tạp muôn hình vạn trạng trong tương lai. Thậm chí
giữa những quy định của pháp luật còn chứa đựng muôn vàn những sự chồng chéo, trùng
lắp như hệ thống pháp luật của chúng ta hiện nay. Nhưng thẩm phán không thể xử theo
kiểu gì cũng được.

Ở phương Tây, pháp luật cũng không thoát khỏi sự chồng chéo, cũng thiếu hụt,
nhưng đến đường cùng, thì thẩm phán cũng phải phán xét theo lương tâm, theo trách
nhiệm. Cũng như các nghề khác vậy thôi, càng độc lập bao nhiêu, càng bí mật bao nhiêu,
thì thẩm phán càng phải có lương tâm, càng phải có trách nhiệm bấy nhiêu. Việc thành lập
ra một loại toà án công bình ở hệ thống pháp luật Ăng lô - Sắc xông (Common law)

268
Xem, Greg Russell: Chủ nghĩa lập hiến. Văn phòng Chương trình Thông tin quốc tế Bộ Ngoại giao Hoa kỳ, tr. 17
402
những thế kỷ XVI - XVIII trước đây của Anh quốc cũng không ngoài mục đích để tránh
những sự bất công do hệ thống pháp luật cứng nhắc gây ra:

"Một hệ thống nguyên tắc pháp lý mệnh danh là công bằng phát sinh bởi các quyết
định của vị chưởng ấn trong trường hợp đương sự xin nhà Vua phúc thẩm các bản án, căn
cứ vào luật thường, mà họ coi là bất công. Mọi hệ thống pháp luật, tới một thời kỳ nào,
cũng phải giải quyết vấn đề bảo vệ sự cứng rắn của pháp luật và đồng thời ngăn ngừa sự
cứng rắn đó gây tác hại đến quyền lợi của cá nhân. Bên Anh quốc, vị Chưởng ấn hành
động thay mặt vua. Khoảng giữa thế kỷ XIX, những nguyên tắc công bằng được ấn định
rõ rệt và đã trở thành những nguyên tắc được áp dụng để bổ túc những khuyết điểm của
luật thường và sửa chữa những sai lầm, vụng về do luật gây ra."269

Cho đến thế kỷ XIX, nước Anh có hai hệ thống toà án: Một hệ thống xử theo luật
thường, và một hệ thống xử lại theo luật công bình. Toà án xử theo nguyên tắc công bằng
khác biệt với toà án thường. Nhưng bằng những đạo luật về Tư pháp năm 1873 đến 1875 đã
chấm dứt sự phân biệt giữa toà án thường, xử theo án lệ và toà án của quan Chưởng ấn xử
theo nguyên tắc công bằng, và quy định các toà án đều phải xét xử theo cả luật thường (án
lệ) và luật theo nguyên tắc công bằng. Nếu có sự mâu thuẫn giữa luật thường và nguyên tắc
công bằng, thì luật công bình sẽ thắng.

Cũng như một tấm huy chương vậy thôi, sự xét xử theo lương tâm của thẩm phán,
cũng như của những người tiến hành tố tụng khác không có một định lượng nào có thể đo
được. Do đó không ít những người đã chế diễu rằng luật công bình thay đổi theo chiều dài
bàn chân của Viên Chưởng ấn - người chuyên đi giải quyết các khiếu nại vì thiếu sự công
bằng của các bản án theo quy định cứng nhắc của các văn bản pháp luật. 270 Nhưng dẫu sao
đi chăng nữa ở họ, việc thẩm phán phải xét xử theo lương tâm vẫn là một nguyên tắc bắt
buộc.271

Một khi thẩm phán xét xử theo lương tâm thì nguyên tắc độc lập chỉ tuân theo pháp
luật có vấn đề không? Theo tôi trong trường hợp này không hề bị xâm phạm. Chính vì
tuân theo pháp luật và độc lập đã cho phép thẩm phán và các chức danh tư pháp không áp
dụng quy phạm nói trên vào trường hợp cụ thể này. Việc áp dụng điều khoản luật pháp
một cách máy móc cho bất kỳ trường hợp nào xẩy ra là sai, chứ không phải là bản thân
điều luật sai. Việc không áp dụng quy phạm nói trên vào trường hợp cụ thể này có thể
dẫn đến việc kháng nghị, kháng cáo của những người tham gia tố tụng, toà án phải xử lại
theo thủ tục xét xử ở cấp cao hơn. Và tư cách xét xử của người thẩm phán không có một

269
Xem, Jackson: The machinery of Justice in England. Cambrigde, 1953 p.7
270
Xem, A Dictionary of Law, Từ điển Pháp luật , NXB Thế giới 1998
271
Xem, Triệu Quốc Mạnh, Pháp luật và Dân Luật Đại cương. NXB Hồ Chí Minh, 2000, tr. 172.
403
căn cứ nào để đảm bảo. Sở dĩ như vậy, vì lương tâm của thẩm phán không có gì để đo
được, còn sự kháng nghị, hay kháng cáo vẫn có cơ sở là các quy định của luật pháp. 272

Trong trường hợp này, nếu anh xét xử theo một lương tâm đúng, thì cho dù có xử lại
đi chăng nữa, thì cũng phải y án, mà không thể có điều ngược lại. Sự này càng chứng tỏ
lương tâm của thẩm phán là đúng, và uy tín của thẩm phán lại càng lên cao. Còn chuyện
xử theo lương tâm sai, thì lại là một chuyện khác.

Làm nghề gì cũng vậy thôi đều chứa đựng một sự rủi ro nhất định. Thế mới gọi là
nghề. Sự hy sinh vì nghề trong trường hợp cấp xét xử cao hơn nữa không nhận ra cũng là
chuyện đời dễ có thể xẩy ra. Nhưng sau đấy theo thời gian kiểu gì tính đúng của vấn đề
rồi cũng phải được nhận ra mà thôi.

Vào thế kỷ XIX, tại Pháp có một vụ án nổi tiếng là vụ cô Ma'nard ăn cắp bánh mỳ.
Cô Ma'nard nghèo khổ có con nhưng không có chồng. Trong một cơn túng quẫn vì quá
đói, Me'nard đã đập vỡ kính một cửa hiệu và lấy cắp bánh mỳ, bị bắt đưa ra toà. Vụ án
được đưa ra toà tiểu hình Château-Thierry xét xử. Chánh án Magnaud đã tha bổng
Ma'nard với lập luận như sau: "Thật đáng tiếc rằng, trong một xã hội được tổ chức chu
đáo, lại có một thành viên của xã hội này nhất là người mẹ của một gia đình có thể thiếu
bánh mỳ để ăn mà không phải do lỗi của chính mình; khi một trường hợp như vậy xẩy ra
và được xác định rõ như trường hợp của cô Ma'nard, thẩm phán phải có nghĩa vụ giải
thích một cách nhân đạo những quy định thiếu mềm dẻo của luật pháp; sự bần cùng và
đói khát có thể làm cho con người mất đi một phần của tự do ý chí (libre arbitre), và cũng
có thể trong một chừng mực nào đấy, làm giảm đi ở người này khái niệm về cái đúng, cái
sai; một hành vi thông thường đáng trách cứ sẽ mất đi rất nhiều cái tính chất gian xảo
khi người vi phạm chỉ hành động vì nhu cầu khẩn thiết phải tìm cho mình một miếng ăn
thuộc nhu yếu phẩm hàng đầu, mà không có miếng ăn như vậy tự nhiên sẽ không giúp
được việc tạo ra thể chất của chúng ta."

Toà Thượng thẩm Amiens bảo thủ, không chấp nhận lập luận trên của Toà sơ thẩm,
nhưng cũng không thể khác hơn phải tha bổng cho bị cáo Ma'nard vì không có ý gian
xảo trong vụ việc.273

Hiệu quả của ngành tư pháp còn phụ thuộc vào việc những quyết định của toà án
được cưỡng chế thực hiện. Trong rất nhiều nước năng lực này bị gò bó. Chẳng hạn như
ở Ba Lan, những nhân viên chấp hành ở toà án không nằm dưới quyền kiểm soát của toà
án, mà ở dưới quyền của Bộ Tư pháp. Như vậy cho dù quan toà là những người thành

272
Các nước theo hệ thống pháp luật Anh Mỹ (Common law) người ta giải quyết đỡ nặng trách nhiệm cho thẩm
phán bằng cách việc quyết định bị cáo có tội hay không có tội thuộc thẩm quyền của Bồi thẩm đoàn.
273
Dẫn và trích theo Triệu Quốc Mạnh, Pháp luật và Dân Luật Đại cương. NXB Thành phố Hồ Chí Minh, 2000, tr.
170 -171.
404
thạo và hoạt động có hiệu quả đi chăng nữa, thì việc cưỡng chế cũng chậm trễ và thường
không có hiệu lực, bởi vì số nhân viên chấp hành của toà án đã không theo kịp khối
lượng trách nhiệm công việc ngày càng gia tăng của toà án. 274

9.2. Tư pháp Việt Nam với việc kiểm soát quyền lực nhà nước của Hiến pháp
lịch sử

So với các nước phát triển và nhiều nước khác thì khái niệm “tư pháp” của Việt Nam
không đồng nhất. Nếu như của các nước phát triển phái niệm tư pháp chỉ được dùng để
chỉ cho hoạt động của toà án, thì Việt Nam khái niệm tư pháp không chỉ được dùng cho
Toà án, mà còn các cơ quan nhà nước khác thực hiện các chức năng có liên quan đến hoạt
động xét xử. Trước hết đó là Viện Kiểm sát, rồi đến các cơ quan điều tra, thi hành án...,

Khi chuyển sang một nền kinh tế thị trường, cùng với sự dần dần càng đi đến chỗ
đoạn tuyệt với cơ chế kinh tế tập trung, bao cấp, hoạt động của các cơ quan tư pháp càng
ngày càng có ý nghĩa, thì việc cải cách tư pháp đang trở nên ngày một bức xúc. Trong
tinh thần ấy, Nghị quyết số 08 ngày 2 tháng 1 năm 2002 của Bộ Chính trị về những nhiệm
vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, được thông qua là một đòn bẩy mãnh
liệt việc cải cách các hoạt động tư pháp hiện nay ở Việt Nam. Kể từ khi Công cuộc đổi
mới được tiến hành các cơ quan của tố tụng đã có một số thay đổi đáng kể. Nhất là gần
đây, sau nhiều lần trăn trở Hiến pháp 1992 sửa đổi đã kiên quyết bỏ chức năng kiểm sát
chung của Viện Kiểm sát. Công cuộc cải cách tư pháp mới chỉ đi được một số bước ban
đầu, còn cần phải tiếp tục các chặng đường của công cuộc cải cách khó khăn gian khổ tiếp
theo. Muốn cho công cuộc cải cách này lợi thì trước hết phải xác định và nắm chắc mục
tiêu của chúng.

Mục tiêu cơ bản của việc cải cách tư pháp hiện nay là đảm bảo xét xử đúng người
đúng tội tránh oan sai cho người vô tội. Chỉ riêng mục tiêu cơ bản này thôi, cũng đã có
thể chứng tỏ rằng nhà nước chúng ta muốn bảo vệ những người dân vô tội và kể cả những
người chưa có quyết định có hiệu lực của cơ quan tư pháp đang bị rơi vào trong một hoàn
cảnh cực kỳ của sự khó khăn trong tình trạng của bị can, bị cáo. Cải cách tổ chức và hoạt
động tư pháp có một số điểm cần thiết phải đặt ra để nghiên cứu hiện nay là:

1. Để có một lời buộc tội chính xác đồng thời phải nhanh chóng với mục đích không
oan người vô tội, thì các cơ quan điều tra phải trực thuộc trực tiếp Viện Công tố-cơ quan
buộc tội. Hay nói một cách khác các cơ quan điều tra tội phạm phải trực thuộc Viện Kiểm
sát,

2. Viện Kiểm sát không nên kiêm chức năng kiểm sát xét xử.

274
Xem, Ngân hàng thế giới, Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi. NXB Chính trị Quốc gia, 1998, tr. 127.
405
 3. Nên xem xét lại sự hiện diện của hệ thống các Viện Kiểm sát quân sự và Toà án
quân sự trong điều kiện hiện nay;

4. Cho dù án đụng trần đi chăng nữa thì khi giải quyết vẫn phải đảm bảo nguyên tắc
độc lập của toà án;

5. Toà án có chức năng giải thích luật và hiến pháp trong những trường hợp cụ thể-
các vụ việc, gắn liền với các sự kiện pháp lý ;

6. Khắc phục Toà án Việt Nam xử theo kiểu gì cũng được bằng cách thẩm phán
phải có lương tâm, phải có trách nhiệm nghề nghiệp. Càng thực hiện nguyên tắc độc
lập bao nhiêu thì các thẩm phán càng phải có trách nhiệm và đạo đức xét xử bấy nhiêu.

Vấn đề thứ nhất, phải nhập chức năng điều tra các tội phạm vào chức năng công tố
buộc tội của Viện kiểm sát, hay nói một cách khác chức năng buộc tội phải gắn chặt với
chức năng điều tra không tách rời, làm cho các hoạt động của các cơ quan điều tra phải
trực thuộc trực tiếp cơ quan tiến hành buộc tội .

Hoạt động điều tra là hoạt động quan trọng bậc nhất của tố tụng. Khâu đầu tiên đồng
thời cũng là khâu có tính quyết định nhất trong toàn bộ quy trình của hoạt động tư pháp.
Vì rằng tất cả các hoạt động công tố, xét xử như thế nào đi chăng nữa, cũng là những hoạt
động tiếp theo để nhằm mục đích tìm ra tính xác thực kết quả của các hoạt động điều tra,
mà giai đoạn kết - hệ quả của hoạt động này là công tố - buộc tội hay là không buộc tội
(đình chỉ hoạt động điều tra tội phạm). Vì vậy hoạt động điều tra rất gắn và hoặc ít nhất là
dưới sự chỉ đạo trực tiếp của hoạt động buộc tội. Nếu không điều tra, hoặc trong trường
hợp đặc biệt không chỉ đạo hoạt động điều tra, thì công tố uỷ viên không có khả năng kết
được tội. Ý rằng muốn kết được tội thì phải là người rất am hiểu tội phạm. Anh không
trực tiếp điều tra hoặc anh là cơ quan điều tra thì làm sao anh nắm được mọi ngóc ngách
của tội phạm mà buộc ?

Hiện nay người tiến hành buộc tội trên các phiên toà không là người trực tiếp điều tra
vụ án. Cơ quan tiến hành điều tra không phải là cơ quan buộc tội. Tức là điều tra và buộc
tội không cùng một chủ thể. Chắc chắn rằng giữa các chủ thể không ít những mâu thuẫn
xẩy ra trong quá trình tố tụng, theo kiểu “ông thì nói gà, bà thì nói vịt”. Trong hoạt động
chính trị cũng như quản lý Nhà nước để kiểm soát tình trạng lạm dụng quyền lực, người
ta đã dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực, mà không bằng một con đường nào khác,
phải chia các công đoạn của một hoạt động quản lý, hoạt động chính trị ra một số các
công đoạn nhỏ và giao cho các chủ thể khác nhau cùng đảm nhiệm, và có thể dùng công
đoạn này kiềm chế, thậm chí là đối trọng công đoạn kia. Nhưng trong hoạt động điều tra
và buộc tội thì lại là hoàn toàn khác. Mặc dù chúng là hai công đoạn đấy nhưng vì phải
đảm bảo độ chính xác và nhanh chóng cần phải nhập chúng lại. Bởi lẽ rằng cả hai hoạt

406
động ấy đều cần đến một lời cáo trạng chính xác và nhanh chóng, cùng chưa là kết quả
chính thức, chúng đều phải được kiểm nghiệm lại tại Hội đồng xét xử.

Trong trường hợp của những vụ án phức tạp, người tiến hành điều tra cần chuyên
môn nghiệp vụ, thì hoạt động điều tra này phải được đặt dưới sự chỉ đạo chặt chẽ của
kiểm sát viên thực hiện quyền công tố của vụ án.

Việc nhập vào như vậy, chắc chắn việc điều tra, buộc tội sẽ chính xác hơn, vì không
phải thông qua khâu trung gian, và sẽ nhanh chóng hơn. Vấn đề thời gian, vấn đề chính xác
bao giờ cũng là đáng quan tâm hiện nay của bất kể hệ thống xét xử nào. Những hoạt động
này luôn luôn mang trong mình nó tính hành pháp, và phải đặc biệt thống nhất 100% giữa
điều tra và lời buộc tội.

Không có lý gì mà Bộ trưởng Tư pháp của Hợp chúng Mỹ châu lại là Tổng Chưởng
lý (như Viện trưởng Viện Kiểm sát tối cao của nhà nước ta) và Cục Điều tra liên bang
(FBI) là một bộ phận của Bộ này. Gần 2/3 dự luật nhằm bảo vệ quyền của những người bị
tình nghi hay bị buộc tội. Những quyền này gồm quá trình xét xử theo luật, xử công bằng,
không tự buộc tội và không bị xử phạt tàn bạo hay bất thường, và không bị buộc tội 2 lần
về cùng một tội.275

Thực tế hiện nay các hoạt động điều tra của Việt Nam do các cơ quan trực thuộc Bộ
Công an thực hiện, hoạt động công tố thì lại thuộc chức năng của Viện Kiểm sát làm cho
không ít trường hợp công tố uỷ viên không biết được mọi chi tiết của tội phạm, vì họ phải
buộc tội thông qua các kết luận các cơ quan điều tra. Mặc dù pháp luật hiện hành vẫn có
quy định hoạt động điều tra phải đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của Viện Kiểm sát. Nhưng
sự kiểm tra, giám sát này không dễ gì thực hiện, chỉ bởi một lẽ rằng, các cơ quan điều tra
không trực thuộc Viện Kiểm sát.

Vấn đề thứ hai, là vấn đề kiểm sát xét xử. Viện kiểm sát vừa là chủ thể buộc tội, một
bên của tố tụng, vừa là lại đứng ra kiểm sát việc xét xử. Thật là chẳng khác nào ‘vừa đá
bóng vừa thổi còi’. Câu chuyện "vừa đá bóng vừa thổi còi", trong công cuộc đổi mới, và
nhận thức lại giai đoạn đầu tiên của công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội, đã được thải
hồi ở nhiều tổ chức, nhiều cơ quan. Nhưng thật là quái lạ chả thấy ai động đến vấn đề này
của Viện Kiểm sát.

Thiết chế Viện Kiểm sát là một thiết chế của hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa, mà
đứng đầu là Liên xô, khi mà họ thấy cần giám sát theo tư tưởng không phải là song trùng
trực thuộc, mà chỉ trực thuộc một chiều của cấp trên để bắt các chủ thể, nhất là địa
phương và cấp dưới phải luôn luôn tuân theo pháp luật, quyết định và cũng như ý chí của
cấp trên - trung ương. Viện kiểm sát như là một thiết chế đại diện cho cấp trên trung ương

275
Xem, Greg Russell: Chủ nghĩa lập hiến. Văn phòng Chương trình Thông tin quốc tế Bộ Ngoại giao Hoa kỳ, tr. 17
407
và bao giờ cũng là phải đúng, buộc các cấp chính quyền địa phương và các ban, ngành
trực thuộc cấp dưới, kể cả công dân phải chấm dứt hoặc thay đổi ngay các hoạt động
không phù hợp với các quyết định và luật của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Mặc dù
quyết định của Viện Kiểm sát chỉ được dừng ở dạng kiến nghị, nhưng bao giờ cũng phải
được các cơ quan khác thực thi. Chính vì lẽ đó chỉ cùng một chữ “kiến nghị” thôi, nhưng
có lúc là cái cớ cho bị cáo Phạm Sỹ Chiến và Luật sư của bị cáo đề nghị Hội đồng xét xử
tuyên bố trắng án cho mình, ngược lại lúc thì Viện Kiểm sát và Hội đồng xét xử lại viện ra
rằng, đó lại là cơ sở của lời buộc tội, và kết tội của mình đối với bị cáo nói trên. 

Viện Kiểm sát một thiết chế đặc thù của hệ thống xã hội chủ nghĩa của hệ thống bao
cấp tập trung. Viện kiểm sát có chức năng căn bản là kiểm sát chung, sau đấy là kiểm sát
tư pháp: kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử và kiểm sát việc thi hành án. Từ chức năng cơ
bản này mới sinh ra chức năng buộc tội. Mà đã là lời buộc tội (trong bản cáo trạng) thì
bao giờ cũng là đúng, Toà án chỉ được tuyên án theo cáo trạng của Viện kiểm sát. Cũng từ
đây không những Viện Kiểm sát trong khi xét xử giữ quyền công tố buộc tội, mà còn có
cả quyền giám sát hoạt động xét xử của chính phiên toà, mà Viện Kiểm sát đang đóng vai
trò là người buộc tội.

Trong các quy phạm Hiến pháp của Nga, cũng như của chúng ta, chức năng công tố
không được ghi nhận. Mãi đến Hiến pháp năm 1980 và của Hiến pháp năm 1992 chức
năng công tố buộc tội mới được ghi nhận cho Viện Kiểm sát, nhưng cũng được đặt sau
chức năng kiểm sát chung. Hay nói một cách khác buộc tội - công tố là chức năng đi kèm
theo, phái sinh từ chức năng kiểm sát chung (theo mô hình “bán bia hơi kèm theo lạc”
của chế độ bao cấp ngày xưa). 276

Sau bao nhiêu năm trăn trở, nay theo quy định Hiến pháp sửa đổi, Viện Kiểm sát
không còn chức năng cơ bản của nó nữa là kiểm sát chung – mà chúng ta gọi chủ yếu là
kiểm sát văn bản, mà cho đến nay không ít người trong Viện Kiểm sát vẫn còn là nuối
tiếc. Cũng nên được nhấn mạnh, theo quy định của Hiến pháp này, chức năng công tố lại
trở thành chức năng chính, và chức năng kiểm sát tư pháp, còn rơi lại, lại được lật ngược
thành chức năng đi kèm. Việc "vừa đá bóng vừa thổi còi" vẫn cứ được quy định, chỉ có
cái là kém quan trọng hơn theo quy định của Hiến pháp sửa đổi, vì phải nhường bước
trước chức năng công tố – buộc tội. ‘ Bia đã trở thành phải bán kèm theo lạc’. 277


Xem, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Cáo trạng vụ án Trương Văn Cam cùng bọn tội phạm, tr. 207.
276
Điều 105 của Hiến pháp năm 1959 quy đinh: Viện Kiểm sát nhân dân tối cao nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà
kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan nhà nước địa phương , các
nhân viên cơ quan Nhà nước và công dân. Điều 138 của Hiến pháp 1980: Viện Kiểm sát nhân dân tối cao nước
Cộng hoà xã hôi chủ nghĩa Việt Nam kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ và các cơ quan khác thuộc Hội
đồng Bộ trưởng , các cơ quan chính quyền địa phương , tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân , các nhân viên
nhà nước và công dân , thực hành quyền công tố , đảm bảo pháp luật được cháp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
408
 Vấn đề thứ ba, không nên thành lập các Toà án Quân sự và Toà án Đặc biệt. Bởi vì
những loại hình Toà án này chỉ được tổ chức trong thời chiến, trong tình trạng khẩn cấp
của trước và sau chiến tranh. Hiện nay đất nước ta không đặt trong tình trạng này thì
không nhất thiết phải có chúng. Sự có chúng chỉ có thể tạo thành những điều kiện cho
việc không bình đẳng giữa các chủ thể tiến hành tố tụng, và chủ thể tham gia tố tụng mà
thôi, và không có một sự lợi nào khác cho những ngườì chẳng may, hay là cố ý rơi vào
tình trạng bị điều tra xét xử.

Những toà án này về mặt nguyên tắc bao giờ cũng xét xử theo những thủ tục đặc biệt.
Xét xử theo thủ tục đặc biệt, thì bao giờ các nguyên tắc thông thường cũng không được
bảo đảm. Không được bảo đảm các nguyên tắc thông thường trong xét xử, rất có thể đây
là cơ sở cho việc vi phạm pháp luật tố tụng chung. Hay nói một cách khác việc thành lập
ra các toà án này việc xét xử hay công tố buộc tội của chúng vẫn được tiến hành theo các
thủ tục thông thường thì quả là hơi bị phí. Một điều chắc chắn rằng, trong nhà nước pháp
quyền hoạt động toà án là rất quan trọng, rất đáng được nâng cao nhưng chắc chắn rằng
không có hoặc ít nhất là không phát triển các loại hình toà án này. Có quan điểm cho rằng
việc thành lập ra các loại hình toà án này cũng giống như loại toà án chuyên biệt khác, ví
dụ như các toà án của vị thành niên vậy thôi. Việc thành lập ra toà án vị thành niên để xét
xử các tội phạm do vị thành niên thực hiện là một chuyện hoàn toàn khác.

Vấn đề thứ tư, giải quyết vấn đề án đụng trần, thì cũng phải đảm bảo nguyên tắc Hiến
pháp - Toà án là độc lập. Cách đây không lâu vấn đề trên được báo chí trao đi đổi lại vấn
đề này rất sôi động. Có nhiều ý kiến rất khác nhau của cả những nhà khoa học lẫn các nhà
quản lý cao cấp. Một trong những ý kiến đó là ý kiến cho rằng: Hội đồng thẩm phán xét
xử sai thì đưa sang cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xử, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xử
sai, thì lại phải đưa sang cho Quốc hội. Làm như vậy là vi phạm nguyên tắc xét xử độc lập
của toà án. Toà án cũng là con người vậy thôi, không thể không làm sai được. Cải cách tư
pháp là làm sao không để cho nguyên tắc này bị vi phạm một mảy may, chứ không phải là
đặt vấn đề để rồi đến chỗ nghi ngờ nó. Đây là bài học xương máu của cả nhân loại chứ
không riêng của bất kể quốc gia nào. Một khi đã giao chức năng xét xử cho Toà án và hơn
nữa cộng với nguyên tắc vàng của Hiến pháp là Toà án xét xử độc lập thì không thể nào
khác hơn. Trên thế giới cũng vậy thôi. Chỉ còn một cách cảm nhận (lương tâm) của các
thành viên Hội đồng thẩm phán, nhất là việc phải nâng cao trách nhiệm của đội ngũ thẩm
phán - càng độc lập thì lại phải càng nâng cao trách nhiệm, càng phải nâng cao lương tâm,
thì mới giải mã được vấn đề này.

Trong trường hợp Huỳnh Văn Nam (Báo Pháp Luật Thành phố Hồ Chí Minh số ra
tháng 8 năm 2003, nội dung của bài báo, cho rằng sự thực Huỳnh Văn Nam bị oan, mặc

277
Điều 137 của Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001: Viện Kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố, và
kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
409
dù đã qua 6 lần xét xử, và đã đến cả cấp cuối cùng của Toà án tối cao - Hội đồng thẩm
phán của Toà án nhân dân tối cao) các thẩm phán phải cảm nhận (lương tâm - common
sense) và trách nhiệm của mình, rằng họ đã ra quyết định sai, mà rút lại quyết định đã ban
của mình, chứ không nên chờ đến một thẩm quyền của một thiết chế khác. Một khi Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội, hoặc cho cả Quốc hội đi chăng cảm nhận rằng, án bị xử sai mà
yêu cầu xét xử lại, thì hoá ra Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và có thể cả Quốc hội đã thực
hiện hoạt động xét xử của các cơ quan Toà án. Một khi các thẩm phán không có cảm
nhận rằng án xử sai thì cũng đành chịu vậy thôi. Có lẽ cái gì cũng nên có điểm dừng của
nó. Có ai dám chắc rằng Quốc hội luôn luôn bao giờ cũng là đúng không? Lịch sử tố tụng
của nhiều nước không hiếm những trường hợp như vậy. Cũng xin được nói thêm rằng,
mặc dù một số nước vẫn quy định cho Quốc hội chủ yếu là Thượng viện cũng có quyền
xét xử, mà trong sách vẫn gọi là thủ tục “đàn hặc” như ở Mỹ quốc, nhưng chỉ xét xử với
các quan chức hàng chính khách trở lên cho đến Tổng thống, mà trên thực tế rất ít xẩy ra.
Hơn 200 năm nay kể từ khi nước Mỹ được thành lập thủ tục này mới được sử dụng 18
lần, chỉ có 7 lần Thượng viện kết được tội. Riêng chức danh Tổng thống cho tới nay kể cả
vụ của B. Clinton chỉ có tới 4 lần phải luận tội, tới 3 lần không kết được tội và 1 lần chưa
kịp kết tội thì Tổng thống đã vội vàng xin từ chức. Chế tài theo thủ tục này chỉ là bãi
chức, nội vụ được chuyển Toà án thường xét xử.

Ở Anh quốc, thì Thượng nghị viện là toà án cao nhất có chức năng xét xử theo thủ tục
thượng thẩm đối với các bản án hình sự đã được Toà án tối cao xét chung thẩm theo đề nghị
của Tổng Công tố (attorney), nếu như vụ án có ý nghĩa toàn quốc. Việc xem xét các vụ án
nêu trên do các thẩm phán - thượng nghị sỹ làm chủ toạ. Thẩm phán này do Nữ Hoàng bổ
nhiệm theo đề nghị của Thủ tướng. Quyết định của Toà án Thượng viện là quyết định cuối
cùng. Mặc dù Thượng viện có chức năng xét xử, nhưng về cơ bản vẫn là do các thẩm phán
đảm nhiệm.

Việc xét xử ít, theo kiểu năm thì mười họa ra mới được sử dụng, cộng với việc chế tài
áp dụng chỉ là bãi chức và phiên toà vẫn nằm dưới sự chủ toạ của thẩm phán, nên nguyên
tắc độc lập tư pháp vẫn được đảm bảo.

Trường hợp nêu trên vẫn còn có thể giải quyết bằng một phương án khác. Với tư cách
là Nguyên thủ quốc gia, Chủ tịch nước có thể ra quyết định đặc xá. Quyền này của Chủ
tịch nước, có lẽ không nhất thiết phải có đơn xin của tử tù- Huỳnh Văn Nam. Nguyên thủ
quốc gia vẫn là một chế định tiềm tàng của chế độ quân chủ chuyên chế phong kiến để
phòng khi các chế định của các nền dân chủ bị lâm nguy.

Vấn đề thứ năm, theo pháp luật Việt Nam, thì Toà án xử kiểu gì cũng được.

Cho dù luật pháp có chồng chéo kiểu gì đi chăng nữa, tôi cũng không đồng ý với quan
điểm này. Vì luật sinh ra không phải để giải quyết từng vụ việc cụ thể. Nhưng đòi hỏi người
410
thẩm phán phải áp dụng nó trong từng trường hợp cụ thể. Vì vậy người ta gọi hoạt động xét
xử của thẩm phán như là một hoạt động sáng tạo luật, chứ không đơn thuần là đọc to lên
các điều luật đã được ban hành. Khi xét xử thẩm phán phải có lương tâm của mình, người
ta gọi là lương tâm của nhà nghề, đạo đức nghề nghiệp, anh không thể xử kiểu gì cũng
được, cũng gần tương tự như trường hợp ví dụ nêu trên. Trong trường này, anh chỉ được sử
dụng quy phạm này, mà không thể nào sử dụng một quy phạm khác hơn. Việc sử dụng quy
phạm khác là sai, cần phải xử lại.

Hiện nay có hiện tượng, các nhà có bằng cấp về luật học rất hay mắc tội phạm, bởi vì
họ cứ tưởng rằng luật pháp của chúng ta còn chồng chéo như vậy, họ có thể sử dụng ngón
nghề nông cạn của mình để lách luật, kiếm lợi cho bản thân. Những con người đó, tôi cho
rằng họ có nghề đấy, nhưng chưa đủ, vì không có đạo đức của nhà nghề và không có
lương tâm của nhà nghề. Đã đến lúc chúng ta phải nâng cao vấn đề này trong giới luật học
và nhất là trong hoạt động tố tụng.

Trong bài ký? sự pháp đình với cái tiêu đề là: “Trước số phận một con người” của tác
giả Lâm Hạnh - một phóng viên pháp đình, đăng trên báo Pháp luật số ra ngày 16 tháng
10 năm 2003 với một nội dung là:

Vì nể bạn mà sinh viên Trần Thanh Giang sinh viên khoa tại chức Trường đại học
Ngoại ngữ Hà Nội đã cho Nguyễn Hải Đăng và Hà Trung Dũng vào phòng trọ học của
mình hít hêrôin đã bị Toà án tuyên án phạt 7 năm tù giam, với tội danh “Chứa chấp việc
sử dụng trái phép chất ma túy”. Trong khi đó hai bạn của Giang bị ?phạt hành chính vì
chỉ bị bắt lần đầu.

Ngay từ những dòng đầu tiên của bài viết, tác giả của bài báo trên đã nhấn mạnh:

“Sau buổi xử tôi (tác giả bài ký sự) tìm gặp Chủ toạ phiên toà - Thẩm phán
Lê Thanh Bình. Anh nói giọng buồn buồn: Theo luật định, bị cáo Trần Thanh
Giang có tội. Điều đáng buồn ở đây là thiếu hiểu biết về pháp luật, mà một sinh
viên chăm chỉ, giàu nghị lực đã phạm pháp. Nếu biết khung hình phạt của tội
danh này cao như thế, chắc chắn Giang đã không cả nể bạn bè như vậy. Khi đọc
hồ sơ, tôi đã thấy xót xa. Thú thực là chúng tôi không muốn xét xử phiên toà này
một chút nào. Phiên toà khiến bất cứ một người cầm cân nẩy mực nào cũng cũng
phải chua xót và càng xử chúng tôi càng thấy nghẹn ngào. Một câu chuyện thật
thương tâm. Bảy năm tù dành cho một chàng trai trẻ, không chỉ cánh cửa trường
đại học đóng lại, mà cuộc đời của Trần Thanh Giang đã bước sang một bước
ngoặt mới, nhiều khó khăn...”

Trong trường hợp này thẩm phán và các thành viên của Hội đồng đã không quyết
định án theo lương tâm của mình. Nếu như thẩm phán Lê Thanh Bình cùng các thành viên

411
Hội đồng xét xử phải có quyền được xử theo lương tâm và trách nhiệm của mình thì
không thể nào có thể áp dụng khung hình phạt của tội chứa chấp việc sử dụng trái phép
chất ma túy đối với học sinh Trần Thanh Giang. Nhưng rất đáng tiếc rằng lâu nay trong xã
hội chúng ta nguyên tắc này có được nhắc tới là dạng lí thuyết, và hầu như không được áp
dụng trên thực tế .

Hiện tượng này không những chỉ xảy ra ở nhà nước chúng ta, mà cũng xảy ra ở các
nhà nước khác phát triển như đã phân tích ở phần trên. Khắc phục hiện tượng này họ cũng
phải sử dụng đến nguyên tắc lương tâm và trách nhiệm đạo đức của nghề thẩm phán.

Rất tiếc rằng vấn đề trên hầu như không được nhấn mạnh thành một nguyên tắc bắt
buộc trong việc hành nghề của luật gia, hoặc có được nêu đi chăng nữa, nhưng chưa bao
giờ được các thẩm phán sử dụng trong cuộc đời xét xử của mình, cho nên trong vụ việc
nêu trên các thẩm phán cũng như các chức danh tư pháp khác không dám làm gì khác
hơn là phải theo những điều quy định cứng nhắc trong luật.

Một hiện tượng rất mới trong hoạt động của tư pháp hiện nay là theo Nghị quyết 388
của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan tư pháp đang tiến hành bồi thường thiệt
hại cho những người bị oan sai. Việc giải quyết oan sai đang là một cố gắng rất lớn của
ngành tư pháp. Đây cũng là một khuynh hướng cực lớn việc thay đổi diện mạo của ngành
tư pháp, mà trước hết là phải thay đổi các quan niệm có tính nguyên tắc việc tổ chức và
hoạt động, cũng như những nguyên tắc của tố tụng đã được hình thành trong nhận thức
của chúng ta lâu nay. Mặc dù những nguyên tắc này được quy định rõ ràng trong luật,
nhưng lâu nay không được sử dụng, tạo nên thói quen không có, hoặc rất ít có hiện tượng
đền bù thiệt hại cho những người bị oan sai.Vô tình hay cố ý việc ban hành nghị quyết
trên buộc ngành tư pháp phải thực hiện đã và đang thể hiện một cách rất sâu sắc trong
hoạt động tư pháp của chúng ta. Xem Hộp dưới đây với bài viết của TS. Nguyễn Sĩ Dũng
đăng trên báo Tuổi trẻ của Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 27 tháng 7 năm 2004 cũng gợi
cho chúng ta nhiều vấn đề cần phải suy ngẫm:

Thực hiện tốt nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan nhà nước Việt Nam, để góp phần
đẩy nhanh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang là một thách thức lớn.
Sự thông hiểu cơ cấu, nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan nhà nước, chỉ là một trong vô
vàn những điều kiện để giải quyết thách thức nói trên, mà chưa phải là điều kiện tiên quyết.
Như điều trên đã phân tích, muốn cho các cơ quan, tổ chức nhà nước thực hiện tốt những
nhiệm vụ quyền hạn của mình, thì các nhân viên của chúng phải đảm đương tốt chức năng,
nhiệm vụ được phân công. Muốn được như vậy có rất nhiều đòi hỏi đối với các nhân viên
đảm nhiệm các chức năng của các cơ quan nhà nước.

Một trong những đòi hỏi quan trọng cần phải đạt được là nhân viên của các cơ quan
nhà nước phải có kỹ năng hoạt động. Kỹ năng thực hiện các chức năng của các cơ quan
412
nhà nước. Mỗi một cơ quan nhà nước đòi hỏi nhân viên của mình có một kỹ năng riêng,
thậm chí mỗi một chức năng trong một cơ quan nhà nước cũng đòi hỏi nhân viên đảm
trách có một kỹ năng riêng chuyên sâu hơn nữa. Nhưng giữa những bộ phận trong mỗi
một cơ quan, cũng như giữa các cơ quan nhà nước cũng đòi hỏi một số kỹ năng chung.
Đó là những kỹ năng phân tích chính sách, kỹ năng giao tiếp, kỹ năng tiếp nhận thông tin,
và xử lý thông tin, kỹ năng quyết định, kỹ năng đọc, kỹ năng nghe, kỹ năng soạn thảo các
văn bản ....

Phải thừa nhận một thực tế là Việt Nam chúng ta nói riêng cũng như của nền văn
minh phương Đông nói chung, và kể cả của thời kỳ tập trung, kế hoạch chưa bao giờ có
một nền tư pháp mạnh. Điều này cũng có lý do khách quan và chủ quan của nó. Với Đạo
Khổng ngự trị thời phong kiến, và sau đấy là thời kỳ chiến tranh chống thực dân và đế
quốc, đất nước chưa bao giờ có thể thực sự lấy pháp luật làm nền tảng cho mọi sinh hoạt
của mình. Pháp luật không được coi trọng thì không thể nào có một nền tư pháp mạnh.

Chuyển sang nền kinh tế thị trường có định hướng xã hội chủ nghĩa, với sự lãnh đạo
của Đảng Cộng sản hiện nay nền tư pháp bước đầu đã có những biến chuyển rõ nét, phần
nào sự kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua hoạt động xét xử đã được bảo đảm. Thể
hiện ở những điểm sau:

- Thứ nhất, chúng ta đã ban hành một lượng tương đối các đạo luật, điều chỉnh mọi
lĩnh vực cơ bản của cuộc sống. Nhất là những những đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực kinh
tế - dân sự.

- Thứ hai, hoạt động xét xử được mở rộng sang một số lĩnh vực khác, như quyết định
của các cơ quan hành chính, lĩnh vực mà cho đến nay chưa bao giờ bị đưa ra xét xử trước
toà;

- Thứ ba, thay chế định bầu cử thẩm phán bằng bổ nhiệm với nhiệm kỳ là 5 năm với mục
đích tăng cường hơn nữa tiêu chuẩn chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ thẩm phán, sự am
tường luật pháp cùng với một trí tuệ uyên thâm sẽ có ích lợi lớn lao cho việc phán xử các vụ
việc phức tạp do chính con người gây ra.

Nhưng bên cạnh những đổi mới trong tổ chức hoạt động của ngành vẫn chưa đáp ứng
được những đòi hỏi của thời cuộc. Hay nói một cách khác hơn những bản tính vốn cần có
nêu trên của tư pháp vẫn chưa được đáp ứng. Với một môi trường của một nền văn minh
Phương Đông, Việt Nam ngay từ thời xa xưa không có một thói quen tuân thủ pháp luật,
thậm chí còn chống pháp luật, mà câu thành ngữ "Phép Vua thua lệ làng" là một minh
chứng, thì việc xây dựng và thực hiện các điều đảm bảo cho bản tính tư pháp khó hơn
gấp bội so với Phương Tây, nơi vốn dĩ ở họ đã có một truyền thống tuân thủ pháp luật. Có
thể bằng những suy nghĩ bước đầu có thể kể ra những yếu tố tạo nên sự thiếu hụt bản tính

413
vô tư và công bằng của ngành tư pháp hiện nay làm cho chức năng kiểm soát quyền lực
của nhà nước của toà án không được phát huy như sau:

- Thứ nhất, hệ thống pháp luật của chúng ta chưa thực sự là một hệ thống pháp luật
ổn định của một nền kinh tế thị trường, chưa nói đến hiện tượng pháp luật của chúng ta
còn có nhiều chồng chéo, mâu thuẫn.

- Thứ hai, mọi hoạt động hiện nay trong xã hội chưa thực sự dựa trên nền tảng của
pháp luật.

- Thứ ba, mọi cố gắng nhằm đẩy mạnh hoạt động của tư pháp đều phải tập trung vào
việc tăng nguyên tắc độc lập của tòa án . Theo Điều 130 của Hiến pháp hiện hành quy
định:

“Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.

Như vậy, nguyên tắc độc lập của tư pháp được tuyên bố độc lập chỉ tuân theo pháp
luật ở một công đoạn cuối cùng của hoạt động tố tụng - khi xét xử. Sự độc lập của toà án
không thể có được nếu chỉ dừng lại ở khâu xét xử. Không thể có sự độc lập khi xét xử,
trong khi các công đoạn khác của cả một quy trình tố tụng không được tuyên bố là độc
lập, nhất là trong cuộc sống của thẩm phán và hội thẩm vẫn còn phải phụ thuộc vào lập
pháp, vào hành pháp, vào các chủ thể nắm quyền lực khác của nhà nước. Ví dụ như các
cấp lãnh đạo của đảng lãnh đạo ở địa phương cũng như ở trung ương. Cho nên nguyên tắc
độc lập này không thể có điều kiện để có thể được thực hiện trên thực tế. Chính vì lẽ đó
nên các cơ quan toà án Việt Nam hiện nay vẫn được tổ chức và hoạt động theo các đơn
vị hành chính, mà không được tổ chức và hoạt động theo các cấp xét xử.

Tính độc lập của ngành tư pháp thường bị tổn hại lặp đi, lặp lại trong nhiều nước, và
chẳng có nước nào có được ngành tư pháp độc lập mà thường bị ảnh hưởng bởi những nỗ
lực chính trị can thiệp vào những quyết định của nó. Các ngành lập pháp và hành pháp đã
dùng nhiều loại nước cờ mở đầu khác nhau để kìm hãm ngành tư pháp của họ. Mặc dù
Hiến pháp của Ucraina tuyên bố rằng các toà án độc lập, nhưng các quan toà lại phụ thuộc
phần lớn vào các cơ quan hành pháp địa phương về nhà ở của họ. Những quan toà nào
chống lại các quan chức địa phương thì rất có khả năng bị kéo dài thời hạn được cung cấp
nhà ở.278

- Thứ tư, mặc dù nhiệm kỳ thẩm phán được bổ nhiệm 5 năm, cùng các đảm bảo vật
chất với mức lương cao hơn kèm theo, nhưng vẫn chưa thực sự tương xướng với lao
động nặng nhọc, và đòi hỏi rất nhiều kinh nghiệm chuyên môn lẫn cả các kinh nghiệm
sống, cùng với phẩm hạnh đạo đức của thẩm phán, và vốn kiến thức chuyên môn mà thẩm
278
Xem, Ngân hàng thế giới: Báo cáo tình hình phát triển thế giới năm 1997/ Nhà nước trong một thế giới đang
chuyển đổi. Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 1998, tr. 127.
414
phán cần phải tích luỹ, nên vẫn chưa thu hút những người tài năng và phẩm chất cao vào
ngành tư pháp, án xử oan sai vẫn còn là hiện tượng không ít;

- Thứ năm, người Việt Nam chúng ta vẫn còn mang nặng tư tưởng cũ, mâu thuẫn thì
vẫn xẩy ra, thậm chí còn là nhiều hơn, nhưng vẫn ngại đến toà án, vẫn còn có không ít
những trường hợp tự xử theo kiểu mông muội. Khắc phục nhận thức này phải có một
cuộc giáo dục lâu dài cho nhân dân hiểu được vị trí vai trò của Toà án tư pháp không chỉ
là phán sự những hành vi gây nguy hiểm cho xã hội, vi phạm đạo đức nhân phẩm, mà còn
cả những tranh chấp thường nhật không mảy may có sự xâm hại nào đến đạo đức và nhân
phẩm con người. Đến toà án là trước hết là tìm đến công lý.

9.3. Tư pháp Việt Nam với việc kiểm soát quyền lực Nhà nước của Hiến pháp
năm 2013

Mặc dù Nhà nước Việt Nam đã được hình thành từ những năm giữa của thế kỷ
trước, nhưng Tư pháp của Việt Nam mới chỉ dừng lại ở chặng đường đầu tiên của sự phát
triển. So với nền tư pháp của các nước phát triển chúng ta còn cần phải làm rất nhiều thứ.

Tư pháp của Việt Nam được thành lập ra với đích là bảo vệ chế độ, chưa phải ở
mục tiêu bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người và quyền công dân. Nhiệm vụ bảo vệ
chế độ được quy định cho Tòa án rất rõ ràng trong các quy định của các Hiến pháp 1946,
1959, 1980, và 1992. Nội hàm của 2 lĩnh vực bảo vệ chế độ và bảo vệ công lý có những
giao thoa nhất định, nhưng lẽ đương nhiên chúng không thể trùng nhau hoàn toàn. Chính
sự không hoàn toàn ấy làm cho cách thức tổ chức và nguyên tắc tổ chức hoạt động của tòa
án Việt Nam rất khác với Tòa án của các nước trên thế giới. Thậm chí có nhiều vấn đề
đang được vận hành ngược với các nguyên lý cơ bản về tư pháp trong nhà nước pháp
quyền dân chủ: Án bỏ túi, án tại hồ sơ, không tranh tụng….

Mặc dù bảo vệ chế độ, vẫn được quy định là độc lập. Nhưng khái niệm độc lập tư
pháp không được làm rõ, và không có chủ trương chính sách sát thực cho việc thực hiện
nguyên tắc này. Hoặc có đi chăng nữa thì cũng không là triệt để. Sở dĩ có hiện tượng như
vậy, bởi vì việc thực thi nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa rất khó cho việc thực thi
nguyên tắc độc lập của Tòa án. Cơ quan tư pháp của Việt Nam được hình thành và phát
triển theo tinh thần của lý thuyết của chủ nghĩa xã hội của Liên xô và của Trung Quốc.
Hai nhà nước này cho đến bây giờ họ cũng vẫn chưa có nền tư pháp độc lập một cách đầy
đủ.Tư pháp của họ cũng như của Việt Nam bao gồm không những chỉ có các cơ quan tòa
án, mà còn có cả các cơ quan nhà nước khác như Viện Kiểm sát, các cơ quan điều tra, và
kể cả các cơ quan luật sư, công chứng,.. được gọi là các cơ quan bổ trợ tư pháp.

Những năm qua của công cuộc đổi mới, mặc dù việc tổ chức hoạt động các cơ quan
nhà nước Việt Nam theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng có sự phân

415
côn phân nhiệm rạch ròi giữa 3 quyền: Lập pháp, hành pháp và tư pháp, cùng với công
cuộc cải cách tư pháp được tiến hành theo các nghị quyết của Đảng, nhưng sự tiến bộ của
tư pháp vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của công cuộc đổi mới. Vì vẫn còn nhiều yếu tố
của nền tư pháp bảo vệ chế độ vẫn đang còn là ngự trị, Tư pháp vẫn còn mang đặc điểm
thời kỳ chiến tranh, bao cấp; bảo vệ chế độ, chưa ngiêng hẳn về bảo vệ công lí:

i.Tòa án của Việt Nam vẫn chỉ gồm tòa án thường: Hình sự, dân sự, tòa hành chính,
mà không có tòa án hiến pháp;

ii.Tư pháp – tòa án được tổ chức theo các đơn vị hành chính địa phương

Tòa án không phải là cấp xét xử cuối cùng, vẫn chịu sự giám sát của các cơ quan nhà
nước khác.

iii. Tố tụng Hình sự, Dân sự không theo nguyên tắc tranh tụng; án bỏ túi, thỉnh thị án

iv. Hình sự và tố tụng hình sự của Việt Nam có mục đích nhằm chủ động phòng ngừa,
ngăn chặn tội phạm, nhiều vụ việc bắt người trước để phục vụ cho điều tra …..

v. Tố tụng dân sự chưa thực sự tôn trọng quyền tự định đoạt của các bên, nhiều
trường hợp có sự can thiệp của của các cơ quan nhà nước - Viện Kiếm Sát.

vi. Nhiều lĩnh vực khác chưa có tư pháp, lĩnh vực lập pháp và hành pháp

vii. Một số điều của BLHS như Điều 88, Điều 258..vẫn còn không phù hợp với các
quyền con người được ghi nhận trong Công ước về quyền dân sự chính trị mà Việt Nam
đã tham gia và với các quyền hiến định có liên quan.

viii. Án tại hồ sơ, xét hỏi mà không tranh tụng. Thà bắt nhầm hơn bỏ sót, phòng ngừa
tội phạm

ix. Họp liên ngành nội chính, án bỏ túi, thỉnh thị án

x. Đình chỉ xét xử tiến hành điều tra bổ sung

xii. Nặng về nội dung, xem nhẹ tố tụng chuẩn.

xiii. Tòa án chỉ là một ngành của quản lý nhà nước …

Tuy vậy theo tinh thần mới của bản Hiến pháp năm 2013 nhiều vấn đề nêu trên đã
được ghi nhận trong các quy định của mình. Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam,
Tòa án được được ghi nhận là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ công
lý, bảo vệ quyền con người và bảo vệ quyền công dân, trước bảo vệ chế độ xã hội chủ
nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước. Đây là những quan điểm có tính tương đồng với nhiều
quốc gia tiên tiến trên thế giới.Theo định nghĩa của Black’s Law Dictionary, quyền tư
416
pháp (judicial power) là «thẩm quyền được trao cho tòa án và các thẩm phán xem xét và
quyết định các vụ việc và đưa ra phán quyết có giá trị bắt buộc thi hành đối với các vụ
việc ấy; quyền giải thích và áp dụng pháp luật khi có tranh cãi phát sinh từ việc một điều
gì đó có phù hợp hay không phù hợp với pháp luật điều chỉnh việc ấy.” Tư pháp là quyền
xét xử các tranh chấp pháp lý dựa trên các quy định của pháp luật. Các tranh chấp này có
thể chỉ là giữa người dân hoặc tổ chức do người dân lập ra (như doanh nghiệp, hợp tác xã,
tổ chức xã hội v.v.) với nhau nhưng đó cũng có thể là tranh chấp giữa các cơ quan nhà
nước với nhau hoặc tranh chấp giữa cơ quan nhà nước với người dân, tổ chức.

Cho đến hiện nay kể cả theo tinh thần của Hiến pháp mới, quyền tư pháp thực hiện
chức năng xét xử của Việt Nam mới chỉ dừng lại ở những phán quyết có liên quan đến các
quyết định cá biệt của các cơ quan hành chính nhà nước, mà chưa có quyền phán quyết
các quyết định thuộc chủ trương chính sách của các cơ quan nhà nước.

Đã từng có tranh luận khi tuyên án, tòa án nên nhân danh ai hoặc nhân danh cái gì
để ra phán quyết. Có ý kiến cho rằng, tòa án tuyên bố như hiện nay nhân danh nhà nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là chưa hợp lý, mà đáng lẽ ra phải tuyên bố là nhân
danh công lý. Sở dĩ có hiện tượng như vậy, vì một khi đã thành lập ra nhà nước, cũng như
một khi nhà nước đó thông qua pháp luật, thì người ta luôn luôn có xu hướng nhà nước
và pháp luật của nó phải đại diện cho công lý. Nhưng không phải lúc nào nhà nước và
pháp luật của nhà nước cùng trùng khít với công lý. Tòa án là một trong những thiết chế
mà thông qua đó, pháp luật được hóa thân và hiện hữu một cách đầy đủ nhất của công lý.
Do trong thực tế, khái niệm “pháp luật” và “công lý” không nhất thiết luôn đồng nhất, nên
sẽ là hợp lý hơn nếu quan niệm rằng phán quyết của tòa án là thứ phán quyết nhân danh
công lý,về cơ bản công lý đó phải dựa trên pháp luật làm cơ sở tối thượng để hình thành
nên các phán quyết của mình.

Nếu để cho Tòa án phán quyết theo công lý, thì nguyên tắc hoạt động, tổ chức của
Tòa án phải khác căn bản với nguyên tắc tổ chức và hoạt động vì chế độ, vì nhà nước.
Trong thực tế trước đây và hiện nay chúng ta đã và đang tiến hành nhiều cuộc cải cách tư
pháp, nhưng nhiều vấn đề vẫn còn chưa được giải quyết. Việc một số nơi cảnh sát điều tra
vẫn tiếp tục lạm dụng quyền lực bắt, giữ người nghi là tội phạm, việc quá phụ thuộc lời
nhận tội của nghi phạm, những khó khăn của luật sư trong việc tiếp cận thân chủ đang bị
tạm giam, tạm giữ, cùng những khó khăn mà luật sự gặp phải trong việc tiếp cận hồ sơ
truy tố và khó khăn trong việc thu thập những chứng cứ gỡ tội. Tư pháp vẫn nằm trong
vòng khép kín của từng cơ quan nhà nước, thậm chí còn có sự phối kết hợp giữa Công an
điều tra, Viện Kiểm sát và Tòa án trong việc xét xử các vụ án không khác nào như câu ca
nói ở phần trên.

417
 Mục đích vì công lý của tòa án đã được xác định rõ bằng lời văn quy định của Hiến
pháp. Đây là một trong những thành công lớn của Hiến pháp mới Việt Nam. Nhưng
những khẳng định đó mới chỉ được dừng lại ở những tuyên bố, mà phải có nhiều những
chủ trương chính sách cụ thể hữu hiệu kèm theo và phải được thể chế hóa thành các quy
định của các đạo luật dưới Hiến pháp.Trước hết là các Luật Tổ chức Tòa án, Luật Tổ chức
Viện Kiểm sát, và kể các Luật Hình sự và Tố tụng Hình sự…

Bên cạnh việc quy định Tòa án có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người
và quyền công dân, Hiến pháp còn quy định một số nguyên tắc làm nền tảng cho việc bảo
vệ công lý của Tòa án. Ví dụ như Nguyên tắc tranh tụng và quyền bào chữa của bị can, bị
cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của đương sự, nguyên tắc suy đoán vô tội kèm theo nó
là quyền im lặng của bị can bị cáo, xét xử nhanh chóng, công bằng và công khai…..

Nếu chuyển sang tranh tụng trong xét xử thì các điều kiện kèm theo để phục vụ cho
nguyên tắc này là rất khác với hiện nay. Phiên xét xử phải được hình thành như một thế
trận cân bằng để các bên có quyền đưa ra các chứng cứ của mình, chứ không chỉ dừng lại
chỉ ở chứng cứ đã được thu thập của bên buộc tội. Bên buộc tội có những quyền hạn gì thì
bên gỡ tội cũng có những quyền tương tự, một cách công khai bình đẳng và càng không
thể chấp nhận chứng cứ một cách bất ngờ cho đối phương. Cũng tương tự như vậy của
phiên xét xử dân sự: Quyền hạn bằng nhau giữa hai bên nguyên và bên bị. Trong mọi
trường hợp thẩm phán chỉ đóng vai như là một trọng tài của trận đấu tranh tụng giữa hai
luật sư sẽ phán quyết nghiêng về bên nào có chứng cứ, và có lập luận đúng hơn. Quyết
định án của thẩm phán phải kèm theo sự lập luận chuẩn xác theo pháp luật và theo lương
tâm của người thẩm phán. Tất cả những nguyên tắc này rất khác với những nguyên tắc đã
được phân tích ở phân trên của nền tư pháp với mục tiêu trước hết phải bảo vệ chế độ, bảo
vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa

Không những thế Hiến pháp năm 2013 còn khẳng định rõ nhiệm vụ bảo vệ quyền con
người, bảo vệ công lý trước các nhiệm vụ khác của tòa. Đây là khiên đỡ cuối cùng của tự
do. Hoạt động điều tra phải kiểm soát được hoạt động ngăn chặn, hoạt động truy tố phải
kiểm soát được hoạt động điều tra, hoạt động xét xử phải kiểm soát được hoạt động truy
tố, và đến lượt mình thi hành án hình sự phải kiểm soát được hoạt động xét xử.. Cứ như
vậy như vậy, công lý sẽ được bảo đảm, cuối cùng quyền con người sẽ nhiều cơ hội cho
việc được bảo đảm.

Tinh thần của Hiến pháp mới một khi đã quy định Tòa án thực hiện quyền tư pháp và
có nhiệm vụ bảo vệ công lý, thì đã mở ra khả năng cho việc cần phải phân định rõ ràng
giữa 3 chức năng hoạt động tư pháp: Buộc tội, gỡ tội và xét xử. Tương ướng với 3 chức
năng này là các chủ thể: Buộc tội gồm công tố, điều tra, người bị hại, nhân chứng, vật
chứng phục vụ cho việc buộc; với chức năng gỡ tội gồm: Luật sư bào chữa, bị cáo, bị can,

418
người làm chứng; chức năng xét xử do tòa án đảm nhiệm với chủ thể là các thẩm phán và
đoàn bồi thẩm. Đây là cách phân quyền phổ biến trong Hiến pháp của các nước trên thế
giới.

Nhưng đối với Việt Nam với việc thực hiện nguyên tắc tập quyền là chủ yếu, chỉ mới
đây mới thực hiện sự phân công, phân nhiệm và kiểm soát giữa các cơ quan, cho nên cả
một thời gian dài cho đến hiện nay, sự phân biệt chức năng nói trên không được ghi nhận
trong các Bộ Luật Tố tụng Hình sự.

Thay cho việc phân biệt 3 chức năng: Buộc tội, gỡ tội, xét xử như phân tích ở phần
trên là việc Bộ Luật Tố tụng Hình sự hiện hành phân thành 2 chương căn bản nằm trong
phần thứ nhất – những quy định chung của Bộ luật này làm tư tưởng xuyên suốt trong
tinh thần cũng như quy định của tố tụng hình sự Việt Nam: Chương III với tiêu đề Cơ
quan tố tụng, người tiến hành tố tụng, và Chương 4 - Người tham gia tố tụng, theo logic
thông thường giữa các cơ quan nhà nước, người của nhà nước với dân, tức là người cai
trị và người bị cai trị.

Quan trọng hơn nữa là Bộ luật hiện hành không phân định rõ chức năng của các cơ
quan, người tiến hành buộc tội, điều tra, xét xử, mà cả 3 đều có nhiệm vụ tìm ra sự thật
khách quan của vụ án:

“Các cơ quan điều tra, Viện Kiểm sát và Tòa án phải áp dụng mọi biện pháp hợp pháp
để xác định sự thật của vụ án một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ. Làm rõ những
chứng cứ xác định có tội, chứng cứ xác định vô tội, những tình tiết tăng nặng, những tình
tiết giảm nhẹ trách nhiệm hình sự của bị can, bị cáo.

Trách nhiệm chứng minh tội phạm thuộc về các cơ quan tiến hành tố tụng. Bị can, bị
cáo có quyền nhưng không buộc phải chứng minh minh là vô tội. ” (Điều 10)

Việc phân biệt chức năng này còn phải được tiến hành giữa chủ thể quản lý trại giam
và chủ thể có quyền ra lệnh tạm giam: “...trong tư pháp, nếu công an viên là người làm
thủ tục và thực thi việc bắt giam, điều tra, xét hỏi kẻ bị họ nghi là có tội (hành vi này
tương tự như kế toán viên làm thủ tục “xuất, nhập” tiền và vật tư), lại trực tiếp quản lý trại
giam cả trong giai đoạn chưa thành án và giai đoạn sau thành án (tương tự như thủ kho,
thủ quỹ), thì việc oan sai và dùng nhục hình trong điều tra xét hỏi và cả trong giai đoạn thi
hành án (sau khi bản án do toàn án tuyên có hiệu lực) là dễ xảy ra như ta đã thấy.

Vì vậy, trại giam phải luôn do ngành tư pháp quản lý. Người quản lý trại giam thuộc
bộ hay sở tư pháp đương nhiên sẽ phải quản lý cả kẻ bị nghi có tội và phạm nhân theo
theo luật và quy chế của trại giam. Công an viên điều tra, xét hỏi kẻ bị nghi có tội đến xét
hỏi ở trại giam dưới sự giám sát, thực thi quy chế quản lý của người quản lý trại giam
thuộc ngành tư pháp. Họ không bao giờ để cho công an viên điều tra dùng nhục hình ép
419
cung kẻ bị nghi có tội. Sau khi thành án, người quản lý trại giam không bao giờ lại ép tù
nhân phải nhận thêm tội này hay tội khác. Tội của họ chỉ duy nhất có trong bản án có hiệu
lực pháp lý do tòa án tuyên”279.

Từ những điều được phân tích ở trên có thể nhận thấy rằng, việc kiểm soát quyền
lực của nhà nước, ngăn không cho các quan chức của nhà nước tham nhũng và lạm dụng
quyền lực nhà nước mà mưu lợi cho bản thân và những người thân phải có sự tham gia
của các cơ quan tư pháp – toà án. Nếu như toà án là thành trì của việc bảo vệ của tự do
cho cá nhân, thì toà án cũng là thành trì cuối cùng chống lại những sự vi phạm Hiến
pháp và pháp luật của các cơ quan, và nhân viên nhà nước- một thành trì cuối cùng của
sự kiểm soát quyền lực của nhà nước. Xã hội càng phát triển, thì lại càng đòi hỏi cao
hơn đối với hiệu quả xét xử của các cấp tư pháp. Trong tương lai không xa các hoạt động
của các cơ quan lập pháp và cả hành pháp cũng phải đặt trong vòng xét xử của toà án.
Khác với thời kỳ của chiến tranh, cũng như bao cấp, tư pháp chỉ được xem xét như là một
trong các ban ngành như các bộ của hành pháp, vì nó chỉ được hiểu là một trong những
lĩnh vực cần quản lý của nhà nước như các lĩnh vực ban ngành khác mà thôi, mà phải là
một ngành độc lập có khả năng xét xử cả các hành vi của lập pháp và hành pháp. Một xã
hội thịnh vượng và bền vững cần phải có một nền tư pháp mạnh. Cái mà chúng ta chưa
từng có trong lịch sử cũng như hiện tại, mà lại rất cần cho tương lai.

279
Xem, Vũ Trọng Khải – Thời tôi làm “Vật cá độ”
420
 KẾT LUẬN

Từ những điều được phân tích trên chúng ta có thể nhận thấy rằng nhà nước là một
thiết chế rất cần cho xã hội, nhưng nhà nước cần phải kiểm soát quyền lực. Sự kiểm soát
như là một điều kiện khách quan kèm theo không thể thiếu được của nhà nước, mà một
khi nhà nước xuất hiện. Sở dĩ có hiện tượng khách quan này là vì so với thiết chế khác với
ưu thế của mình nhà nước là một chủ thể nguy hiểm cho việc lạm quyền khi có quyền lực
nhà nước mà vi phạm nhân quyền của con người, cùng với việc cản trở sự an toàn và phát
triển thịnh vượng cho quốc gia.

Vì vậy, ngay từ thuở mới ra đời nhà nước đã có những kiểm soát dưới nhiều hình
thức, biện pháp đa dạng khác nhau, như từ tính đạo đức của những nhà cầm quyền, cho
đến những tín điều tôn giáo khác nhau... Sang thời kỳ hiện đại những kiểm soát quyền
lực nhà nước càng lại là cần thiết hơn, nó không chỉ giản đơn những quy định bất thành
văn, mà còn được ghi lại bằng bản văn có hiệu lực pháp lý tối cao. Đó là hiến pháp và
những tuyên ngôn nhân quyền. Hơn thế nữa sự kiểm soát quyền lực nhà nước còn được lý
giải một cách khách quan khoa học hơn. Đó là do nhu cầu cần phải khẳng định quyền lực
nhà nước không phải do thiên đình định đoạt của những chế độ phong kiến và chiếm hữu
nô lệ xưa kia, mà xuất phát từ chủ quyền nhà nước thuộc về nhân dân, và nhất là bản chất
tâm lý của con người là đam mê quyền lực. Sự kiểm soát quyền lực nhà nước như là một
biểu hiện khách quan của việc tổ chức nhà nước pháp quyền dân chủ, khác về chất so
với nhà nước của chế độ độc tài, chuyên chế.

Sự kiểm soát quyền lực nhà nước thời hiện đại có thể bằng rất nhiều hình thức và
biện pháp khác nhau, bên cạnh những biện pháp bất thành văn như trước đây, còn là
những biện pháp, hình thức thành văn, gắn với trách nhiệm của những người thực thi
quyền lực nhà nước, phải làm cho đời sống của nhân dân được cải thiện về mọi mặt.
Trong trường hợp không đáp ứng được, nhân dân có quyền bãi nhiệm và thay đổi người
khác.

Trung tâm của sự kiểm soát quyền lực nhà nước là việc tổ chức quyền lực nhà nước
phải có sự phân công, phân nhiệm một cách rõ ràng, cần có sự kiểm tra, giám sát bên
trong việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ quan và của những người đứng đầu cơ
quan nhà nước, và hoạt động độc lập của hệ thống toà án, có trách nhiệm xét xử các hành
vi vi phạm pháp luật của bất kể chủ thể nào. Trước hết quyền lực phải được phân chia ở
cấp trung ương thành lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sau đó quyền lực nhà nước lại
được tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương. Chính ở sự phân
quyền này mà quyền lực nhà nước trung ương bị kiểm soát. Đến lượt mình quyền lực của
421
các cơ quan địa phương/chính phủ địa phương lại bị phân chia thành lập pháp địa phương
và hành pháp địa phương.

Tiêu điểm của kiểm soát quyền lực nhà nước là Chính phủ - hành pháp phải chịu
trách nhiệm, với 3 hình thức:1. Chính phủ – hành pháp phải chịu trách nhiệm gián tiếp
trước nhân dân thông qua việc chịu trách nhiệm trực tiếp trước Quốc hội (Mô hình tổ
chức nhà nước theo thể chế đại nghị); 2. Chính phủ và người đứng đầu nhà nước phải
chịu trách nhiệm trước nhân dân (Mô hình tổ chức nhà nước theo thể chế tổng thống cộng
hoà); 3. Không những Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội, mà còn cả
Nguyên thủ quốc gia cũng phải chịu trách nhiệm trước nhân dân (Mô hình tổ chức nhà
nước theo thể chế lưỡng tính cộng hòa). Đó là kiểm soát bên trong.

Ngoài hình thức kiểm soát này còn có sự kiểm soát bên ngoài của báo chí, của dư
luận xã hội, của các tổ chức xã hội của MTTQ. Sự tham gia vào việc kiểm soát quyền lực
nhà nước của tư pháp như là biện pháp cuối cùng, khi các chủ thể có sự tranh chấp không
tìm được cách thức giải quyết. Mục tiêu của việc kiểm soát quyền lực nhà nước là thay
đối chính sách cùng con người đảm nhiệm quyền lực nhà nước, làm cho quyền lực này
không bị tha hóa không bị lạm dụng, luôn luôn vì nhân dân và phục vụ nhân dân.

422
 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Alex N. Dragnich. Những đại chính thể ở Châu Âu. Trung tâm nghiên cứu Khảo
dịch xã, 1964.

2. Alfred de Grazia, The Elements of Political Science ( Chính trị học cơ bản)
Copyright 1959 New Jersey.

3. G. Barabasev. Các cơ quan tự quản của các nhà nước hiện đại (Mỹ, Anh). M. 1971
tr. 102 (Bản tiếng Nga).

4. Bùi Đức Mãn. Lịch sử các nước trên thế giới Lược sử nước Anh. Nxb Thành phố
Hồ Chí Minh, 2002.

5. Bùi Xuân Đức: Phân tích Nhà nước pháp quyền tư sản và vận dụng nó trong thực
tế tổ chức bộ máy lập pháp hành pháp, tư pháp của một số nước tư bản phát triển
và một số nước Đông Nam A hiện nay/ Xây dựng Nhà nước pháp quyền, chủ biên
Nguyễn Văn Thảo.

6. Bùi Xuân Đức: Hương ước mới và cũ một góc nhìn so sánh. Nghiên cứu Lập pháp
số 8 năm 2003.

7. Các nền cai trị và hành chính của Anh quốc. Luân Đôn Nha Thông tin Trung ương.

8. Chiavo-Campo S. và P.S. A. Sundaram: Phục vụ và duy trì cải thiện hành chính
công trong một thế giới cạnh tranh. Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2003.

9. Cải cách Chính phủ / Cơn lốc chính trị cuối thế kỷ XX. Tinh Tinh Chủ biên. Nxb
Công an Nhân dân, Hà Nội 2002.

10. Cơ quan Thông tin Hoa Kỳ: Dân chủ là gì ? Tháng 11 năm 2001.

11. H. Davidson and J. Oleszek. Congress and its members/ Quốc hội và các thành
viên NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002.

12. Davies K: Local government, Law. London. 1983 p. XXXV

13. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ
(Khoá VII). Nxb Chính trị quốc gia, Tháng 1 năm 1994.

14. Đào Duy Anh: Văn hoá sử cương. Nxb Đồng Tháp, 1997.

15. Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Chủ biên N. Matuzov và A. Malko .
Moscow 2001.

423
16. Giáo trình Luật Hiến pháp tư bản : Đại học Quốc gia Hà nội 1997

17. Khái quát về lịch sử nước Mỹ (An outline of American histoy). Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội 2000.

18. V.I.Lê Nin: Toàn tập. Tập 33, Nxb Tiến bộ, M, 1976.

19. Luận về Hiến pháp Hoa Kỳ (The federalist papers). Việt Nam Khảo dịch xã.

20. Luật Nhà nước các nước ngoài. Nxb Moscow, 1976.

21. Luật Hiến pháp tư bản . NXB Luật học Moscow, 1980.

22. An Outline of American Government by Richard C. Schroeder, United States

Information Agency.

23. Hamiton, Jay and Madison: The federalis papers/ On the Consitution, Copyright,
1954 by The Liberal art Press , Inc.

24. Hiến pháp Mỹ được soạn thảo như thế nào, Nguyễn Cảnh Bình dịch và giới thiệu.
Nxb Thế giới. Hà Nội, 2003.

25. Hoàng Văn Hảo: Những mặt đối lập với quan niệm Nhà nước pháp quyền/ Xây
dựng Nhà nước pháp quyền Việt nam. Nguyễn Văn Thảo chủ biên của Viện
Nghiên cứu Khoa học Bộ tư pháp, Hà nội 1995.

26. Hoàng Văn Hảo: Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nghiên cứu lý
luận, Số 4 năm 2002.

27. Hoàng Văn Hảo: Về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì
dân. Lý luận Chính trị, số 10 năm 2002.

28. Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội tập 4.

29. Học viện chính trị Quốc gia. Tập bài giảng Chính trị học. Nxb chính trị quốc gia
2000.

30. Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay.
Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2001.

31. Học viện Hành chính quốc gia: Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt
Nam. Nguyễn Ngọc Hiến Chủ biên. Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2001

424
32. Lưu Đoàn Huynh: Về bộ máy nhà nước / Học viện hành chính quốc gia, đề tài KX.
0508. Kỷ yếu Hội thảo về Phương thức tổ chức hoạt động của bộ máy Nhà nước.
t2. Nxb. Khoa học kỹ thuật. Hà Nội năm 1993.

33. C. Mác- Ph. Angghen: Tuyển tập , T. 4 Nxb Sự thật, Hà Nội 1984.

34. J. Madison: The Federalist , No 48 , ed. Edward Mead Earle (New york: Modern
Library, n.d. ).

35. Montesquieu: Tinh thần của pháp luật. Sài gòn 1967

36. Nhà nước pháp quyền. Nxb Pháp lý 1992.

37. Nhà nước pháp quyền – chế độ pháp trị của Cộng hoà liên bang Đức/ Nhà nước
pháp quyền. Chủ biên Josef Thesing Nxb, Chính trị Quốc gia. Hà nội , 2002

38. Ngân hàng thế giới: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi/ Báo cáo tình
hình phát triển thế giới năm 1997. Nxb Chính trị Quốc gia năm 1998.

39. Ngân hàng thế giới: Xây dựng thể chế hỗ trợ thị trường/ Báo cáo phát triển thế giới
năm 2002. NXB Chính trị Quốc gia 2002.

40. Ngân hàng thế giới. Phát triển bền vững trong một thế giới năng động/ Báo cáo
phát triển thế giới năm 2003. Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội 2003

41. Ngân hàng thế giới: Cải thiện các dịch vụ để phục vụ người nghèo/ Báo cáo phát
triển thế giới năm 2004. Nxb Chính trị Quốc gia, 2004

42. Nguyễn Cảnh Bình: Cuộc đời và sự nghiệp Alexandet Hamilton. Nxb Trẻ Hà Nội,
2002.

43. Nguyễn Chí Dũng: Những bài viết đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp năm
2003 – 2004.

44. Nguyễn Đăng Dung: Hiến pháp đối chiếu. Nxb thành phố Hồ Chí Minh, 1996.

45. Nguyễn Đăng Dung: Giáo trình luật hiến pháp của các nước tư sản. Nhà xuất bản
Đại học Quốc gia, Hà Nội, 1996.

46. Nguyễn Đăng Dung: Sự phân biệt hay thống nhất giữa chấp hành, hành pháp và
hành chính nhà nước cao nhất trong Chính phủ CHXHCN Việt Nam. Nghiên cứu
lập pháp năm 2001, số 10.

47. Nguyễn Đăng Dung: Hiến pháp và Bộ máy Nhà nước. Nxb giao Thông Vận tải.
Hà Nội 2002.
425
48. Nguyên Đăng Dung: Tổ chức chính quyền địa phương. Thông tin khoa học pháp
lý- Bộ tư pháp , 2001

49. Nguyễn Đăng Dung: Chuyên đề Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương. Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý Bộ Tư pháp số 10 năm 2001.

50. Nguyễn Đăng Dung: Tính nhân bản của hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà
nước. NXB Tư pháp Hà Nội, 2004.

51. Nguyễn Đăng Dung: Hình thức của các nhà nước đương đại. Nxb Thế giới, 2004.

52. Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên). Thế chế tư pháp trong nhà nước pháp quyền. Nxb
Tư pháp, năm 2004.

53. Nguyễn Đăng Dung và Bùi Ngọc Sơn. Thể chế chính trị. Nxb Lý luận chính trị Hà
Nội, 2004.

54. Nguyễn Huy Du: Kể chuyện công điền một làng quê xa. Nghiên cứu Lập pháp,
tháng 9 năm 2003.

55. Nguyễn Văn Mạnh: Quá trình nhận thức và phát triển tư tưởng về nhà nước pháp
quyền trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam thời kỳ đổi mới. Nghiên
cứu lịch sử số 4 năm 2003

56. Nguyễn Như Phát: Dịch vụ công - mấy vấn đề lý thuyết. Tham luận tại Hội thảo
Khoa học Bộ nội vụ , ngày 9 tháng 1 năm 2004.

57. Nguyễn Sĩ Dũng: Những bài viết đăng trên báo Pháp luật,và Tuổi trẻ thành phố Hồ
Chí Minh năm 2004.

58. Joseph Story: Những bình luận về Hiến pháp, tái bản lần thứ 5 (Bostson: Little,
Brown , 1905), 1.

59. Stephen Wayne: Quyền lập pháp của Tổng thống. New York. Harper và Row,
1978.

60. Willam A. Degregorio: 42 đời Tổng thống. Hội Khoa học Lịch sử Việt Nam 1995.

61. Robert E. Ward and Roy C. Macridis. Modern Political Systems Europe. Prentic,
Hall , Inc Englewood Cliffs, New Jersey Libary of Congress Catalog No 63 .
11095.

62. Roy C. Macridis and Robert E. Ward. Morden Political System Europe. Prentice
Hall, Inc Englewood Cliffs, New Jersey. Library of Congress catalog No 63,
11095.
426
63. Phạm Quỳnh: Cộng hoà Pháp, Sài Gòn 1939.

64. Vũ Văn Mẫu: Dân luật lược giảng, Quyển thứ nhất. Sài Gòn 1968.

65. Viện Nhà nước và pháp luật. Tìm hiểu về nhà nước pháp quyền. Nxb. Pháp
lý,1992.

66. The Pederalist papes, No 51;

67. Jay M. Shafritz: Từ điển chính quyền và chính trị Hoa Kỳ, Nxb. Chính trị quốc gia
Hà Nội, 2002.

68. Phạm Duy Nghĩa: Cơ sở pháp luật kinh tế Việt Nam vì một nền kinh tế phát triển
bền vững và toàn cầu hoá. Nxb chính trị quốc gia Hà Nội 2003.

69. Phạm Duy Nghĩa: Chuyên khảo luật kinh tế. Nxb Đại học quốc gia Hà Nội, 2004.

70. Văn kiện Hội nghị trung ương Đảng lần thứ 8 Khóa VII

71. Roger H. Davidson và Walter J. Oleszek: Quốc hội và các thành viên. Nxb Chính
trị quốc gia Hà Nội 2002.

72. Vũ Đình Hoè: Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam: Một mô hình mới - Hiến
pháp dân tộc và dân chủ. Trong cuốn Hiến pháp năm1946 và sự kế thừa, phát triển
trong các Hiến pháp Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia 1998

73. Vũ Đình Hòe: Hồi ký Thanh Nghị, Nxb. Hà Nội, 1997.

74. Nhất Thanh. Làng xóm. Sử địa, số 17-18 Nhà sách Khai trí.

75. Phan Đại Doãn: Làng xã Việt Nam, một số vấn đề kinh tế, văn hoá, xã hội. Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội 2001.

427