Sveučilište u Zagrebu

Fakultet političkih znanosti

Preddiplomski studij politologije

Odluka o zakonu o hrvatskim braniteljima iz Domovinskog rata i

članovima njihovi obitelji

Kolegij: Političko odlučivanje

Mentorica: doc. dr. sc. Ana Petek
Autor: Andrija Zadro

Zagreb, 2019.
Sadržaj
Uvod................................................................................................................................................ 3
Teorija tri toka................................................................................................................................. 3
Popis literature ................................................................................................................................ 6

2
Uvod

Pitanje hrvatskih branitelja oduvijek je bilo jedno od ključnih za hrvatsku unutarnju politiku.
Domovinski rat, kao najvažniji rat u hrvatskoj povijesti, odnio je sa sobom goleme posljedice za
brojne ljude i njihove obitelji. Rat u kojem je izgubljen velik broj života, među kojima su bili i
maloljetnici, Hrvatskoj će biti i ostati bitna tema. Prvi zakoni o braniteljima doneseni su
devedesetih godina prošloga stoljeća1. Od tada su se ti zakoni mijenjali i “nadograđivali”. Hrvatski
su branitelji bili iznijeli svoje zahtjeve za izmjenu tih zakona, a to je bilo popraćeno burnim
raspravama pa čak i prosvjedom organiziranim ispred Ministarstva branitelja koji je trajao više od
petsto dana. Tadašnja vlada nije uspjela postići dogovor sa predstavnicima branitelja, već je
sljedeća vlada to učinila za nju. Tada je donesen novi Zakon o hrvatskim braniteljima iz
Domovinskoga rata i članovima njihovih obitelj.

U svome sam se radu odlučio za analiziranje te odluke konzultiranjem Teorije tri toka autora Johna
W. Kingdona čija su specijalnost javne politike. Metode korištene za prikupljanje podataka su
analiza već spomenutog autora Johna W. Kingdona i njegove teorije, te analiza dokumenata i
medijskoga sadržaja. Istraživačko pitanje glasi može li se Teorija tri toka primijeniti na odluku o
donošenju ovoga zakona. U svome ću radi prikazati sadržaj novoga zakona, aktere i događaje koji
su utjecali na donošenje zakona, kronologiju donošenja odluke te naposljetku

Teorija tri toka

Autor Teorije tri toka jest John W. Kingdon, profesor emeritus političke znanosti Sveučilišta
Michigan. Diplomirao je na Oberlin Fakultetu i na Sveučilištu Winsconsin-Madison.
Specijalizirao je američku politiku te javne politike i zakonodavne procese. Tijekom karijere
objavio je nekolicinu djela, među kojima je i “Agendas, Alternatives, and Public Policies (1984,
1995, 2011)”, u kojoj je i protumačena Teorija tri toka. Teorija je utemeljena na godinama
istraživanja zdravstvene i prometne politike, intervjuiranja (247 intervjua) te analizom medija i
dokumenata. Činjenica koja nam govori o opsežnosti i važnosti rada njegova empirijskoga
istraživanja.

1 Prvi Zakoni o pravima hrvatskih branitelja doneseni su 1994. i 1996. godine

3
Kingdon započinje pitanjem “Kako dođe vrijeme jedne ideje?”. Na to se nadovezuje: “Iz ovih
ćemo stranica razmotriti ne kako su problemi autoritativno odlučeni od strane predsjednika, …, ili
drugih aktera u odlučivanju, već kako su oni postali problemi uopće. Pokušati ćemo shvatiti zašto
osobe na vlasti daju prednost jednom problemu u odnosu na drugi, kako se njihove agende
mijenjaju te kako oni sužavaju svoj izbor s velikog broja alternativa na vrlo malo” (Kingdon, 2014:
1-2).

Teorija tri toka, poput još nekih (Režimi javnih politika…), sadrži multiperspektivnost te svoj
sadržaj bazira na klasičnim teorijama političkoga odlučivanja (Teorija organizirane anarhije ili
Model “kante za smeće”). Kingdon je tu teoriju nadogradio odnosno prilagodio ju za svoja
istraživanja (javne politike) te nadodao velik broj novih argumenata i značajki. Dvije su teorije
slične po procesu odlučivanja koji je nelinearan i kaotičan te jedna i druga pretpostavljaju
problematične preferencije i fluidne sudionike (Kingdon, 2014: 84-86). Teorija se bavi analizom
prvog dijela procesa stvaranja javnih politika. Autor za primjer organizirane anarhije uzima
državnu vlast.

Analizu Teorije tri toka započet ću akterima koji ulaze u sam proces odlučivanja. Radi boljega
shvaćanja postavljanja politike na dnevni red, ti akteri se dijele u dvije skupine: na aktere unutar
hijerarhije vlasti i na aktere izvan hijerarhije vlasti. Oba dvije skupine u drugačijim okolnostima i
vremenima dijele istu mogućnost stavljanja fokusa na pitanja od državnog interesa. Prva skupina,
akteri unutar hijerarhije vlasti, se prvotno odnosi na birokraciju i političku elitu, to jest političare i
službenike na svim stupnjevima i svim granama vlasti. Akteri izvan hijerarhije vlasti su većinskim
dijelom interesne skupine, stranke, eksperti i mediji itd. Autor definira ovu distinkciju kako bi
mogao dokučiti koliko često i pod kojim uvjetima je svaki od ovih aktera bitan te da naznači kakva
interakcija postoji između njih (Kingdon, 2014: 16).

Sljedeća je podjela na javnosti vidljive aktere i na aktere skrivene od javnosti. Prvi uživaju veliku
medijsku pozornost dok drugi, poput eksperata i akademika, ne toliko. Kingdon navodi da iako
granica između njih nije toliko jasna, razlika je dovoljna da bi podjela bila postojana. Još jedna bi
skupina bila poduzetnici javnih politika, neki istaknuti pojedinci koji u velikoj mjeri utječu na

4
preplitanje procesnih tokova (Kingdon, 2014: 115-116).Ti akteri, bilo koji od njih, mogu biti
uključeni u bilo koji od tokova; tok problema, politički tok i tok javnih službi.

Prvi od njih odnosno tok problema je tok prepoznavanja kolektivnih problema putem rutinskoga
praćenja od strane vladinih i nevladinih organizacija. Statistički pokazatelji poput stopa bolesti ili
proračunskih učinaka očituju otkrivene promjene socio-ekonomskih uvjeta (Petek, 2014: 161).
Kingdon nalaže kako “ problem koji je brojljiv ponekad zadobije vlastitu moć koja je besprimjerna
naspram problema koji su manje brojljivi” (Kingdon, 2014: 98). Tek se interpretacijom tih
statističkih podataka oni počinju svrstavati u političke probleme (Kingdon, 2014: 94). Ponekad ti
problemi nisu dovoljno bjelodani iz statističkih pokazatelja da bi zadobili pozornost javnosti te im
treba još nešto što će ih učiniti očiglednima i javnosti. Taj dodatan poticaj, to “nešto”, može biti
situacija krize koja onda postaje “događaj koji privlači pozornost javnosti” (Kingdon, 2014: 94).
Naposljetku povratna informacija ili feedback postojećih politika omogućuje ljudima na vlasti
bolje shvaćanje i lakše definiranje samoga problema. To je skupina faktora koji prate troškove,
nadgledaju sukladnost programa s Ustavom te daju procjenu uspješnosti provedbe ciljeva
(Kingdon, 2014: 100-101).

Drugi po redu tok, jest politički; “najuže razumijevanje politike u izbornome, stranačkom i
interesnom smislu” (Petek, 2014: 161). Važan je politički kontekst; rezultati izbora, djelovanje
stranaka, kakvu podršku uživa Vlada, postoje li koalicije, itd. Koalicijskoj vladi trebat će više
vremena da donese odluku od jednostranačke vlade, ona se treba konzultirati sa svojim
koalicijskim partnerima što produljuje postupak donošenja odluke. Faktori ovoga toka su jaki
promotor odnosno inhibitor neke teme na dnevnome redu.

Naposljetku ću analizirati tok javnih politika. Tok koji označava odabir alternativa i donošenje
ekspertnog rješenja nekog problema (Petek, 2014: 161). Po Kingdonu proces predlaganja
alternativa nalikuje procesu prirodne selekcije. Kretanje ideja na političkoj sceni Kingdon
uspoređuje sa kolanjem molekula u, što biolozi nazivaju, “primordijalnoj juhi” (Kingdon, 2014:
117). Zajedno s rješenjima one čine “primordijalnu juhu javnih politika” (Petek, 2014:162).
“Postoji velik broj ideja, velik poput broja molekula. U jednom trenutku se čine vrsnima te onda
iščeznu. Postoji dugačak proces “omekšavanja” ; ideje se iznose, pripremaju se govori te se pišu

5
prijedlozi koji se onda izmjenjuju na temelju reakcija pa se opet iznose” (Kingdon; 2014:117). Za
preživljavanje ideje postoji određen broj kriterija poput tehničke izvedivosti, predviđanje
proračunskih ograničenja te podrška i šire javnosti, ali i političke elite (Kingdon, 2014: 131; Petek,
2014: 117).

Ispreplitanjem sva tri toka nastaje trenutak povoljan za donošenje odluka. Kingdon te prilike
naziva window of opportunity te ih uspoređuje sa velikim valom koji treba uloviti (Kingdon,
2014:165). Ti prozori kako ih Kingdon naziva se otvaraju rijetko i ne ostaju dugo otvoreni. No
unatoč rijetkosti, glavne promjene u politici nastaju zbog tih promjena. Kao primjer uzima 1965-
66 kada se u Kongresu pojavio ‘višak’ liberal demokrata rezultatom izbora za američkoga
Predsjednika u kojima je Lyndon B. Johnson odnio pobjedu. To je dozvolilo njegovoj
administraciji da provede niz programa socijalne pomoći i zdravstva te školovanja.

Popis literature

Kingdon, John W. (2014) Agendas, Alternatives, and Public Policies. Harlow: Pearson
Education Limited.

Petek, Ana (2014) Tok javnih politika. U: Petek, Ana i Krešimir (ur) Pojmovnik javnih politika
(str. 161-163). Zagreb: Fakultet političkih znanosti.

Grdešić, Ivan (1995) Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea.

Hill, Michael (2010) Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet političkih znanosti.

6
7