LA RESPONSABILITAT PATRIMONIAL

La responsabilitat patrimonial del sector públic

Sumari
 Unitat 1. Introducció i marc normatiu
 Unitat 2. Característiques del sistema de responsabilitat patrimonial
 Unitat 3. Elements de la responsabilitat patrimonial
 Unitat 4. Àmbits de la responsabilitat patrimonial
 Unitat 5. L'acció i el procediment de responsabilitat patrimonial
 Unitat 6. La responsabilitat d'autoritats i del personal de les administracions
públiques
 Unitat 7. Enllaços d'interès

Unitat 1. Marc normatiu

1.1 Introducció
La responsabilitat patrimonial del Sector Públic, i entre aquest de l'Administració pública, és una
sistema de garantia dels ciutadans reconegut a l'article 106.2 de la Constitució espanyola (CE), i
en virtut de la qual els particulars que pateixin una lesió en els seus béns o drets com a
conseqüència de l'actuació i el funcionament d'un servei públic tenen dret, sempre que no tinguin
el deure jurídic de suportar-la, a ser rescabalats pels danys soferts per part de l'ens del Sector
Públic o de l'Administració pública titular d'aquell servei.

Art. 106.2 de la CE: "Els particulars, en els termes establerts per la llei, tenen dret a ser indemnitzats per
qualsevol lesió que pateixin en qualsevol dels seus béns i drets, llevat dels casos de força major, sempre
que la lesió sigui conseqüència del funcionament dels serveis públics."
En definitiva, aquesta obligació de reparar els danys ocasionats per l'actuació de les
administracions públiques s'engloba en l'anomenada responsabilitat extracontractual (al marge
d'una relació contractual) en l'àmbit de les relacions entre el Sector Públic i els ciutadans (siguin
persones físiques o bé persones jurídiques). En l'àmbit civil (entre privats) aquesta obligació a
indemnitzar els danys causats a terceres persones està reconeguda a l'art. 1902 del Codi civil.

Aquesta institució jurídica, juntament amb una altra institució pública com ara l'expropiació
forçosa, és, en realitat, una conquesta i una garantia a favor dels particulars davant l'actuació de
l'Administració pública. Es pot dir que si l'ordenament jurídic no establís aquestes garanties, els
drets dels administrats quedarien sense protecció, o amb una protecció molt minvada, davant
eventuals actuacions de l'Administració pública -i d'altres poders públics- que els privessin
injustificadament dels seus béns i drets, o els causessin danys en el seu patrimoni, entès en sentit
ampli, sense cap causa legitimadora que justifiqués l'actuació.

Com ja deia Maurice Hauriou (polític, jurista i sociòleg francès, de mitjan segle XIX, que va
contribuir de manera important al desenvolupament del dret administratiu), "Hi ha dos correctius
de les prerrogatives de l'Administració que reclama l'instint popular, el sentiment del qual respecte
del poder públic es pot formular en aquests dos brocards: que actuï, però que ho faci sotmesa a la
llei; que actuï, però que pagui el perjudici". El reflex d'aquests dos brocards, el trobem en el
principi de responsabilitat de tots els poders públics i en el principi de legalitat, ambdós recollits a
l'article 9.3 de la CE.
La responsabilitat patrimonial es presenta, doncs, com una garantia dels particulars pròpia d'un
estat de dret, adreçada a tutelar la integritat patrimonial dels administrats davant les intromissions
no permeses dels poders públics, perquè si bé és cert que l'actuació dels poders públics, d'acord
amb l'interès general, pot comportar en determinades ocasions el sacrifici dels interessos dels
particulars, també ho és que quan aquest sacrifici representa una afectació dels interessos que
els particulars no estan obligats a suportar d'acord amb la delimitació legal d'aquells drets i
interessos, cal reparar el dany o danys que s'hagin causat.

Amb caràcter general, amb el terme responsabilitat s'està fent referència a l'obligació de fer front a
les conseqüències establertes per l'ordenament jurídic davant la producció de determinats fets;
des d'aquest punt de vista, es pot parlar, doncs, de responsabilitat civil, penal, social, tributària,
administrativa, etc., i l'abast i el significat de cadascuna d'aquestes responsabilitats varia en funció
de l'àmbit en què tingui lloc.

La institució de la responsabilitat patrimonial s'encabeix en el sistema més global del dret de

danys, sistema basat en el principi reconegut en tots els ordenaments jurídics segons el qual qui
causa un dany injust a un altre té l'obligació de reparar-lo. Cal partir de la idea que la
responsabilitat en l'àmbit jurídic privat distingeix entre la responsabilitat contractual i
l'extracontractual, referida la primera a l'obligació de respondre als danys causats, i d'indemnitzar-
los, com a conseqüència de l'incompliment de les obligacions nascudes d'un contracte entre les
parts -al marge de les conseqüències naturals que el contracte produeixi-, i la segona, a la
responsabilitat no derivada estrictament de les relacions d'un contracte o acord previ, sinó pels
danys i perjudicis ocasionats amb culpa o negligència. Aquesta darrera seria la responsabilitat
extracontractual o aquiliana, reconeguda a l'article 1902 del CC. La responsabilitat patrimonial del
Sector Públic, i les administracions públiques en particular, se situa en aquest segon àmbit de
responsabilitat, en tractar-se d'una responsabilitat per danys de naturalesa extracontractual.

Pel que fa al règim normatiu, a l'inici, si bé la responsabilitat extracontractual de l'Administració

pública calia situar-la en l'àmbit de les normes civils comunes, diferenciada, doncs, de
responsabilitats d'altra naturalesa (penal, per exemple, que engloba no només la
patrimonial strictu sensu, sinó també la personal), l'evolució mateixa dels aparells burocràtics,
l'evolució històrica i la progressiva consolidació de l'estat de dret, van determinar que
l'Administració pública disposés d'un règim i ordenament jurídic propi, diferenciat del dret civil
comú, adaptat a les seves característiques i necessitats, i a les especials situacions de
prerrogatives amb què es revesteixen els seus actes i tota la seva actuació, i també a les seves
relacions amb els administrats. Consegüentment, també la institució de la responsabilitat
patrimonial de l'Administració pública gaudeix d'un règim jurídic propi i diferenciat de l'àmbit civil.

Per tant, sota la noció de la responsabilitat patrimonial pública que ara és objecte de tractament,
cal entendre que és inclosa la responsabilitat de caràcter extracontractual derivada de la causació
de danys o lesions en el patrimoni dels particulars per part dels òrgans de l'Administració pública i
resta del Sector Públic -i de la resta de poders públics-, en el desenvolupament dels serveis
públics que tenen encomanats, derivada, per tant, d'actuacions de caràcter administratiu,
legislatiu o judicial.

L'estat actual de la institució de la responsabilitat patrimonial de l'Administració pública és el

resultat d'un procés evolutiu iniciat després de les revolucions liberals que van tenir lloc a partir
del segle XVIII, en el si del continent europeu, fonamentalment, àmbit en què imperava la noció
de completa irresponsabilitat dels poders públics com a conseqüència dels seus actes i decisions
(l'expressió "King can do not wrong" pot resumir la idea dominant tant en els sistemes jurídics
continentals com en els del common law), procés que progressivament ha anat donant lloc a
veritables sistemes de responsabilitat extracontractual dels poders públics. El punt clau en aquest
procés evolutiu va tenir lloc en el moment en què es va produir el reconeixement de la titularitat de
veritables drets enfront de l'Estat per part dels ciutadans.
En el cas d'Espanya, és interessant posar en relleu que si bé no va ser fins al final del segle XIX
quan es va reconèixer una incipient (tot i que escassament efectiva) responsabilitat de l'Estat per
l'actuació dels seus funcionaris o d'agents especials (danys per actes propis o de tercers, art.
1902 i 1903 del CC), l'evolució i la transformació que ha patit aquesta institució del dret públic al
llarg del segle XX, i en especial en la dècada dels cincuanta, situen el nostre sistema de
responsabilitat pública extracontractual entre un dels sistemes més avançats i moderns del nostre
entorn comparat. La raó fonamental d'aquesta evolució rau en l'abandonament progressiu de la
idea de la irresponsabilitat o limitació d'aquesta responsabilitat i deure de reparació per part dels
poders públics en la causació de danys i perjudicis als administrats i, sobre manera, en la
configuració d'un sistema de responsabilitat pública directa i objectiva.

Finalment, es pot assenyalar que, amb les últimes reformes legals en el nostre ordenament
jurídic, el procés de desenvolupament de la institució de la responsabilitat patrimonial dels poders
públics s'ha completat en tots els vessants: així, principalment amb les reformes introduïdes l'any
2015 en el sistema normatiu, s'ha desenvolupat de manera completa i extensa la responsabilitat
patrimonial de tots els poders públics, d'acord amb el principi constitucional recollit a l'article 9.3
de la CE, que afecta tant l'activitat dels òrgans administratius, com dels judicials i legislatius.

1.2 Marc normatiu

En relació amb els antecedents normatius de la institució de la responsabilitat patrimonial cal citar
la Llei de 5 d'abril de 1904, de responsabilitat civil dels funcionaris (coneguda com Llei Maura, en
honor al seu inspirador, el polític Antonio Maura), que admetia l'acció de responsabilitat contra els
funcionaris públics, encara que era necessària una reclamació prèvia contra el funcionari així com
la declaració de la lesió d'un dret, aspectes difícils d'acreditar. Amb posterioritat, cal citar la
Constitució espanyola de 1931 (que establia el principi general de responsabilitat patrimonial,
però introduint la idea de la responsabilitat subsidiària de l'Administració, i mantenia la línia de
responsabilitzar els funcionaris públics) i la Llei municipal de 1935 (que va reconèixer el règim
específic de responsabilitat civil de l'Administració local, però que va ser derogada en poc temps).
La Llei municipal de 1951 recuperava la responsabilitat patrimonial dels ens locals i,
posteriorment, la Llei d'expropiació forçosa de 1954, encara vigent, va aprofitar per introduir per
primer cop la regulació del règim de responsabilitat objectiva de l'Administració -en el seu àmbit
propi d'aplicació. Igualment, cal fer esment del Text refós en matèria de règim local, de 1955,
mitjançant el qual es van definir les pautes necessàries per perfilar el sistema de responsabilitat
patrimonial de l'Administració pública.

Finalment, mitjançant la Llei de règim jurídic de l'Administració de l'Estat, de l'any 1957, es va

consolidar el principi de responsabilitat ja recollit a la Llei d'expropiació forçosa -eliminant la
referència a la lesió de béns i drets susceptibles de ser expropiats-, i a partir d'aquest moment
s'obria la possibilitat de reconèixer indemnitzacions per qualsevol lesió sobre qualsevol bé o dret
dels particulars.

Actualment, el marc normatiu vigent en matèria de responsabilitat patrimonial està determinat,

substancialment, pels articles 9.3, 106.2, 121 i 149.1.18.a de la CE, així com per l'article 159.5 de
l'Estatut d'autonomia de Catalunya (EAC) de l'any 2006.

Així, la norma constitucional recull el principi general de responsabilitat de tots els poders públics
(art. 9.3) i el reconeixement de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, tant
pel seu funcionament normal o anormal (art. 106.2), com de l'Administració de Justícia, pel seu
funcionament anormal (art. 121).

Per la seva banda, de conformitat amb l'article 149.1.18.a de la CE,

"Correspon a l'Estat la competència exclusiva sobre procediment administratiu comú, sens perjudici de les
especialitats derivades de l'organització pròpia de les comunitats autònomes, així com el sistema de
responsabilitat patrimonial de totes les administracions públiques".
A l'empara d'aquesta disposició, el legislador ordinari estatal, mitjançant les lleis 39/2015, d'1
d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPACAP) i
40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic (LRJSP), ha exercit la competència
exclusiva que deté en matèria de procediment administratiu comú i del sistema de responsabilitat
patrimonial pública.

S'ha de dir, pel que ens interessa, que mitjançant la LPACAP s'ha derogat, d'una banda, la Llei
30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment
administratiu comú, llei que, fins aleshores, regulava en el títol X la institució de la responsabilitat
patrimonial de les administracions públiques; i també, de l'altra, el Reial decret 429/1993, de 26 de
març, pel qual s'aprova el Reglament dels procediments de les administracions públiques en
matèria de responsabilitat patrimonial, que era la disposició reglamentària que desenvolupava les
disposicions legals i que regulava els diferents procediments en aquesta matèria, bàsicament pel
que feia a l'àmbit de la responsabilitat patrimonial derivada de l'actuació de les administracions
públiques. Ara la LPACAP regula els aspectes procedimentals de la matèria (amb l'establiment
d'un procediment ordinari -que és el procediment administratiu comú amb determinades
especialitats- i el procediment simplificat) per fer efectiva la responsabilitat patrimonial de les
administracions públiques, mentre que la LRJSP s'encarrega d'establir les característiques i els
principis bàsics de la institució, els aspectes més substantius, que no aporten cap novetat
rellevant respecte de la regulació anterior (sens perjudici del que s'exposa a la unitat 4 sobre els
àmbits de la responsabilitat patrimonial).

Sí que interessa destacar, però, que amb les noves lleis té lloc un procés de legalització, atès que
s'incorporen a dues normes amb rang de llei aspectes i matèries de la responsabilitat patrimonial
que fins ara tenien un tractament reglamentari.

Pel que fa a la responsabilitat patrimonial en l'àmbit de l'Administració de Justícia, d'acord amb el

que disposa l'article 121 de la CE (conforme al qual el dret a ser indemnitzat neix per causa del
funcionament anormal de l'Administració de Justícia), el legislador ordinari manté a l'article 32.7
de la LRJSP que aquesta responsabilitat s'ha de regir per les normes establertes a la Llei
orgànica 6/1985, d'1 de juliol, del poder judicial (LOPJ), en els articles 292-296. De manera
específica, quant a la responsabilitat patrimonial derivada de l'actuació del Tribunal Constitucional
(supòsit introduït en la derogada Llei 30/1992, abans esmentada, mitjançant la Llei 13/2009, de 3
de novembre, de reforma de la legislació processal per a la implantació de la nova Oficina
judicial), el mateix article 32 de la LRJSP disposa que correspon al Consell de Ministres fixar la
indemnització que correspongui en aquests supòsits, prèvia tramitació del procediment pel
Ministeri de Justícia, amb audiència del Consell d'Estat.

Quant a la responsabilitat patrimonial derivada de l'execució de contractes administratius, en els

supòsits que correspongui, la LRJSP fa una remissió a la llei procedimental -la LPACAP-, sens
perjudici de les especialitats que, si s'escau, estableixi la Llei 9/2017, de 8 de novembre de
contractes del sector públic (art. 196).

Per la seva banda, i pel que fa a les competències pròpies de la Generalitat de Catalunya en
aquesta matèria, cal assenyalar que:

L'article 159.5 de l'EAC disposa que "Correspon a la Generalitat, en matèria de responsabilitat patrimonial,
la competència compartida per establir les causes que poden originar responsabilitats amb relació a les
reclamacions dirigides a la Generalitat, d'acord amb el sistema general de responsabilitat de totes les
administracions públiques".
En les matèries en què l'Estatut atribueix a la Generalitat la competència de manera compartida
amb l'Estat, corresponen a la Generalitat la potestat legislativa, la potestat reglamentària i la
funció executiva, en el marc de les bases que fixi l'Estat, i pot establir polítiques pròpies en
l'exercici d'aquestes competències (art. 111 de l'EAC, després de la Sentència del Tribunal
Constitucional de 28 de juny de 2010, que resolia el recurs d'inconstitucionalitat formulat contra
l'EAC).
El legislador català, a la vista del marc competencial exposat, ha regulat aquesta matèria en el
títol VI de la Llei 26/2010, de 3 d’agost, de règim jurídic i de procediment de les administracions
públiques de Catalunya (LRJPCat), articles 81-87, normativa que s'ha d'aplicar de conformitat
amb el marc de la legislació bàsica de l'Estat tant en matèria de la institució de responsabilitat
com del procediment administratiu comú. En aquest darrer aspecte, el procediment, cal recordar
que l'article 84.2 de la Llei catalana de 2010, té un mandat específic al Govern, pel qual aquest ha
de regular per decret un procediment general i un procediment abreujat per determinar la
responsabilitat patrimonial.

Pel que fa a la responsabilitat patrimonial en l'àmbit de les administracions locals catalanes, cal
tenir en compte el Decret legislatiu 2/2003, de 28 d’abril, pel qual s’aprova el text refós de la Llei
municipal i de règim local de Catalunya. L'article 174 estableix el marc corresponent en aquesta
matèria, d'acord amb el qual la responsabilitat dels ens locals pels danys i perjudicis causats als
particulars com a conseqüència del funcionament dels serveis públics o de l'actuació de les seves
autoritats, funcionaris o agents, s'ajusta als termes establerts per la legislació general sobre
responsabilitat administrativa.
Unitat 2. Característiques del sistema de
responsabilitat patrimonial
Cal recordar, en primer lloc, a l'hora de parlar dels caràcters del sistema de la responsabilitat
patrimonial, que l'article 149.1.18 de la CE estableix que és una competència exclusiva a favor de
l'Estat l'establiment d'aquest sistema de totes les administracions públiques i resta de poders
públics. En aquesta matèria s'imposa, doncs, la unitat legislativa, i comporta que la legislació de
l'Estat en aquesta matèria tingui caràcter de normativa bàsica, a la qual s'ha d'ajustar l'actuació de
totes les administracions públiques en aquest àmbit. En aquest sentit, la Llei 12/1983, de 14
d'octubre, del procés autonòmic, de conformitat amb les disposicions constitucionals, ja va establir
l'aplicació a l'Administració de les comunitats autònomes la legislació sobre expropiació forçosa i
sobre el sistema de responsabilitat patrimonial de l'Administració.

Aquesta disposició, però, no determina que altres òrgans legislatius no puguin regular en aquesta
matèria. Així, tot i el caràcter exclusiu de la competència establerta al text constitucional, és
possible que les comunitats autònomes puguin legislar en determinats aspectes relatius a la
institució de la responsabilitat patrimonial, sempre que ho reculli una disposició de caràcter
general i es dugui a terme dins dels límits de la legislació bàsica estatal.

Aquest és el cas de la Comunitat Autònoma de Catalunya, que ha establert en la seva norma

institucional bàsica la competència compartida per establir les causes que poden originar
responsabilitat en relació amb les reclamacions dirigides a la Generalitat, d'acord amb el sistema
general de responsabilitat de totes les administracions públiques (art. 159.5 de l'EAC), i a la Llei
26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i procediment de les administracions públiques de
Catalunya, el dret dels ciutadans a ser indemnitzats per les administracions públiques de
Catalunya pels danys que pateixin arran del funcionament dels serveis públics, en els termes
establerts a la legislació bàsica, a la llei mateixa i a la normativa de desenvolupament (art. 81).

La manera com l'ordenament jurídic configura el sistema de la responsabilitat patrimonial

determina les característiques següents d'aquesta institució del dret públic: es tracta d'un sistema
unitari i general de responsabilitat, que regula una responsabilitat directa i de naturalesa objectiva
en quant a la concurrència de tots els seus requisits, i que exigeix en tot cas una reparació
integral de la lesió patrimonial, fisica o moral ocasionada.

2.1 Sistema unitari i general

Article 149.1.18.a de la CE, l'Estat té competència exclusiva sobre "el sistema de responsabilitat patrimonial
de totes les administracions públiques".
Com s'ha dit anteriorment, per raó del que disposa l'article 149.1.18.a de la CE, la institució de la
responsabilitat patrimonial es configura com un sistema unitari i general que és aplicable a tot el
Sector Públic, en general, i a les administracions públiques en particular sense excepcions, tant si
es tracta d'administracions territorials o institucionals, de l'Estat, de les comunitats autònomes o
dels ens locals, i tant si la presumpta actuació que causa o origina el dany és una actuació
sotmesa al dret públic com al dret privat. Igualment, cal afegir que aquest sistema és aplicable per
reparar els danys ocasionats per actuacions extracontractuals de l'Administració pública o d'altres
poders públics, ja siguin materials, jurídiques o normatives, per acció o també per omissió o
inactivitat.

Aquesta unitat del sistema, a més, protegeix de manera igual tots els perjudicats per l'actuació
dels poders públics, perquè es garanteix un tractament patrimonial comú de tots els ciutadans per
l'actuació de qualsevol administració pública o ens del Sector Públic.
S'ha de dir que la jurisprudència utilitza un concepte ampli de l'expressió servei públic atès que no
hi ha cap definició o referència legal a aquest respecte. Així, de conformitat amb nombrosos
pronunciaments jurisprudencials, per servei públic s'entén tota actuació, gestió o activitat o tasca
pròpies de la funció administrativa que s'exerceix, fins i tot l'omissió o la passivitat amb resultat
lesiu (en aquest sentit, vegeu les SSTS de 5 de juny de 1989, de 22 de març de 1995 i de 23 de
desembre de 1998,entre d'altres). O la més recent, de 9 de juliol de 2021

Es pot afegir, finalment, que és un sistema universal perquè protegeix qualsevol subjecte que
resulti lesionat, entenent que el terme particulars que apareix al precepte constitucional no s'ha
d'interpretar de manera restrictiva, sinó de manera àmplia, comprensiu de qualsevol subjecte de
dret, incloent-hi no només els administrats particulars, sinó també les persones jurídiques,
públiques o privades que pateixin qualsevol dany com a conseqüència de la prestació de
qualsevol servei públic o d'actuacions imputables a una administració pública o poder públic
(STSJ 382/2002, de Castella i Lleó, Burgos, de 10 d'octubre).

2.2 Responsabilitat directa

A diferència del que succeeix en altres àmbits de la responsabilitat per danys a tercers, en el cas
de la responsabilitat patrimonial és l'Administració pública a la qual s'imputa el dany ocasionat qui
respon amb el seu patrimoni directament davant la persona o les persones perjudicades, sens
perjudici de l'acció de què disposa l'Administració pública per exigir, si escau, la corresponent
responsabilitat al funcionari que hagi causat el dany (sempre que hagi intervingut dol o culpa
greu) o al tercer que l'hagi causat o intervingut en la seva causació (per exemple, un contractista).
S'entén que és una responsabilitat directa perquè permet dirigir-se contra l'Administració pública
titular del servei en lloc de fer-ho contra el funcionari responsable, però no un sistema de
cobertura de danys ocasionats pels actes il·lícits dels agents públics.

És el mateix patrimoni de l'Administració pública el que respon del dany causat, directament, i no
de manera subsidiària. En aquest sentit, la persona perjudicada com a conseqüència del
funcionament normal o anormal dels serveis públics, s'ha de dirigir directament contra
l'Administració pública titular del servei en qüestió per exigir la reparació del dany causat, sense
necessitat d'adreçar-se contra el funcionari o agent autor de l'actuació danyosa ni d'identificar-lo.

D'aquesta manera, queda superat el concepte tradicional de responsabilitat indirecta o subsidiària

en què l'Administració pública responia un cop identificat el funcionari, agent o autoritat, i al qual
s'havia d'haver reclamat prèviament, amb identificació de les normes o disposicions
presumptament infringides (com succeïa, per exemple, en altres moments històrics d'acord amb la
regulació vigent aleshores, per exemple, amb la LLei de 1904, de responsabilitat civil dels
funcionaris).

Aquest canvi de posicionament significa, en darrer terme, que allò que esdevé primordial en
matèria de responsabilitat patrimonial no és tant l'actuació del personal mitjançant la qual es
manifesta l'Administració pública (actuació que tindrà la seva transcendència a l'hora que
l'Administració exerceixi l'acció de regrés), sinó que ara el sistema gira entorn al concepte del
servei públic com a generador d'aquesta responsabilitat, i és per tant el patrimoni de l'ens públic
titular d'aquell servei el que resulta obligat a reparar el dany ocasionat (STS de 17 de febrer de
2006).

Des del punt de vista substantiu, aquest tret característic de la Responsabilitat Patrimonial queda
recollit a l'article 36.1 de la LRJSP, quan s'indica que, per fer efectiva la responsabilitat patrimonial
establerta a la llei, els particulars han d'exigir directament a l'Administració pública corresponent
les indemnitzacions pels danys i perjudicis causats per les autoritats i el personal al seu servei.
2.3 Responsabilitat objectiva
L'article 106.2 de la CE estableix que els particulars tenen dret a ser indemnitzats de tota lesió que pateixin
"sempre que la lesió sigui conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics".
Les administracions públiques responen patrimonialment pels danys que ocasionin mitjançant la
seva actuació, entesa aquesta àmpliament (actuació o omissió, activitat material o jurídica) quan
aquests danys siguin conseqüència del funcionament normal o anormal dels serveis públics, i en
queden exclosos només els danys causats per raó de força major. Aquest precepte constitucional
és recollit a l'article 32 de la LRJSP.

Com es deia anteriorment, el funcionament del servei públic causant del dany passa a convertir-
se en el nucli central de la institució de la responsabilitat patrimonial, i desapareix la idea de culpa
o negligència del funcionari o agent públic que ha dut a terme l'actuació danyosa en el
desenvolupament del servei públic assignat com a element determinant del naixement de
l'obligació de respondre pels danys causats. Aquest procés en què l'obligació de respondre i
reparar el dany causat es planteja des del vessant de la persona perjudicada, titular d'un dret
davant dels poders de l'Estat, i no des des de la perspectiva de l'acció de l'agent que el causa, és
el que la doctrina anomena objectivació de la responsabilitat patrimonial.

Aquest caràcter objectiu aporta una de les notes diferenciadores de la responsabilitat patrimonial
administrativa respecte d'altres modalitats de responsabilitat per danys. Així, atenent al principi
general del dret segons el qual causar danys a terceres persones fa néixer l'obligació de reparar-
los, present en tots els ordenaments jurídics, en l'àmbit civil trobem que qui, per acció o omissió,
causi dany a un altre, intervenint culpa o negligència, resta obligat a reparar el dany causat (art.
1902 del CC) -danys per actes propis-, obligació que també es pot exigir quan els actes danyosos
són causats per una tercera persona per la qual s'hagi de respondre (art. 1903 del CC) -danys per
actes de tercers-, com és el cas dels pares respecte dels fills, o el dels propietaris d'establiments
o empreses respecte dels empleats propis. Aquesta responsabilitat civil és una responsabilitat de
caràcter subjectiu en la qual es té en compte quina ha estat l'actuació del subjecte causant a
l'efecte de determinar-ne el reconeixement.

En canvi, la responsabilitat patrimonial administrativa es configura com una responsabilitat

objectiva pel resultat, en la qual no és rellevant des de la perspectiva de la garantia de
l'administrat que l'actuació de l'agent o funcionari causant sigui culposa o no. De fet, aquesta
responsabilitat objectiva s'estén fins al punt que no cal acreditar la normalitat o anormalitat en el
desenvolupament del servei públic causant, d'acord amb el redactat literal de l'article 106.2 de la
CE, respecte del funcionament dels serveis públics (sens perjudici que en el cas de la
responsabilitat patrimonial derivada del funcionament de l'Administració de Justícia, aquesta
respon només en el cas de funcionament anormal (art. 121 de la CE), tal com s'exposa a la unitat
4), sinó la concurrència d'altres elements com són la producció d'una lesió en el sentit tècnic,
l'antijuridicitat del dany causat així com l'existència d'una relació causal entre el funcionament del
servei públic i el dany pel qual es reclama.

La doctrina jurisprudencial destaca també aquest caràcter objectiu de la responsabilitat

patrimonial de l'Administració pública en nombrosos pronunciaments judicials, en què s'exposa
que amb l'objectivitat de la institució "es pretén significar que no es requereix culpa o il·legalitat en
l'autor del dany, a diferència de la tradicional responsabilitat subjectiva pròpia del dret civil, ja que
es tracta d'una responsabilitat que sorgeix al marge de quin sigui el grau de voluntarietat i previsió
de l'agent, fins i tot quan l'acció originària s'exerceix legalment, i d'ací la referència al
funcionament normal dels serveis públics […], doncs qualsevol conseqüència damnosa derivada
d'aquell funcionament ha de ser, en principi, indemnitzada, perquè d'una altra manera es produiria
un sacrifici individual en favor d'una activitat d'interès públic que, en alguns casos, ha de ser
suportada per la comunitat" (STS de 26 setembre de 1998, entre d'altres).
Així, "el fonament de la responsabilitat patrimonial de l'Administració es trobava inicialment en
l'exercici il·legal de les seves potestats o en l'actuació culposa dels seus funcionaris, motiu pel
qual es configurava amb caràcter subsidiari, però actualment […] es considera que si l'actuació
administrativa té per objecte beneficiar amb major o menor intensitat tots els ciutadans, allò que
és just és que si amb això es causa algun perjudici, aquest es distribueixi entre tots, de manera
que la dada objectiva de la causació d'una lesió antijurídica per l'actuació de l'Administració
constitueix ara el fonament d'aquesta responsabilitat. La responsabilitat sorgeix, per tant, amb el
perjudici que es causa, independentment de si aquest és degut a una actuació lícita o il·lícita dels
poders públics i de qui hagi estat concretament el causant" (SAN d'1 de desembre de 1999, Sala
Contenciosa Administrativa).

D'altra banda, l'objectivitat de la responsabilitat patrimonial, tal com es configura en l'ordenament

jurídic, determina que l'Administració pública únicament es pot exonerar de l'obligació de
reparació a la qual resta obligada en els supòsits de força major -no així en els supòsits de cas
fortuït- o quan concorrin circumstàncies que acreditin l'existència de dol o negligència de la
víctima que arribin a incidir de manera decisiva en la possibilitat d'imputar el dany causat a la
mateixa Administració pública, i es trenqui el nexe causal, que com ja hem dit és necessari que
concorri per declarar l'existència de responsabilitat patrimonial.

De fet, el requeriment d'aquest element del nexe de causalitat (juntament amb l'antijuridicitat), i
sens perjudici de tornar sobre el tema a la unitat 3, es configura com un dels límits a aquest
caràcter objectiu de la institució, amb la finalitat que aquesta no adquireixi una extensió il·limitada
en els seus efectes. La jurisprudència és unànime en exigir la concurrència d'aquests dos
elements per evitar que el sistema de responsabilitat patrimonial converteixi les administracions
públiques en asseguradores universals de tots els eventuals riscos que pot comportar la seva
actuació (STS de 14 d'octubre de 2003, per totes).

Per finalitzar aquest apartat cal fer esment a la Sentència 112/2018, de 17 d’octubre del Tribunal
Constitucional. El més rellevant d'aquesta sentencia és el tractament de l’objectivitat del sistema
de Responsabilitat Patrimonial, a l’empara de l’article 106.2 CE. A modus de resum, es pot
concloure que ni la sentencia, ni encara menys els dos vots particulars, plantegen que el sistema
de Responsabilitat Patrimonial previst a l’article 106.2 CE, és objectiu en sentit pur o global. Són
nombrosos els autors que neguen aquest caràcter objectiu global o pur del sistema de
Responsabilitat Patrimonial. Així per exemple, resulta del tot recomanable l’obra del Dr. Oriol Mir
Puigpelat, en “La Responsabilidad Patrimonial del Administración. Hacia un nuevo sistema”
(Editorial Civitas, primera edició, 2002) on entre d’altres interessants conclusions afirma: “l’article
106 CE no imposa la responsabilitat objectiva global de l’Administració…” (pàgina 354). Es pot
concloure que l’objectivitat ve determinada per la concurrència dels elements que conformen la
Responsabilitat Patrimonial de les Administracions Públiques: la causalitat, la lesió i la imputació.
Per a mes informació sobre aquesta important sentencia llegiu el post "EAPC - Aprofundim en el
procediment administratiu i en el funcionament de les administracions públiques"

2.4 Reparació integral

Com succeeix en altres àrees del dret, la reparació derivada de la responsabilitat patrimonial
pública ha de ser una reparació integral, és a dir, ha de reparar tot el dany causat al particular, de
manera que el seu patrimoni -entès aquest en sentit ample- ha de quedar inalterat, com abans de
patir el dany. Aquesta reparació, a més, no pot produir en cap cas un enriquiment injust de la
persona perjudicada. Per tant, aquests són els dos principis bàsics que han de regir en aquesta
matèria: la reparació ha de situar la persona perjudicada en la mateixa situació que es trobava
abans de patir el dany i, en conseqüència, no és possible que la reparació li reporti un enriquiment
respecte d'aquella situació inicial. És nombrosa la jurisprudència que reconeix aquests dos
principis bàsics relatius a la reparació dels danys causats, sigui quina sigui la manera o la
modalitat de la reparació (STS de 31 de desembre de 2001, que conté una referència abundant
de resolucions judicials en la matèria).
Quant als conceptes indemnitzables, s'ha de dir que ni la Constitució ni la normativa legal
reguladora de la responsabilitat patrimonial no fan referència expressa als danys i
perjudicis causats, tal com ho fa la normativa sobre dret de danys de caràcter civil, sinó que
utilitza les expressions lesió o danys. No obstant això, doctrina i jurisprudència entenen que els
conceptes de l'àmbit civil són perfectament aplicables a la reparació patrimonial de l'Administració
pública, i que la reparació integral del dany causat inclou la reparació tant del dany emergent com
el lucre cessant, a l'efecte d'arribar a la reparació completa dels danys ocasionats a la persona
perjudicada.

Cal posar en relleu que no són indemnitzables les meres expectatives de drets o d'interessos
legítims, atès que no es tracta d'un dany o lesió efectiu en el sentit tècnic jurídic que requereix la
figura de la responsabilitat patrimonial. És constant la doctrina jurisprudencial en desestimar o
excloure de l'àmbit de la indemnització aquestes expectatives, atès que considera que són
expectatives o guanys dubtosos o contingents, que són possibles d'aconseguir però derivats de
resultats insegurs i desproveïts de certesa i que, per tant, no es poden englobar en la noció de
dany cert i efectiu que la institució de la responsabilitat patrimonial requereix (STS de 23 de
novembre de 2010, Sala Contenciosa Administrativa).

D'acord amb el principi de reparació integral, tal com està configurat, l'objectiu de la institució és
aconseguir una indemnitat completa de la persona perjudicada, situació que es pot assolir no
només mitjançant la indemnització que, si escau, li pugui reconèixer l'Administració pública titular
del servei públic causant del dany, sinó que aquest principi admet, doncs, la possibilitat
d'aconseguir la reparació completa per diverses vies, compatibles entre si, sempre que no es
produeixi un enriquiment injust de la persona perjudicada. En el cas de ser compatible la
indemnització corresponent per la via de la responsabilitat patrimonial amb altres possibles
prestacions que puguin correspondre a la persona perjudicada, cal determinar quin és
el quantum indemnitzador rebut per la via d'aquestes altres prestacions, per quantificar la xifra
indemnitzadora en concepte de responsabilitat patrimonial. Aquesta concurrència de prestacions
és possible precisament perquè les diferents prestacions procedeixen de títols diferents als que la
persona perjudicada té dret, i que en cap cas por superar el valor del dany patit (STS de 5 de
febrer de 2000, Sala Contenciosa Administrativa, que rectifica una doctrina minoritària i fixa la
jurisprudència en aquesta matèria com a doctrina legal).
Unitat 3: Elements de la responsabilitat
patrimonial
L'article 106.2 de la CE disposa que:

"Els particulars, en els termes establerts per la llei, tenen dret a ser indemnitzats per qualsevol lesió que
pateixin en qualsevol dels seus béns i drets, llevat dels casos de força major, sempre que la lesió sigui
conseqüència del funcionament dels serveis públics."
Així, en els supòsits en què es declari l'existència de responsabilitat patrimonial del Sector Públic
en general, i de les administracions públiques en particular, com a conseqüència de les diferents
activitats que duen a terme en el marc del funcionament dels serveis públics, així com les
actuacions derivades de la resta de poders públics, té lloc el naixement d'una relació jurídica
obligacional entre el particular lesionat i l'Administració pública a la qual s'imputa la causació
d'aquell dany. I, com en qualsevol altra relació jurídica obligacional, es poden distingir uns
elements subjectius i uns altres d'objectius.

Així, quant als elements subjectius de la relació obligacional, quan es fa esment al

terme particulars que disposa l'article 106.2 de la CE, en tot cas, amb caràcter general, es fa
referència a la part activa de la relació jurídica obligacional esmentada, que té dret a exigir el
compliment de la prestació o objecte de la relació jurídica concreta, i que s'ha d'interpretar en un
sentit ampli. En el mateix sentit, quan ens referim a l'Administració pública causant del dany [o
ens públic, o òrgans dels poders públics], es fa referència a l'Administració pública a la qual
s'imputa causalment el dany ocasionat, expressió que també s'ha d'entendre de manera àmplia
(persona titular de l'òrgan que ha causat el dany pel qual es reclama, el Poder Legislatiu,en els
casos de la responsabilitat patrimonial per actes legislatius, més d'una administració pública en el
cas de responsabilitat concurrent per l'exercici de fórmules conjuntes d'actuació, el Tribunal
Constitucional, etc.).

D'altra banda, atès que la responsabilitat patrimonial es configura com un sistema de

responsabilitat extracontractual objectiva, amb les matissacions expresades a l'Unitat 2, i directa,
allunyada de tota idea de culpa (basada per tant en la idea de la il·licitud subjectiva) i que es
fonamenta en una il·licitud objectiva, per poder apreciar-la cal que concorrin un seguit de requisits
que giren al voltant del concepte de lesió, i que la llei s'encarrega de delimitar (art. 106.2 de la
CE), com són la lesió patrimonial, l'antijuridicitat i la imputabilitat a una administració pública.

En aquesta unitat es tracten els títols d'imputació, d'una banda, i tot seguit, de l'altra, els elements
subjectius de la responsabilitat patrimonial, amb especial referència a determinades qüestions
vinculades al vessant subjectiu de la relació obligacional (responsabilitat concurrent de diverses
administracions públiques, responsabilitat del contractista de l'Administració), i els pressupòsits de
caràcter objectiu que la llei determina que han de concórrer necessàriament a l'efecte de poder
declarar l'existència de responsabilitat patrimonial per part de l'Administració pública i,
consegüentment, el naixement d'aquella relació jurídica obligacional.

Els títols d'imputació

Els títols d'imputació són els criteris que permeten l'atribució d'un determinat resultat lesiu a
l'actuació d'una administració pública concreta, fet que comporta el reconeixement de l'existència
de responsabilitat extracontractual d'aquella administració i, consegüentment, el dret del particular
lesionat a exigir a aquell subjecte públic l'obligació de reparar el dany causat.

El títol d'imputació bàsic en matèria de responsabilitat extracontractual el constitueix la culpa, és a

dir, qui ocasiona un dany de manera culposa o negligent està obligat a reparar-ne les
conseqüències lesives ocasionades (art. 1902 del CC).
No obstant això, atès que la responsabilitat extracontractual administrativa es configura com un
sistema de responsabilitat directa però sobretot objectiva, desapareix la concurrència d'aquest
requisit de la culpabilitat del subjecte causant i esdevé necessari determinar conforme a quins
altres criteris -o títols jurídics- la persona perjudicada pot esperar que l'Estat respongui pels danys
que li han ocasionat.

Els títols d'imputació es converteixen, així, en el sistema de responsabilitat patrimonial objectiva

(no en sentit pur) vigent en el nostre ordenament jurídic, en la raó o el fonament en virtut del qual
un determinat resultat lesiu es pot atribuir jurídicament a un determinat subjecte (a una
administració pública o ens del Sector Públic), de manera que aquest estarà obligat a respondre
per aquell resultat, no perquè la seva conducta sigui qualificada de culpable o negligent, sinó
perquè objectivament els resultats de la seva activitat li poden ser atribuïts.

Aquesta responsabilitat objectiva imputable a l'Administració es pot modular o matisar mitjançant

les clàusules d'exoneració, com són, per exemple, la conducta de la mateixa víctima o d'un tercer,
o la força major.

Es podria dir que la imputació a l'Administració pública dels danys que puguin haver patit els
administrats com a conseqüència de l'activitat administrativa, quedaria assolida amb la
constatació de la integració en l'organització d'aquella entitat pública de la persona que ha dut a
terme efectivament l'actuació danyosa.

Però la jurisprudència ha establert que no n'hi ha prou amb la concurrència d'aquest

criteri bàsic d'imputació d'integració en l'organització administrativa, i ha elaborat un seguit de
títols d'imputació, a l'efecte de poder englobar tots els supòsits de causació de danys que, de
conformitat amb el sistema dissenyat per la CE, ha d'assumir l'Administració pública.

El primer títol d'imputació és recollit expressament a la CE, d'acord amb la qual els particulars han
de ser indemnitzats de tota lesió que pateixin com a conseqüència del funcionament dels serveis
públics, en els termes establerts a la llei. D'acord amb el text constitucional, la imputació és viable
tant si els serveis públics han funcionat de manera normal com si ho han fet anormalment (art.32
Llei 40/2015) (així és amb caràcter general, tot i que en algun àmbit d'actuació dels poders públics
-l'Administració de Justícia- la responsabilitat sorgeix només quan es constata un funcionament
anormal [art. 121 de la CE]). Aquesta seria la fórmula genèrica d'imputació del nostre sistema
jurídic, disposada pel legislador constituent i desenvolupada pel legislador ordinari.

Tant doctrina com jurisprudència han elaborat, a l'empara d'aquest títol genèric, quatre diferents
títols d'imputació per determinar l'existència o no de responsabilitat patrimonial de l'Administració
pública, com són: que la lesió sigui imputable al funcionament normal i directe del servei públic;
que obeeixi a una anormalitat en el funcionament del servei; que la mateixa organització pública
creï una situació de risc en l'àmbit del fet damnós, o que es produeixi un enriquiment injust per
part de l'Administració.

D'aquesta formulació, se'n desprèn, sense dubtes, que té una importància vital el concepte
de servei públic, expressió al voltant de la qual gira el sistema de responsabilitat extracontractual i
que s'ha interpretat no des d'un punt de vista tècnic jurídic, sinó des d'una perspectiva no tècnica,
de la manera més àmplia possible en moltes ocasions. De fet, l'expressió servei públic s'ha entès
com a qualsevol activitat, gestió o actuació pròpia de l'ens públic, inherent a la seva activitat
natural, incloent-hi tant l'exercici de potestats administratives com les necessàries activitats
materials associades a la prestació dels serveis públics, com les omissions de l'Administració
pública quan té l'obligació d'actuar, o d'actuar d'una determinada manera, o fins i tot la simple
titularitat dels serveis i de les competències. Per aquest motiu, correspon en moltes ocasions a la
jurisprudència delimitar cas per cas la concurrència d'un títol concret d'imputació més específic
que el genèric de la titularitat del servei públic, per poder imputar jurídicament un resultat lesiu a
l'actuació, per acció o omissió, d'una administració pública.
Sense fer una anàlisi exhaustiva de cadascun dels títols d'imputació esmentats, sí que resulta
interessant fer-ne alguna consideració. Així, respecte del funcionament normal de l'Administració
pública com a títol d'imputació, i pel qual ha optat el legislador ordinari com a política legislativa en
la matèria, el cert és que la mateixa jurisprudència ha anat introduint modulacions i matisacions a
la concepció d'una responsabilitat objectiva en els casos en què el servei públic al qual es vol
imputar el resultat lesiu ha funcionament de manera normal, per evitar una tendència expansiva
de la institució, i que es converteixi en una asseguradora total o universal dels fets derivats de
qualsevol activitat en la qual intervingui una administració o ens públic (resulten aclaridores les
consideracions de la STS de 14 d'octubre de 2003, conforme a la qual "el sistema vigent de
responsabilitat patrimonial objectiva [no] converteix les administracions públiques en
asseguradores universals de tots els riscos", o la SAN de 27 de setembre de 2001, en el mateix
sentit).

Aquestes modulacions o limitacions d'origen jurisprudencial (fonamentades en el principi de la no

assegurança universal de l'Administració pública, en la teoria del risc permès en el funcionament
del servei públic, en interpretacions àmplies dels supòsits en què existeix un deure jurídic de
suportar determinats perjudicis, en la introducció de diferents criteris valoratius sobre l'existència o
no del nexe causal, etc.), han trobat igualment suport en la posició d'un determinat sector de la
doctrina científica que considera que la responsabilitat patrimonial s'hauria de limitar als supòsits
de danys ocasionats pel funcionament anormal del servei públic, i admetre de manera
excepcional i taxada els supòsits de danys causats en ocasió d'un funcionament normal del
servei, quan així ho estableixi una llei, en determinats àmbits d'actuació o en determinats
supòsits.

Respecte del funcionament anormal de l'Administració pública com a títol d'imputació, establert a
la norma legal, si bé es podria partir del fet que els supòsits en què es produeix una anormalitat
en el funcionament del servei són fàcilment detectables, el cert és que el nostre sistema jurídic no
disposa d'un catàleg de normes concretes de diligència del funcionament dels serveis públics que
determini els casos en què aquestes s'han vulnerat o no han estat ateses, i així entendre que el
resultat lesiu és conseqüència de la infracció d'aquestes normes objectives d'actuació. La dificultat
rau, doncs, en el fet de no disposar d'una norma general de diligència, com sí que succeeix en el
dret civil comú ("la diligència comuna és la conducta del bon pare de família"), ideada
específicament per a l'actuació del funcionament dels serveis públics, i diferenciada per àmbits
d'actuació.

Aquesta circumstància comporta, doncs, que la determinació de la normalitat o l'anormalitat en el

funcionament dels serveis públics s'hagi de resoldre cas per cas, sovint conforme a criteris
jurisprudencials que no sempre són unívocs.

Quant a l'aplicació de la teoria de la creació d'una situació de risc per part de la mateixa
organització pública, entesa com a títol d'imputació, implica necessàriament el fet d'admetre que
la prestació de determinats serveis públics per part de les administracions poden comportar la
producció de situacions lesives per als administrats, per la consideració mateixa de la utilitat
social d'aquell servei públic, amb independència de si l'actuació de l'Administració pública ha estat
normal o anormal. Caldria dir que el risc que s'ha d'haver materialitzat arran de l'actuació pública
no pot ser qualsevol risc, tal com ho interpreten doctrina científica i jurisprudència, sinó un risc
específic que hagi sobrepassat els límits derivats dels estàndards de seguretat exigibles conforme
a la consciència social, i no s'ha de tractar d'un risc genèric.

La configuració de determinats àmbits d'actuació pública (en matèria de protecció d'espècies

animals i medi ambient, l'organització del servei de policia i seguretat pública, etc.), comporten
l'assumpció per part dels serveis públics de determinats fets damnosos que s'acaben
materialitzant, que la col·lectivitat assumeix i que responen a una concepció objectiva de la
responsabilitat patrimonial.
Pel que fa a la causa d'enriquiment injust com a títol d'imputació, cal assenyalar que es tracta
d'una construcció importada des del dret civil comú, que implica incorporar la doctrina de
l'enriquiment per part de l'Administració pública sense una causa justificada, com a conseqüència
d'una actuació de l'administrat que reporta un benefici injustificat per a l'ens públic (realització
d'una obligació preexistent, o d'una inversió -en qualsevol modalitat- que aprofita un altre
subjecte, etc.). Per aquest motiu, en tractar-se d'una figura elaborada en el camp del dret civil
comú, la jurisprudència del Tribunal Suprem ha acollit els requisits establerts en la jurisdicció civil
per acomodar-los a l'àmbit del dret administratiu, i considera que per admetre una reclamació
enfront d'una administració pública per un eventual enriquiment injustificat d'aquesta, cal
considerar els requisits següents: s'ha de produir un enriquiment o augment de patrimoni de l'ens
públic -patrimoni en sentit ampli, també com a qualsevol avantatge patrimonial amb caràcter
definitiu-, i correlativament un empobriment en la mateixa mesura de qui es considera
eventualment perjudicat, sempre que aquesta situació no respongui a la seva pròpia actuació, i
els efectes d'enriquiment i empobriment s'han de produir en una relació causal directa, sense que
concorri cap causa que justifiqui la situació produïda. Certament, aquest títol d'imputació té un
caràcter residual, i a vegades el legislador ha establert indemnitzacions a favor dels particulars en
àmbits concrets i determinats d'actuació quan es produeixen aquestes situacions (normativa en
matèria de costos, matèria tributària, normativa reguladora de règim local, etc.).

Finalment, cal tenir en compte en aquest punt que el mateix sistema de responsabilitat pública ha
establert la concurrència de clàusules d'exoneració de l'obligació de respondre per part de
l'Administració pública (que són objecte de tractament en l'àmbit de la relació de causalitat entre la
lesió soferta i l'actuació dels ens públics), i que són bàsicament la concurrència de la força major,
regulada de manera expressa i explícita pel legislador -la càrrega de la prova de la qual correspon
a l'Administració pública-, i la intervenció de la víctima mateixa o d'un tercer en la producció dels
fets. Cal tenir present que no actuaria com a causa d'exoneració el cas fortuït, supòsit en què
l'Administració pública autora de l'actuació lesiva sí que estaria obligada a respondre del dany
causat.

3.1 Elements subjectius

Pel que fa als elements subjectius de la relació jurídica de la relació obligacional, s'ha de dir que
la CE configura el sistema de responsabilitat patrimonial des del punt de vista de la persona titular
del dret a la indemnització, i empra el terme particulars per referir-se al subjecte titular d'aquest
dret. En canvi, la CE no utilitza l'expressió Administració pública quan es refereix a l'altra part de
la relació jurídica, sinó que es refereix als danys ocasionats als particulars pels serveis públics,
sense concretar. Per tant, d'una primera lectura del precepte esmentat, se'n desprèn que si bé el
subjecte actiu de la relació obligacional queda a priori definit -el particular lesionat, sens perjudici
dels matisos que es puguin fer-, pel que fa al subjecte passiu de la relació jurídica s'ha
d'interpretar que aquest subjecte és l'Administració pública titular del servei públic causant del
dany pel qual es reclama, a la qual s'ha d'atribuir el dany causat per mitjà d'un títol d'imputació
vàlid. Per tant, és darrera l'expressió servei públic que trobem la referència al subjecte que ocupa
la posició passiva de la relació, fent una referència general al concepte Administració pública,
concepte lligat a la titularitat o prestació d'un servei públic. Cal tenir en compte, a més, que si
l'article 106.2 de la CE fa referència a la responsabilitat patrimonial de les administracions
públiques, en la condició de titulars dels serveis públics que ocasionen els danys, en el cas de les
responsabilitats patrimonials que poden tenir lloc en altres àmbits d'actuació (responsabilitat del
poder judicial i legislatiu, bàsicament), la norma tampoc no identifica de manera expressa el
subjecte passiu d'aquests supòsits, sinó que la referència cal trobar-la de manera més global en
l'article 9.3 (principi de responsabilitat de tots els poders públics) i 121 de la CE (l'Estat respon pel
funcionament anormal de l'Administració de Justícia).
De conformitat amb l'article 32 de la LRJSP, d'una manera més concreta, es disposa que els
subjectes obligats a donar compliment a l'obligació de reparar la lesió causada correspon a les
administracions públiques pel funcionament dels serveis públics, i a l'Estat en els casos de
responsabilitat patrimonial en els àmbits legislatiu i judicial.

Interessa destacar que tant la posició activa de la relació jurídica com la passiva pot ser ocupada
per diverses persones, i per persones de naturalesa diversa. La legitimació en la posició activa, a
més, pot ser originària o inicial (per haver patit directament el dany pel qual es reclama), o bé
successiva (per exemple, en cas de successió del titular del dret a reclamar -STSJ de Múrcia, de
12 de desembre de 2008, segons la qual els hereus d'un particular que havia patit una lesió
derivada de la manca d'assistència sanitària, que va entaular la reclamació corresponent i que
després va morir, estaven legitimats per exercir l'acció, atès que ja era present en el patrimoni del
causant i aquest l'havia exercida, i és un dret de naturalesa patrimonial susceptible de ser
transmès).

Els particulars

Així, quan el legislador utilitza el terme particulars per referir-se al subjecte actiu de la relació
obligacional, ni defineix el terme ni fa una relació de les persones que puguin ser aquests
particulars, sinó que utilitza el terme de manera àmplia a l'efecte d'englobar possibles situacions;
per això, s'ha d'entendre que els particulars no són només els administrats -persones físiques-
que han patit un dany com a conseqüència d'una activitat administrativa sinó que també poden
ser titulars del dret a reclamar qualsevol persona física o jurídica, privada o pública, que hagi patit
aquell dany en els termes que determina la llei. En aquest sentit, la jurisprudència s'ha pronunciat
nombroses vegades sobre la viabilitat que una persona pública pugui ser titular del dret a
reclamar sempre que hagi patit un dany com a conseqüència de l'activitat d'una altra administració
pública (STS de 24 de febrer de 1994, Sala Contenciosa Administrativa, segons la qual "[…] en
criteris de bona hermenèutica jurídica no és possible fer una exegesi restrictiva del referit terme
[particulars], i s'hi ha d'incloure no només els subjectes privats, sinó també els subjectes públics
quan aquests es considerin lesionats per una activitat d'una altra Administració pública, la qual
cosa ens condueix a fer una exegesi àmplia del terme […]).

No es pot oblidar que, en definitiva, la institució de la responsabilitat patrimonial neix com a

garantia dels subjectes que poden veure afectat el seu patrimoni (entès àmpliament) com a
conseqüència d'una actuació pública concreta, i que aquest patrimoni -que pot correspondre a un
altre ens públic-, també ha de ser mereixedor de la mateixa protecció que dispensa el conjunt de
l'ordenament malgrat la seva titularitat jurídica. En aquest sentit s'ha pronunciat la doctrina i el TS
nombroses vegades, el qual ha manifestat que "la referida expressió particulars ha de ser objecte
d'una interpretació integradora, de manera que no només comprèn els ciutadans que en dret
administratiu reben la denominació d'administrats, sinó també les diferents administracions
públiques quan pateixen una lesió en els seus béns i drets, conseqüència de la relació directa de
causa-efecte arran del funcionament normal o anormal dels serveis públics, atès que quan el
funcionament dels serveis produeix una lesió antijurídica en el patrimoni d'una administració
pública no existeix en l'ordenament una norma per la qual la persona de dret públic lesionada
pugui exigir de l'Administració causant del dany la seva reparació de manera coactiva".

Pero cal tenir en compte que, en funció de la naturalesa del dany presumptament ocasionat,
només determinats subjectes poden ser titulars del dret a reclamar (per exemple, en el cas d'una
mort, no ho pot ser una persona pública, o en el cas d'una lesió als drets de l'honor i la intimitat
personal); i que, precisament, en funció de la naturalesa d'aquest dany, persona lesionada i
perjudicada no sempre han de coincidir (per seguir amb l'exemple de la mort, la persona
directament lesionada és la persona morta, però les perjudicades ho seran els familiars o parents
que hauran patit un dany moral com a conseqüència d'aquesta mort).
A l'efecte de la viabilitat d'una reclamació de responsabilitat patrimonial, cal que concorrin en el
particular o la persona -pública o privada- que exerceix l'acció els elements següents: la capacitat,
la legitimació i la representació, si escau.

Quan ens referim a la capacitat, ens referim tant a la capacitat jurídica (és a dir, l'aptitud que
permet al subjecte ser titular de drets i obligacions, condició que s'adquireix en el moment del
naixement en el cas de les persones físiques -art. 29 del CC-, i en el moment de la seva vàlida
constitució de conformitat amb la llei, en el cas de les persones jurídiques -art. 35 del CC- ), com
a la capacitat d'obrar (la referida, en aquest cas, a la que permet realitzar vàlidament i eficaçment
tot tipus d'actes jurídics amb plena eficàcia jurídica, exercir drets i assumir obligacions, capacitat
que en alguns casos necessita un complement per a la vàlida actuació). La LPACAP regula a
l'article 3 qui té capacitat d'obrar davant les administracions públiques, i d'acord amb aquest
precepte la tenen les persones físiques o jurídiques que tenen capacitat d'obrar d'acord amb les
normes civils, els menors d'edat per a l'exercici i defensa dels drets i interessos que els permeti
l'ordenament jurídic i, quan la llei ho disposi, els grups d'afectats, les unions i les entitats sense
personalitat jurídica i els patrimonis independents o autònoms.

D'altra banda, pel que fa a la legitimació, està legitimat per plantejar la reclamació oportuna en
concepte d'interessat qui hagi patit un dany com a conseqüència de l'actuació (o omissió) d'una
administració pública. L'article 4 de la LPACAP determina qui pot tenir la condició d'interessat en
el procediment administratiu, conforme al qual, pel que ara interessa, la tenen els que promoguin
el procediment com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius, els que tinguin
drets que puguin resultar afectats per la decisió que s'adopti, o que tinguin interessos legítims que
puguin resultar afectats per la resolució del procediment i s'hi personin, les associacions i
organitzacions representatives d'interessos econòmics i socials titulars d'interessos legítims
col·lectius, i les persones que adquireixin la condició d'interessat per raó d'alguna relació jurídica
transmissible.

En el moment d'instar l'exercici de l'acció reclamatòria, l'òrgan administratiu competent per instruir
el procediment ha de comprovar que, a priori, qui la plantegi sigui persona legitimada per dur a
terme aquesta acció -que hagi patit el dany al·legat, legitimació ad causam-, sens perjudici que de
la instrucció del procediment, si escau, se'n dedueixin fets que finalment determinin la
desestimació de la pretensió quant al fons de l'assumpte.

Finalment, quant a l'element de la representació, cal entendre que la regulació que conté l'article 5
de la LPACAP fa referència a la representació voluntària dins del procediment administratiu, sens
perjudici dels requeriments generals que en matèria de capacitat civil siguin aplicables en els
casos de representació necessària de persones físiques incapacitades (per edat, malaltia, etc.) o
de les persones jurídiques.

Així, les persones amb capacitat d'obrar poden actuar en les seves actuacions amb les
administracions públiques per mitjà d'un representant, el qual ha de gaudir, alhora, de capacitat
d'obrar. No s'exigeix, doncs, una condició especial del representant, condició referida a
determinades professions, sens perjudici de l'actuació i les competències dels professionals de
determinades professions (gestors, advocats, etc.).

La representació (que s'ha de concretar en relació amb qui s'exerceix en supòsits de pluralitat
d'interessats, o de constatació de l'existència d'altres possibles interessats un cop iniciat el
procediment), es pot acreditar mitjançant qualsevol mitjà vàlid en dret que en permeti deixar
constància fefaent, bé de manera presencial, bé per mitjans electrònics, per formular sol·licituds,
presentar declaracions responsables o comunicacions, entaular recursos, desistir d'accions i
renunciar a drets en nom d'una altra persona; per a la resta d'actes i gestions de mer tràmit, la llei
diu que s'ha de presumir que aquesta representació està atorgada.
En els supòsits en què actuï com a perjudicada o lesionada per l'actuació d'una administració
pública una altra administració pública o ens públic -posició que, com ja s'ha vist, segons una molt
consolidada jurisprudència [STS de 14 d'octubre de 1994], no hi ha inconvenient que pugui ser
ocupada per un altre subjecte públic per defensar el patrimoni propi-, s'ha de dir que està
capacitada per interposar la corresponent reclamació indemnitzadora l'Administració pública que
sigui titular del patrimoni que hagi resultat lesionat per l'actuació pública (les administracions
públiques són persones jurídiques i gaudeixen de personalitat jurídica reconeguda per la llei per
defensar els seus drets), mitjançant els òrgans que tingui atribuïda concretament la capacitat i la
competència per exercir les accions pertinents (els òrgans que integren les administracions
públiques no tenen personalitat jurídica). Finalment, cal dir que la mateixa posició podria ser
ocupada pels funcionaris públics, com a administrats que poden patir una lesió com a
conseqüència del desenvolupament normal o anormal dels serveis públics, atès que "poden
resultar lesionats pel normal o anormal funcionament dels serveis públics, no existint cap raó que
n'autoritzi la discriminació, la qual cosa suposaria la infracció del principi constitucional de la
igualtat, pel fet de negar-li drets reconeguts a tots els administrats i havent de consignar […] que
l'especial relació estatutària que els vincula a l'Administració ni els minva els concrets drets
reconeguts en els preceptes invocats ni els imposa l'adduïda depuració en el si de la
reglamentació estatutària, ni, en fi, es troben obligats a suportar el dany o la lesió que se li ha
causat" (STS de 10 de juny de 1997, recurs 905/1993), sempre que concorrin els requisits que la
llei exigeix i el dany no sigui degut a la seva pròpia intervenció.

L'Administració pública titular del servei públic

Pel que fa a la part passiva de la relació obligacional, és a dir, el subjecte davant el qual es
reclama la reparació de la lesió causada i el patrimoni de la qual ha de suportar la reparació de la
responsabilitat que, si s'escau, es declari, el primer que s'ha de dir és que necessàriament aquest
subjecte passiu ha d'estar conformat per una administració pública, ens públic o òrgan o ens d'un
poder públic, sens perjudici que, juntament amb aquest subjecte, hi puguin concórrer altres
subjectes, públics o privats, com a responsables del dany causat.

En l'àmbit de la responsabilitat, l'element passiu de la relació s'ha de determinar en funció del

poder públic del qual prové l'actuació originadora del dany o lesió; així, és l'Estat en el cas de la
responsabilitat per actes del legislatiu i també pel funcionament de l'Administració de Justícia, i les
diferents administracions públiques en el cas de la responsabilitat per actes del poder executiu.

Centrant l'exposició en l'àmbit de la responsabilitat patrimonial del poder executiu, pren

importància, doncs, el concepte d'Administració pública com a subjecte passiu de la relació
jurídica obligacional que neix amb la declaració de l'existència de responsabilitat patrimonial per la
causació de danys com a conseqüència del funcionament dels serveis públics.

Si bé l'article 106.2 de la CE utilitza l'expressió servei públic per referir-se a una de les parts del
binomi subjectiu de la relació jurídica, fet que determina que, en una primera interpretació s'hagi
de connectar aquesta expressió amb el concepte més general d'Administració pública, com a
subjecte responsable, cal fer un segon raonament que permeti determinar quina és l'Administració
pública concreta a la qual s'ha de vincular el servei públic causant del dany, com a titular d'aquell
servei i sobre el patrimoni de la qual ha de recaure, en darrer terme, l'obligació de reparar el dany.
Aquesta qüestió planteja sovint una altra de més complexa, a vegades, com és el de la
personificació de l'Administració pública.

L'Administració pública gaudeix de personalitat jurídica pròpia per exercir les funcions i les
competències que té legalment atribuïdes, però la realització d'aquestes competències és atribuïda
als òrgans i a les unitats que la conformen i les duen a terme persones físiques integrades en
l'Administració pública, sotmeses a una relació de servei -habitualment els funcionaris, tot i que no
exclusivament (també altres subjectes, públics o privats, en virtut de diferents instruments jurídics).
Per aquest motiu, l'aspecte clau en aquesta qüestió (i alhora títol d'imputació) és el concepte
de servei públic, el qual, sens perjudici de la seva significació, ha de ser revisat o, si més no,
matisat, quan el subjecte causant del dany no és directament un determinat subjecte vinculat per
una relació de servei amb l'Administració pública titular del servei, o quan en la prestació del
servei públic concorren més d'una administració pública, o una o més d'aquestes amb la
presència de subjectes de naturalesa no pública.

El cert és que el nostre sistema jurídic no disposa d'una definició legal del que s'ha d'entendre
per servei públic, fet que determina que, novament, hagi estat la jurisprudència la que s'ha anat
encarregant de delimitar el contingut de l'expressió referida. Així, doctrina i jurisprudència han
anat entenent que funcionament dels serveis públics i activitat administrativa són termes similars i
equivalents, i que es refereixen a qualsevol actuació duta a terme pels òrgans de l'Administració
pública en l'exercici de les potestats atribuïdes.

La jurisprudència, de manera unànime, acull sense fissures un concepte ampli de

l'expressió servei públic, entès com "tota actuació, gestió o activitat, o tasques pròpies de la funció
administrativa que s'exerceix fins i tot per omissió o passivitat amb resultat lesiu quan
l'Administració té el deure concret d'obrar o de comportar-se d'una determinada manera" (SSTS
de 5 de juny de 1989, de 17 de novembre de 1990, de 22 de novembre de 1991 i de 23 de
desembre de 1998), i allò "racionalment determinant [per fer sorgir la responsabilitat] és que
s'actuïn les facultats administratives pròpies del desenvolupament del servei públic de què es
tracti, amb independència de la condició o qualitat de qui exerceixi aquestes facultats" (STS de 22
de març de 1995).

D'altra banda, i com es deia, cal tenir en compte un altre aspecte de vital significació, com és el de
la personificació de l'Administració pública, no només quant al nombre sinó també respecte de les
formes. L'enorme varietat d'ens de naturalesa pública que permet l'ordenament jurídic vigent
provoca unes quantes vegades la dificultat de concretar quin ha de ser el subjecte obligat a
reparar la lesió causada al particular, situació que no es veu afavorida si es té present la
coexistència de diversos nivells d'administracions (estatal, autonòmica, local), fruit de
l'organització territorial concreta de l'Estat espanyol.

D'acord amb la llei, tenen la consideració d'administracions públiques l'Administració general de

l'Estat, les administracions de les comunitats autònomes, les entitats que integren l'Administració
local, així com els organismes públics i entitats de dret públic vinculats o dependents de les
administracions públiques (en idèntica redacció, article 2 de la LPACAP i de la LRJSP). Aquesta
delimitació legal, però, referida tant a les administracions de base territorial com a les de base
institucional (i fins i tot a les de base corporativa, a les quals s'aplica la normativa pública amb
caràcter supletori, amb els matisos oportuns, i de conformitat amb la normativa que els és
aplicable), no esgota el concepte de subjecte passiu o responsable a l'efecte de la responsabilitat
patrimonial, atès que les funcions i les atribucions pròpies dels serveis públics poden ser
prestades per altres subjectes diferents dels esmentats.

De fet, els supòsits en què es produeixin més problemes de determinació del subjecte passiu no
són els referits a la intervenció d'òrgans que conformen les administracions territorials, sinó
respecte de les entitats de dret públic vinculades o dependents de les administracions públiques
citades (en qualsevol dels nivells territorials referits), o fins i tot de les que es creïn dependent les
unes de les altres, respecte de les quals, moltes vegades, caldrà determinar si el dany produït ho
és en l'exercici de potestats públiques o no.

En aquest sentit, hi ha nombrosos pronunciaments jurisprudencials que han hagut d'analitzar la

naturalesa de l'actuació d'entitats del sector públic, generadores de danys als particulars, per
establir si resulta o no aplicable el règim de responsabilitat pública per reparar aquells danys, així
com la seva legitimació passiva.
A més, el que resulta determinant per aplicar el règim públic de responsabilitat és fixar si l'ens
corresponent va causar el dany o la lesió amb motiu de l'exercici de potestats públiques o no,
perquè en definitiva, com s'exposava al principi, resulta cabdal el concepte ampli de servei públic,
com a element d'imputació vàlid del dany ocasionat (per exemple, SAN de 16 de juliol de 2002,
sobre si l'activitat desenvolupada per l'ens públic AENA en la gestió i l'explotació dels
aparcaments de l'Aeroport de Madrid es pot considerar activitat pública o no; o la Interlocutòria de
la Sala de Conflictes de Competència del TS de 30 de setembre de 2014, sobre les funcions que
desenvolupa la societat estatal Correus i Telègrafs, SA, en la prestació del servei universal de
correus).

El contractista de l'Administració pública

El fonament de la responsabilitat extracontractual pública dels contractistes es troba en l'exercici

d'una activitat pública duta a terme per un subjecte que no gaudeix de la condició d'Administració
pública, però que disposa d'un títol jurídic suficient per dur-la a terme: el contracte administratiu.

Ja s'assenyalava al principi que la posició passiva de la relació obligacional pot estar ocupada per
més d'un subjecte, un dels quals ha de ser necessàriament una administració pública, expressió
que s'ha d'entendre en els termes exposats. En el cas dels contractistes de les administracions
públiques, la peculiaritat és que la prestació concreta del servei públic objecte de contractació, la
du a terme no un subjecte públic, sinó un subjecte privat i en lloc d'aquell que en deté la titularitat.
Per tant, en l'estricta execució del contracte, cal afirmar que l'Administració no hi intervé, motiu pel
qual, en el cas de declaració de responsabilitat patrimonial, no estaria obligada a respondre pels
danys causats: aquesta obligació s'hauria d'imputar, en tot cas, al contractista, ja que
l'Administració no respon, si s'escau, ni solidàriament ni subsidiàriament. I això sens perjudici que
l'Administració continuï conservant la titularitat del servei, i que en el marc del procediment de
sol·licitud de reparació econòmica que es plantegi hagi d'intervenir activament, bé enfront del
requeriment previ del perjudicat, bé per respondre si, finalment, li correspon assumir aquesta
obligació.

La regulació actual d'aquesta matèria és recollida a l'article 32.9 de la LRJSP, conforme al qual
s'ha de seguir el procediment establert a la LPACAP per determinar la responsabilitat de les
administracions públiques pels danys i perjudicis causats a terceres persones durant l'execució de
contractes quan siguin conseqüència d'una ordre immediata i directa de l'Administració o dels
vicis del projecte elaborat per ella mateixa, sens perjudici de les especialitats establertes per la
normativa de contractació del sector públic.

En aquest sentit, l'article 214 del text refós de la Llei de contractes del sector públic (TRLCSP)
regula les indemnitzacions per danys i perjudicis ocasionats durant l'execució dels contractes i,
conforme a aquest precepte, com a regla general, és obligació del contractista indemnitzar els
danys causats a tercers com a conseqüència de les operacions derivades de l'execució del
contracte. Es tracta d'una responsabilitat subjecta als principis generals de la culpa
extracontractual establerts a l'article 1902 i següents del CC.

Per tant, de conformitat amb aquest marc normatiu, atès que correspon a l'adjudicatari l'execució
del contracte al seu risc i ventura, ha d'assumir, igualment, la reparació dels danys que,
eventualment, es puguin ocasionar; i això sens perjudici que, com a excepció a aquest deure de
reparació, la responsabilitat s'ha d'exigir directament a l'Administració quan els danys causats
provinguin del compliment d'una ordre directa i immediata de la mateixa Administració pública, o
dels vicis del projecte elaborat per ella mateixa, en els contractes d'obres o en els de
subministrament de fabricació, tal com estableix la mateixa norma, en concordança amb la llei
procedimental administrativa. Sembla, doncs, que la responsabilitat de l'Administració tindria un
caràcter residual, només en els supòsits esmentats, i la regla general és la responsabilitat del
contractista.
En relació amb les causes que determinen que la responsabilitat extracontractual s'hagi d'exigir a
l'Administració pública, s'ha de dir, com entenen tant doctrina com jurisprudència, que respecte de
la primera de les causes (ordre de l'Administració), aquesta ha de ser una veritable ordre
d'actuació en un sentit concret i determinat, i no el simple poder o facultat de l'Administració
pública del poder de direcció, ja que si s'admetés que l'ordre consisteix en aquest poder de
direcció, el precepte quedaria buit de contingut i l'Administració seria responsable per una culpa in
vigilando. El contractista ha d'estar realment obligat a fer una determinada actuació per ordre de
l'Administració, sense marge de decisió (STS de 31 de juliol de 1989). Quan es tracti de la segona
causa (vicis del projecte), igualment cal que, conforme al projecte elaborat per l'Administració, el
contractista estigui obligat realment a fabricar el producte o executar l'obra conforme a les
prescripcions del projecte que serveix de base al contracte (SSTS de 31 de juliol de 1989 i d'11 de
juliol de 1995).

En el cas que la responsabilitat s'hagi d'exigir a l'Administració pública titular del servei públic, per
la concurrència d'alguna de les causes esmentades, la llei determina que s'ha de seguir el
procediment de responsabilitat patrimonial establert a la LPACAP. Si la responsabilitat correspon
al contractista, aleshores la llei disposa que els reclamants han de plantejar la reclamació
conforme al procediment establert a la legislació aplicable en cada supòsit (art. 214.4 del
TRLCSP).

No obstant això, i amb caràcter previ a l'exercici de qualsevol acció, la llei dona al perjudicat
l'opció de requerir prèviament a l'òrgan de contractació perquè es pronunciï sobre quina de les
parts contractants és la responsable dels danys causats. El perjudicat disposa d'un any després
de la producció del fet danyós per plantejar l'esmentat requeriment, el qual en tot cas interromp el
termini de prescripció per exercir l'acció.

No es tracta en cap cas d'un procediment de responsabilitat patrimonial sinó que es configura
com una peça prèvia administrativa de determinació del subjecte responsable, que el perjudicat
pot adreçar a l'òrgan de contractació, si així ho decideix; per tant, l'abast d'aquest pronunciament
és limitat, en el sentit que no és determinant quant al reconeixement de l'existència de
responsabilitat, i pot ser objecte d'impugnació tant per part del mateix perjudicat com per part del
contractista, en el procediment corresponent.

La naturalesa d'aquest requeriment ha estat qüestionada algunes vegades per part d'algun sector
doctrinal, sobretot pel que fa al seu abast (és un pronunciament sobre qui és el subjecte
responsable, però sense la prèvia instrucció d'un procediment) així com per la seva incidència en
el procediment que, si escau, es pugui plantejar amb posterioritat.

En aquest sentit, s'ha posat en evidència, de manera crítica, que en cas d'omissió de resposta per
part de l'òrgan de contractació al requeriment formulat pel subjecte perjudicat, aquest queda en
una situació de desemparament quant al coneixement dels extrems de la reclamació; per aquest
motiu, i per no deixar desprotegit el perjudicat que no obté resposta al requeriment plantejat, la
jurisprudència atribueix la responsabilitat que es declari a l'Administració pública, per desatenció
del seu deure de respondre, sens perjudici que posteriorment pugui repetir-ho contra el
contractista, si certament aquest és el subjecte responsable de la lesió ocasionada.

Així, per exemple, els tribunals han estat unànimes a afirmar que "aquestes exigències resulten
encara més intenses quan, incomplint el seu deure de resoldre […] l'Administració no torna
resposta.

Tal passivitat, que furta al ciutadà la contestació a la qual té dret, permet interpretar que
l'Administració ha considerat inexistent la responsabilitat del contractista, al qual no ha estimat
pertinent escoltar i sobre la conducta del qual ha omès tot judici, i s'ha d'entendre que, al mateix
temps, jutja inexistents els requisits exigits pel legislador perquè es faci efectiva la seva pròpia.
En aquesta tessitura, l'ulterior debat jurisdiccional s'ha de centrar en aquest darrer aspecte, sense
que sigui admissible que davant dels tribunals l'Administració canviï d'estratègia i defensi que el
dany, l'existència del qual ningú no discuteix, s'hagi d'imputar a l'empresa adjudicatària del
contracte d'obres l'execució del qual el va causar, ja que aniria contra la seva anterior voluntat,
tàcitament expressada" (STS de 30 de març de 2009, recurs 10680/2004). També s'admet que, -
en el cas que l'Administració hagi de respondre davant del perjudicat per haver desatès el
requeriment plantejat, això no obstaria, sempre que la responsabilitat patrimonial no li pugui ser
objectivament imputable a ella, perquè es dirigís al contractista per fer efectiu el crèdit
corresponent ja que, com s'ha dit anteriorment, l'Administració pública no és garant de la
reparació del dany quan aquest és imputable al contractista.

Per al cas que la responsabilitat correspongui al contractista, pel fet de no concórrer cap de les
dues circumstàncies esmentades anteriorment que exceptuarien l'obligació de respondre davant
del perjudicat, la llei determina que la reclamació dels danys causats s'ha de formular conforme al
procediment establert a la legislació aplicable en cada supòsit (art. 214.4 del TRLCSP).

Responsabilitat concurrent de les administracions públiques

D'acord amb l'article 33 de la LRJSP, quan de la gestió que dimana de fórmules conjuntes
d'actuació entre diverses administracions públiques, se'n derivi responsabilitat patrimonial, les
administracions intervinents han de respondre enfront del particular de manera solidària.

En altres supòsits en què la producció del dany derivi de l'actuació de diverses administracions
públiques però no s'hagi estructurat de manera conjunta, la responsabilitat exigible a cada
Administració s'ha de fixar de conformitat amb altres criteris, i la solidaritat s'ha d'aplicar només
quan no sigui possible la determinació individual de responsabilitat per a cada Administració
pública intervinent.

En aquests supòsits, tal com ho ha regulat la norma, la posició passiva de la relació obligacional
és ocupada per més d'una administració pública, però la norma no regula els supòsits en què en
aquesta situació poden concórrer subjectes públics i subjectes privats.

Com a antecedent de la situació actual, s'ha de dir que amb anterioritat a la Llei 30/1992, de 26 de
novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú
(avui derogada), no existia una regulació legal expressa que considerés el supòsit de
responsabilitat extracontractual derivada de l'actuació de diverses administracions públiques, i la
jurisprudència preconstitucional optava per escollir el patrimoni públic més solvent per satisfer la
indemnització al particular lesionat. Cal tenir en compte que, en aquells moments, la configuració
territorial de l'Estat determinava que les relacions entre Estat i corporacions locals se sotmetessin
als principis de tutela i jerarquia, en el marc del principi de la personalitat jurídica única de
l'Administració.

Amb l'aparició de l'Estat compost, a partir de 1978, es multipliquen els supòsits d'actuacions
conjuntes de diverses administracions públiques, dotades cadascuna de personalitat jurídica i
patrimoni propis, fet que determina que la solució que s'havia anat adoptant, d'imputar l'obligació
de reparar el dany al patrimoni públic més solvent, resultés inviable, i es van començar a delimitar
de manera més rigorosa l'àmbit de responsabilitat de cada Administració pública intervinent.

En aquest context, no quedava establerta la regla de la solidaritat entre les diverses

administracions públiques responsables, i la jurisprudència era oscil·lant entre l'aplicació
d'aquesta regla (de naturalesa més civil) i la de diversos criteris d'imputació (orgànic, funcional i
decisori, de segell més administrativista).
La Llei 30/1992, abans citada, va omplir el buit legal existent en relació amb la qüestió referida, i
va establir que les administracions públiques intervinents respondrien de manera solidària, que
confirmava la interpretació jurisprudencial que s'havia anat duent a terme; tot i així, només
considerava el supòsit de responsabiltiat extracontractual derivada de fórmules col·legiades
d'actuació, i deixava fora altres supòsits en què era l'actuació de diverses administracions
públiques la que originava el dany, però aquesta actuació no responia a una fórmula col·legiada.

Aquesta redacció, no obstant això, va ser corregida per la doctrina del TS (Sentència de 15 de
novembre de 1993) i, posteriorment, per la redacció del precepte donada per la Llei 4/1999, de 13
de gener, de modificació de la Llei 30/1992, que va establir l'expressió fórmules conjuntes
d'actuació, fórmula més àmplia sens dubte que la regulació precedent.

De fet, la redacció actual de la norma recull la que establia la Llei 4/1999, abans citada, i estableix
els dos supòsits exposats a l'inici d'aquest apartat, que són els danys derivats de l'actuació
conjunta de diverses administracions públiques, d'una banda, i els que no derivin d'aquests
mecanismes conjunts d'actuació entre diverses administracions, de l'altra (és a dir, en aquest
darrer cas, els danys derivats d'actuacions concurrents però no conjuntes).

El tret diferenciador, doncs, respecte dels supòsits establerts a la llei quant a la responsabilitat
patrimonial en els casos d'actuacions provinents de diverses administracions públiques, cal situar-
lo en l'existència prèvia d'un instrument jurídic o una relació jurídica prèvia formalitzada, amb
independència de quin pugui ser concretament l'instrument emprat (per exemple, convenis de
col·laboració entre diferents administracions públiques, consorcis dotats de personalitat jurídica,
mancomunitats per a l'execució en comú d'obres i serveis competència dels diferents ens públics,
etc.). L'existència d'aquest instrument formal és el què determinarà si estem davant d'un supòsit
d'actuació conjunta o no de diverses administracions i que, pel que ara interessa, marcarà el
règim de la responsabilitat entre les administracions intervinents.

En aquest sentit, en el supòsit de responsabilitat patrimonial per l'actuació conjunta de diversos

ens públics, aquest instrument és el que servirà de base per a la distribució ad intra de la
responsabilitat extracontractual entre les diferents administracions públiques intervinents, d'acord
amb els termes que s'hagin establert. A manca de determinació de la responsabilitat entre les
diferents administracions, cal entendre que aquelles han de respondre internament per parts
iguals (art. 1138 del CC).

Pel que fa al règim de la responsabilitat patrimonial ad extra, és a dir, enfront del particular
reclamant, s'estableix una responsabilitat en tot cas solidària, com a garantia per al perjudicat,
sens perjudici de l'acció de repetició de què disposa l'Administració pública que ha satisfet la
totalitat de la indemnització enfront de la resta de les administracions concurrents.

Per al cas que l'actuació originadora del dany patrimonial no derivi d'una relació jurídica d'actuació
prèvia, el règim de responsabilitat no és amb caràcter preferent la solidaritat enfront de
l'interessat, sinó que s'ha d'establir atenent a criteris de competència, interès públic tutelat i
intensitat de la intervenció, i relega la regla de la solidaritat als casos en què la determinació,
conforme als criteris esmentats, no sigui possible.

Quant al procediment, cal destacar que la LRJSP disposa que en el cas d'actuacions dimanants
de fórmules conjuntes d'actuació, la competència per iniciar, instruir i resoldre els corresponents
procediments de responsabilitat patrimonial correspon a l'Administració que s'hagi fixat en els
estatuts o les regles de l'organització col·legiada (art. 33.3 del LRJSP), i si no s'ha fixat, a
l'Administració publica amb més participació en el finançament del servei. Hi són aplicables les
normes generals del procediment administratiu comú establertes a la LPACAP per als
procediments de responsabilitat patrimonial (sentència 723/2003, de 10 de novembre, del TSJ
d'Andalusia, Granada, Sala Contenciosa Administrativa).
En el cas de danys ocasionats per l'actuació concurrent (que no conjunta) de diverses
administracions públiques, sembla que el legislador no n'ha fet una referència expressa, i d'acord
amb el que era praxi consolidada a l'empara de la regulació anterior, d'acord amb la qual, atesa la
manca d'un instrument jurídic regulador de la relació jurídica que vincula les diferents
administracions públiques, el principi de coordinació que ha de regir les relacions
interadministratives determina que és competent per instruir el procediment l'Administració pública
que entre totes les intervinents decideixin, sens perjudici del tràmit de consulta prèvia a la resta
d'administracions implicades a l'hora de resoldre la reclamació plantejada.

3.2 Elements objectius o pressupòsits

Com s'assenyalava a l'inici de la unitat, el sistema de responsabilitat patrimonial de les

administracions públiques descansa en gran part al voltant de la noció de lesió, la qual ha d'anar
acompanyada d'un seguit de requisits perquè es generi el dret a la indemnització. No en va, cal
recordar que la responsabilitat extracontractual administrativa es caracteritza pel fet de ser una
responsabilitat objectiva, allunyada per tant de la idea de la culpabilitat en l'actuació del subjecte
causant, i que per aquest motiu el punt de gravitació del sistema s'ha d'estructurar al voltant de la
naturalesa de l'acte que motiva la reclamació, més que no pas sobre la comprovació de la
concurrència o no d'una actuació culposa del subjecte passiu.

L'article 106.2 de la CE determina que:

"Els particulars tenen dret a ser indemnitzats de tota lesió que pateixin en qualssevol dels seus béns i drets."
La lesió a la qual es refereix la CE, però, no és qualsevol dany o lesió que puguin patir els
particulars com a conseqüència de la prestació d'un servei públic, atès que aleshores això
convertiria el sistema de responsabilitat extracontractual de les administracions públiques en un
sistema d'assegurança universal de naturalesa pública (en aquest sentit, vegeu la STS de 27 de
maig de 2011, que indica que aquesta situació resultaria contrària al significat de la responsabilitat
extracontractual encara que sigui objectiva o pel resultat). És evident que aquesta lesió ha de
reunir un seguit de característiques que la singularitzin.

En aquest sentit, doctrina científica i jurisprudència han estat unànimes en exigir que aquest dany
o lesió ha de reunir els trets següents:

 ha de ser una lesió que generi un dany efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat
en relació amb una persona o grup de persones; a més,

 s'ha de tractar d'un dany antijurídic, i

 s'ha de poder imputar a una determinada administració pública o poder públic en una
relació de causalitat que no es vegi afectada ni interferida per cap altra circumstància
(intervenció de tercera persona o de la mateixa víctima, força major, etc.).

Així, ja des d'un bon principi, el TS va afirmar que "no tota actuació de l'Administració comporta
com a corol·lari una indemnització, atès que perquè així succeeixi han de concórrer una sèrie de
requisits, d'una manera total, diàfana i en conjunt, que comencen amb l'existència real, objectiva i
indubitada d'un dany material i es requereix que aquest dany sigui individualitzat i avaluable
econòmicament, i s'exigeix a continuació que aquest dany sigui conseqüència del funcionament
normal o anormal d'un servei públic i en una relació directa, immediata i exclusiva de causa a
efecte, sense que sigui degut a força major o a culpa de l'administrat" (STS de 16 de setembre de
1986, Sala Contenciosa Administrativa, amb cita de nombrosa jurisprudència del Tribunal).
Pressupòsit objectiu de l'acció de responsabilitat és que s'hagi causat un dany o lesió, i aquesta
lesió s'ha d'entendre des de la perspectiva de lesió en sentit tècnic, i això implica qualificar
aquesta lesió com un dany antijurídic, cert, individualitzable i avaluable econòmicament. Un cop
comprovada la concurrència d'aquests requisits, per a la viabilitat de l'acció reclamatòria cal
imputar aquest dany al funcionament d'un servei públic, mitjançant un títol d'imputació vàlid, per
mitjà d'una relació de causalitat directa i immediata.

Lesió rescabalable

L'existència d'una lesió, física o moral, o d'un dany, traduïble en una indemnització econòmica
individualitzada, constitueix el nucli essencial de la responsabilitat patrimonial (STS de 31
d'octubre de 1994).

Com s'indica en el punt anterior, el concepte de la lesió objecte d'indemnització és un dels punts
clau de la institució de la responsabilitat patrimonial, més si es té en compte que aquest sistema
de responsabilitat extracontractual s'estructura al voltant de la noció d'una responsabilitat
objectiva, fora dels paràmetres de la responsabilitat extracontractual de naturalesa civil,
fonamentada en una noció de culpabilitat del dany causat. Per aquest motiu cal caracteritzar el
concepte de lesió amb tota precisió des del punt de vista tecnicojurídic.

D'acord amb l'article 32 de la LRJSP, en tot cas, el dany al·legat ha de ser efectiu, avaluable
econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o grup de persones. Què vol dir la
norma exactament quan es refereix a l'efectivitat del dany, al fet que es pugui avaluar
econòmicament i a la individualització personal?

El dany efectiu, de conformitat amb nombrosa jurisprudència, és el dany cert, efectivament

produït, no simplement un dany possible, hipotètic o contingent, ni tampoc ho són les meres
expectatives o especulacions d'un eventual dany (enteses com a esdeveniments autònoms amb
simple possibilitat de produir-se, atès el seu caràcter contingent i aleatori), sens perjudici que en
algun cas s'hagi d'indemnitzar el dany que s'haurà de produir, però la producció del qual és
indubtable i necessària per l'anticipada certesa del seu esdeveniment en el temps.

La càrrega de la prova de la producció del dany correspon, en tot cas, a l'interessat que l'al·lega,
d'acord amb els principis generals sobre càrrega de la prova. I aquest dany ha d'existir tant si el
funcionament del servei públic ha estat normal com anormal, o si s'ha produït per l'actuació,
material o jurídica, d'un ens públic o per omissió o inactivitat d'aquest subjecte públic.

El dany o la lesió fa referència a un perjudici que el particular pateix en els seus béns i drets, tant
si té caràcter patrimonial com si no el té. En aquest sentit, la jurisprudència és unànime en
admetre la reparació econòmica del dany moral derivat d'una activitat administrativa, i supera així
la limitació inicial que es desprenia de l'article 121 de la Llei d'expropiació forçosa, que es referia
materialment als béns i drets de contingut patrimonial.

Així, juntament amb la lesió dels béns i drets de contingut patrimonial, la institució de la
responsabilitat patrimonial admet la indemnització dels béns no patrimonials, com són el dret a la
vida, els danys corporals i, en general, tots els que afectin els drets de la personalitat, com les
lesions físiques o mentals i els patiments derivats d'un acte danyós (STS de 17 de novembre de
1990).

Com ja s'assenyalava, el dany objecte d'indemnització ha de ser un dany real i efectiu, i no són
indemnitzables les simples expectatives, que es configuren com danys eventuals o hipotètics,
sense cap base o realitat per afirmar-ne la producció futura certa.
Aquestes expectatives o especulacions futures s'han de distingir dels altres danys, no encara
produïts però de producció certa "sempre que es derivin d'una necessària actualitat, d'una
producció indubtable i necessària per al seu esdeveniment en el temps" (STS de 4 de març de
1998). En aquest cas, estaríem parlant del lucre cessant, i si el dany causat és un dany
patrimonial, la indemnització que, si escau, es reconegui ha de fer referència tant al dany
efectivament produït, el dany emergent -pèrdues patides per l'interessat- com al lucre cessant -
beneficis deixats d'obtenir-, sempre amb el límit de l'enriquiment injust del reclamant.

Pel que fa a l'avaluació econòmica del dany, hi ha un consens ampli entre la doctrina i la
jurisprudència en el fet que són indemnitzables tant els danys materials com els que tenen una
altra naturalesa, com els físics o els morals (és clàssica la STS de 12 de març de 1975, coneguda
com la sentència dels nuvis de Granada, com la primera que va reconèixer la possibilitat
d'indemnitzar el dany moral causat). La jurisprudència ha matisat que el dany moral no s'ha
d'interpretar com qualsevol situació de malestar o incertesa o incomoditat, sinó que ha de ser un
dolor, un sofriment, un patiment psíquic o físic injustament ocasionat.

Respecte dels danys corporals o físics, l'avaluació econòmica ha de fer referència no només al
dany orgànic produït efectivament, sinó també al dany moral associat i al lucre cessant derivat de
la situació d'incapacitat generada en cada cas (temps d'ingrés en centre hospitalari, temps
d'inactivitat, situació futura d'aptitud per a la feina o la formació, etc.).

També en els supòsits de morts, els danys certs produïts i, per tant, avaluables són tant els
patrimonials derivats directament del fet luctuós com els morals que se'n puguin predicar (per
totes, STS de 12 d'abril del 2002, en què s'analitzava la indemnització concedida a uns pares per
la mort del fill durant la prestació del servei militar, i que fins a aquell moment contribuïa a les
despeses familiars mitjançant la feina de transportista i la col·laboració en el negoci familiar, que
en instància només havia quantificat la indemnització referida "solament a la compensació dels
danys materials produïts sense que sigui comprensiva de la consegüent indemnització pel dany
moral o pretium doloris produït als pares per la mort del fill, i això amb absoluta independència del
dany material que per a ells reporti aquesta mort a conseqüència de la pèrdua de la cooperació
del fill al sosteniment familiar").

Finalment, quant a la individualització del dany respecte d'una persona o un grup de persones, cal
assenyalar que es tracta d'un tret íntimament connectat amb la finalitat darrera de la institució de
la responsabilitat patrimonial, atès que aquesta modalitat de responsabilitat extracontractual vol
reparar els danys que un particular ha patit de manera singular i diferenciada, perquè en cas que
afecti la generalitat dels administrats la limitació provindria de les càrregues comunes que la
col·lectivitat ha de suportar pel fet mateix de viure en societat, d'acord amb el principi d'igualtat de
càrregues (en aquest sentit, STS de 4 d'abril de 2000, que va desestimar la reclamació plantejada
perquè entenia que no s'havia acreditat que s'hagués produït un dany efectiu i individualitzat en el
supòsit de retard en la formalització d'una contractació de personal per a uns centres geriàtrics,
atès que les persones que havien participat en el procés de selecció, ara recurrents, "eren
simplement portadores de meres expectatives i no titulars de veritables drets lesionats", motiu pel
qual no s'havia produït una individualització del pretès dany al·legat).

La individualització del dany pretén, en definitiva, com a requisit predicable de la lesió, determinar
quin és el patrimoni lesionat amb l'actuació administrativa, i sovint les dificultats apareixen a l'hora
de delimitar què és una càrrega o sacrifici excessiu i desigual que pateix un subjecte en particular,
i què és una càrrega col·lectiva que ha de suportar el conjunt de la societat.
Antijuridicitat del dany

Perquè la lesió sigui indemnitzable, s'exigeix a més que el dany sigui antijurídic. El concepte
d'antijuridicitat es refereix no al fet que la conducta sigui il·lícita o contrària a dret, sinó al fet que el
particular no tingui el deure jurídic de suportar aquell dany.

En aquest sentit, el TS ha exposat d'una manera força clara que "[…] no és l'aspecte subjectiu de
l'actuació antijurídica de l'Administració el que s'ha d'exigir per sostenir el dret a la indemnització,
sinó l'objectiu de la il·legalitat del perjudici, en el sentit que el ciutadà no tingui el deure jurídic de
suportar-lo. En definitiva, l'antijuridicitat és un element objectiu del dany, no una qualificació
subjectiva de l'activitat danyosa […]" (STS de 3 de desembre de 2002).

L'antijuridicitat es predica del perjudici patit pel subjecte, no de la conducta danyosa, que
perfectament pot derivar d'un funcionament normal dels serveis públics, i tot i així originar un dany
o lesió en el sentit tècnic del terme.

La doctrina científica adopta diferents posicions a l'hora de justificar el requisit de l'antijuridicitat de

la lesió, i si bé alguns autors comprenen que el dany revesteix la nota d'antijuridicitat sempre que
no concorri un títol jurídic que determini de manera inexcusable el perjudici patit, uns altres
qualifiquen d'antijurídica la lesió no perquè sigui contrària a dret sinó perquè qui la pateix no té el
deure jurídic de suportar-la, o fins i tot determinen la necessitat d'establir de manera prèvia
l'existència o no d'un funcionament anormal de l'Administració sobre la base d'uns estàndards
predeterminats de prestació dels serveis públics.

Per la seva banda, la jurisprudència ha interpretat amb caràcter general el requisit de

l'antijuridicitat com un requisit necessari per a la imputació del dany, atès que no tot dany o
perjudici és constitutiu de la lesió patrimonial indemnitzable en el seu sentit tècnic (mentre que
tota lesió indemnitzable sí que acull un dany o perjudici) (STS de 19 d'octubre de 2001).

En els supòsits de normalitat en el funcionament dels serveis públics, la jurisprudència

habitualment recorre al principi de solidaritat o a l'existència d'una obligació pública per
fonamentar l'antijuridicitat del perjudici sofert (així, per exemple, existeixen resolucions judicials
que imposen el deure de rescabalar, apel·lant al principi de solidaritat, en els casos de mort d'una
persona a mans de qui es trobava en llibertat condicional no perquè el dany hagi estat causat per
un mal funcionament de l'activitat administrativa [dels serveis públics penitenciaris], sinó perquè
els perjudicats pel fet luctuós no estan obligats a suportar els riscos que corresponen assumir a la
societat amb caràcter general per la concessió de determinats beneficis penitenciaris que
persegueixen la reinserció de les persones condemnades (art. 25.2 de la CE) -STS de 4 de juny
de 2002-; o en determinats casos d'utilització de determinats serveis públics, els tribunals han
entès que n'hi ha prou per imputar el dany que s'hagin sobrepassat els estàndards de seguretat
exigibles conforme a una consciència social).

En els supòsits d'anormalitat en el funcionament dels serveis públics, allò que els tribunals han
valorat en cada cas concret ha estat la il·licitud en el perjudici, no pas en l'actuació, que pot ser
que concorri o no, en el sentit que el ciutadà o particular lesionat tingui el deure jurídic de suportar
aquell dany, ja que si existeix una causa de justificació desapareixeria l'antijuridicitat.

El deure jurídic de suportar, com a concepte, està necessàriament lligat a les causes de
justificació, de manera que la seva existència o acreditació en determina la vigència. D'acord amb
doctrina reconeguda, les causes de justificació del dany patit es poden distingir en funció del seu
origen, depenent de:

• si tenen la raó de ser en una obligació legal o disposició d'obligat compliment (pagament
d'un impost, de les clàusules d'un contracte, etc.),
 • si deriven de l'aplicació d'actes consentits i ferms i de resolucions administratives
(compliment d'una sanció, cessament en un lloc de treball de lliure designació, etc.)

• si, per contra, depenen de la conducta de la mateixa persona interessada (quan el

particular se situa, voluntàriament, en una situació de risc, i és un supòsit que ha donat lloc
a nombrosa jurisprudència el del subjecte que pateix unes lesions pel fet de participar en
una manifestació il·legal i/o violenta, sempre que els mitjans emprats per les forces d'ordre
públic siguin proporcionals a la situació produïda).

Respecte d'aquesta darrera causa de justificació, referida a la pròpia conducta de la persona

perjudicada, cal fer alguna matisació. Així, sota la denominació del risc del progrés, aspecte molt
present sobretot en l'àmbit de la salut i sanitari, s'engloben un seguit de supòsits conforme als
quals el particular ha de suportar els danys que es derivin de determinades activitats, sempre que
s'hagin efectuat conforme a les regles de conducta pròpies de l'activitat i conforme a l'estat de
coneixement de la ciència.

Aquesta causa d'exclusió de l'antijuridicitat s'ha recollit en la norma, concretament a l'article 34 de

la LRJSP, quan determina que no són indemnitzables els danys que es derivin de fets o
circumstàncies que no s'hagin pogut preveure o evitar segons l'estat dels coneixements de la
ciència o de la tècnica existents en el moment de la producció d'aquells, sens perjudici de les
prestacions assistencials o econòmiques que les lleis puguin establir.

Com s'ha dit, en l'àmbit sanitari és on té més sentit aquesta clàusula, en nombrosos supòsits en
què es produeixen uns danys derivats de la prestació del servei d'atenció mèdica i/o sanitària,
però que no són indemnitzables atès que la prestació de l'activitat s'ha dut a terme conforme a
la lex artis corresponent, i conforme, també, als coneixements de la ciència en el moment de
produir-se.

Igualment, i sota la denominació del risc inherent a l'exercici d'una activitat empresarial, cal situar
els supòsits de danys que no es consideren antijurídics, produïts en el marc del desenvolupament
d'una determinada activitat empresarial que comporta l'assumpció d'un determinat risc i que, en
materialitzar-se, s'ha d'entendre que el titular o responsable està obligat a suportar-lo,

(en aquest sentit, es pronuncia la STS d'11 de març de 1998, que analitzava la reclamació
pels danys derivats de la normativa que imposava als laboratoris l'obligació de retirar del
mercat unitats de plasma no sotmeses a les proves de detecció de determinats antivirus,
perquè entenia el tribunal que la companyia hauria d'haver adoptat mesures preventives,
encara que no li hagués requerit l'autoritat administrativa corresponent, i que el dany patit
es deriva del risc comercial o industrial derivat de la seva particular activitat, o s'hi ha de
vincular; o la STS de 15 de setembre de 1998, sobre els perjudicis causats al propietari
d'un restaurant que pateix una disminució del seu negoci en no tenir un accés directe des
de la carretera nacional, que es transforma en autovia, en què el Tribunal entén que el
principi de llibertat d'empresa que l'ordenament protegeix obliga el seu titular a suportar els
perjudicis que se'n derivin, i això no pot influir en el legítim exercici de les potestats
administratives amb vista a l'interès general).

Relació de causalitat
Un dels requisits imprescindibles del sistema de responsabilitat patrimonial públic és el de la
relació de causalitat que ha de concórrer entre el dany o perjudici patit i el funcionament del servei
públic al qual s'imputa aquest dany. La relació de causalitat actua com un nexe d'unió entre dos
elements (lesió i servei públic), congruent, lògic i precís, i sobretot immediat en una relació de
causa a efecte.
Tenint en compte que el sistema de responsabilitat patrimonial és un sistema de responsabilitat
extracontractual objectiva, en què no és valorable la conducta culposa del subjecte causant, la
relació de causalitat adquireix una rellevància cabdal per determinar si el resultat produït es pot
imputar o no objectivament al funcionament del servei públic.

Tot i la importància d'aquest element, el cert és que ni la jurisprudència ni els teòrics no han fet
grans esforços per concretar una definició teòrica respecte del concepte de relació de causalitat;
no obstant això, es pot dir que les teories per fonamentar i definir aquest element s'agrupen en
dues diferents posicions interpretatives: així, d'una banda, la posició que advoca per una
interpretació més extensiva del nexe o relació causal considera, grosso modo, que tota condició
que genera el resultat lesiu, per secundària o mediata que resulti, és causa del dany i, a efectes
causals, permet establir una relació de causalitat vàlida per imputar el dany a l'actuació o la
inactivitat de l'ens públic. D'acord amb aquesta concepció, qualsevol condició és vàlida per causar
el dany produït, interpretació que dificulta enormement l'enervació de la imputació que es pugui
fer a qualsevol Administració pública per la seva actuació. Enfront d'aquesta interpretació, la
posició més restrictiva defensa que només pot ser causa de la producció d'un fet danyós, en una
relació de causa a efecte, la condició que sigui adequada per produir aquell resultat, adequació
que s'ha d'entendre en el sentit que sigui previsible o imprevisible que aquella circumstància o
condició pugui ocasionar aquell resultat concret.

La jurisprudència, si bé ha utilitzat al llarg del temps posicions que han oscil·lat entre una
interpretació i l'altra, ha consolidat una interpretació de la relació de causalitat com de causalitat
adequada, per tant, una interpretació més restrictiva, i ha exposat en reiterades ocasions que la
relació de causalitat "es resisteix a ser definida apriorísticament, amb caràcter general, atès que
qualsevol esdeveniment lesiu es presenta normalment no ja com l'efecte d'una sola causa, sinó
més aviat com a resultat d'un complex de fets i condicions que poden ser autònoms entre si o
dependents els uns dels altres, dotats de la seva individualitat, en major o menor mesura, d'un
cert poder causal, i així es redueix el problema a fixar quin fet o condició pot ser considerat com a
rellevant per si mateix per produir el resultat final, i la doctrina administrativa, tractant de definir
què és relació causal […] s'inclina per la tesi de la causalitat adequada, que consisteix a
determinar si la concurrència del dany es podia esperar en l'esfera del curs normal dels
esdeveniments o si, per contra, queda fora d'aquest possible càlcul"(STS de 28 de novembre de
1998, que en cita d'altres i que per la seva claredat resultava interessant reproduir).

Aquesta clara concepció jurisprudencial sobre el concepte de relació causal és la que predomina
en el sistema de responsabilitat patrimonial, tot i que algunes vegades pateix alguna matisació
atès que entendre de manera rigorosa que no són possibles altres perspectives respecte dels
factors determinants de la producció de fet, podria comportar anar en contra del caràcter objectiu
de la institució.

Per afirmar l'existència d'una relació causal en els termes exposats, cal que concorrin un element
fàctic i un de valoratiu. Quant a l'element fàctic, i en el marc de la responsabilitat extracontractual,
cal que el particular acrediti la producció successiva dels fets que han generat el dany. Pel que fa
a l'element valoratiu, s'ha de fer una valoració jurídica dels fets de manera que permeti arribar a la
conclusió que la causa al·legada té virtualitat per ser la causa rellevant a la producció del fet i
permetre la imputació del dany a l'actuació d'una administració pública, en una relació causal
adequada.

Segons doctrina consolidada del TS, el nexe causal ha de ser directe, immediat i exclusiu, posició
que el mateix Tribunal ha matisat en ocasions, atès que una interpretació molt restrictiva d'aquest
element contrastaria amb un sistema de responsabilitat extracontractual ampli. Per aquest motiu,
el Tribunal ha admès l'existència de responsabilitat patrimonial en alguns casos en què la relació
causal es presenta sota formes mediates, indirectes o concurrents, tot i que l'abast de la
responsabilitat es moderi (per totes, STS de 21 d'abril de 2005, que conté la referència de
nombrosa jurisprudència sobre aquesta qüestió).
De la mateixa manera, el nexe causal també resulta afectat en els supòsits en què apareix un
factor estrany que hi incideix de tal manera que interromp la relació causal, fins al punt que
impedeix vincular el curs causal amb el resultat final (vegeu la Sentència de 22 de març de 1995).

En aquests supòsits, però, cal analitzar si concorren els elements necessaris per determinar
l'existència o no de relació de causalitat, atès que la intervenció d'un element estrany pot afectar
l'abast de la responsabilitat (de la indemnització, en definitiva) que es fixi, però previ
reconeixement de la responsabilitat patrimonial reclamada. Es tractaria d'un supòsit de
concurrència de causes en la producció del fet damnós, atribuïbles, les unes, a la mateixa
Administració pública i, les altres, a la intervenció de terceres persones, o de la mateixa víctima,
per exemple, amb l'efecte principal no de l'exoneració de la responsabilitat extracontractual
sorgida, sinó de la moderació de la indemnització econòmica que es determini, en ser diversos els
subjectes responsables (STS de 27 de gener de 2003).

No obstant això, d'acord amb la jurisprudència més estesa, si la intervenció de la mateixa víctima
en la producció del resultat lesiu és tan intensa que el dany no s'hagués produït sense ella, no es
genera responsabilitat patrimonial imputable al servei púbic, atès que es trenca el nexe causal, i
es produeix, en aquests casos sí, l'exoneració de l'obligació de respondre (per totes, SSTS de 26
de setembre i 5 d'octubre de 2000, 13 de juliol de 1999 i de 30 de setembre de 2003).

La teoria del nexe causal defensada de manera unànime per doctrina i jurisprudència queda, en
aquests casos, modificada per la teoria de la interrupció del nexe causal, perquè la intervenció de
la mateixa víctima és de tal intensitat que suposa una ruptura d'aquest nexe causal i impedeix
imputar aquell resultat lesiu a la intervenció de l'Administració pública (STS de 30 de setembre de
1995 i SAN de 8 d'octubre de 2002).

D'altra banda, cal assenyalar que la prova de la concurrència de la relació de causalitat

correspon, d'acord amb les regles generals de la càrrega de la prova, al particular reclamant, i
correspon a l'Administració pública a la qual es vol imputar el dany la càrrega d'acreditar la no
concurrència d'aquesta relació causal o, si escau, la concurrència de força major en la producció
dels fets com a causa d'exoneració de la responsabilitat exigida.

Aquesta circumstància es troba expressament recollida a la norma, concretament a l'article 32 de

la LTJSP, que indica que els particulars tenen dret a ser indemnitzats per les administracions
públiques per tota lesió que pateixin pel funcionament dels serveis públics, excepte en els casos
de força major.

La força major es configura, doncs, com una clàusula d'exoneració de la responsabilitat

patrimonial, atès que incideix de manera directa en la determinació i la configuració del necessari
nexe causal que ha de concórrer, en les condicions i els termes exposats, per poder afirmar
l'existència de responsabilitat patrimonial de l'Administració pública. Aquesta clàusula genèrica
d'exclusió de la responsabilitat és reflex del que estableix la normativa civil en matèria
d'obligacions, de conformitat amb la qual, fora dels casos expressament establerts a la llei i dels
que així ho declari l'obligació, ningú no ha de respondre dels successos que no s'hagin pogut
preveure o que, si s'han previst, siguin inevitables (art. 1105 del CC).

La doctrina civilista més moderna distingeix entre dues unitats jurídiques que incideixen
diferentment en la relació de causalitat, com són el cas fortuït i la força major.

Per distingir entre cas fortuït i força major l'aspecte que cal tenir en compte és l'origen del
fenomen, de manera que es parla de cas fortuït quan es tracta d'un "[…] esdeveniment intern
intrínsec, inscrit en el funcionament dels serveis públics, produït per la mateixa naturalesa, per la
mateixa consistència dels elements, per causa desconeguda […]", mentre que en el cas de la
força major "[…] hi ha determinació irresistible i exterioritat, indeterminació absolutament
irresistible, encara que el supòsit s'hagi pogut preveure, i exterioritat, perquè la causa productora
de la lesió ha de ser aliena al servei i al risc que li és propi […]" (STS d'11 de desembre de 1974).
La nota característica de la força major, doncs, per oposició al cas fortuït, és que el fet, encara
que previsible, sigui totalment inevitable, insuperable i irresistible, sempre que la causa sigui
estranya i independent del subjecte obligat.

L'efecte diferenciador més immediat que la concurrència d'una o altra figura té en l'àmbit de la
responsabilitat patrimonial, és que en el primer cas -cas fortuït- no es trenca el nexe de causalitat
entre el resultat lesiu i l'actuació del servei públic, mentre que sí que es produeix en el segon cas -
força major-, actuant com a veritable causa d'exoneració. Així ho ha entès la doctrina
jurisprudencial perquè entendre que, en els supòsits de danys que s'han produït en ocasió de cas
fortuït, l'Administració pública quedaria deslliurada de l'obligació de respondre, seria anar en
contra del caràcter objectiu de la responsabilitat patrimonial de l'Administració "perquè
[l'Administració pública] no quedaria exonerada de la seva responsabilitat en no ser el succés
esdevingut aliè al servei" (SSTS de 31 de maig de 1999 i de 25 de novembre de 2000).

En aquests supòsits, la càrrega de la prova no correspondria al subjecte reclamant (no li

correspon demostrar que no va concórrer força major, desterrant la probatio diabolica), sinó que
correspon al mateix subjecte passiu demostrar-ne la concurrència sobre la base del mateix
caràcter objectiu de la responsabilitat patrimonial, ja que "[…] no seria objectiva la responsabilitat
que exigís demostrar que l'Administració […] va procedir amb negligència ni aquella el
reconeixement de la qual estigués condicionada a provar que qui va patir el dany va actuar amb
prudència […]" (STS de 31 de maig de 1999 i de 20 de gener de 2003).

Una concreció que fa la llei per determinar la concurrència de força major en la producció de
determinats danys, és la clàusula que es va introduir l'any 1999 respecte de la norma vigent en
aquells moments (la Llei 30/1992, de 26 de novembre), relativa a la no indemnització dels danys
produïts que es derivin de fets o circumstàncies que no s'hagin pogut preveure o evitar segons
l'estat dels coneixements de la ciència o de la tècnica existents en el moment de producció dels
danys.

D'acord amb la doctrina, amb aquesta modificació introduïda ja l'any 1999, que s'ha mantingut a la
regulació vigent actual, es va positivitzar un principi que romania latent en la mateixa legislació,
però que no s'havia concretat de manera expressa (en aquest sentit, vegeu la STS de 23 de
setembre de 2002, i la STS de 27 de gener de 2003, sobre contagi del virus de l'hepatitis C).

Resulta especialment interessant en aquest sentit la STS de 31 de maig de 1999, ja citada,

d'acord amb la qual no queda cap dubte que la càrrega de la prova d'aquesta clàusula
exoneradora de la responsabilitat patrimonial correspon a la mateixa Administració pública que la
invoqui per trencar el nexe causal i beneficiar-se, així, dels efectes alliberadors.
Unitat 4. Àmbits de la responsabilitat
patrimonial
El reconeixement del principi de la responsabilitat extracontractual de tots els poders públics de
l'estat de dret (l'executiu, el judicial i el legislatiu) i del Tribunal Constitucinal (que no pertany al
poder judicial), s'ha de situar amb la promulgació de la CE de 1978, conforme a l'article 9.3 de la
qual:

"… La Constitució garanteix el principi de legalitat, la jerarquia normativa, la publicitat de les normes,
la irretroactivitat de les disposicions sancionadores no favorables o restrictives de drets individuals,
la seguretat jurídica, la responsabilitat i la interdicció de l'arbitrarietat dels poders públics..."

Entre aquests principis bàsics de l'ordenament jurídic, conforme als quals s'ha d'estructurar la
resta del sistema jurídic, trobem el de la responsabilitat de tots els poders públics, que és la pedra
angular sobre la qual es construeix el sistema de responsabilitat extracontractual pública.

Així, l'article 106.2 de la CE estableix la responsabilitat patrimonial del Sector Públic en general, i
de les administracions públiques en particular, com a conseqüència de la prestació dels serveis
públics, com a entitats mitjançant les quals es manifesta la voluntat dels òrgans integrants del
poder executiu de l'Estat en sentit ampli (Estat, CCAA, i entitats Locals); i l'article 121 del text
constitucional es refereix als danys ocasionats arran de l'actuació dels òrgans que conformen
l'Administració de Justícia -per tant, del poder judicial-, la causació dels quals també dona lloc a
una indemnització a càrrec de l'Estat, segons les disposicions de la llei.

Finalment, també el poder legislatiu es troba sotmès a aquest principi de responsabilitat

extracontractual pels danys que, eventualment, pugui ocasionar mitjançant la seva actuació
(potestat legislativa), en virtut de la redacció de l'article 9.3 de la CE, abans esmentat.

S'ha de dir que la responsabilitat de l'Estat legislador, com es veurà en l'apartat corresponent
d'aquesta unitat, malgrat que ja va ser una voluntat del legislador constitucional l'any 1978, ha
estat sempre un àmbit en què s'han posat de manifest veritables reticències al seu
reconeixement: ni la seva regulació a l'avui derogada Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim
jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (art. 139.3) va
permetre que s'admetés, amb caràcter general, un reconeixement d'aquest àmbit de
responsabilitat patrimonial, sovint per raons mancades d'un veritable raonament jurídic (manca de
desenvolupament normatiu, convicció que el legislador no podia dictar actes susceptibles de
causar danys als mateixos titulars de la sobirania, etc.).

En conclusió, doncs, es pot dir que el sistema de responsabilitat patrimonial per actes derivats de
tots els poders públics en l'ordenament jurídic espanyol, ha culminat el seu ple desenvolupament
mitjançant la reforma de l'any 2015, concretament amb la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim
jurídic del sector públic, de conformitat amb la qual, juntament amb els supòsits que ja eren
regulats a la normativa anterior, relatius als danys ocasionats com a conseqüència dels actes de
poder executiu (art.32.1 Llei 40/2015) i del poder judicial (32.7 Llei 40/2015), s'ha establert
definitivament la responsabilitat extracontractual de l'Estat legislador (apartats 3 a 5 art.32 Llei
40/2015), i incorporant també la responsabilitat del Tribunal Constitucional (art. 32.8 Llei 40/2015)
i la del contractista pels danys produïts en execució d'un contracte administratiu (art.32.9 Llei
40/2015), acollint supòsits que si bé no tenien la corresponent cobertura legal, sí que gaudien d'un
ampli reconeixement jurisprudencial.
Amb aquesta reforma legal culmina el disseny del sistema de responsabilitat patrimonial pública,
que s'estén a tots els àmbits d'actuació dels poders públics, sense excepcions, com són els actes
derivats del poder executiu, del legislatiu i del judicial, i del mateix Tribunal Constitucional.

4.1 Responsabilitat patrimonial per a actes del poder

executiu

La responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, d'acord amb l'article 106.2 de la

CE, es configura com una institució de dret públic dins del sistema de garanties patrimonials dels
particulars, que gravita entorn de la noció del funcionament dels serveis públics, expressió
aquesta que s'ha d'interpretar en un sentit ampli, de manera no restrictiva, i expressiva de
qualsevol tipus d'actuació administrativa del Sector Públic en general, i d'una administració
pública en particualr, o ens de naturalesa pública.

La jurisprudència ha interpretat l'expressió servei públic com tota actuació, gestió o activitat, o
tasca pròpia de la funció administrativa que s'exerceix, fins i tot per omissió o passivitat (tal com
s'expressa a la STS de 23 de desembre de 1998).

En conseqüència, tota actuació d'una administració pública o ens del Sector Públic, en l'exercici
de les potestats que té legalment atribuïdes, i en l'exercici de les funcions que li són pròpies, pot
donar lloc, si concorren els requisits que la llei disposa, a la causació d'una lesió -en sentit jurídic-,
la qual determini el naixement de l'obligació d'indemnitzar per part de l'Administració o ens públic
al qual s'imputi el dany.

Dins l'activitat administrativa que pot generar lesions rescabalables, cal incloure tant l'activitat que
l'Administració pública duu a terme en l'exercici de les potestats i funcions que té atribuïdes, com
la que desenvolupa en el tràfic jurídic com a subjecte de dret privat, i tant si l'activitat és normativa
o no, i tant si el dany prové directament d'una actuació dels òrgans administratius o es produeix
per omissió de la conducta deguda.

L'origen del dany objecte d'indemnització es pot situar, doncs, en qualsevol activitat que sigui
susceptible de ser imputada a una administració o ens públic, i aquest dany ha de tenir uns
efectes antijurídics, malgrat l'actuació pugui ser o no lícita, o el servei públic hagi funcionat
normalment o anormalment.

El dany, a més, tal com doctrina i jurisprudència han repetit i reiterat en cada ocasió, ha de reunir
la resta de requisits que la norma estableix per poder fer viable la reclamació que es pugui
plantejar (efectiu, individualitzable, avaluable econòmicament i antijurídic, imputable en una
relació de causa a efecte sense interferències en aquest vincle causal, i no concorri la força
major).

Pel que fa als àmbits en què l'activitat administrativa extracontractual pot donar lloc al naixement
de responsabilitat patrimonial pública, per la causació de danys indemnitzables, se sol distingir
entre: responsabilitat patrimonial derivada de l'exercici de la potestat reglamentària (aprovació de
normes amb rang reglamentari; decrets, ordres, ordenances, plans urbanístics); per la producció
d'actes administratius, vàlids i invàlids (resolucions expresses o pressumptes); per actuacions
materials (una intervenció quirúrgica, o una actuació policial, o dels serveis d'emergències,,), i per
inactivitat de l'Administració (per exemple, no actuar malgrat les denúncies presentades pels
particulars, o no dictar una norma quan la Llei obligava a fer-ho).
4.1.1 Potestat reglamentària

D'acord amb l'article 97 de la CE, el Govern dirigeix la política interior i l'exterior, l'Administració
civil i militar i la defensa de l'Estat; a més, exerceix la funció executiva i la potestat reglamentària
d'acord amb la Constitució i les lleis. Per tant, ja del mateix text constitucional es desprèn que
Govern i Administració són ens diferenciats, però la direcció de l'Administració correspon al
Govern, que és l'ens instrumental de què se serveix per realitzar i materialitzar les seves funcions.

La potestat reglamentària és la potestat per dictar normes pròpies del poder executiu, els
reglaments, de rang inferior a les lleis i sotmeses al seu imperi, adreçades a dirigir les activitats
administratives públiques, que és intrínseca a la funció executiva.

La forma que poden adoptar aquestes normes reglamentàries poden ser:

• decrets,
• ordres,
• ordenances, o
• els mateixos plans urbanísitics, per exemple.

L'exercici d'aquesta potestat reglamentària pot causar danys als particulars en el seu patrimoni,
danys susceptibles de ser indemnitzats si concorren els requisits que la llei determina.

Els reglaments tenen un caràcter general i abstracte, per la seva condició de disposició normativa,
i estan adreçats a un conjunt de subjectes potencials destinataris, indeterminats, aspecte que
determina que, en principi, sigui difícil encabir el requisit de la individualització del dany, propi de
l'institut de la responsabilitat patrimonial.

Les disposicions normatives tenen com a objecte imposar deures, regular l'exercici de drets i
innovar situacions del tràfic jurídic que poden ocasionar avantatges o desavantatges per als
particulars; no obstant això, si l'aplicació de les normes aprovades causen un dany individualitzat,
sobrepassant així la càrrega col·lectiva que comporten, la jurisprudència ha fonamentat
expressament que és procedent establir la indemnització a favor del particular lesionat.

L'exercici de la potestat reglamentària es manifesta no només mitjançant l'aprovació de

disposicions reglamentàries, sinó també quan es modifiquen, es deroguen o s'anul·len les
esmentades disposicions. No es pot dubtar que l'exercici d'aquesta potestat té un caràcter
discrecional per part dels òrgans que la tenen atribuïda, sempre que comptin amb la justificació i
la motivació corresponents de la seva oportunitat i necessitat.

Per tant, els danys que provinguin o es causin com a conseqüència de l'aplicació de disposicions
reglamentàries -tant respecte de l'aprovació, la derogació o la modificació- poden ser objecte
d'indemnització, i sempre que la pretensió indemnitzadora s'adreci expressament i directament a
aquest objecte, no quan es plantegi com una acció accessòria a la pretensió anul·ladora de la
disposició (així se'n desprèn de les SSTS de 14 de juny de 2001 i de 17 de novembre de 2003,
d'acord amb les quals el recurs contra els reglaments no és la via idònia per exercir la reparació
econòmica dels danys causats, i cal haver sol·licitat prèviament la reclamació corresponent, de
manera autònoma a l'exercici de l'acció de nul·litat de la disposició).

Cal puntualitzar, però, que sí que és possible que la resolució judicial de l'ordre contenciós
administratiu que resolgui el recurs directe plantejat contra una disposició reglamentària, es
pronunciï sobre l'eventual indemnització dels perjudicats en cas que aquesta acció s'hagi exercit
de manera simultània a la demanda de nul·litat.
D'altra banda, quan l'anul·lació de la disposició reglamentària tingui lloc en via administrativa -
mitjançant, per exemple, la via de la revisió d'ofici, article 106 de la LPACAP-, la resolució que
posi fi al procediment revisori pot fixar una indemnització a favor dels interessats, de conformitat
amb els termes establertes a la LRJSP.

En qualsevol cas, l'acció de reclamació de la responsabilitat patrimonial pels danys ocasionats per
l'acció normativa de l'Administració pública es regeix per les disposicions comunes sobre la
matèria, sens perjudici del procediment corresponent per a la declaració de nul·litat o modificació
de la disposició reglamentària.

En aquest sentit, en els supòsits de declaració de nul·litat de disposicions reglamentàries, es

fonamenta la responsabilitat patrimonial pública sempre que se'n derivi per a un particular un dany
revestit dels caràcters i els requisits que la llei estableix, en una relació de causa a efecte, atès
que l'esmentada declaració comportaria formalment l'anormalitat en el funcionament del servei
públic, amb vulneració dels principis de legalitat, seguretat jurídica i confiança legítima dels
administrats.

Cert és, quant al que s'ha exposat, que tal com disposa la norma l'anul·lació en via administrativa
o per l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu dels actes o disposicions no pressuposa, per si
mateixa, dret a la indemnització. Però del redactat de la norma, també se'n deriva que no existeix
un principi d'exoneració de la responsabilitat de l'Administració en el cas d'anul·lació d'una
disposició. La llei i, en el mateix sentit, doctrina i jurisprudència, afirmen que el fet de l'anul·lació
de la disposició no dóna lloc per se a la indemnització, la qual és procedent sempre que l'eventual
lesió que la disposició hagi ocasionat vagi acompanyada de la resta de requisits exigibles perquè
es generi el dret a la indemnització (per totes, STS de 13 d'octubre de 2001, que conclou que "si
la lesió existeix i, a més a més, l'acte o l'actuació resulta il·legal, la imputació del dany a
l'Administració pot resultar obligada").

Finalment, cal dir que a banda dels supòsits de responsabilitat administrativa pels efectes que
se'n poden derivar per l'exercici de la potestat reglamentària de l'Administració pública, també és
possible el plantejament d'accions reclamatòries pels danys derivats de la manca d'actuació dels
òrgans competents en aquest àmbit d'actuació administrativa, és a dir, per la inactivitat en la
producció normativa quan aquesta resulti deguda o necessària pel fet d'existir un mandat de
legislador en aquest sentit (vegeu la STS de 29 de maig de 2000, recurs 343/1996).

4.1.2 Actes administratius

L'activitat administrativa entesa en sentit ampli, tant si és una activitat en l'àmbit públic com si ho
és en el privat, com si és normativa o no normativa, adreçada al conjunt dels administrats que no
disposen de potestat per enervar els seus efectes i aplicabilitat, és la generadora de
conseqüències desfavorables i lesives per als particulars. Per tant, l'origen del dany susceptible
de ser indemnitzat es troba en qualsevol actuació procedent dels òrgans de les administracions
públiques o dels poders públics, la qual cosa suposa que l'àmbit material sobre el qual es projecta
l'activitat administrativa és il·limitat, ja que afecta gairebé qualsevol activitat dels particulars amb
rellevància pública. I tant la doctrina actual com la jurisprudència admeten que la responsabilitat
patrimonial de l'Administració pública pot procedir tant d'actes administratius que s'ajusten a
l'ordenament jurídic (vàlids) com si no s'hi ajusten (invàlids), sempre que la lesió causada reuneixi
els requisits que la llei determina.

Pel que fa a la responsabilitat derivada de l'elaboració d'actes administratius vàlids, s'ha entès
amb caràcter general que malgrat la presumpció de validesa de què gaudeixin els actes
administratius, d'eficàcia i executabilitat (articles 37-39 de la LPACAP), sempre que el particular
pateixi una lesió antijurídica com a conseqüència d'aquella actuació és determinant el naixement
de l'obligació de reparar aquell dany.
Cal recordar que la responsabilitat patrimonial s'ha configurat com un tipus de responsabilitat
extracontractual de naturalesa objectiva i que, en conseqüència, malgrat la licitud de l'actuació,
pot ser que aquesta produeixi algun tipus de perjudici en el patrimoni del particular. L'activitat
administrativa resultaria així admissible pel que fa a la seva validesa i eficàcia, malgrat que això
no exoneraria l'administració pública autora de l'acte de respondre de la responsabilitat que, si
escau, correspongués.

Respecte de la responsabilitat derivada d'actes invàlids, s'ha de dir que ja el legislador ha

establert, de manera similar al que ha regulat en els casos de responsabilitat en els casos
d'anul·lació de disposicions de caràcter general, que l'anul·lació en via administrativa o per l'ordre
jurisdiccional contenciós administratiu d'actes administratius no pressuposa (no es dona per fet
aquest dret a la indemnització, en paraules del Consell d'Estat), per si mateixa, dret a la
indemnització (art. 32.2 de la LRJSP), conforme a una llarga i consolidada jurisprudència existent
en la matèria.

Per ser titular de dret a la indemnització, cal que la lesió que el particular hagi patit com a
conseqüència de l'actuació administrativa invàlida sigui antijurídica, amb els requisits establerts a
la llei, i que sigui imputable causalment a aquella administració pública

(per totes, STS de 16 de setembre de 1999, d'acord amb la qual "si bé la simple anul·lació de
resolucions administratives no pressuposa, sense més, el dret a una indemnització, sí que pot ser
supòsit d'aquesta indemnització en els casos en què l'anul·lació va produir uns perjudicis
individualitzats i avaluables econòmicament que el ciutadà no estava obligat a suportar, i no és,
per tant, l'aspecte subjectiu de l'actuació antijurídica de l'Administració pública el que s'ha d'exigir
per sostenir el dret a la indemnització, sinó l'objectiu de la il·legalitat del perjudici, ja que en cas
contrari, desapareixeria l'antijuridicitat de la lesió", i en el cas analitzat, en què es va anul·lar una
mesura provisional adoptada en el marc d'un procediment sancionador, "de tal manera que
aquesta -la resolució definitiva- sobre la base de dades objectives, com és el cas de la
prescripció, no es pot parlar del deure de suportar el resultat lesiu ni per tant de falta
d'antijuridicitat de la lesió").

4.1.3 Actuacions materials i la via de fet

L'activitat material de les administracions públiques és l'àmbit en què es produeixen una bona part
dels supòsits generadors de responsabilitat extracontractual pública, atès que representa la
materialització de les decisions i dels actes adoptats pels òrgans administratius competents en
cada cas, en l'exercici de les competències que tenen legalment atribuïdes. Sovint, l'acte en si no
genera cap mena de perjudici, no així la seva materialització.

Les actuacions materials o tècniques de les administracions públiques poden consistir en

qualsevol tipus d'actuació adreçada a satisfer els interessos generals, derivada de la prestació de
serveis públics, en actes materials de decisions administratives prèvies, o en activitat de tipus
tècnic vinculada a la prestació de serveis públics o obres públiques. Aquesta activitat material
s'oposa, precisament, a l'activitat administrativa de caràcter jurídic de les administracions
públiques, consistent en l'elaboració de disposicions normatives de caràcter general, l'exercici de
les potestats de policia o limitació, d'inspecció, de foment, en l'elaboració d'actes administratius,
etc.

No obstant aquest ample marge de supòsits causants de lesions generadores de responsabilitat

patrimonial, que és tan variat i divers com els diferents supòsits de prestació dels serveis públics
(en matèria tributària, financera, sanitària, urbanística, medi ambient, penitenciària, etc.), un àmbit
on es poden produir aquestes lesions és en el de l'activitat de l'Administració pública constitutiva
de via de fet.
La LPACAP no conté una definició legal del que s'hagi d'entendre per via de fet, ni utilitza aquesta
expressió en el seu articulat, tot i que sí que prohibeix a les administracions públiques iniciar
actuacions materials d'execució de resolucions que limitin drets dels particulars sense que
prèviament s'hagi acordat la resolució que li serveixi de fonament jurídic (art. 97).

De conformitat, però, amb l'article 51.3 de la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la

jurisdicció contenciosa administrativa, s'entén que hi ha via de fet quan l'actuació administrativa
s'ha produït al marge de la competència i prescindint de les regles del procediment legalment
establert.

La jurisprudència constitucional s'ha pronunciat en nombroses ocasions sobre la matèria, i entén

que l'actuació administrativa produïda per la via de fet és aquella que no disposa d'un suport
jurídic previ -un acte o decisió administrativa- (STC 160/1991, de 18 de juliol) o, tot i existir-ne un,
està afectat de nul·litat o no permet una execució en els termes i de la manera com es duu a
terme.

Les actuacions materials constitutives de la via de fet no són actes administratius strictu sensu, i
l'actuació duta a terme per l'Administració, doncs, no és susceptible, en aquest sentit, de ser
convalidada en sentit administratiu estricte (STS de 17 d'abril de 1997), tot i que en determinades
matèries (com la urbanística, per exemple), s'ha admès una convalidació en el sentit ampli del
terme.

El cert, però, és que en els casos en què consta acreditada una actuació per la via de fet per part
d'una administració pública, i aquesta ocasiona uns danys, la reparació patrimonial pels perjudicis
patits es pot plantejar per diverses vies: així, és possible exercir una acció de responsabilitat
patrimonial de l'Administració actuant, o bé sol·licitar als tribunals de l'ordre contenciós
administratiu la nul·litat dels actes administratius i, de manera conjunta, una indemnització pels
danys i perjudicis patits.

4.1.4 Inactivitat de l'Administració

Els supòsits de responsabilitat patrimonial de l'Administració pública per causa de la seva

inactivitat tenen un caràcter més residual o minoritari, no només numèricament, sinó també pel
que fa al seu reconeixement ja que, igual que succeïa en el cas de la responsabilitat patrimonial
derivada de la manca de l'exercici de la potestat reglamentària, perquè aquesta manca d'actuació
o inactivitat administrativa resulti causalment imputable a una determinada administració pública
ha de concórrer prèviament l'obligació d'actuar o de fer d'aquesta per poder-li imputar,
posteriorment, causalment la lesió.

Aquesta inactivitat de l'Administració pot consistir tant en la manca d'actuació o passivitat en la

prestació material quan resulta obligada a fer, com en la negativa a actuar davant determinades
situacions; inactivitat o omissió que, en cas de produir efectes lesius en el patrimoni dels
particulars, amb els requisits que la llei disposa, obligarà a satisfer la indemnització que
correspongui. És abundant la jurisprudència del TS que ha anat conformant les exigències i els
requisits necessaris que han de concórrer perquè pugui prosperar una acció de responsabilitat
patrimonial contra una administració pública per inactivitat d'aquesta (SSTS de 20 de febrer, de 6 i
13 de març de 1989, de 19 de gener i 14 de desembre de 1990, de 5 d'octubre de 1993 i la STS
de 22 de març de 1995).

La inactivitat de l'Administració pública pot provenir habitualment per la manca de resolució dels
procediments iniciats a instància dels particulars, sempre que se'n derivin efectes lesius
causalment imputables a aquesta actuació. En aquest punt s'ha de dir que la figura del silenci
administratiu no resol la qüestió de la reparació dels danys causats per la inactivitat de
l'Administració pública.
Quan la llei regula la institució esmentada, i imposa a l'Administració pública l'obligació de
resoldre les peticions plantejades pels administrats, ho fa en garantia dels drets d'aquests
administrats precisament, a l'efecte d'enervar la situació de preeminència de què disposa
l'Administració i permetre'ls acudir a les vies corresponents i exercir les accions oportunes en
defensa dels seus drets i interessos legítims.

La regulació del silenci administratiu, però, no exonera l'Administració pública de respondre dels
eventuals danys que pugui ocasionar amb la seva manca d'actuació, sempre que concorrin tots
els requisits establerts a la llei (per exemple, STS de 18 d'octubre de 1994).

El mateix succeeix en els supòsits en què la inactivitat de l'Administració es produeix en ocasió de

denúncies formulades pels administrats i, finalment, per la manca d'intervenció de l'Administració
pública, s'acaben produint perjudicis, o quan l'ens públic no adopta mesures adequades en el
marc dels serveis públics que té encomanats, i produeixen determinades lesions, com són els
supòsits de manca d'adopció de mesures en el manteniment de vies públiques, carreteres,
instal·lacions esportives o de lleure, o en la prestació del servei públic penitenciari, o sanitari, etc.

Finalment, cal dir que no tota inactivitat de l'Administració pública és susceptible d'originar danys i
perjudicis causalment imputables a aquell subjecte públic, ja que allò que és definitiu en la
inactivitat de l'Administració no és, en termes jurídics, que no actuï, simplement, sinó que no ho
faci quan existeix el deure jurídic de fer-ho.

Aquest matís té especial rellevància en el cas de l'exercici de potestats discrecionals de

l'Administració, ja que l'exercici d'aquestes potestats es configuren de manera que impliquen una
facultat d'actuació de l'Administració pública entre diverses opcions (i entre aquestes, la de no
actuar), sempre que es respectin els elements reglats que tota potestat discrecional comporta, i
que la distingeixen precisament de l'arbitrarietat, prohibida per l'ordenament jurídic (art. 9.3 de la
CE, que garanteix la interdicció de l'arbitrarietat dels poders públics).

La discrecionalitat administrativa respon fonamentalment a una necessitat del poder executiu en

l'exercici del seu propi poder per a satisfer de la forma més idònia l'Interès General, fet que no
impedeix l'establiment de tècniques de control d'aquest poder discrecional.

4.2 Responsabilitat patrimonial per actes del poder

judicial

La responsabilitat patrimonial pel funcionament de l'Administració de Justícia ha estat fruit d'un

lent reconeixement legislatiu, però actualment es troba plenament desenvolupada i garantida. De
manera sintètica, es pot dir que el reconeixement d'aquesta responsabilitat concreta ha passat per
tres diferents moments històrics, força diferenciats entre si.

Així, en un primer moment, la llei reconeixia una responsabilitat personal, civil i criminal de jutges i
magistrats; es tractava d'una responsabilitat directa dels titulars dels òrgans judicials i l'Estat no
responia pels danys que es poguessin causar, ni de manera subsidiària (Constitució de 1812 i
successives).

En una segona etapa, a la Constitució de la Segona República, el 1931, es va establir el dret dels
particulars a ser indemnitzats pels perjudicis derivats per error judicial o delicte dels funcionaris
judicials en l'exercici dels seus càrrecs, de conformitat amb allò que establissin les lleis, així com
que l'Estat seria subsidiàriament responsable d'aquestes indemnitzacions.
Finalment, amb la promulgació de la CE de 1978, es va consagrar la responsabilitat directa de
l'Estat en els supòsits d'error judicial, responsabilitat de caràcter objectiu, que segueix els principis
generals de la responsabilitat patrimonial de les administracions públiques (art. 121). La CE fa
una crida a la llei per regular-ne els requisits, i aquests són recollits a la Llei orgànica 6/1985, d'1
de juliol, del poder judicial (LOPJ). Aquesta norma consagra una responsabilitat directa i objectiva
de l'Estat, pel funcionament del poder judicial, amb la particularitat que si bé inicialment permetia
que el perjudicat per l'acció judicial es dirigís directament contra el jutge o magistrat responsable
(art. 411-413), aquesta possibilitat actualment ha desaparegut després de la reforma operada per
la Llei 7/2015, de 21 de juliol, de modificació de la LOPJ.

La responsabilitat patrimonial derivada dels actes del poder judicial és recollida de manera
expressa a l'article 121 de la CE, de conformitat amb el qual

"Els danys causats per error judicial i els que siguin conseqüència del funcionament anormal de
l'Administració de Justícia donen dret a una indemnització a càrrec de l'Estat conformement a la Llei".
A banda d'aquesta disposició constitucional, que cal situar en el context del principi de
responsabilitat de tots els poders públics (art. 9.3 de la CE) i del règim general de responsabilitat
pública establert a l'article 106.2 de la CE, no existia amb anterioritat cap regulació ni antecedent
normatiu en la matèria que permetés una materialització directa de les disposicions del
constituent enfront dels òrgans de l'Estat. Amb caràcter preconstitucional, existia una referència a
la responsabilitat de jutges i magistrats (Llei orgànica del poder judicial de 1870, Llei
d'enjudiciament civil de 1881, Llei d'enjudiciament criminal de 1882), però no respecte d'una
responsabilitat que es pogués exigir a l'Administració pública de Justícia per l'exercici de les
funcions jurisdiccionals.

Un cop dictada la CE, sense cap antecedent normatiu ni tampoc cap tipus de desenvolupament
del que establia l'article 121 de la CE, es va dubtar de l'aplicabilitat i l'efectivitat d'aquest
reconeixement, fins al punt que fins i tot el TS va arribar a afirmar que, atesa la manca de la
determinació dels supòsits i de la manera de tramitar les reclamacions de responsabilitat, l'article
121 de la CE era una norma incompleta, necessitada de desenvolupament legislatiu, la falta del
qual en feia inviable la vigència (STS de 5 de febrer de 1986).

Aquest desenvolupament legislatiu va tenir lloc amb la promulgació de la Llei orgànica 6/1985, d'1
de juliol, del poder judicial (LOPJ), que va regular els principis proclamats al text constitucional
(concretament, títol V, llibre III, articles 292-297, sota la rúbrica "De la responsabilitat patrimonial
de l'Estat pel funcionament de l'Administració de Justícia", malgrat que l'article 297 resta
actualment derogat en virtut de la Llei orgànica 7/2015, de 21 de juliol, de reforma de la LOPJ,
que suprimeix la referència a la responsabilitat civil de jutges i magistrats).

Per la seva banda, també la llei ordinària s'encarrega de recollir la institució de la responsabilitat
patrimonial derivada de l'Administració de Justícia, però sense fer-ne un desenvolupament
minuciós, ja que aquesta matèria queda reservada al poder judicial. Així, l'article 32.7 de la LRJSP
disposa que la responsabilitat patrimonial de l’Estat pel funcionament de l’Administració de
Justícia es regeix per la Llei orgànica 6/1985, d’1 de juliol, del poder judicial.

D'acord amb aquest marc normatiu, es pot dir que la CE disposa, a l'article 121, dos supòsits de
responsabilitat patrimonial derivada del funcionament de l'Administració de Justícia, com són
l'error judicial, d'una banda, i el funcionament anormal de l'Administració de Justícia, de l'altra.
Aquests dos supòsits, pel que fa als requisits i aspectes procedimentals, són regulats per la LOPJ
(article 292-296), disposició de caràcter general que introdueix un tercer supòsit, no establert
expressament a la CE, com és el supòsit de presó preventiva indeguda, quan es dicta una
sentència absolutòria o interlocutòria de sobreseïment lliure per inexistència del fet, i que disposa
expressament l'article 294 de la LOPJ.
La institució de la responsabilitat patrimonial pel que fa a l'àmbit d'actuació pròpia del poder
judicial té com a objectiu protegir els drets i interessos dels particulars enfront de les incidències i
les disfuncions derivades de l'exercici de la jurisdicció per causa d'errors judicials o per un
funcionament anormal de l'aparell administratiu judicial. Per aquest motiu, el legislador estableix
un règim propi i un tractament diferenciat del règim jurídic de la responsabilitat patrimonial del
poder judicial respecte del règim de responsabilitat exigible a les administracions públiques pel
funcionament dels serveis públics, si bé es mantenen els requisits fonamentals i definidors de la
institució (lesió antijurídica, individualitzable en una persona o grup de persones, relació de
causalitat, etc.).

En primer lloc, i com a aspecte més rellevant, tal com es desprèn directament del text
constitucional, la responsabilitat patrimonial que es derivi pel funcionament de l'Administració de
Justícia ho és només per un mal funcionament d'aquesta, a diferència del que succeeix amb el
funcionament de l'Administració pública, en què la responsabilitat patrimonial pot ser
conseqüència tant del funcionament normal com del funcionament anormal dels serveis públics.

D'altra banda, tal com disposa l'article 121 de la CE, qui ha de respondre subjectivament en darrer
terme dels danys ocasionats, tant si es tracta d'un error judicial com si es tracta del mal
funcionament de l'Administració de Justícia, és l'Estat, encara que la reclamació s'ha de tramitar
davant del Ministeri de Justícia.

Un cop fetes aquestes observacions, d'acord amb l'article 121 de la CE i els articles 292 i
següents de la LOPJ, els supòsits de responsabilitat patrimonial del poder judicial que es poden
plantejar són per error judicial, per un funcionament anormal de l'Administració de Justícia, i per
presó preventiva indeguda.

4.2.1 Error judicial

D'acord amb la disposició constitucional de l'article 121, la responsabilitat patrimonial de l'Estat

per causa d'error judicial és regulada a l'article 292 de la LOPJ, segons el qual els danys causats
en qualssevol béns o drets per error judicial donen dret a tots els perjudicats a una indemnització
a càrrec de l'Estat, llevat dels casos de força major.

El primer que s'ha de dir és que l'error judicial és un concepte jurídic indeterminat (STC 220/2001,
de 18 de juliol de 2001), no definit legalment, motiu pel qual ha estat tasca dels tribunals la fixació
i la delimitació de quin n'ha de ser l'abast i significat, amb resultats no sempre satisfactoris.
D'acord amb l'alt intèrpret constitucional en la sentència suara esmentada, "la concreció [de l'error
judicial] l'han de fer casuísticament, en el pla de la legalitat, els jutges i els tribunals".

La doctrina científica ha emprat diverses teories a l'hora de fonamentar i justificar la

responsabilitat de l'Estat per error judicial, però sembla adient arribar a la conclusió, amplament
admesa, que aquesta modalitat de responsabilitat descansa en el fet que si l'Estat, mitjançant
l'actuació dels òrgans jurisdiccionals, ocasiona algun tipus de dany, com a subjecte de dret i
obligacions que és, està obligat a reparar-lo.

Amb caràcter general, per error judicial s'ha d'entendre l'error que l'activitat jurisdiccional produeix
com a conseqüència de resolucions judicials que no s'ajusten a dret, bé sigui per l'aplicació
incorrecta de les normes jurídiques, bé per una valoració no encertada del vessant fàctic. Com ha
dit la jurisprudència en nombroses ocasions, l'error judicial pot afectar els fets, el dret, o la
qualificació jurídica. La STS de 25 d'abril de 1991 ja va establir, recollint la doctrina jurisprudencial
a aquest respecte, que l'error "és coincident en exigir no la concurrència de meres equivocacions
o desencerts en la resolució judicial, sinó errors essencials, entenent que ho són aquells que
manifesten una contradicció oberta, palmària o inequívoca entre la realitat acreditada en el procés
i les conclusions que el jutjador obté respecte d'aquesta realitat".
És important assenyalar que l'error s'ha d'apreciar de manera objectiva, sense tenir en compte el
dol o la culpa de qui l'hagi comès.

D'altra banda, és reiteradíssima la doctrina jurisprudencial que requereix que l'error ha de ser
patent, indubtable, manifest, inequívoc, cras i elemental en la fixació dels fets o interpretació del
dret, i ha de dimanar d'una resolució injusta i equivocada (SSTS de 17 de gener de 2000, de 9 de
novembre de 2002 i de 7 de febrer de 2004).

Com a requisit de processabilitat, l'article 293 de la LOPJ estableix que la reclamació

d'indemnització per causa d'error judicial ha d'anar precedida d'una decisió judicial que reconegui
expressament aquest error -en aquest sentit, cal puntualitzar que l'anul·lació de resolucions
judicials, per exemple, no implica l'existència d'un error judicial i, per tant, el dret a indemnització.

Per obtenir aquest pronunciament judicial declaratori de l'error judicial es pot procedir per dues
vies: bé mitjançant la interposició d'un recurs de revisió de la sentència que presumptament conté
l'error, bé pel procediment que disposa l'article 293 de la LOPJ, en un procediment instat davant el
TS, davant la sala corresponent al mateix ordre jurisdiccional que l'òrgan al qual s'imputa l'error o,
si l'error s'atribueix a una sala o secció del TS, davant la sala que estableix l'article 61 de la llei.

Un cop obtinguda, si escau, la resolució judicial que declari l'existència de l'error judicial produït,
aleshores és possible iniciar el procediment de responsabilitat patrimonial de l'Estat per error
judicial.

A partir del moment en què es disposa de la declaració de l'existència de l'error judicial i,

concretament, des del moment en què es notifica aquesta resolució a la persona interessada,
s'inicia el termini per exercir l'acció de reclamació patrimonial, que és un termini prescriptiu d'un
any (art. 293 de la LOPJ).

Com ja s'assenyalava en la introducció d'aquest tema, tot i el tractament específic que la LOPJ fa
de la responsabilitat de l'Estat per error judicial, el cert és que es mantenen els requisits
fonamentals de la institució de la responsabilitat patrimonial: així, d'acord amb l'article 292 de la
LOPJ, el dany al·legat per la persona reclamant ha de ser:
efectiu,
avaluable econòmicament i
individualitzat en relació amb un persona o grup de persones.

Igualment, ha d'existir una relació de causalitat entre el dany al·legat i l'acció generadora del dany,
i es disposa com a causa d'exoneració de l'obligació de respondre la força major -com es desprèn
de l'article 106 de la CE-, així com la conducta dolosa o culposa del perjudicat (art. 295 de la
LOPJ). En relació amb aquestes qüestions relatives als elements subjectius i objectius de la
institució, cal fer una remissió als continguts tractats a la unitat 3.

4.2.2 Funcionament anormal de l'Administració de Justícia

Tal com disposa l'article 292 de la LOPJ, els danys causats en qualssevol béns o drets
conseqüència del funcionament anormal de l'Administració de Justícia, donen dret a una
indemnització a càrrec de l'Estat, llevat dels casos de força major o quan concorri una conducta
dolosa o culposa del perjudicat (art. 295 de la LOPJ).

El primer que interessa posar en relleu és que la llei, en el mateix sentit que disposa l'article 121
de la CE, determina que només dona lloc al dret a reclamar una indemnització pels danys patits
quan aquests provenen d'un funcionament anormal de l'Administració públic.
A diferència del règim general de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques en
què, conforme a l'article 106 de la CE, aquestes responen tant en ocasió del funcionament normal
com del funcionament anormal dels serveis públics.

La dificultat en aquest supòsit de responsabilitat patrimonial rau, precisament, en la delimitació del

que s'ha d'entendre per anormalitat en el funcionament de l'Administració pública, tant pel que fa
a la concreció dels supòsits que s'hi poden encabir com per diferenciar-los d'altres fets
generadors del dany -com, per exemple, dels supòsits de l'error judicial.

En el mateix sentit que ja s'assenyalava en el cas de l'error judicial, el supòsit del funcionament
anormal és també "un concepte jurídic indeterminat que ha de quedar integrat en funció de la
naturalesa dels actes emanats de la funció i les circumstàncies concretes concurrents en el
supòsit enjudiciat" (STS d'11 de novembre de 1993, Sala Contenciosa Administrativa i SAN d'1 de
març de 2012, Sala Contenciosa Administrativa).

Amb caràcter general, però, es pot dir que el supòsit del funcionament anormal de l'Administració
de Justícia es produeix per una insuficiència dels mitjans materials o personals de l'aparell
organitzatiu de l'Administració de Justícia, imputable per tant a l'Estat (que és qui té competència
exclusiva en la matèria, articles 117 i 149.1.5a de la CE), que provoca un dany antijurídic que no
hi ha obligació de suportar.

Així, l'anormalitat en el funcionament de l'Administració de Justícia, cal situar-la en les infraccions

relatives a les normes del procés, actes processals previs a la tramitació del procés o durant el
procés i, en general, a l'activitat no pròpiament jurisdiccional que afecta l'organització de
l'Administració de Justícia.

En aquesta matèria, doncs, resulta convenient la determinació d'un criteri vàlid que permeti
distingir i diferenciar els danys provocats a causa d'un error judicial d'aquells altres que tenen la
seva gènesi en un funcionament anormal de l'Administració de Justícia, perquè, si bé en alguns
supòsits la diferenciació pot ser clara (per exemple, l'error d'un òrgan judicial en la fixació del relat
fàctic d'un assumpte concret sotmès a la seva consideració o el retard en la tramitació i la
instrucció d'un procediment), en alguns altres supòsits la diferenciació pot no ser-ho tant.

Algun sector de la doctrina ha entès, d'aquesta manera, que l'error judicial és una espècie del
gènere de funcionament anormal, enfront d'un altre sector que defensa que atès que l'error
judicial comporta necessàriament una prèvia activitat de judici, no es pot subsumir l'error judicial
en altres àmbits com el de l'anormalitat del funcionament de l'Administració de Justícia.

Per aquest motiu, la doctrina majoritàriament assenyala el criteri de la identificació del subjecte
causant del dany, més que l'establiment d'un concepte en què pugui encaixar el fet generador del
dany, com a criteri vàlid de diferenciació dels supòsits en què la delimitació entre error judicial i
funcionament anormal de l'Administració de Justícia no resulta clara.

Així, quant al funcionament anormal de l'Administració de Justícia com a supòsit específic

generador de responsabilitat patrimonial per part de l'Estat, cal incloure els supòsits en què es
produeix una insuficiència de mitjans materials o personals de l'aparell administratiu al servei dels
òrgans judicials i de suport, que provoquen un dany de caràcter antijurídic, perquè no concorre
l'obligació de suportar aquest dany, salvaguardant els supòsits en què es produeix una activitat de
judici i d'exercici de l'activitat de l'òrgan judicial en sentit estricte.

En aquest sentit, el supòsit més freqüent i habitual d'anormalitat en el funcionament de

l'Administració de Justícia és el de les dilacions indegudes.

Un exemple prou clarificador del que s'ha d'entendre per error judicial i per funcionament
anormal de l'Administració de Justícia, es pot extreure de la STS de 19 de gener de 2015:
"L'error judicial consisteix en la desatenció del jutjador de dades de caràcter indiscutible en una
resolució que trenca l'harmonia de l'ordre jurídic, o en una decisió que interpreta equivocadament
l'ordenament jurídic, […] i el funcionament anormal abasta, per la seva banda, qualsevol defecte
en l'actuació dels jutjats i tribunals concebuts com a complex orgànic en el qual s'integren
diverses persones, serveis, mitjans i activitats".

Se'n desprèn, doncs, que en els supòsits de funcionament anormal de l'Administració de Justícia
no és necessària la concurrència d'una resolució judicial que contingui un pronunciament (requisit
indispensable en el cas de l'error judicial); i que el supòsit del funcionament anormal se situa fora
de l'activitat pròpiament jurisdiccional -instruir, resoldre, enjudiciar- i cal ubicar-lo en les accions o
omissions processals o no que acompanyen l'activitat jurisdiccional.

Igualment, si ens fixem en el requisit subjectiu o personal, el dany ocasionat com a conseqüència
del funcionament anormal pot provenir de qualsevol personal al servei de l'Administració de
Justícia, tant jutges i magistrats com personal de l'oficina judicial, lletrats de l'Administració de
Justícia i dels cossos de funcionaris, i fins i tot d'aquells que no sent adscrits a aquesta
Administració hi col·laboren, com poden ser els membres de la policia judicial; mentre que en el
cas de l'error judicial l'àmbit subjectiu es redueix considerablement en considerar-se fruit d'una
actuació jurisdiccional.

Són més nombrosos els supòsits de responsabilitat patrimonial de l'Administració de Justícia per
un mal funcionament d'aquesta que per error judicial, i, com ja indicàvem, el supòsit més habitual
és el de les dilacions indegudes.

Quan parlem dels supòsits de dilacions indegudes, com succeeix en aquesta matèria, estem fent
referència a un concepte jurídic indeterminat, que no deriva de cap definició legal i que ha estat
concretat en cada cas per la doctrina jurisprudencial.

Així, per dilacions indegudes es pot entendre l'"endarreriment veritablement atribuïble a l'òrgan
jurisdiccional que constitueix irregularitat no raonable en la durada major d'allò que és previsible o
esperable", considerant que el termini raonable en el procés s'ha de traduir per aquell dret de què
ha de gaudir tot subjecte que la seva causa sigui vista i resolta en un temps prudencial (STS de
24 de juliol de 2012, o "l'exigència que la durada de les actuacions no excedeixi notablement el
que s'estimi prudencial, sempre que no existeixin raons que ho justifiquin" (STS de 22 de juliol de
2016).

El supòsit de les dilacions indegudes està íntimament vinculat al dret fonamental establert a
l'article 24.2 de la CE, d'acord amb el qual tothom té dret a un procés públic sense dilacions
indegudes i amb totes les garanties.

El contingut d'aquest dret constitucional s'ha d'extreure de la mateixa doctrina del Tribunal
Constitucional, doctrina que necessàriament pren com a referència els criteris i paràmetres
elaborats pel Tribunal Europeu de Drets Humans, en la interpretació de l'article 6.1 del Conveni
Europeu de Drets Humans, per determinar si un procediment s'ha desenvolupat dins dels terminis
raonables.

Conforme a aquells criteris, el Tribunal Constitucional entén que per determinar si s'han produït
dilacions indegudes en un procés concret cal tenir en compte els aspectes següents: la
complexitat del cas de què es tracti, l'actuació del subjecte actuant, la manera i les actuacions de
les autoritats administratives i judicials en el procés, i les conseqüències, si escau, que es puguin
haver derivat de l'endarreriment que s'imputa (STS d'11 de setembre de 2007, Sala Penal, que
recull la doctrina de la STC 36/1984, de 14 de març, que va ser una de les primeres sentències
que es va ocupar in extenso del dret fonamental a un procés sense dilacions indegudes).
Cal tenir present, però, que malgrat l'estreta relació existent entre el dret reconegut a l'article 24
de la CE i les disposicions derivades de l'article 121 de la CE, un eventual reconeixement del
Tribunal Constitucional de l'afectació o la vulneració del dret a un procés sense dilacions
indegudes, no pressuposa ni determina de manera directa el reconeixement de la indemnització
pretesa, atès que la declaració de l'Alt Tribunal té efecte declaratiu, i el dret a ser indemnitzat per
dilacions indegudes no és en si mateix directament invocable i menys quantificable en la via del
recurs d'empara (STC 146/2000, de 29 de maig).

En aquest sentit, doncs, la declaració de la vulneració del dret indicat no enerva la necessitat
d'instar, per part de la persona interessada, el corresponent procediment administratiu de
responsabilitat patrimonial per funcionament anormal de l'Administració de Justícia, per causa de
dilacions indegudes, si el que pretén és ser indemnitzat.

Convé puntualitzar, no obstant això, que la declaració del Tribunal relativa a l'existència de
dilacions indegudes no pot ser discutida pel Ministeri de Justícia en el marc de la reclamació
plantejada.

Com s'assenyala a l'inici de la unitat, el procediment de responsabilitat patrimonial pel

funcionament anormal de l'Administració de Justícia s'ha de tramitar de conformitat amb les
normes reguladores de la responsabilitat patrimonial de l'Estat, i l'interessat ha de presentar la
seva petició davant del Ministeri de Justícia (que és la unitat ministerial competent per a la
instrucció del procediment), en el termini prescriptiu d'un any a partir del dia en què es va poder
exercir l'acció, és a dir, des que es va produir de manera efectiva el dany reclamat.

4.2.3 Supòsits de presó preventiva

L'article 294 de la LOPJ reconeix que:

"Tenen dret a una indemnització els qui, després d'haver patit presó preventiva, resultin absolts per
inexistència del fet imputat o per aquesta mateixa causa s'hagi dictat interlocutòria de sobreseïment lliure,
sempre que se'ls hagi irrogat perjudicis."

Es tracta d'un supòsit que no està expressament establert a l'article 121 de la CE (relatiu als
supòsits de danys causats per error judicial o funcionament anormal de l'Administració de
Justícia), però sí en la norma d'organització del poder judicial, de rang orgànic.

Per aquest motiu, el TS ha entès que el reconeixement d'aquest supòsit de responsabilitat

patrimonial representa un supòsit privilegiat de reclamació indemnitzadora pels danys causats
arran de l'actuació del poder judicial de manera diferenciada a les que sí que estan recollides
explícitament a la norma suprema (per exemple, la STS de 21 de juliol de 2015).

A més, a la persona perjudicada per la presó preventiva, se l'allibera de la necessitat d'acudir al

procés declaratiu de l'error judicial establert a l'article 293.1 de la LOPJ, i així se li permet una via
directa de formular davant del Ministeri de Justícia una reclamació pels eventuals danys
ocasionats per la situació patida.

La doctrina afirma que la raó de l'existència d'aquest supòsit diferenciat i privilegiat deriva de la
presumpció de responsabilitat iuris et de iure que comporta la resolució d'inexistència d'un fet
criminal, circumstància que dota d'entitat pròpia aquest supòsit d'error judicial, en una
manifestació innovadora de responsabilitat objectiva no establerta a l'article 121 de la CE.
La doctrina entén, de manera majoritària, que aquest supòsit de responsabilitat patrimonial
establert a l'article 294 de la LOPJ és una manifestació del supòsit de l'error judicial, malgrat que
en algun moment o per part d'un sector de la doctrina s'ha volgut encabir en el marc del
funcionament anormal de l'Administració de Justícia -fent una interpretació àmplia d'aquest darrer
concepte-, en la mesura en què l'adopció de la mesura cautelar de la presó preventiva es duu a
terme amb una aplicació correcta dels criteris normatius, i la correcció o incorrecció de la mesura
ha de quedar en suspens fins a la decisió final del procediment (art. 520 i següents de la LECrim).

El supòsit de presó preventiva indeguda és de més fàcil connexió amb el fet del pronunciament
de resolucions judicials errònies, encara que, com en el cas del funcionament anormal, la
manifestació de l'eventual error ha de quedar postposada a un moment posterior del procediment.

El cert és que, sobre la naturalesa d'aquest supòsit, els tribunals mateixos han manifestat en
diverses ocasions que el supòsit de la presó indeguda es pot explicar com una manifestació de
l'error judicial, si bé en algun cas es pot connectar amb el funcionament anormal de l'aparell
administratiu judicial (STS de 15 de desembre de 1989).

En qualsevol cas, i malgrat aquesta concepció fluctuant, de conformitat amb el marc normatiu
vigent, el cert és que el supòsit de l'article 294 de la LOPJ és un supòsit establert en una
disposició de caràcter general, amb rang de llei, sense la disposició constitucional corresponent, i
representa un supòsit originador de danys causats als administrats com a conseqüència de
l'actuació del poder judicial i, per al cas que concorrin la resta de requisits necessaris, dona lloc a
la indemnització corresponent a càrrec de l'Estat.

La dicció literal de l'article 294 de la LOPJ determina que el dret a indemnització neix per als
casos en què, després d'haver patit una situació de presó preventiva, es dicti una sentència
absolutòria per inexistència del fet imputat o, si per aquesta mateixa causa, es dicta interlocutòria
de sobreseïment lliure, i sempre que s'hagin ocasionat perjudicis.

Convé recordar que mitjançant la interlocutòria de sobreseïment lliure es posa fi al procés penal,
després de la fase d'investigació o instrucció, moment en què cal decidir la procedència o no de
continuació del procediment, i que obeeix a la circumstància que el fet investigat no és constitutiu
de delicte, o no en queda degudament acreditada la comissió o, havent-se comès, no en consta
autor conegut o imputable (a diferència del sobreseïment provisional, que suposa el tancament
provisional del procediment en el moment processal oportú per manca d'indicis sobre la comissió
del fet delictiu o en relació amb les persones presumptament implicades, i que és susceptible de
ser reobert si apareixen indicis nous).

Com es deia, atenent a la dicció literal del precepte, d'acord amb la classificació que n'ha fet la
doctrina científica, l'article 294 de la LOPJ fa referència al supòsit de la inexistència objectiva del
fet, és a dir, inexistència del fet imputat (o bé realment no s'ha comès, o s'ha comès però no és un
fet típic), enfront de la inexistència subjectiva del fet (que implica la impossibilitat de la comissió
del fet típic, o la manca efectiva de participació, en qualsevol títol, en els fets punibles) que no
estableix el precepte.

No obstant aquesta circumstància, la jurisprudència del TS ha estat acceptant i reconeixent

indemnitzacions patrimonials per presó preventiva indeguda en qualsevol dels dos supòsits, i ha
ampliat la dicció literal del precepte a supòsits no expressament establerts (així, la SSTS de 27 de
gener i de 2 de juny de 1989, de 7 de desembre de 1994, de 4 d'octubre de 1998 i de 20 de gener
de 2003).

Aquesta era la doctrina consolidada del TS en aquesta matèria, que a més interpretava que, en el
cas de la inexistència subjectiva, només era factible la indemnització quan s'acreditava la manca
de participació efectiva del subjecte en els fets delictius, però no quan l'absolució provenia d'una
manca de proves suficients o de l'aplicació del principi in dubio pro reo, respectuós amb el dret a
la presumpció d'innocència de l'article 24 de la CE.
És a dir, malgrat que l'efecte final pogués arribar a ser el mateix (l'arxivament de la causa per una
impossibilitat subjectiva d'imputació dels fets, per qualsevol causa), la jurisprudència del TS
distingia quin era el fonament d'aquella absolució, i atorgava diferents efectes jurídics amb vista al
reconeixement o no d'una indemnització econòmica per la presó preventiva soferta. A més, es
rebutjaven les peticions indemnitzadores plantejades per qui havia patit presó preventiva i
posterior absolució per manca de proves de la participació en el fet delictiu (SSTS de 26 de juny
de 1999, de 13 de novembre de 2000 i de 4 d'octubre de 2001).

Aquesta línia jurisprudencial va variar arran de dues sentències del TS de 23 de novembre de

2010, i com a conseqüència d'altres pronunciaments del Tribunal Europeu de Drets Humans
(TEDH), de 25 d'abril de 2006 (assumpte Puig Panella c. Espanya) i de 13 de juliol de
2010 (assumpte Tendam c. Espanya).

El TEDH va entendre que la doctrina que aplicava el TS davant els supòsits de reclamació
indemnitzadora per absolució en aplicació del principi de presumpció d'innocència -en què no
admetia la reclamació plantejada, amb l'argument que la manca de participació del reclamant no
havia quedat suficientment establerta-, suposava plantejar un dubte sobre la innocència del
subjecte i que, en darrer terme, era una doctrina contrària a la interpretació de l'article 6.2 del
Conveni Europeu de Drets Humans, que estableix el dret de tota persona a la presumpció
d'innocència fins que la culpabilitat hagi estat legalment declarada.

Davant d'aquesta situació -en què Espanya va resultar doblement condemnada pel TEDH per
vulneració del precepte esmentat- calia revisar el criteri emprat fins a aquell moment pel TS pel
que feia als supòsits de reclamació patrimonial per presó preventiva indeguda en els supòsits
d'inexistència subjectiva.

El TS va entendre que calia retornar a una interpretació estricta dels termes de l'article 294 del
LOPJ, més conforme amb la voluntat del legislador, i va abandonar la interpretació extensiva del
precepte que havia anat consolidant amb el temps; així, els supòsits que quedaven emparats per
la dicció de l'article 294 de la LOPJ eren els que versaven sobre la inexistència objectiva del fet
imputat, i la resta de supòsits relatius a la inexistència subjectiva (emparats fins a aquell moment
per aquella interpretació més ample del precepte), s'havien de vehicular mitjançant la via general
establerta a l'article 293 de la LOPJ.

Per tant, a partir del 2010, arran de dos pronunciaments jurisprudencials del TEDH, es va produir
un canvi en la línia jurisprudencial del TS seguida durant molts anys, consistent en l'exclusió de
l'àmbit d'aplicació de l'article 294 de la LOPJ dels supòsits d'inexistència subjectiva.

L'any 2017, però, el TC va fer un important pronunciament en la matèria. Així, mitjançant

la Sentència RTC\2017\8,de 19 de gener el TC va resoldre, en sentit estimatori, el recurs
d'empara plantejat per un particular contra una sentència del TS, que havia desestimat un recurs
contra resolució d'instància, l'objecte del qual era l'obtenció d'una indemnització pels perjudicis
patits per causa d'una situació de presó preventiva amb absolució posterior, basada en defecte o
insuficiència de prova de l'acció delictiva.

El TC va entendre que la sentència recorreguda havia produït una vulneració del dret a la
presumpció d'innocència de l'article 24 de la CE, en la interpretació conforme a l'article 6 del
Conveni Europeu de Drets Humans, feta pel TEDH, atès que el Tribunal menystenia aquesta
interpretació pel fet de mantenir dubtes sobre la presumpció d'innocència del reclamant, un cop
ferma la resolució absolutòria.

En termes de la mateixa resolució del TC, el TEDH assenyalava que, en aplicació del principi in
dubio pro reo, no s'havia de fer cap diferència qualitativa entre una absolució fonamentada en una
inexistència de proves i una absolució resultant d'una constatació de la innocència de manera
incontestable.
Aquesta va ser precisament l'actuació del TS recorreguda, motiu pel qual el TC va estimar el
recurs d'empara sol·licitat, per vulneració de l'article 24 de la CE, i va ordenar la retroacció de les
actuacions al moment anterior a dictar sentència, per tal que es resolgués novament la qüestió,
sense introduir dubtes sobre la culpabilitat del recurrent.

Val a dir que aquesta resolució no va tenir efectes directes quant a la reclamació plantejada (ja
que el TC no va entrar a valorar la procedència de la indemnització sol·licitada), però sí un seguit
d'efectes indirectes en matèria de responsabilitat patrimonial de l'Estat per supòsit de presó
preventiva indeguda, bàsicament amb vista al plantejament d'una modificació legislativa de
l'article 294 de la LOPJ, a l'efecte d'incloure-hi tots els supòsits de sobreseïment o absolució com
a susceptibles de ser indemnitzats, sempre que s'hagin irrogat perjudicis.

I aquesta modificació s'ha produït recentment, per via jurisprudencial, mitjançant la STC 85/2019,
de 19 de juny, per la qual es declara la nul·litat dels incisos de l'article 294.1 de la LOPJ "per
inexistència del fet imputat" i "per aquesta mateixa causa".

Aquest pronunciament, emès en ocasió d'una qüestió interna d'inconstitucionalitat plantejada pel
Ple del TC, entèn que els dos incisos esmentats de l'article 294.1 de la LOPJ són incompatibles
amb els principis d'igualtat (art. 14 CE) i de presumpció d'innocència (art. 24.2 CE).

El TC fa una anàlisi detallada i extensa de l'abast i transcendència dels dos incisos referits des de
la perspectiva dels principis constitucionals citats, i arriba a la conclusió que determinar l'àmbit
d'aplicació de l'article 294 de la LOPJ exclusivament als supòsits d'inexistència objectiva del fet
suposa, per se, admetre una diferència de tracte que no resulta justificada ni proporcional
respecte d'aquells subjectes absolts en causa penal (per no ser autors dels fets), així com una
afectació del dret a la presumpció d'innocència (en el cas d'absolució per manca de prova de
l'existència del fet).

En declarar inconstitucionals i, per tant, nuls, els dos incisos de l'article 294.1 de la LOPJ abans
referits, el TC avala la indemnització a totes aquelles persones que, havent estat en situació de
presó preventiva durant la fase d'instrucció del procediment penal, no resultin condemnades quan
aquest procediment conclogui mitjançant sentencia absolutòria o interlocutòria de sobreseïment
lliure.

El TC adverteix, des del punt de vista dels efectes materials, que aquest nou escenari no implica
la introducció d'un sistema automàtic d'indemnització (FJ 13).

Quant als efectes temporals, i d'acord amb les previsions de l'article 40.1 de la LOTC, atenent al
principi de seguretat jurídica contingut a l'article 9.3 de la CE, la declaració de nul·litat serà eficaç
només en relació amb nous supòsits o en el cas de pronunciaments administratius i processos
judicials respecte dels quals no hagi recaigut sentència ferma, però no podrà afectar processos ja
finalitzats mitjançant sentència amb força de cosa jutjada, ni reobrir terminis per formular
reclamacions indemnitzatòries.

El TS ja ha tingut la oportunitat de fer aplicació d'aquesta nova doctrina en la matèria (STS

3121/2019, de 10 d'octubre de 2019), i ha condemnat l'Administració de Justícia a indemnitzar un
home que havia romàs gairebé un any privat de llibertat per dos delictes dels quals,
posteriorment, va ser absolt.
4.3 Responsabilitat patrimonial per a actes del
poder legislatiu

La responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador ha estat un dels àmbits que més recentment ha
completat la seva regulació legal, concretament es pot dir que el procés evolutiu de la institució de
la responsabilitat patrimonial respecte dels actes procedents del poder legislatiu ha culminat amb
la promulgació de la LPACAP i la LRJSP, de l'any 2015. Fins en aquest moment, l'obligació de
reparar els danys causats d'actes provinents del legislador, en sentit ampli, havia estat desatesa
totalment al principi, i reconeguda formalment, sense gaire convicció, més endavant.

Així, en aquesta matèria, s'ha de partir de la premissa que la responsabilitat econòmica pels
danys ocasionats per part dels poders públics és una concepció força arrelada en els actuals
estats de dret, no així en altres moments històrics, sota formes de govern diferents, en què de
manera generalitzada s'entenia que aquests poders públics -i sobretot el poder sobirà de fer les
lleis- no responien per la seva actuació, situació que comportava correlativament la no
observança d'indemnitzacions econòmiques pels danys que es poguessin ocasionar.

En els orígens de l'Estat absolut, el poder encarnat en el monarca no responia dels eventuals
danys o il·legalitats derivades de les seves decisions (l'expressió "The king can do not wrong",
com a manifestació del principi romà de la naturalesa divina i superior del poder, juntament amb el
fet de l'escassa presència de l'activitat pública, posa de manifest quin era l'abast de l'estat de la
qüestió).

Després de les revolucions liberals que van tenir lloc entre el final del segle XVIII i el principi del
XIX, es va anar instaurant el constitucionalisme liberal, que va comportar canvis importants i de
profund significat en les relacions entre els súbdits-ciutadans i els poders públics. En el que ara
interessa, una circumstància important va ser el fet de l'expansió de la noció de sobirania
nacional, en virtut de la qual el poder residia en el poble i no en el monarca, circumstància que
hauria de provocar el naixement d'unes relacions força diferents entre l'estament governant i el
poble respecte de les que es donaven en una època anterior.

En aquest sentit, i en aquella etapa inicial, el constitucionalisme liberal va mantenir la situació

prèvia existent pel que fa a la idea de la responsabilitat dels poders públics, atès que les
constitucions que es van anar promulgant no recollien la institució de la responsabilitat patrimonial
com a garantia de l'Estat liberal, bàsicament per dues raons: en primer lloc, per la manca d'un
desenvolupament clar de la figura de la responsabilitat en l'àmbit privat; en segon lloc, per
l'escassa o nul·la incidència de l'actuació pública en l'àmbit de la vida dels particulars, nota
característica d'un estat abstencionista.

No obstant això, i de manera progressiva, al llarg del segle XIX es va anar introduint en la
legislació d'alguns països la noció de la responsabilitat subsidiària per culpa (Anglaterra, França,
etc.), on la Corona responia de manera subsidiària per l'actuació dels funcionaris, sempre que hi
hagués culpa per part d'aquests i, segons la normativa, en determinats supòsits.

A Espanya, però, país d'evolució tardana en aquesta qüestió, imperava una absència total de la
noció de responsabilitat patrimonial dels poders públics, llevat de supòsits molt concrets, recollits
en normes sectorials. Amb caràcter general, no va ser fins a la promulgació del CC de 1889 que
es va introduir algun canvi en la normativa en aquesta matèria, mitjançant les disposicions dels
articles 1902 (responsabilitat per culpa o negligència per actes propis) i 1903 (responsabilitat de
l'Estat per actes aliens quan obrava mitjançant agent especial).
Com ja s'ha posat de manifest a la unitat 1, fins mitjan segle XX no es reconeix per primer cop en
el nostre ordenament jurídic una responsabilitat de l'Administració pública de caràcter directe i
objectiu, i fins a l'any 1978, amb la promulgació de la CE, no es consagra el principi de
responsabilitat de tots els poders públics.

Per tant, pel que fa al reconeixement general de la responsabilitat patrimonial per actes emanats
del poder legislatiu, s'ha de dir que aquesta ha vingut de la mà de la CE de 1978 (reconeixement
que parteix de la proclamació del principi de legalitat i de responsabilitat de tots els poders públics
de l'article 9.3, encara que gran part de la doctrina es resistia inicialment a entendre aquesta
referència com a fonament de la institució respecte dels actes del legislador, bàsicament per
qüestions formals), i de manera explícita i expressa fins a la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de
règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (avui
derogada per la LPACAP).

El desenvolupament decidit, sense cap mena de dubtes, d'aquesta matèria es troba recollit a la
LRJSP, que introdueix per primer cop en l'ordenament jurídic la responsabilitat patrimonial de
l'Estat per lleis declarades inconstitucionals i per lleis i normes declarades contràries al dret de la
Unió Europea.

Com s'ha assenyalat, l'article 139.3 de la Llei 30/1992 reconeixia l'obligació d'indemnitzar els
particulars per l'aplicació dels actes legislatius de naturalesa no expropiatòria de drets i que no
tinguessin el deure jurídic de suportar, quan així s'establís en els mateixos actes legislatius i en
els termes fixats en aquests actes.

Certament, a la vista de la dicció literal del precepte, i ateses les nombroses reticències
jurisprudencials i doctrinals que imperaven en aquesta matèria, el recorregut de l'aplicació del
precepte va resultat inicialment decebedor.

De fet, llevat d'algun pronunciament anterior fins i tot a la norma, en què es reconeixia l'existència
d'una mena de responsabilitat econòmica pels danys derivats de l'aplicació d'actes del legislador ,
cas de les empreses pesqueres enfront de la llei d'adhesió a la Comunitat Econòmica Europea,
per exemple), a partir de la STS de 30 de novembre de 1992 (en què s'analitzava una llei que
establia un avançament en l'edat de jubilació dels funcionaris), es va iniciar una línia
jurisprudencial denegatòria d'aquesta modalitat de responsabilitat patrimonial, fonamentada
bàsicament, i de manera resumida, en el fet que per construir la responsabilitat patrimonial de
legislador era necessari un previ desenvolupament legislatiu que determinés en quins casos era
possible exigir-la i, sobretot, d'acord amb quins requisits.

No va ser fins al final de la dècada dels anys noranta quan es van produir, en una progressió
ascendent, tot un seguit de pronunciaments jurisprudencials que van produir un canvi d'orientació
en la consideració de l'obligació reparatòria derivada de l'acció del legislador, degut
fonamentalment a una tasca de reinterpretació de l'article 139.3 de la llei procedimental
esmentada per part del TC, a un increment progressiu de lleis singulars, i a l'admissió per part de
la doctrina científica més reconeguda del reconeixement de la responsabilitat patrimonial de tots
els poders públics de l'Estat.

Actualment, la LRJSP recull els supòsits de responsabilitat patrimonial pels actes derivats del
legislador, en els apartats 3, 4 i 5 de l'article 32, dedicats respectivament a la responsabilitat
derivada d'actes legislatius en els termes establerts en aquests actes, la derivada de les lleis
declarades inconstitucionals i la derivada d'actes legislatius declarats contraris al dret de la Unió
Europea.

El salt qualitatiu en la regulació del supòsit de la responsabilitat patrimonial per actes del
legislador que ha tingut lloc l'any 2015, que, d'altra banda, s'ha de dir que recull la praxi que ja
anava succeint en els tribunals espanyols, malgrat la manca de regulació legal, ha situat Espanya
al capdavant de nombrosos països del nostre entorn en aquesta matèria.
4.3.1 Responsabilitat patrimonial per actes legislatius
De conformitat amb l'article 32.3 de la LRJSP,

"els particulars tenen dret a ser indemnitzats per les administracions públiques de tota lesió que
pateixin en els seus béns i drets com a conseqüència de l’aplicació d’actes legislatius de naturalesa
no expropiatòria de drets que no tinguin el deure jurídic de suportar, quan així s’estableixi en els
mateixos actes legislatius i en els termes que s’hi especifiquin […]".

El fonament d'aquest supòsit de responsabilitat patrimonial resideix, de manera genèrica, en el

principi d'igualtat davant les càrregues públiques, i en la necessitat de reparar els danys derivats
dels actes legislatius que imposen sacrificis patrimonials a determinats subjectes, en benefici de
la col·lectivitat.

L'interès públic que justifica una llei no justifica per si sol la lesió o la privació de béns o drets, i la
privació per llei de qualsevol dret de contingut patrimonial, no justificada en un interès preeminent
enfront del qual ha de cedir l'interès del particular, ha de ser compensada.

La regulació continguda en aquest precepte es refereix a un supòsit de responsabilitat patrimonial

per actes derivats del legislador que ja constava establert en la normativa anterior (art. 139.3 de la
Llei 30/1992), regulació que en el seu moment va comportar una veritable novetat en el nostre
sistema jurídic, encara que l'acceptació per part de la doctrina en aquell moment va ser, de
manera unànime, poc acollidora; per aquest motiu, es pot dir que la regulació vigent d'aquest
supòsit de responsabilitat patrimonial no representa una innovació en el nostre ordenament
jurídic.

El supòsit de fet es concreta en els danys i perjudicis derivats dels actes d'aplicació de lleis que,
tot i ser conformes als paràmetres de constitucionalitat, disposen l'eventual possibilitat de
causació d'uns danys als particulars, de manera singularitzada i sense títol jurídic que ho justifiqui,
els quals s'han de reparar d'acord amb els termes que la mateixa llei estableixi.

El precepte mateix s'encarrega d'excloure de l'àmbit d'aplicació determinats instruments o vies

reparatòries, com és en concret la institució expropiatòria (Llei d'expropiació forçosa, de 1954),
atès que el fonament reparador respon a una altra finalitat i a una altra concepció diferenciada de
la reparació patrimonial per causació de danys il·legítims.

A més a més, llevat del supòsit de la norma expropiatòria, és interessant ressenyar que el supòsit
concret al qual dona cobertura la norma és l'acte legislatiu que limita drets (no que delimita drets,
qüestió aquesta diferent) i que els limita de manera que els imposa una càrrega prou
caracteritzada i imprevisible, els titulars dels quals no tenen el deure de suportar, i que a més a
mes ho fa en contra del principi de la confiança legítima en el legislador.

I és que, no en va, en el supòsit que ara s'analitza, cal recordar que el fonament en el
reconeixement d'aquesta responsabilitat no rau en la inconstitucionalitat de la norma, atès que es
tracta de disposicions que compleixen respectuosament els cànons de constitucionalitat.

Com ja es va reconèixer en resolucions judicials dels anys 1993 i 1994 en aquesta matèria, el
fonament d'aquesta responsabilitat s'ha de situar en el trencament del principi de confiança
legítima en el legislador o principi de seguretat jurídica -més àmpliament entès-, i en el principi
d'igualtat davant les càrregues públiques, com a variant del d'igualtat davant la llei (en el sentit
que el particular no ha de suportar més perjudicis o càrregues per part dels òrgans de l'Estat que
els que s'imposen a tota la col·lectivitat amb caràcter general i obligatori, i ha de ser rescabalat de
qualsevol actuació que representi un sacrifici singular).
No obstant això, la redacció del precepte no ha resultat prou satisfactòria ja des de l'inici, atès que
realment sembla que deixi a l'arbitri del legislador l'establiment de la possibilitat d'una reparació,
per al cas que es produeixin danys.

Per tant, són nombrosos els supòsits en què ha estat la tasca d'exegesi jurisprudencial la que s'ha
encarregat d'anar discernint en quin supòsits es produïen uns danys antijurídics per als particulars
i en quins no, sobretot enfront del silenci de la mateixa norma.

Pel que fa a l'acció de responsabilitat patrimonial per danys causats per actes legislatius
constitucionals, així com al procediment per exigir la presumpta responsabilitat, cal fer una
remissió a les diferents unitats d'aquest curs pel que fa als requisits -subjectius i objectius- de
l'acció, i als tràmits procedimentals oportuns (unitats 3 i 5, respectivament).

En conseqüència, en els supòsits de responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador de l'article

32.3 de la LRJSP, el dany al·legat per la persona interessada ha de ser un dany efectiu, avaluable
econòmicament i individualitzat en relació amb una persona o grup de persones, que no estigui
jurídicament obligada a suportar-lo d'acord amb la llei.

Respecte de l'acció per fer efectiu aquest dret, la persona interessada disposa del termini
prescriptiu d'un any a comptar des del moment en què es va produir el dany i, a diferència del que
succeeix amb els supòsits de responsabilitat patrimonial per lleis declarades inconstitucionals o
contràries al dret de la Unió Europea, la indemnització que, si escau, es declari no queda limitada
a cap termini anterior a la producció del dany (vegeu l'article 34.1, segon paràgraf, de la LRJSP).

4.3.2 Responsabilitat patrimonial per lleis declarades

inconstitucionals
Conformement a l'article 32.3.a i 4 de la LRJSP,

"La responsabilitat de l'Estat legislador pot sorgir també […] quan els danys derivin de l'aplicació
d'una norma amb rang de llei declarada inconstitucional […] és procedent la indemnització quan el
particular hagi obtingut, en qualsevol instància, sentència ferma desestimatòria d'un recurs contra
l'actuació administrativa que va ocasionar el dany, sempre que s'hagi al·legat la inconstitucionalitat
declarada posteriorment […]".

Es tracta, doncs, d'un supòsit que s'ha regulat per primer cop en el nostre ordenament jurídic
mitjançant la LRJSP, sense precedents legislatius en el nostre sistema, malgrat que a escala
jurisprudencial ja existien pronunciaments dels òrgans judicials que havien tractat i resolt
qüestions relatives a sol·licituds indemnitzadores per lleis (o parts d'aquestes) que havien estat
declarades fora de l'ordre constitucional per part del màxim intèrpret de la CE.

De fet, en el mateix sentit que succeeix en el cas de les normes declarades contràries al dret de la
Unió Europea, i com ha evidenciat el Consell d'Estat en ocasió del dictamen preceptiu emès en
relació amb l'Avantprojecte de llei de procediment administratiu comú de les administracions
públiques (Dictamen 275/2015), allò que el legislador ordinari ha fet en aquesta matèria ha estat
positivitzar en l'ordenament jurídic vigent tot un cos doctrinal que s'havia anat construint ja a
escala jurisprudencial en els supòsits de reclamacions patrimonials per danys ocasionats com a
conseqüència de lleis declarades no constitucionals (i també contràries al dret comunitari).

La primera sentència que va abordar la responsabilitat patrimonial de l'Estat per una norma legal declarada
posteriorment inconstitucional va ser la STS de 29 de febrer de 2000, que analitzava les pretensions
formulades per un seguit de particulars pels danys ocasionats per l'aplicació d'un precepte de la Llei
5/1990, de 29 de juny, sobre mesures pressupostària, financera i tributària, que va establir un gravamen
complementari sobre la taxa fiscal als jocs de sort, envit o atzar, i que va ser declarat nul .
A partir d'aquesta resolució, se'n van anar produint d'altres que, mutatis mutandi, reproduïen
l'argumentació i la fonamentació de la sentència esmentada, i va configurar una línia
jurisprudencial sòlida en aquest àmbit.

Cal dir, sintèticament, que el Tribunal entenia que l'antijuridicitat del dany causat provenia de la
mateixa declaració d'inconstitucionalitat del precepte qüestionat -i això sens perjudici que s'havia
produït ja un pronunciament jurisprudencial previ amb eficàcia de cosa jutjada, desestimatori de la
pretensió d'anul·lació de l'acte danyós-, atès que "el perjudici per als reclamants havia quedat
consolidat en no ser possible la neutralització dels efectes de l'acte administratiu basat en llei
inconstitucional mitjançant l'anul·lació en via contenciosa administrativa".

En primer lloc, d'acord amb la configuració concreta que fa la LRJSP d'aquest supòsit de
responsabilitat patrimonial del poder legislatiu, cal recordar, com s'assenyalava anteriorment en
aquesta unitat, que per a la viabilitat de l'acció indemnitzadora corresponent cal que concorrin tots
els pressupòsits predicables de la institució de la responsabilitat patrimonial, és a dir, que s'ha
d'haver produÏt un dany antijurídic perquè el particular no estigui jurídicament obligat a suportar,
que sigui efectiu en el sentit tècnic del terme, avaluable econòmicament i individualitzable en
relació amb una persona o grup de persones, en una relació de causalitat que ha de quedar
degudament acreditada.

Igualment, l'acció per plantejar la reclamació pretesa s'ha d'instar en el termini prescriptiu d'un any
que fixa la llei (termini d'un any a comptar des del dies a quo, aspecte concretat a l'apartat 6 de
l'article 32 de la LRJSP, segons el qual la sentència que declari la inconstitucionalitat d'una llei
produeix efectes a partir de la publicació en el Butlletí Oficial de l'Estat (BOE), llevat que
s'estableixi una altra cosa; en conseqüència, la data de publicació en el butlletí esmentat és la
data a partir de la qual és possible l'exercici de l'acció de reclamació).

D'altra banda, i pel que fa a la indemnització, cal posar en relleu que l'article 34.1, segon paràgraf,
de la llei estableix una limitació pel que fa a l'abast dels efectes econòmics derivats de l'eventual
estimació de la reclamació plantejada, atès que el legislador ha determinat que només es poden
indemnitzar, si escau, els danys produïts en el termini dels cinc anys anteriors a la data de la
publicació de la sentència al BOE, tret novament que la sentència disposi una altra cosa.

Efectivament, es tracta d'una limitació legal expressament establerta a la norma, fonamentada

bàsicament en raons de tipus econòmic, i fins i tot el Consell d'Estat va entendre que es tractava
d'una decisió encertada el fet d'acotar temporalment els marges de reconeixement de les
indemnitzacions que es poguessin acordar en el marc d'aquestes reclamacions (Dictamen
275/2015), però que alguna veu en la doctrina ha qüestionat que sigui compatible amb el principi
de reparació integral de la indemnització.

En segon lloc, i pel que fa als requisits concrets que la norma estableix per al supòsit de
responsabilitat patrimonial per lleis declarades inconstitucionals, s'ha de dir que, conforme a una
jurisprudència ja consolidada, el legislador ha establert uns requisits de processabilitat previs a
l'exercici de l'acció indemnitzadora, recollits a l'apartat 4 de l'article 32 de la llei.

Així, cal que el particular hagi obtingut amb caràcter previ, en qualsevol instància, una sentència
ferma desestimatòria d'un recurs contra l'actuació administrativa causant del dany, en què a més
s'hagi al·legat ja la inconstitucionalitat posteriorment declarada.

Per tant, a la vista de la dicció del precepte, cal entendre que el particular que pretengui entaular
una reclamació patrimonial per raó dels danys derivats de l'aplicació d'una norma (o d'un precepte
legal) declarada inconstitucional, ha d'haver accionat prèviament no només els recursos
corresponents en seu administrativa, sinó que a més ha d'haver obtingut, com a mínim, una
resolució judicial desestimatòria en seu contenciosa administrativa per donar compliment al
requeriment plantejat pel precepte, en què s'ha d'haver anunciat ja el vici d'inconstitucionalitat.
Són evidents els efectes limitadors que aquests requisits comporten, atès que, en definitiva, com
entén de manera majoritària la doctrina científica, comporten exigir una actitud activa i de no
aquietament del particular enfront d'actuacions administratives d'aplicació de normes sotmeses
als paràmetres de constitucionalitat però que, eventualment, poden ser declarades
inconstitucionals en el futur.

Cal tenir en compte, encara que només a títol recordatori, que només estan legitimats per
interposar recurs d'inconstitucionalitat de les lleis el president del Govern, el Defensor del Poble,
cinquanta diputats i cinquanta senadors (art. 32 de la Llei orgànica 2/1979, de 3 d'octubre, del
TC).

En aquest sentit, és interessant posar de manifest que la regulació que fa la llei respecte dels
requisits de processabilitat esmentats contrasta amb la que era la doctrina del TS en aquesta
matèria a partir de l'any 2010, conforme a la qual el Tribunal entenia que no era adequat traslladar
a les persones perjudicades la càrrega de desplegar una activitat impugnadora dels actes que,
adoptats a l'empara d'una norma dotada de presumpció de legitimitat, havien estat declarats amb
posterioritat contraris a l'ordre constitucional, amb la disposició d'invocació futura d'un vici de
constitucionalitat, pel fet de negar la responsabilitat sol·licitada (argumentació que també ha posat
de manifest el Consell d'Estat en el marc del Dictamen 275/2015, ja citat, i a la qual es farà també
referència en abordar el supòsit de responsabilitat patrimonial del legislador per normes
declarades contràries al dret de la Unió Europea).

No obstant aquesta doctrina, el legislador ha optat per establir aquests requisits de

processabilitat, els quals sens dubte representen un esforç considerable per als administrats que
vulguin entaular una reclamació de responsabilitat patrimonial contra l'Estat per lleis declarades
inconstitucionals.

4.3.3 Responsabilitat patrimonial per lleis declarades

contràries al dret de la Unió Europea
En aquest punt, cal començar fent esment a que el dia 28 de juny de 2022 el TJUE va dictar una
molt important sentencia per la qual es va declarar que els articles 32, apartats 3-6, i 34, apartat 1
parràgraf segon, de la Llei 40/2015, i l'article 67, apartat 1 paràgraf tercer, de la Llei 39/2015,
vulneren en els termes que tot seguit s'exposaran, el dret europeu.

Per tant, aquests preceptes en virtut del principi de primacia del dret europeu i la vincularietat de
les sentències del TJUE, no resulten d'aplicació en tot allò al que es refereix al Dret de la UE,
cosa que haurà d'implicar una reforma legislativa del referits preceptes.

Aquesta important sentencia resolguè l’assumpte C 278/20 en relació amb el procediment instat
per la Comissió per infracció del dret de la Unió pel legislador del Regne d'Espanya sobre els
requisits exigits per instar el procediment de responsabilitat patrimonial de les administracions
públiques, en els supòsits que els danys causats als particulars provinguin de l’aplicació de
normes contràries al dret de la UE.

La sentència reconeix que incumbeix l'Estat, en el marc del dret nacional en matèria de
responsabilitat, reparar les conseqüències del perjudici causat. Ara bé, els requisits establerts per
les legislacions nacionals en matèria d'indemnització de danys no poden ser menys favorables
que els que s'apliquen a reclamacions semblants de naturalesa interna (principi d'equivalència) i
no poden articular-se de manera que facin en la pràctica impossible o excessivament difícil
obtenir la indemnització (principi d'efectivitat). En aquest cas el Tribunal considera que
s'ha infringit el principi d’efectivitat, en considerar autèntiques “traves” alguns dels requisits que el
legislador estatal va incorporar a la Llei 39/2015 i la Llei 40/2015.
Recordem que aquests requisits, ara inaplicables arrel de la sentencia, que haurien de concórrer
per fer néixer el dret a la indemnització per infracció del dret del a UE són: en primer lloc, que
existís prèviament una sentència del TJUE que hagi declarat el caràcter contrari al dret de la UE
de la norma aplicada que va cauarà els danys.

En segon lloc, que el perjudicat hagi obtingut, en qualsevol instància, una sentència ferma
desestimatòria d'un recurs contra l'actuació administrativa que va ocasionar el dany.

En tercer lloc, el termini de prescripció de l’acció que es fixà en un any des de la publicació en el
Diari Oficial de la Unió Europea de la sentència del Tribunal de Justícia que declari el caràcter
contrari al dret de la Unió de la norma amb rang de llei aplicada, i finalment es limita l’abast dels
danys indemnitzables als danys produïts en els cinc anys anteriors a la data d'aquella publicació,
tret que la sentència disposi una altra cosa; és a dir, una sèrie de requisits que feien pràcticament
inaccessible l’acció de responsabilitat patrimonial en aquests casos.

Val a dir que similars requeriments estan fixats pel que fa a la responsabilitat patrimonial derivada
de l’aplicació d’una norma amb rang de llei declarada inconstitucional, i que ens pot fer reflexionar
sobre l’encaix constitucional, precisament, d’aquesta regulació.

La part dispositiva de la sentència acaba concloent que:

"Declarar que el Regne d'Espanya ha incomplert les obligacions que li incumbeixen en virtut del
principi d'efectivitat en adoptar i mantenir en vigor els articles 32, apartats 3 a 6, i 34, apartat 1,
paràgraf segon, de la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic, i l'article 67,
apartat 1, paràgraf tercer, de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de
les administracions públiques, en la mesura que aquestes disposicions sotmeten la indemnització
dels danys ocasionats als particulars pel legislador espanyol a conseqüència de la infracció del
dret de la Unió:

• al requisit que existeixi una sentència del Tribunal de Justícia que hagi declarat el caràcter
contrari al Dret de la Unió de la norma amb rang de llei aplicada;

• al requisit que el particular perjudicat hagi obtingut, en qualsevol instància, una sentència ferma
desestimatòria d'un recurs contra l'actuació administrativa que va ocasionar el mal, sense establir
cap excepció per als supòsits en els quals el mal deriva directament d'un acte o omissió del
legislador, contraris al Dret de la Unió, quan no existeixi una actuació administrativa impugnable;

• a un termini de prescripció d'un any des de la publicació en el Diari Oficial de la Unió Europea de
la sentència del Tribunal de Justícia que declari el caràcter contrari al Dret de la Unió de la norma
amb rang de llei aplicada, sense abastar aquells supòsits en els quals no existeixi tal sentència, i

• al requisit que només són indemnitzables els danys produïts en els cinc anys anteriors a la data
d'aquesta publicació, tret que la sentència disposi una altra cosa."

Com s'ha assenyalat anteriorment, a efectes pràctics aquesta sentencia vincularà a les
administracions públiques, i als jutges i tribunals espanyols, i obligarà al legislador a modificar els
preceptes qüestionats de les Lleis 39 i 40/2015.

Per tant el règim de responsabilitat patrimonial derivat de la infracció del dret de la UE, resta
configurat de la manera següent:

Tal com disposen els apartats 3.b i 5 de l'article 32 de la LRJSP,

"La responsabilitat de l'Estat legislador pot sorgir …quan els danys derivin de l'aplicació d'una norma
contraria al Dret de la Unió Europea, d'acord amb allò fixat a l'apartat 5".
La llei exigeix la necessitat de concurrència dels requisits següents (aquests no estan afectats per
dita sentencia):

a) La norma ha de tenir per objecte conferir drets als particulars.

b) L’incompliment ha d’estar prou caracteritzat.

c) Hi ha d’haver una relació de causalitat directa entre l’incompliment de l’obligació imposada a

l’Administració responsable pel dret de la Unió Europea i el dany sofert pels particulars.

A l'hora d'analitzar aquest supòsit de responsabilitat patrimonial, el primer que cal posar en
evidència és que si bé la LRJSP ha positivitzat per primer cop en el nostre sistema jurídic aquesta
modalitat de responsabilitat del poder legislatiu, el cert és que el reconeixement del principi de la
responsabilitat de l'Estat pels danys ocasionats per la vulneració de normes de dret comunitari ja
les havien reconegut feia temps les institucions de la Unió Europea, concretament el Tribunal de
Justícia de la Unió Europea (TJUE), que havia elaborat tot un cos doctrinal en matèria de
responsabilitat extracontractual dels poders públics dels estats membres, que és en definitiva el
que el legislador espanyol de 2015 ha volgut incorporar a l'ordenament jurídic.

Aquest principi de responsabilitat extracontractual emprat pel TJUE en defensa del seu marc
normatiu -el dret de la Unió Europea- respon, en darrer terme, al principi general reconegut en
tots els ordenaments jurídics segons el qual neix l'obligació de reparar el dany causat quan es
produeix una acció o omissió que vulnera les normes que són aplicables. Per aquest motiu, el
TJUE, com a màxim intèrpret dels tractats constitutius de la Unió Europea, ha anat elaborant un
seguit de principis i un cos doctrinal, adreçats a garantir el compliment de les disposicions
derivades del dret comunitari per part dels estats membres i, alhora, a protegir els particulars
europeus davant d'eventuals incompliments d'aquelles disposicions per part dels estats membres
o de les institucions comunitàries.

El punt de partida en la configuració d'aquest principi de responsabilitat dels estats per danys
causats als particulars per vulneració del dret de la Unió Europea és la STJUE de 19 de
novembre de 1991, assumpte Francovich i Bonifaci, en establir que "correspon als estats
membres l'obligació de reparar els danys causats als particulars per violacions del dret comunitari
que els siguin imputables".

Aquesta obligació es desprèn igualment del text dels tractats constitutius, concretament, de
l'article 4.3 del Tractat de la Unió Europea, en virtut del qual els estats membres han d'adoptar
mesures per assegurar el compliment de les obligacions que els corresponen segons el dret
comunitari, entre les quals, l'obligació d'eliminar les conseqüències il·lícites derivades de la
violació del dret comunitari.

Sense fer una anàlisi exhaustiva de la jurisprudència del TJUE, sí que interessa posar en relleu
que aquest òrgan s'ha encarregat d'anar creant tot un cos doctrinal i de principis que, en virtut de
la seva incorporació al dret nacional i del principi de primacia del dret de la Unió -tant de les
disposicions de tractats i normes, com de la jurisprudència que les interpreta-, resulta d'obligada
observança per part dels estats membres (STJUE de 5 de febrer de 1963, assumpte Van Gend &
Loos), i això permet arribar a la conclusió que el cabal de la UE provoca un efecte excloent, de
manera que resulta inaplicable la norma interna incompatible o contrària al dret comunitari.

Pel que ara interessa, entre els principis elaborats pel TJUE, cal citar-ne dos que tenen una
estreta connexió amb aquest tema, com són el principi d'equivalència i el principi d'efectivitat.

En matèria de responsabilitat extracontractual dels estats membres, el TJUE ha declarat:

d'una banda, que correspon a cada estat membre la resolució de les reclamacions que es
plantegin de conformitat amb les normes internes pròpies de cada legislació,
  sempre que els requisits que s'exigeixin per entaular una reclamació fonamentada
en el dret de la Unió Europea no resultin menys favorables que els exigits per a
reclamacions similars de naturalesa interna (principi d'equivalència); i

de l'altra, que els requisits que s'estableixin per exercir les accions reclamatòries

 no s'han d'articular de manera que, a la pràctica, facin impossible o molt difícil la

consecució de la indemnització sol·licitada (principi d'efectivitat) -principi vulnerat en
part al a regulació inicial de les Lleis dels 2015, segons la sentencia de 28 de juny
de 2022.

D'acord amb aquest pronunciament del TJUE, establert a la STJUE de 26 de gener de

2010 (assumpte Transports Urbans i Serveis Generals, SAL), l'òrgan judicial va considerar que
era contrària al dret de la Unió Europea la regla d'un estat membre en virtut de la qual una
reclamació de responsabilitat patrimonial de l'Estat basada en una infracció d'aquest dret per una
llei nacional declarada mitjançant sentència del (aleshores) Tribunal de Justícia de les Comunitats
Europees, només es podia estimar si el demanandant havia esgotat prèviament totes les vies de
recurs internes adreçades a impugnar la validesa de l'acte administratiu lesiu dictat sobre la base
de l'esmentada llei "quan aquesta regla no sigui aplicable a una reclamació de responsabilitat
patrimonial de l'Estat fonamentada en la infracció de la Constitució per la mateixa llei declarada
per l'òrgan judicial competent".

És a dir, el TJUE establia que no era possible exigir unes determinades condicions de
processabilitat en el cas d'una reclamació patrimonial basada en la infracció del dret de la Unió
per part d'una norma nacional, quan aquestes mateixes condicions no s'exigien davant
reclamacions plantejades pels actes aplicables de lleis declarades inconstitucionals dels estats
membres.

Aquest pronunciament del TJUE va determinar el canvi de doctrina que, tradicionalment,

mantenia el TS en matèria de reclamacions de responsabilitat patrimonial per normes declarades
contràries al dret de la Unió Europea, conforme a la qual el TS exigia l'esgotament de les vies
impugnadores internes amb caràcter previ al plantejament de la reclamació d'indemnització, ja
que s'entenia que aquest aquietament de particular suposava el trencament del nexe causal
perquè podia haver instat les accions corresponents i invocar directament l'aplicació del dret
comunitari enfront de la norma nacional, i no ho va fer.

Aquest canvi doctrinal va quedar recollit de manera expressa a la STS de 17 de setembre de

2010, en la qual es va recollir el criteri jurisprudencial del TJUE, i va establir que la manca
d'impugnació per part del particular dels actes lesius en aplicació de normes nacionals declarades
contràries al dret de la Unió Europea no representava un obstacle processal per exercir l'acció de
reclamació, tal com ja exigia el mateix TS en el cas de reclamacions derivades de lleis declarades
inconstitucionals.

Un cop feta aquesta primera consideració, de rellevant importància, respecte dels requisits de
processabilitat de caràcter intern o previ, cal fixar-se que l'apartat 5 de l'article 32 de la LRJSP
estableix en el supòsit que ara s'analitza un altre seguit de requisits, d'origen o procedència
podríem dir comunitària.

Així, la llei determina que a l'efecte de la viabilitat de la reclamació indemnitzadora plantejada, cal:

- que la norma (comunitària) tingui per objecte conferir drets als particulars [en aquest punt, convé
recordar el principi bàsic del dret comunitari d'aplicabilitat i invocació directa de les disposicions
comunitàries per part dels particulars, que permet incrementar l'eficàcia del dret comunitari i la
protecció dels drets dels particulars, i que es va establir a la ja citada STJUE de 5 de febrer de
1963, assumpte Van Gend en Loos;
- que l'incompliment per part de l'Estat nacional sigui un incompliment suficientment caracteritzat
(concepte derivat de la jurisprudència del TJUE, i respecte del qual el Tribunal ja dona pautes i
criteris d'interpretació per determinar en cada cas concret si l'incompliment protagonitzat està
revestit o no d'aquesta condició)

- i que existeixi una relació de causalitat directa entre l'incompliment de l'obligació derivada del
dret comunitari protagonitzat per l'Estat nacional i el dany patit pel particular reclamant.

L'establiment d'aquests requisits deriven directament de la doctrina que el TJUE ha anat elaborant en la
seva funció de màxim intèrpret de les disposicions i el marc normatiu de la Unió Europea, i que queda
perfectament delimitada en la sentència dictada en l'assumpte Francovich i Bonifaci, abans referida. No en
va, ja s'assenyalava a l'inici de la unitat que la novetat produïda per la LRJSP ha estat la positivització dels
supòsits de responsabilitat patrimonial de l'Estat derivats de normes inconstitucionals i contràries al dret
comunitari, la qual s'ha traduït en la incorporació en l'ordenament jurídic de tota la doctrina que ja existia en
aquesta matèria.

Amb l'establiment d'aquests requisits, el TJUE persegueix, en darrer terme, la plena eficàcia de les normes
de la Unió Europea i el seu compliment per part dels òrgans dels estats membres, com a mecanisme de
protecció del dret comunitari. I de manera irremeiablement lligada amb aquesta finalitat, la protecció del
particular de la UE enfront de les violacions que eventualment es puguin produir d'aquell dret. Per aquest
motiu, el Tribunal considera que la violació del cabal normatiu comunitari ha de ser una violació que
revesteixi una entitat suficient i prou caracteritzada a l'efecte d'imposar l'obligació de reparació a càrrec de
l'Estat nacional.

Com es deia anteriorment, el TJUE és conscient de la dificultat que la correcta comprensió dels requisits
exposats pot comportar, raó per la qual a través de la seva tasca jurisprudencial s'ha encarregat de donar
criteris a tots els operadors per a una interpretació adequada d'aquests requisits. De fet, entre els requisits
esmentats, el que més dificultats interpretatives pot comportar, i que pot generar més dubtes, és el de la
violació suficientment caracteritzada, motiu pel qual el TJUE ha determinat en les seves resolucions quins
són els aspectes que cal tenir en compte per valorar si aquesta violació reuneix o no aquesta condició.

Així, el TJUE expressa que només constitueix una violació suficientment caracteritzada de la norma quan
concorre una inobservança manifesta i greu, per part d'un estat membre o d'una institució comunitària, dels
límits imposats a la seva facultat d'apreciació. I entre els factors que l'òrgan jurisdic*cional ha de tenir en
compte a l'hora de valorar en cada cas concret la concurrència o no d'aquest requisit, el TJUE esmenta els
següents: el grau de claredat i de precisió de la norma vulnerada; l'amplitud del marge d'apreciació que la
norma vulnerada deixa a les autoritats nacionals o de la UE.

El caràcter intencional o involuntari de la infracció comesa o del perjudici causat; el caràcter excusable o
inexcusable d'un eventual error de dret, i la circumstància que les actituds adoptades per la institució
comunitària hagin pogut contribuir a l'omissió, l'adopció o el manteniment de les mesures per part de
l'autoritat nacional contràries al dret comunitari (SSTJUE de 5 de març de 1986, assumptes Brasserie du
pecheur, i Factortame, respectivament).

Finalment, cal tenir present que de conformitat amb la regulació de la LRJSP, i en el mateix sentit que en el
cas dels supòsits de responsabilitat patrimonial per lleis declarades inconstitucionals, per a la viabilitat de
l'acció de responsabilitat han de concórrer necessàriament la resta de requisits i pressupòsits predicables
de la institució: cal que la persona reclamant acrediti la producció d'un dany efectiu, avaluable
econòmicament i individualitzable, i que es tracti d'un dany antijurídic, i que s'ha de poder imputar a l'Estat
membre, en aquest cas, mitjançant l'acreditació d'una relació de causalitat entre el dany produït i l'acció
derivada de l'aplicació de la norma interna declarada contrària al dret comunitari.

El termini prescriptiu per exercir l'acció és d'un any des del moment en què l'acció es pot exercir (dies a
quo), que, en aquest cas, es compta a partir de la data de publicació de la sentència declaratòria de la
contrarietat al dret de la Unió Europea de la norma interna en el Diari Oficial de la Unió Europea (DOUE),
tal com disposa l'article 32.6 de la LRJSP.
Unitat 5. L'acció i el procediment de
responsabilitat patrimonial

Un cop vistos quins són els requisits necessaris que han de concórrer perquè es produeixi la
responsabilitat patrimonial d'una administració pública, així com els diferents àmbits en què pot
tenir lloc aquesta responsabilitat, és convenient analitzar quin ha de ser l'iter procedimental que
s'ha de seguir per arribar a disposar del títol jurídic que declari l'existència de la responsabilitat
extracontractual que es pretén enfront d'una administració o ens públic.

El procediment administratiu establert a la norma té, doncs, com a finalitat determinar i declarar
l'existència o la inexistència de responsabilitat patrimonial d'una administració o poder públic, així
com quina n'ha de ser, en cas afirmatiu, la quantificació econòmica.

El procediment administratiu en matèria de responsabilitat patrimonial és regulat a la LPACAP, i

s'ajusta a les disposicions generals de qualsevol procediment administratiu comú, si bé és cert
que amb determinades especialitats, que estan establertes al llarg de l'articulat de la norma (en la
iniciació a instància de part, quant als informes que han de constar preceptivament en l'expedient,
respecte del contingut de la resolució que posi fi al procediment, etc.). En aquest punt, a títol
informatiu, cal recordar que sota la vigència de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim
jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, el procediment en
matèria de responsabilitat patrimonial era establert en aquesta norma, però la regulació detallada
era establerta en una norma de rang reglamentari (el Reial decret 429/1993, de 26 de març, pel
qual s'aprova el Reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de
responsabilitat patrimonial). Amb la LPACAP vigent, aquestes disposicions han estat derogades,
tot i que gran part del contingut de les disposicions reglamentàries s'han incorporat ara a la llei
com a especialitats del procediment administratiu comú en matèria de responsabilitat patrimonial.

Cal destacar, a més, que el procediment administratiu que s'ha d'instruir és condició necessària
per poder acudir als òrgans judicials de la jurisdicció contenciosa administrativa per poder
plantejar la pretensió indemnitzadora que es pretengui atès que, sense el previ pronunciament de
l'Administració pública corresponent en cada cas, no és possible que la jurisdicció es pronunciï
sobre el fons de la qüestió. Es converteix, en conseqüència, en un pressupòsit processal en sentit
tècnic (STS de 10 de juny de 1994.

En aquesta unitat s'analitza, d'una banda, l'acció de la responsabilitat patrimonial que s'ha
d'exercir per part del particular lesionat per obtenir la declaració corresponent i, de l'altra, quin és
el procediment administratiu que s'ha d'instruir, amb la disposició d'una tramitació simplificada del
procediment en els supòsits que la llei estableix, separat en diverses fases.

5.1 L'acció de responsabilitat patrimonial

Quan parlem de l'acció de responsabilitat patrimonial ens referim a l'actuació processal
necessària que el particular ha d'exercir per poder exigir la reparació del dany causat davant
l'Administració pública o qualsevol ens del Sector Públic, titular de l'exercicic del servei públic que
ha ocasionat presumptament el dany pel qual es reclama. Sense l'exercici d'aquesta acció, no és
possible un pronunciament dels òrgans administratius i/o jurisdiccionals amb vista al
reconeixement de l'existència de la responsabilitat patrimonial reclamada.
El terme acció processal (del llatí agüere, 'obrar') significa, grosso modo, el poder jurídic de què
disposen els subjectes de dret per exercir la facultat d'adreçar-se als òrgans administratius i/o de
la jurisdicció per sol·licitar el reconeixement d'un dret o la protecció i restitució d'aquells que
entenen vulnerats. Les accions que formen part del patrimoni dels subjectes tenen un caràcter
dispositiu, és a dir, el titular de l'acció pot disposar-ne, de conformitat amb els seus interessos,
exercint-la completament o retractant-se del seu exercici en el moment que vulgui, amb els
efectes que l'ordenament jurídic disposa en cada cas.

Com qualsevol altra acció processal o procedimental, han de concórrer un seguit de requisits què
l'acció pugui prosperar. Aquests requisits són de caràcter subjectius, objectius i temporals o de
l'activitat.

Requisits subjectius
Quan parlem dels requisits subjectius de l'acció, en realitat estem fent esment de la legitimació
activa per a l'exercici de l'acció i de la legitimació passiva de qui resulta requerit per l'exercici de
l'acció. Per tant, estem davant d'una relació jurídica en la que caldrà analitzar, d'una banda, si la
part reclamant deté la legitimació activa necessària per exercir l'acció i, de l'altra, si la part
reclamada -o l'Administració pública a la qual s'adreça la reclamació en aquest cas-, està
passivament legitimada a l'efecte que es pugui instruir el corresponent procediment de reclamació
patrimonial.

Al costat o conjuntament amb les persones que ocupen cadascuna d'aquestes dues posicions,
poden intervenir més subjectes, igualment públics i privats, que ocupin una posició de la relació
jurídica o l'altra. És a dir, poden ocupar la posició activa diverses persones, unes públiques i
d'altres privades, indistintament; i poden ser subjectes passius de la relació, juntament amb una o
més administracions públiques, altres persones privades.

Pel que fa al subjecte actiu, cal recordar que tant la CE (art. 106.2) com la LRJSP (art. 32)
estableixen que són els particulars lesionats en els seus béns i drets els qui són titulars del dret a
la indemnització per part de les administracions públiques. Per tant, els subjectes legitimats
activament per a l'exercici de l'acció reclamatòria són els particulars lesionats per l'activitat
administrativa. En aquest punt, tal com ja dèiem a la unitat 2, el terme particular no s'ha
d'entendre en el sentit literal i estricte del terme, sinó de manera àmplia. Només a títol recordatori,
quan la llei es refereix als particulars, cal entendre que es refereix "a qualsevol persona, sigui
física o jurídica, pública o privada, és a dir, a qualsevol subjecte de dret que hagi patit una lesió
que reuneixi els requisits que el precepte estableix [art. 106.2 CE]" (STSJ de Castella i Lleó,
Burgos, núm. 382/2002, de 10 d'octubre). Es tracta de protegir qualsevol subjecte lesionat en el
seu patrimoni per l'activitat d'una administració pública, com a subjecte passiu i receptor d'aquests
danys (STS de 14 de desembre de 2000).

De la mateixa manera, i pel que fa al subjecte passiu de la relació, necessàriament aquest

subjecte passiu ha de ser una administració pública o altres ens del Sector públic, atès que els
danys pels quals es reclama tenen origen en la prestació o el desenvolupament d'un servei públic;
i això malgrat la personificació concreta d'aquella Administració pública (i també entitats de dret
públic, consorcis, organismes autònoms, etc.), que pot ser diversa. Juntament amb aquesta
Administració pública, poden concórrer altres subjectes, públics o privats, els quals han de
respondre dels danys causats a tercers en els termes que la llei estableixi (vegeu la unitat 3,
sobre els elements subjectius).
Requisits objectius
Pel que fa als requisits objectius de l'acció, cal fer referència, d'una banda, a l'objecte del
procediment de responsabilitat patrimonial i, de l'altra, a l'exclusió d'altres qüestions alienes a
l'objecte mateix del procediment.

Pel que fa al primer aspecte mencionat -l'objecte del procediment-, cal recordar que l'article 88 de
la LPACAP estableix que la resolució que posi fi a un procediment ha de decidir totes les
qüestions plantejades pels interessats i aquelles altres que se'n derivin; i quan es tracti de
qüestions connexes que no hagin estat plantejades pels interessats, l'òrgan competent es pot
pronunciar sobre aquestes, tot i que abans ho ha de posar de manifest a aquells perquè formulin
les al·legacions que considerin adients i aportin, si s'escau, els mitjans de prova oportuns.

Com a especialitat en els procediments de responsabilitat patrimonial, l'article 91.2 de la llei

procedimental determina específicament que és necessari que la resolució es pronunciï sobre
l'existència o no de la relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió
produïda i, si s'escau, sobre la valoració del dany causat, la quantia i el mode de la indemnització,
quan escaigui.

Per tant, d'acord amb el principi de congruència que regeix l'actuació de les administracions
públiques, principi que deriva del deure de servir amb objectivitat els interessos generals, i d'acord
amb el qual és necessària l'adequació entre allò que es demana i el que s'atorga o resol, la
resolució que posi fi al procediment de responsabilitat patrimonial s'ha de pronunciar sobre els
plantejaments i les qüestions de l'acció exercida, és a dir, sobre l'existència o no d'una relació
causal entre el dany causat i la prestació del servei públic de què es tracti.

Aquest principi de congruència en l'àmbit administratiu va més enllà que el fet d'haver de donar
resposta als arguments i les peticions que plantegin els administrats des del moment en què
s'estableix que la resolució que posi fi al procediment ha de resoldre les qüestions plantejades
però també les que es derivin del mateix procediment, per exigències de l'interès públic (en
aquest sentit, STS de 31 de desembre de 1990, Sala Tercera).

Respecte al segon aspecte, de manera conseqüent al que s'acaba d'exposar, el pronunciament

de la resolució que posi fi al procediment ha d'excloure les qüestions o els plantejaments
formulats per l'interessat que no siguin propis de l'objecte de l'acció instada. Així, per exemple, és
possible acumular l'acció de nul·litat d'un acte administratiu amb la de responsabilitat patrimonial
derivada de la nul·litat de l'acte administratiu, però no a l'inrevés, atès que l'objecte d'un
procediment de responsabilitat patrimonial, en aquest cas, seria verificar si existeix o no
responsabilitat de l'Administració pública però no examinar si l'acte administratiu és o no ajustat a
dret (en aquest sentit, STS de 2 de febrer de 1995).

Requisits de l'activitat o temporals

En matèria de responsabilitat patrimonial, la llei estableix que l'acció de reclamació, en
concordança amb el caràcter extracontractual d'aquesta acció, prescriu al cap d'un any des del
moment en què es produeix l'acte lesiu.

L'article 67 de la LPACAP estableix que: "[…] Les persones interessades només poden sol·licitar l'inici d'un
procediment de responsabilitat patrimonial quan no hagi prescrit el seu dret a reclamar. El dret a reclamar
prescriu a l'any que s'hagi produït el fet o l'acte que motivi la indemnització o se'n manifesti l'efecte lesiu […]."

Aquest precepte estableix quin és el termini per exercir l'acció en els supòsits en què el
procediment s'iniciï a instància de la part interessada, i que és el mateix termini de què disposa
l'Administració pública per al cas en què aquesta decideixi iniciar d'ofici un procediment de
responsabilitat patrimonial (vegeu l'article 65 de la LPACAP, d'acord amb el qual s'estableix que si
l'Administració pública vol iniciar d'ofici un procediment de responsabilitat patrimonial, ha de
comprovar prèviament que no hagi transcorregut el termini esmentat).

Tal com ja feia la Llei 30/1992, de 26 de novembre, la LPACAP estableix de manera clara que el
termini per exercir l'acció és un termini de prescripció, i no pas de caducitat, que és com s'havia
entès en algun altre moment històric d'acord amb la legislació vigent en aquell moment; així es va
entendre, per exemple, sota la vigència de la Llei de règim jurídic de l'Administració de l'Estat de
1957 i de la Llei d'expropiació forçosa de 1954, circumstància que va provocar nombrosos debats
i pronunciaments jurisprudencials al voltant de la naturalesa d'aquest termini, sobretot tenint en
compte les conseqüències jurídiques derivades d'una i altra institució.

Així, prescripció i caducitat són dues institucions jurídiques diferents que produeixen efectes
jurídics també diferents, tot i que ambdues estan concebudes com una sanció per la deixadesa en
l'exercici de l'acció, i relacionades amb moments decisius de qualsevol procediment, com són el
moment de l'inici o el de finalització del procediment, o amb les possibilitats d'interrupció del
termini en qüestió.

Ambdues figures, a més, responen al reconeixement d'unes regles d'actuació que vinculen tant
els poders públics com els particulars en les seves relacions, i que asseguren el compliment i
l'observança de dos principis bàsics constitucionals com són el principi de legalitat i el de
seguretat jurídica (art. 9.3 de la CE).

Si bé és cert que ambdues institucions són causa de la pèrdua del dret subjectiu de què es tracti
en cada cas pel transcurs del temps sense instar-ne l'exercici, les conseqüències són totalment
diferents: així, quan estem davant d'un termini de prescripció, estem davant d'un termini que és
susceptible de ser interromput per l'exercici de determinades actuacions (no qualsevol actuació,
article 1973 Cc), circumstància que determina que el termini torni a computar-se des de l'inici en
el moment en què cessi la interrupció, mentre que si el termini és de caducitat, aquest se suspèn,
sense possibilitat que es computi novament des de l'inici quan es reemprengui.

D'altra banda, la prescripció és una circumstància que s'ha d'apreciar a instància de part (atès que
l'interès legítimament protegit en aquest cas és l'individual pel fet d'oposar-se a un exercici dilatat
o tardà del dret subjectiu), mentre que la caducitat s'ha d'apreciar d'ofici (ja que en aquest cas
preval l'interès general perquè interessa la ràpida resolució i certesa de determinades situacions
jurídiques).

En qualsevol cas, com s'assenyalava, la llei procedimental estableix quin és el termini de què
disposa el particular per exercir l'acció reclamatòria enfront de l'Administració pública, que és un
termini de prescripció d'un any des del moment en què té lloc l'acte que motiva la indemnització o
se'n manifesten els efectes lesius.

Per tant, aquest és el moment en què neix en el patrimoni del particular el dret subjectiu a exercir
l'acció per plantejar una reclamació adreçada a obtenir una declaració d'existència de
responsabilitat per part d'una administració pública (o d'un altre poder públic) lesiva dels seus
drets i interessos legítims.

És el dies a quo, la data en què comença a transcórrer el termini prescriptiu d'exercici de l'acció
reclamatòria. Un cop determinat el dia en què s'inicia aquest termini, queda també determinat, a
priori, quin és el darrer dia del termini per plantejar vàlidament, a l'empara de la legalitat, la
reclamació o dies ad quem. I diem a priori perquè aquest termini, tal com s'ha exposat, pot ser
susceptible de ser interromput, fet que determinaria, doncs, la variació del dies ad quem de
l'exercici de l'acció.
No obstant això, s'ha de dir que la llei mateixa matisa aquesta regla general per determinar el dia
inicial del còmput del termini d'exercici de l'acció en determinats supòsits, fonamentalment en
funció del tipus de dany al·legat, o de l'activitat administrativa generadora del dany de què es
tracti.

Així, la norma estableix que en el cas de danys de caràcter físic o psíquic a les persones, el
termini per exercir l'acció comença a comptar des de la curació o la determinació de l'abast de les
seqüeles. O que en el cas que sigui procedent reconèixer el dret a indemnització per anul·lació en
via administrativa o contenciosa administrativa d'un acte o disposició de caràcter general, el dret a
reclamar prescriu a l'any de la notificació de la resolució administrativa o de la sentència definitiva
que declari aquella anul·lació, segons correspongui.

Finalment, en els supòsits de reclamacions de responsabilitat patrimonial a què es refereixen els

apartats 4 i 5 de l'article 32 de la LRJSP (responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador per lleis
declarades inconstitucionals, o contràries al dret de la Unió Europea), el dret a reclamar prescriu a
l'any de la publicació en el Butlletí Oficial de l'Estat o en el Diari Oficial de la Unió Europea de la
sentència que declari la irregularitat de la norma, segons correspongui.

És força important, doncs, concretar el dia en què s'ha d'entendre que s'ha produït el dany en
l'esfera jurídica i patrimonial de l'administrat, atès que és a partir d'aquest moment en què
comença a córrer el termini prescriptiu de l'acció de reclamació. En aquest punt ha estat molt
important la tasca dels jutjats i tribunals, que amb la seva doctrina jurisprudencial han concretat i
delimitat els contorns d'aquesta qüestió.

En aquest sentit, la jurisprudència del Tribunal Suprem, i concretament de la Sala Contenciosa

Administrativa, ha consolidat la doctrina de l'actio nata, de conformitat amb la qual el naixement
de l'acció té lloc quan concorren i conflueixen els elements fàctics i jurídics que permeten l'exercici
de l'acció. D'acord amb aquesta doctrina, el que es fa és, bàsicament, constatar el règim establert
a l'article 1969 del CC (segons el qual el temps per a la prescripció de tota classe d'accions, quan
no s'hagi disposat una altra cosa, s'ha de comptar des del dia en què es van poder exercir).

La doctrina de l'actio nata impedeix que es pugui iniciar el còmput del termini de prescripció per a
l'exercici de l'acció fins al moment en què es tingui un coneixement correcte del dany causat i de
la resta d'elements de caràcter fàctic i jurídic, fins al moment en què conflueixin tots aquests
elements essencials per a l'exercici de l'acció.

La jurisprudència s'ha pronunciat en nombroses resolucions sobre el fet que el moment en què
neix l'acció de reclamació (i, per tant, comença a transcórrer el termini de prescripció per exercir-
la) és el moment en què s'ha produït "el fet o acte que motiva la indemnització o de manifestar-
se'n l'efecte lesiu i es va poder exercir l'acció, conjuntura que es produeix quan es completen els
elements fàctics i jurídics que permeten l'exercici de l'acció […] i que en el cas que s'analitza […]
aquesta circumstància es produeix quan l'Administració va reconèixer la incapacitat permanent
total o per al servei per resolució […] i el jutjat va estimar, per sentència, la demanda formulada
per l'actor que declarava la incapacitat permanent absoluta, doncs des d'aquest moment l'actor
coneixia els elements fàctics derivats de l'assetjament produït entre els anys […] i les
conseqüències jurídiques en les quals fonamenta la responsabilitat patrimonial"

La jurisprudència ha distingit, als efectes que ara es comenten, entre danys permanents i danys
continuats, entenen que són permanents "aquells en els quals l'acte generador dels danys
s'esgota en un moment concret encara que el resultat lesiu sigui inalterable i permanent en el
temps", i continuats "aquells que, perquè es produeixen dia a dia, de manera prolongada en el
temps i sense solució de continuïtat, és necessari deixar passar un període de temps més o
menys llarg per poder avaluar econòmicament les conseqüències del fet o de l'acte que el causa.
I respecte d'aquests darrers, el dies a quo per a l'exercici de l'acció és aquell en què es coneixen
definitivament els efectes del sacrifici o menyscapte" (STS de 20 de febrer de 2001).
5.2 Procediments
A l'empara del que disposa l'article 149.1.18.a de la CE, que estableix la competència exclusiva
de l'Estat en matèria de procediment administratiu comú, sens perjudici de les especialitats
derivades de l'organització pròpia de les comunitats autònomes, i en matèria del sistema de
responsabilitat de totes les administracions públiques, el legislador ordinari ha decidit, mitjançant
les reformes que han tingut lloc l'any 2015, operar un canvi important i substancial en matèria de
responsabilitat patrimonial de les administracions públiques, però, de manera significativa,
respecte del procediment a seguir en les reclamacions de responsabilitat patrimonial que es
plantegin.

Així, en el que ara interessa, amb l'aprovació de la LPACAP el legislador ha decidit regular el
procediment per instruir i resoldre reclamacions de responsabilitat patrimonial de manera
integrada amb els tràmits del procediment administratiu comú, sense singularitzar-ne un
procediment propi per a la institució juridicopública que és la responsabilitat patrimonial, però
recollint determinats aspectes o singularitats d'aquest procediment com a especialitat del
procediment administratiu comú.

Aquest plantejament respon, d'acord amb l'exposició de motius, a un dels objectius que
persegueix la llei, com és la simplificació dels procediments administratius, i contribueix a
augmentar la seguretat jurídica en disposar d'un únic procediment comú i a evitar la dispersió
normativa existent (d'acord amb l'anàlisi duta a terme per la Comissió per a la Reforma de les
Administracions Públiques, CORA, respecte del sector públic i de l'ordenament
juridicoadministratiu, i artífex de les reformes operades pel legislador ordinari l'any 2015).

D'acord amb l'article 1 de la LPACAP, la llei té com a objecte:

"regular els requisits de validesa i eficàcia dels actes administratius, el procediment administratiu comú a
totes les administracions públiques, incloent-hi el sancionador i el de reclamació de responsabilitat
patrimonial de les administracions públiques […]".

Consegüentment, mitjançant la disposició derogatòria única de la llei, s'ha derogat expressament

tant la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del
procediment administratiu comú, com el Reial decret 429/1993, de 26 de març, pel qual s'aprova
el reglament dels procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat
patrimonial.

Els principis bàsics de la institució es regulen a la LRJSP -mantenint la naturalesa de la

responsabilitat patrimonial tal com ja es regulaven fins aleshores-, i els aspectes procedimentals,
a la LPACAP, com un procediment administratiu comú amb algunes especialitats.

Cal posar en relleu que, fins a l'aprovació de la LPACAP, el procediment per instruir i resoldre
reclamacions de responsabilitat patrimonial era un procediment singularitzat i especial, tenia
cobertura legal a la llei procedimental vigent -d'acord amb el reconeixement constitucional de què
gaudeix aquesta institució de dret públic- i es trobava regulat en la norma reglamentària
corresponent.

Concretament, els articles 142 i 143 de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, ja citada, feien
referència a l'existència d'un procediment general i un d'abreujat, respectivament, per tramitar les
reclamacions que s'exercissin per determinar la responsabilitat patrimonial, i remetien al
desenvolupament reglamentari que es dugués a terme per determinar la concreta tramitació
procedimental en cada cas.
Mitjançant el Reial decret 429/1993, de 26 de març, ja citat, es van regular els diferents
procediments que es podien instruir en la matèria, a l'efecte "de reconèixer el dret a indemnització
dels particulars en els termes establerts a la llei, per les lesions que patissin en qualsevol dels
seus béns i drets sempre que la lesió fos conseqüència del funcionament normal o anormal dels
serveis públics, tret dels casos de força major o de danys que el particular tingués el deure jurídic
de suportar d'acord amb la llei; i també per al reconeixement de la responsabilitat patrimonial en
què poguessin incórrer les administracions públiques quan actuessin en relacions de dret privat"
(art. 2 del RD 429/1993).

Amb la regulació legal vigent, els preceptes relatius a l'articulació del procediment administratiu en
matèria de responsabilitat patrimonial estan dispersos al llarg de l'articulat de la llei, en tractar-se,
com s'ha dit, d'un procediment administratiu comú per a qualsevol procediment administratiu, amb
determinades particularitats en alguns dels seus tràmits (inici, informes, resolució, etc.). La llei
també disposa la tramitació simplificada del procediment administratiu comú de responsabilitat
patrimonial a l'article 96, concretament a l'apartat quart d'aquest precepte, que considera les
circumstàncies que habiliten la possibilitat d'iniciar el procediment simplificat en aquesta matèria.

La tramitació i el contingut de l'expedient administratiu, però, se sotmeten a les disposicions de

qualsevol procediment comú tramitat de manera simplificada.

Per la seva banda, tenint en compte les disposicions ja esmentades de l'article 149.1.18.a de la
CE, quant al procediment administratiu, que reconeix a les comunitats autònomes la competència
per establir les especialitats derivades de la seva organització pròpia, dins dels límits de la
competència exclusiva de l'Estat en aquesta matèria, s'ha de dir que l'Estatut d'autonomia de
Catalunya (EAC) estableix que correspon a la Generalitat de Catalunya, en matèria d'organització
de la seva administració, la competència exclusiva sobre l'estructura, la regulació dels òrgans
públics i el funcionament i l'articulació territorial, així com les diverses modalitats organitzatives i
instrumentals per a l'actuació administrativa (art. 150).

En matèria de responsabilitat patrimonial, l'article 159 de l'EAC disposa que correspon a la

Generalitat en matèria de règim jurídic i procediment de les administracions públiques catalanes,
la competència exclusiva en allò que no estigui afectat per l'article 149.1.18.a de la CE,
competència que inclou, entre altres aspectes, les normes de procediment administratiu que
derivin de les particularitats de dret substantiu de Catalunya o de les especialitats de l'organització
de la Generalitat; i en matèria de responsabilitat patrimonial, la Generalitat deté la competència
compartida per establir les causes que poden originar responsabilitat en relació amb les
reclamacions dirigides a la Generalitat, d'acord amb el sistema general de responsabilitat de totes
les administracions públiques.

A la vista de les disposicions de la CE i estatutàries, i el desenvolupament de la legislació bàsica

de l'Estat, el legislador català va dictar la Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i de
procediment de les administracions públiques de Catalunya, l'objecte de la qual és regular el
règim jurídic de les administracions públiques de Catalunya, i regular les especificitats del
procediment administratiu comú que li són pròpies.

En el mateix sentit que succeïa durant la vigència de la derogada Llei 30/1992, abans esmentada,
Catalunya disposa d'una regulació específica i pròpia en matèria de procediment administratiu
comú que s'ajusta adequadament al marc competencial establert per la CE i l'EAC, i a la
normativa bàsica estatal en matèria de procediment administratiu i del sistema de responsabilitat
de les administracions públiques. En aquest punt cal recordar que l'article 84.2 de la Llei catalana
de 2010, té un mandat específic al Govern, pel qual aquest ha de regular per decret un
procediment general i un procediment abreujat per a determinar la responsabilitat patrimonial.

En conseqüència, doncs, en tot allò que no s'oposi a les disposicions de la LPACAP i la LRJSP,
són aplicables en aquesta matèria les disposicions que conté la llei procedimental catalana, així
com les que regulen les especificitats derivades de l'organització pròpia de la Generalitat.
5.2.1 Òrgans competents
La competència per instruir i resoldre els procediments correspon als òrgans que la tinguin
expressament atribuïda en virtut de la llei (article 6 de la Llei 26/2010, de 3 d'agost, abans
esmentada, segons el qual la competència és irrenunciable, i l'han d'exercir de manera precisa els
òrgans administratius que la tenen atribuïda com a pròpia, llevat dels casos de delegació o
avocació; en el mateix sentit, article 8 de la LRJSP), atès, que en un altre cas, l'acte que es dictés
incorreria en un vici determinat de la seva invalidesa, que en podria determinar la nul·litat de ple
dret, si aquella fos manifesta.

L'Administració pública a què s'ha d'imputar la lesió patrimonial causada és l'Estat, la comunitat
autònoma, l'entitat local o l'entitat del sector públic institucional que correspongui. De conformitat
amb el marc jurídic exposat en el punt anterior, correspon a cada Administració pública delimitar,
dins de l'àmbit de la seva organització, quins han de ser els òrgans administratius competents tant
per a la instrucció del procediment de responsabilitat patrimonial com per a la seva resolució.

Així, pel que fa a les reclamacions adreçades a l'Administració de l'Estat, i d'acord amb l'article 92
de la LPACP, la competència per a la resolució dels procediments correspon al ministre respectiu,
tret que una llei atribueixi la competència al Consell de Ministres, com és el cas dels supòsits de
responsabilitat patrimonial de l'Estat legislador (art. 32.3 de la LRJSP).

També correspon al Consell de Ministres fixar la quantia indemnitzadora pertinent en els supòsits
en què el TC hagi declarat l'existència d'un funcionament anormal en la tramitació dels recursos
d'empara o de les qüestions d'inconstitucionalitat, mitjançant procediment tramitat pel Ministeri de
Justícia (art. 32.8 de la LRJSP).

Quant a les reclamacions plantejades en l'àmbit autonòmic, la llei determina que els procediments
de responsabilitat patrimonial els han de resoldre els òrgans competents de les comunitats
autònomes, de conformitat amb les disposicions organitzatives pròpies.

En el cas de l'Administració de la Generalitat de Catalunya, i a la vista del marc normatiu ja referit,

cal tenir en compte el que disposa la Llei 26/2010, de 3 d'agost, que regula com s'ha dit el règim
jurídic de les administracions públiques de Catalunya així com les especificitats del procediment
administratiu que els són pròpies.

En matèria de responsabilitat patrimonial, la llei esmentada regula en el títol VI les disposicions

generals del règim de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques catalanes
(capítol I) i les especificitats dels procediments de responsabilitat patrimonial (capítol II) que han
de ser desenvolupades per norma reglamentària.

Pel que fa als òrgans competents, s'estableix que, en l'àmbit de l'Administració de la Generalitat,
els òrgans competents per iniciar i instruir els procediments són els que determinen les
disposicions reglamentàries de caràcter organitzatiu i, a manca d'aquesta disposició, els òrgans
que en cada cas designi el conseller o consellera del departament, tenint en compte que, en tot
cas, la competència per dictar la resolució que posi fi al procediment o, si escau, per aprovar
l'acord convencional, correspon a la persona titular de cada unitat departamental (art. 83).

Respecte de l'àmbit local, de conformitat amb l'article 92 de la LPACAP ja citat, en el mateix sentit
que s'estableix pel que fa als procediments de responsabilitat patrimonial de l'àmbit autonòmic,
correspon a les entitats que integren l'Administració local, de conformitat amb les seves potestats
autoorganitzatives, determinar els òrgans competents per instruir i resoldre aquests procediments.

☝
5.2.2 Procediment general

Com qualsevol procediment administratiu, el procediment que s'ha de seguir per instruir i resoldre
les reclamacions de responsabilitat patrimonial que formulin les persones legitimades, s'ha de
sotmetre a les disposicions generals i a les garanties establertes a la llei respecte del procediment
administratiu comú, les quals estan regulades en el títol IV de la LPACAP, ja citada, sens perjudici
que, com a qualsevol altra actuació administrativa, els actes que es dictin s'han de sotmetre al
conjunt de les disposicions de la llei quant als requisits de forma dels actes administratius,
requisits de validesa i eficàcia, terminis, etc. (vegeu el material sobre procediment administratiu en
obert de l'EAPC).

A l'efecte de determinar quin és l'iter procedimental en aquesta matèria, es pot dividir la tramitació
del procediment en els següents moments processals, com són l'inici, la instrucció i la terminació
del procediment administratiu de responsabilitat patrimonial.

Iniciació
La llei distingeix, amb caràcter general, dues maneres d'iniciar un procediment administratiu (art.
54):

Els procediments es poden iniciar d'ofici o a sol·licitud de la persona interessada.

Pel que fa, de manera específica, als procediments administratius de responsabilitat patrimonial,
la llei hi fa referència expressa en els articles 61.4 (inici d'ofici a petició raonada d'altres òrgans),
65 (especialitats en l'inici d'ofici) i 67 (sol·licituds d'iniciació dels procediments de responsabilitat).

Per al cas de l'inici d'ofici del procediment administratiu per part de l'Administració pública, la llei
indica que els procediments s'han d'iniciar d'ofici per acord de l'òrgan competent, bé per pròpia
iniciativa o com a conseqüència d'ordre superior, a petició raonada d'altres òrgans o per denúncia.

En aquest sentit, l'inici d'ofici d'un procediment de responsabilitat patrimonial no difereix d'altres
supòsits en què el procediment administratiu s'iniciï d'aquesta manera, si bé la llei estableix dues
especialitats en relació amb els procediments en matèria de responsabilitat patrimonial: d'una
banda, quan el procediment s'iniciï per la petició raonada d'altres òrgans, aquesta petició ha
d'individualitzar la lesió produïda en relació amb la persona o grup de persones, la relació de
causalitat amb el funcionament del servei públic al qual s'imputa el dany causat, l'avaluació
econòmica si fos possible, així com el moment en què es va produir efectivament la lesió (art.
61.4).

És a dir, la petició raonada d'un altre òrgan adreçada a iniciar un procediment de responsabilitat
patrimonial ha d'incorporar l'acreditació dels elements objectius de la responsabilitat patrimonial.

D'altra banda, abans d'iniciar un procediment de responsabilitat patrimonial d'ofici, cal comprovar
que no ha transcorregut el termini de prescripció de l'acció, i l'acord d'inici s'ha de notificar a la
persona presumptament lesionada perquè formuli al·legacions i aporti documentació o informació
que consideri adient i proposi la prova que entengui pertinent per reconèixer el seu dret
indemnitzador (art. 65).

El procediment iniciat d'ofici s'ha d'instruir encara que els presumptes perjudicats no compareguin
en el termini concedit per fer al·legacions -10 dies- (art. 65.2). A mode d'incís, convé recordar que,
d'acord amb la llei, els terminis administratius que s'expressin en dies s'han d'entendre que són
dies hàbils, excloent-ne del còmput dissabtes, diumenges i els declarats festius, tret que una llei o
el dret de la Unió Europea assenyali que es tracta de dies naturals (art. 29 de la LPACAP).
En el cas de l'inici del procediment a instància de la persona interessada (art. 66 i següents), que
és la manera més habitual d'inici del procediment de responsabilitat patrimonial, només és
possible demanar l'inici del procediment si no ha prescrit el dret a reclamar (art. 67), que, com ja
s'ha comentat en un altre apartat d'aquesta unitat, és un termini de prescripció d'un any des del
moment en què es va produir el fet o acte que motivi la indemnització, sens perjudici de les regles
especials sobre el còmput d'aquest termini en determinats supòsits (danys físic o psíquics a les
persones, anul·lació d'actes en via administrativa o contenciosa administrativa, danys derivats de
la declaració d'inconstitucional d'una llei, etc.).

La sol·licitud que presenti la persona interessada ha de complir un seguit de requisits (art. 67): en
primer lloc, com a qualsevol altra sol·licitud, han de constar totes les dades que permetin
identificar la persona sol·licitant, fets, raons i petició que formula, signatura, òrgan o unitat a la
qual s'adreça la sol·licitud, i de conformitat amb la tramitació electrònica del procediment, el mitjà
electrònic on cal practicar les notificacions o, si no n'hi ha, quan correspongui, el lloc físic on dur-
les a terme (és interessant en aquest punt fer una remissió a l'article 14 de la LPACAP, quant a
les persones obligades a relacionar-se electrònicament amb l'Administració pública).

En segon lloc, i en tractar-se d'un procediment de responsabilitat patrimonial, esdevé necessari

que, a més, la sol·licitud incorpori altres aspectes, com són la identificació dels requisits objectius
de la responsabilitat, de la mateixa manera que succeeix amb l'acord d'inici d'ofici del
procediment: lesions produïdes, presumpta relació de causalitat entre aquestes i el funcionament
del servei públic, l'avaluació econòmica de la responsabilitat, si fos possible, i el moment en què
es va produir la lesió.

En aquest moment procedimental, juntament amb la presentació de la sol·licitud, la persona

interessada -o qui actuï en representació seva, article 5 de la llei- hi ha d'acompanyar totes les
al·legacions, documentació o informacions, així com la proposició de prova que consideri adient
per donar suport a la seva pretensió indemnitzadora (art. 67).Si la sol·licitud no reuneix els
requisits esmentats, l'òrgan administratiu corresponent ha de requerir a la persona sol·licitant
perquè corregeixi i millori la seva sol·licitud en el termini de deu dies [cal tenir present que el
termini de deu dies és un termini que s'ha generalitzat a la llei com a termini general per acomplir
tràmits, art. 73], sota l'advertiment de desistiment en cas que no atengui l'esmentat requeriment
(art. 68).

La persona interessada té dret, entre d'altres, a comunicar-se electrònicament amb l'Administració

pública, a través del Punt d'accés general, i a ser assistit en l'ús dels mitjans electrònics (art. 13
de la LPACAP), a obtenir còpia dels documents que presenti i que continguin els procediments, a
conèixer en qualsevol moment l'estat de tramitació dels procediments en què tingui la
consideració d'interessat, a identificar les autoritats i el personal al servei de les administracions
públiques sota la responsabilitat dels quals es tramitin els procediments, etc. (art. 53).

Instrucció
Un cop presentada la sol·licitud, l'òrgan administratiu competent per a la instrucció ha d'iniciar el
procediment, encara que sigui per, posteriorment, inadmetre'l (en aquest sentit, la Sentència del
TSJ de Madrid de 21 d'abril de 2001, d'acord amb la qual l'inici del procediment no implica el
reconeixement de responsabilitat administrativa, sinó que és el mitjà per decidir si existeix o no la
dita responsabilitat).

En aquest moment processal, l'òrgan competent per a la instrucció ha de dur a terme la

comunicació establerta a l'article 21.4 de la llei, tràmit força important en el marc de qualsevol
procediment administratiu amb vista a les garanties dels administrats, mitjançant la qual l'òrgan
competent informa la persona interessada del termini màxim establert per a la resolució del
procediment, dels mitjans de notificació, de la normativa aplicable i, sobretot, dels efectes que
pugui produir el silenci administratiu.
Un cop admesa a tràmit la sol·licitud presentada, el procediment s'ha d'impulsar d'ofici en tots els
seus tràmits a través de mitjans electrònics, sota el principi de celeritat, respectant els principis de
transparència i publicitat.

En conseqüència, s'han de concentrar en un sol acte tots els tràmits que per la seva naturalesa
admetin un impuls simultani (art. 72), i els tràmits els han de formalitzar les persones interessades
en el termini de deu dies a comptar des de l'endemà de la notificació.

És important destacar que els expedients han de tenir format electrònic (art. 70), encara que la
comunicació amb la persona interessada es dugui a terme, per haver-ho triat així quan sigui
possible, per un canal diferent de l'electrònic.

L'òrgan administratiu competent per instruir el procediment ha de dur a terme d'ofici tots els actes
d'instrucció necessaris per determinar, conèixer i comprovar els fets en virtut dels quals s'haurà de
pronunciar la resolució que es dicti, i garantir el ple respecte als principis de contradicció i
d'igualtat dels interessats en el procediment, i sens perjudici del dret de les persones interessades
a proposar les actuacions que requereixen la seva intervenció, o constitueixin tràmits legals o
reglamentaris.

Un dels primers actes d'instrucció que ha de dur a terme l'òrgan instructor és el de sol·licitar, de
manera preceptiva, un informe al servei el funcionament del qual hagi ocasionat presumptament
la lesió indemnitzable (art. 81.1 de la LPACAP), que s'ha d'emetre en un termini que no pot
excedir els deu dies. Es tracta d'una especialitat de procediment de responsabilitat patrimonial.

D'altra banda, pel que fa als tràmits d'al·legacions i d'admissió i pràctica de la prova, els
procediments de responsabilitat patrimonial no presenten, inicialment, d'acord amb la regulació
legal, cap especialitat o singularitat respecte del procediment administratiu comú. No obstant això,
en matèria de mitjans probatoris, és interessant tenir en compte el que disposa l'article 77.6 de la
llei, en combinació amb l'article 80. A

ixí, si bé la norma estableix que tret de disposició expressa en contra, els informes són facultatius
i no vinculants -art. 80.1 de la llei-, quan la prova -proposada i admesa per part de l'òrgan
instructor- consisteixi en l'emissió d'un informe per part d'un òrgan administratiu públic, organisme
públic o entitat de dret públic, s'ha d'entendre que aquest informe té caràcter preceptiu.

Aquesta particularitat sobre la naturalesa dels informes pot donar lloc, si escau, el fet que entri en
joc la institució de la suspensió del termini màxim de resolució del procediment (art. 22 de la
LPACAP, conforme al qual es pot suspendre el termini màxim legal per resoldre el procediment
quan se sol·licitin informes preceptius a un òrgan de la mateixa o diferent Administració pública), i
s'allarga així el termini màxim de resolució del procediment (termini que la llei estableix en sis
mesos, de conformitat amb el que disposa l'article 91 de la LPACAP).

Un cop practicada la prova i instruït el procediment, cal donar participació en el procediment a la

persona o persones interessades, mitjançant el tràmit d'audiència, tràmit que la llei regula a
l'article 82, referint com a única especialitat del procediment de responsabilitat patrimonial la
necessitat de donar audiència en qualsevol cas als contractistes de l'Administració pública, en els
supòsits establerts a l'article 32.9 de la LRJSP, perquè es puguin personar en el procediment, fer
al·legacions i disposar de mitjans probatoris, si escau.

Un cop conclòs el tràmit d'audiència, i dins dels actes d'instrucció del procediment, l'òrgan
instructor ha d'emetre una proposta de resolució de l'expedient -o quan correspongui, una
proposta d'acord de terminació convencional del procediment-, la qual s'ha d'ajustar al contingut
de l'article 91 de la llei, precepte dedicat específicament a les especialitats de la resolució en els
procediments en matèria de responsabilitat patrimonial.
De manera poc clara, la llei regula el contingut de la proposta de resolució (art. 81) fent una
remissió al precepte que regula el contingut de la resolució del procediment de responsabilitat
patrimonial (art. 91), el qual, al seu torn, indica que la resolució que posi fi a aquest tipus de
procediments ha de contenir un seguit de pronunciaments respecte de la concreta petició
indemnitzadora formulada, a més dels requisits propis de les resolucions de qualsevol
procediment administratiu (art. 88). El legislador no ha estat ordenat ni sistemàtic en la regulació
d'aquest tràmit procedimental.

En qualsevol cas, amb caràcter general, la proposta de resolució dels procediments de

responsabilitat patrimonial s'ha de pronunciar sobre totes les qüestions plantejades pels
interessats en el procediment, i les altres que se'n puguin derivar, de conformitat amb un principi
de congruència amb les peticions que aquests hagin formulat; de manera més específica, la
proposta ha de fer un pronunciament sobre l'existència o no de relació causal entre el
funcionament del servei públic i la lesió produïda i, si escau, sobre la valoració del dany causat,
així com la quantia i la manera de la indemnització, quan sigui procedent (art. 91).

L'òrgan instructor del procediment ha de remetre la proposta de resolució, juntament amb

l'expedient administratiu, a l'òrgan competent per sol·licitar el dictamen del Consell d'Estat o de
l'òrgan consultiu autonòmic equivalent, dictamen que preceptivament s'ha de sol·licitar en el cas
que la reclamació econòmica sol·licitada sigui de quantia igual o superior als 50.000 euros, o la
que s'estableixi a la legislació autonòmica corresponent, o quan ho estableixi la llei reguladora del
Consell d'Estat (art. 81 de la LPACAP). La incorporació d'aquest dictamen és una singularitat dels
procediments administratius de responsabilitat patrimonial.

Pel que fa a la remissió de l'expedient administratiu, cal tenir present que l'article 70 de la llei
determina com s'han de conformar els expedients administratius, així com la manera com s'han
de trametre a altres òrgans o unitats administratives.

Pel que fa a l'òrgan consultiu competent, s'ha de dir que en el cas de Catalunya aquest òrgan
consultiu és la Comissió Jurídica Assessora, òrgan que, de conformitat tant amb la LPACAP com
amb la seva llei reguladora, ha d'emetre preceptivament dictamen en els expedients de
responsabilitat patrimonial de l'Administració de la Generalitat de Catalunya o de l'Administració
local quan la quantia indemnitzadora reclamada sigui igual o superior als 50.000 euros (article
8.3.a) de la Llei 5/2005, de 2 de maig, de la Comissió Jurídica Assessora).

Aquest dictamen no té caràcter vinculant, tot i que, si l'òrgan administratiu sol·licitant s'aparta del
criteri del dictamen emès per la Comissió Jurídica Assessora, n'ha de fonamentar els motius que
ho justifiquen (art. 13 de la Llei 5/2005, de 2 de maig).

En el cas de la tramitació simplificada del procediment administratiu, la discrepància del dictamen

de l'òrgan consultiu amb la proposta de resolució, determina la necessitat de retornar a la
tramitació simplificada del procediment, tot i el caràcter no vinculant d'aquest dictamen.

Per al cas que no s'hagi de sol·licitar el dictamen de l'òrgan consultiu, un cop conclòs el tràmit
d'audiència, correspon a l'òrgan instructor del procediment elaborar la proposta de resolució -que,
com s'ha dit, s'ha d'ajustar al que disposa l'article 91 de la llei-, a l'efecte que l'òrgan competent
pugui resoldre la reclamació plantejada (art. 81 de la LPACAP).

Finalment, en aquest punt interessa esmentar que, en el cas de les reclamacions patrimonials
adreçades a l'Administració de la Generalitat de Catalunya, en els supòsits en què hagi de
dictaminar la Comissió Jurídica Assessora, cal que els serveis jurídics de la Generalitat de
Catalunya emetin un informe jurídic, que ha d'acompanyar l'expedient administratiu (de
conformitat amb la Llei 7/1996, de 5 de juliol, d'organització dels serveis jurídics de l'Administració
de la Generalitat de Catalunya, art. 4).

☝
Terminació

D'acord amb l'article 84 de la LPACAP,

posen fi al procediment la resolució, el desistiment, la renúncia al dret en que es fonamenti la sol·licitud, i la

declaració de caducitat.
Aquesta és la disposició general referida a la manera de terminació de qualsevol procediment
administratiu, que és totalment aplicable en el cas dels procediments de responsabilitat
patrimonial.

Un cop s'han dut a terme tots els tràmits d'instrucció del procediment, la manera normal de
terminació del procediment és mitjançant la resolució expressa, dictada en temps i forma, per part
de l'òrgan competent, que ha de contenir els requisits establerts a l'article 88, amb caràcter
general, i a l'article 91 de la LPACAP, com a especialitat en matèria de responsabilitat patrimonial.

En virtut del principi de congruència, la resolució s'ha de pronunciar en aquests procediments

sobre l'existència o no de relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió
produïda, sobre la valoració del dany causat, la quantia i el mode de la indemnització, quan
correspongui, i en tot cas la resolució ha d'estar motivada (art. 35, expressament, i 88 de la
LPACAP).

La resolució dels procediments de responsabilitat patrimonial produeix un seguit d'efectes

juridicoprocessals, d'una banda, i juridicomaterials, de l'altra. Així, respecte dels primers, de
conformitat amb l'article 114 de la LPACAP, la resolució administrativa expressa en els
procediments de responsabilitat patrimonial posa fi a la via administrativa, qualsevol que sigui el
tipus de relació, pública o privada, de què derivi.

A més, atès que els actes que posen fi a la via administrativa poden ser recorreguts
potestativament en reposició davant del mateix òrgan que els hagi dictat, o ser impugnats
directament davant l'ordre jurisdiccional contenciós administratiu (art. 123 de la LPACAP), la
resolució expressa dels procediments de responsabilitat patrimonial deixen oberta, en els termes
expressats, la via revisora jurisdiccional competent.

Cal tenir en compte, d'altra banda, que per al cas que es reconegui en via administrativa
l'existència de responsabilitat patrimonial, s'inicia el procediment d'execució d'aquest acte
administratiu, ja que aquesta resolució constitueix un títol executiu vàlid i obligatori per a
l'Administració pública.

Respecte dels efectes juridicomaterials, cal destacar uns efectes directes i uns d'indirectes.
L'efecte directe derivat del reconeixement per part dels òrgans d'una administració pública de
l'existència d'una responsabilitat patrimonial és el naixement d'una relació obligacional entre el
particular reclamant i aquella Administració pública, que implica el deure, per part d'aquesta
última, de donar compliment a la compensació econòmica (generalment dinerària, però no
exclusivament) acordada en la resolució administrativa i fer-la efectiva, i el dret del primer a exigir
el compliment d'aquesta obligació.

Algunes vegades, es produeixen també un seguit d'efectes indirectes derivats del reconeixement
de l'existència de responsabilitat patrimonial. Així, per exemple, en el supòsit de responsabilitat
patrimonial concurrent de les administracions públiques (art. 33 de la LRJSP), en virtut del
caràcter solidari d'aquesta responsabilitat (art. 1137 del CC), un cop complerta l'obligació de
compensació econòmica per part d'una de les administracions públiques responsables, aquesta
disposa de l'acció corresponent per dirigir-se contra la resta d'administracions obligades per exigir
el pagament de la part corresponent.
O en el cas que els danys s'hagin produït com a conseqüència de la comissió d'un acte tipificat
com a falta administrativa o delicte, s'han de posar en marxa els mecanismes corresponents en
cada cas per exigir la responsabilitat que correspongui a l'agent públic o funcionari autor de
l'actuació danyosa causant de la lesió indemnitzada.

S'ha dit que la manera normal de terminació del procediment de responsabilitat patrimonial és
mitjançant una resolució expressa declaratòria o no de l'existència de la responsabilitat exigida,
que ha de ser notificada dins del termini previst. Hi ha, però, altres maneres de terminació del
procediment, com són la terminació convencional, el silenci administratiu i la terminació anormal.

Respecte de la terminació convencional, s'ha de dir que són vàlides, mutatis mutandi, les
consideracions exposades per al cas de la terminació mitjançant la resolució administrativa
expressa, atès que la diferència fonamental entre una i altra manera de terminació del
procediment, quant als aspectes formals, és precisament la forma que adopta la decisió
administrativa sobre la reclamació plantejada.

Així, durant la instrucció del procediment, un cop dut a terme el tràmit d'audiència, a la vista de les
actuacions practicades i les al·legacions que constin a l'expedient, l'òrgan instructor pot emetre
una proposta d'acord mitjançant la qual es proposi la terminació convencional del procediment
(art. 81 de la LPACAP), acord que l'òrgan competent per resoldre ha de sotmetre a la
formalització per part de l'interessat i de l'òrgan competent per subscriure'l (art. 91 de la LPACAP).

Tot i que no s'indica expressament, es deriva de la redacció de la norma que per a la terminació
del procediment de manera convencional és necessari comptar amb la conformitat de la part
reclamant ("[…] en els casos de procediments de responsabilitat patrimonial, l'acord assolit entre
les parts […]", art. 86.5 de la LPACAP), i l'acord ha de fixar la quantia i el mode de la
indemnització, d'acord amb els criteris establerts per la llei.

Quant a la terminació del procediment per silenci, s'ha de dir que la terminació del procediment
d'aquesta manera evidencia que s'ha produït una crisi en el procediment administratiu, atès que
s'ha incomplert l'obligació legal i expressa que té l'administració pública de resoldre i dictar
resolució expressa i notificar-la en tots els procediments qualsevol que sigui la forma com es van
iniciar (art. 21 de la LPACAP). En aquest punt, vegeu els materials sobre procediment
administratiu de l'EAPC, pel que fa a la institució jurídica del silenci administratiu.

Pel que interessa en matèria de responsabilitat patrimonial, s'ha de dir que, un cop transcorregut
el termini establert per la norma per a la instrucció, la resolució i la notificació de la resolució -o
acord convencional- que posi fi al procediment de responsabilitat (que és un termini de sis mesos
des que es va iniciar el procediment, d'acord amb l'article 91.3 de la LPACAP, sens perjudici que
pugui ser superior en virtut, per exemple, d'una eventual suspensió del termini màxim per
resoldre, si s'escau, segons l'article 22 de la mateixa llei), es pot entendre que la resolució és
contrària a la indemnització sol·licitada.

La llei estableix, per tant, el sentit del silenci en el cas dels procediments de responsabilitat
patrimonial, que té un sentit desestimatori, i l'estableix tant en seu dels preceptes relatius a les
especialitats del procediment en aquesta matèria (art. 91 de la LPACAP), com quan fa esment del
sentit del silenci en els procediments iniciats d'ofici (art. 24 de la LPACAP).

Un cop produït el silenci, el particular reclamant pot acudir a la via jurisdiccional amb vista de
revisar l'actuació administrativa en defensa dels seus drets i interessos legítims, tal com se li ha
d'haver indicat en la comunicació establerta a l'article 21.4 de la LPACAP.

En aquest sentit, i com a garantia dels administrats, la llei disposa que els actes produïts per
silenci administratiu es poden acreditar per qualsevol mitjà de prova admès en dret, inclòs el
certificat acreditatiu del silenci produït (art. 24.4 de la LPACAP).
Aquest certificat, l'ha d'emetre d'ofici l'òrgan competent per resoldre el procediment en el termini
de quinze dies des que va finalitzar el termini per resoldre'l, sens perjudici que el pugui demanar
la persona interessada en qualsevol moment després de produït el silenci.

Igualment, la terminació anormal del procediment, tal com fa referència l'article 84 de la llei, es pot
produir per desistiment, per renúncia al dret en què es fonamenti la sol·licitud i per la declaració
de caducitat. També produeix la terminació anormal del procediment la impossibilitat material de
continuar-lo per causes sobrevingudes, encara que, certament, aquesta és una circumstància de
difícil encaix en els supòsits de procediments de responsabilitat patrimonial.

Pel que fa al desistiment i a la renúncia (art. 94 de la LPACAP), tot i que ambdues circumstàncies
determinen l'arxivament del procediment, tenen efectes oposats, perquè la primera comporta
l'abandonament per part de la persona interessada de la sol·licitud plantejada, aquella en concret,
sens perjudici que se'n pugui plantejar una de nova sempre dins del termini de prescripció de
l'acció (SSTS de 28 de maig de 1984 i 5 de maig de 1989) per iniciar un nou procediment, mentre
que la segona comporta la renúncia al dret, de manera que no es podrà plantejar un nou
procediment en el futur sobre aquell mateix dret.

Finalment, pel que fa a la declaració de caducitat (art. 95 de la LPACAP), té lloc quan el

procediment romangui paralitzat per causa imputable a la persona interessada, després d'haver
estat advertida per l'Administració pública corresponent que un cop transcorreguts tres mesos es
declararà la caducitat del procediment. La caducitat no comporta la prescripció de les accions,
però els procediments caducats no interrompen el termini de prescripció.

5.2.3 Procediment simplificat

La tramitació simplificada del procediment administratiu comú i, per tant, també del procediment
de responsabilitat patrimonial, és regulada a l'article 96 de la LPACAP, i el que interessa dir en
primer lloc és que es tracta d'un procediment que simplifica o redueix tràmits i terminis respecte
del procediment ordinari, però no és un procediment tramitat d'urgència (establert a l'article 33 de
la llei citada, i que es tramita quan raons d'interès públic així ho aconsellin).

L'article 96 de la llei regula amb caràcter general els requisits necessaris per poder instruir i
resoldre un procediment de manera simplificada, i l'apartat 4 conté les especialitats d'aquest
procediment en matèria de responsabilitat patrimonial, referides bàsicament a la fase d'inici del
procediment.

Amb caràcter general, s'estableix que el procediment simplificat s'ha de resoldre en un termini de
trenta dies (a comptar des del dia següent a aquell en què es notifiqui a la persona interessada
l'acord de tramitació simplificada del procediment), tret que resti menys temps per a la tramitació
ordinària.

En qualsevol cas, la tramitació ordinària del procediment queda en suspens (si ja s'hagués iniciat)
per la decisió d'instruir-lo de manera simplificada, i es pot retornar a aquesta tramitació ordinària
en qualsevol moment anterior a la resolució, per decisió de l'òrgan competent, o necessàriament
quan el dictamen de l'òrgan consultiu competent sigui contrari al fons de la proposta de resolució
que s'hagi emès -en els procediments en què s'hagi d'emetre aquest dictamen.

Així, pel que fa específicament als procediments de responsabilitat patrimonial, i d'acord amb la
norma, la iniciativa per acordar l'inici i la tramitació d'un procediment de responsabilitat patrimonial
de manera simplificada correspon a l'òrgan instructor del procediment, un cop iniciat aquest de
manera ordinària.
A més, les causes que habiliten per a la tramitació simplificada sembla que no serien les raons
d'interès públic o la manca de complexitat del procediment (art. 96.1 de la LPACAP), com en el
cas del procediment administratiu comú, sinó el fet que, a parer d'aquell òrgan, sigui inequívoca la
relació de causalitat entre el funcionament del servei públic i la lesió, així com la valoració
econòmica del dany causat i el càlcul de la quantia indemnitzadora.

Pel que fa a la instrucció del procediment, l'apartat 6 de l'article 96 de la LPACAP estableix que,
en tot cas, els procediments tramitats de manera simplificada (per tant, també els de
responsabilitat patrimonial) han de constar únicament dels tràmits que especifica, sota
advertiment que la realització de qualsevol altre tràmit diferent dels que s'hi esmenten comportarà
la tramitació del procediment de manera ordinària (apartat 7).

S'ha de dir que de la primera lectura de l'apartat 6 de l'article esmentat, sobre els tràmits que han
de constar únicament en el procediment tramitat de manera simplificada, se'n desprèn que la
regulació d'aquest procediment sembla que no ha estat explícitament pensada per a
procediments de responsabilitat patrimonial, sinó per a un procediment administratiu comú,
incloent-hi els tràmits més essencials i indispensables en la generalitat dels procediments
administratius (a diferència del que succeïa amb l'anterior regulació del procediment abreujat,
establerts al Reial decret 429/1993, de 26 de març, pel qual s'aprova el Reglament dels
procediments de les administracions públiques en matèria de responsabilitat patrimonial -
actualment derogat per la LPACAP-, de conformitat amb la qual la tramitació abreujada del
procediment reduïa bàsicament els terminis establerts per a la realització dels actes d'instrucció,
però formaven part de l'expedient corresponent la totalitat de les actuacions, documents i
informacions que fins a aquell moment constessin a l'expedient instruït). Així, per exemple,
d'acord amb la literalitat de la norma, no es fa esment de l'informe del servei que presumptament
ha ocasionat el dany pel qual es reclama, informe que de conformitat amb l'article 81 de la llei té
caràcter preceptiu.

Finalment, un cop duts a terme els tràmits establerts a la llei i incorporada la documentació
oportuna, sempre que no concorri la circumstància establerta al darrer paràgraf de la lletra g de
l'article 96.6 de la llei (dictamen de l'òrgan consultiu contrari al fons de la proposta de resolució,
contrarietat que caldria interpretar referida a la no existència d'una relació inequívoca de causalitat
entre el funcionament del servei públic i la lesió produïda, i que determinaria la necessitat de
continuar la tramitació del procediment d'acord amb la tramitació ordinària, amb la convalidació de
les actuacions que s'haguessin dut a terme durant la tramitació simplificada), la tramitació
simplificada del procediment ha de concloure amb la resolució administrativa pertinent, que ha de
contenir els pronunciaments establerts als articles 88 i, en tot cas, 91 de la LPACAP, que posa fi
al procediment de responsabilitat patrimonial.
Unitat 6: La responsabilitat d'autoritats i del
personal de les administracions públiques

El sistema de responsabilitat patrimonial de les administracions públiques i dels poders públics es

basa en dos eixos determinants, com són: la determinació dels danys que es pretenen imputar a
l'Administració pública titular del servei causant d'aquell dany i la concreció de a qui s'ha d'imputar
el dany causat dins d'aquella organització.

No es pot oblidar que les administracions públiques són persones jurídiques, i que actuen
mitjançant les persones físiques adscrites als òrgans i a les unitats administratives. D'acord amb
el que s'ha tractat a la unitat 2, tal com està actualment configurada la institució de la
responsabilitat patrimonial en l'ordenament jurídic espanyol, la imputació del dany causat com a
conseqüència d'una acció administrativa o d'un poder públic no es fa directament sobre la
persona autora de l'acció, sinó que la imputació recau sobre l'organització titular del servei
causant. Per tant, qui respon del dany és directament l'organització pública en què presta serveis
la persona autora de l'acció.

Tradicionalment, això no sempre ha estat així. De manera sintètica, es pot dir que des del principi
del segle XX i fins a arribar als anys cinquanta, aproximadament, la responsabilitat pels danys
ocasionats a terceres persones en ocasió de la prestació d'un servei públic requeia gairebé en
exclusiva sobre el funcionari o l'autoritat pública que duia a terme l'acció danyosa, en
concordança amb la concepció d'una responsabilitat subsidiària de les administracions públiques;
a partir de la dècada dels cinquanta el legislador opta per configurar una responsabilitat pública
de caràcter directe, i determina que la responsabilitat pels danys causats en ocasió de la
prestació dels serveis públics ha de recaure en l'Administració pública, i atorga al particular
lesionat diferents possibilitats d'accionar per reclamar la reparació de dany causat.

Així, respecte de la responsabilitat civil extracontractual aplicable a l'Administració pública, tenint

en compte que el CC de 1889 establia l'obligació de reparar el dany causat per actes propis (art.
1902) i per actes de tercers pels quals s'hagués de respondre (art. 1903) -aquest darrer supòsit es
referia a la responsabilitat dels empresaris pels actes dels seus empleats-, quedava indemne la
responsabilitat de l'ocupador públic enfront dels danys ocasionats pels funcionaris al seu servei;
aquests responien, conforme al primer dels preceptes esmentats, directament dels seus actes,
amb el seu propi patrimoni.

La Llei de 5 d'abril de 1904, sobre responsabilitat dels funcionaris públics de l'ordre governatiu o
administratiu -coneguda com a Llei Maura-, establia la possibilitat d'exigir la responsabilitat
patrimonial de les autoritats i funcionaris per part dels particulars, en exclusiva, a títol de dol o de
culpa.

Aquesta era una llei suficientment important i significativa, atès que regulava una responsabilitat
civil dels funcionaris governatius (excloïa els jutges, els magistrats i els funcionaris militars)
mitjançant una acció directa per part dels administrats o particulars presumptament lesionats, que
calia formular davant la jurisdicció ordinària.

La infracció, l'havia de cometre el funcionari en l'exercici del seu càrrec, mitjançant actes o
omissions d'algun precepte, i requeria una reclamació prèvia per escrit contra el funcionari on
s'indiqués la infracció comesa, per tal que quedés obligat a reparar el reclamant pels danys
ocasionats.
Era una responsabilitat personal del funcionari, i quedaven obligats a respondre també els hereus
del funcionari i el superior jeràrquic que aprovés expressament l'actuació danyosa; l'Administració
no responia ni de manera subsidiària.

Les dificultats procedimentals establertes pel reglament de desenvolupament d'aquesta Llei, però,
van fer gairebé inoperant l'exigència directa de responsabilitat al funcionari autor de la conducta
danyosa.

La diferència entre el règim d'exigència de responsabilitat en l'àmbit públic respecte de l'àmbit

privat era evident, per quant l'Administració pública no responia directament pels danys
ocasionats pel personal al seu servei, mentre que en virtut de les disposicions derivades del dret
civil comú, l'empresari privat responia pels actes dels seus dependents, sempre que no acredités
que havia actuat amb prou diligència per evitar la producció d'aquells danys i exonerar-se, així, de
l'obligació de respondre (inversió de la càrrega de la prova).

Per la seva banda, la Constitució republicana de 1931 va introduir, com a novetat, a l'article 41, la
possibilitat de la responsabilitat subsidiària de l'Estat o de l'entitat local corresponent "si el
funcionari públic, en l'exercici del seu càrrec, infringeix els seus deures amb perjudici de tercer".
Però en realitat es tractava d'un petit reforç de les garanties dels particulars atès que el primer
obligat a respondre pels danys ocasionats continuava sent el funcionari o autoritat pública causant
del dany.

No va ser fins a la Llei de l'Administració local de 1950 que es va establir, juntament amb una
responsabilitat subsidiària de la corporació local, una sort de responsabilitat directa de l'ens
públic, únicament en els supòsits en què la responsabilitat no es pogués atribuir a cap funcionari o
autoritat.

La Llei de règim jurídic de l'Administració de l'Estat de 1957 va representar un punt d'inflexió

significatiu i un canvi d'orientació en la matèria, atès que va establir un sistema de responsabilitat
patrimonial ampli i més garantista per al particular, mitjançant l'establiment d'un sistema de
responsabilitat patrimonial pública de caràcter directe i objectiu, abandonant així la noció anterior
de la subsidiarietat i subjectivitat de l'acció danyosa.

Amb aquest canvi d'orientació i de regulació legal, el règim jurídic de la responsabilitat pública
passa a ser més ampli que el règim de responsabilitat de dret comú de l'empresari pels actes dels
seus dependents, recollit a l'article 1903 del CC (basada en la idea del mal funcionament, en la
culpa del dependent -culpa in operando- i culpa formal de l'empresari -culpa in eligendo). Aquesta
és la tendència que es va imposar i la que actualment opera en el sistema jurídic espanyol de
responsabilitat extracontractual pública.

En aquest moment històric la institució de la responsabilitat patrimonial és objecte d'una regulació

jurídica que la configura com una responsabilitat directa -atribuint la responsabilitat a
l'Administració per garantir la protecció jurídica dels administrats- i objectiva -desvinculant així la
noció de la responsabilitat de la idea de culpa del funcionari. Aquesta és la configuració legal
existent en el moment de promulgar-se la CE de 1978, que va tenir una línia continuista a la Llei
30/1992, de 26 de novembre, en regular un sistema de responsabilitat patrimonial dels poders
públics de caràcter unitari, directe i objectiu, que pretenia -i pretén- una protecció integral dels
administrats enfront dels danys o les lesions que puguin patir com a conseqüència de la prestació
dels serveis públics.

Només vull significar que amb la Llei 4/1999, de 13 de gener, de modificació de la Llei 30/1992, es
van introduir determinades millores en el sistema de responsabilitat patrimonial del personal al
servei de les administracions públiques, com són, per exemple, la desaparició de l'acció directa
del particular perjudicat enfront del funcionari o autoritat pública causant del dany, suprimint les
referències a la responsabilitat civil, i l'establiment d'ofici de l'acció de regrés per part de
l'Administració pública contra el funcionari causant del dany.
De conformitat amb el marc jurídic vigent, la responsabilitat de les autoritats i del personal al
servei de les administracions públiques és regulada als articles 36 i 37 de la LRJSP, i es disposa
expressament l'exigència de responsabilitat patrimonial d'autoritats i personal públic, en el doble
vessant de danys causats a terceres persones i danys ocasionats a l'Administració pública; la llei
disposa també l'exigència de responsabilitat penal del personal al servei de l'Administració, així
com la civil derivada del delicte, quan escaigui.

A títol explicatiu, cal recordar que, juntament amb aquestes modalitats de responsabilitat exigible
a les autoritats i al personal al servei de les administracions públiques, l'ordenament jurídic
estableix l'exigència de la responsabilitat administrativa o disciplinària, derivada de l'incompliment
dels deures i de les obligacions pròpies del personal que comporten la comissió d'infraccions de
naturalesa administrativa (faltes disciplinàries), modalitat de responsabilitat que no és objecte de
tractament en aquesta unitat.

6.1 Responsabilitat patrimonial de les autoritats i personal al

servei de les administracions públiques

L'ordenament jurídic espanyol distingeix, com s'ha comentat anteriorment, la responsabilitat civil
dels funcionaris i del personal al servei de l'Administració per comportaments constitutius de
delicte de la seva responsabilitat per actuacions que no són constitutives de delicte,
responsabilitats que queden sotmeses a règims jurídics diferents: la primera és recollida a les
disposicions del Codi penal (CP); la segona, a les normes reguladores de la responsabilitat dels
funcionaris, establertes en disposicions de naturalesa administrativa, fonamentalment.

Alhora, respecte d'aquest segon tipus de responsabilitat, l'ordenament distingeix entre la

responsabilitat dels funcionaris i agents públics per danys causats a terceres persones
(particulars, en sentit ample) i la causada a l'Administració pública, en els seus béns i drets.

L'article 36 de la LRJSP regula l'exigència de responsabilitat patrimonial de les autoritats i del

personal al servei de les administracions públiques.

"Per fer efectiva la responsabilitat patrimonial […] els particulars han d'exigir directament a l'Administració
pública corresponent les indemnitzacions pels danys i perjudicis causats per les autoritats i el personal al
seu servei." Així mateix, "l'Administració ha d'instruir igual procediment a les autoritats i a la resta de personal
al seu servei pels danys i perjudicis causats en els seus béns o drets, quan hagi concorregut dol, culpa o
negligència greus".

Aquest precepte, tal com ja establia la normativa anterior, regula els supòsits en què es pot
plantejar l'exigència de responsabilitat patrimonial al personal al servei de les administracions
públiques, que són:

- la responsabilitat patrimonial derivada pels danys ocasionats als particulars, com a

conseqüència del funcionament dels serveis públics, en els casos en què l'Administració
corresponent ja hagi indemnitzat aquells particulars, prèvia tramitació del procediment oportú;

- la responsabilitat patrimonial derivada pels danys ocasionats en els béns o drets de la mateixa
Administració pública.
En ambdós supòsits, es tracta d'una responsabilitat civil extracontractual del personal al servei de
les administracions públiques, per comportaments que no són constitutius de delicte, i tant si es
tracta de responsabilitat extracontractual per danys ocasionats a terceres persones com si ho és
pels danys ocasionats a la mateixa Administració pública, en tots dos casos l'autoritat o personal
al servei de l'Administració ha d'haver obrat amb dol, culpa o negligència greus (gravetat referida
tant a la culpa com a la negligència), aspectes que, de conformitat amb la norma, a més han de
servir per determinar tant l'exigència de la responsabilitat com per quantificar, si escau, la
indemnització exigida.

En aquest punt, a mode d'incís i sense fer-ne una anàlisi exhaustiva, convé recordar que quan es
fa esment del dol en l'actuació del funcionari o agent públic, s'està referint a la intencionalitat de
l'actuació, és a dir, a la voluntat de voler causar un dany (en aquests casos, quan l'actuació del
funcionari sigui dolosa, serà segurament una acció delictiva).

Pel que fa als altres dos conceptes que utilitza la norma, la culpa i la negligència greus -termes
que sovint són sinònims-, s'està fent referència a la inobservança greu de les normes més
elementals de diligència pròpies del càrrec o funció encomanada al funcionari públic.

Igualment, en ambdós supòsits, el procediment per fer efectiva l'exigència de responsabilitat

patrimonial s'ha de substanciar de conformitat amb les disposicions que conté la llei de
procediment administratiu, amb les especialitats que corresponguin, procediment que s'inicia
sempre d'ofici.

Hi ha, però, una diferència substancial entre ambdues situacions, encara que el règim jurídic
aplicable sigui el mateix. I és que en el primer cas (danys a tercers), ja hi ha hagut un
pronunciament -bé administratiu, bé judicial per al cas que s'hagi acudit a la jurisdicció
contenciosa administrativa- sobre l'existència de la responsabilitat patrimonial, i sobre la
quantificació d'aquesta responsabilitat, i el que fa l'Administració és exercir l'acció de regrés
contra el funcionari causant.

En el segon dels supòsits (danys a l'Administració pública) aquest procediment previ no s'ha
instruït, atès que no hi ha tercers perjudicats sinó que la perjudicada és la mateixa Administració
pública.

Interessa recordar que l'exercici de l'acció de regrés per part de l'Administració pública s'ha de dur
a terme d'ofici i de manera preceptiva, matís que va ser introduït en la matèria per la Llei 4/1999,
de 13 de gener, de modificació de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, abans citada, enfront de la
situació de discrecionalitat administrativa anterior de l'Administració d'accionar potestativament o
no contra el funcionari causant.

Amb l'establiment d'aquesta exigència d'ofici de la responsabilitat patrimonial al personal i

autoritats al servei de l'Administració pública, va desaparèixer l'acció directa dels particulars
lesionats contra els funcionaris causants del dany que la Llei 30/1992, d'una manera ambigua, en
la seva redacció originària, semblava que permetia.

Quant als requisits subjectius i objectius que han de concórrer per instruir i resoldre aquests
supòsits de responsabilitat patrimonial, són els propis de la institució de responsabilitat
patrimonial, i l'acció -tant la de regrés com l'adreçada contra el funcionari- s'ha d'exercir dins del
termini d'un any des que es va produir el fet causant del perjudici (des del moment de la
satisfacció de la indemnització als particulars lesionats o, si escau, des del moment de la
producció dels fets damnosos en el patrimoni de l'Administració).
A més a més, de conformitat amb l'apartat 4 de l'article 36 de la LRJSP, la llei determina quins
han de ser els tràmits mínims que ha de contenir el procediment per exigir la responsabilitat
corresponent, que s'inicia per acord de l'òrgan competent notificat a l'interessat (i que ha de
contenir els tràmits següents: al·legacions, pràctica de la prova admesa i la que consideri adient
l'òrgan competent, audiència, proposta de resolució i resolució de l'òrgan competent).

Finalment, cal dir que la resolució que resolgui el procediment plantejat posa fi a la via
administrativa (art. 36.5 de la LRJSP), i queda oberta la via contenciosa administrativa a l'efecte
d'eventuals impugnacions jurisdiccionals, sens perjudici de la possibilitat de plantejar de manera
potestativa recurs de reposició davant l'òrgan administratiu que hagi dictat la resolució.

6.2 Responsabilitat penal del personal al servei de les

administracions públiques

L'article 37 de la LRJSP regula l'exigència de la responsabilitat penal del personal al servei de les
administracions públiques.

"La responsabilitat penal del personal al servei de les administracions públiques, així com la responsabilitat
civil derivada del delicte, s'ha d'exigir d'acord amb el que estableix la legislació corresponent."

En aquest punt cal tenir en compte, en primer lloc, que allò que regula aquest precepte realment
no és l'exigència de responsabilitat penal pels actes il·lícits penals comesos pel personal al servei
de les administracions públiques, sinó la determinació que la responsabilitat penal en què pugui
incórrer aquest personal, així com la responsabilitat civil que, si escau, se'n derivi, s'ha d'exigir de
conformitat amb la legislació que correspongui, és a dir, de conformitat amb les disposicions de la
legislació penal.

Cal puntualitzar que la responsabilitat penal és una responsabilitat de caràcter personal, i només
és exigible a les persones que han comès els actes delictius (en aquest sentit, l'article 27 del CP
determina que són responsables criminalment dels delictes els autors i els seus còmplices).

Quant a la responsabilitat civil que es pugui derivar dels delictes comesos, el primer que s'ha de
dir és que la llei disposa que la comissió d'un fet delictiu comporta, necessàriament, l'obligació de
reparar els danys que es puguin haver ocasionant amb l'acte il·lícit (l'article 109 del CP disposa
que l'execució d'un fet descrit per la llei com a delicte obliga a reparar, en els termes establerts a
les lleis, els danys i perjudicis causats); i les persones obligades a reparar el dany civil derivat, si
escau, dels delictes comesos són les persones criminalment responsables (art. 116 del CP,
segons el qual tota persona criminalment responsable d'un delicte ho és també civilment si del fet
es deriven danys o perjudicis).

En determinades ocasions, però, la mateixa norma estableix que la responsabilitat civil es pugui
exigir, si escau, a falta dels qui ho siguin criminalment, a les persones naturals o jurídiques pels
delictes comesos pels seus dependents o empleats, en els termes que la llei determini
(responsabilitat civil subsidiària, establerta als articles 120 i 121 del CP).

Pel que fa, amb caràcter general, a la responsabilitat penal del personal al servei de les
administracions públiques, s'ha de dir que la norma penal concreta totes les conductes que,
conformement a la política criminal imperant, es consideren delictes (l'article 1 del CP determina
que no es pot castigar cap acció ni omissió que no estigui establerta com a delicte per la llei amb
anterioritat a la seva comissió), tant si són comeses per persones que reuneixen la condició de
funcionari o agent públic, com si no; serien els que la doctrina denomina delictes comuns, atès
que no requereixen en el subjecte actiu cap tipus de condició o idoneïtat específica sense la qual
no es pugui cometre el delicte.
Però la norma també disposa un seguit de conductes que només poden ser comeses per
funcionaris públics, per la seva condició específica, i són els denominats delictes especials, atès
que és un requisit de tipicitat objectiva que l'autor del fet reuneixi una determinada característica
(en aquest cas, la condició de ser funcionari públic), sense la qual no seria possible la producció
del fet típic.

Per això, la incidència que la comissió d'un fet delictiu per part d'una persona que gaudeix de la
condició de ser funcionària pública té en el marc de la relació d'especial subjecció que la uneix a
una concreta administració pública depèn en tot cas del tipus delictiu comès, però també del
moment, del lloc i de les circumstàncies que envolten el fet delictiu (per exemple, un funcionari
públic que cometi un delicte contra la salut pública, per tràfic de substàncies estupefaents, al
marge de la seva relació estatutària, o un funcionari públic de serveis penitenciaris que cometi
aquest delicte en el seu àmbit de treball).

Pel que fa, amb caràcter general, a la responsabilitat civil ex delicto (atès que ja hem dit que la
responsabilitat penal és personal en tot cas), d'acord amb la doctrina, els requisits que han de
concórrer perquè neixi aquesta responsabilitat són els següents: cal, en primer lloc, la realització
d'una acció o omissió que sigui constitutiva de delicte, d'acord amb el CP, tant si es tracta d'un
delicte especial de funcionaris com si no ho és; cal, igualment, que l'acció típica s'hagi comès de
manera dolosa o almenys, culposa; i finalment, cal que, de la comissió del fet delictiu, se'n derivin
danys patrimonials, avaluables econòmicament, causats a terceres persones o a la mateixa
Administració pública.

La persona perjudicada pel delicte i pels danys civils extracontractuals derivats del delicte pot
plantejar, a la seva elecció (d'acord amb l'oferiment d'accions que ha d'haver dut a terme l'òrgan
judicial penal [art. 109 de la Llei d'enjudiciament criminal]), l'acció corresponent contra la persona
criminalment responsable en vista a l'exigència de la reparació civil bé en seu penal, juntament
amb el procés penal, o bé mitjançant l'acció de responsabilitat civil, en haver fet la corresponent
reserva d'accions davant la jurisdicció civil. En aquest cas (quan el delicte l'ha comès un servidor
públic), i a diferència de l'acció de responsabilitat patrimonial, la persona perjudicada disposa
d'una acció directa contra el funcionari o agent públic responsable dels danys per exigir-li la
reparació corresponent.

S'ha de dir que malgrat la disposició d'establir la responsabilitat civil en una norma de caràcter
penal, fonamentalment per raons de política criminal i d'economia processal, aquestes regles no
són normes de dret penal, sinó que tenen una naturalesa civil, tot i que incardinades en un procés
penal (de fet, el CC ja disposa que una de les fonts de les obligacions civils són, entre d'altres, els
actes i les omissions il·lícits o aquells en què intervingui qualsevol gènere de culpa o negligència,
art. 1089).

Quant al contingut i l'extensió d'aquesta responsabilitat civil, s'ha de dir que és expressament
recollida a l'article 110 del CP, conforme al qual s'estableix que la responsabilitat civil comprèn la
restitució, la reparació del dany i la indemnització dels perjudicis materials i morals, per aquest
ordre.

Pel que fa a les persones civilment responsables, com ja s'indicava, de conformitat amb el marc
jurídic vigent es pot distingir entre els responsables civils directes i els responsables civils
subsidiaris.

De manera connexa amb el que s'ha anant exposant, els responsables civils directes dels fets
delictius són, precisament, els autors d'aquests fets i els seus còmplices (art. 116 del CP).
Correspon a l'òrgan judicial determinar en cada cas la quota de participació de cadascun dels
responsables civils directes en la responsabilitat que es determini, en cas de concurrència de més
d'un subjecte responsable.
Els responsables civils estan obligats a respondre d'aquesta obligació amb el seu patrimoni,
present i futur (art. 1911 del CC), raó per la qual una eventual declaració d'insolvència del
subjecte obligat no és obstacle perquè la persona perjudicada pugui instar, més endavant, el
compliment de l'obligació, sempre que no hagi prescrit el termini per fer efectiu aquest deute.

En defecte dels responsables civils directes, en determinats supòsits poden ser cridats a
respondre civilment dels danys i perjudicis causats altres subjectes per raó o en virtut de la relació
que guarden amb el fet delictiu o amb el subjecte responsable d'aquell fet.

Estaríem davant una responsabilitat civil subsidiària, nascuda pels danys ocasionats per la
comissió d'un fet penalment il·lícit, que s'exigeix a persona diferent d'aquella que ha comès el
delicte.

L'objectiu d'aquesta configuració concreta de la responsabilitat civil subsidiària derivada de delicte

respon a dues finalitats: d'una banda, establir el mecanisme mitjançant el qual es pugui fer
efectiva la responsabilitat civil declarada quan els primers subjectes obligats -els responsables
civils directes- no hi poden fer front, amb vista a satisfer els interessos de la persona perjudicada;
de l'altra, incentivar que els subjectes titulars de les organitzacions o establiments on s'hagi
produït el fet delictiu -en el cas que el delicte es cometi en el si d'una organització o connectada
amb determinades persones o llocs- perquè prenguin les mesures necessàries per reduir el risc
de producció d'aquests fets delictius.

Així, els articles 120 i 121 del CP disposen que són responsables civils subsidiaris, en defecte
dels obligats primàriament, sempre que concorrin els requisits establerts a la llei, els pares o
tutors pels actes dels fills o dels que convisquin amb ells, els titulars dels mitjans de comunicació
quan aquests s'utilitzin per a la comissió d'actes il·lícits, els titulars dels establiments quan per part
de qui els dirigeixen o dels seus dependents s'infringeixin els reglaments de policia o les
disposicions de l'autoritat relacionats amb el fet punible, les persones naturals o jurídiques
dedicades a qualsevol tipus d'indústria o comerç, pels titulars de vehicles i les administracions
públiques, en sentit ample, pels delictes comesos pels agents al seu servei o autoritats en
l'exercici dels seus càrrecs sempre que la lesió sigui conseqüència directa del funcionament dels
serveis públics, i en aquest cas sens perjudici de la responsabilitat patrimonial que sigui possible
exigir, evitant en tot cas la duplicitat indemnitzadora.

Per tant, a la vista dels preceptes referits, és possible exigir la responsabilitat civil derivada del
delicte a una administració pública per raó dels danys ocasionats pel personal al seu servei en
ocasió de la comissió d'un fet delictiu, quan aquests danys hagin tingut lloc en establiments
titularitat de l'Administració pública, sempre que s'hagin infringit els reglaments de policia o les
disposicions de l'autoritat que estiguin relacionats amb el fet punible (art. 120.3 del CP, es
tractaria d'una responsabilitat locativa), o quan aquest personal al servei d'una administració o ens
públic cometi un delicte en l'exercici de les seves funcions i sigui conseqüència directa del
funcionament dels serveis públics (art. 121 del CP), i sens perjudici de la responsabilitat
patrimonial que, si correspon, es pugui exigir, evitant en qualsevol cas la duplicitat
indemnitzadora.

En el supòsit establert a l'article 120.3 del CP, referit a la crida de l'Administració pública per
respondre de manera subsidiària en defecte del principal obligat quan el fet delictiu hagi tingut lloc
en establiment o dependències de la seva titularitat, és important tenir en compte que cal
acreditar que s'ha produït una violació d'un deure imposat per una llei o una altra norma positiva
de rang inferior (culpa in vigilando, culpa in eligendo), i que no es pot tractar únicament d'una
responsabilitat locativa, per raó del lloc on s'ha produït el fet damnós.

La jurisprudència exigeix de manera uniforme i constant que la infracció de la llei o norma estigui
relacionada amb el fet punible, de manera que sense la infracció esmentada, el fet delictiu no
s'hagués comès.
(SSTS 47/07, de 8 de gener, 1150/06, de 22 novembre, 1546/05, de 29 de desembre, 1208/05, de
28 d'octubre, i per totes, STS 1433/2005, de 13 de desembre, que conté nombrosa jurisprudència
en la matèria així com consideracions amb vista a distingir la responsabilitat exigible per la via de
l'article 120.3 i del 121 del CP).

Respecte del supòsit de l'article 121 del CP, delictes comesos per funcionaris públics en l'exercici
de les seves funcions, sempre que el fet delictiu sigui conseqüència del funcionament dels serveis
públics, es tracta d'un supòsit de responsabilitat per danys de caràcter subjectiu (no objectiu, com
en el cas de la responsabilitat patrimonial, acció amb la qual és compatible) i, a diferència del
supòsit anterior, esdevé de vital importància determinar la dependència funcional del penalment
responsable amb l'ens públic (STS 1433/05, de 13 de desembre).

Des d'un punt de vista processal, s'ha de dir que si en el procés penal s’exigeix la responsabilitat
civil de l’autoritat, dels seus agents i contractats o de funcionaris públics, la pretensió s’ha de
dirigir simultàniament contra l’Administració o l’ens públic presumptament responsable civil
subsidiari.

A més a més, l'exigència de responsabilitat penal del personal al servei de les administracions
públiques no suspèn la tramitació dels procediments de reconeixement de responsabilitat
patrimonial que s'instrueixin, tret que la determinació dels fets en l'ordre jurisdiccional penal sigui
necessària per fixar la responsabilitat patrimonial.

En aquest sentit, la llei recull la doctrina del TC conforme a la qual el pronunciament judicial en via
penal ha de ser previ a qualsevol declaració administrativa, ja que uns fets que es declarin
provats en via penal vinculen una posterior actuació administrativa, atès que uns mateixos fets no
poden existir i deixar d'existir per als òrgans de l'Estat (STC 77/1983, de 3 d'octubre).

Completant aquesta doctrina jurisprudencial, quan l'ordenament jurídic permet una dualitat de
procediments, i en cadascun s'ha de produir un enjudiciament i una qualificació d'uns mateixos
fets, l'enjudiciament i la qualificació es poden fer amb independència, si resulten de l'aplicació de
normatives diferents, però l'Administració ha de respectar en tot cas el plantejament fàctic que
hagin efectuat els tribunals a priori (Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Catalunya de
19 d'abril de 1995).
7. Enllaços i documents d'interès
En aquest espai s'inclouen els enllaços principals a què es fa referència al llarg dels continguts
(unitats 1 a 6) i també documents d'interès.

7.1 Enllaços d'interès

Dictamen del Consell d'Estat

Consejo de Estado

Hi podeu trobar els dictàmens d'aquest organisme consultiu en matèria de responsabilitat

patrimonial

Comissió Jurídica Assessora

Hi podeu trobar els dictàmens d'aquest organisme consultiu en matèria de responsabilitat

patrimonial així com alguns treballs monogràfics i un recull de sentències d'interès.

Enllaços a òrgans consultius

Hi podeu trobar els enllaços als diferents òrgans consultius d'altres Comunitats Autònomes amb
accés als seus dictàmens en matèria de Resonsabilitat Patrimonial

Consell General del Poder Judicial

Hi podeu trobar doctrina jurisprudencial de la Sala Contenciosa Administrativa (2009/2012)

relativa a la responsabilitat patrimonial. Annex

Normativa
Llei 39/2015, d'1 d'octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques

Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic

Llei 26/2010, de 3 d'agost, de règim jurídic i del procediment de les administracions públiques de
Catalunya

Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la jurisdicció contenciosa administrativa

Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector Públic (art.196. Indemnització pels danys
i perjudicis causats a tercers)

Recursos en obert (aula virtual EAPC)

Recursos en obert sobre procediment administratiu

Recursos en obert sobre procediment administratiu sancionador