Bab 1-5

BAB 1
PENGENALAN KEPADA
UNDANG-UNDANG PENTADBIRAN
OBJEKTIF BAB
Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Menyatakan definisi Undang-Undang Pentadbiran.
2. Membincangkan skop Undang-Undang Pentadbiran.
3. Menghuraikan faktor-faktor perkembangan Undang-Undang
Pentadbiran.
4. Membezakan Undang-Undang Pentadbiran dan Undang-
Undang Perlembagaan.
1.1 PENGENALAN
Undang-Undang Pentadbiran secara dasarnya adalah merupakan satu

himpunan peraturan-peraturan yang dapat membentuk sebuah
pentadbiran yang baik dan adil. Ia memastikan ketelusan serta
konsep akauntabiliti atau tanggungjawab yang patut diamalkan di
dalam proses pentadbiran sesebuah negara.
Wujudnya Undang-Undang Pentadbiran menunjukkan kepada kita

bahawa badan pentadbiran juga adalah tertakluk kepada kawalan
undang-undang, terutama kawalan oleh badan kehakiman. Undang-
Undang Pentadbiran juga memberi penjelasan tentang kuasa-kuasa
pentadbiran dalam setiap aspek pentadbiran. Sebagai contoh, jentera
pentadbiran tertentu akan mengetahui adakah tindakan atau
keputusan yang telah di ambil berada di dalam bidangkuasa mereka.
Cara ini dapat mengelak pentadbir tersebut dari melaksanakan
perkara yang bukan berada di dalam bidangkuasa yang
diperuntukkan. Ini dapat mengelakkan dari berlakunya ultra-virus
dalam pengurusan pentadbiran.
Anda tentu dapat merasakan kepentingan Undang-Undang

Pentadbiran di dalam sesebuah negara. Undang-Undang Pentadbiran
1
ini amat penting kepada semua pihak lebih-lebih lagi kepada rakyat
di dalam sesebuah negara kerana hanya Undang-Undang
Pentadbiran yang dapat menyelesaikan ketidakadilan yang berlaku
di dalam negara tersebut. Antara sebabnya ialah amalan birokrasi
dan kuasa budibicara yang luas telah diberikan kepada pihak
pentadbiran dalam melaksanakan tugas mereka.
Walaupun Undang-Undang Pentadbiran akan terus berkembang dari

semasa ke semasa, semakan kehakiman terhadap tindakan
pentadbiran ini juga akan terus berkembang seiring dengan
perkembangan pesat yang berlaku di dalam aktiviti-aktiviti
pentadbiran itu sendiri.
1.2 FAKTOR-FAKTOR YANG MENYUMBANG KEPADA

PERKEMBANGAN UNDANG-UNDANG PENTADBIRAN
Undang-Undang Pentadbiran telah berkembang dengan pesatnya

dalam kurun ke-20 di negara-negara demokratik termasuklah di
Malaysia sendiri. Perkembangan yang berlaku dikira agak lambat
berbanding dengan perkembangan cabang perundangan lain.
Perkembangan tersebut berlaku atas sebab keperluan dan bukan
seperti Undang-Undang Perlembagaan yang berlaku atas satu
gubalan. Pertumbuhan dan perkembangan tersebut berlaku dalam
aspek kuantiti, kualiti dan kepentingan-kepentingan yang ada kaitan
(relative significance) bersesuaian dengan peredaran masa dan zaman.
Contohnya, pemakaian atau aplikasi Prinsip Keadilan Asasi serta

Remedi yang diperkenalkan pada abad ke-17 adalah terhad dan ia
hanya giat di aplikasikan dalam sistem pentadbiran apabila Kerajaan
menggubal polisi dengan melibatkan diri dalam urusan sosio-
ekonomi rakyat. Di sinilah pentingnya Undang-Undang
Pentadbiran kerana ia dapat mengawal tindakan serta perkembangan
kuasa yang berlaku kepada pihak pentadbiran.
Kita akan lebih memahami Undang-Undang Pentadbiran apabila

kita mengetahui apakah faktor-faktor yang menyumbang kepada
perkembangan Undang-Undang Pentadbiran itu sendiri. Berikut
merupakan faktor-faktor perkembangan Undang-Undang
Pentadbiran (MP Jain,1997):
2
1. Perkembangan dalam jentera, fungsi dan kuasa pihak
pentadbiran
Kerajaan mana-mana negara pun tidak akan teragak-agak untuk

mendapatkan lebih kuasa bagi mempertahankan negara disebabkan
adanya ancaman dari dalam atau luar negara yang boleh mengancam
keselamatan negara. Selalunya pihak pemerintah akan menggunakan
undang-undang untuk tujuan tersebut. Kuasa-kuasa yang
diperuntukkan undang-undang tertentu mengekalkan keamanan dan
menjamin ketenteraman di dalam negara lebih-lebih lagi dalam
mengawal sesuatu yang di luar jangkaan. Bagi mengatasi keadaan
serta ancaman tersebut kuasa-kuasa yang diperolehi boleh
menyebabkan berlakunya perkembangan dalam jentera, fungsi serta
kuasa pihak pentadbiran.
Sebagai contoh, keadaan kacau bilau yang berlaku pada tahun 60- an
menyebabkan kerajaan menggubal Undang-Undang Darurat di
bawah Perkara 150 Perlembagaan Malaysia dan juga Akta
Keselamatan Dalam Negeri (ISA) 1960 sebagai langkah keselamatan.
Undang-undang ini memberi kuasa budibicara kepada pemerintah
untuk menghalang kebebasan asasi seseorang serta membolehkan
kerajaan menahan seseorang tanpa bicara dalam tempoh tertentu
bagi mengekalkan keamanan dalam negara.
2. Perubahan di dalam peranan dan fungsi negara
Dalam abad ke-19, negara lebih menumpukan tentang keselamatan

dari ancaman luar, bagaimana mengekalkan keamanan, bertindak
adil dalam sebarang tindakan atau pertikaian peribadi yang
dikemukakan oleh mana-mana individu serta kutipan cukai untuk
mengendalikan urusan asas mereka.
Aktiviti ekonomi dikendalikan mengikut prinsip ‘laissez faire’ atau

‘free enterprise’. Ia lebih menekankan prinsip ‘individualism’,
‘individual enterprise’ dan ‘self- help’. Falsafah ini akhirnya memberi
kesan negatif terhadap kebajikan orang ramai dan kebanyakan
rakyat tidak berpuas hati kerana ia hanya menguntungkan pihak
yang berada dan berkemampuan.
Atas sebab di atas negara telah mula berubah dan memainkan

peranan aktif dalam aktiviti ekonomi dengan mewujudkan falsafah
3
‘state collectivism’. Falsafah ini merupakan asas kepada sesebuah
kerajaan yang berbentuk ‘social welfare state’.
3. Perspektif baru pentadbiran negara moden memerlukan

penglibatan negara secara positif dalam semua aspek
kehidupan rakyat dan menguruskan kehendak sosio-
ekonomi rakyat
Kerajaan sekarang lebih terlibat dalam semua aspek kehidupan

rakyat. Penglibatan ini merupakan instrumen untuk
memperkembangkan lagi kebajikan sosio-ekonomi rakyat sendiri
seperti dalam memberi kemudahan awam, membina jalanraya,
perkhidmatan kesihatan, perkhidmatan kebajikan dan moral rakyat
serta menyediakan kemudahan infrastruktur atau fasiliti dalam
perkhidmatan pelajaran.
Dalam memperkatakan tentang negara moden, Friedman dalam

bukunya ‘The Rule of law and The Welfare State’ membahagikan
fungsi kerajaan moden kepada lima bahagian, iaitu
(i) Negara sebagai pelindung (protector) - Bermaksud
untuk melindungi dan mempertahankan negara dari
ancaman musuh luar dan dalam negara.
(ii) Negara sebagai penyumbang (provider) -
melaksanakan konsep ‘social welfare state’ iaitu
memastikan supaya semua orang menikmati
sekurang-kurangnya taraf minima dalam kehidupan
dengan memberi perkhidmatan sosial dan kebajikan
kepada rakyat. Contohnya sumbangan berbentuk
pencen kepada pesara dan juga perkhidmatan
kesihatan atau perubatan.
(iii) Negara sebagai pengawal (regulator) - Bermaksud
negara bertindak mengawal beberapa aktiviti
masyarakat seperti pembangunan dan perancangan
Bandar atau kampung dan mengawal persekitaran.
(iv) Negara sebagai pengusaha (entrepreneur) -
Bermaksud negara terlibat dalam beberapa aktiviti
komersial dengan mewujudkan perbadanan tertentu.
(v) Negara sebagai pengadil (umpire) - Bermaksud
negara mengadili kepentingan mana-mana sektor yang
bersaing dalam masyarakat dengan adil dan saksama.
4
4. Penglibatan negara secara aktif untuk memperbaiki
moral, fizikal dan aktiviti sosio-ekonomi menambahkan
fungsinya
Fungsi yang semakin luas memerlukan tiga badan utama kerajaan,

iaitu perundangan, eksekutif dan kehakiman diberi lebih kuasa.
Penggubalan undang-undang yang banyak bagi membolehkan negara
melaksanakan fungsinya boleh membawa kepada banyak pertikaian.
Badan Kehakiman juga tidak dapat menyelesaikan pertikaian yang
terjadi. Disebabkan itulah badan separa kehakiman diperlukan
untuk melaksanakan tugas-tugas tersebut. Penyerahan tugas-tugas
oleh badan separa kehakiman bermaksud perlaksanaan atau
pengambil alihan kuasa oleh peringkat pentadbiran dalam
melaksanakan fungsi yang semakin bertambah.
Oleh kerana itulah wujudnya Perundangan Kecil, Tribunal dan juga

beberapa Perbadanan Awam bagi memenuhi fungsi-fungsi negara
yang semakin berkembang.
5. Perluasan kuasa pihak pentadbiran
Ia tidak dapat dielakkan kerana kebanyakan masalah sosio-ekonomi

yang kompleks memerlukan penyelesaian segera, ringkas, terbaik
dan praktikal. Penyelesaian ini tidak dapat dilaksanakan melalui
proses biasa oleh badan perundangan dan kehakiman. Badan
Perundangan tidak mempunyai cukup masa, teknik dan kepakaran
bagi menyelesaikan segala masalah yang timbul secara terperinci dan
segera kerana ia harus mengikut polisi-polisi tertentu yang telah
ditetapkan.
Begitu juga dengan badan kehakiman yang mengambil masa yang

lama untuk menyelesaikan sesuatu kes. Ia harus mengikut prosedur
formal mahkamah dan memerlukan kos yang tinggi.
Pentadbiran moden perlu lebih dinamik. Ia memerlukan

pengetahuan teknikal, ujian yang berterusan serta penyesuaian yang
lebih terperinci. Bagi memenuhi keperluan di atas, tugas-tugas
tersebut dirasakan dapat dilaksanakan hanya oleh badan
pentadbiran. Badan pentadbiran dapat menyelesaikan masalah dalam
keadaan semasa dengan mengutarakan teknik-teknik, prosedur dan
instrumen yang baru. Mereka juga dapat bertindak dengan cepat
5
tanpa melalui prosedur formal seperti di mahkamah. Khidmat pakar
serta memperolehi teknik serta pengetahuan dalam bidang
pengkhususan tertentu juga dapat disediakan oleh pihak
pentadbiran.
6. Wujudnya pelbagai fungsi atau jentera pentadbiran untuk

menjalankan fungsi negara
Kepelbagaian fungsi negara telah mewujudkan pelbagai badan atau

jentera pentadbiran seperti Suruhanjaya, Tribunal, Lembaga,
jabatan, direktorat dan sebagainya bagi melaksanakan fungsi-fungsi
tersebut.
7. Keperluan untuk mengawal kuasa supaya tidak

disalahguna
‘State activism’ telah menyebabkan timbulnya empayar baru bagi

kuasa birokrat. Telah wujud hubungan kompleks antara individu
dan pihak pentadbiran. Perlaksanaan kuasa budibicara oleh pihak
eksekutif memberi kesan terhadap hak, kebebasan dan harta
individu. Oleh kerana itu perlulah ada kawalan terhadap tindakan
pihak pentadbiran bagi mengelakkan salah guna kuasa di dalam
melaksanakan tugas mereka sehingga boleh menjejaskan hak atau
kebebasan seseorang.
Locke pernah berkata dalam kurun ke-17:
“ Wherever law ends, tyranny begins.”
Di sinilah Undang-Undang Pentadbiran boleh memastikan agar

sebarang keputusan dan tindakan yang diambil berlandaskan
undang-undang.
Kita juga boleh katakan di sini Undang-Undang Pentadbiran ialah

undang-undang mengenai kawalan kuasa kerajaan seperti apa yang
diperkatakan oleh Wade (Administrative Law, 1994):
“ A first approximation to a definition of

administrative law is to say that it is the law relating
to the control of governmental power. This, at any
rate, is the heart of the subject.”
6
Wade seterusnya berkata:
“The primary purpose of administrative law,

therefore , is to keep thepowers of government within
their legal bounds, so as to protect the citizen against
their abuse. The powerful engines of authority must
be prevented from running amok….Abuse is therefore
inevitable, and it is all the more necessary that the
law should provide means to check it….Subject as it is
to the vast empires of executive power that have been
created, the public must be able to rely on the law to
ensure that all this power may be used in a way
conformable to its ideas of fair dealing and good
administration.”
8. Keperluan untuk mengimbangi hak-hak individu dan

tuntutan pentadbiran
Dalam konteks ini Undang-Undang Pentadbiran perlu

memperseimbangkan antara tuntutan hak individu (private right)
dan kebajikan orang awam (public good). Hal ini telah diperjelaskan
lagi oleh Griffith and Street (Principle of Administrative Law, 1973):
“Administrative law poses that most important

problem of our time: the relationship between public
power and personal right. We are concerned, then,
not merely with the powers and processes of the
administration, but with the controls of the
administration, legal and political, without which
that essential balance between individual liberty and
public good is impossible.”
9. Menentukan keperluan dan tindakan kerajaan adalah

mengikut landasan undang-undang
Dalam sistem pentadbiran sesebuah negara demokratik sekarang ini,

cara kawalan dan pengurusan kuasa kerajaan merupakan satu
masalah besar yang prlu diberi perhatian. Dalam hal ini Undang-
Undang Pentadbiran memainkan peranan penting bagi memastikan
agar keperluan dan tindakan kerajaan tidak terkeluar dari landasan
undang-undang. Undang-Undang Pentadbiran juga perlu
mewujudkan mekanisma kawalan yang lengkap bagi memeriksa
7
sama ada wujud penyalahgunaan kuasa tanpa mengganggu
kelancaran urusan kuasa mereka.
SOALAN DALAM TEKS 1.1
1. Jelaskan secara ringkas faktor-faktor yang

menyumbang kepada perkembangan Undang-
Undang Pentadbiran.
2. Apakah fungsi sebuah kerajaan moden menurut
pandangan Friedman.
Semak jawapan anda di akhir bab ini.
1.3 DEFINISI UNDANG-UNDANG PENTADBIRAN
Tidak ada satu definisi yang lengkap dan memuaskan yang dapat kita
ambil bagi menggambarkan apakah itu Undang-Undang
Pentadbiran. Kita hanya dapat mengetahuinya apabila mengkaji
beberapa definisi yang diberikan oleh ahli ilmuan undang-undang
sendiri.
Menurut Davis, seorang ahli falsafah Amerika, Undang-Undang

Pentadbiran ialah undang-undang berkaitan dengan kuasa dan
peraturan agensi pentadbiran terutama undang-undang mengenai
semakan semula kehakiman terhadap tindakan pentadbiran (judicial
review of administrative action). Agensi pentadbiran kecuali badan
perundangan dan badan kehakiman di kira sebagai pihak berkuasa
kerajaan dan tindakan mereka boleh memberi kesan kepada orang
awam melalui proses membuat peraturan atau penghakiman.
Penjawat awam yang mempunyai peranan dalam Pentadbiran Awam
atau yang mengendalikan masalah yang tiada kaitan dengan
penghakiman atau membuat undang-undang tidak termasuk dalam
skop Undang-Undang Pentadbiran.
Davis memberikan lebih penekanan kepada proses pentadbiran itu

sendiri atau kuasa insidental seperti pengawasan, pendakwaan,
penyiasatan, penasihatan dan perisytiharan.
8
Kelemahan definisi Davis ialah, penekanan cuma diberikan kepada
kuasa perundangan deligasi (delegated legislation) dan penghakiman
(adjudication). Davis tidak menyentuh tentang kuasa budibicara yang
dimiliki pihak pentadbiran. Beliau Cuma menekankan tentang
kawalan kehakiman terhadap tindakan pentadbiran tanpa
menyentuh kawalan-kawalan lain seperti kawalan oleh badan
perundangan, kawalan melalui Tribunal serta rayuan oleh pihak
pentadbiran.
Di England, menurut Professor Dicey, Undang-Undang Pentadbiran

ialah undang-undang mengenai sistem perundangan negara yang
menentukan perkara berikut:
(i) Status undang-undang dan tanggungjawab semua

pegawai kerajaan;
(ii) Menentukan hak dan tanggungan individu dalam
berurusan dengan pegawai-pegawai awam; dan
(iii) Memperuntukkan prosidur bagaimana hak dan
tanggungan tersebut harus dilaksanakan.
Kelemahan definisi Dicey ialah beliau meletakkan Undang-Undang

Pentadbiran dalam skop yang amat sempit dan terbatas. Beliau
mengeluarkan banyak aspek yang patut ada pada jentera pentadbiran
moden seperti perbadanan awam dari skop Undang-Undang
Pentadbiran. Dicey cuma menekankan kepada permasalahan
kawalan kehakiman terhadap penjawat awam tanpa mengambil kira
mekanisma kawalan yang lain yang boleh digunaan untuk mengawal
kuasa pentadbiran.
Pendekatan moden British terhadap Undang-Undang Pentadbiran

dijelaskan dalam definisi yang diberikan oleh Jennings. Beliau
menyatakan bahawa Undang-Undang Pentadbiran adalah undang-
undang berkaitan pentadbiran yang akan menentukan organisasi,
kuasa dan tanggungjawab pihak berkuasa pentadbiran.
Tafsiran yang di buat oleh Jennings terlalu luas. Kritikan pada

tafsiran beliau terbahagi kepada dua, iaitu
(i) Tafsiran yang luas itu tidak dapat membezakan antara

Undang-Undang Pentadbiran dengan Undang-
Undang Perlembagaan kerana Undang-Undang
Perlembagaan menyentuh mengenai organisasi pihak
berkuasa pentadbiran; dan
9
(ii) Tafsiran beliau juga menyentuh Undang-Undang
substantif apabila menentukan sama ada tindakan
pentadbiran sah atau tidak.
Seterusnya menurut Wade & Philips, Undang-Undang Pentadbiran

ialah cabang Undang-Undang Awam (public law) yang menyentuh
tentang komposisi, kuasa, tanggungjawab, hak-hak dan tanggungan
badan kerajaan yang terlibat dalam pentadbiran. Menurut Wade,
Undang-Undang Pentadbiran adalah berkenaan dengan kuasa pihak
berkuasa awam khususnya cara perlaksanaan kuasa tersebut. Definisi
ini menekankan tentang kuasa sahaja. Objektif utamanya ialah
melindungi rakyat dari salah guna kuasa oleh pihak pentadbiran.
M.P. Jain (Administrative Law of Malaysia and Singapore, 1997)

menggariskan empat perkara di dalam membincangkan skop atau
kandungan undang-undang Pentadbiran. Undang-Undang
Pentadbiran adalah undang-undang mengenai
(i) Struktur, kuasa dan fungsi badan pentadbiran - Ia

berkaitan dengan penyusunan dan kuasa badan
pentadbiran. Maksud badan pentadbir di sini adalah
termasuk semua jenis badan pentadbiran atau pihak
berkuasa awam.
(ii) Had kuasa badan pentadbiran. Had kuada tersebut
sama ada secara nyata atau tersirat - Kuasa nyata
diperuntukkan di dalam Statut atau mana-mana Akta
yang berkaitan. Manakala kuasa tersirat pula datang
dari hasil tafsiran mahkamah dalam membuat
keputusan.
(iii) Cara dan prosidur yang diikuti dalam melaksanakan
kuasa dan fungsi badan pentadbiran - Prosedur
pentadbiran yang adil adalah satu cara untuk
mengurangkan berlakunya salah guna kuasa
budibicara yang diberi kepada pihak pentadbir.
(iv) Cara bagaimana kuasa tersebut dikawal termasuklah
remedi kepada sesiapa yang merasakan haknya telah
dicerobohi - Selain dari kawalan kehakiman, kawalan
lain juga diperaktikkanseperti kawalan dalaman
sesebuah organisasi termasuklah pengolahan satu
prosidur yang adil bagi mengurangkan salah guna
kuasa oleh pentadbir. Kawalan-kalawan lain adalah
seperti Ombudsman, Tribunal dan sebagainya.
10
Berdasarkan kepada definisi-definisi yang telah kita pelajari, jelas di
sini bahawa tidak ada satu definisi lengkap dan memuaskan untuk
menerangkan apakah itu Undang-Undang Pentadbiran. Tetapi
dengan mengetahui definisi-definisi tadi dapat memberikan
gambaran atau skop tentang apakah yang dimaksudkan dengan
Undang-Undang Pentadbiran.
Secara ringkasnya dapat kita rumuskan bahawa Undang-Undang

Pentadbiran adalah undang-undang yang menentukan organisasi,
kuasa serta tanggungjawab pihak berkuasa pentadbiran termasuklah
perlaksanaan dan kawalan kuasa-kuasa kerajaan.
1. Jelaskan komen yang diberikan terhadap

definisi Jennings.
2. Apakah empat perkara yang dijelaskan oleh
Profesor M.P.Jain mengenai skop Undang-
Undang Pentadbiran.
1.4 UNDANG-UNDANG PERLEMBAGAAN
Dalam membincangkan tentang Undang-Undang Pentadbiran, kita

juga tidak dapat lari dari mengetahui beberapa aspek yang
terkandung di dalam Undang-Undang Perlembagaan. Ini kerana
Undang-Undang Perlembagaan merupakan antara sumber Undang-
Undang Pentadbiran; selain dari Undang-Undang Kes (Case Law),
konvensyen seperti keputusan kabinet, arahan menteri, surat
pekeliling, ucapan menteri dan terakhir pandangan dan pendapat
penulis buku-buku teks bagi Undang-Undang Pentadbiran atau
Undang-Undang Perlembagaan. Secara umumnya sumber Undang-
Undang Pentadbiran mengandungi semua undang-undang dan
prinsip-prinsip yang mengurus dan menguasai hal-ehwal pentadbiran
negara.
11
Terdapat hubungan yang rapat antara Undang-Undang
Perlembagaan dengan Undang-Undang Pentadbiran di negara kita
kerana keduanya adalah sebahagian dari Undang-Undang Awam
(Public Law) dan berurusan dengan kuasa-kuasa dan fungsi-fungsi
kerajaan. Keduanya juga bertujuan untuk membahagi dan mengawal
kuasa di dalam negara.
Perbezaan secara praktikal antara kedua-dua cabang Undang-Undang

Awam tersebut adalah seperti berikut; Undang-Undang
Perlembagaan berurusan khususnya keatas struktur, organisasi,
kuasa dan fungsi tiga badan utama kerajaan iaitu perundangan,
eksekutif dan kehakiman serta hubungkait antaranya. Manakala
Undang-Undang Pentadbiran merujuk khususnya kepada operasi
atau perlaksanaan pentadbiran secara individu iaitu perlaksanaan
kuasa oleh pihak berkuasa pentadbiran.
Beberapa prinsip Undang-Undang Pentadbiran boleh di dapati di

dalam Undang-Undang Perlembagaan. Sebagai contoh Perkara
135(2) memperuntukkan bahawa tiada seseorang anggota mana-mana
perkhidmatan boleh dibuang kerja atau diturunkan pangkat dengan
tidak diberi peluang yang menasabah untuk mendengar. Di sini
prinsip keadilan asasi iaitu hak untuk di dengar adalah terpakai.
Oleh kerana itu kita perlu juga mengetahui tentang Undang-Undang

Perlembagaan untuk kita lebih menghargai dan memahami Undang-
Undang Pentadbiran memandangkan keduanya mempunyai
perkaitan yang erat serta saling melengkapi antara satu sama lain.
1. Jelaskan perbezaan antara Undang-Undang

Pentadbiran dengan Undang-Undang
Perlembagaan.
2. Apakah sumber Undang-Undang Pentadbiran di
Malaysia.
12
1.4.1 Definisi Undang-Undang Perlembagaan
Mengikut Kamus Undang-Undang Oxford, Perlembagaan

bermaksud peraturan-peraturan dan amalan-amalan yang
menentukan corak dan fungsi organ-organ kerajaan dalam sesebuah
negara.
Hakim Tun Suffian Hashim (Mengenal Perlembagaan Malaysia, 1997)

memberi definisi Perlembagaan sebagai undang-undang tertinggi
yang menjadi asas kepada sistem kerajaan dan sistem undang-undang.
Tafsiran ini khusus kepada perlembagaan Persekutuan Malaysia
sahaja kerana pada umumnya Perlembagaan tidak semestinya
merupakan undang-undang yang tertinggi bagi negara-negara lain.
Menurut Wade & Bradley (Constitutional and administrative Law,

1985) ada dua tafsiran kepada perlembagaan, iaitu
(i) Pertama; satu dokumen yang mempunyai kesucian

undang-undang yang menurunkan rangka dan fungsi
utama bedan-badan kerajaan di dalam sesebuah negara
dan mengisytiharkan prinsip-prinsip yang harus
diikuti oleh badan-badan tersebut.
(ii) Kedua; Keseluruhan sistem kerajaan sesebuah negara,
koleksi peraturan yang mewujud dan menyelaras atau
memerintah kerajaan.
Menurut Tun Salleh Abas pula (Prinsip Perlembagaan dan

Pemerintahan di Malaysia, 1997). Perlembagaan adalah suatu suratan
yang mengandungi semua undang-undang tertinggi yang dianggap
mustahak bagi mewujudkan sesebuah negara moden. Tafsiran ini
lebih menjurus kepada Perlembagaan bertulis.
1.4.2 Undang-Undang Perlembagaan di Malaysia
Malaysia mengamalkan sistem Perlembagaan bertulis. Ia merupkan

satu dokumen bertulis yang formal dan dikenali sebagai
Perlembagaan Persekutuan. Ia menurunkan struktur dan prinsip-
prinsip yang harus diikuti oleh badan-badan utama kerajaan iaitu
badan eksekutif, badan perundangan dan badan kehakiman.
Di dalam Bab 3 Bahagian 4, Perlembagaan Persekutuan menurunkan

kuasa eksekutif kepada Yang di-Pertuan Agong tertakluk kepada
13
mana-mana Undang-Undang Persekutuan dan kuasa itu dijalankan
olehnya atau oleh Jemaah menteri atau mana-mana menteri, tetapi
Parlimen dengan undang-undang boleh memberi tugas-tugas
pemerintah kepada orang lain.
Dalam Bab 4 Bahagian 4, Perlembagaan menurunkan kuasa

perundangan Persekutuan kepada Parlimen yang mengandungi Yang
di-Pertuan Agong dan dua majlis yang dinamakan Dewan Negara
dan Dewan Rakyat.
Dalam Bahagian 9, Perlembagaan Persekutuan menurunkan kuasa

kehakiman bagi Persekutuan kepada dua Mahkamah Tinggi, iaitu
satu di Semenanjung Malaysia dan satu lagi di Sabah dan Sarawak
serta mana-mana mahkamah bawahan sebagaimana yang
diperuntukkan oleh Undang-Undang Persekutuan.
1.4.3 Sistem Kerajaan Malaysia
Malaysia mengamalkan Sistem Raja Berperlembagaan serta

Demokrasi Berparlimen. Berdasarkan peruntukkan dalam Perkara 4
Perlembagaan Persekutuan, Malaysia mengamalkan Doktrin
Ketertinggian Perlembagaan atau ‘Supremacy of The Constitution’ dan
bukan Ketertinggian Parlimen. Ini bermaksud Parlimen di Malaysia
masih tertakluk kepada Perlembagaan dan hanya boleh membuat
dan meminda undang-undang menurut bidang kuasa yang telah
ditetapkan dalam Perlembagaan. Sekiranya undang-undang yang
diluluskan oleh parlimen bertentangan dengan Perlembagaan,
undang-undang itu dianggap sebagai tidak sah. Manakala
berdasarkan Perkara 162, undang-undang yang sedia ada hendaklah
terus berkuatkuasa pada dan selepas hari Merdeka dengan dibuat
pengubahsuaian sehinggalah dimansuhkan atau dibatalkan oleh
pihak yang berkuasa berbuat demikian.
Sepertimana yang diperuntukkan dalam Perkara 1(1) Perlembagaan

Malaysia, Sistem Kerajaan Malaysia berbentuk Persekutuan di mana
kuasa pemerintah dan perundangan dibahagikan antara Persekutuan
dengan Dewan Undangan Negeri.
Bahagian 6 Perlembagaan Persekutuan memperjelaskan kepada kita

tentang perhubungan antara Persekutuan dengan Negeri-Negeri.
Perkara 73 menetapkan had Undang-Undang Persekutuan dan
Negeri di mana kuasa diberi oleh Perlembagaan kepada Parlimen
14
untuk membuat undang-undang bagi seluruh atau mana-mana
bahagian Persekutuan dan juga undang-undang yang berkuatkuasa
luar serta dalam Persekutuan. Manakala bagi Badan perundangan
Negeri, ia boleh membuat undang-undang bagi seluruh atau mana-
mana bahagian negeri itu.
Parlimen boleh membuat undang-undang mengenai mana-mana

perkara yang disebutkan dalam Senarai Persekutuan (Senarai
Pertama) atau Senarai Bersama (Senarai Kedua) dan Badan
Perundangan Negeri boleh membuat undang-undang seperti yang di
sebut di dalam Senarai Negeri (Senarai Kedua) dan Senarai Bersama
(Senarai Ketiga). Kesemua senarai tersebut dinyatakan dalam Jadual
Kesembilan Perlembagaan Persekutuan.
Perkara 75 pula memperuntukkan tentang kelebihan kuasa bagi

Persekutuan, iaitu sekiranya terdapat pertentangan antara Undang-
Undang Persekutuan dan Undang-Undang Negeri, maka Undang-
Undang Persekutuan yang akan terpakai dan berkuatkuasa.
Dalam kes George Town City Council V Government of State of

Penang (1967) 1 MLJ 169, mahkamah memutuskan bahawa undang-
undang yang dibuat oleh Dewan Undangan Negeri yang
bertentangan dengan Undang-Undang Persekutuan adalah tidak sah
setakat mana ia bertentangan.
Seterusnya Perkara 128 memberi kuasa hanya kepada Mahkamah

Persekutuan untuk menentukan bidangkuasa parlimen dan Badan
perundangan Negeri dalam membuat undang-undang agar tidak
terbatal dan juga tentang pertikaian mengenai apa-apa soal lain
antara Negeri-negeri atau di antara Persekutuan dengan mana-mana
negeri.
Walaupun sistem kerajaan kita memperuntukkan tentang

ketertinggian Perlembagaan seperti dalam perkara 4(1), akan tetapi
dalam keadaan tertentu Parlimen diberi kuasa untuk membuat
undang-undang walaupun ianya bertentangan dengan Perlembagaan.
Sebagai contoh apabila darurat diisytiharkan oleh YDPA di bawah
Perkara 150 Perlembagaan Malaysia. Dalam hal ini kuasa yang luas
diperuntukkan bagi membolehkan YDPA mangisytiharkan Darurat
sekiranya beliau berpuashati bahawa keselamatan dan kehidupan
ekonomi serta ketenteraman awam tergugat. Baginda juga boleh
membuat undang-undang walaupun undang-undang tersebut
bertentangan dengan Perlembagaan.
15
1.5 CIRI-CIRI PERLEMBAGAAN DI BRITAIN
Kita akan pelajari secara ringkas tentang prinsip perlembagaan yang

terpakai di Britain. Adakah ianya sama dengan sistem yang menjadi
amalan di negara kita. Britain mangamalkan sistem Perlembagaan
tidak bertulis. Salah satu daripada ciri-ciri Perlembagaannya ialah
ketertinggian Parlimen, berbeza dengan di Malaysia. Prinsip ini
mempunyai dua makna iaitu pertama; Ketertinggan kuasa membuat
undang-undang oleh Parlimen (Parliamentary Supremacy) dan yang
kedua; tanggungjawab pihak eksekutif kepada Parlimen
(Responsibility Of Executive to Parliament).
Maksud Ketertinggian kuasa Parlimen membuat undang-undang

ialah, hanya Parlimen sahaja yang mempunyai kuasa membuat
undang-undang dan bukan badan-badan yang lain. Tidak wujud satu
sekatan ke atas kuasa Parlimen sebagai badan perundangan untuk
membuat sebarang undang-undang dengan tiada hadnya. Mahkamah
sendiri tidak mempunyai kuasa untuk mempersoalkan undang-
undang yang dibuat oleh Parlimen. Parlimen mempunyai kuasa
untuk mewakilkan kuasa perundangan kepada mana-mana badan
tertentu. Ia Cuma tidak boleh membuat undang-undang yang akan
menghadkan kuasa Parlimen yang akan datang.
Maksud tanggungjawab eksekutif kepada Parlimen ialah, semua ahli

kabinet adalah bertanggungjawab bersama kepada Parlimen terhadap
segala polisi atau dasar yang dibuatnya. Lord Salisbury Pada tahun
1878 menyatakan: “….apa yang diluluskan oleh Kabinet, setiap
ahlinya yang tidak meletak jawatan adalah bertanggungjawab secara
mutlak dan tidak mempunyai hak kemudiannya untuk mengatakan
bahawa dia bersetuju terhadap kompromi pada satu kes, sementara
di dalam kes lain dia telah dipujuk oleh rakannya…..”
Ini bermaksud setiap ahli seharusnya mempertahankan setiap

keputusan yang telah dicapai setelah keputusan tersebut dipersetujui
dalam mesyuarat kabinet. Ini adalah prinsip utama Jemaah Menteri
kepada Parlimen.
Pengertian tanggung jawab bersama di Britain bermaksud:
(i) Perdana Menteri dan menteri-menteri adalah

bertanggung jawab bersama kepada Parlimen,
16
terutama kepada House of Commons terhadap urusan
pentadbiran negara.
(ii) Jika Perdana Menteri meninggal dunia atau meletak
jawatan dan parti yang sama masih berkuasa, semua
menteri adalah tertakluk kepada Perdana Menteri
baru.
(iii) Walaupun menteri-menteri adalah bertanggungjawab
secara individu kepada parlimen atau urusan jabatan
atau kementerian masing-masing, konsep
tanggungjawab bersama akan digunakan untuk
membela menteri yang lemah atau tidak popular.
(iv) Setiap menteri adalah bertanggungjawab terhadap
segala keputusan yang dibuat oleh Kerajaan. Jika
beliau tidak bersetuju, beliau tidak boleh
menunjukkan bangkangan atau kritikan di khalayak
ramai walaupun beliau boleh meminta bantahannya
direkodkan dalam minit mesyuarat Kabinet.
Pengertian tanggung jawab bersama di Britain telah diterima pakai di

negara kita. Perlembagaan persekutuan sendiri telah
memperuntukkan dengan jelas di dalam Perkara 43(3) tentang
konsep tanggungjawab bersama atau kolektif iaitu: “Jemaah Menteri
adalah bersesama bertanggungjawab kepada Parlimen”.
1. Apakah maksud konsep ‘Ketertinggian Parlimen’

(Supremacy of Parliment) yang menjadi amalan
dalam sistem pemerintahan di Britain.
2. Jelaskan peruntukan yang terdapat dalam
Perlembagaan Malaysia tentang konsep
tanggungjawab bersama pihak eksekutif.
17
1.6 KESIMPULAN
Sebagai kesimpulan, dapat kita katakan bahawa Undang-Undang

Pentadbiran akan terus berkembang dari masa kesemasa berdasarkan
keperluan negara pada waktu tersebut. Walaupun tidak ada satu
definisi yang khusus berkenaan apakah itu Undang-Undang
Pentadbiran tetapi dengan merujuk kepada definisi-definisi yang
diberikan oleh ahli undang-undang dapat dijadikan garis panduan
tentang skop Undang-Undang Pentadbiran itu sendiri. Kepentingan
untuk mengetahui Undang-Undang Perlembagaan juga tidak di
nafikan kerana terdapat pertalian yang rapat antara kedua undang-
undang tersebut kerana ianya saling lengkap melengkapi antara satu
sama lain.
SOALAN PENILAIAN KENDIRI
1. Huraikan dengan jelas tentang skop Undang-Undang

pentadbiran.
2. Terdapat beberapa faktor yang menyumbang kepada

perkembangan Undang-Undang Pentadbiran. Huraikan
faktor-faktor tersebut.
3. Huraikan mengenai perkara-perkara berikut:
(i) Sistem Kerajaan Malaysia.

(ii) Ciri-ciri Perlembagaan di Britain.
Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.
JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS
SDT 1.1
1. (i) Perkembangan di dalam jentera, fungsi dan kuasa

pihak pentadbiran.
(ii) Perubahan di dalam peranan dan fungsi negara.
18
(iii) Pentadbiran negara moden melibatkan semua aspek
kehidupa rakyat dan menguruskan kehendak sosio-
ekonomi rakyat.
(iv) Penambahan kuasa dan fungsi di pihak eksekutif.
(v) Perkembangan kuasa pihak pentadbiran.
(vi) Wujudnya pelbagai badan atau jentera pentadbiran
untuk menjalankan fungsi negara.
(vii) Keperluan untuk mengawal kuasa supaya tidak
disalah guna.
(viii) Keperluan untuk mengimbangi hak-hak individu dan
tuntutan pentadbiran.
(ix) Menentukan keperluan dan tindakan kerajaan adalah
mengikut landasan undang-undang.
2. (i) Pelindung.
(ii) Penyumbang.
(iii) Pengawal.
(iv) Entrepreneur.
(v) Pengadil.
SDT 1.2
1. Tafsiran Jennings yang terlalu luas itu tidak dapat

membezakan antara Undang-Undang Pentadbiran dengan
Undang-Undang Perlembagaan dan tafsiran beliau juga
menyentuh undang-undang substantif dalam menentukan
tindakan pentadbiran sama ada sah atau tidak.
2. (i) Struktur, kuasa dan fungsi badan pentadbiran.

(ii) Had kuasa badan pentadbiran.
(iii) Cara dan prosedur yang diikuti dalam melaksanakan
kuasa dan fungsi badan pentadbiran.
(iv) Cara bagaimana kuasa tersebut di kawal termasuklah
remedi kepada sesiapa yang merasakan haknya
dicerobohi.
SDT 1.3
1. - Undang-Undang Perlembagaan berurusan khususnya

keatas struktur, organisasi, kuas dan fungsi tiga badan
utama kerajaan.
19
- Undang-Undang Pentadbiran merujuk khusus kepada
operasi atau perlaksanaan pentadbiran secara individu.
2. (i) Undang-Undang Perlembagaan.

(ii) Undang-Undang Kes.
(iii) Konvensyen - keputusan kabinet, arahan menteri,
surat pekeliling dan lain-lain.
(v) Pendapat penulis buku teks undang-undang.
SDT 1.4
1. Pertama : Ketinggian kuasa membuat undang-undang oleh

Parlimen.
Kedua : Tanggungjawab pihak eksekutif kepada
Parlimen.
2. Perkara 43 (3) Perlembagaan Persekutuan Malaysia

memperuntukkan bahawa “Jemaah menteri adalah bersesama
bertanggungjawab kepada Parlimen”.
20
BAB 2
KUASA-KUASA PENTADBIRAN
OBJEKTIF BAB

1. Memahami apakah kuasa-kuasa pentadbiran.
2. Menjelaskan jenis-jenis kuasa pentadbiran.
3. Membezakan di antara kuasa pentadbiran tulen dan kuasa
separa kehakiman.
4. Mengkaji tugas ataupun fungsi kuasa pentadbiran.
2.1 PENGENALAN
Secara umum, pemerintahan negara dibahagikan kepada tiga badan

utama iaitu badan perundangan (legislative) yang berfungsi untuk
membuat undang-undang, badan pemerintah (eksekutive) iaitu badan
yang memerintah dan melaksanakan undang-undang dan seterusnya
badan kehakiman (judiciary) yang berfungsi untuk mentafsir
undang-undang.
Seperti yang telah kita pelajari dalam bab yang lepas, perkembangan
Undang-Undang Pentadbiran telah menjadikan badan pentadbiran
di dalam sesebuah negara demokratik memerlukan lebih banyak
kuasa bagi melaksanakan fungsinya yang semakin bertambah. Bagi
melaksanakan fungsi tersebut, badan pentadbiran telah diberi kuasa
yang semakin luas, bukan semata-mata untuk membuat polisi serta
melaksanakan undang-undang tetapi lebih daripada itu yang
akibatnya lebih banyak menyentuh hak-hak individu.
Oleh sebab itu dalam mempelajari Undang-Undang Pentadbiran,

adalah penting untuk kita mengkaji tentang kategori tugas yang
berlainan di dalam badan pentadbiran. Beberapa kuasa pentadbiran
telah dibahagikan seperti berikut:
21
(i) Kuasa Perundangan (legislative).
(ii) Kuasa Separa Kehakiman (adjudicatory/quasi-judicial).
(iii) Kuasa Pentadbiran tulen (administrative).
1. Jelaskan tiga kuasa pentadbiran yang wujud di

dalam negara.
2.2 KUASA PERUNDANGAN
Apabila kita membincangkan kuasa perundangan di dalam konteks

badan pentadbiran, ia bermaksud kuasa untuk membuat Undang-
Undang Kecil. Pernahkah anda mendengar tentang Undang-Undang
Kecil atau Perundangan Kecil? Apakah itu Undang-Undang Kecil?
Walaupun fungsi sebenar badan perundangan adalah untuk

membuat undang-undang tetapi kuasa tersebut diwakilkan kepada
badan-badan berkuasa lain dan juga menteri-menteri bagi memenuhi
kehendak dan keperluan negara pada masa kini. Perundangan yang
dibuat oleh badan-badan yang diwakilkan inilah yang dipanggil
Undang-Undang Kecil. Perundangan Kecil ini hanya boleh dibuat
sekiranya diluluskan oleh Parlimen di dalam Statut atau dipanggil
Akta Induk (perundangan yang memebenarkan perwakilan kuasa
dibuat).
Menurut Seksyen 3 Akta Tafsiran 1948 dan 1967, Perundangan kecil

bermakna mana-mana Perisytiharan, perintah, peraturan, arahan,
pemberitahuan, by-law ataupun mana-mana instrumen yang dibuat
dibawah mana-mana Akta, Enakmen, Ordinan atau Badan Berkuasa
yang sah dan mempunyai kesan perundangan. Undang-Undang
Kecil ini akan dihuraikan dengan lebih luas dan mendalam di dalam
bab seterusnya.
22
Oleh itu, kuasa perundangan ini telah memberikan pentadbir-
pentadbir kuasa untuk membuat undang-undang, peraturan umum
atau polisi-polisi yang perlu dipatuhi bersesuaian dengan
perkembangan serta keperluan semasa yang berlaku di dalam
sesebuah negara. Undang-undang inilah yang dikenali sebagai
Undang-Undang Kecil atau Subsidiary Legislation.
1. Jelaskan secara ringkas jenis undang-undang

yang boleh di buat oleh pihak pentadbiran.
2. Apakah maksud Perundangan Kecil mengikut
Akta Tafsiran 1948 dan 1967?
2.3 KUASA SEPARA KEHAKIMAN
Kuasa kehakiman adalah kuasa yang diberi kepada mahkamah-

mahkamah bagi menyelesaikan sesuatu pertelingkahan dan juga
mentafsirkan undang-undang yang sedia ada. Perkembangan pesat
yang berlaku dalam sesebuah nagara demokrasi moden telah
menyebabkan mahkamah dibebani dengan kes-kes yang banyak.
Bagi menangani masalah tersebut, dirasakan perlu ada kuasa untuk
menyelesaikan apa-apa pertelingkahan yang melibatkan hal-ehwal
pentadbiran diberikan kepada badan pentadbiran sendiri untuk
menyelesaikannya. Badan pentadbiran yang memiliki kuasa
kehakiman tersebut dikenali sebagai kuasa separa kehakiman. Dalam
konteks ini kuasa separa kehakiman bererti kuasa kehakiman yang
dilaksanakan oleh badan pentadbiran. Contoh perlaksanaan kuasa
separa kehakiman dapat dilihat dengan wujudnya Tribunal-Tribunal
Pentadbiran dan juga badan-badan Tatatertib di jabatan-jabatan
tertentu.
23
1. Apakah yang dimaksudkan dengan Kuasa Separa

Kehakiman.
2.4 KUASA PENTADBIRAN TULEN
Kuasa pentadbiran tulen adalah kuasa yang bukan bersifat

perundangan atau kehakiman. Sesuatu tindakan yang bersifat
pentadbiran adalah bebas daripada sebarang acara kecuali jika statut
telah menetapkan sesuatu acara khas yang mesti diikuti. Para
pentadbir tidak terikat untuk memberikan alasan kepada setiap
tindakan atau keputusan yang dibuat melainkan sekiranya ada
peruntukan dalam statut atau Akta tertentu yang berkehendakkan
demikian.
Terdapat pelbagai contoh tindakan yang dikatakan termasuk di

bawah kuasa pentadbiran tulen. Antaranya:
(i) Seperti mengeluarkan kaedah-kaedah atau arahan-

arahan kepada mana-mana pihak berkuasa bawahan
yang tidak mempunyai kuatkuasa undang-undang.
(ii) Seterusnya menjalankan sesuatu siasatan berhubung
dengan sesuatu tindakan pentadbiran yang lain.
(iii) Mengeluarkan lesen perniagaan bagi membolehkan
seseorang manjalankan perniagaan di mana
perniagaan itu dikawal oleh undang-undang.
(iv) Tindakan atau keputusan yang dibuat seperti
pendaftaran kelahiran dan kematian, peraturan
terhadap aktiviti perniagaan, pengambilan harta
untuk keperluan atau kepentingan awam seperti
pengambilan tanah di bawah Akta Pengambilan
Tanah 1960 serta penahanan seseorang berdasarkan
puashati ahli eksekutif untuk berbuat demikian
seperti tahanan pencegahan yang tidak memerlukan
perbicaraan untuk menahan seseorang.
24
(v) Kuasa untuk memberi arahan kepada badan-badan
tertentu juga termasuk di bawah kuasa pentadbiran
tulen seperti arahan oleh menteri kepada Public
Enterprise.
Selain dari melaksanakan kuasa pentadbiran berdasarkan

peruntukan statut atau Akta, pihak pentadbiran juga boleh
melaksanakan kuasa pentadbiran walaupun tanpa peruntukan dari
sebarang Akta atau Statut.
Walaupun kuasa ini adalah luas dan tidak tersusun tetapi pihak
kerajaan masih berkuasa melaksanakannya selagi tidak melanggar
sebarang peruntukan undang-undang atau menyentuh hak
seseorang. Keadaan ini membolehkan badan pentadbiran terus
menggubal dan melaksanakan polisi walaupun tanpa sebarang
peruntukan Statut.
1. Jelaskan apakah maksud kuasa pentadbiran

tulen.
2.5 PERBEZAAN ANTARA KUASA PENTADBIRAN

DAN KUASA SEPARA KEHAKIMAN
Adalah penting bagi kita untuk membezakan antara kuasa

pentadbiran dan kuasa separa kehakiman kerana keduanya
mempunyai implikasi yang berbeza sekiranya berlaku sebarang
perlanggaran atau penyalahgunaan terhadap kuasa-kuasa tersebut.
Sebagai contoh seperti yang telah kita ketahui, kaedah-kaedah atau
arahan-arahan yang dikeluarkan oleh pihak pentadbiran keatas
orang bawahan dalam melaksanakan sesuatu tugas tidak mempunyai
kuatkuasa undang-undang berbanding dengan arahan oleh pihak
yang ada kuasa separa kehakiman dan arahan itu juga terdapat dalam
statut tertentu.
25
Terdapat dua perkara penting yang menjadi perbezaan antara kedua
kuasa tersebut:
(i) Kuasa yang tidak menjejaskan hak individu atau yang

tidak perlu mematuhi peraturan keadilan asasi
dikategorikan sebagai kuasa pentadbiran manakala
kuasa yang perlu mematuhi peraturan keadilan asasi
dikategorikan sebagai kuasa separa kehakiman.
(ii) Kuasa separa kehakiman mempunyai unsur-unsur
kawalan kehakiman manakala kuasa pentadbiran
tiada unsur tersebut.
1. Mengapa kita perlu mengetahui perbezaan antara

kuasa pentadbiran dan kuasa separa kehakiman.
2.6 KESIMPULAN
Kita perlu mengetahui definisi kuasa-kuasa pentadbiran dan

membezakan fungsi serta implikasi ketiga-tiga kuasa tersebut kerana
ia merupakan perkara asas yang perlu kita ketahui sebelum kita
mengkaji beberapa topik penting lain di dalam Undang-Undang
Pentadbiran.
Di dalam bab ini juga, kuasa-kuasa pentadbiran yang dimaksudkan

adalah lebih menjurus kepada kuasa budibicara yang diberikan
kepada pihak pentadbiran dalam melaksanakan tugas dan
tanggungjawab yang diamanahkan kuasa-kuasa yang diberi agak luas
dan boleh menyebabkan berlakunya penyalahgunaan kuasa. Oleh
sebab itulah telah wujud beberapa kawalan tertentu bagi
mengelakkan perkara tersebut daripada berlaku. Persoalan mungkin
timbul seperti adakah kawalan-kawalan tersebut berkesan dan sudah
memadai? Bagi menjawab soalan tersebut anda akan pelajarinya
dalam topik-topik seterusnya seperti Perundangan Kecil, Kuasa
Budibicara, Keadilan Asasi dan sebagainya.
26
1. Jelaskan apakah perbezaan antara kuasa pentadbiran dan

kuasa separa kehakiman.
2. Huraikan fungsi atau tugas-tugas kuasa pentadbiran berikut:
(a) Kuasa Perundangan

(b) Kuasa Pentadbiran
(c) Kuasa Separa Kehakiman
SDT 2.1
1. (i) Kuasa perundangan (legislative).

(ii) Kuasa separa kehakiman (adjudicatory/quasi-judicial).
(iii) Kuasa pentadbian tulen (administrative).
SDT 2.2
1. Undang-Undang Kecil – Undang-undang yang dibuat oleh

badan-badan atau orang perseorangan yang diwakilkan
setelah kuasa diberi oleh Parlimen di dalam Akta Induk
untuk berbuat demikian.
2. “Mana-mana Perisytiharan, perintah, peraturan arahan,

pemberitahuan, by-law ataupun mana-mana instrumenyang
dibuat di bawah mana-mana Akta, Enakmen, Ordinan atau
badan berkuasa yang sah dan mempunyai kesan
perundangan.
27
SDT 2.3
1. Kuasa kehakiman yang dilaksanakan oleh badan pentadbiran

bagi menyelesaikan masalah yang melibatkan hal-ehwal
pentadbiran.
SDT 2.4
1. Kuasa yang bukan bersifat perundangan atau kehakiman.
SDT 2.5
1. Adalah penting bagi kita mengetahui perbezaan antara kuasa

pentadbiran dan kuasa separa kehakiman kerana keduanya
mempunyai implikasi yang berbeza sekiranya berlaku
sebarang perlanggaran atau penyalahgunaan kuasa oleh pihak
pentadbiran.
28
BAB 3
DOKTRIN PENGASINGAN KUASA
OBJEKTIF BAB
Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Menyatakan definisi doktrin pengasingan kuasa.
2. Membandingkan pemakaian doktrin di Amerika Syarikat
dan Malaysia.
3. Menghuraikan perkembangan doktrin di Amerika Syarikat
dan Britain.
4. Menerangkan droit administratif di Perancis.
3.1 PENGENALAN
Sistem kerajaan sesebuah negara demokrasi terdiri daripada tiga

badan utama iaitu badan perundangan (Parlimen atau Kongres) yang
mempunyai kuasa menggubal undang-undang, badan eksekutif
(kerajaan yang memerintah) yang bertindak melaksanakan dasar
serta polisi yang telah dibuat oleh badan perundangan, dan badan
kehakiman (mahkamah) yang memberi tafsiran kepada undang-
undang jika terdapat kekeliruan ketika pemakaiannya.
Setiap badan tersebut digesa untuk menjalankan fungsinya sahaja

dan tidak mencampuri atau menjalankan fungsi badan yang lain.
Pembahagian kuasa inilah yang dinamakan sebagai doktrin
pengasingan kuasa. Sekiranya percampuran kuasa berlaku,
dikhuatiri ianya akan memberi ancaman kepada kebebasan orang
awam. Contohnya, jika seseorang mempunyai kuasa untuk
mengubal undang-undang, melaksanakannya, dan mempunyai kuasa
dalam sistem kehakiman, berkemungkinan beliau akan
menggunakan ketiga-tiga kuasa tersebut untuk melepaskan dirinya
dari sebarang tindakan atau menggunakannya untuk kepentingan
diri sendiri. Sehubungan dengan itu, tujuan diadakan pengasingan
kuasa ialah untuk mengawal kuasa kerajaan, memcegah berlakunya
kuasa mutlak, dan membahagikan setiap kuasa kepada institusi yang
sesuai supaya dapat dilaksanakan dengan baik dan berkesan.
29
3.2 DEFINISI DOKTRIN PENGASINGAN KUASA
Locke (1690) berpendapat bahawa, jika seseorang itu mempunyai

kuasa untuk membuat undang-undang, menjalankan undang-undang
tersebut, dan mengecualikan dirinya dari undang-undang itu sendiri,
maka orang itu akan menggunakan kuasa tersebut untuk
kepentingan diri sendiri. J.R. Monstesquieu juga memberi
pandangan yang sama dengan mengatakan bahawa kebebasan tidak
wujud jika seseorang atau sesuatu badan memiliki kesemua kuasa
perundangan, eksekutif, dan kehakiman.
Oleh itu, setiap badan sepatutnya menjalankan fungsinya tersendiri

tanpa campurtangan dalam fungsi badan lain. Bagaimanapun
pertindihan kuasa antara badan perundangan dan badan eksekutif
mungkin berlaku kerana kebanyakan ahli badan eksekutif adalah
dari kalangan badan perundanan itu sendiri. Ini berlaku apabila ahli-
ahli parlimen yang dipilih oleh rakyat melalui proses pilihanraya
akan berfungsi sebagai ahli badan perundangan (ahli Dewan Rakyat)
dan sekiranya ahli-ahli parlimen ini majoritinya dari parti politik
yang sama, maka mereka akan membentuk kerajaan untuk
memerintah, yang juga dikenali sebagai badan eksekutif.
Ringkasnya, konsep ‘pengasingan kuasa’ itu boleh diertikan seperti

berikut:
(i). Tiap-tiap badan tidak boleh mengandungi ahli yang sama;

(ii). Tiap-tiap badan adalah bebas dan tidak dikawal oleh
badan lain; dan
(iii). Tiap-tiap badan hendaklah menjalankan fungsinya
sendiri.
1. Berikan takrifan doktrin pengasingan kuasa.

2. Nyatakan tiga badan utama dalam sistem
pemerintahan sesebuah negara demokrasi beserta
fungsinya.
30
3.3 PERBANDINGAN PEMAKAIAN DOKTRIN DI
AMERIKA SYARIKAT DAN MALAYSIA
Doktrin pengasingan kuasa merupakan asas kepada struktur

perlembagaan di Amerika Syarikat. Di bawah Artikel I, II dan III,
Perlembagaan Amerika Syarikat dengan jelas menurunkan kuasa
dan fungsi kepada badan-badan tertentu. Artikel I memberi kuasa
perundangan kepada Kongres yang terdiri daripada House of
Representatives (Dewan Perwakilan) dan House of Senate (Dewan
Senat). Artikel II pula menurunkan kuasa eksekutif kepada Presiden,
dan Artikel III menurunkan kuasa kehakiman kepada Mahkamah
Agong.
Di Amerika Syarikat yang mengamalkan sistem berpresiden di mana

Presiden bertindak sebagai ketua negara dan ketua eksekutif.
Bagaimanapun, Presiden dan ahli kabinetnya tidak menjadi ahli
Kongres, iaitu badan perundangan. Di sini, pengasingan kuasa di
antara badan perundangan dan badan eksekutif jelas berlaku. Sebagai
ketua badan eksekutif, presiden boleh melantik dan melucutkan
jawatan pegawai eksekutif, serta mengawal dasar dan tindakan
jabatan kerajaan. Beliau juga melantik Setiausaha Negara yang
bertindak sebagai penasihat kepada beliau, walaupun beliau tidak
terikat untuk menerima nasihat tersebut.
Secara teori, Presiden tidak bertanggungjawab kepada Kongres.

Jawatan Presiden adalah untuk tempoh tertentu dan beliau hanya
boleh dilucutkan jawatan mengikut prosedur impeachment. Beliau
tidak mempunyai kuasa untuk membubarkan Kongres dan tidak
bertanggungjawab untuk menyediakan pemimpin kepada badan
perundangan. Kongres juga tidak terikat untuk menerima program
atau polisi yang dicadangkan oleh pihak eksekutif.
Berbanding dengan Amerika Syarikat, pemakaian doktrin

pengasingan kuasa di Malaysia agak longgar. Di bawah Perkara 39,
Perlembagaan Persekutuan diperuntukan bahawa kuasa eksekutif
terletak kepada Yang di-Pertuan Agong dan ahli-ahli kabinet yang
terdiri dari Perdana Menteri dan Jemaah Menteri. Perdana Menteri
yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong akan membantu
menasihati baginda dalam urusan negara. Perdana Menteri dilantik
daripada ketua parti yang mempunyai majoriti di Dewan Rakyat.
Jemaah Menteri pula dilantik oleh Perdana Menteri dari kalangan
ahli Dewan Rakyat dan Dewan Negara. Ini bermaksud, secara tidak
31
langsung, ahli badan perundangan dan ahli badan eksekutif adalah
dari kalangan orang yang sama kerana di bawah Perkara 44
Perlembagaan Persekutuan kuasa perundangan diturunkan kepada
Parlimen yang terdiri daripada Yang di-Pertuan Agong dan ahli-ahli
Dewan Rakyat serta Dewan Negara.
Bagaimanapun, Perkara 121 Perlembagaan Persekutuan memberi

kuasa kehakiman kepada Mahkamah Agong, di mana kebebasannya
dijamin oleh Perlembagaan melalui cara perlantikan hakim-hakim
Mahkamah Agong, had umur perkhidmatan, peruntukan berkenaan
gaji, serta proses pemecatan yang perlu melalui beberapa prosedur
yang telah ditetapkan.
3.4 PERKEMBANGAN DOKTRIN DI AMERIKA

SYARIKAT DAN BRITAIN
3.4.1 Perkembangan Doktrin di Amerika Syarikat
Walaupun pengasingan kuasa menjadi asas kepada pemerintahan di

Amerika Syarikat, dalam beberapa keadaan masih terdapat
percampuran kuasa antara badan-badan utama tersebut.
Percampuran kuasa wujud kerana mengimbangi kuasa badan-badan
tersebut, iaitu memeriksa badan yang lain supaya tidak melampaui
kuasa yang ada padanya. Ia dikenali sebagai sistem pengimbangan
dalam pemerintahan (check and balance).
Percampuran kuasa oleh badan eksekutif terhadap badan

perundangan berlaku apabila presiden boleh membatalkan undang-
undang yang telah diluluskan oleh Kongres dengan menggunakan
kuasa vetonya. Badan perundangan juga boleh campurtangan dalam
urusan pihak eksekutif apabila pelantikan setiap pegawai-pegawai
atasan dalam badan eksekutif perlu mendapat persetujuan ahli
Dewan Senat, perjanjian yang dibuat oleh Presiden tidak boleh
dikuatkuasakan tanpa persetujuan ahli Dewan Senat dan kelulusan
daripada Kongres perlu dalam belanjawan negara. Di peringkat
badan kehakiman pula, untuk memastikan Kongres tidak
melampaui kuasa yang ada padanya, Mahkamah Agong boleh
mengisytiharkan mana-mana undang-undang yang dibuat oleh
Kongres sebagai tidak sah.
Di samping wujudnya sistem pengimbangan, timbul juga tanda-

tanda perlanggaran doktrin pengasingan kuasa terutamaya apabila
32
wujud perwakilan kuasa tanpa had oleh badan perundangan kepada
badan eksekutif. Untuk mengatasinya mahkamah memutuskan
supaya Kongres tidak mewakilkan kuasanya tanpa had dan
mengarahkan satu garis panduan ditetapkan agar pihak eksekutif
dapat mematuhinya ketika membuat peraturan. Sekiranya tidak
dikawal sewajarnya, dikhuatiri berlakunya perwakilan kuasa
berlebihan (excessive delegation).
Unsur-unsur perlanggaran doktrin juga berlaku apabila beberapa

tribunal pentadbiran dibentuk di bawah kawalan badan eksekutif.
Tribunal pentadbiran ini, yang berfungsi hampir sama seperti
mahkamah, wujud akibat pembentukan agensi-agensi kerajaan di
mana pertambahan jentera kerajaan ini menyebabkan mahkamah
tidak mampu untuk menyelesaikan dengan segera semua masalah
pentadbiran yang dirujuk kepadanya. Agensi-agensi kerajaan ini
bukan hanya menyebabkan wujudnya tribunal, malah turut terlibat
dalam penggubalan peraturan sendiri dan melaksanakannya. Justice
Jackson dalam kes Federal Trade Comissioner lwn Rubberoid Co.
(1952) U.S. 470, 487 menyebut:
“Ia menjadi cabang keempat dalam sistem kerajaan,

yang wujud dari teori tiga cabang undang-undang dan
melahirkan konsep empat dimensi serta tidak
menyelesaikan pemikiran konsep tiga dimensi kita.”
Oleh kerana perkembangan ini dikatakan bercanggah dengan

keaslian doktrin pengasingan kuasa yang menjadi asas perlembagaan
di Amerika Syarikat, pada tahun 1939 sebuah jawatankuasa telah
dilantik oleh peguam negara Amerika Syarikat untuk menyemak
keseluruhan proses pentadbiran dan jawatankuasa ini diminta
memberi cadangan untuk memperbaiki dan mempertingkatkan
sistem pentadbiran negara. Pada tahun 1941, jawatankuasa tersebut
telah memberi beberapa cadangan untuk mengurangkan
penyalahgunaan kuasa dan ini menyebabkan terbentuknya Akta
Prosedur Pentadbiran 1946 (APA).
APA ini menekankan prosedur pentadbiran, penyemakan semula

tindakan pentadbiran dan pengasingan fungsi dalam agensi yang
sama. Ia bukanlah satu undang-undang yang lengkap serta terperinci
tetapi mengawal prosedur tribunal dan tindakan agensi yang
melibatkan orang awam. Penggubalan Akta tersebut adalah hasil
daripada dua idea, iaitu dari pengamal undang-undang dan agensi
33
pentadbiran sendiri. Pengamal undang-undang mencadangkan
supaya Akta berkenaan boleh menyekat pihak pentadbiran daripada
penyalahgunaan kuasanya, dapat memberi keseragaman dan
keberkesanan dalam prosedur yang hendak dijalankan dan memberi
ruang kepada badan kehakiman untuk mengawal pelaksanaan kuasa
pentadbiran. Sementara agensi pentadbiran pula berpendapat
bahawa akta tersebut hendaklah memberi ruang kepada mereka
untuk menjalankan tugasnya secara fleksibel dan mereka tidak
bercadang untuk menambah skop penyemakan semula atas tindakan
yang telah mereka lakukan.
Selepas penggubalan akta berkenaan, satu badan statutori yang

dikenali sebagai The Administrative Conference of The United States
telah dibentuk pada tahun 1964. Ia bertanggungjawab untuk
membuat penyelidikan terhadap permasalahan yang timbul dalam
undang-undang pentadbiran dan memberi cadangan untuk
perubahan. Bagaimanapun, pembentukan badan tersebut dikritik
kerana majoriti daripada ahlinya yang seramai 83 orang adalah
terdiri daripada pegawai kerajaan sendiri.
Walaupun doktrin pengasingan kuasa ini telah tercemar akibat

perkembangan proses pentadbiran, berdasarkan keputusan
mahkamah, didapati doktrin ini masih dihargai. Dalam kes Buckley
lwn Valeo (1977) 424 US 1, Mahkamah Agong memutuskan bahawa
Akta Kongres adalah tidak sah kerana ia melanggar doktrin
pengasingan kuasa, di mana Kongres telah menjalankan fungsi
pentadbiran apabila melantik pegawai-pegawai dalam Suruhanjaya
Pilihanraya Persekutuan.
Dalam kes Immigration and Naturalization Service lwn Jadgish Rai

Chadha pula, Mahkamah Agong menyatakan bahawa
“Perlembagaan telah membahagikan penurunan kuasa

terhadap kerajaan persekutuan kepada tiga kategori
utama; perundangan, eksekutif dan kehakiman untuk
memastikan, sebaik mungkin, bahawa setiap cabang
kerajaan tersebut akan melaksanakan
tanggungjawabnya. Tekanan yang timbul di setiap
cabang tersebut untuk melebihi kuasa yang ada
padanya, walaupun untuk mencapai tujuan yang baik,
perlu ditentang. Walaupuin tidak diasingkan dengan
34
ketat, kuasa yang diturunkan kepada setiap cabang
telah dikenal pasti. Apabila sesuatu cabang itu
berfungsi, ia dianggap berfungsi mengikut kuasa yang
diperuntukkan oleh perlembagaan.”
3.4.2 Perkembangan Doktrin di Britain
Pemakaian doktrin pengasingan kuasa di Braitain terbahagi kepada

tiga aspek, iaitu
(i) Hubungan antara eksekutif dan perundangan;

(ii) Hubungan antara eksekutif dan kehakiman; dan
(iii) Hubungan antara kehakiman dan perundangan.
(a) Hubungan antara Eksekutif dan Perundangan
Dalam hubungan antara eksekutif dan perundangan, Ratu (Queen)

merupakan ketua kerajaan dan ahli badan perundangan. Jemaah
menteri iaitu ahli-ahli badan eksekutif pula terdiri daripada ahli-ahli
Parlimen, sama ada dari House of Commons atau House of Lords.
Dalam beberapa keadaan, badan perundangan boleh mengawal
badan eksekutif, contohnya ahli-ahli House of Commons boleh
memecat kerajaan jika majoriti ahlinya mengundi tidak percaya
kepada kerajaan. Malah badan eksekutif juga boleh mengawal badan
perundangan apabila diwujudkan jawatankuasa tertentu di Parlimen
seperti Jawatankuasa Pemerhati Parlimen. Pihak eksekutif juga
secara tidak langsung menjalankan fungsi perundangan apabila ia
menggubal undang-undang kecil di bawah perwakilan kuasa.
(b) Hubungan antara Eksekutif dan Kehakiman
Dari aspek hubungan antara eksekutif dan kehakiman pula, Lord

Chancellor merupakan ketua hakim disamping menjadi salah
seorang ahli dalam jemaah menteri dan ahli dalam House of Lords.
Ahli Jawatankuasa Kehakiman Majlis Privy pula sebahagiannya
adalah ahli eksekutif. Hakim-hakim di Britain dilantik oleh badan
eksekutif dan sebahagian daripadanya adalah ahli badan eksekutif
sendiri. Walau bagaimanapun, kebebasan kehakiman adalah
terjamin melalui peruntukan undang-undang, konvensyen,
perlembagaan, dan pendapat orang ramai. Di Britain juga terdapat
35
tribunal pentadbiran yang bertindak menyelesaikan masalah
pentadbiran. Tribunal ini dianggotai oleh ahli badan pentadbiran
sendiri dan ia boleh membuat penyelesaian dengan mudah dan tidak
membebankan orang yang bertikai. Bagaimanapun, keputusan yang
dibuat oleh tribunal ini masih diawasi oleh badan kehakiman
melalui proses semakan semula kehakiman.
(c) Hubungan antara Kehakiman dan Perundangan
Dari segi hubungan antara kehakiman dan perundangan pula, Lord

Chancellor, selain daripada menjadi ketua hakim, juga merupakan
anggota Mahkamah Rayuan. Ahli-ahli Mahkamah Rayuan turut
mengambil bahagian dalam proses perundangan di Parlimen tetapi
bukan sebagai ahli politik. Hakim-hakim boleh dipecat oleh Ratu
sekiranya ada usul dari majoriti ahli dari kedua-dua Dewan (House of
Commons dan House of Lords) tetapi tindakan mereka tidak boleh
dikritik di Parlimen. Mahkamah pula tidak boleh mempersoalkan
undang-undang yang digubal di Parlimen berdasarkan doktrin
Ketinggian Parlimen (Parliamentary Supremacy). Walau
bagaimanapun, sekiranya Parlimen atau eksekutif tidak membuat
undang-undang tentang sesuatu perkara, keputusan yang dibuat oleh
Mahkamah tertinggi akan menjadi undang-undang.
3.5 DROIT ADMINISTRATIF DI PERANCIS
Droit Administratif dilaksanakan di Perancis, di mana mahkamah

tidak mempunyai kuasa untuk menyemak semula tindakan badan
perundangan dan eksekutif. Sekiranya berlaku sebarang
pertelingkahan, kes tersebut akan dirujuk ke tribunal des conflict
yang berfungsi untuk menentukan sama ada kes tersebut perlu di
bawa ke mahkamah biasa atau tribunal pentadbiran. Sekiranya kes
berkenaan tidak melibatkan tindakan badan pentadbiran, maka ia
dirujuk ke mahkamah biasa untuk penyelesaian. Namun begitu,
sekiranya kes tersebut melibatkan badan pentadbiran, maka ia akan
dirujuk ke tribunal pentadbiran untuk diselesaikan. Sebuah tribunal
yang dikenali sebagai tribunal conseil d’etat telah dibentuk dan
merupakan badan rayuan tertinggi kepada keputusan badan tribunal
lain. Tribunal ini bagaimanapun adalah sebahagian daripada badan
eksekutif dan menjalankan fungsi sebagaimana badan kehakiman
biasa.
36
1. Berikan maksud sistem pengimbangan dalam

pemerintahan (check and balance).
2. Nyatakan satu keadaan di mana badan
perundangan boleh mengawal badan eksekutif di
Britain.
3. Nyatakan konsep Droit Administratif yang
diamalkan di Perancis.
3.6 KESIMPULAN
Tujuan diwujudkan doktrin pengasingan kuasa adalah untuk

memastikan pihak yang berkuasa tidak menggunakan kuasa yang
ada pada mereka secara berleluasa dan berlebihan. Dengan adanya
pengasingan kuasa sebegini, pihak-pihak yang terbabit hanya perlu
menjalankan kuasa dan tanggungjawabnya mengikut bidangkuasa
masing-masing. Pemakaian doktrin pengasingan kuasa di Amerika
Syarikat, walaupun agak ketat, namun masih terdapat ruang-ruang
di mana terdapat percampuran dan pengimbangan kuasa untuk
melancarkan lagi sistem pentadbiran di negara tersebut.
Percampuran dan pengimbangan kuasa ini dikenali sebagai check and
balance. Berbeza di Malaysia dan Britain, pemakaian doktrin
pengasingan kuasa ini lebih longgar apabila kebanyakan ahli badan
perundangan dan badan eksekutif terdiri daripada orang yang sama.
Bagaimanapun, pertindihan ahli ini tidak bermaksud percampuran
kuasa berlaku sewenang-wenangnya.
37
1. Bincangkan tiga perbezaan antara pemakaian doktrin di

Amerika Syarikat dan Malaysia.
2. Nyatakan empat keadaan di mana percampuran kuasa boleh

berlaku di Amerika Syarikat.
SDT 3.1
1. Pengasingan kuasa itu boleh diertikan seperti berikut:
(i) Tiap-tiap badan tidak boleh mengandungi ahli yang

sama;
(ii) Tiap-tiap badan adalah bebas dan tidak dikawal oleh
badan lain; dan
(iii) Tiap-tiap badan hendaklah menjalankan fungsinya
sendiri.
2. Sistem pemeritahan sesebuah negara demokrasi terdiri

daripada tiga badan utama iaitu badan perundangan, badan
eksekutif, dan badan kehakiman. Badan perundangan
mempunyai kuasa menggubal undang-undang, badan
eksekutif bertindak melaksanakan dasar serta polisi yang
telah dibuat oleh badan perundangan, dan badan kehakiman
memberi tafsiran kepada undang-undang jika terdapat
kekeliruan ketika pemakaiannya.
SDT 3.2
1. Sistem pengimbangan dalam pemerintahan merupakan satu

sistem yang dibuat untuk memastikan setiap badan tidak
melebihi kuasa yang diberikan kepadanya.
38
2. Di Britain, badan perundangan mengawal badan eksekutif
dengan cara ahli-ahli dalam House of Commons memecat
kerajaan jika majoriti ahlinya mengundi tidak percaya
kepada kerajaan.
3. Berdasarkan droit administratif, mahkamah tidak
mempunyai kuasa untuk menyemak semula tindakan badan
perundangan dan eksekutif. Sesuatu kes akan dirujuk ke
tribunal des conflict yang berfungsi untuk menentukan sama
ada kes berkenaan perlu dirujuk ke mahkamah biasa atau
tribunal pentadbiran. Sekiranya kes berkenaan melibatkan
pihak pentadbiran, maka ia akan dirujuk ke tribunal
pentadbiran.
39
BAB 4
KELUHURAN UNDANG-UNDANG
OBJEKTIF BAB

1. Memahami pengertian Konsep Keluhuran Undang-Undang.
2. Membandingkan Konsep Keluhuran Undang-Undang oleh
Dicey dengan pemakaian konsep yang terpakai di Malaysia
sekarang.
3. Menerangkan kedudukan Keluhuran Undang-Undang di
Malaysia
4. Mengkaji kes-kes yang ada kaitan dengan Konsep Keluhuran
Undang-Undang di Malaysia.
4.1 PENGENALAN
Anda tentu pernah mendengar tentang Konsep Keluhuran Undang-

Undang atau ‘Rule of Law’. Tahukah anda apakah yang
dimaksudkan dengan Konsep Keluhuran Undang-Undang tersebut?
Sebenarnya agak sukar untuk kita mendapat satu definisi yang
lengkap dan tepat tentang Konsep Keluhuran Undang-Undang. Ini
kerana terdapat perbezaan dari segi takrif dan kegunaannya,
bersesuaian dengan pelbagai keperluan yang perlu dipenuhi. Cuma
yang menjadi persamaan ialah pandangan bahawa kuasa pemerintah
atau kerajaan perlulah dilaksanakan mengikut undang-undang
walaupun implikasinya berbeza.
Terdapat tiga pandangan utama berkaitan Konsep Keluhuran

Undang-Undang yang diklasifikasikan seperti berikut (Le Sueur &
Sunkin, 1997):
(i) Bertindak mengikut undang-undang - Bererti

rakyat, kerajaan dan perbadanan awam mestilah
bertindak mengikut undang-undang dan perlu
mempunyai kuasa atau peruntukkan yang terdapat
dalam undang-undang sekiranya tindakan tersebut
menyentuh hak seseorang.
41
(ii) Tindakan yang rational dan boleh diterima akal -
Keluhuran Undang-Undang memerlukan alasan
dalam membuat keputusan bukannya kuasa arbitrari.
Bagi memenuhi tuntutan Keluhuran Undang-
Undang, setiap keputusan yang di buat mestilah
disertai dengan alasan yang logik dan kemas.
(iii) Keluhuran undang-undang dan hak asasi -
Keluhuran Undang-Undang menuntut kawalan ke
atas hak asasi rakyat oleh kerajaan.
Bagi memberi gambaran yang lebih jelas apakah Konsep Keluhuran

Undang-Undang, rujukan dibuat kepada satu kes yang wujud dalam
kurun ke-18 di England, iaitu Entick V Carrington (1765) 19 Tr
1030. Dalam kes ini pihak plaintif menuntut gantirugi terhadap dua
wakil raja yang dikatakan telah melanggar hak plaintif kerana
menceroboh masuk ke dalam kawasan rumah plaintif dan merampas
dokumen-dokumen beliau. Pihak defendan mengemukakan
pembelaan dengan manyatakan bahawa mereka mempunyai waran
yang telah dikeluarkan oleh Setiausaha Negeri yang mengarahkan
mereka mencari dan membawa plaintif mengadap Setiausaha Negeri
untuk disoal siasat.
Setiausaha negeri mengakui bahawa tiada sebarang peruntukkan

undang-undang yang memberi kuasa untuk beliau berbuat demikian
tetapi menegaskan bahawa adalah menjadi satu keperluan untuk
mengawal kepentingan negeri dari ancaman hasutan. Mahkamah
dalam kes ini menegaskan bahawa kerajaan perlu kuasa yang jelas
dan sah untuk menangkap seseorang dan alasan mengeluarkan
waran tersebut disebabkan keperluan adalah tidak sesuai.
1. Jelaskan tentang Konsep Keluhuran Undang-

Undang mengikut pandangan Le Sueur &
Sunkin.
42
4.2 DEFINISI KELUHURAN UNDANG-UNDANG
Professor H.W.R. Wade telah membahagikan definisi Keluhuran

Undang-undang kepada empat bahagian (H.W.R Wade, 1988).
(i) Definisi pertama yang juga merupakan definisi utama

Keluhuran Undang-Undang bermaksud semua
perkara mesti dilaksanakan mengikut undang-undang.
Kuasa di sini adalah khusus kepada kuasa Kerajaan.
Setiap pihak berkuasa Kerajaan yang melaksanakan
tugas seperti pengambilan tanah atau menyentuh
kebebasan seseorang mestilah dapat memberi
justifikasi bahawa tindakannya itu dibenarkan di sisi
undang-undang, sekiranya tiada maka tindakan
tersebut adalah salah.
(ii) Definisi kedua bermaksud, Kerajaan mesti
melaksanakan tugas mengikut rangka kerja yang telah
dikenal pasti di dalam mana-mana peraturan dan
prinsip-prinsip tertentu bagi menghadkan amalan
kuasa budibicara yang terlalu luas.
(iii) Definisi ketiga, Keluhuran Undang-Undang
bermaksud, perselisihan berkenaan dengan keesahan
tindakan badan Kerajaan mesti diputuskan oleh
hakim-hakim yang bebas dari kawalan eksekutif.
(iv) Definisi keempat, undang-undang mestilah
dikendalikan secara sama rata antara kerajaan dan
rakyat. Kerajaan tidak perlu menikmati hak
keistimewaan yang tidak sepatutnya atau pun
pengecualian dari mana-mana undang-undang biasa.
Selain dari definisi-definisi di atas tadi, terdapat juga definisi penting

lain yang berada di luar skop Pentadbiran Awam. Sebagai contoh
tiada seorang pun boleh di hukum kecuali jenis kesalahan tersebut
telah tersebut secara sah di dalam mana-mana peruntukan undang-
undang.
43
1. Jelaskan secara ringkas tentang konsep sama rata

dalam konteks Keluhuran Undang-Undang
mengikut definisi yang diberi oleh Wade.
4.3 KELUHURAN UNDANG-UNDANG MENGIKUT

DICEY
Perkembangan konsep ini banyak dipengaruhi oleh pendapat Dicey.

Pada tahun 1885, Dicey berpendapat bahawa Konsep Keluhuran
Undang-Undang adalah
1. Kekuasaan mutlak atau keutamaan undang-undang biasa

barbanding dengan pengaruh kuasa arbitrari dan
mengenepikan kewujudan kuasa arbitrari, prerogatif dan
kuasa budi bicara yang luas oleh pihak Kerajaan
Mengikut Dicey, di England Kerajaan ditadbirkan oleh undang-

undang biasa dan tidak wujud Kuasa Budibicara atau kuasa arbitrari.
Sementara di negara lain pihak eksekutif mempunyai banyak kuasa
begitu juga dengan kuasa budibicara yang sangat luas. Di mana ada
kuasa budibicara, penyelewengan kuasa serta ancaman terhadap
kebebasan individu sering berlaku.
2. Kesamarataan di sisi undang-undang. Semua orang tidak

kira kedudukannya adalah tertakluk kepada undang-
undang biasa yang ditadbirkan oleh mahkamah biasa
Dicey mengatakan bahawa di England setiap orang adalah tertakluk

kepada undang-undang biasa yang sama yang ditadbir oleh
mahkamah biasa. Beliau mengkritik Sistem Droit Administratif di
Perancis yang mengadakan satu mahkamah pentadbiran yang khas
untuk menentukan pertikaian antara Kerajaan dan individu.
44
Mengikut sistem ini lagi, seseorang pegawai dalam melaksanakan
tugas resminya adalah terkecuali dari undang-undang biasa dan juga
bidangkuasa mahkamah biasa. Mereka tertakluk kepada undang-
undang resmi yang ditadbirkan oleh badan-badan resmi tersebut.
4.3.1 Kritikan Terhadap Pendapat Dicey
Konsep Keluhuran Undang-Undang yang diutarakan oleh Dicey

mendapat banyak kritikan dari ahli ilmuan undang-undang.
Beberapa penulis ada mengatakan bahawa tafsiran Dicey tidak tepat
dan beliau telah salah tafsir tentang keadaan sebenar yang wujud di
England pada waktu tersebut. Situasi yang dinyatakan Dicey
sebenarnya tidak wujud di England pada masa tersebut. Antaranya
(i) Dicey tidak mengambil kira keutamaan dan

kekebalan yang dinikmati oleh Raja dan Kerajaan
pada waktu itu. Kerajaan England adalah dikecualikan
daripada tindakan undang-undang terhadap
tanggungan Kontrak dan Tort sehingga pada 1947
apabila Crown Proceeding Act 1947 digubal dan
memansuhkan kekebalan Kerajaan.
(ii) Pada waktu itu juga statut-statut telah memberi kuasa
budibicara kepada eksekutif yang tidak boleh dicabar
di mahkamah biasa.
(iii) Dicey telah gagal mengambil kira kewujudan
Tribunal-Tribunal Pentadbiran yang dijalankan oleh
badan-badan pentadbiran. Badan-badan berkuasa telah
menjalankan kuasa adjudikasi atau kuasa kehakiman
ke atas hak seseorang.
(iv) Berdasarkan kajian, didapati bahawa Droit
Administratif lebih efektif dalam mengawal badan
pentadbiran dan individu berbanding dengan sistem
Common Law Inggeris.
(v) Dicey juga silap apabila menyatakan tidak wujud
Undang-Undang Pentadbiran di England ketika itu
sedangkan sejarah sendiri telah membuktikan tentang
kewujudannya.
Berdasarkan pandangan daripada Dicey, dapat kita rumuskan di sini

bahawa tidak terdapat Konsep Keluhuran Undang-Undang yang
diamalkan pada masa kini. Profesor M.P Jain (Administrative Law in
Malaysia and Singapore, 1997) juga menyatakan tidak wujud Konsep
45
Keluhuran Undang-undang pada masa kini di dalam masyarakat
ataupun kita hanya menekankan kepada nilai yang diperolehi
daripada konsep tersebut.
1. Apakah maksud Sistem Droit Administratif?

2. Jelaskan secara ringkas kritikan yang dibuat
terhadap pendapat Dicey berkenaan konsep
Keluhuran Undang-Undang.
4.4 PENGERTIAN NILAI ATAU KONSEP KELUHURAN

UNDANG-UNDANG
Badan pentadbiran berkuasa melaksanakan tugas serta membuat

sebarang keputusan sekiranya diberi kuasa untuk berbuat demikian.
Setiap tindakan yang diambil perlu ada peruntukkan oleh undang-
undang. Dalam konteks ini maka wujudnya Doktrin Ultra virus dan
kawalan undang-undang bagi sebarang tindakan pihak pentadbiran.
Kita harus membezakan antara kuasa budibicara dan kuasa arbitrari

kerana pegawai Kerajaan boleh memiliki kuasa budibicara tetapi
bukan kuasa arbitrari. Di sinilah Undang-Undang Pentadbiran
memainkan peranan kerana antara tujuannya adalah untuk
menggalakkan penggunaan konsep keluhuran undang-undang
seperti
(i) Memberi keseimbangan antara kuasa awam dan

kepentingan persendirian.
(ii) Menyediakan mekanisma kawalan kepada pihak
pentadbiran dan mekanisma yang menghalang badan
pentadbiran bertindak sewenang-wenangnya terhadap
seseorang.
(iii) Memastikan amalan kuasa pihak pentadbiran selaras
dengan undang-undang.
46
Kewujudan Tribunal-Tribunal Pentadbiran tidak bertentangan
dengan keluhuran undang-undang kerana ianya digunakan untuk
mengawal kuasa pentadbiran dan menyediakan keadilan atau
perbicaraan yang cepat kepada individu.
1. Apakah peranan Undang-Undang Pentadbiran

terhadap konsep Keluhuran Undang-Undang?
4.5 PEMAKAIAN DOKTRIN DI MALAYSIA
Nilai-Nilai Doktrin Keluhuran Undang-Undang diperuntukkan di

dalam Perlembagaan Persekutuan Malaysia iaitu Bahagian II dari
Perkara 5 sehingga 13.
1. Perkara 5
Perkara 5 adalah secara amnya mengenai kebebasan diri atau

nyawa.Tidak seorang pun boleh diambil nyawanya atau dilucutkan
kebebasan dirinya kecuali menurut undang-undang. Seseorang perlu
diberitahu dengan kadar segera sebab-sebab penangkapan, hak untuk
mendapat pembelaan dari mana-mana peguam pilihan, habeas corpus
dan dihadapkan kemahkamah dalam tempoh 24 jam selepas
ditangkap.
Kes-kes yang berkaitan adalah seperti kes Assa Singh lwn Menteri
Besar Johor [1969] 2 MLJ 30. Dalam kes ini Assa telah ditangkap dan
ditahan di bawah kuasa Restricted Residence Enactment. Beliau
mencabar penahanannya di bawah Enakmen Tahanan Terhad
kerana tidak diberitahu sebab penahanannya. Mahkamah
Persekutuan dalam hal ini memutuskan bahawa walaupun
peruntukan seperti Perkara 5 tidak ada dalam enakmen, perkara
162(1) membolehkan Perkara 5 dibaca ke dalam enakmen tersebut.
47
Oleh itu ketiadaan Perkara 5 di dalam enakmen tidak menjadikan
enakmen itu batal atau tidak sah.
Ooi Ah Pua lwn O.I.C Kedah/Perlis [1975] 2 MLJ 198, Tertuduh telah
ditangkap dan ditahan selama seminggu untuk siasatan. Semasa
dalam tahanan bapa tertuduh telah mengarahkan peguam untuk
berunding dengan beliau tetapi tidak dibenarkan oleh pihak polis.
Bapa tertuduh kemudiannya memohon Habeas Corpus. Mahkamah
dalam kes ini menyatakan bahawa hak orang yang ditangkap untuk
berunding dengan peguam berkuatkuasa dari masa tangkapan dibuat
tetapi hak ini tidak boleh dilaksanakan serta merta selepas
penangkapan jika ia boleh menghalang siasatan polis.
Karpal Singh lwn Menteri Hal Ehwal Dalam Negeri, Malaysia [1988] 1
MLJ 46, pemohon ditahan atas 6 tuduhan dan beliau mencabar
tuduhan ke enam iaitu menghasut. Bagaimanapun menteri mengaku
dakwaan ke enam itu tidak betul kerana ada kesilapan dalam
siasatan. Mahkamah memutuskan bahawa arahan penahanan yang
diberi oleh menteri tidak boleh dipertikaikan di mahkamah kecuali
atas tiga sebab:
(i) Ada mala fide pada kes tersebut.

(ii) Alasan yang diberi tidak ada dalam perundangan yang
membenarkan penahanan.
(iii) Kegagalan untuk mengikut syarat.
Dalam kes ini kesilapan timbul hasil dari siasatan yang dibuat oleh
pihak Polis dan menteri tidak boleh mengenepikan kesilapan ini
kerana dakwaan yang dikatakan berlaku menjadi alasan penahanan.
Mahkamah boleh menggunakan keadaan ini untuk menentukan
sama ada tanggungjawab dan perhatian telah digunakan di dalam
melaksanakan kuasa penahanan. Mahkamah memutuskan kesilapan
tersebut menunjukkan bahawa arahan dibuat tanpa berhati-hati,
tanpa perhatian dan perasaan tanggungjawab. Keadaan sedemikian
melampaui batas undang-undang.
2. Perkara 6
Perkara 6 ialah mengenai larangan terhadap keabdian dan kerja

paksa. Tiada seorang pun boleh ditahan sebagai abdi dan segala jenis
kerja paksa adalah dilarang kecuali jikalau Parlimen membuat
undang-undang bagi maksud perkhidmatan kerahan tenaga.
48
3. Perkara 7
Perkara 7 adalah berkaitan perlindungan daripada undang-undang

jenayah yang berkuatkuasa kebelakang dan perbicaraan berulang.
Tiada siapapun boleh dihukum terhadap sesuatu perbuatan atau
ketinggalan yang tidak menjadi kesalahan pada masa perbuatan atau
ketinggalan itu dilakukan.
Dalam Kes Fan Yew Teng lwn PP [1975] 2 MLJ 235 didapati tidak sah
kerana tidak mengikut prosedur dan dia dibebaskan. Kemudian dia
ditahan semula dan didakwa di bawah tuduhan yang sama.
Mahkamah memutuskan bahawa disebabkan perbicaraan pertama
tidak sah, maka ia tidak terpakai. Oleh itu perbicaraan dan sabitan
kedua tidak bertentangan dengan Perkara 7.
4. Perkara 8
Perkara 8 ialah mengenaiHak sama rata di sisi undang-undang.

Semua orang adalah sama di sisi undang-undang dan berhak
mendapat perlindungan yang sama rata di sisi undang-undang.
Dalam kes Mohamed Sidin lwn PP [1967] 1 MLJ 106, tertuduh

ditahan kerana memiliki senjata api. Beliau mencabar kesahihan
Peraturan Darurat yang membenarkan kesnya dibicarakan di
hadapan seorang hakim sahaja, sedangkan kes-kes jenayah perlu
dibicarakan di hadapan juri atau beberapa orang hakim.Ia
membezakan tertuduh dengan penjenayah lain dan dihujahkan
sebagai diskriminasi dan bertentangan dengan Akta Darurat (Kuasa-
Kuasa Perlu) 1964. Mahkamah memutuskan bahawa peraturan ini
tidak menunjukkan penggunaan kuasa arbitrari oleh
pendakwa.Perbezaan yang wujud dalam Peraturan ini adalah untuk
keselamatan awam iaitu dalam kes-kes khas.
Seterusnya dalam kes PP lwn Tengku Mahmood Iskandar & Anor

[1973] 1 MLJ 128, tertuduh telah menyebabkan kecederaan pada
orang lain dan dikenakan hukuman ringan, tidak setimpal dengan
kesalahan yang dilakukan. Dalam kes ini keputusan Mahkamah
Sesyen bercanggah dengan Perkara 8 kerana menjatuhkan hukuman
yang dikenakan tidak mencerminkan kesalahan sebenar, hanya
kerana tertuduh anak raja.
49
Dalam kes PP lwn Datuk Harun Idris & Ors. [1976] 2 MLJ 116,
tertuduh pada mulanya dituduh di Mahkamah Sesyen, kemudian
dipindahkan ke Mahkamah Tinggi atas sijil dari Pendakwaraya di
bawah Seksyen 418A Criminal Procedure Code. Mahkamah Tinggi
memutuskan walaupun Perkara 145(3) memberi kuasa kepada
Pendakwa untuk menggunakan budibicaranya, beliau tidak boleh
mendiskriminasi dan menyalahgunakannya. Dalam kes ini, didapati
tertuduh telah diprejudis, oleh itu sijil yang dikeluarkan oleh
Pendakwa di bawah Seksyen 418A CPC adalah terbatal kerana
bertentangan dengan Perkara 8.
5. Perkara 9
Perkara 9 ialah mengenai larangan buangan negeri dan kebebasan

bergerak. Semua warganegara bebas masuk ke dalam Persekutuan
kecuali di dalam keadaan yang diperuntukkan di bawah Perkara 9
fasal (2) iaitu bagi maksud keselamatan ketenteraman awam,
kesihatan awam atau hukuman bagi pesalah-pesalah. Atas sebab-
sebab ini larangan boleh dikenakan dari memasuki Persekutuan.
6. Perkara 10
Perkara 10 ialah mengenai kebebasan bercakap, berhimpun dan

menubuhkan persatuan. Kebebasan ini tertakluk kepada fasal (2)
iaitu Parlimen boleh mengenakan sekatan jikalau difikirkan perlu
bagi maksud keselamatan dan ketenteraman negara.
Dalam kes Dewan Undangan Negeri kelantan & Anor lwn Nordin bin
Salleh & Anor [1992] 1 MLJ 697, responden telah menang dalam
pilihanraya umum tetapi setelah dilantik sebagai Ahli Dewan
Undangan Negeri, mereka telah masuk parti lawan. Di bawah
Perlembagaan Kelantan, jika ahli parti yang menang telah menukar
parti lain, kerusi mereka diisytiharkan kosong. Pilihanraya Kecil
diadakan dan mereka telah kalah. Mahkamah memutuskan bahawa
Perlembagaan itu telah memberi sekatan ke atas hak asasi seseorang
ADUN untuk berhenti dari menjadi ahli sesebuah parti politik.
Seterusnya dalam kes Madhavan nair & Anor lwn PP [1975] 2 MLJ
264, tertuduh didapati melanggar syarat dalam lesen perhimpunan
awam di mana beliau tidak dibenarkan menyentuh soal keputusan
MCE & Kedudukan Bahasa Malaysia sebagai bahasa rasmi negara.
Beliau mencabar syarat lesen tersebut sebagai ultra virus dan
50
bertentangan dengan Perkara 10. Mahkamah tinggi memutuskan
bahawa syarat tersebut tidak bertentangan dengan Perkara 10 kerana
polis mempunyai kuasa di bawah Akta Polis 1967 untuk
mengenakan syarat tersebut.
7. Perkara 11
Perkara 11 ialah mengenai kebebasan beragama. Ia meliputi hak

untuk menganutidan mengamal. Walau bagaimanapun, terdapat
sekatan terhadap hak ini iaitu sekatan di dalam Perkara 11 fasal(4)
iaitu hak untuk mengembangkan agama masing-masing kepada
orang Islam.
8. Perkara 12
Perkara 12 adalah mengenai hak-hak berkenaan dengan pelajaran.
9. Perkara 13
Perkara 13 adalah mengenai hak terhadap harta. Tiada seseorang

pun boleh dilucutkan hartanya melainkan mengikut undang-
undang.
1. Apakah maksud kebebasan diri dan nyawa

dalam Perkara 5 Perlembagaan Malaysia?
2. Apakah sekatan yang dikenakan di dalam
Perkara 10 Perlembagaan Persekutuan?
4.6 KESIMPULAN
Konsep keluhuran undang-undang adalah merupakan aspek penting

yang wujud dalam sesebuah negara demokratik. Konsep ini
sekiranya benar-benar menjadi amalan akan dapat mewujudkan
sebuah negara yang adil dan saksama. Selain dari itu ia dapat
menjamin ketenteraman dan kesejahteraan di dalam negara.
51
Persoalannya sekarang adakah konsep ini diamalkan dengan
sepenuhnya mengikut ciri-cirinya yang sebenar. Di negara kita
sendiri, Perlembagaan Persekutuan memperuntukkan tentang nilai-
nilai konsep keluhuran undang-undang yang terpakai di Malaysia,
walaupun begitu nilai-nilai ini adalah tidak mutlak kerana masih ada
sekatan yang dikenakan bagi tujuan menjamin kesejahteraan dan
keselamatan negara. Sebagai sebuah negara yang mempunyai
masyarakat majmuk, kepentingan negara atau rakyat secara kolektif
mengatasi kepentingan individu. Oleh sebab itulah konsep atau
nilai-nilai tersebut perlu diseimbangkan dengan kepentingan
keselamatan dan ketenteraman negara.
1. Huraikan tentang pemakaian Konsep Keluhuran Undang-

Undang di Malaysia.
2. Di dalam membincangkan tentang konsep kedaulatan

undang-undang kita tidak dapat lari daripada merujuk
pendapat Dicey mengenainya. Walau bagaimanapun,
pendapat tersebut agak sukar diterima sepenuhnya”. Komen
kenyataan di atas.
3. Bincangkan mengenai perkara-perkara berikut:
(a) Definisi atau maksud Keluhuran Undang-Undang

(b) Pengertian Konsep Keluhuran Undang-Undang
SDT 4.1
1. (i) Bertindak mengikut undang-undang.

(ii) Tindakan yang rational dan boleh diterima akal.
(iii) Keluhuran undang-undang dan hak asasi manusia.
52
SDT 4.2
1. Konsep sama rata antara kerajaan dan rakyat bermaksud

kerajaan tidak perlu menikmati hak keistimewaan yang tidak
sepatutnya atau pun pengecualian dari mana-mana undang-
undang biasa.
SDT 4.3
1. Satu mahkamah pentadbiran yang khas untuk menentukan

pertikaian antara kerajaan dan individu.
2. (i) Dicey tidak mengambil kira keutamaan dan

kekebalan yang dinikmati Raja dan kerajaan pada
waktu itu.
(ii) Telah wujud statut yang memberi kuasa budibicara
kepada pemerintah.
(iii) Telah wujud Tribunal-Tribunal Pentadbiran yang
dikendalikan oleh badan pentadbiran.
(iv) Berdasarkan kajian, sistem Droit administrative lebih
efektif dari sistem Common Law Inggeris.
(v) Sejarah sendiri telah membuktikan bahawa Undang-
Undang Pentadbiran telah wujud ketika itu.
SDT 4.4
1. Undang-undang pentadbiran menggalakkan penggunaan

konsep keluhuran undang-undang dengan
(i) Memberi keseimbangan antara kuasa awam dan

kepentingan individu.
(ii) Menyediakan mekanisma kawalan kepada pihak
pentadbiran.
(iii) Memastikan amalan kuasa pihak pentadbiran selaras
dengan undang-undang.
SDT 4.5
1. Tiada seorang pun boleh diambil nyawanya atau dilucutkan

kebebasan dirinya kecuali menurut undang-undang. Jika
53
ditangkap mereka perlu diberitahu dengan kadar segera
sebab-sebab penangkapan, hak untuk mendapat pembelaan
dari peguam yang disukai, habeas corpus dan dihadapkan ke
mahkamah dalam tempoh 24 jam.
2. Perkara 10(2): Parlimen boleh kenakan sekatan jikalau

difikirkan perlu untuk menjamin keselamatan dan
ketenteraman negara.
54
BAB 5
PERUNDANGAN KECIL/UNDANG-UNDANG
PERWAKILAN
OBJEKTIF BAB
Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

1. Menghuraikan faktor-faktor yang menyumbang kepada
perkembangan perundangan kecil.
2. Membincangkan kritikan-kritikan yang diberikan terhadap
perkembagan perundangan kecil.
3. Menyatakan jenis-jenis perundangan kecil.
4. Membincangkan kawalan-kawalan yang digunakan terhadap
perundangan kecil.
5. Menghuraikan konsep perwakilan semula kuasa.
5.1 PENGENALAN
Dalam bab yang lalu, kita telah membincangkan doktrin

pengasingan kuasa yang membahagikan kuasa kepada tiga badan
utama iaitu badan perundangan, badan eksekutif dan badan
kehakiman. Seterusnya, dalam bab ini kita akan membincangkan
satu lagi cabang kecil, gabungan daripada kuasa badan perundangan
dan eksekutif, iaitu perundangan kecil.
5.2 FAKTOR-FAKTOR PERKEMBANGAN PERUNDANGAN

KECIL
Sebagaimana yang kita sedia maklum, fungsi menetapkan dasar atau

menggubal undang-undang terletak kepada badan perundangan,
iaitu Parlimen di peringkat persekutuan dan Dewan Undangan
Negeri di peringkat negeri. Walau bagaimanapun, fungsi
perundangan ini sedikit sebanyak telah diwakilkan kepada badan
pentadbiran disebabkan oleh kehendak pentadbiran semasa.
Undang-undang yang dibuat di bawah perwakilan kuasa ini dikenali
sebagai perundangan kecil (delegated legislation/subsidiary
legislation).
55
Rajah 5.1
Perwakilan kuasa
Akta (Parlimen)
Perwakilan kuasa
Perundangan kecil (pihak pentadbiran)
Faktor-faktor yang menyumbang kepada perkembangan

perundangan kecil adalah seperti berikut:
1. Fungsi kerajaan moden yang pelbagai dan mengambilkira

kehidupan sosio-ekonomi rakyat
Apabila pihak kerajaan digesa untuk campur tangan dalam sosio

ekonomi rakyat dengan menyediakan segala kemudahan asas,
infrastruktur dan lain-lain, pihak kerajaan terpaksa
memperkenalkan banyak dasar dan undang-undang baru bagi
mengawal aktiviti semua pihak. Contohnya, apabila pihak kerajaan
diminta untuk mengambil tindakan terhadap penjenayah cetak
rompak, maka beberapa peraturan yang berkaitan perlu dibuat
untuk membenteraskan gejala tersebut. Penggubalan undang-undang
perlu melalui beberapa proses yang ketat dan teratur. Walaupun
tugas sebenar menggubal undang-undang ini diserahkan kepada
Parlimen, namun kemampuan Parlimen juga terhad di mana
Parlimen hanya membahaskan rang undang-undang semasa ia
bersidang sahaja. Oleh itu, mengatasi masalah tersebut maka kuasa
untuk menggubal perundangan kecil telah diserahkan kepada pihak
pentadbiran.
2. Undang-undang yang digubal di Parlimen tidak boleh

dibuat dengan terlalu terperinci
Undang-undang yang diluluskan oleh Parlimen lebih bersifat umum.

Hanya perkara-perkara asas sahaja yang diperuntukan di dalam satu-
satu Akta. Ini memberi peluang kepada pihak pentadbiran untuk
menggubal perundangan kecil di bawah Akta berkenaan.
Perundangan kecil ini bersifat lebih terperinci serta jelas. Sekiranya
56
Akta yang diluluskan oleh Parlimen terlalu terperinci, ini
menyukarkan banyak pihak sekiranya pindaan kepada Akta perlu
dibuat. Ini adalah kerana sebarang pindaan kepada Akta perlu
dirujuk semula ke Parlimen. Namun, apabila perundangan kecil
dibuat di peringkat pentadbiran, sebarang pindaan yang hendak
dilakukan tidak sesukar untuk meminda Akta di Parlimen.
3. Parlimen tidak mempunyai kepakaran untuk

membincangkan perkara-perkara tertentu dengan
terperinci
Di samping bersifat umum, peruntukan di dalam Akta lebih

menyentuh aspek perundangan. Sebarang peraturan atau dasar yang
berbentuk teknikal dan kompleks perlu dibincangkan oleh orang
yang ada kepakaran dalam bidang berkenaan dengan lebih
terperinci. Misalnya, Akta Perancangan Bandar dan Desa 1976
menetapkan bahawa pihak berkuasa perancang hendaklah
merancang pembangunan di kawasan mereka dengan teratur. Oleh
itu, untuk melaksanakan tugas tersebut pihak berkuasa perancang
boleh menggubal undang-undang kecil berkaitan dengan kelulusan
pelan pembangunan.
4. Perwakilan kuasa perlu untuk mengatasi perkara-perkara

semasa terutama dalam kes-kes kecemasan
Salah satu sebab perlunya perundangan kecil adalah untuk mengatasi

masalah yang mungkin timbul semasa kecemasan. Sekiranya berlaku
sebarang kejadian yang memerlukan pihak pentadbiran membuat
peraturan dengan segera, pihak pentadbiran tidak perlu menunggu
Parlimen bersidang untuk meluluskan peraturan berkenaan. Dengan
kuasa yang telah diberikan di bawah Akta, pihak pentadbiran boleh
merangka peraturan sendiri.
5. Perundangan kecil juga digunakan untuk mengubahsuai

peruntukan akta-akta yang dibuat oleh Parlimen
Apabila undang-undang yang diluluskan oleh Parlimen bersifat

umum, akan wujud pertindihan fungsi terutamanya apabila
pelaksanaan hendak dilakukan oleh pihak yang berkenaan. Bagi
menjelaskan lagi fungsi ini, maka perundangan kecil dapat
menetapkan dengan terperinci bidang kuasa pihak yang terbabit dan
tugas yang perlu dilakukan.
57
Berdasarkan faktor-faktor di atas, perwakilan kuasa dari Parlimen
kepada pihak pentadbiran untuk menggubal perundangan kecil
adalah penting dalam menangani masalah pentadbiran semasa.
Tanpa perundangan kecil, pihak pentadbiran akan mengalami
kesukaran untuk melaksanakan tugas mereka dengan cekap dan
berkesan.
1. Apakah yang dimaksudkan dengan perundangan

kecil?
2. Bagaimanakah fungsi kerajaan moden yang
pelbagai dianggap sebagai salah satu faktor yang
menyumbang kepada perkembangan
perundangan kecil?
5.3 KRITIKAN
Terdapat pihak-pihak yang merasakan bahawa doktrin pengasingan

kuasa telah tercemar apabila jika pihak pentadbiran dibenarkan
menggubal perundangan kecil. Antara kritikan yang sering
diberikan adalah seperti berikut:
1. Kuasa yang diwakilkan kepada pentadbiran bukan sahaja

menggubal undang-undang dengan lebih terperinci
malah menggubal dasar dan peraturan berkenaan perkara
yang berkaitan pihak pentadbiran
Jika pihak pentadbiran diberi kuasa sepenuhnya untuk menggubal

perundangan kecil, dikhuatiri pihak pentadbiran akan
menyalahgunakan kuasa tersebut untuk kepentingan mereka
sendiri. Sekiranya penyalahgunaan kuasa ini berlaku, kesannya
kepada rakyat amatlah besar.
58
2. Perkara-perkara dasar yang diperdebatkan di Parlimen
mendapat perhatian orang ramai tetapi tidak berkenaan
perundangan kecil
Draf rang undang-undang yang dibentangkan dan dibahaskan di

Parlimen kebiasaannya mendapat liputan meluas atau sekurang-
kurang diketahui umum. Namun, apabila pihak pentadbiran
menggubal perundangan kecil, publisiti tentang penggubalan
ataupun pelaksanaan perundangan kecil itu agak terhad. Faktor ini
perlu diberi perhatian kerana pelaksanaan perundangan kecil ada
hubungan terus dengan rakyat berbanding Akta yang diluluskan
oleh Parlimen.
3. Kawalan terhadap perundangan kecil adalah kurang
Mana-mana akta yang hendak diluluskan di peringkat Parlimen atau

Dewan Undangan Negeri perlu melalui proses tertentu yang agak
ketat. Tujuannya adalah untuk memastikan bahawa sesuatu akta
yang diluluskan telah dibahaskan sewajarnya dan dterima oleh
majoriti ahli Parlimen. Aspek kawalan penting supaya pelaksanaan
akta berkenaan tidak dipertikaikan. Namun, apabila sesuatu
perundangan kecil itu digubal dan diluluskan di peringkat
pentadbiran sahaja, proses kelulusannya agak longgar dan kawalan
terhadapnya boleh dipertikaikan.
5.4 PENJENISAN
Perundangan kecil terdiri dari pelbagai jenis. Antaranya ialah
1. Peraturan/Perintah
Peraturan digubal oleh pihak pentadbiran apabila mereka diberi

kuasa untuk berbuat demikian oleh Akta. Contohnya satu akta
memperuntukan bahawa Menteri diberi kuasa untuk membuat
peraturan yang berkaitan dengan akta tersebut.
2. Arahan/Pemberitahuan
Arahan atau pemberitahuan adalah perundangan kecil yang lebih

berbentuk spesifik, diberikan oleh pihak pentadbiran untuk satu-
satu perkara sahaja.
59
3. Bye-Law/Undang-Undang Kecil
Bye-law digubal oleh pihak berkuasa tempatan atau badan-badan

lain. Bye-law adalah satu undang-undang yang memberi kesan terus
kepada orang awam yang mengandungi tugas-tugas yang perlu
dilaksanakan oleh pihak berkuasa, peruntukan tentang perkara yang
boleh dilakukan dan perkara yang tidak boleh dilakukan, dan hal-
hal berkaitan hukuman yang boleh dikenakan sekiranya ia tidak
dipatuhi.
Apabila sesuatu peraturan, dasar atau arahan hendaklah dijalankan

oleh pihak pentadbiran, seringkali timbul kekeliruan sama ada
peraturan atau dasar tersebut adalah perundangan kecil atau arahan
pentadbiran sahaja. Kedua-dua istilah ini memberi kesan yang
berbeza apabila dilaksanakan.
Dalam kes Ghazali lwn Public Prosecutor (1969) MLJ 156, mahkamah
memutuskan terdapat perbezaan antara perundangan kecil dan
arahan pentadbiran. Dalam kes tersebut, seksyen 107(3) Ordinan
Jalan Trafik 1958 memperuntukan bahawa Menteri ada kuasa untuk
mengeluarkan ‘arahan umum berkaitan polisi yang perlu dipatuhi
semasa mempertimbangkan permohonan lesen, jika difikirkan perlu
untuk kepentingan awam, dan Lembaga Pelesenan hendaklah
mematuhi arahan umum tersebut’. Satu arahan telah dikeluarkan
oleh Menteri dan diterbitkan. Mahkamah Tinggi memutuskan
bahawa arahan tersebut tidak memberi kuasa tambahan kepada
Lembaga Pelesenan untuk melakukan perkara yang tidak diberi
kuasa di bawah akta. Oleh itu, arahan tersebut hanya arahan
pentadbiran dan bukan perundangan kecil.
Perbezaan antara perundangan kecil dan arahan pentadbiran ialah
1. Penerbitan
Perundangan kecil hendaklah diterbitkan di dalam warta rasmi

kerajaan sementara arahan pentadbiran tidak perlu dibuat demikian.
Ini adalah kerana perundangan kecil melibatkan orang ramai
sementara arahan pentadbiran hanya melibatkan segelintir orang
atau kumpulan-kumpulan individu tertentu.
60
2. Prosedur
Perundangan kecil perlu digubal mengikuti beberapa prosedur yang

ditetapkan di dalam undang-undang sementara arahan pentadbiran
pula dibuat mengikut prinsip-prinsip keadilan asasi.
3. Semakan semula mahkamah
Satu-satu perundangan kecil yang dipertikaikan pelaksanaannya

boleh dirujuk ke mahkamah untuk disemak semula tetapi arahan
pentadbiran tidak tertakluk kepada semakan semula.
1. Nyatakan kritikan-kritikan yang sering

dilemparkan terhadap penggubalan perundangan
kecil.
2. Apakah jenis-jenis perundangan kecil?
5.5 KAWALAN
Bagi memastikan sesuatu perundangan kecil itu sah dan dapat

dilaksanakan, terdapat empat bentuk kawalan yang boleh dibuat
terhadapnya, iaitu
(i) Kawalan kehakiman;

(ii) Kawalan perundangan;
(iii) Kawalan penerbitan; dan
(iv) Kawalan perundingan.
61
5.5.1 Kawalan Kehakiman
Sekiranya mana-mana pihak mempertikaikan kesahihan satu-satu

perundangan kecil, mereka boleh merujuk ke mahkamah untuk
disemak semula perundangan kecil berkenaan. Kawalan ini
dinamakan kawalan kehakiman.
Mahkamah mengawal perundangan kecil berdasarkan kepada asas-

asas berikut:
(i) Akta induk (parent statute) yang mewakilkan kuasa

kepada pihak pentadbiran, sah mengikut
perlembagaan negara.
(ii) Akta induk mungkin sah tetapi perundangan kecil
juga perlu sah.
(iii) Perundangan kecil hendaklah selaras dengan Akta
Induk.
(iv) Perundangan kecil yang dibuat oleh kerajaan negeri
hendaklah selaras dengan undang-undang
persekutuan.
(v) Peruntukan perundangan kecil menjadi tidak sah jika
bertentangan dengan peruntukan akta.
(a) Akta induk (parent statute) yang mewakilkan kuasa

kepada pihak pentadbiran, sah mengikut perlembagaan
negara
Sekiranya akta yang mewakilkan kuasa itu tidak sah atau

bertentangan dengan perlembagaan, maka secara tidak langsung
perundangan kecil itu sendiri menjadi tidak sah.
Dalam kes Johnson Tan Han Seng lwn PP [1977] 2 MLJ 66, kesahihan
Essential (Security Cases) Regulations 1975 dipertikaikan, antara lain,
kerana Emergency (Essential Powers) Ordinance 1969 telah tamat
tempohnya dan tidak lagi sesuai digunakan kerana perubahan masa
dan situasi. Oleh itu, semua peraturan yang dibuat dibawahnya juga
adalah tidak sah. Mahkamah Persekutuan menolak hujah tersebut
dan memutuskan bahawa pihak eksekutif yang sepatutnya membuat
keputusan, sama ada Perisytiharan Darurat di bawah Perkara 150(1)
Perlembagaan telah tamat atau tidak, bukannya mahkamah.
62
(b) Akta induk mungkin sah tetapi perundangan kecil juga
perlu sah
Akta yang mewakilkan kuasa mungkin sah menurut Perlembagaan

tetapi untuk memastikan perundangan kecil itu boleh dilaksanakan,
ia juga perlu selaras dengan Perlembagaan.
Dalam kes Osman lwn PP [1968] 2 MLJ 137, beberapa peraturan

berkaitan darurat yang telah dibuat di bawah Emergency (Essential
Powers) Act 1964 dipertikaikan sebagai tidak selaras dengan
Perlembagaan kerana bersifat mendiskriminasi dan bertentangan
dengan Perkara 8 Perlembagaan. Hujah tersebut bagaimanapun
ditolak oleh Privy Council atas alasan peraturan berkenaan tertakluk
kepada Perkara 150(6) Perlembagaan.
Dalam kes PP lwn Khong Teng Khen [1976] 2 MLJ 166 pula
kesahihan Emergency (Security Cases) Regulations 1975 dicabar
kerana dikatakan bertentangan dengan Perkara 8 Perlembagaan.
Mahkamah memutuskan bahawa
(i) peraturan tersebut tidak bertentangan dengan Perkara

8; dan
(ii) jika ia bertentangan sekalipun, Perkara 150(6)
Perlembagaan membenarkan peraturan sedemikian
dibuat.
Satu keputusan yang agak menarik telah diputuskan dalam kes Teh
Cheng Poh lwn PP [1979] MLJ 50. Dalam kes ini, persoalan yang
ditimbulkan ialah sama ada Essential (Security Cases) Regulations 1975
dibuat selaras dengan Perlembagaan atau tidak. Perkara ini timbul
apabila Yang di-Pertuan Agong (YDPA) mengisytiharkan perintah
darurat di bawah Perkara 150(1) Perlembagaan dan meluluskan
Emergency (Essential v) Ordinance 1969 yang memberi kuasa kepada
baginda untuk meluluskan peraturan-peraturan berkaitan darurat.
Perkara 150(2) Perlembagaan memperuntukan bahawa kuasa YDPA
untuk menguna pakai Ordinan akan tamat sebaik sahaja Parlimen
bersidang untuk kali pertama selepas darurat. Namun apa yang
berlaku, Parlimen telah bersidang pada 20 Febuari 1971 tetapi
YDPA masih meluluskan Essential (Security Cases) Regulations 1975.
Jika diperhatikan, didapati bahawa peraturan tahun 1975 tersebut
adalah perundangan kecil kepada Ordinan tahun 1969. Privy
Council memutuskan bahawa peraturan tersebut ultra vires kepada
63
Perlembagaan, oleh itu ia adalah tidak sah kerana sebaik sahaja
Parlimen bersidang pada tahun 1971, YDPA tidak mempunyai
kuasa lagi untuk meluluskan peraturan secara persendirian.
Bagaimanapun, Parlimen telah menggubal Emergency (Essential
Powers) Act 1979, menggantikan Ordinan 1969. Penggubalan akta
ini telah mengesahkan semula semua peruntukan di bawah Ordinan,
termasuklah semua perundangan kecil yang dibuat di bawahnya.
(c) Perundangan kecil hendaklah selaras dengan Akta Induk
Perundangan kecil yang digubal tidak boleh bertentangan dengan

kehendak akta. Seksyen 23 Akta Tafsiran 1967 memperuntukkan
bahawa perundangan kecil yang bertentangan dengan Akta adalah
terbatal setakat mana ianya bertentangan. Manakala seksyen 25 pula
menyebut bahawa perundangan kecil hendaklah dianggap telah
dilakukan 'di bawah semua kuasa yang ada, sama ada ia dilakukan
oleh sesuatu kuasa yang khas atau tidak'. Seksyen 24 menyifatkan
apa-apa yang dilakukan di bawah perundangan kecil dianggap dibuat
di bawah Akta di mana perundangan kecil itu dibuat. Kesemua
peruntukan undang-undang tersebut menerangkan bahawa apabila
akta memberi kuasa kepada pihak pentadbiran untuk menggubal
perundangan kecil, maka penggubalan itu hendaklah selaras dengan
kehendak akta itu sendiri. Sekiranya sesuatu perundangan kecil
digubal tidak selaras atau bertentangan dengan akta, maka
perundangan kecil tersebut dianggap telah melampaui bidang
kuasanya atau ultra vires.
Doktrin ultra vires terbahagi kepada dua, iaitu ultra vires substantif
dan ultra vires prosedur.
(i) Ultra vires substantif - Ultra vires substantif merujuk

kepada skop, had dan lingkungan kuasa yang diberikan oleh
akta untuk penggubalan perundangan kecil. Ia berasaskan
kepada prinsip bahawa hanya Parlimen yang berkuasa untuk
menggubal undang-undang dan jika Parlimen mewakilkan
kuasanya kepada pihak lain, maka pihak berkenaan hanya
boleh menggubal undang-undang mengikut had kuasa yang
diberikan sahaja.
Dalam kes Re Lee Kian Soo, An Architect [1953] MLJ 195,

seksyen 8(1)(b) Ordinan Arkitek 1941 memberi kuasa kepada
Lembaga Arkitek, selepas siasatan dibuat, untuk memadam
64
mana-mana nama arkitek dari pendaftaran jika mereka
didapati ‘bersalah kerana melakukan tindakan yang tidak
menghormati etika professional’. Undang-undang kecil 13
dalam Undang-Undang Kecil Arkitek 1941 menggariskan
beberapa tindakan yang dianggap salahlaku seseorang arkitek
dan salahlaku tersebut dikatakan selaras dengan ‘tindakan
yang tidak menghormati etika profesional’. Peruntukan
undang-undang kecil 13 telah dicabar kerana bertentangan
dengan seksyen 8 Ordinan. Berdasarkan seksyen 8, didapati
bahawa salahlaku hanya boleh ditentukan kewujudannya
selepas siasatan dibuat oleh Lembaga Arkitek.
Oleh itu, apabila undang-undang 13 menggariskan jenis-jenis

tindakan yang dianggap sebagai salahlaku, ia tidak memberi
peluang kepada Lembaga Arkitek untuk menjalankan
siasatan berdasarkan kes. Mahkamah dalam kes ini
memutuskan bahawa undang-undang kecil telah melampaui
kuasa yang diberikan kepadanya oleh Ordinan.
Dalam kes Ghazali lwn PP [1964] MLJ 156 pula, Lembaga

Pelesenan diberi kuasa di bawah seksyen 118(5) Ordinan
Jalan Trafik 1958 untuk menggunakan budi bicaranya
dengan ‘memberi keutamaan kepada permohonan yang
dibuat oleh melayu…’. Pihak Lembaga melampirkan satu
syarat bahawa jika sesuatu lesen diberikan kepada orang
melayu, hanya orang melayu sahaja yang boleh menjadi
pemandu kenderaan tersebut. Mahkamah Tinggi
memutuskan bahawa Lembaga telah bertindak ultra vires
apabila mengeluarkan syarat tersebut kerana ia tidak diberi
kuasa untuk berbuat demikian oleh Ordinan. Pihak Lembaga
berhujah bahawa syarat berkenaan dimasukkan selaras
dengan arahan yang dikeluarkan oleh pihak Kementerian.
Mahkamah turut memutuskan bahawa arahan dari
Kementerian tidak boleh melampaui kuasa yang diberikan
oleh Ordinan.
(ii) Ultra vires prosedur - Ultra vires prosedur pula berlaku

apabila akta induk telah menetapkan beberapa prosedur yang
perlu dipatuhi oleh pihak pentadbiran semasa menggubal
perundangan kecil tetapi prosedur berkenaan tidak dipatuhi,
sama ada kesemua atau sebahagiannya. Bagaimanapun, ia
65
terpulang kepada mahkamah untuk menganggap sama ada
prosedur itu berbentuk mandatori atau direktori.
Sekiranya prosedur mandatori tidak dipatuhi, maka

perundangan kecil menjadi ultra vires tetapi jika ianya hanya
prosedur direktori, mahkamah tidak akan
mengisytiharkannya sebagai ultra vires. Bagaimanapun,
adalah sukar untuk membezakan antara prosedur mandatori
dan direktori.
(d) Perundangan kecil yang dibuat oleh kerajaan negeri

hendaklah selaras dengan undang-undang persekutuan
Perkara 75 Perlembagaan Persekutuan memperuntukan bahawa

‘jika mana-mana undang-undang negeri adalah berlawanan dengan
sesuatu undang-undang persekutuan, maka undang-undang
persekutuan itu hendaklah dipakai dan undang-undang negeri itu
hendaklah terbatal, setakat mana ianya berlawanan dengan undang-
undang persekutuan itu’.
(e) Peruntukan perundangan kecil menjadi tidak sah jika

bertentangan dengan peruntukan akta
Bukan hanya perundangan kecil perlu selaras dengan akta, malah

peruntukan dalam peruntukan kecil itu sendiri juga perlu memenuhi
kehendak akta.
Dalam kes PP lwn Rajamah [1980] 2 MLJ 280, satu peruntukan di

bawah Perintah yang dikeluarkan oleh Majlis Perbandaran Ipoh
diputuskan sebagai tidak sah kerana bertentangan dengan seksyen 62
Ordinan Jalan Trafik 1958. Seksyen 62(7) Ordinan berkenaan hanya
membenarkan denda maksimum RM100 sahaja jika kesalahan
dilakukan tetapi perintah yang dikeluarkan oleh pihak Majlis telah
mengenakan denda yang lebih.
Dalam kes PP lwn Sai & Others [1980] 2 MLJ 153, Menteri telah
diberi kuasa di bawah seksyen 2 Akta Perikanan 1963 untuk
menggubal peraturan-peraturan berkaitan perikanan, antaranya
Seksyen 2(b) untuk mengawal dan melarang cara

penangkapan ikan atau pemilikan kapal penjerat atau
jaring menangkap ikan
66
Berdasarkan peruntukan tersebut, Peraturan Perikanan (Maritim)
1967 telah digubal. Peraturan 3(b) melarang mana-mana orang dari
memiliki ‘peralatan memancing’ di atas kapalnya. “Peralatan
memancing’ ini telah ditakrifkan sebagai jaring menangkap ikan,
jerat menangkap ikan, mata kail dan benang yang mempunyai lebih
daripada tiga mata kail dengan atau tanpa alat penimbul yang direka
khas untuk menangkap ikan..’. Dalam kes ini, responden telah
dituduh menjalankan aktiviti penangkapan ikan tanpa lesen,
bersalahan dengan peraturan tersebut. Beliau mencabar peraturan
3(b) sebagai ultra vires kerana seksyen 2(b) Akta tidak menyentuh
tentang ‘jerat menangkap ikan, mata kail dan benang yang
mempunyai lebih daripada tiga mata kail dengan atau tanpa alat
penimbul yang direka khas untuk menangkap ikan..’. Mahkamah
memutuskan bahawa peruntukan berkenaan tidak ultra vires kerana
peralatan berkenaan digunakan untuk tujuan yang sama iaitu untuk
menangkap ikan.
Selain daripada asas-asas kawalan di atas, Mahkamah juga mengawal

perundangan kecil berdasarkan alasan-alasan berikut:
(a) Perundangan kecil tidak boleh berkuatkuasa ke belakang

kecuali jika dibenarkan oleh akta induk
Perkara 7 Perlembagaan Persekutuan memperuntukan bahawa ‘tiada

sesiapa pun boleh dihukum kerana sesuatu perbuatan atau
ketinggalan yang tidak menjadi kesalahan di sisi undang-undang pada
masa perbuatan atau ketinggalan itu dilakukan…’. Peruntukan ini
menerangkan bahawa sekiranya tiada undang-undang yang melarang
sesuatu perbuatan pada satu-satu masa, maka sesiapa yang melakukan
perbuatan tersebut bukanlah melakukan kesalahan pada waktu itu.
Bagaimanapun, seksyen 20 Akta Tafsiran 1948 memperuntukan

bahawa perundangan kecil boleh berkuat kuasa ke belakang pada
mana-mana tarikh yang tidak lebih awal dari tarikh mula berkuat
kuasanya akta induk, dengan syarat tiada sesiapa boleh dikenakan
tanggungan terhadap penalti mengenai perbuatan yang dilakukan
sebelum tarikh perundangan kecil itu disiarkan. Peruntukan ini
adalah pengecualian kepada Perkara 7 Perlembagaan.
67
(b) Perundangan kecil tidak boleh mengeluarkan bidang
kuasa mahkamah untuk membuat semakan semula
Mana-mana perundangan kecil yang digubal mempunyai kesan dan

cara pelaksanaan adalah sama sepertimana akta biasa. Perundangan
kecil tidak boleh melarang mana-mana pihak yang tidak berpuas
hati merujuk kes mereka ke mahkamah.
Dalam kes Commissioners of Custom & Exercise lwn Cure & Delay
Ltd. (1962) QB 340, akta yang berkaitan memperuntukan bahawa
Pesuruhjaya boleh menggubal peraturan ‘mengenai apa-apa perkara
yang mereka fikirkan perlu…’ dalam melaksanakan bahagian V
Akta tersebut. Pesuruhjaya telah menggubal satu peraturan yang
memperuntukan bahawa jika keuntungan diperolehi, maka
Pesuruhjaya berhak menentukan jumlah cukai yang perlu dibayar.
Jumlah cukai yang ditetapkan itu tidak lagi boleh dirayu ke
mahkamah. Mahkamah memutuskan bahawa peraturan itu ultra
vires kerana menghalang hak orang awam daripada mendapat
keadilan di mahkamah.
(c) Perundangan kecil tidak boleh mengenakan levi atau caj

tanpa peruntukan yang jelas dari akta induk
Sekiranya akta induk tidak memberi sebarang kuasa kepada pihak

pentadbiran untuk mengenakan levi atau caj, maka perundangan
kecil yang digubal tidak boleh menetapkan sebarang pengenaan levi
atau caj.
Dalam kes Attorney General lwn Wilts United Dairies (1922) KB 987,
satu peraturan memberi kuasa kepada Pengawal Makanan untuk
‘membuat arahan bagi mengawal atau menjadi garispanduan kepada
pengeluaran, pembuatan, penggunaan, pengangkutan, penyimpanan,
pengedaran, pembekalan, penjualan atau pembelian’ mana-mana
bahan. Berdasarkan kuasa ini, Pengawal mengeluarkan satu perintah
iaitu tiada seorang pun boleh menjalankan urusniaga berkaitan susu
kecuali jika telah diberi lesen. Perayu dalam kes ini telah diberi lesen
dengan syarat mereka perlu membayar kepada Pengawal levi bagi
setiap gelen susu yang dibeli. Mahkamah memutuskan bahawa levi
yang dikenakan itu adalah tidak sah.
68
Seksyen 44 Akta Tafsiran memperuntukan bahawa tata cara
pengenaan pembayaran boleh dimasukkan ke dalam perundangan
kecil dan ia hanya terpakai jika akta induk menurunkan kuasa
dengan jelas.
(d) Perundangan kecil tidak boleh mempunyai peruntukan

yang tidak munasabah.
Mana-mana perundangan kecil yang digubal hendaklah munsabah.

Dalam kes Kruse lwn Johnson [1898] 2 QB 91, mahkamah
menyarankan ujian yang boleh digunakan bagi menentukan
kemunasabahan perundangan kecil adalah
"jika, contohnya, satu bye-law didapati tidak

berkecuali dan berat sebelah di dalam operasinya;
terang-terangan tidak adil; menunjukkan niat tidak
suci; ataupun melibatkan penekanan atau gangguan
terhadap hak individu tanpa justifikasi yang baik pada
akal manusia, maka mahkamah akan mengatakan
bahawa, Parlimen tidak pernah memberi kuasa untuk
menggubal peraturan sedemikian, oleh itu ia adalah
tidak munasabah dan ultra vires".
Dalam kes Arlidge lwn Islington Corporation (1909) 2 KB 127, satu

bye-law dibuat menghendaki tuanpunya rumah tumpangan
membersihkan rumah tumpangan mereka pada setiap bulan April,
Mei atau Jun. Penalti akan dikenakan sekiranya bye-law tersebut
tidak dipatuhi. Mahkamah memutuskan bahawa bye-law tersebut
sebagai tidak sah dan tidak munasabah.
Bagaimanapun, dalam kes McEldowney lwn Forde (1969) 2 AUER

1039 pula, Menteri diberi kuasa untuk membuat peraturan bagi
menjaga keamanan. Satu peraturan dibuat iaitu ‘mana-mana orang
yang menjadi ahli kepada kesatuan yang tidak sah adalah melakukan
kesalahan’. Seorang telah dituduh kerana menyertai kelab
republikan. Peraturan tersebut dicabar kerana tidak munasabah.
Mahkamah memutuskan bahawa peraturan tersebut digubal untuk
menangani masalah subversif, oleh itu ia tidak dianggap tidak
munasabah.
69
Keberkesanan kawalan kehakiman
Dalam kes La Roche lwn Secretary of State for Trade and Industry
[1975] AC 295, Lord Diplock mengatakan bahawa untuk
menentukan sama ada perundangan kecil itu sah atau ultra vires
adalah tertakluk kepada sama ada ianya tidak boleh dipatahkan atau
dipatahkan oleh pihak-pihak yang terlibat dalam prosiding undang-
undang.
5.5.2 Kawalan Perundangan
Kawalan perundangan adalah satu bentuk kawalan yang dibuat di

peringkat badan perundangan atau Parlimen. Ia boleh dibuat melalui
dua bentuk:
(i) Pembentangan perundangan kecil di Parlimen; dan

(ii) Penubuhan Jawatankuasa Pemerhati Parlimen.
(a) Pembentangan Perundangan Kecil di Parlimen
Tujuan pembentangan perundangan kecil dibuat di Parlimen adalah

supaya badan perundangan dapat mengawal serta mengetahui sama
ada sesuatu perundangan kecil itu telah dibuat atau telah
dicadangkan untuk dibuat. Bagaimanapun, pembentangan
perundangan kecil ke Parlimen tertakluk kepada akta induk itu
sendiri. Jika akta induk menghendaki pembentangan dilakukan,
barulah pembentangan dibuat.
Di Britain, terdapat lima cara pembentangan dibuat, iaitu
1. Pembentangan secara mudah
Ia lebih berbentuk makluman kepada Parlimen. Seksyen 4(1)

Statutory Instruments Act 1946 memperuntukan bahawa satu-satu
perundangan kecil hendaklah dibentangkan di kedua-dua Dewan
sebelum ianya dilaksanakan. Bagaimanapun, sekiranya perundangan
kecil tersebut perlu dilaksanakan dengan segera sebelum ianya
dibentangkan, maka pemberitahuan kepada Lord Chancellor dan
Speaker House of Commons hendaklah dibuat.
70
2. Pembentangan dengan resolusi penolakan
Jika akta memperuntukan bahawa satu-satu perundangan kecil itu

tertakluk kepada resolusi penolakan di mana-mana Dewan, maka ia
perlu dibentangkan seperti yang diperuntukan di bawah Seksyen
4(1) di atas. Jika mana-mana Dewan, dalam tempoh 40 hari bermula
dari tarikh ia dibentangkan, menolak perundangan kecil berkenaan,
maka perundangan tersebut tidak akan diteruskan (Seksyen 5(1)
Statutory Istruments Act).
3. Pembentangan draf tertakluk kepada penolakan
Kadangkala akta menghendaki draf perundangan kecil dibentangkan

terlebih dahulu di Parlimen. Seksyen 6(1) Statutory Instruments Act
1946 memperuntukan bahawa draf tersebut hendaklah dibentangkan
dan perundangan kecil tidak akan dibuat sehingga tamat tempoh 40
hari bermula dari tarikh draf dibentangkan. Jika mana-mana Dewan
menetapkan perundangan tidak perlu dibuat, maka tiada tindakan
lanjut akan diambil.
4. Pembentangan tertakluk kepada resolusi kelulusan
Akta juga boleh memperuntukan bahawa perundangan kecil boleh

terus dilaksanakan sebaik sahaja ianya dibuat. Bagaimanapun,
penguatkuasaannya akan terhenti jika tidak diluluskan oleh
Parlimen dalam tempoh masa yang ditetapkan.
5. Pembentangan draf tertakluk kepada resolusi kelulusan
Formula kawalan perundangan yang paling berkesan ialah apabila

draf perundangan kecil itu dibentangkan terlebih dahulu dan tidak
boleh berkuatkuasa kecuali sehingga Parlimen meluluskannya.
Di Malaysia, prosedur pembentangan tidak banyak dilakukan dan

hanya beberapa akta sahaja yang memperuntukan pembentangan
hendaklah dibuat sebelum perundangan kecil itu dilaksanakan.
Bagaimanapun terdapat tiga cara pembentangan dibuat. Berikut
adalah cara pembentangan tersebut beserta contoh-contohnya:
(i) Pembentangan secara mudah
Seksyen 8(2) Akta Saman dan Waran (Peruntukan Khas) 1971

memperuntukan bahawa, ‘mana-mana peraturan yang dibuat di
bawah seksyen ini hendaklah dibentangkan di kedua-dua Dewan’.
71
Seksyen 36(2) Akta Prosedur Kewangan menyatakan, ‘peraturan
yang dibuat di bawah seksyen ini hendaklah, supaya memberi kesan,
dibentangkan di Dewan Rakyat sebaik sahaja ianya dibuat’.
Peruntukan-peruntukan di atas menunjukan bahawa akta induk

menghendaki supaya perundangan kecil yang dibuat di bawahnya
dibentangkan sama ada di kedua-dua Dewan atau mana-mana dewan
yang berkenaan.
Di bawah Perkara 150(3) Perlembagaan Persekutuan, Perisytiharan

Darurat perlu dibentangkan di kedua-dua Dewan. Perisytiharan
Darurat dibuat pada 15 Mei 1969 dan ianya dibentangkan di Dewan
Rakyat pada 23 Febuari 1971. Dalam kes Lim Woon Chong lwn PP
[1979] 2 MLJ 264 mempersoalkan sama ada Perisytiharan tersebut
telah dibentangkan di Dewan Negara sepertimana yang dikehendaki
oleh Perlembagaan. Mahkamah Persekutuan bersetuju dengan hujah
pihak kerajaan iaitu pembentangan telah dibuat di Dewan Negara
pada 22 Mac 1971 apabila Setiausaha menerima Peisytiharan
berkenaan di pejabatnya dan mendaftar penerimaan tersebut.
(ii) Pembentangan dengan resolusi penolakan
Seksyen 19(3) Akta Kawalan Penerbitan Import 1858

memperuntukan bahawa, ‘semua peraturan yang dibuat oleh
Menteri di bawah seksyen ini hendaklah diterbitkan di dalam
Warta, dan, sebaik sahaja selepas itu, dibentangkan di Dewan
Rakyat; dan jika, persidangan Dewan Rakyat seterusnya meluluskan
resolusi penolakan terhadap peraturan tersebut, keseluruhan atau
sebahagiannya, peraturan berkenaan menjadi batal…’
Pembentangan di atas berbeza dengan cara yang pertama kerana ia

tertakluk kepada penolakan atau vot negatif oleh ahli Dewan.
(iii) Pembentangan tertakluk kepada resolusi kelulusan
Seksyen 46(2) Akta Kawalan Pertukaran memperuntukkan bahawa,

‘semua peraturan hendaklah dibentangkan di Dewan Rakyat,
secepat yang mungkin secara praktikalnya, selepas ianya dibuat
tetapi tidak akan berkuatkuasa sehingga diluluskan oleh Dewan
tersebut’. Peruntukan ini menunjukkan bahawa perundangan kecil
berkenaan akan diluluskan sebaik sahaja ianya dibentangkan di
Dewan.
72
(b) Penubuhan Jawatankuasa Pemerhati Parlimen
Tujuan ditubuhkan Jawatankuasa Pemerhati ini adalah untuk

memerhati penggunaan kuasa penggubalan perundangan kecil bagi
pihak Parlimen dan membuat laporan kepadanya.
Jawatankuasa ini telah berfungsi di House of Commons sejak 1944

lagi. Ia terbentuk dari hasil cadangan jawatankuasa Donoughmore.
Penubuhannya bukanlah untuk mengkritik atau memotong
peraturan yang dibuat tetapi untuk 'membekalkan kepada ahli-ahli
Parlimen pengetahuan dan membolehkan mereka menjalankan
kuasa budicara sama ada untuk menolak atau mengkritik
perundangan kecil tersebut'.
Sejak 1973, jawatankuasa ini telah ditukarkan menjadi Joint

Committee on Statutory Instruments untuk kedua-dua Dewan.
Jawatankuasa ini diminta untuk mempertimbangkan setiap
perundangan kecil yang dibentangkan dan menetapkan sama ada
Dewan perlu memberi tumpuan kepada perkara-perkara berikut:
(i) Penggenaan cukai atau caj atau apa-apa bayaran

kepada pihak berkuasa awam untuk pengeluaran
lesen atau perkhidmatan yang diberikan;
(ii) Melalui peruntukan akta induk, mengecualikan
perundangan kecil dari dicabar di mahkamah;
(iii) Menunjukkan terdapatnya perwakilan kuasa yang
tidak lazim atau luar biasa, dan timbul kekeliruan
sama ada ianya intra vires;
(iv) Ia memberi kesan ke belakang, yang mana tidak
diberi kebenaran atau kuasa dengan jelas di dalam
akta induk;
(v) Menunjukkan terdapatnya kelewatan yang tidak
munasabah di dalam penerbitan atau pembentangan
perundangan kecil;
(vi) Perundangan kecil tersebut telah dikuatkuasakan
sebelum pembentangan dan Speaker Dewan tidak
dimaklumkan dengan segera;
(vii) Jika terdapat sebab-sebab tertentu yang memerlukan
penjelasan;
(viii) Jika draf didapati tidak betul atau cacat; dan
(ix) Apa-apa sebab yang tidak mengurangkan merit atau
polisi di sebaliknya.
73
Jawatankuasa akan melaporkan keputusannya dengan sebab-sebab
yang tertentu mengenai sesuatu kes.
Jawatankuasa boleh memohon penjelasan bertulis atau lisan

daripada jabatan kerajaan yang terbabit. Ia juga akan membuat
laporan khas ke Parlimen setiap tahun. Di Malaysia, jawatankuasa
sebegini belum ditubuhkan oleh Parlimen, oleh itu terdapat jurang
dalam kawalan perundangan terhadap perundangan kecil.
5.5.3 Kawalan Penerbitan
Ungkapan 'kejahilan undang-undang bukan satu pengecualian'

hanya terpakai jika suatu undang-undang itu diterbitkan dengan
teratur dan orang ramai berpeluang mengetahui mengenai undang-
undang tersebut. Adalah tidak adil sekiranya orang ramai dikenakan
tindakan kerana melanggar peraturan sedangkan peraturan itu
sendiri tidak pernah diterbitkan atau dimaklumkan kepada mereka.
Penerbitan perundangan kecil sama pentingnya dengan penerbitan
akta lain kerana ia memberi kesan yang terus kepada orang ramai.
Di Britain, Statutory Instruments Act 1946 memastikan bahawa satu

sistem penerbitan yang teratur dibuat untuk perundangan kecil.
Satu-satu perundangan kecil hendaklah dihantar kepada penerbitan
Diraja (Queen's printer) sebaik sahaja ianya dibuat dan
dinomborkan, dicetak dan dijual kepada orang ramai. Perundangan
kecil itu juga perlu mengandungi tarikh ianya berkuatkuasa.
Dalam kes Simmonds lwn Newell (1953) 1 WLR 826, pihak

pendakwa gagal membuktikan langkah-langkah perlu telah dibuat
untuk menerbitkan perintah berkenaan. Oleh itu, mahkamah
memutuskan bahawa defendan tidak melanggar perintah.
Di Amerika Syarikat, Federal Register Act 1935 menubuhkan Federal

Register yang menyediakan penerbitan peraturan. Peraturan tidak
akan berkuat kuasa kepada seseorang yang tidak ada pengetahuan
mengenainya, melainkan ianya diterbitkan. Seksyen 552(a)(1)
Administrative Procedure Act 1946 memperuntukan bahawa setiap
agensi perlu menggunakan Federal Register untuk menerbitkan
peraturan mereka.
Di Australia, syarat penerbitan lebih ketat berbanding di Britain dan

Amerika Syarikat. Seksyen 48(1)(a) Acts Interpretation Act
74
memperuntukan bahawa semua peraturan yang dibuat oleh mana-
mana akta (kecuali dinyatakan sebaliknya) perlu dimaklumkan
melalui warta. Ianya akan berkuat kuasa pada tarikh diwartakan
atau tarikh yang dinyatakan di dalam peraturan tersebut.
Di Malaysia, tiada peruntukan khas mengenai penerbitan

perundangan kecil. Ia tertakluk kepada peruntukan akta induk itu
sendiri, sekiranya akta induk menghendaki penerbitan dibuat, ianya
hendaklah dilaksanakan. Contohnya, seksyen 19(3) Akta Kawalan
Penerbitan Import memperuntukan bahawa semua peraturan yang
dibuat oleh Menteri hendaklah diterbitkan dalam Warta rasmi.
Bagaimanapun timbul persoalan sama ada sesuatu penerbitan itu

berbentuk mandatori atau direktori. Terdapat perbezaan yang boleh
dikenal pasti untuk menentukan perkara ini:
(i) Jika akta memperuntukan, "ia hendaklah dibuat

melalui penerbitan di dalam warta", bermaksud,
penerbitan menjadi prasyarat kepada pembuatan
perundangan kecil, oleh itu, ia adalah mandatori.
(ii) Jika akta memperuntukan, "ia hendaklah dibuat dan
diwartakan di dalam warta", penerbitan dianggap
perlu dibuat selepas pembuatan perundangan kecil
dan ia hanyalah direktori.
Dalam kes M. Ratnavale lwn Govt. of the Federation of Malaysia

[1963] MLJ 393, seksyen 2 Ordinan Perwakilan Kuasa 1952 memberi
kuasa kepada Pesuruhjaya Tinggi untuk mewakilkan kuasanya
kepada mana-mana pegawai ‘dengan pemberitahuan di dalam warta’.
Mahkamah memutuskan bahawa perbuatan mewakilkan kuasa itu
hanya lengkap apabila pemberitahuan dibuat di dalam warta. Oleh
itu, jika dokumen perwakilan kuasa tidak diterbitkan di dalam
warta, perwakilan kuasa itu adalah tidak sah.
Seksyen 18 Akta Tafsiran memperuntukan bahawa penerbitan di

dalam warta adalah 'dianggap cukup untuk makluman', oleh itu,
seseorang tidak boleh mengatakan dia tidak tahu tentang dokumen
yang telah diterbitkan di dalam warta. Seksyen 19(1) pula
memperuntukan bahawa penguatkuasaan perundangan kecil adalah
pada tarikh yang termaktub di dalam perundangan kecil itu sendiri.
Jika tidak termaktub, tarikh penguatkuasaannya adalah pada tarikh
ia diterbitkan di dalam warta. Seksyen 20 memperuntukan bahawa
75
seseorang tidak akan dikenakan penalti atas kesalahan yang
dilakukan sebelum tarikh perundangan kecil berkenaan diterbitkan.
Di Singapura, asas penerbitan perundangan kecil lebih kurang sama

dengan Malaysia. Bagaimanapun, peruntukan seperti seksyen 20
tidak terdapat di Singapura. Secara tidak langsung ini menunjukkan
bahawa seseorang boleh dikenakan hukuman jika melakukan
kesalahan atas peraturan yang telah dinyatakan tarikh kuat
kuasanya, walaupun tidak diterbitkan.
Peruntukan berkenaan mungkin agak keras tetapi dalam kes Lim

Chin Aik lwn Regina [1963] MLJ 50 mahkamah telah buat keputusan
yang berbeza. Ordinan Imigresen 1952 menetapkan bahawa adalah
menjadi satu kesalahan jika mana-mana orang terus tinggal di
Singapura walaupun Menteri yang berkenaan telah mengeluarkan
perintah melarang beliau menetap di Singapura. Perintah berkenaan
telah dikeluarkan kepada defendan tetapi beliau tidak mengetahui
perkara berkenaan kerana ianya tidak diterbitkan dan tiada langkah-
langkah diambil untuk memaklumkannya kepadanya. Privy Council
memutuskan seseorang tidak boleh dihukum jika beliau tidak
mengetahui bahawa tindakannya adalah satu kesalahan.
5.5.4 Kawalan Perundingan
Tujuan dibuat perundingan adalah untuk mendapatkan pandangan

pelbagai pihak tentang sesuatu peraturan yang hendak dibuat.
Kaedah perundingan ini menunjukan konsep demokrasi diamalkan.
Pertukaran idea semasa perundangan juga dapat menambahkan lagi
maklumat-maklumat penting yang perlu dimasukkan dalam
perundangan kecil.
Di Britain, tiada peruntukan khas mengenai perkara ini.

Bagaimanapun, seksyen 1 Rules Publication Act 1893
memperuntukan bahawa sebelum pembentangan dibuat di
Parlimen, cadangan peraturan tersebut hendaklah dikeluarkan
sekurang-kurangnya 40 hari di dalam warta dan pihak berkuasa
pengubal hendaklah mengambil kira apa-apa cadangan bertulis yag
dibuat oleh pihak-pihak yang berminat mengenainya.
Di Amerika Syarikat, teknik perundingan digunakan dengan

meluas. Administrative Procedure Act memperuntukan secara am,
minimum dan kehendak-kehendak prosedur yang perlu diikuti
76
untuk sesuatu perundingan. Seksyen 553 Akta memperuntukkan
notis umum tidak kurang daripada 30 hari berkenaan cadangan
peraturan tersebut hendaklah diterbitkan dalam Federal Register;
menyatakan dengan khusus masa, tempat dan cara pembuatan
peraturan, pihak berkuasa yang terbabit dan isi kandungan
peraturan itu atau perihalan subjek/isu yang dibincangkan. Pihak
yang berminat dengan cadangan peraturan berkenaan diberi peluang
untuk mengutarakan data, pandangan atau hujah mereka.
Di Malaysia juga tiada peruntukan khas dibuat berhubung cara

perundingan. Ia tertakluk kepada akta induk itu sendiri.
Bagaimanapun, terdapat tiga cara terdapat dalam beberapa akta:
(i) Badan pengubal diminta berunding dengan badan-

badan rasmi. Contohnya, seksyen 36(1) Akta
Prosedur Kewangan 1957 memberi kuasa kepada
YDPA untuk membuat peraturan selepas berumding
dengan Majlis Kebangsaan Kewangan, sebuah badan
rasmi.
(ii) Akta induk memperuntukan bahawa sebelum
perundangan kecil dibuat, peluang hendaklah diberi
kepada pihak-pihak yang berminat untuk membuat
persembahan kepada badan berkanun yang berkaitan.
Contohnya, seksyen 99 Akta Keselamatan Sosial
Pekerja memperuntukan bahawa Menteri tidak boleh
memberi pengecualian di bawah seksyen 97 dan 98
kecuali ‘ada peluang yang munasabah’ telah diberikan
kepada Persatuan Keselamatan Sosial (PERKESO).
(iii) Dalam beberapa akta, kuasa penggubalan undang-
undang diberikan, tertakluk kepada kelulusan
menteri, kepada badan berkanun di mana pihak-pihak
yang berminat boleh menjadi wakil. Contohnya
dalam Majlis Pergigian, Pakar Bedah Pergigian boleh
menjadi wakil dalam Lembaga dan berkuasa untuk
membuat peraturan. Begitu juga dalam seksyen 7
Akta Pihak berkuasa Pelabuhan 1963, bagi tujuan
untuk menasihati pihak berkuasa, Menteri boleh
melantik bagi pihak pelabuhan, Jawatankuasa
Penasihat Pelabuhan yang terdiri daripada beberapa
orang pegawai dan pihak-pihak lain dari semasa ke
semasa.
77
1. Nyatakan empat bentuk kawalan terhadap

perundangan kecil.
2. Bagaimanakah kawalan perundangan dibuat?
3. Berikan tiga cara kawalan perundingan.
5.6 PERWAKILAN SEMULA KUASA
Apabila kita membincangkan topik perundangan kecil, kita katakan

bahawa perundangan kecil boleh dibuat oleh pihak pentadbiran
apabila kuasa untuk menggubal perundangan kecil itu diberikan
oleh Parlimen melalui peruntukan akta atau apabila wujud
perwakilan kuasa. Selain daripada itu, akta juga boleh mewakilkan
kuasa kepada seseorang pentadbir untuk melaksanakan perkara-
perkara lain, selain daripada membuat perundangan kecil. Jika
pentadbir tersebut tidak dapat melaksanakan kuasa yang diberikan
kepadanya, dia boleh mewakilkan semula kuasa tersebut kepada
orang lain. Teknik ini dinamakan perwakilan semula kuasa (sub
delegation of powers).
Rajah 5.2
Perwakilan semula kuasa
Akta
Perwakilan kuasa
Pentadbir
Perwakilan semula kuasa
Pentadbir
78
Teknik perwakilan semula kuasa ini diguna pakai dengan meluas
dalam pentadbiran moden. Ia terbentuk atas beberapa faktor.
Antaranya
(i) Apabila badan perundangan memberi sesuatu kuasa

kepada seseorang pegawai tinggi kerajaan, pegawai
tersebut perlu menumpukan perhatian kepada dasar-
dasar yang lebih penting dan perlu melepaskan tugas
hariannya yang kurang penting. Oleh itu, dia perlu
menyerahkan sebahagian tugasnya kepada pegawai
bawahannya.
(ii) Apabila beban tugas yang perlu diselesaikan oleh
seseorang pegawai terlalu banyak yang mana tidak
dapat diselesaikan secara persendirian, pegawai
berkenaan boleh meminta pegawai yang lain untuk
membantunya.
Contohnya di bawah Perkara 15 hingga 30 Perlembagaan, beberapa

tugas diberikan kepada Kerajaan Persekutuan berkaitan
kewarganegaraan. Tugas ini perlu dilaksanakan oleh Menteri apabila
diarahkan oleh YDPA. Kemudian, Menteri boleh mewakilkan tugas
berkenaan kepada mana-mana pegawai kerajaan. Mana-mana pihak
yang tidak berpuas hati dengan keputusan yang dibuat oleh pegawai
berkenaan boleh merayu kepada Menteri. Antara pegawai-pegawai
yang boleh dilantik oleh Menteri, berdasarkan Peraturan
Kewarganegaraan, adalah Ketua Pendaftar Warganegara, beberapa
Pendaftar, Timbalan Pendaftar dan Pembantu Pendaftar.
5.6.1 Delegatus Non Potest Delegare
Mengikut prinsip am, sesuatu kuasa yang diberikan kepada

seseorang tidak boleh diserahkan kepada orang lain untuk
dilaksanakan. Prinsip ini dikenali sebagai delegatus non potest delegare
(a delegate cannot further delegate the power to someone else).
Dalam kes Allingham lwn Minister of Agriculture and Fisheries [1984]

1 All ER 780, Menteri telah mewakilkan kuasanya kepada sebuah
jawatan kuasa, kemudian jawatan kuasa berkenaan mewakilkan pula
kepada seorang pegawai. Mahkamah memutuskan bahawa
perwakilan semula kuasa oleh jawatan kuasa kepada pegawai adalah
tidak sah di sisi undang-undang.
79
Dalam kes Ratnagopal lwn A.G [1970] AC 974, Gabenor Besar
(Ceylon) telah diberi kuasa untuk melantik suruhanjaya penyiasatan
untuk menyiasat perkara-perkara yang ‘pada pandangan gabenor’
perlu untuk kepentingan awam. Gabenor telah melantik seorang
Pesuruhjaya untuk menjalankan siasatan dan melaporkannya, dan
skop penyiasatan adalah terpulang kepada Pesuruhjaya itu sendiri.
Mahkamah memutuskan bahawa adalah salah membiarkan
Pesuruhjaya memutuskan skop siasatan kerana ia perlu ‘pada
pandangan gabenor’. Oleh itu, pelantikan Pesuruhjaya adalah tidak
sah.
Walau bagaimanapun, prinsip am tersebut tertakluk kepada

beberapa pengecualian, iaitu
(a) Jika akta induk membenarkan perwakilan semula kuasa

dibuat
Di bawah seksyen 4(6) Federal Capital Act 1960, Pesuruhjaya diberi

kuasa untuk mewakilkan kuasanya kepada ‘mana-mana orang’,
tertakluk kepada syarat dan had tertentu. Di bawah seksyen 4(7),
jika terdapat kekosongan jawatan di pejabat Pesuruhjaya, Setiausaha
kepada Menteri akan menjalankan tugas-tugas Pesuruhjaya. Oleh
itu, apabila beliau menjalankan tugas berkenaan, Setiausaha juga
boleh mewakilkan tugas berkenaan kepada pegawai-pegawainya.
(b) Kuasa diberi kepada seseorang pegawai tetapi peruntukan

untuk mewakilkan semula kuasa dibuat dalam akta lain
Di bawah seksyen 80 Akta Keselamatan Dalam Negeri 1960,

kesalahan di bawah seksyen 57 dan 58 tidak boleh didakwa kecuali
kebenaran diterima daripada pendakwaraya. Dalam kes Johnson Tan
Hang Seng, sijil atau kebenaran untuk mendakwa telah
ditandatangani oleh timbalan pendakwaraya, bukannya
pendakwaraya sendiri. Mahkamah memutuskan bahawa sijil itu sah
kerana seksyen 376(3) Kanun Prosedur Jenayah membenarkan
timbalan pendakwaraya menjalankan kuasa pendakwaraya dalam
keadaan-keadaan tertentu.
80
(c) Jika keadaan memerlukan perwakilan semula dibuat
kerana beban tugas
Dalam kes State of Uttar Pradesh lwn BD Patil Tripathi [1978] 2 SCC
102, di bawah perkara 225 Perlembagaan India, kawalan terhadap
Mahkamah Rendah terletak kepada Mahkamah Tinggi. Mahkamah
Tinggi Allahabad membuat satu peraturan menyerahkan kuasa
tersebut kepada satu jawatankuasa yang terdiri daripada beberapa
orang hakim. Persoalannya adakah mahkamah boleh berbuat
demikian? Mahkamah Agong memutuskan bahawa kuasa kawalan
ke atas Mahkamah Rendah telah diberikan kepada Mahkamah
Tinggi yang terdiri daripada beberapa perkara yang perlu diambil
kira dengan teliti. Jika Mahkamah Tinggi dikehendaki
mempertimbangkan semua perkara, pelaksanaan kawalan berkenaan
mungkin tidak akan berkesan. Oleh itu, adalah lebih baik jika
kawalan tersebut diserahkan kepada satu badan yang terdiri daripada
beberapa orang hakim.
5.6.2 Kedudukan di Malaysia
Akta yang berkaitan dengan perwakilan dan perwakilan semula

kuasa di Malaysia adalah Akta Perwakilan Kuasa 1956. Terdapat dua
keadaan berhubung perwakilan semula kuasa:
(i) Kuasa untuk menggubal perundangan kecil atau kuasa

perundangan tidak boleh diwakilkan kepada orang
lain (seksyen 11).
(ii) Perwakilan semula kuasa pentadbiran dibenarkan
tetapi tertakluk kepada syarat-syarat tertentu.
Contohnya, YDPA boleh mewakilkan kuasa dan tugas yang

diberikan kepadnya oleh undang-undang, kepada mana-mana orang
melalui pemberitahuan dalam Warta, tertakluk kepada syarat dan
had tertentu.
Dalam kes Assa Singh lwn Menteri Besar Johor (1969) 2 MLJ 30, di
bawah seksyen 2 Enakmen Kediaman Terhad, Menteri boleh
mengeluarkan arahan Kediaman Terhad kepada mana-mana orang
yang didapati perlu dibuat sedemikian. Mahkamah Persekutuan
memutuskan bahawa Menteri boleh mewakilkan kuasa tersebut
kepada Ketua Menteri di negeri di bawah Seksyen 5 Akta
Perwakilan Kuasa.
81
1. Terangkan maksud perwakilan semula kuasa.

2. Berikan tiga pengecualian kepada prinsip delegatus
non potest delegare.
5.7 KESIMPULAN
Perwakilan kuasa adalah salah satu mekanisma penting untuk

memastikan perjalanan urusan pentadbiran dilaksanakan dengan
lancar. Tanpa perwakilan kuasa yang membenarkan perundangan
kecil dibuat, pihak pentadbiran terpaksa menunggu Parlimen
bersidang untuk mengeluarkan satu-satu undang-undang.
Bagaimanapun, perundangan kecil yang dibuat oleh pihak
pentadbiran perlulah dikawal secukupnya kerana setiap undang-
undang yang dibuat akan melibatkan hak setiap individu rakyat. Di
samping perwakilan kuasa oleh Parlimen kepada pihak pentadbiran
untuk menggubal undang-undang, perwakilan semula kuasa juga
wujud dalam konteks sistem pentadbiran moden dalam perkara-
perkara yang melibatkan bidang tugas pentadbiran.
1. Majils Perbandaran Sitok telah membuat satu perundangan

kecil melibatkan peraturan-peraturan terhadap kesalahan
pembuangan sampah di kawasan rekreasi. Di bawah
peraturan tersebut denda sebanyak RM100 boleh dikenakan
kepada sesiapa yang membuang sampah bukan di tempat
yang disediakan oleh pihak Majlis. Akta Induk telah
berkuatkuasa pada 10/1/2000. Seksyen mengenai perwakilan
kuasa dalam akta induk telah memperuntukan bahawa
perwakilan yang dibuat mestilah diwartakan. Peraturan
berkutkuasa pada 23/1/2001. Peraturan-peraturan itu tidak
diwartakan oleh sebab berlakunya kesilapan pentadbiran.
82
Untuk memberi kesahihan kepada peraturan berkenaan,
Majlis mewartakannya pada 5/5/2001 dan
menguatkuasakannya kebelakang pada 23/1/2001. Pak
Rahmat didenda kerana melanggar peraturan tersebut pada
3/3/2001. Pak Rahmat telah meminta nasihat anda bagi
mencabar peraturan berkenaan. Nasihatkan Pak Rahmat.
2. Nyatakan faktor-faktor yang menyumbang kepada

perkembangan perundangan kecil.
3. Bincangkan pengecualian-pengecualian kepada maxim

delegatus non potest delegare.
SDT 5.1
1. Perundangan kecil adalah undang-undang yang dibuat di

bawah perwakilan kuasa, iaitu apabila badan perundangan
mewakilkan kuasanya kepada badan eksekutif/pentadbiran
untuk menggubal undang-undang.
2. Fungsi kerajaan moden yang pelbagai dianggap menjadi salah

satu faktor kepada perkembangan perundangan kecil apabila
kerajaan diminta untuk campur tangan dalam sosio ekonomi
rakyat dan menyediakan pelbagai kemudahan asas. Apabila
keadaan ini berlaku, kerajaan perlu menggubal dasar dan
peraturan baru untuk mengawal aktiviti rakyat dan
memastikan perancangannya berjalan lancar. Kemampuan
yang ada pada badan perundangan amat terhad. Oleh itu,
untuk mengatasi masalah keperluan segera pihak
pentadbiran, sedikit sebanyak kuasa untuk menggubal
peraturan telah diwakilkan kepada pihak pentadbiran.
83
SDT 5.2
1. Kritikan:
(i) Kuasa yang diwakilkan kepada pentadbiran bukan

sahaja menggubal undang-undang dengan lebih
terperinci malah menggubal dasar dan peraturan
berkenaan perkara yang berkaitan pihak
pentadbiran.
(ii) Perkara-perkara dasar yang diperdebatkan di
Parlimen mendapat perhatian orang ramai tetapi
tidak berkenaan perundangan kecil.
(iii) Kawalan terhadap perundangan kecil adalah
kurang.
2. Jenis perundangan kecil ialah
(i) Peraturan/perintah.
(ii) Arahan/pemberitahuan.
(iii) Bye-law/undang-undang kecil.
SDT 5.3
1. Kawalan terhadap perundangan kecil ialah
(i) Kawalan Kehakiman.

(ii) Kawalan Perundangan.
(iii) Kawalan Penerbitan.
(iv) Kawalan Perundingan.
2. Kawalan perundangan dibuat dengan pembentangan

perundangan kecil di Parlimen dan penubuhan Jawatankuasa
Pemerhati di Parlimen.
3. Tiga cara kawalan perundingan adalah
(i) Badan pengubal diminta berunding dengan badan-

badan rasmi.
(ii) Akta induk memperuntukkan bahawa sebelum
perundangan kecil dibuat, peluang hendaklah
diberi kepada pihak yang berminat untuk
84
membuat persembahan kepada badan berkanun
yang berkaitan.
(iii) Dalam beberapa akta, kuasa penggubalan undang-
undang diberikan kepasda badan berkanun di mana
pihak-pihak yang berminat boleh menjadi wakil.
SDT 5.4
1. Perwakilan semula kuasa berlaku apabila Parlimen

mewakilkan kuasa untuk membuat undang-undang kepada
badan pentadbiran, dan pihak pentadbiran, atas sebab-sebab
tertentu, terpaksa mewakilkan kuasa kepada pegawai-
pegawainya untuk melaksanakan tugas tersebut.
2. Pengecualian kepada prinsip am:
(i) Jika akta induk membenarkan perwakilan semula

kuasa dibuat.
(ii) Kuasa diberi kepada seseorang pegawai tetapi
peruntukan untuk mewakilkan semula kuasa
dibuat dalam akta lain.
(iii) Jika keadaan memerlukan perwakilan semula kuasa
dibuat kerana beban tugas.
85

Bab 1-5

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Bab 1-5

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

BAB 1

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:

Undang-Undang Pentadbiran secara dasarnya adalah merupakan satu

Wujudnya Undang-Undang Pentadbiran menunjukkan kepada kita

Anda tentu dapat merasakan kepentingan Undang-Undang

Walaupun Undang-Undang Pentadbiran akan terus berkembang dari

1.2 FAKTOR-FAKTOR YANG MENYUMBANG KEPADA

Undang-Undang Pentadbiran telah berkembang dengan pesatnya

Contohnya, pemakaian atau aplikasi Prinsip Keadilan Asasi serta

Kita akan lebih memahami Undang-Undang Pentadbiran apabila

Kerajaan mana-mana negara pun tidak akan teragak-agak untuk

2. Perubahan di dalam peranan dan fungsi negara

Dalam abad ke-19, negara lebih menumpukan tentang keselamatan

Aktiviti ekonomi dikendalikan mengikut prinsip ‘laissez faire’ atau

Atas sebab di atas negara telah mula berubah dan memainkan

3. Perspektif baru pentadbiran negara moden memerlukan

Kerajaan sekarang lebih terlibat dalam semua aspek kehidupan

Dalam memperkatakan tentang negara moden, Friedman dalam

Fungsi yang semakin luas memerlukan tiga badan utama kerajaan,

Oleh kerana itulah wujudnya Perundangan Kecil, Tribunal dan juga

5. Perluasan kuasa pihak pentadbiran

Ia tidak dapat dielakkan kerana kebanyakan masalah sosio-ekonomi

Begitu juga dengan badan kehakiman yang mengambil masa yang

Pentadbiran moden perlu lebih dinamik. Ia memerlukan

6. Wujudnya pelbagai fungsi atau jentera pentadbiran untuk

Kepelbagaian fungsi negara telah mewujudkan pelbagai badan atau

7. Keperluan untuk mengawal kuasa supaya tidak

‘State activism’ telah menyebabkan timbulnya empayar baru bagi

Locke pernah berkata dalam kurun ke-17:

“ Wherever law ends, tyranny begins.”

Di sinilah Undang-Undang Pentadbiran boleh memastikan agar

Kita juga boleh katakan di sini Undang-Undang Pentadbiran ialah

“ A first approximation to a definition of

“The primary purpose of administrative law,

8. Keperluan untuk mengimbangi hak-hak individu dan

Dalam konteks ini Undang-Undang Pentadbiran perlu

“Administrative law poses that most important

9. Menentukan keperluan dan tindakan kerajaan adalah

Dalam sistem pentadbiran sesebuah negara demokratik sekarang ini,

SOALAN DALAM TEKS 1.1

1. Jelaskan secara ringkas faktor-faktor yang

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

1.3 DEFINISI UNDANG-UNDANG PENTADBIRAN

Menurut Davis, seorang ahli falsafah Amerika, Undang-Undang

Davis memberikan lebih penekanan kepada proses pentadbiran itu

Di England, menurut Professor Dicey, Undang-Undang Pentadbiran

(i) Status undang-undang dan tanggungjawab semua

Kelemahan definisi Dicey ialah beliau meletakkan Undang-Undang

Pendekatan moden British terhadap Undang-Undang Pentadbiran

Tafsiran yang di buat oleh Jennings terlalu luas. Kritikan pada

(i) Tafsiran yang luas itu tidak dapat membezakan antara

Seterusnya menurut Wade & Philips, Undang-Undang Pentadbiran

M.P. Jain (Administrative Law of Malaysia and Singapore, 1997)

(i) Struktur, kuasa dan fungsi badan pentadbiran - Ia

Secara ringkasnya dapat kita rumuskan bahawa Undang-Undang

SOALAN DALAM TEKS 1.2

1. Jelaskan komen yang diberikan terhadap

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

1.4 UNDANG-UNDANG PERLEMBAGAAN

Dalam membincangkan tentang Undang-Undang Pentadbiran, kita

Perbezaan secara praktikal antara kedua-dua cabang Undang-Undang

Beberapa prinsip Undang-Undang Pentadbiran boleh di dapati di

Oleh kerana itu kita perlu juga mengetahui tentang Undang-Undang