mr.sc.

Željko Mršić

JE LI BORBA PROTIV KORUPCIJE REALNOST ILI ILUZIJA

U ovom radu se nećemo baviti definiranjem korupcije. Nećemo se baviti ni njenim

povijesnim značenjem, ni njenim karakterom, ni njenim povijesnim ni inim
dimenzijama i značajkama. U ovom radu ćemo pokušati dati odgovore na pitanje
kako suzbiti korupciju u Republici Hrvatskoj, ovdje i sada, i što treba uraditi da u toj
borbi budemo što uspješniji.

Pod pretpostavkom da oko potrebe za borbom protiv korupcije postoji konsenzus

politike i struke, odgovor na pitanje iz naslova i te kako ovisi i o tome koliko je
prikladan instrumentarij kojim se to želi postići. U prvom redu postavlja se pitanje
postoje li snage obučene i osposobljene za tu borbu, raspolažu li te snage potrebnim
materijalno tehničkim resursima, te možda i najvažnije, omogućuje li zakonodavni
okvir efikasnu borbi protiv te pogubne pojave. Potonjem pitanju bit će posvećena
posebna pozornost u ovom radu.

U odnosu na potrebe suprotstavljanja korupciji, za očekivati je da zakonodavni okvir

mora bit «skrojen» tako da jamči zaštitu i spokoj nedužnih, ali i progon i nespokoj
korumpiranih, odnosno biti tako fino izbalansiran da svojim materijalnim i
postupovnim odredbama omogućuje efikasnu borbu protiv korupcije uz najmanju
mogućnost povrede prava i sloboda nedužnih građana, ali i da omogući otkrivanje i
procesuiranje «krivih» uz najmanje, nužne zahvate u njihova prava i slobode. No je li
on takav?

I. UVOD

Od vremena do vremena neke teme se probiju na naslovnice svih tiskovina, kroz

elektronske medije i na druge načine postanu gotovo «moderne», a da nemaju
stvarne vrijednosti za užu ili širu socijalnu zajednicu. U novije vrijeme, iz poznatih
razloga, zasluženo se nametnula tema korupcije gotovo kao pitanje svih pitanja, pa
prijeti opasnost da se zbog određenih nerazumijevanja i zabluda oko načina i
modaliteta suzbijanja te pojave tema ne profanira, javnost zasiti senzacija, a procesi
usprkos trudu mnogih, ne odmaknu daleko.

Nacionalnom programu suzbijanja korupcije, kojeg je donio Hrvatske Sabor 31.

ožujka 2006. godine, zasluženo je pridodana iznimna medijska pozornost, ali i velika
očekivanja, no valja podsjetiti da je bilo slično i s Nacionalim programom za borbu
protiv korupcije s Akcijskim planom iz 2002. godine, a da neki veliki pomaci zapravo
nisu postignuti.


policijski službenik, voditelj poslova predstavki, pritužbi i zakonitosti postupanja u Odjelu za unutarnju
kontrolu Kabineta ministra unutarnjih poslova
Stoga te dokumente valja smatrati strateškim dokumentima i opredjeljenjima koje je
potrebno oživotvoriti na provedbenoj, operativno-taktičkoj razini. Ukoliko se korupcija
može suzbijati na taktičnoj razini, ne treba sumnjati u ishod strategije, no što ako
postoje zapreke na toj razini?
Nema sumnje da vlade koje donose strateške dokumente zaista žele suzbijati
korupciju. No i korupciju, kao i druge vidove kriminaliteta ne suzbijaju vlade, njih
efikasno mogu suzbijati samo za to posebno osposobljeni državni službenici
snabdjeveni prikladnim „alatom“.

U dijelu javnosti prisutno je mišljenje da je to u svojoj biti lagan posao ako ga se hoće
uraditi, jer, eto, svaki laik zna da je samo potrebno da jedna skupina službenika hoda
naokolo i nudi mito raznim službenicima, i druga skupina koja hoda za njima i uhićuje
one koji prihvate. To što se tako ne radi, tumači se izostankom volje za suzbijanje
korupcije. Stoga ni ovdje nije suvišno naglasiti da se taj proces mora odvijati na
zakonom predviđen način i po određenoj proceduri koja bi trebala biti što bliža ideji
idealnog balansa između težnji da se svi počinitelji korupcijskih kaznenih djela otkriju
i procesuiraju, i drugoj strani iste poluge, da nitko nedužan ne trpi zahvate državne
represije. I naravno, da oni koji se u najboljoj namjeri i s voljom bave suzbijanjem
korupcije, sami ne dođu pod udar zakona zbog zlouporabe položaja ili ovlasti,
davanja mita, poticanja na primanje mita i tome slično.

Upravo zato problem korupcije valja sagledati i na taktičkoj razini, gdje treba
detektirati i učvrstiti sve slabe točke koje provedbu strategije mogu dovesti u pitanje.
Poput nekog lanca čija čvrstina ovisi o čvrstini njegove najslabije karike, tako je
sustav borbe protiv korupcije onoliko jak i pouzdan koliko svojim mehanizmima
omogućuje otkrivanje i procesuiranje široke lepeze od najočitijih do najsuptilnijih
oblika korupcije. Ukoliko postoje oblici korupcije za čije otkrivanje i procesuiranje nisu
predviđeni prikladni mehanizmi, ili se postojeći mehanizmi pokažu neprikladnima, to
bi trebao biti signal stratezima antikorupcijske borbe da iznalaze nove, prikladne
mehanizme suzbijanja. Kad se ne bi mogla iznaći prikladna rješenja za takve
situacije, to bi zapravo bio izraz nemoći državne vlasti da provede vlastite zakone.
Da bi „država“ izbjegla takvu blamažu, preostaje joj samo da takvu pojavu koju ne
može suzbiti, legalizira. No, puno je vjerojatnija opcija da država za suzbijanje takve
pojave iznađe nove „alatke“. No, kao i kod rukovanja svakom novom opasnom
alatkom, čovjek može povrijediti sebe i druge, pa stoga ne treba čuditi da se
propisuje način i procedura za pravilnu uporabu takve alatke, jer naposljetku,
neodmjereno ili zlonamjerno rukovanje takvim opasnim alatom može dovesti do
znatnih pa i najtežih povreda prava i sloboda građana.

Ipak, osnovni preduvjet i pretpostavka za uspješnu borbu protiv korupcije je

presumpcija da onaj tko se protiv nje bori nije i sam korumpiran, jer u suprotnom
takva aktivnost prestaje biti faktor suzbijanja, a postaje faktor razvoja korupcije, a
cijeli okvir te borbe tek pozornica za igranje predstave s obilježjima farse. Stoga borbi
protiv korupcije u policiji i u drugim tijelima kaznenog progona treba pridati najviši
značaj, za što su, bez svake sumnje, potrebni posebni kontrolni mehanizmi i posebne
istražne tehnike.

2
1. O KORUPCIJI

Korupcija narušava temeljne vrijednosti društvenih odnosa svakoga demokratskog i

građanskog društva. Ona ugrožava vladavinu prava, povjerenje u javne institucije i
pravnu državu, poštenje, pravednost, ravnopravnost, jednakost i sigurnost građana.
Korupcija povećava i zaoštrava društvene razlike, potiče nastojanja da se
nepoštenim načinom živi iznad mogućnosti i bogati omalovažavanjem vrijednosti
strpljivog rada, štednje i poštenja. Korupcija sputava razvoj poduzetničke klime i
političke kulture, rastače moral, kulturu i tradiciju, kao temeljne društvene vrijednosti.
Zato se korupciju mora ozbiljno etički vrednovati, stalno politički prosuđivati, ali i
protiv nje društveno odgovorno djelovati.

Korupcija smanjuje prihode države, potiče nepotrebno trošenje proračunskog novca,

smanjuje otpor organiziranom kriminalu i smanjuje učinke javnih službi. Korupcija
spušta razinu morala u političkom odlučivanju, ugrožava stabilnost i povjerenje u
institucije te podiže razinu nezadovoljstva građana. Već i sama sumnja u
korumpiranost izrazito je opasna, jer bez obzira na stvarne razmjere, dovodi u pitanje
vjerodostojnost svake vlasti.

Politički, gospodarski i opći društveni razvitak zemlje, između ostalog, ovise i o

sposobnosti odupiranja rizicima korupcije.

Svatko tko obnaša javnu funkciju ima osim zakonske odgovornosti i odgovornost
vlastite savjesti i etičnosti u obavljanju javnih poslova. 1

Korupcija kao prijetnja stabilnosti i sigurnosti društava, koja podriva institucije i

vrijednosti demokracije, etičke vrijednosti i pravdu te ugrožava održiv razvitak i
vladavinu prava, očigledno postaje jedan od najvećih problema, koji utječe na sve
segmente društvenog života, od proizvodne baze pa do kulturne nadgradnje, i gotovo
da nema društvenih odnosa u kojima nije prisutan neki od oblika korupcije. Njezina
pojava u policiji je također zamjetna i o njoj se na međunarodnoj razini govori kao o
najopasnijoj formi razaranja policijske organizacije, čije je posljedica slabljenje i
gubitak povjerenja građana u policiju.

Svjesni da je za djelotvorno sprječavanje i borbu protiv korupcije potreban

sveobuhvatan i multidisciplinaran pristup, ipak je Ministarstvo unutarnjih poslova
nesumnjivo ono državno tijelo koje i postoji radi borbe protiv kriminala i u obvezi je
otkrivati i procesuirati sva, pa samim tim i koruptivna kaznena djela na cjelokupnom
teritoriju Republike Hrvatske uključujući i exteritorijalne jedinice. Da bi moglo obavljati
tu funkciju, bezuvjetno mora prvenstveno suzbiti korupciju u svojim redovima, kako bi
na pravi način moglo zauzeti svoje mjesto predvodnika društva u borbi protiv tog
društvenog zla i u ostalim dijelovima društva.

Imajući na umu evidentnu složenost pravnog sustava Republike Hrvatske, ukazuje

se potrebnim prikazati pravni okvir za antikorupcijsku borbu, te na određenim
primjerima, tj. pojavnim oblicima korupcije, potanko razložiti mogućnosti njihova
suzbijanja. Dakle, pokušat ćemo na primjeru borbe protiv unutarnje policijske
korupcije iznaći i testirati uspješnost modela otkrivanja i suzbijanja tih pojava uz
korištenje postojećih instrumenata i alatki kojima raspolažu borci protiv korupcije.
1
Nacionalni progam za suzbijanje korupcije 2006. – 2008. p. 1., NN 39/06.

3
Naime, postoje i mišljenja da postojeći propisi u svojoj složenosti sve manje bivaju
alatkama suzbijanja korupcije, a sve više bivaju smetnja uspješnoj borbi protiv te
pojave.

1.1. O UNUTARNJOJ POLICIJSKOJ KORUPCIJI

Unutarnja policijska korupcija nije tako neistražena pojava kako bi se moglo pomisliti
na prvi pogled. Naime, kroz određena istraživanja i studije, provedene brojne, više ili
manje relevantne ankete, ali i na druge načine, tijekom vremena su prikupljana
mnoga saznanja o toj pojavi. Neka od tih saznanja su porazna, kao npr. rezultati
istraživanja provedeni u Saveznoj Republici Njemačkoj još devedesetih godina, kad
se došlo do rezultata da su policajci, državni odvjetnici i komunalni političari bili
upleteni u svaki peti postupak vođen u svezi s organiziranim kriminalitetom. 2 Druga
koja govore o otpornosti na korupciju daju mjesta optimizmu. U biti, sva je ta
saznanja moguće kumulirati na neka načelna i specifična saznanja o toj pojavi, i to:

- kod velikog broja rukovodnih službenika u policiji prisutno je

nesnalaženje, pa i nerazumijevanje problema korupcije, odnosno
zakonskih normi koji to područje uređuju pa sukladno tome i načina
reagiranja po saznanjima o postojanju sumnje da je takvo djelo
počinjeno,
- do saznanja o sumnji na korupcijsko djelo, u većem broju slučajeva
dolazi se kroz prijave građana, i to u pravilu poznatog identiteta, dok je
to razmjerno rijetko rezultat nadzora rukovodnih službenika odnosno
unutarnjih kontrolnih mehanizama,
- sve anonimne ankete ukazuju na visok stupanj korupcije u policiji, ali
nije zanemariv broj onih koji su odbili mito,
- da građani iznimno rijetko prijavljuju korupcijska kaznena djela
prvenstveno zbog sumnje u učinkovitost tijela državne vlasti u
suzbijanju korupcije, zbog straha od prijavljivanja i zbog tzv.
samooptuživanja,
- da se pretežan broj sumnji na koruptivno ponašanje vezuje uz poslove
nadzora prometa,
- da je tamna brojka počinjenih korupcijskih kaznenih djela izuzetno
velika, dok je nesrazmjerno tome izuzetno malen broj procesuiranih i
osuđenih osoba za ta djela,
- da i u tako malom broju procesuiranih slučajeva uglavnom dolazi do
odbačaja kaznene prijave zbog nedostatka dokaza da je osumnjičeni
počinio kazneno djelo koje mu se stavlja na teret,
- da postoji otpor policajaca da prijave korupciju svojih kolega, nazvan
fenomenom «Kodeksa» ili «Plave zavjese»,

2
K. Holz.: Korupcija u policiji?, Izbor 4/98., p. 269.

4
- da postoji otpor policijskih administratora da priznaju postojanje
korupcije u policiji,
- da od nepoštenih transakcija obje strane imaju korist a nemaju interes
prijaviti te slučajeve,
- da problem korupcije nije moguće rješavati na razini pojedinačnih
slučajeva «trule jabuke», već da je ta pojava po svojim dimenzijama
duboko socijalna i organizacijska,
- da ima više otpora praksi korupcije među policajcima nego što većina
policajaca vjeruje da ima,
- da među policajcima postoji značajna podrška policijskoj administraciji
koja bi uvela profesionalnu kulturu koja ne bi tolerirala korupciju,
- da tehnike kontrole korupcije nužno uključuju i testiranje integriteta,
- da građani procjenjuju da su više kritični prema korupciji u policiji nego
sami policajci, što je podudaran stav kao i u drugim zemljama gdje su
vršena takva istraživanja,
- da se to dijelom pripisuje psihološkoj činjenici da ljudi sebe vide kao
bolje (moralnije) od drugih,
- da su kao i u drugim zemljama, policajci prilično tolerantni prema
"sitnijim grijesima" dok su složni u oštrini prema težim oblicima
korumpiranja,
- da razina i raširenost pogrešnog postupanja i korupcije u redovima
policije direktno ovisi o kvaliteti rada i stilu ponašanja rukovodnog kadra
te o angažiranju i spremnosti načelnika da se takva ponašanja
eliminiraju,
- da je stav čelnika od krucijalne važnosti,
- da su i neki policijski čelnici, koji su bili vrlo odlučni u svojim
namjerama, doživjeli neuspjeh u eliminiranju korupcije,
- da razlozi neuspjeha mogu biti vrlo različiti; neki razlozi prvenstveno
uključuju izvanjske varijable koje se nalaze izvan domašaja kontrole
čelnika, no može se također pripisati i nekim karakteristikama na strani
ukupnog vodstva policije te postupaka koji se uobičajeno prakticiraju u
okviru određenog odjela,
- da čelnik i njegovo osoblje moraju biti spremni prihvatiti činjenicu da
korupcija postoji te moraju biti odlučni u svojim nastojanjima da se
suprotstave toj pojavi odnosno njezinim akterima,
- također, moraju biti u stanju izdržati kritiku koja će biti uperena prema
strogoj antikorupcijskoj politici,
- da se čimbenici političkog života ne mogu ignorirati, posebno kada se
raspravlja o korupciji. Stoga, policijski čelnik mora uvidjeti važnost
razvoja političke klime u kojoj aktivna antikorupcijska kampanja neće
doživjeti kolaps i rezultirati njegovim uklanjanjem s rukovodeće funkcije,

5
 - da sile koje pokreću politički život i organizirani kriminalitet jednako tako
pokreću i podržavaju korupciju te su obično dovoljno snažne i moćne
da unište antikorupcijsku kampanju.3

II. ZAKONODAVNI OKVIR

Sustavna borba protiv korupcije nije samo izraz dobre volje ove ili one vladajuće ili
upravljačke garniture, ona je nedvojbena zakonska obveza koja, osim iz brojnih
odredbi Kaznenog zakona proizlazi i iz Zakona o potvrđivanju djelomičnog i
proširenog sporazuma o osnivanju «skupine država za borbu protiv korupcije –
GRECO» (NN, međunarodni ugovori, 12/99.), Zakona o potvrđivanju kaznenopravne
konvencije o korupciji (NN, međunarodni ugovori, 11/2000.), Zakona o potvrđivanju
građanskopravne konvencije o korupciji (NN, međunarodni ugovori, 6/03.), Zakona o
potvrđivanju Konvencije Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog
kriminaliteta (NN, međunarodni ugovori 14/02.), kao i Zakona o potvrđivanju
Konvencije Ujedinjenih naroda protiv korupcije (NN, međunarodni ugovori 2/05.). Uz
navedene zakone, Hrvatski sabor je 21. ožujka 2002. donio Nacionalni program za
borbu protiv korupcije s akcijskim planom za borbu protiv korupcije, a 31. ožujka
2006. i Nacionalni program suzbijanja korupcije 2006. – 2008.
Uz navedene akte, po svom operativnom smislu vrlo je važna i rezolucija (97) 24
Odbora Ministara Vijeća Europe od 06. studenog 1997., o dvadeset rukovodećih
načela za borbu protiv korupcije.
Uspješna borba protiv korupcije time postaje jedan od prioriteta političkih reformi u
Republici Hrvatskoj koja je potpisala i preuzela brojne međunarodne antikorupcijske
akte i donijela unutarnje antikorupcijske propise.

Suzbijanje korupcije je i najviše rangiran cilj Vlade Republike Hrvatske koji se

postavio u procesu pristupanja Europskoj Uniji.

Zbog njihove važnosti za efikasnu antikorupcijsku borbu, nekim odredbama

navedenih akata potrebno je posvetiti posebnu pozornost, kao npr.:

2. Od dvadeset rukovodećih načela za borbu protiv korupcija Odbora Ministara

Vijeća Europe, valja istaknuti slijedeća načela:

- osigurati da osobe zadužene za prevenciju, istrage, kazneno gonjenje i

kažnjavanje prijestupa korupcije uživaju potrebnu neovisnost i
autonomiju u obavljanju svoga posla, da budu slobodne od bilo kakvog
utjecaja nespojivog s njihovim statusom te da raspolažu odgovarajućim
sredstvima za dobivanje dokaza,

3
Kumulirano iz više izvora, kao: D. Derenčinović, Mit(o) korupciji, S. Kutnjak i dr., Multikulturalna
studija o policijskoj korupciji, američkog «Priručnika za suzbijanje policijske korupcije», rezultata
provedenih anketa, vlastitih saznanja i dr.

6
 - poticati specijalizaciju osoba ili tijela zaduženih za borbu protiv
korupcije i pružiti im sredstva i obuku potrebna za obavljanje njihovih
zadaća,
- osigurati da propisi u svezi prava i dužnosti državnih službenika i
namještenika vode računa o zahtjevima borbe protiv korupcije i
predvide pogodne i učinkovite disciplinske mjere, kao što su kodeksi
ponašanja, koji još šire određuju očekivano ponašanje javnih djelatnika,
- ohrabrivati istrage o korupciji.

3. Od izvješća i preporuka GRECO-a, valja istaknuti slijedeće preporuke:

- da se ojačaju mehanizmi unutarnjeg nadzora i ovlasti unutar

Ministarstva unutarnjih poslova,
- da se okonča reorganizacija Odjela za unutarnji nadzor,
- da se da odgovarajuća razina neovisnosti i ovlasti u istragama koje se
odnose na korupciju,
- da se usvoje preventivne mjere i programi za borbu protiv korupcije na
internoj razini,
- da se Odjelu za unutarnji nadzor osiguraju otvoreni komunikacijski
kanali i suradnja sa USKOK-om,
- da se poveća broj službenika specijaliziranih za korupciju.
4. Iz Zakona o potvrđivanju kaznenopravne konvencije o korupciji, posebno valja
naglasiti:

- svijest o prioritetnom značenju provedbe jedinstvene kaznene politike

usmjerene ka zaštiti društva protiv korupcije uključujući prihvaćanje
odgovarajućeg zakonodavstva i preventivnih mjera,
- obvezu donošenja mjera nužnih za jamstvo da su osobe ili tijela
obučena za borbu protiv korupcije, da uživaju potrebnu neovisnost kako
bi učinkovito i bez nepotrebnog pritiska izvršavali svoje obveze,
- obvezu donošenja nužnih pravnih i drugih mjera, uključujući i one koje
omogućavaju uporabu posebnih istražnih tehnika, koje će olakšati
prikupljanje dokaza glede korupcijskih kažnjivih djela.

5. Iz Zakona o potvrđivanju građanskopravne konvencije o korupciji, posebno

valja naglasiti:

- svijest da korupcija predstavlja ozbiljnu prijetnju vladavini prava,

demokraciji i ljudskim pravima, poštenju i socijalnoj pravdi, te da koči
gospodarski razvoj i ugrožava pravilno i pošteno funkcioniranje tržišnog
gospodarstva

7
 - obvezu predviđanja djelotvornih pravnih sredstava za one koji su
pretrpjeli štetu zbog korupcije, kako bi im se omogućilo da brane svoja
prava i interese, uključivši i mogućnost dobivanja nadoknade štete,
- obvezu predviđanja odgovarajućih postupaka pomoću kojih osobe koje
su pretrpjele štetu zbog čina korupcije od strane njezinih javnih
službenika u vršenju njihovih dužnosti mogu zatražiti naknadu od
države ili, u slučaju stranke koja nije država, od odgovarajućih vlasti te
stranke,
- obvezu predviđanja ništavosti svakog ugovora ili odredbe ugovora
kojom se omogućuje korupcija,
- obvezu predviđanja odgovarajuće zaštite od svake neopravdane kazne
za zaposlenike koji imaju opravdani razlog sumnjati na korupciju ili koji
u dobroj vjeri prijave svoju sumnju odgovornim osobama ili vlastima.

6. Iz Zakona o potvrđivanju Konvencije Ujedinjenih naroda protiv

transnacionalnog organiziranog kriminaliteta posebno valja naglasiti:

- obvezu usvajanja zakonodavnih, upravnih i drugih učinkovitih mjera za

promicanje integriteta i sprječavanje, otkrivanje i kažnjavanje
korumpiranosti javnih službenika,
- obvezu poduzimanja mjera za osiguranje učinkovitog djelovanja
njezinih tijela u sprječavanju, otkrivanju i kažnjavanju korupcije javnih
službenika, uključujući i nužnost da tijelima osigura odgovarajuću
samostalnost u sprječavanju vršenja nepoželjnog utjecaja na njihovo
djelovanje.

7. U Nacionalnom programu za borbu protiv korupcije s Akcijskim planom za

borbu protiv korupcije iz 2002. godine, u odjeljku 3. (podizanje učinkovitosti
kaznenog progona korupcije), naglašava se:

- potreba osposobljavanja i specijalizacije policije za otkrivanje korupcije,

- potreba uvježbavanja ključnih skupina za preveniranje i borbu protiv
policijske korupcije i standardizacija postupanja u svim službama,
- potreba kritičkog sagledavanja prakse primjene zakonskih mjera i
predlaganje alternativnih mjera.

U odjeljku 4. (organizacijske mjere u upravnom sustavu) naglašava se:

- da dojam o raširenosti korupcije koji iskazuju istraživanja javnog

mnijenja treba shvatiti sasvim ozbiljno,
- da se suvremena uprava mora temeljiti na meritornom sustavu
napredovanja, dakle na objektivnim kriterijima selekcije prema
sposobnostima, školovanju, položenim ispitima i iskustvu,
- da slabo plaćena služba znači rizik od korupcije.

8
U odjeljku 6. (mjere financijske odgovornosti i druge ekonomske mjere), naglašava
se:

- da je u praksi često izigravanje pravila javnih natječaja, a da treba

osigurati njihovu dosljednu primjenu,
- da je nedovoljna javna kontrola trošenja sredstava itd.

8. Nacionalni program suzbijanja korupcije 2006. – 2008. niti jednom svojom

odredbom ne dovodi u pitanje odredbe Nacionalnog programa iz 2002.
godine, već nastoji prevladati slabosti tog propisa, a naročito valja naglasiti:

- da je Vlada svjesna razmjera korupcije u hrvatskom društvu i odlučna pristupiti

borbi protiv korupcije, kao sudbonosnom pitanju uređenja Hrvatske kao
slobodne europske države,
- da je stvaranje i poticanje političke volje i odlučnosti vlasti presudno za
suzbijanje korupcije, te da donošenjem Programa, Vlada Republike Hrvatske,
Hrvatski sabor i sve političke stranke pokazuju političku volju i odlučnost za
suzbijanje korupcije,
- da je percepcija naše javnosti o raširenosti korupcije u nerazmjeru s
otkrivanjem i procesuiranjem korupcijskih kaznenih djela, te da u tom smislu
treba učiniti dodatne napore na normativnom i provedbenom planu,
- da se suzbijanje korupcije ne može smatrati kampanjom, već trajnim
zadatkom,
- program posebno ističe odlučnost vlasti da osposobljavanjem institucija
suzbija korupcije, naglašava da je ranije naglasak bio na donošenju zakona, a
u ovom programu je provedba zakona od prvorazredne važnosti, odnosno da
je vlast odlučna da se ne zaustavi na dobrim pokušajima, već da se korupcija
suzbija sustavno te postane dio redovite djelatnosti,
- da je nužno efikasnije i brže djelovanje tijela otkrivanja, progona i
kažnjavanja, ali ne kampanjski nego stalno, uz istovremene nužne mjere
stalne prevencije i sustavnih reformi s težište djelovanja na prevenciji i
sistemskim reformama, s represijom kao nužnim i važnim korektivom,
- da korumpirane treba izdvojiti i sankcionirati kako bi se izbjegle vrlo štetne
generalizacije.

Izboru kadrova u upravi posvećuje se naročita pozornost navodeći da se taj izbor još
uvijek ne temelji dovoljno na objektivnim mjerilima zbog čega nalaže provedbu
nužnih mjera:

- uz poštivanje preporuka struke, potrebno je podzakonskim aktima propisati

objektivna mjerila sposobnosti, stručne spreme, znanja i iskustva na kojima se
mora temeljiti selekcija kadra; tako će zaposlenici javnu upravu doživljavati
kao poziv i mogućnost razvoja karijere,
- sustavno usklađivati politiku izbora, napredovanja, permanentnog
obrazovanja, ocjenjivanja i nagrađivanja službenika; sve to mora biti znatno
bolje kako bi uprava mogla doći do kvalitetnog kadra,

9
 - obvezno izreći mjeru udaljenja iz službe državnog službenika protiv kojeg je
pokrenut kazneni postupak radi korupcije,
- pripremiti etički kodeks kojim treba propisati etičke standarde obnašanja javnih
dužnosti i sustavno raditi na razvoju profesionalne etike u javnoj upravi,
- sustavno osiguravati veće plaće i bolje radne uvjete u javnoj upravi.

Naglašena je i nužnost borbe protiv tzv. političke korupcije, pa se navodi da

prijeizborna atmosfera, prijeizborne najave i dosadašnja praksa postizbornih
kadrovskih promjena snažno utječu na rad državnih i lokalnih javnih službi. Činom
koji zaslužuje najveću osudu, javnost smatra političko svrstavanje rukovoditelja i
zaposlenika u javnim službama, a naročito prelaženje iz jedne u drugu političku
opciju. Takvo »čuvanje« radnih mjesta javnost opravdano ocjenjuje političkom
korupcijom. Javna uprava time gubi ugled, a unutar sebe zatire profesionalnost i
etičnost. Stoga se po uzoru na zemlje razvijene demokracije ukazuje na:

- potrebu izmijene Zakona o postupku primopredaje vlasti kojim je propisan

postupak samo za nacionalnu razinu, i njegove dopune za lokalnu razinu,
- nužnost zabrane i sankcioniranja svakog postizbornog pokušaja kadrovskih
promjena motiviran političkim revanšizmom,
- nužnost preciznog određivanja na kojim se dužnostima u državnoj i lokalnoj
javnoj upravi obavljaju kadrovske promjene radi prijenosa vlasti.

Prepoznat je kao problem i izuzetno veliki broj propisa za koje se ne zna imaju li
razloga biti na snazi, od kojih su mnogi od njih u međusobnoj koliziji, zatim veliki broj
tih propisa sadrži diskrecijske ovlasti tijela koja donose odluke što otvara mogućnost
korupcije kako zbog teškog snalaženja u mnogobrojnim propisima, tako i zbog
postojećih diskrecijskih ovlasti. Zbog toga, nakon temeljite analize treba provesti
deregulaciju.

Skrenuta je pozornost i na sustav javnih nabava i njegove slabosti u odnosu na rizike

korupcije, naročito postupaka odabira ponuđača na javnim natječajima i sklapanja
poslova nakon natječaja sa smjernicama da se prilikom izrade novog Zakona o
javnoj nabavi mora voditi računa o tome da se ograniče mogućnosti obveznika,
primjenom Zakona o javnoj nabavi, da izbjegava javne, poštene i transparentne
natječaje te suziti mogućnost direktnih pogodbi.
Predložene su mjere institucionalnog jačanja unutarnje kontrole na državnoj i
lokalnim razinama s smjernicama da se razmotre mogućnosti da u radu tih ureda,
kao vanjski članovi, sudjeluju predstavnici civilnog društva (kontrola javnosti).

Naglašeno je da je sustavnim reformama područja najvećih rizika korupcije te stalnim

mjerama prevencije potrebna potpora dobro organiziranih i efikasnih tijela otkrivanja,
procesuiranja i kažnjavanja korupcije. Zbog toga je na tom području potrebno
sljedeće:

- temeljito analizirati organizaciju, djelokrug rada, opremu, kadrovske i

materijalne potrebe USKOK-a te predložiti mjere poboljšanja za njegovo
djelovanje,

10
- s većom pozornošću ustrajati na otkrivanju i progonu korupcije na svim
razinama, osobito one kojima se utječe na ključne gospodarske odluke i
zakonodavstvo te zlorabi položaj i utjecaj,
- poboljšati organizaciju MUP-a – unutar postojećih ustrojstvenih jedinica ili
osnivanjem novih u Ravnateljstvu policije, Upravi kriminalističke policije kao i u
policijskim upravama po županijama, radi jačanja kadrovskih i institucionalnih
okvira za borbu protiv korupcije, ali i interne korupcije unutar MUP-a, ovisno o
procjenama veličine problema,
- koordinirati primjenu konvencija Vijeća Europe protiv korupcije, UN-ove
konvencije protiv korupcije, te aktivno djelovati u europskim i regionalnim
institucijama – Pakt o stabilnosti, GRECO, SPAI, SPOC, PACO i analizirati
problem korupcije u procesu europskih integriranja,
- surađivati s Interpolom i Europolom, te susjednim i drugim državama u regiji i
Europi, u suzbijanju korupcije, tražiti međunarodnu stručnu i tehničku pomoć u
osposobljavanju kadra.

9. Iz Zakona o potvrđivanju Konvencije Ujedinjenih naroda protiv korupcije, koja

se odnosi na sprečavanje, istragu, te progon korupcije, posebno valja
naglasiti:

- da je svaka država dužna razviti i provesti ili održavati djelotvornom

usklađenu antikorupcijsku politiku koja promiče sudjelovanje društva i
odražava načela vladavine prava, pravilnog upravljanja javnim
poslovima i javnom imovinom, čestitost, transparentnost i odgovornost,
- dužnost uvođenja i promicanja djelotvornog načina postupanja u cilju
sprječavanja i otkrivanja korupcije,
- dužnost povremenog preispitivanja relevantnih pravnih instrumenta i
administrativnih mjera, kako bi se ocijenilo jesu li prikladni za
sprječavanje i borbu protiv korupcije,
- potrebu međunarodne suradnje u svrhu promicanja i razvijanja
efikasnih mjera za borbu protiv korupcije,
- dužnost donošenja, održavanja i jačanja sustava za angažiranje,
zapošljavanje, zadržavanje, promaknuća i umirovljenje državnih
službenika te, kad je to primjereno, drugih državnih službenika koji ne
podliježu izborima:
a) koji se temelje na načelima učinkovitosti,
transparentnosti te objektivnim mjerilima, kao što su
zasluge, pravičnost i sposobnost,
b) koji uključuju odgovarajuće postupke odabira i
izobrazbe pojedinaca za javne položaje koji se smatraju
posebno podložnima korupciji te premještanje, kad je to
primjereno, tih pojedinaca na druge položaje,
c) koji promiču odgovarajuće nagrađivanje i pravične
ljestvice plaća, uzimajući u obzir razinu gospodarskog
razvitka pojedine države stranke,

11
 d) koji promiču takve programe obrazovanja i
izobrazbe koji će im omogućiti da zadovolje zahtjeve
korektnog, časnog i pravilnog obavljanja javne službe i koji
će im pružiti specijaliziranu i primjerenu izobrazbu u svrhu
veće osviještenosti o rizicima korupcije koji su svojstveni
obavljanju njihovih službi.

- dužnost donošenje odgovarajućih zakonodavnih i administrativnih

mjera, sukladnih ciljevima Konvencije, kako bi propisala i kriterije
kandidiranja za izbor u državnu službu,
- dužnost održavanja i jačanja sustava koji promiču transparentnost i
sprječavanje sukoba interesa,
- dužnost promicanja čestitosti, poštenja i odgovornosti među svojim
državnim službenicima,
- dužnost uvođenja mjera i sustava koji bi državnim službenicima olakšali
prijavljivanje slučajeva korupcije,
- dužnost uvođenja primjerenih sustava nabave, utemeljenih na
transparentnosti, tržišnom natjecanju te objektivnim mjerilima u
odlučivanju, koji su, između ostalog, djelotvorni u sprječavanju
korupcije,
- dužnost poduzimanja primjerenih mjera radi promicanja
transparentnosti i odgovornosti u upravljanju javnim financijama,
- dužnost poduzimanja mjera potrebnih kako bi se povećala
transparentnost javne uprave, uključujući, kad je to primjereno,
organizaciju, funkcioniranje i postupke donošenja odluka,
- dužnost razmatranja donošenja zakonodavnih i drugih mjera potrebnih
kako bi se kao kazneno djelo, u slučaju namjernog počinjenja, odredilo
nezakonito bogaćenje, to jest, znatno povećanje imovine državnog
službenika, koje se ne može razumno objasniti s obzirom na svoj
zakoniti prihod,
- da se o znanju, namjeri ili svrsi, koji moraju postojati kao bitna obilježja
kaznenog djela određenog u skladu s ovom Konvencijom, može
zaključivati iz objektivnih činjeničnih okolnosti,
- dužnost nastojanja da sve diskrecijske zakonske ovlasti koje proizlaze
iz njenoga domaćeg prava, a koje se tiču progona osoba za kaznena
djela određena u skladu s ovom Konvencijom, budu izvršavane na
način koji najviše moguće pridonosi djelotvornosti mjera organa
unutarnjih poslova u pogledu tih kaznenih djela i uz dužno poštivanje
potrebe zaustavljanja počinjenja takvih kaznenih djela,
- dužnost razmatranja i ugrađivanja u svoj domaći pravni poredak
primjerenih mjera kojima se pruža zaštita od svakog neopravdanog
ophođenja, svakoj osobi koja u dobroj vjeri i na temelju razumne
sumnje prijavi nadležnim tijelima bilo kakve činjenice koje se tiču
kaznenih djela određenih u skladu s ovom Konvencijom,

12
 - dužnost osiguranja postojanje jednog ili više tijela ili osoba
specijaliziranih za borbu protiv korupcije putem djelovanja tijela
unutarnjih poslova. Takvom tijelu ili tijelima ili osobama mora se
osigurati potrebna neovisnost, u skladu s temeljnim načelima pravnog
poretka države stranke, kako bi mogli izvršavati svoje dužnosti
djelotvorno i bez ikakvoga nepropisnog utjecaja. Osobe ili osoblje tog ili
tih tijela trebaju imati odgovarajuću izobrazbu i sredstva kako bi mogli
izvršavati svoje zadatke,
- dužnost poduzimanja potrebnih mjera kako bi omogućilo da nadležna
državna tijela na primjeren način primijene metodu nadzirane isporuke
i, kada to smatra primjerenim, druge istražne tehnike kao što su
elektronički i drugi oblici prismotre i tajnih operacija na njenom teritoriju
te kako bi omogućila dopuštenost na taj način pribavljenih dokaza na
sudu.

III. MEĐUNARODNO OKRUŽENJE

Više je nego jasno da Republika Hrvatska nije izolirani otok već dio međunarodne
zajednice sa svojim pravima ali i preuzetim obvezama. Međunarodni odnosi i
standardi i te kako posredno i neposredno utječu na unutarnje prilike i kad je
korupcija u pitanju. Tako nije svejedno na kojem se mjestu RH nalazi na ljestvici
korumpiranosti, kakav ima kreditni rejting i sl. S druge strane, međunarodna
pravosudna tijela sve češće donose odluke koje obvezuju pojedine suverene države,
uključujući i našu. Ovdje nije riječ samo o poznatom Sudu za ratne zločine u Den
Haagu, Sudu za ljudska prava Vijeća Europe u Strasbourgu, već i o Međunarodnom
kaznenom sudu ustanovljenom Rimskim statutom iz srpnja 1998. U prethodnom
dijelu izložen je presjek kroz obvezujuću legislativu koja ima uglavnom
međunarodnu, ali kroz prihvaćanje međunarodnih normi i standarda i unutarnju
dimenziju. Kroz gotovo sve akte koji se odnose na suzbijanje korupcije provlači se
nekoliko osnovnih postulata koje je potrebno ispuniti da bi se uopće odao dojam o
ozbiljnosti nakane da se suzbije korupcija, a to su:

- postojanje specijaliziranog tijela za borbu protiv korupcije,

- stručnost i neovisnost tog tijela,
- osiguranje mehanizama za pribavljanje dokaza uključujući posebne
istražne tehnike radi olakšavanja prikupljanja dokaza,
- jačanje mehanizama unutarnjeg nadzora,
- usvajanje mjera za promicanje integriteta.

Ovdje se valja podsjetiti i istaknuti da je korupcija bila temom na posljednjem

kongresu Međunarodnog udruženja za kazneno pravo (AIDP) održanog u Pekingu
od 12-19. rujna 2004. godine. Kao što je poznato, to udruženje na svojim kongresima

13
uvijek obrađuje svjetski najaktualnije probleme, a smjernice sa tih kongresa redovito
postaju linija vodilja u zakonodavnoj praksi zemalja s razvijenim kaznenopravnim
sustavom. Stoga je za temu ovog rada vrlo važno, iz rezolucije s tog skupa, izdvojiti
neke mjere koje se preporučaju za prevenciju korupcije i srodnih kaznenih djela kao
što su:

- pažljiv odabir kompetentnog i povjerljivog osoblja za rad u državnim

službama,
- adekvatno nagrađivanje državnih službenika,
- uključenost više od jednog državnog službenika u postupak donošenja
ključnih odluka,
- stroga unutarnja i vanjska kontrola, uključujući i nenajavljene provjere,
- specijalizirane corruption ombutsman i/ili antikorupcijska povjerenstva
sa zajamčenom neovisnošću,
- razmatranje i otkrivanje imovine određenih državnih službenika i
članova njihove obitelji,
- postojanje odgovarajućeg pravnog okvira za odgovornost i usklađivanje
standarda.

Isto tako, nedvojbene su i jasne preporuke s tog skupa koje se tiču istrage, progona i
osude, kako slijedi:

- istraga, progon i osuda u slučaju korupcije i srodnih kaznenih djela

trebaju biti oslobođeni neprimjerenih političkih, ekonomskih ili drugih
utjecaja.
- Zakon treba propisati sankcije za državne službenike koji namjerno
povrjeđuju obvezu prijavljivanja slučajeva korupcije nadležnim tijelima,
a navedena obveza može se proširiti i na fizičke osobe koje nemaju to
svojstvo.
- Države trebaju osigurati sva potrebna sredstva za učinkovitu istragu,
progon i osudu za korupciju i srodna kaznena djela.
- Pravo treba propisati primjerene metode otkrivanja korupcijskih
kaznenih djela. Te metode mogu u težim slučajevima, uključivati tajne
istrage i prisluškivanje.
- Države će razmotriti davanje poticaja osobama da surađuju pri
otkrivanju i suđenju za korupciju i srodna kaznena djela. Osobama
osumnjičenima za kazneno djelo navedeni poticaji mogu uključivati
odustajanje od kažnjavanja ili smanjenje kazne.
- Države trebaju štititi svjedoke u slučajevima korupcije. Osobe koje su
podnositelji prijava trebaju biti zaštićene od bilo kakvih negativnih
posljedica.
- Tajnost bankovnih podataka ne bi trebala sprječavati otkrivanje ili
privremene mjere određene od nadležnog tijela u svezi s korupcijom i

14
 srodnim kaznenim djelima, bilo u domaćoj istrazi ili na zahtjev za
međunarodnu pravnu pomoć.
- Tajnost poreznih podataka može se ukinuti u istragama za slučajeve
teške korupcije.
- U pogledu zastare treba dopustiti odgovarajuće vremenske rokove za
istragu, progon i osudu.
- Stečeni imuniteti neće sprječavati progon nakon isteka počiniteljeva
mandata.
- Pri istrazi, progonu i osudi za korupciju i srodna kaznena djela trebaju
biti osigurani odgovarajući zaštitni mehanizmi uključujući sudsku
kontrolu za zaštitu ljudskih prava, posebice prava na privatnost, kao i
prava na pravično suđenje i obranu.
- Države trebaju razmotriti ustrojavanje specijaliziranih jedinica za
otkrivanje i progon korupcije i srodnih kaznenih djela. Osoblje tih
specijaliziranih jedinica, kao i pravosuđe, trebaju imati odgovarajuća
sredstva i izobrazbu.4

Iz citiranog je razvidno da se na navedenom skupu, vezano uz kazneni postupak za

korupcijska kaznena djela, mogao razaznati izvjesni misaoni pomak ka efikasnosti
kaznenopravnog sustava, pa i u određenoj mjeri po cijenu žrtvovanja nekih prava i
sloboda. Naime, jasno je da je zadaća kaznenog postupka optimizacija između
efikasnosti kaznenopravnog sustava koji teži tome da svi počinitelji kaznenih djela
budu uhićeni i procesuirani, ali na način da nikome nedužnome ne budu ograničena
njegova prava i sloboda. Jasno je također da što je veći naglasak na zaštiti prava i
sloboda, nužno opada efikasnost kaznenopravnog progona. Čini se da je korupcija
ocijenjena takvom opasnošću za uređene pravne države, da se čini opravdanim
žrtvovati nešto prava i sloboda kako bi se ta pojava suzbila.
Za očekivati je da zakonodavstva pojedinih država u normativnom smislu slijede taj
put, ili barem da se u tumačenju pravnih propisa time rukovode.

IV. PRAVCI DJELOVANJA

Svaki projekt kojim se namjerava mijenjati određeno ljudsko, socijalno ponašanje,

mora prije svega razraditi pitanje motiviranja subjekata kako bi se postigla željena
promjena ponašanja. Po svojoj biti svega su dva osnovna načina motiviranja ili
demotiviranja, prvo – stimuliranje nagradama, drugo – destimuliranje kaznama.
Zastupljenost samo jednog načina bezuvjetno dovodi do neuspjeha. Stoga oba ova
modela moraju biti zastupljena u određenom omjeru. U prvom redu valja posvetiti
posebnu pozornost motiviranju i demotiviranju snaga za borbu protiv korupcije, kako

4
B. Cvjetko, A. Kurtović, D. Krapac, Z. Đurđević: međunarodni kongres za kazneno pravo HLJZKPP
(Zagreb), vol. 12, broj 1/2005.p. 236-245.

15
bi ista prošla svoju katarzu, te «pročišćena» dala novi, zdravi zamah suzbijanju
korupcije u njenoj ukupnosti.

Kako nam je teoretski i praktično najbliži primjer suzbijanja korupcije unutar

policijskih redova, svaka razrada problema na ovoj razini može poslužiti kao prototip
za suzbijanje korupcije u ostalim dijelovima javne uprave i drugim segmentima
društva. S tim u svezi, držimo neophodnim poduzimati određene mjere u dva pravca.

Prvi pravac, po svojoj prirodi bliži nagradama, sadržavao bi mjere usmjerene na

jačanje unutarnje kohezije i harmonizacije, odnosno aktivnosti ciljane na «povratak» i
jačanje ugleda i dostojanstva policijskih (državnih) službenika, njihovu zaštitu od
neopravdanog progona kao i zaštitu policijske struke kao sustava, ali i međusobne
solidarnosti između policijskih službenika. Vrlo važna karika u ovom pravcu je suvisla
kadrovska politika koja mora definirati uvjete i kriterije struke, izgraditi pravičan
sustav profesionalnog karijernog napredovanja baziran na objektivnim kriterijima
selekcije prema sposobnostima, stručnoj spremi, položenim ispitima, specijalističkim
znanjima i vještinama, radnom stažu, radnim ocjenama te iskustvu na pojedinim
poslovima. Tom pitanju je, uostalom, posvećena velika pozornost i u Nacionalnom
programu suzbijanja korupcije.
Takve mjere bi u određenoj mjeri podigle «otpornost» prema korupciji, odnosno
snizile prag tolerancije prema toj pojavi, a u krajnjoj liniji bi olakšale i otkrivanje
korumpiranih službenika koji više «strše» u jednom uređenom kolektivu.

Planiranje i provođenje mjera i radnji u ovom pravcu zahtijeva mobilizaciju svih

unutarnjih potencijala i šire, a u prvom redu Uprave pravnih i kadrovskih poslova,
Policijske akademije, ali i drugih organizacija i tijela koji se bave planiranjem i
upravljanjem tzv. ljudskim resursima.

Drugi pravac, po svojoj prirodi bliži kaznama, sadržavao bi mjere usmjerene na

jačanje zakonitosti rada te otkrivanje i sprječavanju nezakonitih postupanja kroz
jačanje mehanizama unutarnjeg nadzora, odnosno iznalaženje učinkovitih
preventivno-represivnih modela koje bi bile prikladne za otkrivanje i procesuiranje
koruptivnih ponašanja. Ukoliko u ovom procesu izostane kazna, ili se mjere pokažu
neučinkovite ili neprikladne, to automatizmom postaje suprotnost početnoj težnji,
odnosno postane motivacijski faktor za odavanje korupciji.

Oba ova pravca se spajaju u sustavu za koji se uobičajio naziv «profesionalni

standardi», čija stalna izgradnja i jačanje mora postati prioritetni cilj i interes
Ministarstva.

No, valja još jednom napomenuti da kao što prevencija ima brojne prednosti pred
represijom, tako i mjere «prvog pravca» imaju brojne prednosti pred mjerama
«drugog pravca». Stoga držimo potrebnim osmisliti i provesti poseban program mjera
s ciljem cjelovite revitalizacije i profesionalizacije policijske službe, te jačanja
unutarnje strukture i zaštite, što bi postupno dovelo do podizanja efikasnosti i
povratka povjerenja građana.

Slijedeća dvojba koja se ovdje može postaviti je pitanje strateškog opredjeljenja

glede odabira oslonca u borbi protiv korupcije, što ima značaj odabira strateškog

16
partnera ili saveznika u toj borbi, a svodi se na izbor između oslonca na građane ili
na unutarnje snage i potencijale Ministarstva, odnosno na određeni balans između tih
dviju opcija.
Naime, kod korupcijskih kaznenih djela najčešće nedostaje prvo saznanje, odnosno
osnova sumnje da je takvo korupcijsko djelo uopće počinjeno. Do takvog početnog
saznanja moguće je doći na dva osnovna načina.

Jedan je da se pretežno osloni na prijave građana, a drugi da se pretežno osloni na

vlastita saznanja.

Po dosadašnjim spoznajama, do osnova sumnje da je pojedini policijski službenik

korumpiran, najčešće se dolazilo kroz prijave građana. Ukoliko bi se htjelo i u
budućnosti u većoj mjeri oslanjati na građanske prijave, valjalo bi raditi na mjerama
koje bi išle za tim da još više stimuliraju građani na prijavljivanje takvih djela. Takva
prijava iz koje bi proizlazila osnova sumnje na korupciju, i kad izgledi za uspješnost
izvida i procesuiranja na temelju same prijave ne bi bili značajniji, mogla bi se
koristiti bilo kao temelj i zakonska osnova za pokretanje prikrivenih izvidnih mjera iz
čl. 177. ZKP-a, bilo za dobivanje naloga za poduzimanje posebnih mjera iz čl. 180.
ZKP-a.

Kod pridobivanja građana da slučajeve korupcije prijavljuju, valja imati na umu:

 da šutnja pogoduje širenju korupcije, a u javnosti je široko rasprostranjeno

mišljenje o korumpiranosti policije ionako prisutno, pa bi interes MUP-a bio da o
tome problemu javno progovori, organizira javne tribine, potiče i sudjeluje u
emisijama s tom temom, proklamirajući čvrst stav i opredjeljenje da se ta pojava
iskorijeni, te zamoli za pomoć ukupno građanstvo.

 Da je prvi razlog neprijavljivanja takvih djela nepovjerenje u učinkovitost tijela

državne vlasti, a drugi strah od samoprijavljivanja. Prvi razlog je moguće umanjiti,
pa i eliminirati povećanom učinkovitošću, što je u dobroj mjeri opet vezano za
prijave građana. Drugi razlog je moguće umanjiti na način da se u takvoj javnoj
kampanji skreće pozornost na odredbe čl. 348. st. 3. ZKP-a, koji govore o tome
da će se počinitelj kaznenog djela davanja mita, ukoliko je mito dano na zahtjev
službene osobe osloboditi od kazne, ako je djelo prijavio prije nego je otkriveno
na drugi način.

Druga velika dvojba vezana uz ovo pitanje je ta da se u ovakvoj situaciji oslonac u

najvećem broju slučajeva traži u osobama koje su policajcu dale mito, pa ih se
motivira da to prijave uz obećanje da oni neće biti kažnjeni. Takav izbor (kad ne bi
bilo boljega) bi bio prihvatljiv kad bi htjeli riješiti samo «unutarnju» korupciju u svojim
redovima. No, ustavna i zakonska zadaća policije je da suzbija sve vrste kaznenih
djela pa i ukupne korupcije. Moralno je dvojbeno da tijelo progona, uvjetno rečeno,
sklapa savez sa osobama koje su, de facto počinile kazneno djelo davanja mita,
dakle kriminalcima, bez obzira čime na to bilo motivirano.

Potrebno je, stoga, ponešto osvijetliti ulogu građanina koji daje mito i često daje
početni impuls za stvaranje tzv. korupcijskog saveza. Uopće je moralno upitna
situacija kad se na tu stranu odnosa gleda popustljivije nego na stranu primatelja

17
mita, no iz nužde i teškoća u postupku dokazivanja djela građanin, nuditelj mita,
uvjetno rečeno, puno bolje prolazi zbog unošenja tzv. pogodbenih elemenata u
zakonski opis djela. Povijesno gledano, djelo davanja mita je u kazneno
zakonodavstvo ušlo kao poticanje na primanje mita i vrlo ga je teško teoretski
osmisliti da bi bilo u jednoj potrebnoj ravnoteži prema primanju mita. Naš
zakonodavac je stao na stanovište da je davatelj mita, i kad je to uradio na zahtjev
službene osobe pa djelo prijavio prije nego što je bio otkriven, usprkos svemu počinio
kazneno djelo ali mu propisuje pogodnost u obliku oslobođenja od odgovornosti.
Prema tome, protiv njega se pokreće kazneni postupak, on se zavodi u evidencije i
dr., što je s druge strane njegov motiv za neprijavljivanje djela.

Usprkos moralnim dvojbama, najpovoljnije i kriminalnopolitički najopravdanije

rješenje bilo bi u mogućnosti oslobođenja od krivnje tzv. neskrivljenog davatelja mita.
Na tom su tragu i zaključci V. Europske konferencije specijaliziranih službi za borbu
protiv korupcije. Davanje takvih prednosti davateljima mita pokazalo se učinkovitim u
nekim državama, jer je omogućilo razotkrivanje korupcijskih kaznenih djela i
kažnjavanje počinitelja. Međutim, treba voditi računa i o mogućem riziku da se time
afirmira sistem ucjenjivanja ili pogodbe među počiniteljima, što može rezultirati
daljnjim kaznenim djelima5.

Postoji opasnost da se naglašenija antikorupcijska «kampanja» s pretežnim

osloncem na građane, od dijela građana (kriminalne orijentacije) maliciozno doživi
kao «otvorena sezona lova na policijske službenike koji su im se zamjerili», pa bi bilo
uputnije oslonac za takvu kampanju stvoriti unutar svojih redova, oslanjajući se u
prvom redu na rukovodni sastav, službenike specijalizirane za unutarnji nadzor, ali i
policijske službenike koji imaju odbojan stav prema korupciji, te razvijati takve
mehanizme nadzora koji će jamčiti rano otkrivanje i suzbije te pojave. Poprilični
uspjesi u otkrivanju policijskih službenika koji su se ogriješili o zakon posljednjih
nekoliko godina može biti samo argument u prilog tome da u policiji postoje dostatni
potencijali, koji se, uz pravilnu organizaciju mogu nositi sa korupcijom. S druge
strane, polučeni uspjesi su temelj za pridobivanje povjerenja građana, koji se
premalo koristi. Naime, dojam je da službenici ministarstva u svojim javnim istupima,
kod prezentiranja takvih uspjeha u borbi protiv unutarnje korupcije, premalo
naglašavaju činjenicu da su korumpirane «policajce» ipak, usprkos prisutnim
teoretsko-praktičnim problemima, otkrili drugi policajci, a ne pripadnici nekog drugog
zanimanja ili miljea.

V. MODALITETI SUZBIJANJA KORUPCIJE

Kad govorimo o modalitetima suzbijanja korupcije, onda imamo na umu brojne
materijalne i formalne specifičnosti vezane uz ovu pojavu koje u konačnici uvjetuju
specifične pristupe u njenom suzbijanju. Jedna od tih dimenzija je u svojoj biti vezana
uz definiranje korupcije. Naime, svako koruptivno ponašanje ne mora ispunjavati
obilježja kaznenog djela, već se može manifestirati i u obliku disciplinskog prijestupa
ili kakvog drugog neetičkog ponašanja. Kako se iz mase lakših prijestupa u pravilu
5
D. Derenčinović: Kazneno djelo davanja mita u hrvatskom zakonodavstvu i sudskoj praksi – kritička
analiza dijelova inkriminacije i nekoliko prijedloga de lege ferenda, Hrvatska pravna revija br. 3/2001.
p. 56-68

18
«regrutira» određeni broj težih, jasno je da suzbijanju korupcije treba prići na
elementarnoj razini suzbijanja koruptivnih ponašanja, bez obzira imaju li ta ponašanja
obilježja težih ili lakših delikata.
Moglo bi se reći da kad se utvrdi sumnja na koruptivno ponašanje, onda se ta sumnja
svrstava u neku od kategorija bilo disciplinskog ili kaznenog poimanja korupcije.
Ukoliko ostaje u domeni disciplinskog poimanja, rješava se u okvirima ovlasti
poslodavca da disciplinski procesuira nepropisna ponašanja svojih zaposlenika. Ali,
ukoliko koruptivno ponašanje ispunjava obilježja nekog djela iz kaznenog
zakonodavstva, obveza je policije da provede kriminalističku obradu.
Kao ključan termin u pristupu tom problemu valja uzeti pouzdanost informacije, tj.
sumnje na neko konkretno koruptivno ponašanja konkretnog službenika. Ukoliko se
raspolaže takvim konkretnim saznanjem koje se može smatrati osnovom sumnje da
je počinjeno koruptivno kazneno djelo, jedini model koji je uostalom i propisan
zakonom je poduzimanje kriminalističke obrade 6 koja u konačnici rezultira potvrdom
početne sumnje i podnošenjem kaznene prijave ili raspršivanjem te početne sumnje.
Naravno da će, obzirom na specifičnosti djela, svaka pojedina kriminalistička obrada
imati svoje specifičnosti, no generalno važi da kad se god raspolaže razinom osnove
sumnje, dakle ne pustog nagađanja, policija provodi izvide neovisno o tome gdje je i
na kojem položaju zaposlen osumnjičenik.
Kod suzbijanja unutarnje policijske korupcije ova dvojnost, kako ćemo kasnije vidjeti,
uz ostale teškoće u otkrivanju i procesuiranju, dodatno usložnjava problem.

Stoga ćemo problem korupcije probati svesti na njenu elementarnu razinu, primjerice
u carinskoj službi, HZZO-u, pošti ili nekoj drugoj instituciji gdje pojedini službenik svoj
privatni interes pretpostavi javnom. Takvo koruptivno ponašanje službenika do
određenog trenutka može predstavljati povredu unutarnjih pravila te predmetne
institucije, dakle disciplinski prijestup, a u određenom trenutku po svojim značajkama
može prijeći i u sumnju na određeno kazneno djelo. Takvu situaciju je moguće
usporediti sa zbivanjima iznad i ispod površine mora, pa reći da su zbivanja u
podmorju stvar određene organizacije koja stvari rješava sukladno svojim pravilima,
ukoliko zbivanja ne poprime takvu dimenziju da izrone iznad površine mora, dobiju
obilježja javnosti ili na drugi način prijeđu u nadležnost javne vlasti. Tada policija
primjenjuje svoje ovlasti, odnosno provodi krim. obradu. No, za razumijevanje stvari
iznad površine vode potrebna su stručna znanja i vještine za razumijevanje pojave
ispod vode, s obzirom na činjenicu da je većina problema, poput sante leda, ispod
vodene površine. Jasno je da policija ne može imati stručnjake u svim segmentima
gdje se korupcija pojavljuje i da treba stručnu pomoć «iznutra». Kako se korupcija
najmanje jednim svojim krakom nužno veže uz javnu upravu, tj. javne ovlasti, drugim
riječima uz državu, proizlazi da se država mora pobrinuti da u javnom sektoru
osigura snage koje će korupciju spriječiti ili barem zadržati ispod površine. Takve
snage bi trebali predstavljati rukovodni službenici, koji bi samostalno ili uz pomoć
svojih stručnih službi osposobljenih za provođenje unutarnjeg nadzora, kroz redovan
ili izvanredan nadzor negativne trendove «držali pod nadzorom». No, ukoliko
negativni trendovi «izmaknu nadzoru», pojavljuje se policija a rukovoditelji i njihove
stručne službe pružaju im stručnu pomoć kako bi se stvari vratile «u normalu».
Problem se usložnjava ako su baš ti službenici i doprinijeli gubitku nadzora, bilo
svojom nesposobnošću, bilo korumpiranošću. Naime, svaki slučaj «gubitak nadzora»
je, ili bi trebao biti indikator neuspjeha rukovoditelja i njegovih nadzornih
6
Pod kriminalističkom obradom valja smatrati ukupnost mjera i radnji iz kataloga izvidnih i hitnih
istražnih radnji čija je svrha provjera osnovanosti početne sumnje.

19
mehanizama. U toj činjenici leži i objašnjenje za tako teško priznavanje postojanja
korupcije kao ozbiljnog problema.
Dakle, policija se pojavljuje «u trenutku» kad se određena saznanja o koruptivnom
ponašanju mogu prepoznati kao «osnova sumnje» da je počinjeno određeno
koruptivno kazneno djelo. No, načini dolaska do te osnove sumnje mogu biti različiti, i
uspjeh borbe protiv korupcije umnogome ovisiti upravo o tome jesu li iznađeni i
prihvaćeni modaliteti dolaska do razine osnove sumnje da je neka konkretna osoba
počinila određeni koruptivni prijestup. Rijetko će kada situacija u praksi biti tako jasna
da se vide te «linije razgraničenja» koje je na teoretskoj razini, radi razumijevanja
ukupnog konteksta korupcije, potrebno naznačiti.

Kad se netom objašnjena situacija prenese u policijsku organizaciju, stvari poprimaju

kaotičnu dimenziju, jer ovdje su i rukovoditelji i njihove stručne službe za unutarnji
nadzor policijski službenici koji bi trebali obavljati poslove i ispod i iznad površine
vode. Pa se neki rukovoditelji u tome «izgube», neki smatraju da je to posao nekog
drugog, a neki i žustro bore da dokažu da im stvari nisu izmakle nadzoru, pa iz gore
navedenih ili nekih drugih razloga problem korupcije minoriziraju ili sebe «peru» od
odgovornosti za nepovoljno stanje. Ako nekim slučajem «neuspješni» rukovoditelj
nije na rukovodno mjesto postavljen po kriterijima stručnosti već nekim drugim
kriterijima, onda u kolo korupcije povlači i svoje «izbornike» i njihove kadrovske
kriterije.

Stoga odgovor na pitanje kako izaći iz tog kolopleta i uopće doći do osnova sumnje
na konkretno koruptivno ponašanje koje će biti daljnja podloga ili za provođenje krim.
obrade ili za disciplinsko procesuiranje glasi: efikasan unutarnji nadzor za «podvodne
aktivnosti» i neovisno specijalizirano antikorupcijsko tijelo namijenjeno prvenstveno
istraživanju unutarnje policijske korupcije i pružanju pomoći redovnim policijskim
snagama u borbi protiv korupcije uopće.

Sasvim sigurno je da je borba protiv koruptivnih ponašanja u ovakvim uvjetima i

okolnostima iznimno komplicirana stvar kako zbog prirode same korupcije tako i zbog
specifičnosti našeg kaznenopravnog sustava. U daljnjem dijelu ovoga rada pokušat
ćemo raščlaniti i ostale dimenzije tog problema. Ako u daljnjoj elaboraciji dođemo do
zaključka da je takav sustav razumljiv samo «odabranima», odgovorili smo i na
barem jedno pitanje što treba uraditi da se sustav borbe protiv korupcije poboljša.
Pojednostavniti ga. Sustav mora biti takav da ga razumije prosječan, srednjoškolski
obrazovan policijski službenik. Ako tomu nije tako, ako se vodeći kaznenopravni
teoretičari razilaze u mišljenjima i tumačenjima, onda se treba duboko zamisliti i
zapitati se koji zaista odlučni korak treba poduzeti ako se misli stati na kraj korupciji,
ali i drugim najopasnijim oblicima kriminaliteta.

Stoga pod modalitetima za suzbijanje unutarnje policijske korupcije nećemo misliti na

redovno postupanje policije u slučajevima prijavljivanja pojedinog korupcijskog
kaznenog djela, tj. kriminalističkim obradama povodom saznanja na počinjenje
određenog djela, već na mjere sustavne prirode i pretežno preventivnog predznaka
koje se poduzimaju prema neodređenim službenicima za koje ne postoje
konkretizirana saznanja o korumpiranosti. Ali ako ne postoji takva konkretna sumnja
da konkretni policijski službenik čini konkretna kaznena djela, već samo uopćene
sumnje da npr. prometna, granična, kriminalistička i dr. policija «uzima novce», onda
je potrebno tu uopćenu sumnju ili raspršiti ili dovesti do razine konkretne sumnje

20
dostatne za provođenje kriminalističke obrade, tj. izvida i pojedinih hitnih istražnih
radnji. Taj prostor između apstraktne i konkretne sumnje «pokriva» unutarnji nadzor,
koji ima za cilj otkrivanje i konkretizaciju sumnje na kažnjivo ponašanje, te kroz to i
učinkovito preveniranje takvih neželjenih pojava.
Kako je s obzirom na prirodu takvog nadzora ali i na iznimno perfidne načine
korumpiranja iluzorno očekivati da je moguće takva ponašanja otkrivati i suzbijati
javnim nadzorom, sama se po sebi nameće nužnost prikrivenog nadzora.

Zanemarujući opće, globalne mjere suzbijanja korupcije u širem smislu, kao što je
stvaranje antikorupcijskog okružja, poboljšanje materijalnog položaja stanovništva i
dr., policijsku korupciju u užem smislu je, kao i svaku drugu vrstu delinkvencije,
moguće suzbijati preventivnim i represivnim mjerama, ali i mjerama unutarnjeg
nadzora.

1. PREVENTIVNE MJERE

Preveniranje ovakve vrste korupcije moguće je više odgojnim nego policijskim

postupanjem i različitog su karaktera u različitim dijelovima policijske službe. U
poslovima policije, dakle prometne, granične temeljne i sl., u slučaju sumnje na
određenog policijskog službenika postoji mogućnost čestog mijenjanja članova
ophodnji, odnosno raspoređivanje «dvojbenog» policijskog službenika sa neupitno
«poštenim» policijskim službenicima, koji bi po mogućnosti trebali biti vođe ophodnji
te s te pozicije «pazili» na pratioce. Na sastancima i otpremama službe bi trebalo o
policijskoj korupciji češće govoriti i ohrabrivati «poštene» policijske službenike koji su
u nesumnjivoj većini, upravo zato jer je šutnja plodno tlo za razvoj korupcije. Cilj je
pokrenuti kritičnu masu «poštenih» policijskih službenika koji bi sami izolirali
korumpirane, i da oni koji se kolebaju ili se prigodno korumpiraju «prijeđu na stranu
poštenih». Stanovite su i mogućnosti mjera organizacijske prirode, npr. organiziranje
posla na način da se putem UKW veze, odmah nakon intervencije zauzimaju
odgovarajući brojevi u upisnicima, nametanje obveze vođenja određenih evidencija i
sl.

Prilično je velika mogućnost prevencije kroz nametanje obveze policijskim

službenicima da u različita pismena evidentiraju svako postupanje koje će rezultirati
prijavom, neposredno nakon okončanja intervencije i da se takav način rada
policijskog službenika nadzire od strane rukovoditelja. Također valja poboljšati sustav
razduživanja svih vrsta službenih obrazaca, evidentiranje i zauzimanje pripadajućih
brojeva po svakoj okončanoj intervenciji, a radi efikasnijeg provođenja ove odredbe,
odrediti posebnu UKV frekvenciju kako se ne bi ometao redovan sustav
funkcioniranja veze.

Nedvojbeno bi najbolji preventivni učinak proizvelo otkrivanje i procesuiranje što

većeg broja korumpiranih službenika, što bi bila poruka da se «to ne isplati» odnosno
da je rizik od otkrivanja prevelik.

Neke od nabrojanih mjera bi bile iskoristive i kod specifičnih poslova kriminalističke

policije, ali s obzirom na te specifičnosti bilo bi potrebno podići razinu poznavanja

21
propisa, testiranje znanja, i tome slično, kako bi se izbila mogućnost namjernog
činjenja procesnih pogrešaka, propuštanje rokova i sl., s osnova pogodovanja i
korumpiranja. Također je potrebno poduzeti mjere na jačanju odgovornosti za spise u
zaduženju, a službenika koji spis duži činiti odgovornim za ukupno stanje spisa.
Inzistirati da operativci – detektivi utvrđuju sva obilježja kaznenog djela, kako
subjektivna tako i objektivna, te postupno smanjivati konzultacije sa državnim
odvjetništvima oko banalnih stvari koji mogu poslužiti kao paravan za nerad i
neodgovornost.

2. REPRESIVNE MJERE

U situacijama kada stranke uključene u pojedini slučaj nemaju interes slučaj prijaviti,
mogućnosti retroaktivnog otkrivanja i procesuiranja su minimalne. Jasno je da je
«delinkvent», isto kao i korumpirani službenik izravno zainteresiran da se o slučaju
nikad ne sazna. U tom slučaju još uvijek postoji ograničena mogućnost saznanja za
to putem rukovodnog ili specijalističkog nadzora. No, ako je umiješan i rukovoditelj,
preostaje samo policijski službenik koji je uključen u obradu a nije korumpiran, što
može biti slučaj policijskog službenika koji obrađuje određeno djelo u odnosu na
korumpiranog rukovoditelja, ili obrnuto. No ako je on u podređenom položaju u
odnosu na korumpiranog rukovoditelja i za njega je bolje biti «sa šefom u dobrim
odnosima» nego mu se zamjeriti. Tim više što bi dokazivanje i u mogućem sudskom
postupku koje bi se, bez materijalne potkrijepe, temeljilo samo na izjavi policijskog
službenika u odnosu na protuizjave «delinkventa» i rukovoditelja, imalo male izglede
na uspjeh. No ovdje se mora postaviti i još teže pitanje, - što ako su oba korumpirana
i rade zajedno?

U ovako opisanim situacijama se kao jedino moguće rješenje nameće proaktivno

djelovanje primjenom posebnih ili prikrivenih izvidnih mjera, temeljeno na osnovi
sumnje da je počinjeno koruptivno kazneno djelo, odnosno unutarnji nadzor koji bi
uključivao nadzorne mjere istog ili sličnog sadržaja.

Ovdje opet neizbježno dolazimo do uloge hijerarhijski nadređenog službenika bilo

koje razine, koji je «rukovodeći» podređenim službenikom morao opaziti znakove
korumpiranosti ili, ako ih nije opazio, njegove odgovornosti za postupke podređenih
službenika, pa i do njegove odgovornosti za nepoduzimanje dužne radnje, -
nečinjenja, u pravnoj teoriji o «nehaju» poznatoj kao «odgovornost zbog preuzimanja
posla kojem nije dorastao.

Posebno mjesto i odgovornost kod utvrđivanja osnova sumnje na bilo koji oblik
korumpiranja ali i utvrđivanja potrebe provođenja unutarnjeg nadzora leži na
ustrojstvenim jedinicama za unutarnji nadzor i zakonitost postupanja, koji mjerama
unutarnjeg nadzora i analitičkim pristupom moraju utvrđivati i na pravilan način
reagirati na uočene poremećaje u sustavu.

Iz navedenog proizlazi da se i u slučaju konkretne osnove sumnje na korumpiranje

pojedinog policijskog službenika, mjerama redovnih izvida vrlo rijetko i teško može
polučiti zadovoljavajući rezultat. Preostaje jedino proaktivan način djelovanja na

22
način da se primijene posebne mjere ili kriminalistička klopka u kojoj bi sudjelovali
građani – suradnici ili policijski službenici prikrivenog identiteta, što uključuje razne
poteškoće u tumačenju i provođenju normi, što će biti objašnjeno u dijelu rada o
spornim modelima. No u nekim slučajevima perfidnog korumpiranje gotovo da nema
druge mogućnosti otkrivanja i procesuiranja osim prikrivenog sudjelovanja tzv.
agenta provokatora u samom kriminalnom činu.

Kod nekih načina policijskog korumpiranja, kao što je to kod «namještanja» očevida
prometnih nesreća i sl., izlišno je govoriti o preventivnim i represivnim tehnikama s
obzirom na iznimno mali prostor i za jedne i druge. Jedini pravi mehanizam
suzbijanja u ovakvim slučajevima može biti visoka profesionaliziranost i iskustvo
rukovodnog službenika odgovornog za određeno specijalizirano područje, koji bi vrlo
pažljivo iščitavao dokumentaciju i opažao možebitne nelogičnosti, znakove
povlađivanja i sl. Kad bi se takva opažanja spojila sa drugim indikacijama u
ponašanju, životu preko realnih mogućnosti i sl., to bi moglo rezultirati konkretnim
osnovama sumnje dostatnim za poduzimanje prikrivenih ili posebnih izvidnih mjera i
radnji, kao jedinih mjera prikladnih za otkrivanje i suzbijanje takvih ponašanja.

2.1. MOGUĆNOSTI DJELOVANJA NA TEMELJU UTVRĐENE OSNOVE

SUMNJE DA JE POČINJENO KORUPTIVNO KAZNENO DJELO

Kad god redarstvene vlasti raspolažu osnovama sumnje da je počinjeno kazneno

djelo za koje se progoni po službenoj dužnosti, bez obzira na načine na koje se došlo
do te osnove sumnje, po službenoj su dužnosti obvezne provesti izvide. Dakle, u
slučaju saznanja takvog stupnja vjerojatnosti koje se može kvalificirati kao osnova
sumnje da je počinjeno određeno koruptivno kazneno djelo, policija ne samo da
može, nego je u obvezi da provede izvide. Međutim, izvidi se mogu svrstati u tri
kategorije, i to:

1. opće izvidne mjere iz čl. 177 st. 2 ZKP-a, kao što su: prikupljanje obavijesti od
građana, poligrafsko testiranje, analiziranje glasa, pregled prijevoznih
sredstava, osoba i stvari itd.
2. prikrivene izvidne mjere iz čl. 177 st. 2 ZKP-a, koje su temeljitije razrađene u
čl. 98 -112 Pravilnika o načinu policijskog postupanja kao što su: promatranje,
klopka, pratnja, nadzor prijenosa stvari itd.
3. posebni izvidi iz čl. 180 ZKP-a, kao što su: nadzor i tehničko snimanje
telefonskih razgovora, tajno praćenje i tehničko snimanje osoba i predmeta,
uporaba prikrivenih istražitelja i pouzdanika itd., koje je moguće primijeniti
samo na temelju naloga istražnog suca.

Kod primjene izvidnih mjera iz skupine 1. nema nikakvih sporova niti dvojbenih
tumačenja, ali je njihov potencijal kod suzbijanja korupcije malen, a kod nekih
modaliteta gotovo zanemariv.
Za suzbijanje korupcije pravi potencijal imaju izvidne mjere iz skupine 2. 3., no uz
njihovu primjenu se vezuju određene nesuglasice i dvojbe. Glavni problem je pitanje
poticanja, koji je izrijekom zabranjen kod primjene posebnih mjera, ali i kad nije

23
izrijekom navedena takva zabrana, svako poticanje na izvršenje kaznenog djela
predstavlja posebno kazneno djelo. Te i druge dvojbe koje se javljaju kod primjene
prikrivenih i posebnih izvidnih mjera bit će kasnije u ovom tekstu objašnjeni.

3. MJERE NADZORA

Primjena mjera koje se mogu iskoristiti u suzbijanju korupcije, isto kao i kod drugih
delikata ovise o količini i uvjerljivosti raspoloživih informacija dostatnih za
poduzimanje određenih zakonskih mjera i radnji. Tako je do sada više puta
spomenuto da je za pokretanje izvidnih mjera i radnji potrebna razine «osnove
sumnje», kao najniže vjerojatnosti da je počinjeno kakvo kažnjivo djelo, dok je za
pokretanje istrage, odnosno kaznenog postupka potrebna razina «osnovane
sumnje», kao više razina vjerojatnosti da je počinjeno kažnjivo djelo.

Svrha nadzornih aktivnosti, ako zanemarimo edukativni i usmjerivački karakter te

djelatnosti, je da pokrije područje ranije uspoređeno s podmorjem, dakle «ispod»
razine osnove sumnje, tj. redovne, svakodnevne situacije kad ne postoji sumnja na
konkretnog službenika za konkretno djelo. Ali svrha nadzornih aktivnosti je i u tome
da se nadzorom utvrde osnove sumnje, što bi onda bio povod i zakonska podloga za
poduzimanje policijskih izvida.

Redovni nadzor provodi Ministarstvo, policijske uprave ili postaje po unaprijed

sačinjenom planu, dok se izvanredni nadzor poduzima po potrebi, od slučaja do
slučaja, a može biti usmjeren prema pojedinim organizacijskim jedinicama ali i prema
određenim poslovima, kao npr. nadzor nad zakonitošću postupanja policijskih
službenika na poslovima kontrole prometa, poslovima granice i sl.

Po mišljenju mnogih, najbolji način suzbijanja korupcije je dobro rukovođenje, što

uključuje i nadzor nad radom i ponašanjem službenika kojima se rukovodi.

Često se zaboravlja da je u opisu poslova svih rukovodnih službenika u javnoj upravi

nadzor nad radom hijerarhijski podređenih službenika, a u mnogim situacijama se za
određene nezakonitosti i nepravilnosti u njihovu radu, objektivno terete neposredno
nadređeni rukovoditelji.
Na primjer, dobar rukovoditelj mora reagirati na saznanje da se pojedini državni
službenik druži sa «koruptivno» interesantnim osobama», provjeriti ima li i kakva su
službena postupanja prema takvoj osobi, odnosno takvog državnog službenika
pažljivije opservirati. Isto tako, dobar rukovoditelj mora opaziti da određeni državni
službenik živi iznad mogućnosti koje mu omogućavanju prihodi i tome slično.
Rukovoditelji koji nemaju takva saznanja o svojim službenicima ili usprkos takvim
saznanjima ništa ne poduzimaju, ne mogu se nazivati dobrim rukovoditeljima, i
objektivno su suodgovorni za postojeće stanje. S druge strane, takvi podaci pretočeni
u određena pismena, mogu biti značajna potkrjepa zahtjevu za primjenu posebnih
mjera iz čl.180. ZKP-a, ukoliko bi se raspolagalo saznanjima o korumpiranosti
konkretnog službenika.

24
Ukoliko se ne raspolaže konkretnom sumnjom na pojedinog službenika ili je ta
sumnja uopćena, kao npr. «da je sva policija korumpirana», da bi se takva sumnja
mogla kriminalistički obraditi, tj. poduzele izvidne mjere potrebno je ponajprije
poduzeti mjere na utvrđivanju nešto konkretnije sumnje na pojedine državne
službenike, što je zakonski temelj za poduzimanje izvida. Kao što je već spomenuto,
to je moguće utvrditi samo mjerama unutarnjeg nadzora, bilo da ga provodi nadležni
rukovodni službenik, bilo druge ovlaštene službe ili službenici unutar sustava. Kad
mjere unutarnjeg nadzora rezultiraju određenom količinom sumnje u određenog
službenika koja se prepoznaje kao osnova sumnje da je počinjeno korupcijsko
kazneno djelo, na mjere unutarnjeg nadzora se nadovezuju izvidne mjere čija je
svrha potvrditi ili raspršiti tu osnovu sumnje. Ukoliko se do osnova sumnje dođe na
drugi način, kao što je npr. prijava građana, također se na takvu sumnju nadovezuju
izvidi sa istom svrhom i ciljem.
Dakle, različiti su samo načini na koje se došlo do osnove sumnje da je neki
konkretni službenik korumpiran, a od tog trenutka je potpuno jednak tijek postupanja,
tj. ide se u provođenje izvida, pa smo na tom putu dužni slijediti pravne norme kojima
se to područje uređuje. Za takav način suzbijanja predviđen je pravni okvir i
redarstvenoj su vlasti dane određene alatke (izvidne, istražne), kojima može izvršiti
tu zadaću.

No, u situaciji kad se još ne raspolaže konkretnim osnovama sumnje, preostaje samo
postupanje «na slijepo» i razvijanje unutarnjih nadzornih mehanizama kako bi se što
više racionaliziralo takvo nasumično postupanje. Cilj takvih nadzornih mjera i
postupaka je ili odvraćanje od koruptivnog ponašanja ili utvrđivanje osnova sumnje,
odnosno stvaranja preduvjeta za poduzimanje izvidnih mjera. Tako stvoreni
mehanizmi se ne moraju nužno koristiti samo «na slijepo», oni se i te kako mogu
koristiti i u situacijama konkretne sumnje na određene službenike, samo tada
dobivaju konture izvidnih aktivnosti, po potrebi uz primjenu prikrivenih ili posebnih
mjera.
Jedna od sustavnih mjera iznimne antikorupcijske vrijednosti je zakonska obveza
uvođenja unutarnje revizije kod svih proračunskih korisnika, koji proces je već
zaživio, i za očekivati je prve rezultate i na planu borbe protiv korupcije. Naime,
unutarnja revizija nema zadaću ni ovlaštenje otkrivati korupciju već revidirati
poslovne procese unutar proračunskih jedinica, no pri tome su dužni uočene
«nepravilnosti» prijaviti nadležnoj osobi, odnosno tijelu. Tako je za očekivati prve
prijave «nepravilnosti» od kojih će neke vjerojatno imati obilježja osnova sumnje da
je počinjeno kakvo korupcijsko kazneno djelo, na što bi se onda nadovezivala
kriminalistička obrada slučaja.

Što se nadzora tiče, valja reći da ne postoji katalog nadzornih aktivnosti, one ovise o
maštovitosti onoga tko vrši nadzor, naravno, uz opća zakonska ograničenja i u
granicama poštivanja ljudskih prava i sloboda. I uobičajene mjere nadzora, kao npr.
pregled službenih pismena, kontrola razduživanja novčanih sredstava od naplaćenih
kazni, razgovori sa osobama prema kojima se uredovalo, rad po predstavkama
građana i sl., često mogu ukazati na određene nepravilnosti u radu državnih
službenika, pa i probuditi sumnju u zakonitost postupanja, koja može rezultirati
izvidima.

No, kao važno nameće se pitanje kakvi su sve načini i modaliteti nadzora nad
zakonitošću rada državnih/policijskih službenika pravno dopustivi, odnosno, smije li

25
se postupanje policijskih službenika nadzirati metodama koje po svom sadržaju
podsjećaju na izvidne mjere, kako one javnog karaktera, tako i one prikrivenog
karaktera? Još preciznije, smije li se u nadzoru rada policijskih službenika koristiti tzv.
test intregriteta, tj. simulirati davanje mita kako bi se nadzirala, odnosno testirala
zakonitost rada službenika? Nitko ne dvoji da je uobičajen način kontrole da se
policijskim službenicima pregledavaju pismena, nadzire razduživanje sredstava od
naplaćenih kazni i drugi vidovi «javnog» nadzora, ali kad se spomene «test
integriteta» ili slični načini prikrivenog nadzora, javljaju se dvojbeni stavovi i mišljenja.

VI. NEKI PRIMJERI KORUMPIRANJA U POLICIJI

Mislimo da je sada već došlo vrijeme da se malo pobliže upoznamo s nekim

„mogućnostima“ korumpiranja policijskih službenika. Naime, pričajući o teoretskim
postavkama, raznim metodologijama, mjerama i radnjama ovog i onog tipa, prijeti
opasnost da se u velikoj teoriji ne izgubi ona jednostavna bit pojave, isto kao i bit
ideje zašto se takve pojave moraju suzbijati. Stoga držimo potrebnim „podsjetiti“ na
neke dimenzije korupcije u policiji, uz napomenu da se ne radi o konkretnim,
stvarnim događaja već je riječ o nabrajanju realno mogućih situacija. To isto tako ne
znači da su ovakve situacije samo plod mašte autora. Razlog ovom nabrajanju je
zorno predočavanje problema s kojima se mora suočiti onaj tko ozbiljno kani suzbijati
takve pojave i adekvatno procesuirati njihove počinitelje.

Kao primjere smo uzeli moguće situacije koje se vežu uz korupciju u poslovima
nadzora prometa s obzirom da je taj oblik policijske korupcije po nekim izvorima
najrašireniji. Isto tako, prikladan je kao primjer za objašnjenje dosega načina i
metoda suzbijanja pojave. Tu je vrstu korupcije zbog prigodnih, jednokratnih i
neponovljivih situacija izuzetno teško prevenirati i suzbijati, a sva rješenja koja bi
dovela do suzbijanja tih pojava, moguće je, uz određene modifikacije, kao matricu i
model primijeniti i na sve druge vrste i modalitate korumpiranja kako unutar MUP-a,
tako i u cijeloj državnoj upravi tj. državi. Pri tome nam ni izdaleka nije namjera da
problem korupcije svedemo na ove, po nekima bagatelne oblike korumpiranja, mada
i oni koji ih smatraju bagatelnim priznaju da baš takvi oblici nanose ogromnu štetu
ugledu policijske službe.

1. Policijski službenik zaustavlja vozača, utvrđuje prekršaj, indirektno

navodi vozača da ponudi mito komunikacijom i gestikulacijom, kao što
je: "i….. što ćemo sad?", zamišljeno hoda i vrti glavom uz primjedbe
kako je riječ o teškom prekršaju, a on zna kakva je neimaština, te na
slične načine potiče vozača da ponudi obostrano povoljnu "nagodbu" na
koju, kad uslijedi, u pravilu uz riječi da je to zabranjeno i da zbog svoga,
u biti dobrog djela može nastradati i sl., ponudu, kao, nevoljko prihvaća.

Intervencija završava ili uzimanjem određene svote novaca na račun "gableca i pića"
bez ispisivanja bloka ili naplatom većeg iznosa od onog na koji se izda blok, odnosno
u slučajevima kad je predviđeno podnošenje prijave, naplati se novčana kazna uz
prisvajanje razlike.

26
Mogućnosti suzbijanja su značajno ograničene zbog psihičkog stanja davatelja mita
koje je izazvao primatelj mita perfidnim postupkom navođenja, tako da se davatelj
osjeća suodgovornim jer je on taj koji je dao inicijativu, i u pravilu slučaj ne prijavljuje.

2. policajac uzima mito, najčešće od tzv. privatnika, vozača dostavnih

vozila i sl., koji su "prisiljeni" svakodnevno ili periodično razvoziti robu,
a počesto uz kršenje prometnih propisa, pa im je prometni policajac
stalna prijetnja kojeg pasiviziraju mitom.

Mito se u ovim slučajevima ne uzima nužno kod svakog prekršaja, već je moguće i
da periodički, u određenim vremenskim razmacima policajac uzima određene svote
novca ili ga prekršitelj, "stalni mušterija", "prijateljski" čašćava ili pruža različite druge
protuusluge.
I ovakvi slučajevi se vrlo rijetko prijavljuju jer su akteri vezani svojevrsnim "poslovnim
odnosom", koji se može raskinuti u slučajevima kad prekršitelj pretjera s kršenjem
propisa ili se hvali da za njega propisi ne važe, pa prijavljuje treća osoba, ili kad
policajac "pretjera" sa svojim potraživanjem prema prekršitelju pa ga prekršitelj sam,
najčešće anonimno, prijavljuje.

3. Policajac ne čeka da prekršitelj ponudi mito i ne postupa perfidno, već

ga zahtijeva, često nastupajući drsko i nabusito s pozicija sile i vlasti.

Ovakvi slučajevi se češće prijavljuju, jer postupak policajca iritira prekršitelja u toj
mjeri da nadjačava neugodnosti prijavljivanja slučaja.

4. Prekršitelj, već prilikom zaustavljanja, ako je zaustavljen zbog prekršaja

kojeg je svjesno počinio, u vozačku dozvolu stavlja određeni novčani
iznos koji policajac jednostavno uzima bez da se o tome uopće
razgovara ili vozača, tek reda radi, upozorava na počinjeni prekršaj.

Ovakvi slučajevi se u pravilu ne prijavljuju, a vremenom prelaze u "rutinu" kod oba

sudionika.

5. Kod prekršaja kod kojih je predviđeno podnošenja zahtjeva za

pokretanje prekršajnog postupka, policajac uzima podatke za "prijavu",
istovremeno ostavljajući svoje podatke ili broj mobitela na koji ga se
može dobiti, ukoliko prekršitelj nađe "vezu", odnosno ponudi osobno ili
preko posrednika "obostrano prihvatljivu nagodbu", pa ako se nagodba
realizira, policajac nikad ni ne podnese prijavu.

I ovi slučajevi se rijetko prijavljuju, ali s obzirom na nazočnost posrednika,

mogućnosti dokazivanja su nešto veće.

27
 6. Prekršitelj na račun oproštenog prekršaja i tim povodom poziva
policajca na "piće" ili "gablec", koji kaže da ne može odmah zbog posla,
ali da on u određenom ugostiteljskom objektu "uplati" određeni iznos, a
da će oni kasnije doći na gablec. Nakon nekoliko takvih intervencija i
"uplata na šanku", policajci odlaze u taj ugostiteljski objekt, i u dogovoru
s vlasnikom ili osobljem uplaćeni novac podijele i prisvoje.

I ovakvi slučajevi se rijetko prijavljuju, a mogućnost dokazivanja raste s brojem

posrednika u "transakciji".

7. Policajac ciljano zaustavlja obrtnike, prijevoznike i sl., onog profila kakva

mu je usluga potrebna, npr. ako treba drva za ogrjev, zaustavlja
prijevoznike drva, kojem utvrđuje i oprašta prekršaj, uvjetujući to
protuuslugom, ako gradi kuću i sl. zaustavlja trgovce ili prijevoznike
građevinskog materijala itd.

Djelo se, također rijetko ili nikako ne prijavljuje, a ako se i prijavi, na djelo se gleda s
"razumijevanjem" a na policijskog službenika se ne gleda kao na "lopova", već kao
na osobu koja se "snalazi".

Policijski službenici koji su skloni gore opisanim postupcima, vrlo rado izabiru lokaciju
za rad u blizini granica policijskih postaja pa i uprava, a nerijetko prelaze na teren
drugih postaja, odnosno uprava, kako bi u slučaju prijave građanina otežali otkrivanje
i dokazivanje, a sebi stvorili veći manevarski prostor za obranu.

1. NEKE MOGUĆNOSTI SUZBIJANJA

Kod svih ovih modela korumpiranja, tragovi su rijetkost, i svode se zapravo na novac,
ili, eventualno pismenu potvrdu naplaćene kazne na manji iznos, što policajci koriste
kao protudokaz, da su oni zapravo pravilno i bez ikakva krzmanja uradili svoj posao
pa, eto, zbog toga snose posljedice.

Dokazivanje se najčešće svodi na korištenje personalnih dokaza, tj. izjava i

protuizjava, što zbog "nematerijalnosti", u skladu sa načelom «in dubio pro reo»
najčešće završava ili nepokretanjem ili obustavama već pokrenutih postupaka.

Stvari su još gore kod suptilnijih oblika korumpiranja, npr. granične ili kriminalističke
policije, ili kad se u ulozi korumpiranog službenika nađe rukovoditelj određenog, pa i
najvišeg ranga. Tako su lako zamislive situacije kad granični policajac odlazi na WC
baš kada dolazi šleper tehničke ili slične robe kojeg nitko ne zaustavlja i ne obavlja
graničnu kontrolu, ili službenik kriminalističke policije koji u krim. obradi kaznenog
djela iz gospodarskog poslovanja gdje se štete mjere milijunskim iznosima, počini
kakvu procesnu ili drugu pogrešku koja u konačnici dovede do oslobađajuće
presude. Kako znati je li operativac „pogriješio“ slučajno ili namjerno, a kako tek znati
je li „šef“ kriminalističke službe određenog ranga, koji dodijeli iznimno složenu krim.
obradu „najnesposobnijem“ operativcu i sam nesposoban ili je i ta greška namjerna?

28
I jesu li oni nesposobni slučajno ili namjerno? Što ako je u nekom imaginarnom
crnom scenariju upravo nesposobnost ili korumpiranost kriterij za napredovanje?

Jasno je da se ovakvi slučajevi ne mogu suzbijati klasičnim policijskim snagama i

metodama. Naravno da su za to potrebne visoko profesionalizirane i dobro
organizirane policijske snage izvan klasičnog policijskog ustroja, koje bi uz primjene
posebnih istražnih tehnika i metoda bili nositelji „prvog udara“ i „perjanice“
antikorupcijske borbe uopće. I naravno da bi zakonski okvir morao biti dovoljno širok
da omogući ovakvu borbu.

Mogućnosti suzbijanja takvih pojava moguće je, kako je ranije navedeno, mjerama
preventivne prirode, represivne prirode i mjerama nadzora. Isto tako je rečeno da
korištenje određenih transparentnih tehnika nadzora može biti i kontraproduktivno, pa
ako zamislimo situaciju u kojoj rukovoditelji ili osobe ovlaštene za unutarnji nadzor
otvoreno promatraju način postupanja policijskog službenika, naravno da će on
intervenciju provesti na najbolji mogući način. No što ako ga se promatra kako on to
obavlja radne zadatke a da on za to ne zna?

Poznate su i takve tehnike nadzora, a najpoznatija je tzv. metoda dvostrukih kontrola,

koja se provodi na način da jedan dio nadzorne ekipe prikriveno promatra postupanje
policijskih službenika koji su uredovali prema građanima, npr. sudionicima u prometu,
a drugi dio ekipe kasnije zaustavlja te iste građane, te u razgovoru s njima vrši
provjeru profesionalnosti i zakonitosti postupka. Naknadno zaustavljanje i razgovor
sa građanima nije nužno uvijek provoditi već u zavisnosti od potreba i mogućnosti,
odnosno ako je promatrač posumnjao u nepravilnosti u postupanju. Izbor ophodnji
čije se rad promatra nije selektivan ili usmjeren prema određenim, unaprijed
osumnjičenim službenicima, nego se vrši nasumično, prema službenicima koji su
zatečeni u intervenciji.
Upravo u tome i jest ključna razlika između prikrivene izvidne radnje «promatranja» i
ovakve vrste nadzora nad obavljanjem poslova. Za provođenje izvidne mjere
«promatranja» bilo bi potrebno da već postoji određena osnova sumnje da
promatrani policijski službenik čini određena kaznena djela, a na ovaj način se
temeljem ovlasti iz područja radnog odnosa, da nadređeni službenik ili čelnik tijela
nadzire rad svojih službenika, zapravo kontrolira radni proces. Ako se ovakvim
nadzorom utvrde odstupanja od radnog procesa, onda se na to nastavljaju određene
aktivnosti na prikupljanju «gradiva» za adekvatno procesuiranje, ali i mjere da se
ubuduće radni proces obavlja na pravilan način.

Ovdje se može postaviti pitanje, do kakvih bi suštinskih promjena moralo doći u

primjeni netom izloženog modela u slučaju da se odabir ophodnji ne vrši nasumično,
slučajno, već da se raspolaže saznanjima da određeni službenici uzimaju mito,
odnosno je li izloženi model primjenjiv i u situaciji kad se raspolaže osnovama
sumnje protiv određenih službenika. Kako ZKP propisuje da ta razina sumnje
«obvezuje» redarstvene vlasti na poduzimanje izvida, sadržajno nikakvih promjena
ne bi trebalo biti u načinu postupanja ekipe za nadzor, ali bi njihov postupak u
formalnom smislu bio zaogrnjen plaštem izvidnih aktivnosti bilo da je riječ o
prikrivenim ili posebnim izvidima. Osnova sumnje može u početku «izvirati» iz javnog
pogovora ali i drugih saznanja o korumpiranosti određenog službenika, kao što je
život iznad realnih mogućnosti i sl., uobličeno u formi operativnog izvješća ili pak

29
službene zabilješke. Također bi se o poduzimanju ovakve akcije u roku 24 sata
morao obavijestiti nadležni državni odvjetnik. Ukoliko bi se na opisan način djelovalo
po prethodno ishodovanom nalogu za primjenu posebnih mjera iz čl. 180. ZKP-a,
takvu metodu rada bi bilo uputno dopuniti i tajnim snimanjem.

Što se tiče postupka nakon što se nadzorom dođe do osnova sumnje da je počinjeno
kazneno djelo, odmah u startu se postavlja problem na koju inkriminaciju se odlučiti,
primanja mita ili zlouporabe položaja, koje se postavlja ne samo s aspekta
objektivnih i subjektivnih elemenata djela, već i mogućnosti prikupljanja dostatnog
fonda dokaznog materijala za vođenje sudskog postupka. Ako se opredijelimo za
davanje mita, odmah se postavlja pitanje što s onim tko mito daje? Ako se procesuira
davatelj mita onda ga se «gubi» kao suradnika u dokazivanju primanja mita, a time
se najčešće gubi i mogućnost prikupljanja dostatnog fonda pravno relevantnih
činjenica koje bi jamčile osuđujuću presudu. U takvim situacijama svrsishodnijim se
čini opredjeljenje za inkriminiranje kaznenog djela zlouporabe položaja i ovlasti.

Nije preporučljivo da ekipa koja je vršila nadzor provodi i kriminalističku obradu, već
da poduzme nužne mjere i radnje usmjerene na osiguranje tragova i predmeta, a da
samu kriminalističku obradu preuzmu službenici kriminalističke policije. S tim u svezi
u praksi se mogu pojaviti problemi vezani uz dostupnost, raspoloživost i organizaciju
dovoljnog broja operativaca za provođenje kriminalističke obrade, ali i dostupnost i
raspoloživost istražnih sudaca, u situacijama kad je potrebno provesti hitnu istražnu
radnju ispitivanje okrivljenika i svjedoka. Taj problem zaslužuje posebnu pozornost u
dane vikenda, kad su «žrtve» korumpiranih policijskih službenika stranci, čija volja za
suradnjom s policijom je obrnuto proporcionalna dužini «nepotrebnog» zadržavanja.
Takva situacija bi se mogla premostiti uz primjenu iznimno malo korištene
mogućnosti iz čl. 178. ZKP-a, tj. upućivanja istražnom sucu radi davanja formalne
izjave. Naime, mišljenja smo da je taj institut zbog vremenskog ograničenja od 6 sati i
uspostavljen upravo radi takvih situacija, da kad već istražni sudac ne izlazi na
mjesto događaja, u prostorijama suda obavi takve hitne istražne radnje. No, u
dosadašnjoj praksi postupanja istražni suci su očekivali (i dočekali), da im se svjedoci
i okrivljenici dovode u prostorije suda sa već formiranim spisom, za što treba
ponekad poprilično vremena.
Ovdje svakako valja napomenuti da je u takvim situacija tijesna suradnja s državnim
odvjetništvima, bilo općinskim, bilo USKOK-om, izuzetno značajna.

VII. SINTEZA MJERA I RADNJI

Iz načina i modaliteta korumpiranja policijskih službenika i elaboracije objektivnih

mogućnosti suzbijanja, razvidno je da se kvalitetni dokazi koji bi jamčili osuđujuću
presudu u kaznenom postupku (pa i disciplinskom), zbog specifičnosti ovih djela,
mogu pribaviti, u pravilu samo uz primjenu kriminalističkih klopki, prikrivenih izvidnih
mjera, odnosno posebnih mjera iz čl. 180. ZKP-a, u prvom redu simuliranog davanja
potkupnine, tajnog nadzora i tehničkog snimanja ali i drugih sličnih mjera. Za
primjenu kriminalističkih klopki ili (općih) prikrivenih izvidnih mjera potrebno je
raspolagati početnim osnovama sumnje, što je zakonski uvjet za pokretanje izvida

30
uopće, do kojih je moguće doći ili prijavama građana ili vlastitom nadzornom
aktivnošću.

No, za primjenom općih prikrivenih izvidnih mjera valja posegnuti samo onda ako bi
se na njihovim rezultatima (koji se ne mogu koristiti kao dokaz u postupku), mogle
poduzeti pojedine istražne radnje, čiji bi se rezultati mogli koristititi kao dokaz u
postupku.

Nadovezujući se na pitanje dokazivanja u postupcima koji bi se vodili protiv

korumpiranih policijskih službenika, valja naglasiti razliku između karaktera izvida,
odnosno istražnih radnji za ovaj tip deliknvencije. Naime, svrha svih vrsta izvidnih
aktivnosti je otkrivačka, njihova ja zadaća otkriti djelo i počinitelja, za razliku od
istražnih radnji koji su formalnog, dokaznog karaktera, čija je svrha rezultate izvidnih
radnji sukladno formalnim kriterijima učiniti prihvatljivim sudu koji bi na njima mogao
temeljiti presudu. Dakle, o izvidnim radnjama i njihovim rezultatima, tj. spoznajama
do kojih se došlo, sačinjavaju se službene zabilješke koje su ponekad upitne
dokazne vrijednosti, a za neke od njih zakon izrijekom propisuje i obvezu fizičkog
uklanjanja iz spisa. Da bi spoznaje do kojih se došlo izvidima pretvorili u formu koja
bi za sud bila prihvatljiva kao dokaz u postupku moraju biti utvrđene kroz posebne
izvide temeljene na nalogu istražnog suca ili kroz istražne radnje.

Razlika između redovnih izvida iz čl. 177 st. 2 ZKP-a, bili oni potpuno javni ili
prikriveni, i posebnih izvida iz čl. 180 ZKP-a, je u tome što se rezultati posebnih
izvidnih radnji izvedenih na ovaj način i uz nalog istražnog suca mogu koristiti kao
dokaz u postupku bez da su provučeni kroz formu istražnih radnji. Međutim, uvjet za
primjenu ovakvog rješenja je da je riječ o najtežim djelima (čl. 181), ali samo ako se
izvidi kaznenih djela ne bi mogli provesti na drugi način. A to znači ni izvidima iz čl.
177 st. 2. od kojih su neke vrste izvidnih mjera javnog karaktera, a neke nejavnog, tj.
prikrivenog karaktera.

Proizlazi da bi se na primjenu posebnih izvida iz čl. 180 ZKP-a mogli odlučiti jedino u
situaciji ako se rezultati redovnih izvida u nastavku ne bi mogli osigurati u
zadovoljavajućoj procesnoj formi, dakle ako očevidom, pretragom, prepoznavanjem,
oduzimanjem predmeta i sl. ne bi mogli doći do kvalitetnih dokaza. Primjerice, takva
bi bila situacija kad za određenog policijskog službenika postoje osnove sumnje da je
korumpiran, ali nismo zadovoljni samo time da se provociranjem prekršaja
procesuiramo samo njega, već želimo otkriti i procesuirati i drugog člana
«koruptivnog para», davatelja mita.

No, ukoliko se kod ranije spomenute dvojbe oko kvalifikacije djela, kao davanja i
primanja mita ili zlouporabe položaja ili ovlasti, opredijelimo za zlouporabu, gubi se i
ta mogućnost korištenja posebnih izvidnih mjera iz čl. 180. jer to djelo jednostavno ne
spada u katalog djela za koje su predviđene posebne mjere.

No, ako se odlučimo ciljano suzbijati kaznena djela primanja ali i davanja mita, te ih u
tom smislu i tako kvalificirati, onda je primjena posebnih mjera i to upravo tajnog
snimanja i prisluškivanja, te uporaba prikrivenih istražitelja i pouzdanika gotovo
jedino rješenje.

31
No, jedno je postupak koji ide za tim da uopće ustanovi početnu osnovu sumnje
(nadzor), drugo postupak koji ide za tim da potvrdi početnu sumnju (izvidi), a treće
postupak dokaznog istraživanja (istraga). Tako je zamislivo jednu sadržajno potpuno
istu radnju zamisliti u tri različite verzije zbog toga što ih je zbog različitosti faza
postupka potrebno zaogrnuti različitim formama. Ponekad to može zvučati krajnje
nelogično i apsurdno ali je plod u biti «dvostupanjskog» prethodnog postupka, koji
provodi policija na razini izvida, i istražni suci i policija na razini istrage, tj. hitnih
istražnih radnji. Kao primjer može se uzeti odnos između, primjerice, kontrolnog
pregleda službenog policijskog vozila u smislu njegove čistoće, pravilnog održavanja
i korištenja, pregleda tog istog vozila kao izvidne radnje otkrivačkog karaktera i
pretrage kao istražne radnje formalnog dokaznog karaktera. Nema nikakve sumnje
da bi službenici za nadzor nad radom policijskih službenika prilikom obavljanja
pregleda vozila radi provjere njegove čistoće, u određenom trenutku mogli
posumnjati u zakonitost rada službenika na čijem se zaduženju vozilo nalazi. Takav
(unutarnji) nadzor bi potom (od trenutka utvrđivanja osnova sumnje) mogao rezultirati
nadzorom kao izvidnom (spoznajnom) radnjom, koja bi u slučaju određenih otkrića i
potvrđene sumnje prerasla u potrebu za formalnim utvrđivanjem činjenica, tj.
pretragu. Granice tih radnji su zapravo fiktivne i ovise o količini raspoloživih
informacija i svijesti o njima.

I zbog ovakvog „nepotrebnog kompliciranja“, u svojoj biti jednostavnih stvari, u

određenim stručnim krugovima je prisutno mišljenje da fazu istrage kakva je danas, a
koju provodi istražni sudac, valja potpuno napustiti i cijeli prethodni postupak
prepustiti državnim odvjetništvima i policiji, na kom tragu se mogu priželjkivati
izmjene Zakona o kaznenom postupku, što bi ovakav postupak značajno
pojednostavnilo i svelo ga jednostavno na prethodni i formalni postupak.

U međuvremenu se postavlja pitanje je li legitimno provjeravati zakonitost rada

policijskih službenika mjerama i radnjama prikrivenog karaktera koje u različitim
fazama postupka odnosno spoznajnim dionicama mogu imati različitu formu kao što
je simulirano davanje mita i sl.?

VIII. TESTIRANJE INTEGRITETA

Neosporno je da u tzv. testiranju integriteta leži ključ uspjeha antikorupcijske borbe.

No, vrlo je upitno koliko se to uklapa u naš pravni sustav. Stoga ćemo s tim u svezi
pokušati postaviti neka ključna pitanja ali i dati odgovore na njih.

Nekoliko je mogućih scenarija postupanja na utvrđivanju korumpiranost policijskih

službenika primjenom tzv. testa integriteta na primjeru nadzora prometa, koje imaju
velik potencijal ali koji bi mogli biti prijeporni u pogledu tumačenja njihove zakonitosti,
kao npr:

1. Policijski službenik prikrivenog identiteta, znajući unaprijed položaj

policijske ophodnje, odnosno službenika, čini namjerni prometni
prekršaj kako bi bio zaustavljen. Nakon što bude zaustavljen, na zahtjev
policajca istome daje vozačku dozvolu u koju je prethodno stavio
obilježenu novčanicu (bilo da je obilježen serijski broj ili na drugi način

32
 učinjena različitom od drugih takvih novčanica). Nakon toga policajac
vraća vozačku dozvolu u kojoj više nema novčanice i odobrava
policijskom službeniku – provokatoru da nastavi put. No, on ne nastavlja
put već poziva drugi dio ekipe, koji ili osiguravaju tragove i predmete
kaznenog djela ili započinju izvide (obavijesni razgovori, pregled i dr.),
eventualno uhićuju počinitelja i ako postoji opasnost od odgode iz čl.
184 ZKP-a, poduzimaju potrebne hitne istražne radnje, kao očevid,
pretragu osoba, prepoznavanje osoba i stvari itd., bilo u suradnji i po
nalogu istražnog suca, bilo samostalno (čl. 216 st. 3 ZKP).

2. Ista situacija je moguća i u drugim varijacijama, kao npr. da prikriveni

policijski službenik – provokator započinje indirektnu komunikaciju, u
smislu pitanja mogu li to riješiti bez naplate kazne, mora li ga baš kazniti,
ima li drugih mogućnosti itd., pazeći da takva komunikacija, u smislu
izazivanja ili učvršćivanja volje za izvršenje kaznenog djela, ne može biti
protumačena kao poticanje, s obzirom na dvojbena tumačenja poticanja
u takvim situacijama, o čemu će biti riječi kasnije.

3. Daljnja varijacija iste fiktivne situacije je opcija u kojoj policijski

službenik – provokator aktivno nudi mito, sa kasnijim postupanjem kao
u prethodne dvije varijacije.

U sva tri slučaja se može dodati detalj video ili tonskog snimanja, odnosno
samo tonskog snimanja.

Isto tako, sve tri varijante su moguće i izvedive na način da vozilom ne upravlja
policijski službenik u ulozi agenta – provokatora, već da tu ulogu preuzme
građanin – suradnik, po potrebi iz one kritične skupine najviše izložene
policijskoj korupciji kao što su stranci, vozači dostavnih, teretnih vozila i sl.
Policijski službenik se može prevoziti kao putnik u tom vozilu, a može se, ako
je to potrebno i moguće, sakriti, primjerice na ležaju u teretnom vozilu i sl.

Sve navedene načine postupanja agenta – provokatora moguće je poduzimati u

situacijama kad ne postoji određena sumnja na određenog službenika već bi agent –
provokator postupao nasumično, kontrolirajući (testom integriteta) sve policijske
službenike na određenom prostoru, dakle u formi izvanrednog nadzora zakonitosti
postupanja.

Isti načini postupanja su mogući i provedivi i u situacijama postojanja određene

sumnje na pojedine službenike kad bi se takve mjere sad provodile u formi
prikrivenih izvidnih mjera.

Postavlja se pitanje jesu li ovakvi načini postupanja agenta - provokatora

zakoniti?

Jasno je da ne bi bili zakoniti ako bi se takvim načinom postupanja kršile ustavne i

zakonske norme. Ukoliko to ne bi predstavljalo kršenje ustavnih i zakonskih normi,
bilo bi legitimno, posebno u dijelu postupanja u formi unutarnjeg nadzora. Ne postoji

33
nikakav propis koji bi ograničio pravo nadzora zaposlenika od strane poslodavca,
odnosno ovlaštenika koji po unutarnjim propisima smiju i moraju vršiti nadzor. Iz toga
proizlazi da pravo nadzora seže do situacija kad bi takav nadzor predstavljao kršenje
pozitivnih propisa, čime se krug zatvara.

Što se tiče vođenja adekvatnih postupaka protiv zaposlenika za koje se nadzorom

utvrde određeni disciplinski prijestupi, pogrešno je takve postupke vezivati za Zakon
o kaznenom postupku, što je novi Zakon o državnim službenicima i dokinuo. Naime,
jasno je da je riječ o internom postupku kojim se osigurava radna disciplina i unutarnji
red u određenoj organizaciji. Dakle, poslodavac određuje interna pravila, za čije
kršenje propisuje interne sankcije. A ako bi neki pripadnik te organizacije počinio i
kazneno djelo, onda bi se od strane ovlaštenog tijela, tj. policije proveli izvidi i
počinitelj procesuirao na uobičajen način.
No, kad je riječ o policijskim službenicima, onda se tu javljaju ranije spomenuti
problemi, jer je policija ono tijelo koje provodi izvide svih kaznenih djela, pa i
kaznenih djela koje počine njeni pripadnici. Istovremeno određeni pripadnici policije
provode i unutarnji nadzor u smislu nadziranja poštivanja unutarnjeg reda. Ako k
tome dodamo da je značajan dio djela kršenja interne discipline istovremeno
predviđen i kao kazneno djelo, kao npr. zlostavljanje u službi, koje je i disciplinski
prijestup, ali i kazneno djelo, nije ni čudo da dolazi do problematiziranja preklapanja
postupaka za utvrđivanje samog djela, a kasnije i njegovog procesuiranja po obadva
osnova. Zato i rješenja nisu niti mogu biti jednostavna i zahtijevaju sustavni a nikako
stihijski ili paušalni pristup.

Poseban je problem dopustivost dokaza pribavljenih na određeni način u eventualno

pokrenutim disciplinskim ili kaznenim postupcima. Što se tiče disciplinskih djela, tu je
sloboda dokazivanja nešto veća, ali u kaznenom postupku, gdje su sankcije za
prekršitelje daleko veće, veća je i dokazna disciplina i procesna jamstva, pa se tu
susrećemo i sa tzv. ekskluzijskim pravilom, tj. isključenjem određenih nezakonitih
dokaza, odnosno dokaza koji su pribavljeni na nedopušten način.

Vezano uz naprijed opisano postupanje agenta – provokatora, može se postaviti i

pitanje što bi se dogodilo kad bi se na takav način, bez namjere vođenja postupka
protiv policijskog službenika koji bi «primio mito», proveo tek sociološki eksperiment?
Bi li se agenta-provokatora moglo optužiti za poticanje na izvršenje kaznenog djela?

Ovdje svakako valja napomenuti da je u većini zemalja anglo-saksonske pravne

tradicije, u prvom redu SAD-a i Engleske, odakle je Zakon o kaznenom postupku iz
1997. preuzeo dobar dio dokaznih pravila i procesnih jamstava, test integriteta
normalna, uobičajena stvar koju nitko ozbiljan ne dovodi u pitanje. Naravno da se
provodi po određenim pravilima kako ne bi došlo do mogućih zlouporaba. No,
usprkos brojnim preuzetim institutima iz te pravne tradicije koji, više-manje
olakšavaju pravni položaj osumnjičenika, odnosno okrivljenika, nije pokazano takvo
razumijevanje za stranu progonitelja. Paradoksalno je pri tome da neki protivnici
„uvođenja“ testa integriteta svoje protivljenje obrazlažu brigom za ljudska prava i
slobode baš u tim zemljama gdje je testiranje integriteta uobičajena aktivnost.

Jasno je da je uz ovaj problem vezano mnoštvo teoretskih i praktičnih pitanja, ali je

jedno sigurno, ako bi se tumačenjem pravnih normi došlo do zaključka da bi ovakav

34
način postupanja policije bio legitiman, policija bi na raspolaganje dobila jako oružje
za suzbijanje unutarnje policijske korupcije, ali i ukupne korupcije u društvu.

Za napomenuti je da bi se tim načinom, osim «unutarnje korupcije», mogla na

posredan način uspješno suzbijati i «vanjska korupcija», posebno kaznenih djela
«davanja mita» Naime, ukoliko bi se uspješno provodile takve aktivnosti, to bi se vrlo
brzo pročulo među policijskim službenicima, koji više ne bi znali tko stvarno a tko
simulirano nudi mito, te bi u značajnom broju slučajeva oni prijavljivali svaki pokušaj
nuđenja mita. Takvi bi se slučajevi medijski popratili pa bi se polučio dvostruk učinak,
policijski službenici bi se suzdržavali od primanja, a građani bi se suzdržavali od
davanja mita.

1. PRIGOVORI KOJI SE MOGU ISTAKNUTI NA OVAKAV NAČIN

POSTUPANJA

1. Policijski službenik, agent – provokator čini prekršaj iz Zakona o sigurnosti

prometa na cestama (kao provokaciju da bi bio zaustavljen) i za to ga se mora
procesuirati.
2. Policijski službenik, agent – provokator čini kazneno djelo davanja mita i za to
ga se mora procesuirati.
3. Policijski službenik, agent – provokator potiče na izvršenje kaznenog djela i za
to mora biti procesuiran.
4. U varijanti snimanja događaja čini kazneno djelo neovlaštenog snimanja i
prisluškivanja i mora biti procesuiran.
5. Dokazi dobiveni na ovakav način, kao i iz njih izvedeni dokazi ne mogu se
koristiti u kaznenom postupku.

1.1. MOGUĆA RJEŠENJA TAKVIH SITUACIJA

Rješenja koja su prihvatljiva s gledišta policijskog službenika u ulozi agenta –

provokatora, moraju biti prihvatljiva i za građanina – suradnika u istoj ulozi.

Ad. 1. Nedvojbeno je da policijski službenik u predmetnoj situaciji zaista ispunjava

obilježja prekršaja iz Zakona o sigurnosti prometa na cestama. Međutim, kako je
prekršaj počinjen iz poznatih motiva takva situacija se može podvesti pod odredbe čl.
109 st. 5 i čl. 110 Zakona o prekršajima i ne treba pokretati prekršajni postupak.
Naime, tim zakonskim odredbama je uređeno «pravo» ovlaštenog tužitelja u
prekršajnom postupku da ne pokreće ili da odustane od prekršajnog postupka ako
zbog nižeg stupnja krivnje, odsutnosti ili neznatnosti štetnih posljedica, progon
počinitelja prekršaja nije u javnom probitku. Prekršaju također nedostaju subjektivna
obilježja na strani prekršitelja, on u biti ne čini nego simulira činjenje prekršaja.
Detaljnije objašnjenje te situacije bit će dano u slijedećoj situaciji na primjeru
kaznenog djela.

35
Ad. 2. Agent provokator u predmetnoj situaciji ne čini stvarno kazneno djelo davanja
mita, on simulira počinjenje i tako samo ispunjava objektivna obilježja tog kaznenog
djela. U kaznenom pravu je odavno napušteno stajalište da se biće kaznenog djela
iscrpljuje u njegovim objektivnim obilježjima, dok subjektivna obilježja spadaju u
područje krivnje. Danas je jasno da kazneno djelo predstavlja supstrat njegovih
objektivnih i subjektivnih obilježja, dakle uz ispunjenje objektivnih obilježja djela mora
postojati i određena usmjerenost volje počinitelja. U ovom slučaju bi se smatralo da
agent – provokator čini kazneno djelo davanja mita kad bi on stvarno išao za tim da
svoju krivnju «otkupi» mitom. Ali kako on zna da za prekršaj i onako neće odgovarati,
ne postoji ni objektivna ni subjektivna potreba za pasiviziranjem policijskog
službenika mitom. Radi lakšeg razumijevanja, ovakvu situaciju je moguće usporediti
sa liječnikom koji svoju pacijenticu dodiruje po genitalijama. Kad bi njegova volja bila
usmjerena na zadovoljavanje seksualnog nagona, tj. pohote, on bi, bez obzira na
njen prethodni pristanak na liječnički pregled, činio kazneno djelo bludnih radnji, a
kako se redovito radi o usmjerenosti njegove volje da obavi ginekološki pregled
pacijentice u svrhu poboljšanja njenog zdravlja, nikako ne dolazi u obzir varijanta da
ga se optuži za kazneno djelo.7 Sve kad ovakvo stajalište ne bi bilo prihvaćeno,
pitanje volje za počinjenje kaznenog djela se postavlja ponovno kod rješavanja
krivnje. U predmetnom slučaju je jasno da agent – provokator ne želi stvarno mitom
pasivizirati policijskog službenika, na njegovoj strani nema krivnje kao svijesti da
djelo želi kao svoje, on svoju «krivnju» ne «otkupljuje mitom», on to radi iz sasvim
drugih pobuda. Kako je krivnja neodvojivi dio djela, njen izostanak dovodi do
izostanka i djela kao takvog.8 Isto objašnjenje može se primijeniti i za prigovor iz
prethodne točke samo primijenjeno na počinjeni prometni prekršaj, odnosno
utvrđivanje subjektivnih i objektivnih obilježja prekršaja. Na isti je način rješiva
situacija kad umjesto agenta – provokatora nastupa građanin po prethodnom
dogovoru i u sklopu planiranih mjera redarstvenih vlasti.

Jasno je da bi se svaka ovakva aktivnost morala temeljiti na unaprijed sačinjenom

planu, a službenik ili građanin koji bi se našao u ulozi agenta – provokatora bi trebao
imati poseban nalog ili drugo adekvatno pismeno koje bi mu jamčilo da ga policijski
službenik prema kojem postupa neće optužiti za davanje mita. Takvo pismeno bi,
također onemogućilo i moguće situacije da se određeni rukovodni ili drugi službenici
određenog ranga, zatečeni u kršenju propisa, «ne izvlače» da su zapravo provocirali
prekršaj u namjeri da vide kako će policajac postupiti.

Takvu situaciju ne treba miješati sa ranije spomenutom situacijom kada građanin koji
je podmitio policijskog službenika, istog prijavi za primanje mita. Naime, st. 3. čl. 348.
KZ-a govori da će se počinitelj kaznenog djela, ali samo onaj koji je mito dao na
zahtjev službene osobe, ako prijavi djelo prije njegovog otkrivanja, odnosno saznanja
da je djelo otkriveno, osloboditi od kazne. No to ne znači da nije počinio kazneno
djelo, a to dalje znači da je policija takvu osobu dužna prijaviti, zavesti u evidencije i
dr.

No, što ako policijski službenik koji je primio mito, radi izbjegavanja vlastite
odgovornosti, poravnavanja krivnje ili jednostavno osvete radi, ustraje na tome da je
agent-provokator počinio kazneno djelo davanja mita, te u tom smislu u policijskoj
postaji ili državnom odvjetništvu podnese kaznenu prijavu za davanje mita. U tom
7
Ž. Horvatić, Novoselec, Kazneno pravo opći dio, Zagreb 1999. p. 169.
8
Ž. Horvatić, Novoselec, Kazneno pravo opći dio, Zagreb 1999. p. 152, 153.

36
slučaju je pismeni plan ili nalog „dokaz“ da na toj strani nedostaju subjektivna
obilježja djela, što je osnov za odbačaj takve kaznene prijave od strane državnog
odvjetništva, odnosno suda u slučaju supsidijarne tužbe.

Ad. 3. Za razliku od prethodna dva, pitanje poticanja se može pokazati

problematičnim, i zahtijeva pomno tumačenje zakona. Ako bi rezultati tumačenja bili
takvi da se elaborirani modeli tumače kao poticanje na izvršenje kaznenog djela, to bi
realno bilo moguće tvrditi samo za model pod 3. No, još uvijek bi ostala mogućnost
suzbijanja na prva dva načina koja se nikakvim tumačenjem ne mogu prikazati
poticanjem. Ako bi tumačenja u krajnjoj i sasvim nevjerojatnoj varijanti išla za tim da
se sva tri modela protumače kao poticanje, ovakav način suzbijanja bi kao
mogućnost otpao do eventualnih izmjena zakona. Kako je iz opisnog dijela pojave
jasno da se značajan broj korupcijskih djela realno ne može suzbijati ni na jedan
drugi način osim opisanim modelima, dolazimo u apsurdnu situaciju, da ako želimo
suzbiti nezakonitosti, da to moramo činiti na nezakonit način. A ako se neku pojavu
ne suzbija, indirektno ju se potiče. Neprihvatljivo bi i apsurdno bilo kad bi policijski
službenici da bi sprječavali i otkrivali kaznena djela, morali iznalaziti načine kako da
zaobiđu određene kaznenopravne norme ako bi one stajale na putu otkrivanju i
procesuiranju kaznenih djela, a zapravo bi te norme morale biti alatke kojima bi se ti
isti službenici morali moći služiti u svrhu suzbijanja delinkvencije.

Poticanjem se smatra psihički utjecaj na počinitelja kako bi ga se navelo da donese

odluku o počinjenju kaznenog djela. Mada način počinjenja nije pobliže određen u
zakonu, to može biti nagovaranje, izražavanje želje, zapovijed, molba, prijetnja,
obećanje nagrade, ukazivanje na povoljnu priliku itd. 9 Horvatić i Novoselec, navodeći
da je to pitanje pravno prijeporno, smatraju da je nekažnjiv agent – provokator koji
potiče pretpostavljenog delinkventa na počinjenje kaznenog djela kako bi ga policija
mogla uhvatiti još u stadiju pokušaja. 10 No, valja napomenuti da to pitanje nije
oduvijek bilo prijeporno. Šiloviću je još početkom XX. stoljeća bilo neprijeporno kad
kaže: «Kakav položaj zauzima agent provokator i može li se on radi toga
provociranja potegnuti na odgovornost? Ako je doista njegova nakana da nagovori na
zločinstvo drugoga, onda je on podstrekač i morao bi se radi podstrekavanja
potegnuti na odgovornost. Između agenta provokatora i drugog podstrekača nema i
ne može biti nikakve razlike, ako mu je bila ozbiljna nakana da navede drugoga da
učini krivična djela. Ako mu to nije bila nakana, onda prirodno ne može radi toga biti
potegnut ni na odgovornost.» 11

No u novije doba se uobičajilo i drugačije mišljenje pa tako Pavišić kaže da se ipak

može reći da prema tradicionalnim shvaćanjima djelatnost izazivača (agenta –
provokatora), koji potiče na pokušaj kaznenog djela kako bi se otkrio počinitelj ulazi u
pojam poticanja. To uobičajeno određenje, prema istom autoru, u suvremenim
razmjerima nije zadovoljavajuće.12 Taj autor i kod primjene posebnih mjera obrazlaže
apsurdnost odredbe o zabrani poticanja kod mjera prikrivenog istraživanja, kao kod
simuliranog otkupa predmeta i simuliranog davanja potkupnine, jer njihova jedina
svrha i jest u tome da dovedu do izvršenja kažnjivog pokušaja djela (dakle da
potaknu na izvršenje djela). U istom kontekstu tvrdi da se gotovo sve mjere

9
Ib. p. 350.
10
Ib. p. 317, 318.
11
J. Šilović.: Kazneno pravo, opći dio, Zagreb 1929. p. 153, 154.
12
B. Pavišić, Vejić.: Komentar Kaznenog zakona, Zagreb 1999. p. 160-162.

37
prikrivenog istraživanja osim opservacijskih i potražnih, mogu pretvoriti ili uključuju
poticanje na radnju kaznenog djela. Iz toga se može onda izvući zaključak da
zakonodavac formulaciju poticanja nije tako široko shvaćao, jer bi u suprotnom na
posredan način «de facto» blokirao primjenu posebnih mjera.
Pitanje poticanja u predmetnoj situaciji je moguće promatrati i u svjetlu pravne figure
nazivane omnimodo facturus (onaj koji će svakako činiti), kao posebnog slučaja
neuspjelog poticanja. S obzirom da se ovdje radi o poticanju osobe koja je ionako
odlučila učiniti kazneno djelo, u tom slučaju ne postoji uzročna veza između poticanja
i donošenja odluke.

Nikako ne bi valjalo smetnuti s uma koje se to pravno dobro štiti ovakvom normom
(zabranom poticanja). Djelatnost agenta – provokatora je usmjerena na izazivanje
skrivene volje za činjenjem kaznenog djela koje ionako postoji kod potencijalnog
počinitelja. A tko je to potencijalni počinitelj? To je policijski službenik sa posebnim
ovlastima13 kojemu su te ovlasti dane da štiti ljudska prava i slobode, pravni poredak
itd., a on te ovlasti iskoristi upravo da pogazi te vrednote. Mora postojati određena
razlika u postupanju prema građaninu koji krši pravni poredak a nije školovan, plaćen
i posebno ovlašten da štiti taj isti poredak, od postupanja prema policijskom
službeniku koji je školovan, plaćen i posebno ovlašten da štiti taj i takav poredak, pa
ga on usprkos tomu krši. Pravni poredak je njemu povjeren na čuvanje. Kao kad je
pastiru cijelo selo povjerilo svoje ovce a on ih poklao. Naravno da to ima drugačiju
dimenziju nego da je iste te ovce poklao netko kome one nisu bile povjerene na
čuvanje. Iz toga odnosa proizlazi određeni garantni odnos i garantne obveze
policijskog službenika u odnosu na pravni poredak, koje je moguće shvaćati i nešto
šire od uobičajenog shvaćanja. Te obveze u pravnoj teoriji o počinjenju kaznenih
djela nečinjenjem, spadaju u dužnosti zaštite nekog pravnog dobra na temelju
dobrovoljnog preuzimanja neke obveze. Na toj su osnovi garanti npr. njegovateljica
koja se obvezala da će skrbiti o drugoj osobi, čuvarica koja čuva tuđu djecu, učitelj
koji vodi djecu na izlet itd., a ovamo ulaze dužnosti koje proistječu iz drugih ugovora
a posebno iz radnog odnosa, kao noćni čuvar koji je preuzeo obvezu čuvanja
imovine poduzeća pa odgovara za krađu koju nije spriječio. 14
Više je nego jasno da se u ovakvim slučajevima radi o zlouporabi povjerenja, prema
čemu se kazneno pravo u pravilu oštrije određuje.

Imajući u vidu izloženo, logično se nameće stav da policijski službenik mora imati
daleko veću otpornost od nečijeg poticanja na izvršenje kaznenog djela nego drugi
građani. On se naprosto ne smije dati nagovoriti na činjenje kaznenog djela i svakom
policajcu je i te kako poznata ta činjenica, koja je i sastavni dio etičkog kodeksa s
kojim je upoznat svaki policijski službenik. Kad je tomu tako, onda pravni sustav mora
u nedostatku drugih prikladnih mehanizama dopustiti i kontrolu te činjenice kroz
sustav provociranja i testiranja te otpornosti.

Ovdje svakako treba spomenuti i to da najveći broj korupcijskih kaznenih djela spada
u glavu 25. Kaznenog zakona, dakle kaznenih djela protiv službene dužnosti, čiji je
zaštitni objekt «normalno, redovito, učinkovito, zakonito i savjesno obavljanje
službene dužnosti od strane osoba kojima su na temelju brojnih zakona podijeljene

13
Policijski službenik je jedini državni ovlaštenik koji u krajnjem slučaju i pod određenim okolnostima
nekoga može lišiti života, a da za to ne bude kaznenopravno odgovoran. Takvu ovlast nema ni sud, ni
predsjednik države, ni predsjednik vlade niti itko drugi!!!
14
Ž. Horvatić, Novoselec, Kazneno pravo opći dio, Zagreb 1999. p. 185.

38
javne ovlasti za obavljanje najrazličitijih funkcija u okviru njihovih službi». 15 Kako
poticatelj odgovara za djelo na koje potiče glavnog izvršitelja kao da ga je sam
počinio, prihvaćajući argumente u korist tvrdnje da agent – provokator odgovara za
poticanje, doveli bi se u apsurdnu situaciju. Naime, kako je zadaća agenta –
provokatora provjera zakonitosti rada policijskog službenika u funkciji upravo zaštite
deklariranog zaštićenog pravnog dobra, ispalo bi da svojom aktivnošću ugrožava
štićeno dobro time što ga štiti.

Moguće je zamisliti i situaciju da agent provokator izvrši takav jak utjecaj na

potencijalnog izvršitelja da se taj utjecaj može smatrati presudnim kod donošenja
odluke o počinjenju djela. No, u takvim pojedinačnim slučajevima bi bilo potrebno
utvrđivati taj doprinos u okviru konkretne kriminalističke obrade slučaja, a ni u kom
slučaju nije prihvatljivo da se zbog takve jedne mogućnosti kompletna metoda
otkrivanja korupcijskih kaznenih djela stavi «van zakona».

Iz svega navedenoga proizlazi da se opisana aktivnost agenta – provokatora, pod

uvjetom da se provodi po prethodno utvrđenom planu i nalogu, i da isti svojom
radnjom ne doprinese presudno izvršenju djela, nikako ne može smatrati poticanjem
u smislu odredbi čl. 37. Kaznenog zakona. Upravo radi utvrđivanja ili eliminacije ove
činjenice, bilo bi uputno da se u svim takvim situacijama tonski snima tijek aktivnosti.

Ad. 4. Kazneno djelo neovlaštenog snimanja i prisluškivanja iz čl. 131 KZ-a čini onaj
tko neovlašteno i kriomice snimi drugoga filmski, televizijski, videokamerom ili
fotoaparatom. Djelo se može počiniti i na način da se posebnim napravama
neovlašteno prisluškuje ili snima razgovor ili izjave koje nisu namijenjene onom koji
vrši snimanje. U oba slučaja teži oblik ovog djela čini službena osoba u obavljanju
službe ili javne ovlasti.

Iz opisa je razvidno da je u prvom obliku djela naglašeno da se radi o slikovnom

zapisu koji se pribavlja neovlašteno i krišom. Ovlaštenje za pribavljanje takvog zapisa
može dati osoba koju se snima, a u određenim slučajevima određeno nadležno tijelo
kao istražni sudac pri određivanju posebnih mjera. Obavijest da će se snimati
određeno mjesto ili manifestacija (kao npr. gledalište na nogometnim utakmicama)
osigurava legitimitet takve mjere jer se smatra da onaj koji dolazi na takvo mjesto a
zna da će biti snimano daje i svoj pristanak na snimanje.

Isto tako, takvo ovlaštenje, odnosno izjava da je osoba upoznata sa mogućnošću da

se njen radni prostor može video ili filmski snimati može biti predviđeno kao uvjet za
prijem na posao. Gledano iz perspektive MUP-a, u nekoj boljoj budućnosti se može
očekivati da će, kao u nekim visoko razvijenim zemljama, svako patrolno vozilo biti
snabdjeveno mini videokamerom, te da će policijski službenik morati uredovati u
fokusu kamere. Stoga bi bilo razumno da se pitanje obavijesti, odnosno ovlaštenja za
snimanje što prije riješi kako ne bi bilo razvojna zapreka. Za buduće zaposlenike se
to može riješiti na način da se taj uvjet istakne već kod raspisivanja natječaja za
prijem u državnu službu, a da izjava (o pravima i obvezama) o tome bude potpisana
prilikom uručenja rješenja o prijemu u državnu službu, te odložena u njegov
očevidnik. Za trenutno zaposlene službenike je to moguće riješiti na način da se
svakom službeniku nakon obrazloženja svrhe, ponudi da potpiše izjavu koja bi se
odložila u njegov očevidnik, s time da bi nepotpisivanje izjave moglo za sobom
15
Ž. Horvatić, Šeparović i suradnici, Kazneno pravo posebni dio, Zagreb 1999. p. 446.

39
povlačiti mogućnost raspoređivanja na radno mjesto koje nije izloženo korupciji, kao
npr. rad na osiguranju objekata, određeni administrativni poslovi i sl. Za očekivati je
da bi najveći broj službenika, (i onih korumpiranih) potpisao takvu izjavu upravo da bi
na taj način od sebe otklonio sumnju u korumpiranost, a već sam taj čin bi bio
značajan korak na suzbijanju korupcije.

Uostalom, nije nepoznato da se nadzor zaposlenika u nekim tvornicama,

proizvodnim pogonima, ugostiteljskim objektima i sl. odavno vrši i sustavom video
kamera, samo što je zaposlenicima taj element poznat, pa samim tim nije
protupravan. U posljednje vrijeme je TV hit prikazivanje zgoda i nezgoda snimljenih
takvim kamerama za nadzor, gdje je moguće vidjeti i niz šokantnih prizora, koji se uz
skrivanje identiteta osobe prikazuju javno, u cijelom svijetu, pa se postavlja pitanje
zašto se slične snimke na kojima se vidi počinjenje kaznenog ili disciplinskog djela
policijskog službenika, primjerice na javnoj cesti (koja je njegovo radno mjesto), ne bi
mogla koristiti u sudskom postupku, u kom je moguće uvijek, ako za tim postoji
potreba, isključiti javnost.

Što se tiče tonskog snimanja, zakon brani tonski snimati samo razgovor koji nije
namijenjen onome tko vrši snimanje i to pod uvjetom da se takvo snimanje vrši
posebnim napravama. Pod posebnim napravama se ne smatra magnetofon, diktafon
i slične, uobičajene (opće) naprave koje i jesu namijenjene snimanju, nego se pod
posebnim smatraju takve naprave koje omogućavaju bolju čujnost razgovora koji se
vodi na prostornoj udaljenosti od osobe koja ga sluša. 16

Sukladno tome, nema nikakve zapreke da se i po sadašnjem stanju normative snima

komunikacija između agenta – provokatora i policijskog službenika. Tim više, kako je
ranije rečeno, bilo bi uputno takvo snimanje odrediti planom ili nalogom kako bi se
kod ocjene postupka agenta provokatora jasno razlikovala legitimna aktivnost od
nelegitimnog poticanja.

Ad. 5. Što se tiče mogućnosti i legitimiteta na prethodno opisani način pribavljenih

dokaza ili indicija, kao i iz njih izvedenih dokaza, nema nikakve sumnje u njihov
legitimitet i zakonitost pa tako ni zapreke da se koriste u bilo kom postupku.

Za predmet ovog rada, od velike je važnosti i razrješenje još nekih dvojbenih

situacija, mada njihovo nedvojbeno rješavanje nije uvjet za poduzimanje konkretnijih
mjera u borbi protiv korupcije. Tako se postavlja pitanje:

- smiju li se bez sudskog naloga vršiti pretrage službenih vozila i

prostorija, odnosno, može li se takvom pretragom pribavljen dokaz
koristiti kako dokaz u sudskom postupku,
- smiju li se «prisluškivati» službeni telefoni, odnosno kakav bi bio
tretman u eventualnom sudskom postupku nekog saznanja odnosno
dokaza pribavljanog na ovakav način.

16
B. Pavišić, Vejić.: Komentar Kaznenog zakona, Zagreb 1999. p. 310, 311.

40
U svezi sa time valja riješiti pitanje koje se to pravno dobro, odnosno ustavne
slobode i prava štiti mjerama koje bi to branile. Odgovor je da se štiti pravo na dom i
njegovu nepovredivost, odnosno privatnost, te pravo na slobodno komuniciranje sa
drugim ljudima.
Odgovor na pitanje čije vlasništvo su ta vozila i telefoni, je jasan. Oni su vlasništvo
Ministarstva odnosno Vlade RH, a policijskim službenicima su dani na korištenje, ali
ne za bilo što, nego za izvršenje službenog zadatka na način koji je propisan internim
propisima. Dakle, koliko god se netko u svom uredu osjećao «kao doma» on nije
doma nego u prostorijama svoga poslodavca koje su mu dane, odnosno povjerene
na korištenje radi izvršenja službenih zadataka za što prima mjesečnu plaću, i pri
tome ne uživa potpunu «privilegiju doma». A u obavljanju tih poslova su podložni
kontroli ovlaštenih službenika. Dakle, nema dvojbe da se u okviru redovne djelatnosti
nadzora smije nadzirati i taj segment obavljanja službenih zadaća, ali je potrebno to
pravo nadzora djelomično ograničiti u pogledu određenog izdvojenog prostora, ladica
ili slično, odnosno osobnih stvari s obilježjima «privatnosti» koje sukladno tome treba
adekvatno tretirati i štititi na svim razinama. Korektno bi od svakog poslodavca bilo
da svoje službenike upozna s time da ih se može kontrolirati na rečeni način i bilo bi
uputno da se u Ministarstvu to pitanje riješi unutarnjim propisima, što za sada nije
slučaj. Službenici vrlo dobro znaju da sva službena sredstva služe za izvršenje
službenih zadaće, a oni ako žele sačuvati svoju privatnost mogu koristiti vlastita
vozila ili mobilne telefone. Korištenje službenih sredstava u privatne svrhe ne bi za
sobom trebalo povlačiti privilegiju po pitanju zaštite privatnosti, nego prije disciplinsku
mjeru za njihovo neadekvatno korištenje u neslužbene svrhe.

IX. NEKI DRUGI PRAVNI I VANPRAVNI ELEMENTI OD

ZNAČAJA ZA EFIKASNOST U BORBI PROTIV KORUPCIJE

Obzirom da se segment borbe protiv korupcije, a napose policijske korupcije ne

može istrgnuti iz cjelokupne društvene zbilje, potrebno se u kratkim crtama osvrnuti
na neka pitanja koja se na ovaj ili onaj način mogu dovesti u vezu s efikasnosti tih ali
i drugih antikorupcijskih mjera.

1. MJESTO I ULOGA POLICIJE UNUTAR PRAVNOG SUSTAVA

Čini se da način na koji je organiziran naš pravni sustav, odnosno organizacija tijela
kojima je posao suprotstavljanje kriminalitetu a time i korupciji kao dijelu kriminaliteta
ne udovoljava u cijelosti potrebama borbe protiv kriminaliteta. Ovdje se u prvom redu
misli na mjesto i ulogu policije u odnosu na druga tijela kaznenopravnog progona kao
što je državno odvjetništvo, sudovi, a posebno istražni sudovi, odnosno suci. Ovo nije
ni mjesto ni vrijeme za ozbiljniju raspravu o organizaciji ukupnog kaznenopravnog
sustava, ali ne može se ne primijetiti da se kroz naš kaznenopravni sustav provlači
svojevrsno nepovjerenje u policiju. Dakako da se za to mogu naći objašnjenja u ulozi
policije u nekim teškim povijesnim periodima, no, ta vremena su odavno prošla pa se
u suvremenom društvu uloga policije u borbi protiv kriminaliteta svodi na aktivnosti

41
unutar tzv. prethodnog postupka. Ali, prethodni postupak, odnosno kriminalistička
obrada je razbijena u dvije skupine radnji, izvidne i hitne istražne. Izvidi su dani u
nadležnost policiji, ali izvidi imaju samo otkrivački, a ne i dokazni karakter. Što znači
da koliko god bila kvalitetna otkrivačka djelatnost, to nikako ne jamči uspješnost u
borbi protiv kriminaliteta. Prevedeno na laički jezik to znači da su moguće situacije da
«znamo tko je počinitelj nekog kaznenog djela ali mu ništa ne možemo». Naime, ako
rezultati te izvidne ili otkrivačke djelatnosti nisu predstavljeni na ispravan procesni
način, može se smatrati kao da ih i nema. Naime, svrha svih vrsta izvidnih aktivnosti
je otkrivačka, njihova ja zadaća otkriti djelo i počinitelja, za razliku od istražnih radnji
koji su uz to i formalnog, dokaznog karaktera, čija je svrha rezultate izvidnih radnji
sukladno formalnim kriterijima učiniti prihvatljivim sudu kako bi na njima mogao
temeljiti presudu. Dakle, o izvidnim radnjama i njihovim rezultatima, tj. spoznajama
do kojih se došlo, sačinjavaju se službene zabilješke koje su upitne dokazne
vrijednosti na sudu. No, uz neka manja odstupanja od pravila, u grubo možemo reći,
da ako želimo spoznaje do kojih se došlo izvidima pretvoriti u formu koja bi za sud
bila prihvatljiva kao dokaz u postupku, moraju biti utvrđene kroz posebne izvide
temeljene na nalogu istražnog suca ili kroz istražne radnje, odnosno hitne istražne
radnje. Međutim, iako je pitanje kvalitete obavljenih radnji od krucijalnog značaja za
sudski postupak, postavlja se pitanje stručne osposobljenosti za obavljanje izvidnih,
ali i istražnih radnji, koja bi, nesumjnivo, trebala biti na visokoj profesionalnoj razini.
No, na žalost, tome ipak nije tako. Naime, naš Zakon o kaznenom postupku, a na
sličan način i Zakon o prekršajima, neformalni, izvidni dio posla povjerava policiji,
čijim aktivnostima bi u kriminalističkim obradama trebali koordinirati nadležna
državna odvjetništva, odnosno državni odvjetnici, njihovi pomoćnici ili zamjenici. A
formalni dio posla, tj. istražne i hitne istražne radnje koje imaju dokazni karakter,
povjerava sudu, tj. istražnim sucima. Zakon do duše, kao supsidijarne izvođače hitnih
istražnih radnji, u slučajevima «kada postoji opasnost od odgode», dakle, kao
svojevrsnu rezervnu varijantu, ovlašćuje i policiju. No u praksi policijskog postupanja,
izlasci istražnih sudaca na mjesto kriminalnog događaja i obavljanje hitnih istražnih
radnji su rijetki, a rezultati njihova postupanja počesto dvojbeni. Naime, nema sumnje
da su za provođenje istražnih radnji kao što su obavljanje očevida, vršenje pretraga,
uzimanje iskaza i dr., koje su u jasnoj nadležnosti istražnih sudaca, potrebna
specifična specijalistička teoretsko-praktična znanje i vještine, za što je potrebna i
prikladna obuka. No ovdje dolazimo do paradoksa koji već na početnoj razini
potvrđuje tezu o svojevrsnom nepovjerenju u policiju ali i «prepovjerenju» u sud.
Naime, jedino se u programu policijske izobrazbe uče i usvajaju takva specifična
znanja, a nasuprot tome, ni državni odvjetnici ni istražni suci nemaju takvu obuku u
programu čije savladavanje je potrebno za njihov rad. Na pravnom fakultetu je
kriminalistika, koja je inače vrlo kompleksna znanost, prisutna kao izborni, dakle
neobavezni predmet, a osposobljavanje istražnih sudaca ili državnih odvjetnika na
prigodnim tečajevima i seminarima nikako ne mogu nadoknaditi sustavno
obrazovanje tog tipa. Usprkos tomu, zakon u nadležnost stavlja upravo tim i takvim
istražnim sucima obavljanje najosjetljivijih istražnih radnji čije dobro ili loše obavljanje
unaprijed može odrediti tijek i okončanje kaznenog postupka. Nasuprot tomu, oni koji
se sustavno obrazuju za obavljanje baš takvih postupaka, nastupaju kao svojevrsna
rezervna varijanta, ranije ako im istražni sudac povjeri tu radnju, a sada kad postoji
opasnost od odgode. A da stvar bude još gora, istražni suci ni uz najbolju volju ne bi
mogli obaviti tako veliki broj tih radnji, pa ih, usprkos tome što počesto ne postoje
nikakvi razlozi hitnosti, opet obavlja policija. Bojimo se i pomisliti što bi se dogodilo
kad bi policijski rukovoditelji odlučili u tom segmentu dosljedno primjenjivati zakon i

42
obavljati hitne istražne radnje samo kad bi postojali razlozi hitnosti, a sve druge
slučajeve kroz redovan postupak prepustili istražnim sucima.
To ni iz daleka nisu jedini problemi koji se mogu dovesti u svezu sa organizacijom
tijela kaznenopravnog sustava i čini se da ako se kanimo ozbiljno uhvatiti u koštac sa
organiziranim kriminalom i korupcijom da svakako treba redefinirati i ulogu policije,
državnog odvjetništva i sudova, poglavito istražnih centara, na način da se tzv.
prethodni postupak objedini pod nadležnosti državnog odvjetništva i policije.

2. TUMAČENJE PROPISA

Poznavatelji kompliciranih materijalno i procesnopravnih prilika u našoj državi, kad bi

htjeli te prilike pojednostavniti do laičke razumljivosti, moguće bi kao glavnu odliku
naveli da naš sustav odlikuje neravnomjernost između brige za prava žrtava i prava
okrivljenika, te tendencija pretjerivanja u tumačenja propisa u korist okrivljenika.
Takva praksa se razaznaje u svim fazama postupka a ponekad se može razaznati i
rješidbama Vrhovnog suda RH, pa su poznate rješidbe tog suda koji ne dopušta
korištenje privatnih snimki kao dokaza u postupku mada nema ni jednog propisa koji
bi to branio. Ili kako je, komentirajući izlaganje A. Garačić, na Savjetovanju Vrhovnog
suda održanog u travnju 2005. u Opatiji, naglasio dugogodišnji predsjednik
Kaznenog odjela tog suda, g. Milan Petranović, sud ponekad u svom tumačenju ide
toliko u prilog okrivljeniku da ide ponešto i izvan okvira zakona. Kao primjer je naveo
slučaj davanja blagodati nesvjedočenja izvanbračnom drugu, ali tumačeći pojam
izvanbračne zajednice šire nego to čini Obiteljski zakon. 17 Gospodin Petranović je
istaknuo da suci svakako trebaju tumačiti norme, ali na način da se samo dvojbene
situacije, kad su činjenice u pitanju, tumače u korist okrivljeniku, a ne da se tako
postupa u svim mogućim situacijama.
Bilo kako bilo, male su šanse za otkrivanje i osudu počinitelja kaznenog djela ako se
u svakoj fazi postupka, svaka imalo dvojbena okolnost tumače u korist okrivljenika,
poglavito ako i kada forma postane važnija od sadržaja, što se ponekad prepoznaje i
u našem kaznenopravnom sustavu.

Ponekad nije loše postaviti se u ulogu laika – poreznog obveznika iz čijih se primanja
financira cjelokupan kaznenopravni sustav i pokušati taj sustav sagledati njegovim
očima. I što možemo vidjeti? Kako se laik pita za svrhu i smisao tog sustava? Vrlo
vjerojatno na slijedeći način: «Radi koga se donose zakoni u jednom društvu?
Sigurno ne radi onih koji ne ulaze u konflikte sa drugim ljudima, koji se ponašaju
razumno i dobronamjerno, nego valjda radi onih drugih, koji se ponašaju suprotno
tomu. Zakonima se želi dakle postići to da nitko ne čini kažnjiva djela a i ti koji se tako
ne ponašaju, da se nakon određenog tretmana – sankcioniranja, ponašaju na željeni
način. Naime, za pretpostaviti je da kad bi se u jednom trenutku Kazneni zakon
stavio van snage, najveći broj građana ne bi pohrlio krasti, ubijati, silovati i sl., ali
jedan broj građana bi to vjerojatno uradio. Jasno je stoga da taj i takav Kazneni
zakon postoji radi ovih drugih, pa logika u kojoj se svaka situacija tumači njima u
korist nije logična. Naravno da će svaki građanin shvatiti i prihvatiti načelo „in dubio
pro reo“ u kontekstu zaštite građana od neutemeljenog progona, ali će ga bitno
17
A. Garačić.: Neki neobjašnjeni pojmovi kao zakonsko obilježje kaznenog djela, Aktualna pitanja
kaznenog zakonodavstva 2005. g., Inženjerski biro, Zagreb zbornik radova, p.184.

43
drugačije doživljavati ako taj institut postane sredstvo za izbjegavanja odgovornosti
krivih. Za one koji će odmah prokomentirati da se krivnja i dokazuje kroz propisani
postupak koji u sebi sadrži to načelo, dočekat će odgovor naše zbilje, a to je po
mnogim mišljenjima sve manje pravde, a sve više korupcije, što potkrjepljuju i neke
brojke.

Naravno da je to može biti samo laički način razmišljanja, stručnjaci su davno riješili
to pitanje na više-manje zadovoljavajući način, no svakako treba voditi računa i o
osjećaju građana – poreznih obveznika i ne izazivati kod njih osjećaj nepravde
pretjeranim «favoriziranjem» okrivljenika. To u danom trenutku može postati i
kriminogeni faktor i motivirati neporočne gađane da prijeđu na stranu onih drugih. U
svakom slučaju, borba protiv korupcije ima puno veće izglede ako oko toga postoji
opći konsenzus svih građana, a njega je moguće postići jedino povjerenjem građana
u pravni sustav i njegova tijela.

Zasigurno je trend brige o pravima osumnjičenika rezultat revolucionarnih pomaka u

borbi za ljudska prava i slobode kao i aktivnosti građanskih udruga i drugih nevladinih
organizacija, no kad takvi trendovi postaju kontraproduktivni, možda je vrijeme za
ozbiljnije promišljanje o smislu, svrsi i izvornim ciljevima kaznenog progona.
Stoga ne čudi da je u javnosti ponekad prisutan dojam da se svi trse zaštititi prava
ljudi kriminalnog opredjeljenja, a neke ocjene efikasnosti našeg pravnog sustava ne
odudaraju bitno od takvog dojma.
Bilo kako bilo, činjenica je da se Viktimologiju, kao znanost o žrtvi, gotovo uopće ne
čuje, a ipak treba imati u vidu da bi o ljudskim pravima žrtava kaznenih djela svakako
trebalo voditi računa jednako ili više više nego o pravima onih koji ih čine žrtvama. U
suprotnom zapadamo u paradoksalnu situaciju, da štiteći određeno pravo počinitelja
kaznenog djela nauštrb prava žrtve, po drugi put viktimiziramo žrtvu.

Kad je riječ o korupciji, možemo se zapitati tko je zapravo njena stvarna žrtva?
Najčešće, kao npr. kod davanja i primanja mita ni davatelj ni primatelj nisu žrtve,
zapravo su oba vrlo zadovoljna tim odnosom. Pa tko je onda tu žrtva čiji interes
država treba štititi?
Nacionalni program suzbijanja korupcije nabraja što sve korupcija ugrožava,
narušava, sputava, rastače itd., pa se na neki način sve te napadnute vrijednosti
mogu smatrati „žrtvom“, kao:
- vrijednosti društvenih odnosa svakoga demokratskog i građanskog
društva,
- vladavinu prava,
- povjerenje u javne institucije i pravnu državu,
- poštenje, pravednost, ravnopravnost, jednakost i sigurnost građana,
- moral, kulturu i tradiciju
- vrijednosti strpljivog rada, štednje i poštenja
- prihode države
- itd, itd.

44
Ukratko, žrtva korupcije su osnovne i najviše vrednote jedne zajednice pojedinaca
udruženih u državu, iznimno bitnih za opstanak te zajednice, koje zajednica štiti
najtežim naoružanjem koje joj stoji na raspolaganju, - kaznenim pravom. Dakle,
braneći te vrednote od korupcije, država zapravo brani samu sebe i svoj sadržaj,
pojedince i odnose koji je sačinjavaju. Paradoksalno je da su vinovnici korupcije
najčešće baš u službi države koji svoj privatni interes pretpostavljaju državnom, tj.
općem – zajedničkom, iz čega onda proizlazi da se boreći se protiv korupcije država
bori protiv svojih „natrulih ili trulih“ službenika. Ako usporedimo naprijed prezentirane
načine i modele borbe protiv korupcije obrazložene na primjeru borbe protiv
unutarnje policijske korupcije, proizlazi da se onda borba protiv korupcije na državnoj
razini treba odvijati po istom modelu preventivnih i represivnih aktivnosti, ali u prvom
redu efikasnim unutarnjim nadzorom.
Naime, ako se država ozbiljno kani baviti suzbijanjem korupcije, ona mora razviti
sustav «ranog otkrivanja» koji je kod svake kronične bolesti pa i ove «kronične
društvene bolesti», ključ svake uspješne terapije.

X. ZAKLJUČAK

U ovom radu nismo se bavili time treba li se baviti suzbijanjem korupcije, niti drugim
strateškim pitanjima te borbe. Konačno, ta obveza proizlazi iz cijelog niza
međunarodnih i unutarnjih pravnih akata. Bavili smo se pitanjima kako to treba raditi
na taktičnoj, operativnoj razini. Pri tome smo posebnu pozornost pridavali snagama
za tu borbu, njihovim „naoružanjem“, efikasnošću i prikladnošću tog oružja. Zaključili
smo da korupciju efikasno mogu suzbijati samo za to posebno osposobljeni državni
službenici snabdjeveni prikladnim zakonskim „alatom“, koji i sami nisu korumpirani.
Radi toga svaka borba protiv korupcije mora početi borbom protiv korupcije u
redovima policije, za što treba iznaći prikladna zakonska rješenja, a onda taj model
širiti na cjelokupnu javnu upravu, odnosno javne službe.

Nema sumnje da i u okviru postojećih zakonskih rješenja ima prostora za efikasnu

antikorupcijsku borbu ukoliko propise tumačimo na način na koji je to rađeno u ovom
radu. U suprotnom, snage za suzbijanje korupcije „golim rukama jurišaju na Bastilju“.
Bilo kako bilo, zbog iznimnih teškoća u dokazivanju nekih vrlo perfidnih oblika
korumpiranja, kao središnje pitanje antikorupcijske borbe postavlja se pitanje pravne
dopustivosti „testiranja integriteta“. Moguće je jednako uvjerljivo izložiti argumente i
za i protiv te metode, no držimo da u ovom slučaju javni interes daleko preteže nad
interesom bilo kojeg pojedinca, te da je to condicio sine qua non ili uvjet bez kojeg se
ne može zadati ozbiljniji udarac korupciji.

Prihvaćanjem te metode uputila bi se više nego jasna poruka svim „lovcima u

mutnom“, a za povjerovati je da bi i sam taj čin djelovao preventivno za „prigodno
korumpirane“, dok na „okorjele“ ionako ništa osim prikladne sankcije ne ostavlja jači
dojam. Tako bi na takvom testu vrlo vjerojatno „padali“ baš okorjeli korupcionaši, što
bi i trebao biti prvenstven interes.

S druge strane, i ona velika većina časnih i čestitih službenika zaslužuje svoju
poruku. Treba im dati jasnu uputu kako trebaju reagirati u slučaju pokušaja njihova

45
korumpiranja, kao npr. sačiniti i izdati kratku džepnu brošuru sa preciznim uputama
kako treba postupiti određeni državni službenik ili drugi građanin u slučaju da mu se
ponudi mito koju bi bilo uputno razraditi i dogovoriti sa državnim odvjetništvom.

I konačno, svi građani Republike Hrvatske zaslužuju svoju poruku. A ona jedino
može i mora glasiti: može se i hoće se.

46