1. Nhà nước CHXHCN Việt Nam hiện nay theo hình thái cấu trúc nào?
Anh(chị) hãy phân tích b. Nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc tập quyền XHCN nhưng có sự phân công,
các đặc điểm của hình thái cấu trúc đó.
Hình thức nhà nước là cách thức tổ chức quyền lực, là phương thức chuyển đổi ý chí của giai cấp
thống trị thành ý chí nhà nước. Hình thức nhà nước gồm 2 yếu tố: hình thức chính thể và hình
thức cấu trúc.
1. Hình thức chính thể nhà nước CHXHCN Việt Nam
- Hình thức chính thể là hình thức tổ chức các cơ quan quyền lực tối cao, cơ cấu, trình tự thành lập và
mối liên hệ của chúng với nhau cũng như mức độ tham gia của nhân dân vào việc thiết lập các cơ quan
này.
- Chính thể nhà nước CHXHCN Việt Nam, thông qua nguyên tắc bầu cử bình đẳng, phổ thông, trực
tiếp và bỏ phiếu kín, nhân dân đã bỏ phiếu bầu ra cơ quan đại diện của mình (Quốc hội, Hội đồng nhân
dân các cấp).
Quyền lực nhà nước tối cao thuộc về Quốc hội. Quốc hội được bầu theo nhiệm kỳ 5 năm, có quyền lập
pháp, quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước, quyết định những vấn đề
quan trọng của đất nước.
- Chính thể cộng hòa dân chủ của nhà nước CHXHCN Việt Nam có nhiều đặc điểm riêng khác với
cộng hòa dân chủ tư sản.
a. Chính thể CHXHCN Việt Nam qua Hiến pháp khẳng định việc tổ chức quyền lực nhà nước phải đặt
dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam.
- Đảng cộng sản Việt Nam trong hệ thống chính trị có vai trò lãnh đạo nhà nước và xã hội.
- Điều 4 HP 92: ĐCSVN đội tiên phong của giai cấp công nhân, đại biểu trung thành quyền lợi của giai
cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác – Lê nin và tư tưởng Hồ Chí
Minh, là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội. Mọi tổ chức của Đảng hoạt động theo Hiến pháp và
pháp luật.
+ Đảng đề ra đường lối, chủ trương, chính sách, định hướng cho sự phát triển của nhà nước trên tất cả
các lĩnh vực trong từng thời kỳ.
+ Đảng vạch ra phương hướng và nguyên tắc nhằm xây dựng nhà nước Việt Nam thực sự của dân, do
dân, vì dân. Nhà nước có bộ máy nhà nước chính quy, quy chế làm việc khoa học, đội ngũ cán bộ nhân
viên nhà nước làm việc tận tụy vì lợi ích nhân dân.
+ Đảng phát hiện bồi dưỡng đảng viên ưu tú và người ngoài đảng, giới thiệu giữ chức vụ quan trọng
trong cơ quan nhà nước thông qua bầu cử, bổ nhiệm.
+ Đảng giáo dục đảng viên nêu cao vai trò tiên phong, gương mẫu, tập hợp quần chúng động viên họ
tham gia quản lý nhà nước và xã hội, thực hiện đường lối của Đảng và chấp hành pháp luật của nhà
nước.
+ Đảng kiểm tra tổ chức của Đảng trong tổ chức và thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách, nghị
quyết Đảng. Đảng kiểm tra cơ quan NN, phát hiện sai lầm, hạn chế để từ đó có biện pháp khắc phục,
tổng kết, rút kinh nghiệm để không ngừng bổ sung đường lối của mình.
1
phân nhiệm rạch ròi giữa các cơ quan.
- Theo nguyên tắc này, quyền lực nhà nước tập trung trong tay Quốc hội – cơ quan duy nhất do nhân
dân cả nước bầu ra nhưng có sự phân công phối hợp giữa Quốc hội và những cơ quan nhà nước khác
trong thực hiện quyền lực nhà nước tạo thành cơ chế đồng bộ góp phần thực hiện chức năng, nhiệm vụ
của nhà nước.
+ Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, trong phạm vi quyền hạn của mình thực hiện tốt
các chức năng lập pháp, xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ, phù hợp.
+ Chính phủ là cơ quan quản lý mọi mặt của đời sống xã hội.
+ Tòa án tuân theo pháp luật, phụ thuộc vào pháp luật để thực hiện chức năng xét xử.
+ Viện kiểm sát thực hiện chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.
- Sự tập quyền thể hiện quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, thể hiện:
+ Nhân dân là chủ sở hữu tối cao của quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước là của nhân dân, không
thuộc tổ chức nào, giai cấp nào.
+ Nhân dân là chủ sở hữu tài sản vật chất và tinh thần của nhà nước.
+ Nhân dân giải quyết mọi vấn đề kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng.
+ Nhân dân quản lý mọi công việc của xã hội.
- Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua bỏ phiếu, thông qua cơ quan đại diện – Quốc hội,
HĐND do nhân dân bầu ra.
c. Chính thể nhà nước CHXHCN Việt Nam được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân
chủ.
- Bản chất nguyên tắc tập trung dân chủ thể hiện ở sự thống nhất giữa chế độ tập trung lợi ích nhà nước
với sự trực thuộc, phục tùng của cơ quan nhà nước cấp dưới trước cơ quan nhà nước cấp trên, chế độ
dân chủ tạo điều kiện cho sự sáng tạo, chủ động trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của
mình.
- Nội dung:
+ Các cơ quan nhà nước được thành lập bằng con đường bầu cử, bổ nhiệm.
+ Làm việc theo chế độ tập thể, cá nhân chịu trách nhiệm với phần việc được giao theo chế độ thủ
trưởng.
+ Cơ quan cấp dưới phải phục tùng cơ quan nhà nước cấp trên.
+ Khi ra quyết định, cơ quan nhà nước cấp trên phải tính đến lợi ích cơ quan nhà nước cấp dưới.
+ Trong phạm vi quyền hạn của mình, cơ quan nhà nước được chủ động và phát huy sáng tạo trong
giải quyết mọi công việc, cơ quan nhà nước cấp trên không được cấp trên.
d. Chính thể CHXHCN Việt Nam mang bản chất giai cấp công nhân, mục tiêu xây dựng CNXH.
- Nhà nước VN là nhà nước dân chủ, lợi ích giai cấp công nhân gắn liền với lợi ích giai cấp khác và
nhân dân lao động.
- Nhà nước VN thực hiện dân chủ với nhân dân, nhưng chuyên chế với kẻ thù, âm mưu chống phá đất
nước.
- Hiện nay, bản chất chuyên chính vô sản được thể hiện dưới dạng nhà nước của dân, do dân, vì dân.
e. Trong chính thể nhà nước CHXHCN Việt Nam, Mặt trận tổ quốc và các tổ chức xã hội có vai trò
quan trọng.
- Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của quyền lực nhà nước.
- Mặt trận tổ quốc thống nhất khối đại đoàn kết toàn dân, động viên nhân dân phát huy quyền làm chủ,
thực hiện mục tiêu xây dựng CNXH, xây dựng xã hội giàu mạnh, công bằng, văn minh.
- Mặt trận tổ quốc đóng vai trò quan trọng trong thiết lập cơ quan nhà nước, quản lý nhà nước, xây
dựng pháp luật. Trong phạm vi quyền hạn của mình có quyền kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ
quan, đơn vị, tổ chức theo quy định của pháp luật, có quyền để nghị bãi miễn đại biểu không xứng
đáng và tham gia vào tổ chức thực hiện quyền bãi miễn đó.
- Các tổ chức xã hội là phương tiện để nhân dân tham gia quản lý nhà nước, cùng với cơ quan nhà
nước, tổ chức xã hội tạo ra sức mạnh tổng hợp để xây dựng cuộc sống phồn vinh, hạnh phúc, nhà nước
của dân, do dân và vì dân.
2. Hình thức cấu trúc nhà nước.
- Hình thức cấu trúc nhà nước là sự tổ chức nhà nước theo đơn vị hành chính lãnh thổ và tính chất
quan hệ giữa các bộ phận cấu thành nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước trung ương và cơ quan nhà
nước địa phương.
- Hình thức cấu trúc nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước đơn nhất, được HP 92 quy định tại
điều 1: Nước CHXHCN Việt Nam là một nhà nước độc lập, có chủ quyền, thống nhất và toàn vẹn lãnh
thổ, bao gồm đất liền, các hải đảo, vùng biển và vùng trời.
- Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước đơn nhất, có độc lập, chủ quyền, có hệ thống pháp luật
thống nhất, có hiệu lực trên phạm vi toàn quốc.
+ Nhà nước Việt Nam có lãnh thổ thống nhất, không phân chia thành các tiểu bang hoặc cộng hòa tự
trị mà chia thành các đơn vị hành chính trực thuộc. Tương ứng với mỗi đơn vị hành chính là cơ quan
hành chính nhà nước. Các đơn vị hành chính không có chủ quyền quốc gia và đặc điểm như nhà nước.
+ Nhà nước Việt Nam là tổ chức duy nhất trong hệ thống chính trị có chủ quyền quốc gia, là chủ thể
quan hệ quốc tế toàn quyền đối nội, đối ngoại, quyết định mọi vấn đề của đất nước.
+ Một hệ thống pháp luật thống nhất với một Hiến pháp, hiệu lực Hiến pháp và pháp luật trải rộng trên
phạm vi toàn quốc. Các cơ quan nhà nước trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình có quyền
ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở cụ thể hóa Hiến pháp, pháp luật, phù hợp với
Hiến pháp và pháp luật.
+ Nhà nước Việt Nam là nhà nước thống nhất của các dân tộc trên lãnh thổ Việt Nam. Nhà nước thực
hiện chính sách đại đoàn kết dân tộc, giữ gìn và phát huy phong tục, tập quán của dân tộc.
2. Mô tả và đánh giá ưu nhược điểm của mô hình tổ chức nhân sự theo chức nghiệp và mô hình
công vụ theo việc làm. Liên hệ với thực tiễn Việt Nam để làm rõ ưu nhược điểm đó.
Trên thế giới hiện nay có hai mô hình cơ bản về tổ chức công vụ là mô hình chức nghiệp hay còn gọi
là mô hình ngạch, bậc và mô hình việc làm hay còn gọi là vị trí công việc. Ngày nay trong xu thế cải
cách công vụ, nhiều nước có nền công vụ chức nghiệp đang dịch chuyển sang nền công vụ việc làm
với các mức độ khác nhau. ở Việt Nam, Luật cán bộ, công chức mới được ban hành cũng tạo điều kiện
cho việc quản lý công chức theo vị trí và chức danh. Bài viết này tập trung phân tích những ưu điểm
2
nổi trội của mô hình việc làm trong mối tương quan so sánh với mô hình chức nghiệp và những vấn đề
đặt ra khi áp dụng mô hình việc làm, trên cơ sở đó đề xuất một số kiến nghị nhằm đáp ứng yêu cầu cải
cách công vụ ở Việt Nam.
1. Đặc điểm của mô hình công vụ chức nghiệp
Trong mô hình công vụ chức nghiệp, công chức được phân loại theo trình độ đào tạo để làm cơ sở cho
việc xếp ngạch. Mỗi một ngạch lại bao gồm nhiều bậc khác nhau. Mỗi một bậc tương ứng với một chỉ
số tiền lương. Các chỉ số tiền lương tăng dần theo chiều tăng của bậc và không gắn liền với vị trí hay
nội dung công việc mà công chức đảm nhận. Vấn đề được quan tâm nhất trong mô hình này là làm thế
nào trả lương một cách “công bằng” dựa trên cơ sở bằng cấp. Điều này có nghĩa là trong số những
người có thâm niên công tác bằng nhau, thì ai có bằng cấp cao hơn sẽ được trả lương cao hơn. Mỗi
một ngạch, bậc cho biết chức năng, nhiệm vụ của công chức ở ngạch đó phải thực hiện nhưng không
gắn liền với vị trí mà công chức đảm nhiệm. Như vậy công chức ở các vị trí công việc khác nhau có
thể cùng giữ chung một ngạch và có cùng chức trách chung như nhau nhưng không gắn liền với các
công việc mà mỗi công chức được giao. Công chức vẫn được giữ ngạch, bậc ngay cả khi vị trí công
việc mà mình nắm giữ không còn.
Trong mô hình công vụ chức nghiệp, công chức tuyển dụng vào làm việc theo ngành hay lĩnh vực
chuyên môn và đây cũng chính là căn cứ để bổ nhiệm công chức vào ngạch và phân công công việc
đối với công chức. Nhưng trong quá trình hoạt động công vụ họ có thể được thuyên chuyển từ vị trí
công việc này sang vị trí công việc khác hoặc từ cơ quan này sang cơ quan khác.
Ở mô hình này, công chức bắt đầu “nghề nghiệp” của mình khi được tuyển dụng vào cơ quan nhà nước
và được bổ nhiệm vào ngạch tuyển dụng (thường dựa trên trình độ đào tạo) và từ đó phát triển “nghề
nghiệp” của mình qua những vị trí công việc khác nhau theo quy định rất chặt chẽ của pháp luật (tuyển
chọn nội bộ). Chỉ có rất ít trường hợp vào công vụ mà không bắt đầu từ ngạch đầu tiên. Các công chức
bậc cao trong nền công vụ thông thường phải trải qua một số vị trí thấp hơn trong hệ thống thứ bậc của
nền công vụ trước khi được đề bạt lên các vị trí cao hơn. Bổ nhiệm công chức cấp cao thường phải
tuân theo các quy trình, thủ tục chặt chẽ và mang tính tập trung cao. Với những đặc điểm của mô hình
chức nghiệp, nhân sự trong cơ quan nhà nước được sử dụng rất linh hoạt, có thể được thuyên chuyển
từ vị trí này sang vị trí khác, bộ phận này sang bộ phận khác hay cơ quan này sang cơ quan khác, vì
việc thuyên chuyển đó không ảnh hưởng đến ngạch, bậc cũng như tiền lương của họ. Mô hình công vụ
chức nghiệp được bắt nguồn từ Pháp, sau đó được áp dụng rộng rãi ở nhiều nước bên ngoài châu Âu,
đặc biệt là ở các nước đang phát triển từng là thuộc địa của Pháp và Bồ Đào Nha như Đức, Tây-Ban-
Nha, Bun-ga-ri, Ru-ma-ni...
2. Đặc điểm của mô hình công vụ việc làm
Mô hình này thực chất là một hệ thống tiền lương được thiết lập dựa trên cơ sở đánh giá công việc, do
đó coi trọng công việc hơn là đặc điểm cá nhân của người nắm giữ công việc. Nền công vụ bao gồm
một hệ thống thứ bậc công việc được thiết lập dựa trên việc phân tích một cách hệ thống nội dung các
công việc đó. Công việc được sắp xếp theo một trật tự thứ bậc chứ không phải bản thân công chức và
trình độ học vấn của họ như trong mô hình chức nghiệp. Đánh giá công việc và phân loại công việc
thường được thực hiện bởi đội ngũ chuyên gia mang tính chuyên môn cao. Các vị trí công việc khác
nhau được xếp vào các mức (level) khác nhau căn cứ vào mức độ phức tạp của công việc. Vấn đề được
quan tâm nhất trong mô hình này là đảm bảo việc trả lương công bằng theo các vị trí công việc. Mô
hình công vụ việc làm dựa trên khái niệm “chuyên gia”. Hay nói cách khác, mỗi công chức được coi là
một chuyên gia, bởi mỗi một vị trí công việc nhất định đòi hỏi một công chức cụ thể với những tiêu
chuẩn phù hợp để đáp ứng yêu cầu công việc. Về nguyên tắc, công chức cũng có thể chuyển từ vị trí
này sang vị trí khác nhưng với điều kiện các vị trí đó phải có nhiệm vụ và mức độ trách nhiệm tương
tự, và do đó tiền lương được nhận cũng tương đương.
Mô hình công vụ việc làm thường được coi là một mô hình “mở” vì nó tạo điều kiện cho tất cả những
ai quan tâm đều có thể tiếp cận đến các vị trí công việc và cho phép dự tuyển vào công vụ bất cứ khi
nào có vị trí công việc trống. Trong nền công vụ việc làm, người ta quan tâm đến việc chọn được
người phù hợp nhất cho mỗi vị trí, mà không quan tâm đến việc người đó được chọn thông qua tuyển
chọn nội bộ hay từ bên ngoài. Khi có nhu cầu và cơ hội, người lao động thường chuyển đổi công việc
từ khu vực tư sang khu vực công và ngược lại. Muốn đảm nhận các vị trí công việc ở mức cao hơn, các
công chức phải thực thi tốt công việc hiện tại để chứng minh mình có thể hoàn thành các công việc
phức tạp hơn. Không giống như mô hình công vụ chức nghiệp, trong mô hình công vụ việc làm, việc
tuyển dụng nói riêng và các hoạt động quản lý nguồn nhân lực nói chung thường được phân cấp. Theo
đó, các nhà quản lý có nhiều quyền hơn trong việc tuyển chọn hay thuê người vào làm việc, thậm chí
được phép trả lương theo cơ chế thị trường và cho phép ký các hợp đồng ngắn hạn để lựa chọn được
người giỏi. Mô hình việc làm được áp dụng ở Anh, Úc, Niu-di-lân, Ca-na-đa và Mỹ cũng như các nước
đang phát triển chịu ảnh hưởng của Khối thịnh vượng chung.
3. Ưu điểm của mô hình công vụ việc làm trong quan hệ so sánh với mô hình chức nghiệp
So sánh hai mô hình có thể nhận thấy những ưu điểm nổi trội của mô hình công vụ việc làm. Trong mô
hình công vụ việc làm, việc tuyển người vào bộ máy nhà nước thực chất là tuyển vào các vị trí trống
của một công việc nhất định chứ không phải tuyển vào “ngạch, bậc” và làm bất cứ công việc gì được
giao như trong mô hình chức nghiệp. Một người chỉ có thể trở thành công chức sau khi thi đỗ vào một
chỗ trống trong nền công vụ đã được thông báo công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng.
Việc thông báo công khai này là bắt buộc không chỉ đối với việc tuyển mới vào công vụ mà còn đối
với các vị trí cao hơn trong nền công vụ khi thực hiện bổ nhiệm, thăng tiến đối với công chức. Đối với
việc đề bạt, cũng cần phải được thông báo công khai để công chức và những người nộp đơn từ bên
ngoài cùng nhau cạnh tranh. Như vậy, đối tượng tuyển dụng vào một vị trí nào đó trong nền công vụ
được mở rộng và tạo cơ hội cho không chỉ những người bên trong công vụ mà cả những người làm
việc ở các doanh nghiệp và khu vực ngoài nhà nước có thể tham gia. Chế độ công vụ này cho phép các
cơ quan nhà nước dễ dàng thay đổi vị trí công tác của công chức theo yêu cầu công việc dựa theo
3
thành tích, công trạng và năng lực thực tế của bản thân công chức.
Mô hình chức nghiệp mặc dù tạo được con đường phát triển chức nghiệp rõ ràng cho công chức bởi
việc phát triển chức nghiệp chủ yếu được thực hiện thông qua thăng tiến nội bộ bên trong nền công vụ
(ví dụ từ bậc thấp lên bậc cao, từ ngạch thấp lên ngạch cao hay bổ nhiệm vào các vị trí quản lý), nhưng
tính linh hoạt và khả năng thích ứng với thị trường của mô hình này lại rất thấp. Việc công chức được
chia theo các lĩnh vực và các nhóm công việc gắn liền với các ngạch, bậc căn cứ vào trình độ đào tạo
dễ làm cho công chức thụ động thay vì chủ động rèn luyện, tự tạo ra cho mình những cơ hội thay đổi
hoặc khó thích ứng với những thay đổi rất nhanh của môi trường trong giai đoạn hiện nay. Việc quá
chú trọng đến văn bằng, chứng chỉ và thâm niên công tác làm mất đi tính linh hoạt, năng động của
công chức. Khi công chức đã có được một trình độ nhất định để được tuyển dụng vào một ngạch, bậc
nào đó trong công vụ, việc học tập hay tham gia vào quá trình đào đạo, bồi dưỡng của công chức trở
nên rất thụ động, không thực sự xuất phát từ nhu cầu bản thân công chức để có được kiến thức và kỹ
năng cần thiết phục vụ cho công việc mà chỉ đơn thuần là có “văn bằng, chứng chỉ” để đáp ứng được
quy định, hoặc trong trường hợp để chuẩn bị cho thăng tiến. Khi đã được vào làm việc trong nền công
vụ, công chức cũng dễ có tư tưởng “an phận”, ít phấn đấu vươn lên vì họ được làm việc suốt đời (trừ
những trường hợp vi phạm kỷ luật buộc thôi việc) và vì căn cứ chính để nâng bậc lương là thâm niên
công tác.
Trong mô hình công vụ chức nghiệp, việc tuyển dụng thông qua hình thức cạnh tranh thi tuyển chỉ
được áp dụng đối với những công chức bậc thấp mà không áp dụng cho những công chức bậc cao do
việc thăng tiến hay bổ nhiệm chỉ diễn ra bên trong nền công vụ mà không có cạnh tranh với bên ngoài.
Với mô hình “đóng” như vậy, khó có thể tiếp thu được những ý tưởng mới, những kỹ năng mới từ bên
ngoài và cũng không thể phát huy được năng lực thực tế của các công chức trẻ. Mô hình công vụ việc
làm mặc dù không tạo ra tính ổn định cao của đội ngũ công chức nhưng lại có nhiều ưu điểm nổi trội
thể hiện ở tính năng động, hiệu quả của công chức trong thực thi công vụ. Việc thi tuyển cạnh tranh
công khai đối với tất cả các vị trí trong nền công vụ và không giới hạn ở phạm vi đối tượng dự tuyển
cho phép thu hút và lựa chọn được người đáp ứng tốt nhất yêu cầu của công việc, kể cả các tài năng
bên ngoài khu vực nhà nước. Điều này cũng tạo ra những cơ hội cho việc bổ nhiệm dựa trên thành tích,
công trạng hay năng lực thực tế của công chức. Thêm nữa, trong mô hình công vụ việc làm, các yêu
cầu công việc, trách nhiệm của từng vị trí rất cụ thể, rõ ràng do xuất phát từ việc phân tích, mô tả các
vị trí công việc trong nền công vụ, do đó tạo điều kiện cho việc đánh giá công chức và đảm bảo sự
công bằng trong việc trả lương, thưởng và các chế độ khác.
4. Nền công vụ Việt Nam và sự cần thiết áp dụng mô hình việc làm
Nghiên cứu nền công vụ ở nước ta có thể thấy rõ những đặc trưng cơ bản của mô hình công vụ chức
nghiệp. Trong suốt thời gian dài, do ảnh hưởng của tư duy gắn liền với nền kinh tế nhỏ, cơ chế quản lý
tập trung, quan liêu bao cấp, hệ thống công vụ nước ta còn nhiều hạn chế, không theo kịp được nhu
cầu phát triển, hiệu lực, hiệu quả không cao. Mặc dù trong thời gian gần đây chúng ta đã ban hành
nhiều quy định, nhiều văn bản pháp luật để điều chỉnh hoạt động công vụ cũng như đội ngũ công chức,
nhưng vẫn còn nhiều hạn chế. Trong cơ chế quản lý nhân sự chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa những
người làm việc trong cơ quan nhà nước và trong cả hệ thống chính trị, do đó khó có thể quản lý hiệu
quả cũng như có các chế độ chính sách phù hợp với từng nhóm đối tượng. Trong hoạt động quản lý
nhân sự, chưa có một sự thay đổi mạnh mẽ về tư duy nên vẫn còn lúng túng trong việc xây dựng và
thực hiện các chính sách nhân sự. Cách quản lý nhân sự vẫn còn mang tính chắp vá, xử lý theo sự vụ
chứ chưa có một cái nhìn tổng thể, hệ thống.
Trong hệ thống công vụ của Việt Nam, công chức được phân loại theo ngạch, bậc. Mỗi ngạch có các
tiêu chuẩn riêng, nhưng không gắn liền với vị trí công việc cụ thể mà gắn liền với trình độ đào tạo. Các
quy định về nhiệm vụ của công chức ở các ngạch còn quá chung chung và áp dụng cho tất cả các công
chức cùng ngạch nhưng làm việc ở các cơ quan, tổ chức khác nhau, đảm nhận các vị trí công việc khác
nhau. Cũng không có sự phân biệt giữa những người cùng một ngạch nhưng làm việc ở trung ương và
địa phương. Đây cũng chính là nguyên nhân dẫn đến hiện tượng là người có trình độ chuyên môn cao
thì làm việc thấp và ngược lại; hoặc những người làm các công việc phức tạp, trách nhiệm đòi hỏi cao
hơn nhưng lương lại được trả thấp hơn những người làm công việc đơn giản hơn, trách nhiệm thấp
hơn, do đó tính khách quan, công bằng trong việc trả lương và các chế độ đãi ngộ không được đảm
bảo. Việc đánh giá công chức cũng chỉ mang tính hình thức vì thực chất các tiêu chí đánh giá chưa
“gắn với công việc”. Các phương pháp đánh giá thiếu tính khoa học. Các yếu tố chủ quan còn chi phối
hoạt động đánh giá do các tiêu chí đánh giá không rõ ràng. Những hạn chế này cùng với chủ nghĩa
bình quân trong chính sách đãi ngộ với công chức đang triệt tiêu dần động lực làm việc của công
chức.
Khác với nhiều nước theo mô hình công vụ việc làm, ở Việt Nam hoạt động tuyển dụng công chức qua
thi tuyển hiện nay mới chỉ áp dụng đối với đầu vào của công chức bậc thấp; nhưng ngay đối với việc
tuyển dụng này, các quy trình thủ tục vẫn chưa đảm bảo tính minh bạch. Các vấn đề liên quan đến thi
tuyển như môn thi, nội dung thi, hình thức thi vẫn chưa đảm bảo để tuyển được người đáp ứng được
yêu cầu công việc.
Những nhược điểm trên là nguyên nhân chính làm giảm hiệu lực và hiệu quả của nền công vụ, ảnh
hưởng không nhỏ tới quá trình cải cách hành chính nhà nước đang được thực hiện. Áp dụng mô hình
công vụ việc làm sẽ góp phần khắc phục được những hạn chế của nền công vụ, tạo ra sự thay đổi mạnh
mẽ trong đội ngũ công chức không chỉ về chất lượng mà cả ở tư duy làm việc, cách thức làm việc, và
do đó hiệu quả làm việc cũng sẽ được cải thiện. Phân tích những đặc điểm của hai mô hình công vụ
chức nghiệp và việc làm cho thấy mô hình việc làm có nhiều ưu điểm nổi hơn so với mô hình chức
nghiệp, đồng thời khả năng phù hợp của nó với nền kinh tế thị trường cũng cao hơn. Áp dụng mô hình
này sẽ tạo điều kiện để xây dựng một nền công vụ hiệu quả, mang tính chuyên môn hóa cao.
Ngày nay, ngay cả những nước được coi là có nền công vụ điển hình theo mô hình chức nghiệp như
Pháp cũng đang trong quá trình cải cách sâu sắc theo hướng tăng cường các yếu tố của nền công vụ
4
việc làm nhằm khắc phục những hạn chế của nền công vụ chức nghiệp và để đáp ứng nhu cầu phát
triển của đất nước.
5. Một số vấn đề đặt ra khi áp dụng mô hình công vụ việc làm
Đối với mỗi một quốc gia, khi chuyển đổi từ một mô hình cũ sang một mô hình mới cần đảm bảo giải
quyết được những tồn tại của mô hình cũ và không tạo ra thêm những khó khăn hay những vấn đề mới
cần phải giải quyết. Cần nhận thức rằng, việc chuyển đổi sang mô hình việc làm không chỉ đơn giản là
chú trọng đến các yếu tố cạnh tranh trong tuyển dụng hay thực hiện trả lương theo công việc mà để
đảm bảo mô hình này thực sự hoạt động có hiệu quả. Do vậy, cần chú ý đến một số vấn đề sau:
Thứ nhất, cần phải phân tích, thiết kế công việc một cách hệ thống để có thể so sánh được mức độ khó
hay dễ, phức tạp hay đơn giản của từng loại công việc ở trong cùng một cơ quan, tổ chức hay ở các cơ
quan, tổ chức khác nhau. Phân tích công việc tạo điều kiện để xác định các tiêu chuẩn hay tiêu chí cụ
thể đối với từng vị trí công việc. Dựa vào đó, việc tuyển dụng hay đánh giá công chức có thể đảm bảo
được yếu tố công bằng và khách quan hơn.
Thứ hai, trong nền công vụ việc làm, việc tuyển chọn nhằm mục đích chọn được người phù hợp nhất
cho công việc chứ không phải chọn được người có bằng cấp phù hợp với yêu cầu của ngạch, bậc. Vì
vậy, ngay cả khi đã xây dựng được các tiêu chuẩn cho mỗi vị trí công việc thì cũng cần chú trọng tới
các công việc khác như môn thi, nội dung thi, hình thức thi tuyển để đảm bảo thông qua thi tuyển sẽ
chọn được người phù hợp. Trong thi tuyển cũng cần đảm bảo loại bỏ được sự ảnh hưởng của các yếu
tố chủ quan, đảm bảo sự công bằng ...
Thứ ba, năng lực thực thi công vụ của công chức được đề cao trong nền công vụ việc làm. Nhưng
muốn đánh giá được năng lực thực tiễn của công chức thì phải có một hệ thống đánh giá một cách
khoa học, hợp lý. Hệ thống đó đòi hỏi không chỉ chú ý tới các tiêu chí đánh giá gắn liền với các vị trí
công việc cụ thể mà còn phải chú trọng tới việc thiết kế các công cụ đo lường kết quả thực hiện các
tiêu chí đó để đảm bảo tính chính xác của kết quả đánh giá.
Thứ tư, việc trả lương trong mô hình công vụ việc làm hoàn toàn theo vị trí công việc chứ không căn
cứ vào kết quả thực thi công việc hay bằng cấp. Vì vậy cần có cơ chế giám sát quá trình thực hiện công
việc của công chức để đảm bảo họ thực hiện tốt nhất, hiệu quả nhất các yêu cầu công việc đã đặt ra.
Trong nền công vụ việc làm, quản lý công chức gắn liền với vị trí công việc là nhằm đảm bảo tính
công bằng trong hoạt động công vụ. Ngoài ra, còn đảm bảo mối quan hệ tương xứng giữa năng lực
thực thi công vụ của công chức và yêu cầu công việc. Các công việc khó, phức tạp sẽ được đảm nhận
bởi những người có năng lực cao, do đó họ được trả lương cao và ngược lại, những người có năng lực
hạn chế hơn sẽ thực thi những công việc ít phức tạp hơn gắn với mức lương thấp hơn. Giám sát hoạt
động thực thi công việc của công chức cũng nhằm đảm bảo thực hiện được mục tiêu công bằng đó.
Thứ năm, cần thực hiện phân cấp trong quản lý công chức bởi mô hình việc làm đòi hỏi các nhà quản
lý phải được trao quyền nhiều hơn trong các hoạt động quản lý nhân sự, từ tuyển dụng, đánh giá đến
trả lương...
Thứ sáu, ngay chính tư duy, nhận thức và cách làm việc của công chức nói chung và của những người
làm công tác quản lý nhân sự cũng cần thay đổi cho phù hợp với các “giá trị” của mô hình việc làm. Ví
dụ, làm thế nào để các hoạt động đánh giá, tuyển dụng công chức hoàn toàn gắn với việc chứ không
gắn với người, làm thế nào để đảm bảo “vì việc mà tìm người” chứ không phải “vì người mà tìm việc”.
Để thay đổi được điều đó đòi hỏi phải có thời gian, có sự chuẩn bị các yếu tố cần thiết, bao gồm cả
việc ban hành quy định, thể chế, các cơ chế giám sát cũng như các biện pháp chế tài đối với hoạt động
của công chức trong từng lĩnh vực cụ thể.
6. Một số kiến nghị về việc áp dụng mô hình công vụ việc làm ở Việt Nam
Quản lý mô hình công vụ việc làm phức tạp hơn nhiều so với mô hình công vụ chức nghiệp. Như trên
đã phân tích, quản lý công chức theo vị trí công việc đòi hỏi phải có thời gian để mô tả công việc và
các nhiệm vụ cần phải thực hiện gắn liền với mỗi công việc cụ thể. Để làm được điều này cần rất nhiều
thông tin về nhiều khía cạnh của các công việc khác nhau (về kỹ năng, trách nhiệm, nhiệm vụ phải
thực hiện, về mức độ giám sát công việc...). Ngoài ra cũng đòi hỏi người đảm nhận công việc này phải
có những kỹ năng nhất định để phân tích, đánh giá và phân loại công việc. Ở nước ta, trong một thời
gian dài áp dụng mô hình chức nghiệp nên các bản mô tả công việc theo các vị trí cụ thể không có sẵn;
muốn phân tích, phân loại và mô tả công việc cho tất cả các vị trí trong bộ máy nhà nước đòi hỏi phải
có thời gian và đây cũng là một thách thức lớn cho các nhà quản lý nhân sự ở Việt Nam.
Trong giai đoạn hiện nay, khi các điều kiện cần thiết cho việc vận hành nền công vụ việc làm chưa đáp
ứng được, chúng ta nên áp dụng kết hợp cả hai mô hình này. Mô hình công vụ việc làm có nhiều ưu
điểm nhưng cũng có những hạn chế nhất định như tính không ổn định của đội ngũ công chức, con
đường chức nghiệp của công chức không rõ ràng. Ngược lại, mô hình công vụ chức nghiệp cũng có
những ưu điểm. Trong nhiều trường hợp, nhược điểm của mô hình này sẽ được khắc phục bởi ưu điểm
của mô hình kia và ngược lại.
Thực tế ngày nay không có một quốc gia nào hoàn toàn đi theo mô hình công vụ việc làm hay chức
nghiệp mà luôn có sự kết hợp giữa hai mô hình này để đảm bảo hiệu quả trong quản lý nhân sự của các
cơ quan nhà nước. Ví dụ, vừa sử dụng bằng cấp như một tiêu chí để tuyển dụng công chức ở bậc thấp
vừa cho phép tuyển vào công vụ từ các ứng viên bên ngoài đối với vị trí quản lý cấp trung và cấp cao,
tạo cơ hội cạnh tranh cho các nguồn nhân lực bên trong và bên ngoài công vụ. Xin-ga-po và Ấn Độ là
những nước đi theo mô hình công vụ việc làm nhưng có áp dụng một số yếu tố của công vụ chức
nghiệp. Ngược lại, Pháp là nước có nền công vụ chức nghiệp nhưng một số yếu tố của mô hình công
vụ việc làm vẫn được áp dụng.
5
Từ những phân tích trên đây chúng tôi đề xuất việc chuyển đổi sang nền công vụ việc làm ở Việt Nam
có thể được thực hiện theo một trong hai hướng sau đây:
Thứ nhất, có thể thay đổi theo hướng vẫn duy trì mô hình công vụ chức nghiệp với các công chức bậc
thấp và áp dụng mô hình công vụ việc làm đối với những công chức bậc cao hơn. Có thể áp dụng chế
độ hợp đồng có thời hạn và mức tiền lương hấp dẫn cho các vị trí trung và cao cấp trong nền công vụ.
Điều này có thuận lợi là làm giảm khối lượng công việc phải thực hiện gắn liền với phân tích công việc
và đánh giá công việc nếu hoàn toàn đi theo mô hình công vụ việc làm. Xây dựng nền công vụ theo
hướng gắn liền với các vị trí việc làm ở Việt Nam còn là mới mẻ, nên việc từng bước chuyển đổi từ mô
hình chức nghiệp sang mô hình việc làm sẽ không tạo ra những đột biến ảnh hưởng đến tâm lý của
công chức, tạo cơ hội cho công chức dễ thích nghi với những thay đổi do việc chuyển đổi này mang
lại.
Thứ hai, cũng có thể duy trì cơ bản mô hình công vụ chức nghiệp đối với toàn bộ công chức nhưng
tăng cường các đặc điểm của nền công vụ việc làm như tăng tính cạnh tranh trong tuyển dụng và đề
bạt, gắn tiền lương với vị trí công việc, gắn việc đánh giá công chức với các công việc mà họ đảm
nhận, phân cấp nhiều hơn cho các nhà quản lý đối với các hoạt động quản lý nhân sự. Theo cách này,
nền công vụ vừa giữ được sự ổn định vừa hạn chế được những nhược điểm của mô hình công vụ chức
nghiệp truyền thống.
3. Hãy phân tích những đặc điểm chủ yếu của mô hình nhà nước đơn nhất, và so sánh
với mô hình nhà nước liên bang.
+ So sánh nhà nước đơn nhất với nhà nước liên bang.
- Nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang là hai hình thức cấu trúc nhà nước cơ bản có
tính ổn định cao trong xác lập địa giới hành chính lãnh thổ và vận hành quyền lực nhà nước
so với các dạng hình thức cấu trúc khác. Việc so sánh giống và khác nhau giữa chúng sẽ
giúp ta hiểu một cách chi tiết các đặc điểm của từng hình thức cấu trúc đó cũng như các
hình thức cấu trúc không cơ bản khác.
- Nhà nước đơn nhất đặc trưng với một trung tâm quyền lực, một hệ thống các cơ quan nhà
nước và một hệ thống pháp luật áp dụng thống nhất từ trung ương đến địa phương. Lãnh
thổ nhà nước đơn nhất được phân chia thành các đơn vị hành chính trực thuộc lẫn nhau, các
đơn vị này không có thẩm quyền và thuộc tính như một thực thể có chủ quyền, nhưng được
phân cấp những quyền hạn nhất định. Trong khi đó, nhà nước liên bang là nhà nước có từ
hai hay nhiều nước (hay gọi là bang) thành viên hợp lại. Nhà nước liên bang có hai hệ
thống các cơ quan nhà nước và hệ thống pháp luật: một hệ thống chung cho toàn liên bang
và một hệ thống cho từng nhà nước thành viên. Thẩm quyền của nhà nước liên bang và của
các nước thành viên cũng như mối quan hệ giữa nhà nước liên bang và các nhà nước thành
viên được quy định trong Hiến pháp liên bang và hiệp ước thành lập nhà nước liên bang.
Nhà nước liên bang và nhà nước các nước thành viên đều có chủ quyền riêng.
- Về điểm tương đồng, đầu tiên, cấu trúc đơn nhất và cấu trúc liên bang đều xác lập ở nhà
nước có chủ quyền quốc gia, tức quyền tối cao của quốc gia trong phạm vi lãnh thổ của
mình và quyền độc lập của quốc gia trong quan hệ quốc tế. Kế đến, cả hai đều có một hệ
thống cơ quan nhà nước và một hệ thống pháp luật áp dụng chung trên toàn bộ lãnh thổ.
Cuối cùng, công dân ở mỗi cấu trúc nhà nước đều có quốc tịch chung của nhà nước đó.
- Về điểm khác biệt, thứ nhất, nhà nước đơn nhất chỉ gồm một nước duy nhất so với nhà
nước liên bang là sự liên hợp của hai hay nhiều nhà nước thành viên lại với nhau. Do đó
ngoài hệ thống cơ quan nhà nước và hệ thống pháp luật chúng, thống nhất như ở nhà nước
đơn nhất, nhà nước liên bang còn có một hệ thống riêng cho từng nhà nước (hay còn gọi là
bang) thành viên. Thứ hai, sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ về mặt chủ quyền của nhà
nước đơn nhất không bị chia cắt bởi các đơn vị hành chính để quản lý trong khi sự thống
nhất và toàn vẹn lãnh thổ về mặt chủ quyền của nhà nước liên bang bị chia cắt bởi các nước
hay các bang thành viên. Thứ ba, công dân của nhà nước đơn nhất có quốc tịch chung thống
nhất, còn công dân của nhà nước liên bang ngoài quốc tịch chung của nhà nước liên bang
thì còn có them quốc tịch riêng của từng nhà nước thành viên hoặc từng bang.
- Ngoài ra, cấu trúc liên bang thường được thiết lập tại một quốc gia đa sắc tộc (Mỹ, Úc,
Malaysia, …) hoặc có lãnh thổ rộng lớn (tám trong số mưới nước có diện tích lớn nhất thế
giới được tổ chức thành các liên bang) hoặc trong trường hợp cần thiết (giải quyết các vấn
đề chung hoặc để có năng lực phòng thủ chung như Mỹ, Thụy Sỹ hoặc tạo ra một nhà nước
dân tộc cho các nhóm rải rác ở các quốc gia khác nhau như Đức), các liêng bang thường
được thành lập trên cơ sở một hiệp ước giữa các thành viên có chủ quyền.
- Tuy nhiên sự khác biệt giữa cấu trúc đơn nhất và cấu trúc liên bang không phải lúc nào
cũng rõ rang, một NN đơn nhất có thể rất giống nhà nước liên bang về cấu trúc. Từ đó nảy
sinh cấu trúc mới – sự kết hợp giữa cấu trúc đơn nhất hoặc liên bang với chế độ ủy trị có
điều kiện, Cộng hòa nhân dân Trung Hoa là ví dụ tiêu biểu cho mô hình này. Theo hiến
pháp, quyền lực của các đặc khu hành chính của nước CH nhân dân Trung Hoa được trao
bởi Chính phủ nhân dân Trung ương thông qua nghị quyết của Toàn quốc Nhân dân Đại
biểu Đại hội. Tuy nhiên, việc hủy bỏ quyền tự trị của các đặc khu hành chính HongKong và
Macao là một thách thức lớn nếu muốn là không thể thực hiện.
5. Phân tích các đặc điểm chủ yếu của mô hình quản lí công mới? Theo anh (chị) có
thể vận dụng gì ở mô hình này vào thực tiễn cải cách hành chính ở nước ta hiện nay?
6
1. Các đặc điểm chủ yếu của mô hình quản lý công mới:
+ Hoàn cảnh ra đời:
- Ra đời vào những năm 80 của thế kỷ 20 ở các nước phát triển và một số nước đang phát
triển.
- Người đưa ra ý tưởng này là bà M. Thatcher – Thủ tướng Anh và ông Ronald Reagan –
Tổng thống Mỹ.
+ Nguyên nhân ra đời
- Mô hình hành chính công truyền thống đã bộc lộ những hạn chế.
- Xuất phát từ cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973 dẫn đến cuộc khủng hoảng kinh tế thế
giới.
- Từ đó sức ép lên khu vực công buộc phải thay đổi cách thức quản lý.
- Sự ra đời của lý thuyết kinh tế gây sức ép, áp lực về cung cách quản lý: lý thuyết sự lựa
chọn công; mô hình dáng tạo lại chính phủ; đề ra phương hướng cải cách “chính phủ mang
tinh thần kinh doanh”.
- Xu hướng toàn cầu hóa dẫn tới việc phải nâng cao năng lực quản lý.
- Sự phát triển mạnh mẽ của khoa học kỹ thuật.
+ Đặc trưng của mô hình
- Tính hiệu quả
- Phi quy chế hóa
- Đẩy mạnh phân quyền
- Áp dụng một số yếu tố của cơ chế thị trường
- Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức không còn hoàn toàn trung lập về chính trị.
- Tư nhân hóa một phần các hoạt động của nhà nước đối với các dịch vụ công.
- Vận dụng những phương pháp quản lý doanh nghiệp vào quản lý công.
- Xu hướng quốc tế hóa các hoạt động hành chính công.
+ Điểm khác biệt
- Mô hình hành chính công truyền thống đảm bảo tính hiệu lực.
- Mô hình quản lý công mới đảm bảo tính hiệu quả.
2. Vận dụng mô hình này vào thực tiễn cải cách hành chính ở nước ta hiện nay:
Có thể hiểu, hành chính phát triển thường được sử dụng khi nói đến “Mô hình hành chính
công theo các tiêu chí hiện đại, chủ động, năng động, nhạy bén, thích nghi cao nhằm đáp
ứng các yêu cầu quản lý và dịch vụ tối đa trong các điều kiện kinh tế thị truờng phát triển
mạnh mẽ và những quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ lẫn nhau”. Trong khi đó,
hành chính truyền thống là mô hình hành chính công dựa trên cơ sở là những nguyên tắc,
quy tắc nhất định (bao gồm cả nguyên tắc chính trị-xã hội và nguyên tắc tổ chức - kỹ thuật)
với bản chất chủ yếu thiên về tính “cai trị”. Phương thức hoạt động của mô hình này dựa
trên cơ sở thi hành các quy định một cách “cứng nhắc”, lấy tổ chức thứ bậc chặt chẽ, trình
tự, thủ tục và việc thực hiện nghiêm ngặt các thủ tục đó làm biện pháp tối ưu.
Theo quan điểm mới, vai trò của Chính phủ có sự chuyển từ “chèo thuyền” sang “lái
thuyền”. Nhà nước không ôm đồm làm hết mọi dịch vụ mà nên dân chủ hoá gắn liền với
phân quyền, xã hội hoá nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý của Nhà nước. Với
sự phát triển mạnh mẽ của khoa học, công nghệ; xu hướng “thị trường hóa” và “toàn cầu
hoá” kinh tế; xu hướng dân chủ hoá đời sống xã hội … Nhà nước buộc phải xã hội hoá, tư
nhân hoá, chấp nhận sự tham gia của công chúng vào công việc quản lý nhà nước, đồng
thời phải can thiệp ngày càng sâu vào các quá trình kinh tế- xã hội và cải tiến mô hình nền
hành chính công và nâng cao chất lượng dịch vụ đối với người dân - những “khách hàng”
của nền hành chính…
Trong mô hình hành chính công truyền thống, mục tiêu là phải bảo đảm đúng chu trình,
đúng quy tắc, thủ tục hành chính (đầu vào). Đánh giá việc quản lý hành chính thông qua
xem xét mức độ thực thi các quy tắc, thủ tục hành chính. Trong khi đó, mục tiêu của hành
chính phát triển là: bảo đảm kết qua tốt nhất, hiệu quả cao nhất (đầu ra); dùng các tiêu chí
cụ thể để đánh giá kết quả quản lý hành chính.
Đối với công chức của hành chính công truyền thống: trách nhiệm của người công chức;
nhà quản lý là giám sát việc thực hiện và giải quyết công việc theo quy chế thủ tục. Những
quy định, điều kiện để công chức thực thi công vụ theo một hệ thống thứ bậc rất chặt chẽ,
cứng nhắc theo quy định. Thời gian làm việc của công chức được quy định chặt chẽ. Trong
khi đó, đối với công chức của hành chính phát triển: Trách nhiệm của người công chức, nhà
quản lý chủ yếu là bảo đảm thực hiện mục đích, đạt kết quả tốt, hiệu quả cao. Những quy
định, điều kiện để công chức thực thi nhiệm vụ có hình thức linh hoạt, mềm dẻo hơn. Thời
gian làm việc linh hoạt hơn, công chức cam kết về mặt chính trị cao hơn trong các hoạt
động của mình, các hoạt động hành chính mang tính chính trị nhiều hơn.
Sự xuất hiện của mô hình hành chính phát triển đã làm cho cách thức hoạt động của khu
vực công có nhiều thay đổi đáng kể. Với các đặc tính của mô hình mới: chú ý hiệu quả hoạt
động quản lý, phi quy chế hoá, phân quyền, áp dụng một số yếu tố của cơ chế thi trường, xã
hội hoá một phần hoạt động của Nhà nước, vận dụng nhiều phương pháp quản lý doanh
nghiệp, xu hướng quốc tế hoá. Có thể nói, mô hình hành chính phát triển xuất hiện nhằm
khắc phục những yếu kém không phù hợp của mô hình hành chính truyền thống .
Trong bối cảnh vận hành theo cơ chế thị trường và ngày càng hội nhập sâu rộng vào nền
kinh tế toàn cầu, nền kinh tế Việt Nam đã có những sự đổi mới sâu sắc. Cùng với sự đổi
mới đó, chức năng của Chính phủ chắc chắn sẽ phải đối mặt với những thách thức của thị
trường trong nước và thị trường thế giới. Vì vậy, vận dụng những nhân tố hợp lý của mô
hình Hành chính phát triển để xây dựng một mô hình phù hợp với Việt Nam, đẩy mạnh cải
7
cách hành chính theo kịp cải cách kinh tế đang là một yêu cầu cấp thiết.
6. Phân biệt cơ quan nhà nước với các tổ chức xã hội khác?
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước. Là
một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước có đặc điểm
chung của cơ quan nhà nước. Đặc điểm chung ấy là cơ sở để phân biệt cơ quan nhà nước
với tổ chức xã hội. Đồng thời, cơ quan hành chính nhà nước có những đặc thù so với cơ
quan khác của Nhà nước như Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng nhân dân, Toà án nhân
dân, Viện kiểm sát nhân dân.
1. Những đặc điểm của cơ quan nhà nước
- Cơ quan nhà nước là một tập thể người hoặc một người, có tính độc lập tương đối về cơ
cấu tổ chức. Cơ cấu tổ chức bộ máy và quan hệ công tác của cơ quan do chức năng, nhiệm
vụ của nó quy định, có tính độc lập và có quan hệ về tổ chức và hoạt động với cơ quan khác
trong một hệ thống, với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước nói chung, quan hệ đó do
vị trí chính trị - pháp lý của nó trong hệ thống cơ quan nhà nước quyết định.
- Nhà nước thành lập cơ quan nhà nước để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của nhà
nước. Vì vậy, nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước thẩm quyền nhất định. Thẩm quyền
của cơ quan nhà nước là phương tiện pháp lý để thực hiện nhiệm vụ và chức năng được
trao. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính
quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định. Các quyền là yếu tố quan trọng nhất của thẩm
quyền, quyết định tính chất quyền lực của cơ quan nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà nước có
quyền ra những mệnh lệnh, chỉ thị buộc đối tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) phải thực
hiện. Bởi vì khi thực hiện các quyền, cơ quan nhà nước nhân danh nhà nước, đại diện cho
quyền lực nhà nước. Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã
hội, cơ quan xã hội.
Quyền ban hành quyết định pháp luật là yếu tố quan trọng nhất trong thẩm quyền của cơ
quan NN. Trên cơ sở Hiến pháp, luật, quyết định của cơ quan NN cấp trên, các cơ quan NN
ra những quyết định pháp luật buộc đối tượng nhất định phải tuân thủ. Ngoài ra, mỗi cơ
quan nhà nước có hình thức, phương pháp hoạt động riêng theo quy định của pháp luật, có
thể áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhất định. Quyền áp dụng những hình thức và
phương pháp hoạt động của cơ quan nhà nước cũng là yếu tố quan trọng thuộc thẩm quyền
của cơ quan đó.
- Các cơ quan nhà NN chỉ hành động trong khuôn khổ thẩm quyền của mình. Thẩm quyền
của cơ quan NN có giới hạn về không gian (lãnh thổ), về thời gian và về đối tượng nhất
định. Trong khuôn khổ thẩm quyền của mình, cơ quan NN hành động một cách độc lập,
chủ động, sáng tạo và chỉ chịu sự ràng buộc của pháp luật, chỉ được làm những gì mà pháp
luật cho phép. Thẩm quyền của cơ quan NN là hành lang pháp lý cho cơ quan ấy vận động,
nhưng việc thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước không chỉ là quyền mà còn là
nghĩa vụ của nó. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước gồm tổng thể các quyền, nghĩa vụ
chung và những quyền hạn cụ thể mang tính quyền lực - pháp lý mà nhà nước trao cho
bằng pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, chức năng nhà nước. Các quyền hạn đó là yếu tố
quan trọng nhất của thẩm quyền.
Các quyền, nghĩa vụ, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước và các yếu tố pháp lý
khác tạo nên địa vị pháp lý của cơ quan.
Để xác định địa vị pháp lý của bất kỳ cơ quan nhà nước nào cần phải xác định được những
vấn đề căn bản sau:
- Cơ quan đó ở cấp nào (Trung ương hay địa phương).
- Chức năng cơ bản của cơ quan đó (lập pháp, hành pháp, tư pháp, hỗ trợ tư pháp).
- Cơ quan đó được thành lập như thế nào, bởi cơ quan nào, nó phải báo cáo và chịu trách
nhiệm trước cơ quan nào?
- Cơ quan đó có quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản của CQ nào và văn bản do nó ban hành có
thể bị cơ quan nào đình chỉ, bãi bỏ, huỷ bỏ v.v...
- Cơ quan đó được ban hành văn bản PL có tên gọi như thế nào, hiệu lực pháp lý của chúng
về thời gian, không gian, đối tượng thi hành.
- Cơ quan đó được mang biểu tượng nhà nước như thế nào?
- Nguồn tài chính cho hoạt động của nó?
- Cơ quan đó có là pháp nhân công quyền hay không?
Như vậy, xác định vị trí pháp lý của cơ quan nhà nước là xác định vị trí, chỗ đứng của nó
trong bộ máy nhà nước trên cơ sở quy định của pháp luật, trên cơ sở xác định các mối liên
hệ quan hệ của nó với các cơ quan, tổ chức khác và với công dân.
2. Những đặc điểm đặc thù của cơ quan hành chính nhà nước
- Các cơ quan hành chính NN được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính
nhà nước, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động chấp hành và
điều hành là hoạt động được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, pháp lệnh và để thực hiện
pháp luật.
- Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và
tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc
sống.
8
- Các cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống rất phức tạp, có số lượng đông đảo nhất, có
mối liên hệ chặt chẽ, tạo thành một hệ thống thống nhất từ Trung ương tới địa phương, cơ
sở, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của một trung tâm thống là nhất Chính phủ - cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất.
- Thẩm quyền cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp
hành và điều hành. Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu được quy định
trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước hoặc trong những quy chế...
- Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp, hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền
lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước ở
cấp tương ứng và chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó.
- Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước khác với hoạt động của cơ quan quyền lực,
hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát và hoạt động xét xử của Toà án. Hoạt động của cơ
quan hành chính nhà nước là đối tượng giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước, của
Toà án thông qua hoạt động xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, lao
động, kinh tế và hành chính. Các cơ quan hành chính nhà nước có nghĩa vụ, trách nhiệm
xem xét và trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của Toà án trong những trường hợp
nhất định và trong thời hạn do luật định. Ngược lại, các văn bản pháp luật của các cơ quan
quản lý hành chính nhà nước có thể là căn cứ pháp lý để Viện kiểm sát và Toà án thực hiện
hoạt động kiểm sát và xét xử. Một số văn bản pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước
trực tiếp điều chỉnh một số vấn đề về tổ chức nội bộ của Viện kiểm sát và Toà án.
Các cơ quan hành chính nhà nước có đối tượng quản lý rộng lớn đó là những cơ quan, tổ
chức, xí nghiệp trực thuộc, nhưng Toà án và Viện kiểm sát không có những đối tượng quản
lý loại này.
Các cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất là Luật hành chính.
3. Phân loại các cơ quan hành chính nhà nước
Các cơ quan hành chính nhà nước được phân loại dựa vào những căn cứ khác nhau:
- Căn cứ pháp luật để thành lập;
- Trình tự thành lập;
- Vị trí trong hệ thống bộ máy hành chính;
- Tính chất thẩm quyền của cơ quan hành chính;
- Hình thức tổ chức và chế độ giải quyết công việc, v.v...
7. Phân tích các đặc trưng của mô hình hành chính công truyền thống và liên hệ thực
tế với nền hành chính nước ta để làm rõ điểm tích cực và hạn chế của mô hình này?
1. Các đặc trưng của mô hình hành chính công truyền thống:
+ Hoàn cảnh ra đời:
- Bắt đầu hình thành từ năm 1900 – 1920 ở một số nước trên thế giới.
- Đến những năm giữa thế kỷ 20 thì được áp dụng ở các nước Tây Âu.
- Mô hình được xây dựng trên cơ sở lý thuyết mối quan hệ giữa chính trị và hành chính của
Wilson, nguyên tắc thành lập bộ máy quan lieu của Max Weber và các nguyên tắc quản lý
khoa học của Taylor.
+ Đặc trưng:
- Bộ máy hành chính là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trên xuống dưới
- Phân công và chuyên môn hóa lao động sâu sắc.
- Nhân sự trong bộ máy hành chính làm việc suốt đời.
- Viên chức nhà nước làm việc chuyên nghiệp và phi chính trị.
- Người thực thi công vụ làm việc trung lập, thực hiện đúng quy trình, quy tắc định sẵn.
- Không thiên vị, đối xử với mọi người là giống nhau.
- Quá trình thực hiện công việc đúng đắn (trung lập, vô nhân xưng).
- Quản lý xã hội bằng pháp luật và thực hiện chính sách do các nhà chính trị ban hành.
+ Ưu điểm
- Thủ tục làm việc chặt chẽ, chính xác, đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của yếu tố đầu vào.
- Đảm bảo kiểm soát trước các hoạt động
- Rất đáng tin cậy vì tuân thủ theo pháp luật và các quy định của Nhà nước.
- Sự rủi ro, tùy tiện và sai sót của các quyết định hành chính là rất thấp.
- Mọi người đều có sự công bằng.
+ Nhược điểm:
- Tính quan lieu, bộ máy hành chính nhiều tầng lớp và cồng kềnh.
- Kiểm soát thông qua sự phục tùng (cấp dưới phục tùng cấp trên)
- Hoạt động chậm chạp, do phải tuân thủ các quy trình, thủ tục.
- Hạn chế tính năng động, sáng tạo trong hoạt động quản lý của bộ máy hành chính nhà
nước.
- Ít quan tâm tới yếu tố đầu ra.
- Hiệu quả quản lý thấp do quan tâm đến quá trình làm việc.
2. Liên hệ thực tế với nền hành chính nước ta để làm rõ điểm tích cực và hạn chế của
mô hình này:
+ Hạn chế:
- Hệ thống thể chế hành chính vẫn còn nhiều điểm chưa đồng bộ, còn chồng chéo và thiếu
thống nhất; thủ tục hành chính trên nhiều lĩnh vực còn rườm rà, phức tạp, trật tự, kỷ cương
chưa nghiêm. Nhiều thủ tục hành chính còn rườm rà, nhiêu khê, đòi hỏi quá nhiều giấy tờ,
phải qua nhiều cửa, nhiều dấu, nhiều tầng nấc trung gian, đồng thời thiếu thống nhất, tùy
9
tiện thay đổi và thiếu công khai đã gây phiền hà cho nhân dân, nhất là những người ít hiểu
biết về thủ tục hành chính. Hệ thống các thủ tục hành chính đã cản trở, gây phiền hà cho
nhân dân trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, gây trở ngại trong việc giao lưu
và hợp tác quốc tế, gây ra tệ cửa quyền, tệ giấy tờ trong guồng máy hành chính và là
“miếng đất” thuận lợi cho nạn tham nhũng, lãng phí, làm giảm long tin của nhân dân vào
chính quyền. Ý thực chấp hành pháp luật hành chính của một bộ phận cán bộ, công chức
còn yếu, quen giải quyết công việc theo “lệ” chứ chưa theo luật, pháp chế xã hội chủ nghĩa
chưa được đảm bảo.
- Bộ máy hành chính nhà nước còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc, nhiều cửa, nhiều dấu, chức
năng của một số cơ quan còn chồng chéo, chưa rõ rang, nhiều khi cản trở lẫn nhau, hạn chế
hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính. Có lĩnh vực thì ôm đồm, bao biện. Có lĩnh vực thì
buôn lỏng quản lý, dẫn đến một số cá nhân lợi dụng để trục lợi, làm thiệt hại đến lợi ích của
Nhà nước và nhân dân.
- Chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ máy hành chính trong nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa chưa được xác định thật rõ, sự phân công, phân cấp
giữa các ngành, các cấp chưa thật rành mạch, triệt để, cụ thể và phù hợp. Tình trạng chức
năng, nhiệm vụ của một số cơ quan cùng cấp, cấp trên và cấp dưới còn chồng chéo, nhiều
khi hạn chế lẫn nhau, dẫn đến hiệu lực và hiệu quả quản lý thấp.
- Bộ máy hành chính ở các địa phương và cơ sở chưa thực sự gắn bó với dân, không nắm
chắc được những vấn đề nổi cộm trên địa bàn, lung túng, bị động khi xử lý các tình huống
phức tạp.
- Phương thức quản lý hành chính vừa tập trung quan lieu lại vừa phân tán, chưa thông
suốt, chưa có những cơ chế, chính sách tài chính thích hợp với hoạt động của các cơ quan
hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức làm dịch vụ công.
- Đội ngũ cán bộ, công chức còn nhiều điểm yếu về phẩm chất, tình thần trách nhiệm, năng
lực chuyên môn, kỹ năng hành chính; phong cách làm việc chậm đổi mới; tệ quan lieu,
tham nhũng, sách nhiễu nhân dân tiếp tục diễn ra nghiêm trọng trong một bộ phận cán bộ,
công chức. Nhìn chung chưa đáp ứng được yêu cầu của công cuộc đổi mới, công nghiệp
hóa và hiện đại hóa đất nước, hội nhập quốc tế.
- Về tổ chức nhân sự thì có nơi, có lĩnh vực lại thừa và ngược lại, có nơi có lĩnh vực lại
thiếu; thiếu đội ngũ cán bộ, công chức có chuyên môn cao, tận tụy với công việc và nghề
nghiệp; tình trạng cán bộ nhiều nhưng chất lượng hoạt động chẳng bao nhiêu, chưa có trình
độ ngang tầm nhiệm vụ; bố trí chưa đúng người đúng việc, bằng cấp và năng lực chưa
tương ứng với chức danh, …
- Các chế độ, chính sách về tổ chức cán bộ, về tiền lương còn nhiều điều chưa phù hợp,
chưa tạo ra động lực thúc đẩy công cuộc cải cách nhằm đem lại hiệu lực và hiệu quả của
công việc.
- Do bộ máy cồng kềnh, nhiều tầng nhiều lớp nên cải cách hành chính diễn ra chậm, thiếu
sự kiểm tra, đánh giá sát sao; nhiều hiện tượng tiêu cực phát sinh từ ngay đội ngũ cán bộ
công chức từ cấp cao, cấp dưới thì không thể trình báo lên cấp cao hơn, còn cấp trên thì
cũng không giám sát được cấp dưới. Hiện tượng phát sinh tiêu cực trong cả một tập thể,
ngay từ chính những cán bộ chủ chốt trong hệ thống Đảng và chính quyền có nơi xảy ra
trầm trọng, gây ra bất bình trong dư luận, giảm lòng tin của nhân dân vào Đảng và chính
phủ.
8. Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi công vụ của công chức nước
ta hiện nay?
1. Các yếu tố bên ngoài
- Nhóm các yếu tố chính trị - pháp luật: đó sự ổn định chính trị, môi trường chính sách, bảo
mật sở hữu trí tuệ, hỗ trợ giáo dục, mức thuế và các khuyến khích, sự tôn nghiêm của pháp
luật. Vai trò chức năng của các tổ chức thuộc khu vực công thể hiện mục đích chính trị của
hệ thống chính trị. Thể chế chính trị luôn giữ vai trò định hướng, chi phối toàn bộ các hoạt
động trong xã hội. Hệ thống pháp luật được xây dựng trên nền tảng của hệ thống chính trị.
Nhà nước được xây dựng nhằm thực hiện sứ mệnh của đảng cầm quyền. Nhà nước lại có
ảnh hưởng thực sự tới các tổ chức đặc biệt là các tổ chức hành chính.
Việc cung ứng dịch vụ và hàng hóa công là nhiệm vụ cơ bản mà pháp luật quy định cho các
tổ chức thuộc khu vực công. Dịch vụ hành chính công luôn gắn với thẩm quyền mang tính
quyền lực pháp lý, gắn với quyền lực nhà nước nên loại dịch vụ này chỉ có thể do nhà nước
độc quyền nắm giữ và cung cấp ( cấp giấy khai sinh, chứng thực…). Dịch vụ hành chính
công phục vụ cho công việc quản lý nhà nước nên càng nhiều người sử dụng dịch vụ hành
chính công thì hiệu quả quản lý nhà nước càng cao. Các doanh nghiệp nhà nước cung cấp
các hàng hóa phục vụ thiết yếu cho đời sống của người dân đảm bảo công bằng xã hội cũng
là chủ trương của Đảng, góp phần làm tăng hiệu quả quản lý nhà nước. Do đó chất lượng
của hàng hóa và dịch vụ của các tổ chức thuộc khu vực công chịu ảnh hưởng nhiều từ định
hướng chính trị và các quy định của pháp luật.
- Nhóm các yếu tố kinh tế: Đôi khi người ta nghĩ rằng môi trường kinh tế chỉ liên quan tới
các doanh nghiệp nhưng trên thực tế các yếu tố kinh tế có ảnh hưởng quan trọng đến mọi tổ
chức và chất lượng sản phẩm dịch vụ của các tổ chức đó. Một số yếu tố: Tốc độ tăng trưởng
kinh tế, trình độ tay nghề của lực lượng lao động, chất lượng của cơ sở hạ tầng, tỷ lệ thất
nghiệp, tỷ lệ học sinh bỏ học, chi phí nhân công, những thay đổi về hệ thống kinh tế, các
chính sách kinh tế của nhà nước, các điều kiện và các nhóm tổ chức khác.
Các doanh nghiệp nhà nước hoạt động trên cơ sở nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, có vai
trò chủ đạo trong nền kinh tế nhưng vẫn phải tuân theo quy luật của thị trường trong nền
kinh tế thị trường. Chất lượng hàng hóa dịch vụ của các doanh nghiệp nhà nước phụ thuộc
nhiều vào các chính sách, sự điều chỉnh của nhà nước nhằm bảo hộ hay thúc đẩy sự tự cạnh
tranh, tự tồn tại của các doanh nghiệp này.
10
- Nhóm các yếu tố thị trường: thị trường luôn biến động thay đổi, tác động đòi hỏi thay đổi
mẫu mã chất lượng, chủng loại sản phẩm hàng hóa và dịch vụ. Đối với các tổ chức hành
chính nhà nước thường được xem như không có các thị trường cho sản phẩm đầu ra ( xét
trên phương diện kinh tế), vì thế, nguồn tài chính cho các tổ chức này thường hẹp hơn trong
các khu vực thương mại bởi vì nó trông cậy chính vào nguồn tài chính của chính phủ.
Những yếu tố này đã có tác động không nhỏ và ảnh hưởng tới các quyết định quản lý. Các
yếu tố về thị trường có thể bao hàm các yếu tố về khách hàng, đối thủ cạnh tranh, các yếu tố
về nguồn nhân lực.
+ Các yếu tố thuộc về khách hàng: khách hàng được hiểu là những con người hay tổ chức
mua hay được thụ hưởng, sử dụng các sản phẩm, dịch vụ của doanh nghiệp hay các tổ chức
có thẩm quyền cung cấp.
Các tổ chức sẽ không thể tồn tại nếu không có khách hàng. Trong xu thế chung của thế giới,
khách hàng được coi là người dẫn dắt các tổ chức kể cả tổ chức nhà nước. Khách hàng
mang tính đa dạng, đòi hỏi của khách hang thương hay thay đổi, gia tăng và khó dự đoán.
Những động thái này của khách hàng luôn là những áp lực không chỉ với doanh nghiệp mà
cả với các tổ chức hành chính ( ví dụ như sự quan tâm mong đợi của công chúng về chất
lượng các sản phẩm hàng hóa dịch vụ công được nâng cao, sự công bằng, cởi mở và trách
nhiệm…).
+ Đối thủ cạnh tranh: là các tổ chức hay cá nhân có khả năng làm thỏa mãn nhu cầu của
khách hàng. Đối thủ cạnh tranh thể hiện ở cả dạng tiềm ẩn. Sự hiểu biết về đối thủ cạnh
tranh có ý nghĩa quan trọng. Khi khu vực tư và khu vực công cùng cung cấp một sản phẩm
hay một loại dịch vụ, việc tạo ra sự cạnh tranh giữa hai khu vực là yếu tố tác động tích cực
đến chất lượng và hiệu quả công việc của các tổ chức thuộc khu vực công. Bởi lẽ, sự cạnh
tranh thúc đẩy các tổ chức thay đổi phương thức sản xuất, cách thức cung cấp để phục vụ
tốt hơn khách hàng của mình, để thu lợi nhuận và tồn tại.
2. Các yếu tố bên trong
a. Cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ và phương thức quản lý của các tổ chức thuộc
khu vực công
- Cơ cấu tổ chức và chức năng nhiệm vụ:
Đặc trưng của các tổ chức thuộc khu vực công là mọi sự thành lập, thay đổi cơ cấu hay giải
thể tổ chức đều phải tuân thủ theo những quy định của pháp luật. Pháp luật quy định mỗi cơ
quan, tổ chức hành chính nhà nước hay các doanh nghiệp nhà nước đều có chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn riêng không chồng chéo, trùng lắp. Điều này gây ra tình trạng độc
quyền của các cơ quan hành chính nhà nước. Bởi khi mà mỗi cơ quan chỉ giải quyết một
công việc, công dân không thể có quyền lựa chọn nơi nào chất lượng phục vụ tốt hơn. Điều
này cũng dễ gây ra sự quan liêu và giảm đi tính cạnh tranh của các tổ chức thuộc khu vực
công. Bộ máy quan liêu phiền hà làm giảm đi chất lượng các hàng hóa và dịch vụ công.
Thêm vào đó, việc sắp xếp bố trí nhân sự trong các tổ chức công có phù hợp hay không
cũng là một yếu tố ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng. Nhân viên làm việc trong các cơ
quan tổ chức có được sắp xếp vào đúng vị trí, đúng ngành nghề, phù hợp với năng lực mà
họ có, có phát huy được năng lực làm việc hay không cũng là vấn đề cần chú ý vì nó liên
quan đến chất lượng,đến hiệu quả làm việc trong các tổ chức công.
- Tiếp nữa là về phương pháp quản lý. Đó chính là cách thức mà một tổ chức cần tiến hành
để đạt được mục tiêu sao cho hiệu quả. Ngoài việc đề ra mục tiêu thì các tổ chức công cần
đưa ra các phương pháp thích hợp để thực thi các mục tiêu đó. Các phương pháp phải được
thiết kế, chọn lựa sao cho thật khoa học và hợp lí vì điều này ảnh hưởng rất lớn đến chất
lượng công việc. Không có phương pháp đúng đắn sẽ đi chệch mục tiêu, không đạt được
chất lượng, thậm chí còn gây nhiều tổn thất nghiêm trọng cho khu vực công do sử dụng sai
phương pháp. Chính vì vậy ,đây là một điều quan trọng mà ta cần chú ý giải quyết khi nói
tới chất lượng của khu vực công.
Bên cạnh đó mỗi tổ chức cần đưa một hệ thống đo lường chất lượng ,đưa ra các tiêu chí,
tiêu chuẩn để đán giá mức độ chất lượng của cơ quan mình. Trong quá trình đánh giá đó,
nếu phát hiện có điểm nào yếu kém thì sẽ đưa ra hướng giải quyết ngay. Hệ thống chỉ tiêu
chuẩn đó phải được đảm bảo tính rõ ràng, đầy đủ, khách quan..để có thể đo lường về chất
lượng một cách chính xác nhất.
Khu vực công hiện đang tồn tại những khuyết tật trong hệ thống và phương thức quản lý,
ảnh hưởng đến sự vận hành và chất lượng của hàng hóa và dịch vụ mà các tổ chức thuộc
khu vực công cung cấp. Sự phức tạp của các quan hệ công tác, hệ quả của việc áp dụng các
phương thức tổ chức và quản lý đặc thù, đã ảnh hưởng tiêu cực đến việc bảo đảm tính minh
bạch của môi trường công vụ, gây nhiều rủi ro nghề nghiệp đối với những người hoạt động
trong các tổ chức công. Trên nguyên tắc, người đứng đầu cơ quan nhà nước theo pháp luật
là người có quyền ra lệnh và phải tự chịu trách nhiệm pháp lý về mệnh lệnh của mình. Thế
nhưng, cơ chế xin - cho ý kiến và quyết định dựa vào tập thể khiến cho nguyên tắc này hầu
như chỉ có ý nghĩa... khi người đứng đầu thấy cần thiết. Những mệnh lệnh đúng thực sự là
sáng kiến của người đứng đầu; còn những mệnh lệnh sai được coi là sự phản ánh ý chí của
tập thể, chất lượng công vụ cũng vì đó mà bị ảnh hưởng. Quản lý bằng thủ tục hành chính
phiền hà phức tạp, quy trình cung ứng dịch vụ qua nhiều tầng nấc, sự cửa quyền, nhũng
nhiễu của những người trực tiếp cung ứng dịch vụ… làm giảm đi sự hài lòng của người
dân.
11
Sự phân công phân cấp trong cung ứng dịch vụ, sản xuất hàng hóa công khi áp dụng trong
thực tiễn có thể giảm được sự chồng chéo chức năng nhiệm vụ, tạo sự tin tưởng với cấp
dưới đồng thời tránh sự phức tạp với người dân - những khách hàng của khu vực công.
b. Các nguồn lực trong tổ chức
Nguồn lực trong tổ chức bao gồm nguồn nhân lực, nguồn tài chính, cơ sở vật chất kĩ thuật
trong tổ chức.
 Nguồn nhân lực:
Chất lượng trong khu vực công phụ thuộc nhiều vào yếu tố con người, cụ thể là các cán bộ,
lãnh đạo, công chức, viên chức.
Các nhà lãnh đạo đảm nhân vai trò và trách nhiệm về chất lượng các công việc do họ trực
tiếp quản lý và điều hành. Năng lực lãnh đạo quản lý thể hiện ở cách thức điều hành; thích
ứng nhanh với điều kiện môi trường thay đổi để đưa ra biện pháp chính sách phù hợp…
Việc những người lãnh đạo luôn quan tâm tạo điều kiện, môi trường làm việc để các cán bộ
công nhân viên chức tham gia thực hiện mục tiêu của tổ chức một cách đầy đủ nhất; phân
công phối hợp công việc, gắn kết sức mạnh giữa các phòng ban, các cá nhân trong tổ chức
tạo điều kiện để đạt hiệu quả công việc cao nhất. Người cán bộ, lãnh đạo luôn đóng vai trò
chủ chốt trong việc cải tiến nâng cao chất lượng mọi mặt trong khu vực công bởi có đường
lối, cách thức quản lý tốt mới có thể đạt hiệu quả công việc cao nhất. Nếu một nhà lãnh đạo
yếu kém cả về phẩm chất và năng lực thì việc cải thiện chất lượng công việc trong khu vực
công khó mà thực hiện được. Hơn thế nếu đội ngũ các nhà lãnh đạo yếu kém thì sẽ có thể
kéo theo sự yếu kém của cả khu vực công, vì lãnh đạo được coi như bộ phận trung tâm đầu
não của cả một hệ thống. Vì vậy nói tới chất lượng khu vực công không thể không nhắc tới
vai trò của các nhà lãnh đạo cũng như ảnh hưởng của họ tới hiệu quả công việc trong khu
vực công.
Bên cạnh đó các cán bộ,công chức viên chức cũng có tầm ảnh hưởng nhất định tới chất
lượng của khu vực công. Họ là lực lượng trực tiếp thực thi các nhiệm vụ, công việc trong
khu vực công, sự thành bại của các công việc, các nhiệm vụ của tổ chức, những gì cần thay
đổi hoặc tiến hành sao cho hiệu quả nhất thi không ai hiểu rõ bằng chính những người trong
cuộc.
Khu vực công có số lượng công chức viên chức rất lớn. Họ hoạt động vì mục tiêu chung
của tổ chức mình cũng là góp phần làm nên chất lượng của khu vực công. Không trừ một ai
trong tổ chức, tất cả mọi người đều tham gia thực hiện làm nên chất lượng và đều có tác
động đến nhận thức của khách hàng đối với khu vực công, chất lượng của khu vực công đòi
hỏi sự tham gia của mọi thành viên, của tất cả các bộ phận từ lập kế hoạch, thi hành đến
đánh giá hiệu quả công việc ... Nó dựa vào sự phát triển để phân tích, truy tìm nguồn gốc
của những nguyên nhân gây ra sai sót trong toàn bộ quá trình hoạt động của tổ chức, để từ
đó đề ra các giải pháp đảm bảo, cải tiến chất lượng.
Việc thỏa mãn những điều kiện sống cơ bản, tạo môi trường làm việc thoải mái, vui vẻ cho
công chức viên chức sẽ thúc đẩy họ làm việc tốt hơn, thân thiện với khách hàng hơn và do
đó chất lượng hàng hóa và dịch vụ sẽ có những cải tiến rõ rệt: giảm chi phí, tăng sự hài
lòng của khách hàng…
- Nguồn tài chính: trừ những tổ chức sự nghiệp có nguồn thu riêng thì tài chính của mọi tổ
chức thuộc khu vực công đều phụ thuộc vào nguồn ngân sách nhà nước. Do vậy nguồn tài
chính mà nhà nước có được là rất hạn hẹp. Việc sử dụng nguồn tài chính đó để tiến hành
các hoạt động của các tổ chức cần được xem xét hợp lí, tránh việc thâm hụt ngân sách,lãng
phí tiền bạc của nhà nước, làm giảm hiệu quả chất lượng khu vực công.
- Nguồn lực về cơ sở vật chất kĩ : Cơ sở vật chất có đầy đủ thuận tiện cho việc cung cấp
hàng hóa dịch vụ, có tạo sự thoải mái cho người dân khi thụ hưởng dịch vụ hành chính.
- Nguồn lực về khoa học kĩ thuật: những tiến bộ khoa học kĩ thuật mà mỗi tổ chức sử dụng
sẽ tạo cơ hội nâng cao năng suất, chất lượng sản phẩm hàng hóa và dịch vụ, giải phóng sức
lao động đồng thởi tăng nhanh sự hài lòng của khách hàng.
Việc kết hợp giữa sử dụng nguồn lực của Chính phủ kết hợp với nguồn lực trong nhân dân
và nguồn lực từ nước ngoài giúp vận hành và sử dụng tối ưu các nguồn lực phục vụ phát
triển tổ chức.
c. Hiệu lực của cơ chế quản lý
Cơ chế quản lý ở đây được hiểu là cách thức kết hợp các yếu tố, các quá trình trong khu
vực công để tạo ra chất lượng tốt. Nó cũng bao gồm cả một hệ thống nguyên tắc cần tuân
theo để hoạt động của cơ quan, tổ chức trong khu vực công đi vào quy củ, theo một trật tự
nhất định để khu vực này vận hành một cách hiệu quả.
Hệ thống thể chế trong các cơ quan đơn vị thuộc khu vực công cũng là vấn đề cần bàn tới.
Thể chế có hoàn thiện, có đảm bảo tính nghiêm minh được mọi cá nhân trong tổ chức tuân
thủ thì kỉ luật trong khu vực công mới được đảm bảo. Từ đó mọi hoạt động của các tổ chức
công diễn ra một cách có hệ thống, theo chuẩn mực đã được đề ra, tạo điều kiện cho việc
nâng cao chất lượng của các cơ quan, đơn vị đó. Sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan,
các bộ phận và các tổ chức khác nhau trong khu vực công cũng là một yếu tố có ảnh hưởng
đến chất lượng. Các công việc, các nhiệm vụ sẽ được thực hiện một cách suôn sẻ, đạt mục
12
tiêu khi có sự phối hợp nhịp nhàng, đồng bộ giữa mọi tổ chức, cơ quan ở mọi lĩnh vực trong
cả một hệ thống rộng lớn của các tổ chức trong khu vực công.
Công tác kiểm tra, kiểm soát chất lượng công việc trong các tổ chức cần được tiến hành
thường xuyên và nghiêm túc xử lý các trường hợp vi phạm trong quá trình làm việc, tăng
tính nghiêm minh của tổ chức, đồng thời phải có chính sách khuyến khích, khen hưởng các
cá nhân, tổ chức có năng lực, hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, có chính sách thu hút
người tài vào làm việc. Đây đang là vấn đề được quan tâm hiện nay. Trên cơ sở đó, chất
lượng của tổ chức sẽ có cơ hội để nâng cao. Ngược lại nếu không chăm lo công tác kiểm tra
thì các hành vi vi phạm, gây lãng phí, thất thoát nguồn lực của khu vực công sẽ vẫn diễn ra,
chất lượng của khu vực công giảm đi đáng kể. Còn nếu biết thu hút người tài vào làm việc
trong khu vực công thì hiệu quả hoạt động sẽ tăng lên nhiều lần.
Tiếp nữa là về phương pháp quản lý. Đó chính là cách thức mà một tổ chức cần tiến hành
để đạt được mục tiêu sao cho hiệu quả. Ngoài việc đề ra mục tiêu thì các tổ chức công cần
đưa ra các phương pháp thích hợp để thực thi các mục tiêu đó. Các phương pháp phải được
thiết kế, chọn lựa sao cho thật khoa học và hợp lí vì điều này ảnh hưởng rất lớn đến chất
lượng công việc. Không có phương pháp đúng đắn sẽ đi chệch mục tiêu, không đạt được
chất lượng, thậm chí còn gây nhiều tổn thất nghiêm trọng cho khu vực công do sử dụng sai
phương pháp. Chính vì vậy ,đây là một điều quan trọng mà ta cần chú ý giải quyết khi nói
tới chất lượng của khu vực công .
Bên cạnh đó mỗi tổ chức cần đưa một hệ thống đo lường chất lượng ,đưa ra các tiêu chí,
tiêu chuẩn để đán giá mức độ chất lượng của cơ quan mình. Trong quá trình đánh giá đó,
nếu phát hiện có điểm nào yếu kém thì sẽ đưa ra hướng giải quyết ngay. Hệ thống chỉ tiêu
chuẩn đó phải được đảm bảo tính rõ ràng, đầy đủ, khách quan..để có thể đo lường về chất
lượng một cách chính xác nhất.
d. Yếu tố văn hóa tổ chức
Nền tảng văn hóa của tổ chức là yếu tố ảnh hưởng lớn đến đạo đức, tác phong làm việc của
các thành viên trong tổ chức thuộc khu vực công. Vấn đề đạo đức và trách nhiệm của người
quản lý và các thành viên trong tổ chức là nhân tố tinh thần, tác động
Văn hóa trong khu vực công là cách ứng xử, giao tiếp, cách phối hợp thực hiện công việc
giữa các thành viên trong tổ chức và giữa các nhân viên với công dân. Phải làm sao để nhân
viên trong tổ chức thấy rằng họ có cơ hội để làm việc tốt nhất. Họ tin rằng ý tưởng của
mình được tính đến, họ cảm thấy những đồng nghiệp của họ có cam kết với chất lượng. Họ
tạo ra một sự liên kết trực tiếp giữa công việc của mình với sứ mệnh của tổ chức. Tạo được
niềm tin giữa các thành viên trong tổ chức với nhau và giữa khách hàng với tổ chức đặc biệt
là coi trọng vấn đề đạo đức công vụ, nhấn mạnh nền hành chính phục vụ ND thì hiệu quả
 cũng như chất lượng của khu vực công cũng theo đó mà tăng lên.
e. Yếu tố thông tin
Thông tin về sản phẩm hàng hóa, thông tin về các văn bản hành chính, thông tin về các loại
thủ tục ( các loại giấy tờ biểu mẫu, quy trình thực hiện, thời gian giải quyết, phí và lệ phí…)
khi được công khai sẽ tạo điều kiện cho người dân thụ hưởng tốt hơn dịch vụ mà nhà nước
cung cấp. Trong mọi tổ chức thuộc khu vực công, sự công khai thông tin là điều quan trọng
không thể thiếu.
9. So sánh mô hình quản lý công mới (hành chính phát triển) với mô hình hành chính truyền
thống
Hành chính công là khoa học nghiên cứu các quy luật quản lý có hiệu quả những công việc xã hội của
các tổ chức hành chính Nhà nước.
Trong điều kiện kính tế - xã hội phát triển nhanh chóng như ngày nay, khi nền hành chính nhà nước có
sự phát triển theo xu hướng tiến bộ tích cực (chuyển từ hành chính cai trị sang hành chính phục vụ):
trong khoa học hành chính đã xuất hiện thuật ngữ “hành chính phát triển”. Từ đó, thuật ngữ “hành
chính truyền thống” cũng được quan tâm, nghiên cứu trong mối tương quan với “hành chính phát
triển”
Hành chính truyền thống được hiểu là cách thức tổ chức và hoạt đôngj của các cơ quan nhà nước thuộc
các kiểu nhà nước trong lịch sử, cũng như các cơ quan, tổ chức khác, trên cơ sở những nguyên tắc, quy
tắc nhất định (bao gồm cả nguyên tắc chính trị - xã hội và nguyên tắc tổ chức - kỹ thuật) do nhà nước
hoặc các chủ thể đặt ra mà bản chất chủ yếu thiên về tính “cai trị”, phương thức hoạt động dựa trên cơ
sở thi hành các quy định một cách “cứng nhắc”, lấy tổ chức thứ bậc chặt chẽ, trình tự, thủ tục và việc
thực hiện nghiêm ngặt các thủ tục đó làm biện pháp tối ưu mà ít quan tâm đến kết quả hoạt động của
nhà nước, của các cơ quan, tổ chức hay của công chức nhà nước.
Hành chính phát triển (Quản lý công mới) thường được sử dụng khi nói đến “Mô hình hành chính công
theo các tiêu chí hiện đại, chủ động, năng động, nhạy bén, thích nghi cao nhằm đáp ứng các yêu cầu
quản lý và dịch vụ tối đa trong các điều kiện kinh tế thị truờng phát triển mạnh mẽ và những quan hệ
quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ lẫn nhau”
Chuyển đổi từ Hành chính công truyền thống sang Quản lý công (Hành chính phát triển) là xu hướng
phổ biến trên thế giới, đặc biệt là những nước kinh tế thi trường phát triển. Vì sao lại vậy ?
13
Thứ nhất: Về quy mô của Chính phủ, nhiều quốc gia cho rằng bộ máy của Chính phủ quá lớn, chi phí
cho việc duy trì bộ máy đó ngày càng tăng trong khi đó hiêu quả hoạt động của nó ngày càng giảm đi.
Do đó cần phải xem xét lại quy mô và vai trò của Chính phủ. Theo quan điểm mới, vai trò của Chính
phủ chuyển từ “chèo thuyền” sang “lái thuyền”. Nhà nước không nên ôm đồm làm hết mọi dịch vụ mà
nên dân chủ hoá gắn liền với phân quyền, xã hội hoá nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý
của Nhà nước.
Thứ hai, chất lượng dịch vụ công chất lượng thấp, loại hình kém đa dạng, phong phú giá cả lại cao hơn
khu vực tư. Mặt khác, về bối cảnh và xu hướng thời đại tác động đến mô hình hành chính công truyền
thống dẫn đến sự xuất hiện mô hình hành chính phát triển. Đó là: Sự phát triển mạnh mẽ của khoa học,
công nghệ đòi hỏi sự đièu chỉnh kinh tế và phát triển nền hành chính; sự phát triển nền kinh tế thị
trường và toàn cầu hoá kinh tế điều chỉnh các mối quan hệ quốc tế và do đó ảnh hưởng đến nền hành
chính công của mỗi nước trong quá trình hội nhập. Xu hướng dân chủ hoá đời sống xã hội do trình độ
dân trí được nâng cao; tình thế chung buộc NN phải một mặt XH hoá, tư nhân hoá, chấp nhận sự tham
gia của công chúng vào công việc quản lý nhà nước, đồng thời phải can thiệp ngày càng sâu vào các
quá trình kinh tế- xã hội và cải tiến mô hình nền hành chính công và nâng cao chất lượng dịch vụ đối
với người dân - những “khách hàng” của nền hành chính.
Hai mô hình hành chính công truyền thống và hành chính công mới có những điểm khác nhau
cơ bản sau đây:
So sánh tiêu thức mục tiêu:
+ Hành chính công truyền thống: bảo đảm đúng chu trình, đúng quy tắc, thủ tục hành chính (đầu vào).
Đánh giá việc quản lý hành chính thông qua xem xét mức độ thực thi các quy tắc, thủ tục hành chính.
+ Hành chính phát triển: Bảo đảm kết qua tốt nhất, hiệu quả cao nhất (đầu ra); dùng các tiêu chí cụ thể
để đánh giá kết quả QL hành chính.
Đối với công chức
+ Hành chính công truyền thống: trách nhiệm của người công chức; nhà quản lý là giám sát việc thực
hiện và giải quyết công việc theo quy chế thủ tục. Những quy định, điều kiện để công chức thực thi
công vụ theo một hệ thống thứ bậc rất chặt chẽ, cứng nhắc theo quy định. Thời gian làm việc của công
chức được quy định chặt chẽ, có thời gian công (làm việc ở cơ quan) và thời gian tư (thời gian không
làm việc ở cơ quan). Công chức mang tính trung lập, không tham gia chính trị, thực hiện một cách
trung lập các chính sách do các nhà chính trị đề ra.
+ Hành chính phát triển: Trách nhiệm của người công chức, nhà quản lý chủ yếu là bảo đảm thực hiện
mục đích, đạt kết quả tốt, hiệu quả cao. Những quy định, điều kiện để công chức thực thi nhiệm vụ có
hình thức linh hoạt, mềm dẻo hơn. Thời gian làm việc linh hoạt hơn, có thể họ làm việc trong một thời thức cấu trúc nhà nước. Bên cạnh đó, cũng có quan điểm cho rằng, ngoài hai yếu tố trên hình thức nhà
gian nhất định, có thể làm chính thức hoặc hợp đồng (có một phần thời gian làm công vụ tại nhà). nước còn bao gồm yếu tố chế độ chính trị.
Công chức cam kết về mặt chính trị cao hơn trong các hoạt động của mình, các hoạt động hành chính Trong đó, hình thức chính thể và hình thức cấu trúc nhà nước phản ánh cách thức tổ chức quyền lực
mang tính chính trị nhiều hơn. nhà nước còn chế độ chính trị phản ánh phương pháp thực hiện quyền lực nhà nước.

Đối với Chính phủ 2. Khái niệm và phân loại

+ Hành chính công truyền thống: Mọi công vụ được Chính phủ thực thi, giải quyết theo pháp luật quy a. Khái niệm hình thức cấu trúc nhà nước
định. Chức năng của Chính phủ nặng về hành chính xã hội, trực tiếp tham gia các công việc công ích
xã hội. Chức năng của Chính phủ thuần tuý mang tính hành chính không trực tiếp liên hệ đến thị Hình thức cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vị hành chính lãnh thổ và xác lập
trường. những mối quan hệ qua lại giữa chúng với nhau, giữa trung ương với địa phương.

+ Hành chính phát triển: Các công vụ mang tính chính trị nhiều hơn, ảnh hưởng của chính trị ngày Hình thức cấu trúc nhà nước phản ánh việc tổ chức quyền lực nhà nước theo chiều dọc từ trung ương
càng lớn trong hành chính. Chức năng tham gia trực tiếp các dịch vụ công cộng ngày càng giảm bớt xuống địa phương.
mà thông qua việc xã hội hoá các dịch vụ đó để quản lý xã hội, nhưng vẫn có sự quản lý của Nhà nước. Đơn vị hành chính lãnh thổ là bộ phận hợp thành lãnh thổ của nhà nước, có địa giới hành chính riêng,
Chức năng của CP đối mặt với những thách thức của thi trường. Nền hành chính phát triển của các có cơ quan nhà nước tương ứng được thành lập để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.
nước đều phải quan tâm và gánh vác nghĩa vụ chung đối với những vấn đề của loài người như nghèo
đói, dịch bệnh, môi truờng, ma tuý, tội phạm … Việc xác lập mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước của trung ương và địa phương là việc xác định
thẩm quyền giữa chúng với nhau, các thẩm quyền này thể hiện sự tác động giữa các cơ quan nhà nước
Các đặc tính của mô hình hành chính công mới: trung ương với cơ quan nhà nước địa phương và ngược lại.
b. Phân loại hình thức cấu trúc nhà nước
- Hiệu quả hoạt động quản lý
- Phi quy chế hoá Có hai loại hình thức cấu trúc nhà nước là nước đơn nhất và nhà nước liên bang:
- Phân quyền
- Áp dụng một số yếu tố của cơ chế thị trường, Cấu trúc nhà nước đơn nhất
- Gắn bó với chính trị, - Là nhà nước mà lãnh thổ của nước đó được hình thành từ một lãnh thổ duy nhất, lãnh thổ này được
- Tư nhân hoá một phần hoạt đọng của Nhà nước, chia thành các đơn vị hành chính trực thuộc. Nhà nước có chủ quyền quốc gia chung, có hệ thống cơ
- Vận dụng nhiều phương pháp quản lý doanh nghiệp, quan quyền lực và quản lý chung cho toàn lãnh thổ, công dân chỉ có một quốc tịch đồng thời có một hệ
- Xu hướng quốc tế hoá ; thống pháp luật chung cho toàn lãnh thổ
- Các NN đơn nhất tiêu biểu: Trung Quốc, VN, Triều Tiên, Hàn quốc, Nhật bản, Thái Lan, Pháp, Anh,
Mô hình hành chính phát triển xuất hiện nhằm khắc phục những yếu kém không phù hợp của mô hình Brunei Darussalam, Cu ba, Lào...
hành chính truyền thống Cấu trúc nhà nước liên bang
- Là nhà nước hợp thành từ hai hay nhiều nước thành viên. Lãnh thổ của nhà nước liên bang bao gồm
10. Phân tích đặc điểm của nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang. Cho ví dụ minh họa. lãnh thổ của các nhà nước khác, những nhà nước này được gọi là các chủ thể liên bang. Dấu hiệu tổ
chức nhà nước của chủ thể liên bang của nhà nước liên bang thể hiện ở chỗ mỗi chủ thể có quyền
1. Tổng quan về hình thức nhà nước thông qua hiến pháp của mình, tuy nhiên không phải chủ thể nào cũng có hiến pháp riêng.
- Chế độ liên bang thường được thiết lập tại một quốc gia đa sắc tộc hoặc có lãnh thổ rộng lớn hoặc
Hình thức nhà nước là cách thức tổ chức quyền lực nhà nước và các phương pháp để thực hiện quyền trong trường hợp cần thiết. Các liên bang thường được thành lập trên cơ sở một một hiệp ước giữa các
lực nhà nước. thành viên có chủ quyền.
Có quan điểm cho rằng hình thức nhà nước được hợp thành từ hai yếu tố là hình thức chính thể và hình - Các NN liên bang tiêu biểu: CH Ấn Độ, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, LB Xô Viết, Liên bang Malaixia,

14
Liên bang Nam Tư, Mexico, Đức...
Ví dụ: Thụy Sỹ theo chế độ cộng hòa với mô hình nhà nước liên bang. Cấu trúc nhà nước liên bang
được phân thành ba cấp như sau: chính quyền liên bang (confederation), chính quyền bang (canton) và
chính quyền xã (commune). Mọi sửa đổi trong Hiến pháp của liên bang hay của các bang phải được
thực hiện thông qua trưng cầu dân ý. Thụy Sỹ không có Thủ tướng Chính phủ và Tổng thống là 1
trong 7 thành viên của Chính phủ được Quốc hội bầu luân phiên với nhiệm kỳ 1 năm.
11. Các hình thức quan hệ giữa trung ương và địa phương
Nếu vấn đề nhà nước là trung tâm của đấu tranh chính trị thì vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước là
trung tâm của các vấn đề nhà nước. Có hai vấn đề tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước: tổ chức thực
hiện quyền lực nhà nước ở trung ương và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ. Tổ chức
thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ, tức là tìm lời giải cho câu hỏi làm thế nào để giải quyết
mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, trong đó câu hỏi được đặt ra là “tập trung để trị”(1) hay
“chia để trị”, và “tập trung” như thế nào, “chia” như thế nào. Vấn đề này không đơn giản, đã và đang
luôn làm đau đầu mọi nhà quân chủ cho đến các nhà chính trị thời đại dân chủ, cũng như mọi vấn đề
liên quan đến tổ chức quyền lực nhà nước đều không đơn giản.
Lời giải đáp bề ngoài cho câu hỏi này nhìn từ góc độ hình thức cấu trúc của nhà nước, là cách tổ chức
thành nhà nước đơn nhất, liên bang, liên minh, hợp bang,… tùy theo đặc điểm mỗi quốc gia. Nhưng lời
giải đáp bên trong phức tạp hơn. Bởi cùng một hình thức cấu trúc của nhà nước như đơn nhất hay liên
bang lại có thể là các hình thức chính thể quân chủ hoặc cộng hòa với nhiều biến dạng cụ thể mà các
biến dạng đó lại khác nhau xa về tính dân chủ.
Nhà nước quân chủ không phải lúc nào cũng mất dân chủ như các nhà nước quân chủ lập hiến hiện đại
như Anh, Thụy Điển, Nhật Bản… Bên cạnh đó, nhà nước cộng hòa không phải lúc nào cũng có dân
chủ như các nhà nước cộng hòa dân chủ chủ nô (chỉ dân chủ với số ít chủ nô), các nước cộng hòa phát
xít… Vì vậy, xét về tính dân chủ trong cách cai trị của các quốc gia thì yếu tố quan trọng nhất là chế
độ chính trị hiểu với nghĩa là phương pháp cai trị dân chủ hay phản dân chủ. Phương pháp cai trị này
thể hiện rõ nhất trong quan điểm “tập trung để trị” hay “chia để trị” xét theo vấn đề tổ chức thực hiện
quyền lực nhà nước theo lãnh thổ. Nhưng ngay cùng một phương pháp cai trị dân chủ trong thời kỳ
hiện đại thì mức độ dân chủ trong mỗi quốc gia cũng khác nhau, như hiện nay hầu hết các quốc gia đều
đi theo con đường cai trị dân chủ, nhưng không thể nói mức độ dân chủ trong các quốc gia đều giống
nhau. Mặt khác, ngay trong mỗi quốc gia ở vào các giai đoạn khác nhau của cách cai trị dân chủ thì
mức độ dân chủ của cách cai trị dân chủ chung đó cũng không giống nhau.
Lời giải đáp cụ thể mang tính khoa học cho câu hỏi này là trong các nước ngoài, trước hết là các nước
tư sản, khoa học luật hành chính đưa ra ba nguyên tắc chủ yếu làm cơ sở cho tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương là: tập quyền, tản quyền và phân quyền. Lý thuyết về các nguyên tắc đó bắt
15
nguồn từ Pháp.
Hiện nay, thường thấy sự áp dụng kết hợp các nguyên tắc, và từng nguyên tắc cũng được thể hiện dưới
những hình thức khác nhau ở mỗi nước. Tính đa dạng đó thể hiện đặc biệt trong chính sách phi tập
trung hoá quản lý nhà nước theo lãnh thổ đã và đang diễn ra ở xấp xỉ hơn 80%trong số 116 nước đang
phát triển. Trong các nước xã hội chủ nghĩa (Liên Xô cũ, Trung quốc, Việt Nam) nguyên tắc tổ chức
quản lý theo lãnh thổ cũng như nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung được
gọi là nguyên tắc tập trung dân chủ, với những hình thức thể hiện đa dạng, chủ yếu qua các nguyên tắc
tổ chức - kỹ thuật của quản lý nhà nước như trong sách báo vẫn gọi. Sau đây chúng ta sẽ xem xét cụ
thể ba nguyên tắc đó.
1. Khái niệm tập quyền
1.1. Ý nghĩa khái niệm
Theo tiếng Anh và tiếng Pháp, tập quyền là “centralization”. Tập quyền là nguyên tắc tổ chức chính
quyền nhà nước có nội dung là sự tập trung mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ương. Các cơ
quan này nắm trong tay quyền quyết định mọi vấn đề từ trung ương đến địa phương. Cơ quan trung
ương điều khiển, kiểm soát mọi hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương, nên các cơ quan
chính quyền địa phương không có quyền sáng tạo, chỉ tuân thủ, phục tùng mọi quyết định từ cấp trên
đưa xuống. Trong trường hợp áp dụng một cách triệt để nguyên tắc tập quyền, chỉ có chính quyền
trung ương mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tư cách pháp nhân, nghĩa là chỉ
có chính quyền trung ương mới có ngân sách riêng, có năng lực pháp lý để kiện tụng.
Việc áp dụng nguyên tắc tập quyền trong tổ chức quản lý nhà nước có những ưu điểm và hạn chế chủ
yếu sau:
Ưu điểm:
- Bộ máy hành chính trung ương tập trung mọi quyền lực trong tay, đại diện và bênh vực cho quyền lợi
chung của quốc gia, không bị ảnh hưởng bởi quyền lợi địa phương, không có bè phái, không có mâu
thuẫn giữa trung ương và địa phương;
- Phối hợp được hoạt động của các địa phương ở tầm chiến lược, dung hoà quyền lợi trái ngược giữa
các địa phương với nhau;
- Pháp luật và do đó quản lý nhà nước được thực hiện thống nhất trên toàn quốc;
- Có đầy đủ phương tiện hoạt động hơn các địa phương về mặt tài chính, kỹ thuật và nhân lực;
- Thích hợp để bảo vệ quyền lợi tối cao của tổ quốc và tránh được các xung đột quyền lợi giữa các địa
phương trong những tình huống đặc biệt (chiến tranh, khủng hoảng...).
Hạn chế:
- Do xa địa phương, nên các cơ quan trung ương không lưu ý đến và ít hiểu biết đặc điểm của mỗi địa
phương, không nắm bắt kịp thời tinh hình, tâm tư nguyện vọng và nhu cầu của nhân dân địa phương,
vì thế một số chính sách của trung ương ban hành hoặc không khả thi ở địa phương hoặc không được
dân địa phương ủng hộ;
- Do phải quản lý nhiều công việc nên bộ máy hành chính trung ương cồng kềnh, nhiều tầng, nấc và
bận rộn, quá tải. Các cơ quan hành chính trung ương không thể theo dõi và giải quyết kịp thời mọi vấn
đề của địa phương, làm thiệt hại đến quyền lợi của địa phương và do đó cả quyền lợi của trung ương;
- Không dân chủ, ít tạo điều kiện để phát huy tính tự quản và sáng tạo của địa phương trong việc phát
huy thế mạnh của từng địa phương, nhân dân địa phương không được hoặc rất ít được tham gia vào
công việc quốc gia.
Tập quyền là nguyên tắc chủ đạo trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ của mọi
quốc gia từ thưở khai thiên lập địa khi mới xuất hiện những nhà nước đầu tiên trên trái đất cho đến hết
thời kỳ thống trị của các nhà nước phong kiến, mặc dù có cả những hình thức nhà nước xem ra có vẻ
dân chủ, như cộng hòa dân chủ chủ nô (nhưng đây chỉ là dân chủ đối với tầng lớp chủ nô và chỉ là hình
thức chính thể, tức là hình thức quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và phương thức hình
thành chúng). Nhà nước tư sản trước khi chấm dứt thời kỳ chiến tranh lạnh (những năm 70-80 của thế
kỷ 20) cũng vẫn là chế độ tập quyền. Nhìn chung, trong những năm sau chiến tranh thế giới lần thứ
hai, loại tổ chức này vẫn còn tồn tại ở khắp các nước Tây Âu. Các nước XHCN cũng duy trì chế độ tập
quyền, nhưng là chế độ tập quyền XHCN. Các nước đang phát triển hiện nay cũng có những nơi,
những lúc tồn tại chính quyền địa phương theo kiểu này. Nhưng cần lưu ý rằng, chế độ tập quyền có
nhiều hình thức.
Chế độ tập quyền tuyệt đối tồn tại trong các nhà nước quân chủ chuyên chế, cộng hòa phát xít (chế độ
độc tài của) hay chế độ quân quản. Chế độ tập quyền có phân chia trách nhiệm thông qua phân công,
phân cấp, ủy quyền phổ biến hơn và đến nay vẫn còn tồn tại, đặc trưng là chế độ tản quyền - là một
hình thức của tập quyền. Mặt khác, ngay trong các chế độ tập quyền cổ xưa, kể cả trong các nhà nước
có chế độ quân chủ chuyên chế (dạng phổ biến của tập quyền tuyệt đối) vẫn tồn tại các hình thức tự trị
như chế độ tự trị của các giáo phận ở Tây Âu, chế độ tự trị của công xã nông thôn, làng xã ở phương
Đông, trong đó có Việt Nam và tồn tại đến thời cận đại.
1.2. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tập quyền
Về nguyên tắc chung, chính quyền địa phương theo mô hình nguyên tắc tập quyền hoàn toàn do cơ
quan nhà nước trung ương tối cao thành lập và chỉ đạo mọi hoạt động, nhưng theo những cách khác
nhau: trực tiếp hoặc gián tiếp. Đây là mô hình cổ xưa nhất vì nó xuất hiện đầu tiên trong lịch sử và phổ
biến nhất trong lịch sử cổ trung đại và vẫn còn tồn tại đến ngày nay trong nhiều nước, kể cả các nước
XHCN (chế độ tập quyền XHCN).
1.2.1. Tập quyền tuyệt đối
16
Đây có thể gọi là hình thức cơ quan nhà nước trung ương tối cao trực tiếp bổ nhiệm và chỉ đạo mọi
hoạt động ở địa phương, nguyên thủ quốc gia (hoàng đế, tổng thống) hoặc thủ tướng chính phủ bổ
nhiệm/bãi nhiệm tất cả các chức vụ cao cấp (trưởng, cấp phó và các chức vụ cao cấp khác) của các cơ
quan đầu não ở trung ương và các cấp chính quyền địa phương (thường đến cấp huyện và tương
đương, cấp xã, công xã và tương đương thường thực hiện chế độ tự quản). Mọi hoạt động của chính
quyền địa phương đều theo mệnh lệnh từ một trung tâm duy nhất ở trung ương. Đây là mô hình tập
quyền tuyệt đối.
Đây là mô hình chính quyền của hầu hết các quốc gia thời cố đại (chủ nô và phong kiến giai đoạn nhà
nước trung ương tập quyền). Thời cận đại mô hình này hay gặp vào giai đoạn đất nước có chiến tranh.
Hiện nay mô hình này vẫn tồn tại ở nhiều nước như: Cô-oét (có đặc thù là quyền lập pháp được phân
chia giữa Tiểu vương và Quốc hội), A-rập Xê-út, Brunây...
Dạng đặc biệt của mô hình này là “chính quyền quân quản”, đã tồn tại khá phố biến ở nhiều nước khác
nhau. Xét từ góc độ lịch sử thì những nhà nước “dân chủ quân sự” - loại hình nhà nước đầu tiên trong
lịch sử loài người vốn là “chính quyền quân quản”: đứng đầu nhà nước vốn là các tù trưởng chỉ huy
quân đội. Toàn bộ hệ thống chính quyền từ trung ương tới địa phương đều là tướng lĩnh. Cách tổ chức
này giữ mãi đến sau này, như ở các triều đại phong kiến, trong đó có Việt Nam, tuy sau này các chức
vụ “quan võ” có kết hợp với các chức vụ “quan văn”. Trong lịch sử cận hiện đại, “chính quyền quân
quản” thường tồn tại trong buổi giao thời ở những nước mới giải phóng chờ thành lập chính quyền
mới. Trong những năm sau Chiến tranh Thế giới lần thứ II, loại tổ chức này tồn tại ở khắp các nước
châu Âu, hay ở Miền Nam nước ta vào thời gian sau 30-4-1975. Các nước đang phát triển hiện nay,
như ở châu Phi, cũng có những lúc tồn tại chính quyền địa phương theo kiểu “quân quản”. Ở Myanma
nó đã tồn tại suốt thời gian dài đến tận những năm gần đây. Ở Thái Lan, đất nước “sôi động với những
cuộc đảo chính quân sự” chính quyền quân quản vẫn đã tồn tại nay sau cuộc đảo chính, trước khi
Chính phủ mới được thành lập.
2.2.2. Tập quyền có phân chia trách nhiệm
Xét một cách cụ thể thì không một ông vua/hoàng đế nào có thể tự mình cai quản mọi vấn đề trong
một quốc gia, dù nhỏ. Các vị vua thường vẫn phải cử các quan lại, tướng lĩnh thay mặt mình để vỗ về
dân chúng, giữ yên bờ cõi. Mỗi quan lại, tướng lĩnh lúc đó được ủy quyền thực hiện lệnh của
vua/hoàng đế. Được sắc phong một chức quan là được giao những quyền hạn nhất định, kể cả quyền
quyết định đến sinh mệnh của dân. Nhưng trong chế độ tập quyền thì những quyền hạn này có thể bị
vua lấy đi bất cứ lúc nào. Đó là bản chất của nhà nước chuyên chế, một dạng cổ điển của chế độ tập
quyền có phân chia trách nhiệm.
Chế độ tập quyền có phân chia trách nhiệm được thực hiện thông qua các hình thức phân công, phân
cấp, ủy quyền. Theo mô hình này, nguyên thủ quốc gia (hoàng đế, tổng thống) hoặc thủ tướng chính
phủ chỉ trực tiếp bổ nhiệm/bãi nhiệm các cấp trưởng và phó của các cơ quan đầu não ở trung ương và
của các cấp chính quyền địa phương, tức là chỉ bổ nhiệm/bãi nhiệm các chức vụ lãnh đạo cấp dưới trực
tiếp, và các cấp này được trao quyền bổ nhiệm/bãi nhiệm cho cấp dưới tiếp theo. Trong hoạt động các
cấp chính quyền địa phương được chính quyền trung ương (bao gồm cả cơ quan cao nhất và các cơ
quan đầu não quản lý ngành) phân công, phân cấp, ủy quyền thực hiện những chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn trong những phạm vi nhất định và chịu trách nhiệm trong những phạm vi đó. Nhiệm vụ của
chính quyền địa phương theo mô hình này là thực hiện các chức năng quản lý chung hay quản lý trên
một số lĩnh vực nhất định. Bên cạch việc thực hiện các chức năng quản lý của nhà nước trung ương,
các cơ quan này còn thực hiện các chức năng của địa phương. Mô hình này vẫn đảm bảo chế độ tập
trung và tiện lợi, tuy nhiên nó đòi hỏi sự phân công, phân cấp, ủy quyền phải rõ ràng, chế độ kiểm soát
phải chặt chẽ và chế độ trách nhiệm phải nghiêm minh, nếu không cũng dễ tập trung quan liêu hoặc
phân tán, tự do tùy tiện. Nhưng dù hình thành theo cách nào thì cơ quan chính quyền địa phương theo
mô hình tập quyền có phân chia trách nhiệm vẫn nằm dưới sự chỉ đạo trực tiếp, chịu sự kiểm soát chặt
chẽ, thống nhất từ một cơ quan đầu não ở trung ương là nguyên thủ quốc gia hoặc chính phủ. Cả nước
là một hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, thông suốt từ trung ương đến tận cơ sở.
Hai dạng đặc biệt của mô hình này là tản quyền và tập quyền XHCN (về tản quyền sẽ xem xét ở mục
2).
Mô hình tập quyền XHCN trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước XHCN và tổ chức thực
hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ có xuất xứ là “mô hình Xô - Viết”. Theo đó mọi quyền lực đều
thống nhất nằm trong tay các xô-viết, bao gồm Xô-Viết tối cao ở trung ương và các Xô-Viết ở các cấp
địa phương. Tất cả các xô-viết tạo thành một hệ thống thứ bậc thống nhất, đứng đầu hệ thống là Xô-
Viết tối cao, Xô-Viết cấp dưới trực thuộc, chịu trách nhiệm trước Xô-Viết cấp trên. Các Xô-Viết bầu ra
các cơ quan chấp hành của các xô-viết: đó là Chính phủ và các ủy ban chấp hành của xô viết, tức là các
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Các ủy ban chấp hành của các xô-viết địa phương vừa trực
thuộc Xô-Viết cùng cấp, vừa trực thuộc ủy ban chấp hành của các Xô-Viết cấp trên. Đây là một biểu
hiện của nguyên tắc trực thuộc hai chiều (song trùng trực thuộc) trong tổ chức và hoạt động của các cơ
quan quản lý nhà nước ở địa phương, một đặc trưng của mô hình Xô-Viết. Ngoài ra, các cơ quan quản
lý ngành ở địa phương cũng trực thuộc hai chiều: vừa trực thuộc ủy ban chấp hành của xô viết địa
phương, vừa trực thuộc các cơ quan quản lý ngành cấp trên. Như vậy, xét về tư cách pháp lý của chính
quyền địa phương theo mô hình Xô-Viết thì chúng có “tính hai mặt”: vừa đại diện cho nhân dân địa
phương, vừa đại diện cho nhà nước trung ương. Đây là một đặc trưng khác với cac nước ngoài nói
chung, ở đó một cơ quan hoặc chỉ đại diện cho nhân dân địa phương, hoặc chỉ đại diện cho nhà nước
TW.
Ví dụ hiện nay của mô hình Xô-Viết là mô hình chính quyền địa phương của Việt Nam: Chính quyền
địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân (dưới đây: HĐND) và Uỷ ban nhân dân (dưới đây: UBND).
Tính hai mặt của HĐND thể hiện, ví dụ, ở quy định của Điều 119 Hiến pháp hiện hành - Hiến pháp
1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
17
đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu
trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Là cơ quan quyền lực nhà
nước ở địa phương nên nó chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên về việc thực hiện quyền
lực nhà nước ở địa phương, vì do nhân dân địa phương bầu ra nên phải chịu trách nhiệm trước nhân
dân địa phương.
Do đó, tuy người ta có bàn về việc ngày nay không nên coi HĐND các cấp cùng với Quốc hội tạo
thành một hệ thống thống nhất trực thuôc theo thứ bậc trên - dưới, nhưng trên thực tế chúng vẫn tạo
thành hệ thống thứ bậc theo đơn vị hành chính - lãnh thổ, đơn vị hành chính nhỏ nằm trong đơn vị
hành chính lớn thì HĐND của đơn vị hành chính nhỏ cũng trực thuộc HĐND của đơn vị hành chính
lớn như “cấp dưới” với “cấp trên” và HĐND cấp cao nhất (tỉnh, thành phố trực huộc trung ương) trực
thuộc Quốc hội. Quan hệ trực thuộc này chỉ có trong mô hình tập quyền và tản quyền, không có trong
mô hình phân quyền.
Tính hai mặt của UBND thể hiện, ví dụ, ngay ở quy định của Điều 123 Hiến pháp hiện hành: “UBND
do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính NN ở địa
phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên
và nghị quyết của Hội đồng nhân dân”. Điều này thể hiện rõ nguyên tắc tổ chức song trùng (hai chiều)
trực thuộc.
Mô hình Xô-Viết có bốn nguyên tắc đặc trưng trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước nói chung
và trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ nói riêng: đảng cộng sản lãnh đạo, toàn
quyền của các xô viết (quyền lực nhân dân hay dân chủ XHCN), tập trung dân chủ, song trùng (hai
chiều) trực thuộc. Về thực chất, mô hình tập quyền XHCN như là một mô hình tổng hòa (hay tổng
hợp) cả các yếu tố tập quyền, tản quyền, phân quyền, trong đó chủ đạo là tập quyền. Nó dường như
được thể hiện đặc trưng trong khái niệm “phân cấp quản lý” của Việt Nam.
Theo nguyên tắc đảng cộng sản lãnh đạo, các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương đều nằm
dưới sự lãnh đạo thống nhất một cách trực tiếp, toàn diện và tuyệt đối của các cơ quan tương ứng của
đảng cộng sản. Lãnh đạo trực tiếp là không thông qua một khâu trung gian nào khác. Lãnh đạo toàn
diện nghĩa là lãnh đạo mọi lĩnh vực, mọi vấn đề trong tổ chức và hoạt động của chính quyền không có
ngoại lệ. Còn lãnh đạo tuyệt đối nghĩa là quyền lãnh đạo không chia sẻ cho bất kỳ cơ quan, tổ chức nào
khác. Cách vận dụng nguyên tắc đảng cộng sản lãnh đạo như thế này, bên cạnh các kết quả tích cực,
cũng nảy sinh nhiều hạn chế, nhất là hiện tượng đảng bao biện làm thay nhà nước mà các nhà nước
XHCN luôn phải đối mặt hầu mong tìm giải pháp khắc phục.
Nguyên tắc toàn quyền của các xô viết được thể hiện ở chỗ mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân
dân, nhân dân trao tất cả quyền lực nhà nước của mình cho các xô viết (các cơ quan dân cử các cấp)
qua bầu cử, mọi cơ quan nhà nước chủ yếu ở trung ương và địa phương đều do các cơ quan dân cử
thành lập và chịu trách nhiệm trước các cơ quan dân cử. Vì thế, mô hình tập quyền XHCN không thừa
nhận học thuyết phân chia quyền lực, mà chỉ tiếp thu hạt nhân hợp lý của học thuyết này ở chỗ “phân
công hợp lý” ba quyền.
Theo nguyên tắc tập trung dân chủ, các cơ quan NN ở địa phương đều nằm trong hệ thống trực thuộc
theo thứ bậc chặt chẽ với các cơ quan NN ở trung ương, kể cả các cơ quan dân cử cũng không là ngoại
lệ, mặc dù, chính quyền TW không bổ nhiệm nhân sự chủ chốt của chính quyền địa phương. Các cơ
quan dân cử các cấp ở địa phương do dân bầu trực tiếp, đến lượt mình các cơ quan này lại bầu ra/bãi
miễn các cơ quan chấp hành của mình. Cơ quan chấp hành của các cơ quan dân cử các cấp ở địa
phương và các cơ quan thẩm quyền riêng (các cục, sở, phòng, ban trực thuộc ủy ban chấp hành) của
chính quyền địa phương các nước XHCN theo mô hình xô viết đều nằm trong quan hệ hai chiều trực
thuộc - nguyên tắc song trùng (hai chiều) trực thuộc trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành
chính NN ở địa phương. Nếu ba nguyên tắc trên chủ yếu thể hiện khía cạnh tập trung, khía cạnh dân
chủ rất mờ nhạt, thì nguyên tắc toàn quyền của các xô viết chính là nguyên tắc chủ quyền nhân dân hay
dân chủ XHCN.
Mô hình tập quyền XHCN với bốn nguyên tắc trên dưới khía cạnh tổ chức và thực hiện quyền lực nhà
nước theo lãnh thổ ở Việt Nam có những nét đặc thù, kể cả so sánh với mô hình xô viết. Mô hình này
được thể hiện cụ thể qua quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức và hoạt động giữa cơ quan hành chính với
HĐND cùng cấp, giữa cơ quan hành chính và HĐND cấp dưới với cơ quan hành chính và HĐND cấp
trên. Do ý nghĩa của các quy định cụ thể đó nên ở đây chúng ta cần dừng lại để xem xét nét đặc trưng
của chúng.
Quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức thường thể hiện qua quyền bầu hay bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi
nhiệm, khiển trách, cảnh cáo hoặc cách chức. Quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm thường đặc trưng cho
quan hệ giữa HĐND và Uỷ ban hành chính (dưới đây: UBHC)/UBND cùng cấp. Sắc lệnh số 63 ngày
23-11-1945 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa về chính quyền địa phương (dưới đây:
Sắc lệnh 63) còn quy định quyền rất đặc biệt là UBHC trên hai cấp buộc UBHC cấp dưới từ chức sau
khi có kết quả HĐND bỏ phiếu bất tín nhiệm UBHC (các điều 28, 31). Các luật sau này không có quy
định về chế tài từ chức, dù là đối với cá nhân hay tập thể UBND. Từ Luật tổ chức HĐND và UBND
năm 1994 còn quy định thêm quyền của Chủ tịch UBND điều động Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND
cấp dưới trực tiếp. Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 (dưới đây: Luật 2003) còn quy định thêm
quyền của Chủ tịch UBND đình chỉ công tác của Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp
(Điều 127).
Gắn liền với quyền bầu là quyền phê chuẩn kết quả HĐND bầu UBHC/UBND cấp dưới (quy định này
có từ Sắc lệnh 63 (các điều 16, 26, 46) và tồn tại đến tận Luật 2003 (Điều 119, 127). Chế tài mạnh,
cứng rắn nhất về mặt tổ chức là quyền giải tán UBHC hoặc HĐND cấp dưới. Quyền này cũng có từ
Sắc lệnh 63 và tồn tại đến tận ngày nay. Nhưng trong Sắc lệnh 63 thì quyền này được áp đặt đối với cả
HĐND và UBHC, song phải do UBHC hoặc Chính phủ thực hiện đối với cả HĐND hoặc UBHC dưới
hai cấp, trừ việc giải tán UBHC kỳ (các điều 7, 8, 19, 29, 38, 49, 60). Vấn đáng lưu ý là Sắc lệnh
không chỉ chú ý quy định chế tài này trong nhiều điều do đặc thù của thời chiến và đấu tranh giai cấp
18
đang diễn ra mạnh mẽ khắp nơi, mà còn quy định cụ thể trình tự thực hiện. Còn các luật sau này và
ngay cả trong Luật năm 2003 hiện hành (các điều 17, 25, 64) chỉ quy định quyền của HĐND cấp trên
trực tiếp áp đặt việc giải tán đối với HĐND cấp dưới trực tiếp và chỉ quy định đơn giản quyền mà
không quy định cụ thể trình tự thực hiện như Sắc lệnh 63. Riêng Sắc lệnh 63 còn có quy định quyền rất
đặc biệt là UBHC huyện có quyền cảnh cáo HĐND xã (Điều 8).
Quan hệ trực thuộc nói trên về mặt hoạt động được thể hiện qua các quy định định, thông thường nhất,
về quyền của cơ quan hành chính hoặc HĐND cấp trên đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết nghị/nghị
quyết/quyết định (gọi chung là “quyết định”) của cơ quan hành chính hoặc HĐND cấp dưới (Sắc lệnh
63, ví dụ: Điều 8, 78, 82, gọi là “thủ tiêu quyết nghị”, tức là hủy bỏ). Quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết
định thì pháp luật các nước thường vẫn có. Riêng quyền sửa đổi quyết định - loại quyền đặc trưng của
cơ chế quản lý tập trung quan liêu bao cấp, được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương
năm 1958, Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962, Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và
UBND năm 1983, 1989. Một quyền đặc trưng của mô hình quản lý tập trung là quyền phê duyệt, duyệt
y, phê chuẩn quyết định trước khi thi hành (quy định này cũng có từ Sắc lệnh 63 (các điều 70, 71, 78,
84, 85, 88, 90) và tồn tại cho đến ngày nay (các điều 82, 83, 86, 97, 111… Luật 2003).
Như vậy có thể thấy mô hình tập quyền trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ là
mô hình truyền thống, xuất hiện sớm nhất trong lịch sử và tồn tại rất vững bền. Nhưng cùng với xu
hướng dân chủ hoá, xã hội hoá vì sự phát triển, mô hình tập quyền trong tổ chức chính quyền nhà nước
dần dần được thay thế bằng mô hình phân quyền.
2. Tản quyền
Tản quyền, theo tiếng Pháp là “deconcentration”, theo một chuyên gia Pháp, thì đó là “chính sách
thông qua đó các công chức NN trung ương tại địa phương, do nhà nước trung ương cử xuống địa
phương, được giao những thẩm quyền mà trước kia do các bộ trực tiếp nắm giữ”.
Lý thiết về tản quyền có thể nói là được bắt đầu từ Hoàng đế Napoleon và khoa học luật hành chính
Pháp. Đây là hình thức tổ chức quản lý nhà nước phổ biến của các nước đang phát triển. Theo nguyên
tắc này, quyền lực nhà nước vẫn được tập trung vào trung ương, nhưng nhà nước trung ương cử (bổ
nhiệm) đại diện của mình về các đơn vi hành chính - lãnh thổ trực thuộc để tổ chức thực hiện quyền
lực nhà nước. Các đại diện của trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn
trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương thông qua các nhân viên, các cơ quan do mình bổ
nhiệm, thành lập. Các đại diện của trung ương nằm tại các đơn vị hành chính không có tư cách pháp
nhân, không được có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có tài sản và ngân sách riêng, mọi việc đều
chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương.
Theo nguyên tắc tản quyền, quyền quyết định được phân chia cho nhiều cơ quan và cá nhân. Trong số
những cơ quan này, có một cơ quan đứng đầu, các cơ quan còn lại trực thuộc cơ quan cấp trên, như
vậy, cơ quan đứng đầu là trung tâm của các cơ quan tản quyền trực thuộc. Chính vì vậy, tản quyền
cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc cả về văn bản và
về nhân sự. Tản quyền được coi là biện pháp hữu hiệu để vừa chống tập trung quan liêu vừa chống
khuynh hướng phân tán, tự do tùy tiện.
Nguyên tắc tản quyền trong có những đặc điểm, ưu điểm và nhược điểm sau:
Đặc điểm:
- Quyền lực nhà nước vẫn được tập trung vào trung ương;
- Nhà nước trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn trực tiếp thực hiện
quyền lực ngay tại địa phương thông qua các nhân viên, các cơ quan do mình bổ nhiệm, thành lập;
- Các cơ quan tản quyền chỉ thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn do CP giao, không có quyền can
thiệp vào công việc của chính quyền địa phương;
- Các cơ quan tản quyền cấp dưới có thẩm quyền, nhưng là thẩm quyền là do được uỷ quyền chứ
không phải là thẩm quyền độc lập;
- Các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc hành chính cả về văn bản (văn bản cấp trên hiệu
lực cao hơn cấp dưới, cấp dưới phải chấp hành văn bản cấp trên, trái thì bị cưỡng chế) và về nhân sự
(cơ quan, cán bộ cấp trên cao hơn cơ quan, cán bộ cấp dưới, có quyền áp dụng các chế tài kỷ luật đối
với cơ quan, cán bộ cấp dưới, kể cả giải tán, cách chức);
- Sự kiểm tra thực hiện bởi cấp trên trực tiếp theo thứ bậc hành chính, có hiệu lực hành chính (có
quyền huỷ bỏ, đình chỉ, sửa đổi, thay thế văn bản của cơ quan cấp dưới cả vì lý dó bất hợp pháp và bất
hợp lý);...
Ưu điểm:
- Bảo đảm lợi ích trung ương;
- Do cơ quan tản quyền gần dân, hiểu được quyền lợi cũng như tâm tư và nguyện vọng của nhân dân
địa phương nên một số vấn đề của trung ương được giải quyết ở địa phương bảo đảm tính kịp thời, sát
thực với tình hình địa phương, đảm bảo được quyền lợi địa phương;
- Đơn giản hoá tổ chức và điều hành của bộ máy hành chính trung ương, đồng thời tăng cường hiệu
năng của bộ máy hành chính địa phương. Các nhà chức trách địa phương "gánh vác" công việc đỡ
trung ương, tạo điều kiện để chính quyền trung ương tập trung giải quyết những vấn đề mang tính
chiến lược tầm quốc gia;
- Các cơ quan tản quyền đóng ngay ở địa phương nên gần dân hơn, có thể dung hoà được quyền lợi
giữa trung ương và địa phương, tạo được uy tín của trung ương đối với nhân dân địa phương,.
Hạn chế:
- Các cơ quan tản quyền - các nhà chức trách do chính quyền trung ương bổ nhiệm và điều khiển nên
không thể và không có đủ quyền lực để bảo vệ triệt để quyền lợi của địa phương;
- Cũng vì lý do đó nên địa phương vẫn còn bị lệ thuộc vào TW, không phát huy được mạnh mẽ tính
chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương;
19
- Nếu sự kiểm soát của trung ương lỏng lẻo dễ nảy sinh tình trạng lạm quyền của các cơ quan tản
quyền;
- Có nguy cơ dẫn đến sự khác biệt giữa các địa phương do có những quan điểm, chính sách và phương
pháp quản lý khác nhau.
Mô hình chính quyền địa phương theo nguyên tắc tản quyền thuần túy chỉ thấy ở các nước quân chủ,
nhưng hiện nay dạng tản quyền thuần túy cũng hiếm gặp, hoặc chỉ tồn tại như giai đoạn “chính quyền
quân quản”. Thường thấy có sự kết hợp giữa tản quyền với phân quyền. Ngay mô hình tập quyền
XHCN của Việt Nam là có yếu tố tản quyền kết hợp với phân quyền và cộng thêm những đặc thù do
bản chất XHCN như đã phân tích trên (mục 2.2). Vì thế, vấn đề này sẽ được nói tới trong mục 4 về mô
hình chính quyền địa phương kết hợp giữa tản quyền với phân quyền.
3. Phân quyền
3.1. Khái niệm phân quyền
Phân quyền theo tiếng Anh và tiếng Pháp là “decentralization”. Đúng ra thì thuật ngữ
“decentralization” có nhiều nghĩa, mà nghĩa chính xác nhất là phi tập trung hóa, vì “centralization” là
tập trung hóa. Theo nghĩa đó thì có thể nói giản đơn rằng “decentralization” tức là dân chủ, vì tập trung
đối ngược với dân chủ. Tuy nhiên, vấn đề không giản đơn như vậy.
“Decentralization” thường nói tới ở đây là “administrative decentralization”, tức là phi tập trung hóa
quản lý. Theo các tác giả J.M. Cohen và S.B. Peterson, những người đã có một công trình nghiên cứu
trong 20 năm về phi tập trung hóa quản lý và phân quyền, rằng: “administrative decentralization” là...
sự chuyển giao trách nhiệm về lập kế hoạch, quản lý, nâng cao và phân bổ các nguồn lực từ chính phủ
trung ương và các cơ quan của nó tới các đơn vị khu vực của các cơ quan chính phủ, các đơn vị cấp
dưới hoặc các cấp chính quyền, các cơ quan chức trách hoặc các tổng công ty nhà nước bán tự chủ, các
cơ quan đương cục chức năng hoặc khu vực trong phạm vi toàn địa bàn, hoặc các tổ chức tự nguyện
hoặc tổ chức tư nhân ngoài quốc doanh.
Các hình thức của phi tập trung hóa quản lý là tản quyền, phân quyền và ủy quyền. Theo các tác giả
này, thì: tản quyền là sự chuyển giao quyền về những trường hợp ra quyết định cụ thể, những chức
năng tài chính và quản lý cụ thể bằng các phương tiện hành chính cho các cấp khác nhau, song quyền
lực về pháp lý vẫn là của chính phủ trung ương; phân quyền là quyền hạn được chuyển giao từ chính
phủ trung ương đến các đơn vị chính quyền địa phương được hưởng qui chế theo luật định; còn uỷ
quyền là việc chuyển quyền ra quyết định của chính quyền và quyền hành để thực hiện các nhiệm vụ
được xác định một cách rõ ràng cho các tổ chức hoặc công ty ở dưới quyền quản lý gián tiếp của CP
hoặc tổ chức/công ty độc lập.
Những ý kiến này cũng rất thống nhất với nghĩa tiếng Việt của thuật ngữ “phi tập trung hóa quản lý”
(administrative decentralization). Vì trong quản lý nhà nước chính sách phi tập trung hóa có thể thực
hiện ở nhiều mức độ. Tản quyền với nghĩa trên cũng là một mức độ phi tập trung, nhưng về bản chất
vẫn là tập trung và chính sách này được thực hiện theo văn bản dưới luật. Còn phân quyền mới là phi
tập trung hóa cao, chính sách này được thực hiện theo luật hoặc hiến pháp. Còn uỷ quyền thì các tác
giả trên ngụ ý đó là sự giao quyền cho các tổ chức nhà nước hoặc công ty độc lập trong việc thực hiện
các dịch vụ công.
Nói tóm lại, thuật ngữ “administrative decentralization” là phi tập trung hóa quản lý, và tản quyền,
phân quyền và ủy quyền là các hình thức của phi tập trung hóa quản lý. Nhưng theo nghĩa Tây Âu thì
khi nói đến “administrative decentralization” là người ta nói đến phân quyền.
Nếu hiểu đầy đủ thì thuật ngữ “phân quyền” có ba nghĩa:
Một là, học thuyết phân quyền - phân chia quyền lực (nguyên tắc phân chia ba quyền: lập pháp, hành
pháp và tư pháp);
Hai là, phân quyền theo lãnh thồ;
Ba là, phân quyền theo chiều ngang, hay phân quyền theo chức năng cho các cơ quan và nhân viên.
Nhưng lý thuyết luật hành chính nước ngoài chỉ nói về hai hình thức phân quyền thứ hai và thứ ba.
Chế độ phân quyền chức năng có nội dung là phân định thẩm quyền (nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn)
giữa các cơ quan, công sở và mọi người có chức vụ theo ngành, lĩnh vực quản lý. Sự phân chia ba
nhánh quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) giữa các cơ quan cao nhất ở trung ương (đây
là nguyên tắc cơ bản quyết định tổ chức bộ máy hành chính, đặc biệt ở cấp trung ương) theo nghĩa
rộng thực ra cũng là một dạng phân quyền chức năng.
Ở đây “phân quyền” được xem xét theo nghĩa là phân quyền theo lãnh thồ. Phân quyền theo nghĩa này
là nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực theo cấp lãnh thổ, theo đó Nhà nước trung ương chuyển giao
(bằng Hiến pháp và luật) cho các hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và tòan vẹn
(bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm vi đó nó thực hiện một cách chủ
động, độc lập và tự chịu trách nhiệm. Hiểu theo nghĩa của Tây Âu, phân quyền trong quan hệ với địa
phương là chế độ tự quản địa phương.
Vào năm 1985, HĐ châu Âu đã thông qua một Công ước bao gồm khoảng 20 điều về quyền tự chủ của
địa phương. Đây là điều ước quốc tế duy nhất có nội dung là những nguyên tắc chung về phân quyền,
đó là các tiêu chuẩn chung nhất về phân quyền. Các nguyên tắc đó là:
1) Quyền tự chủ của địa phương phải được pháp luật của các quốc gia thành viên thừa nhận, tốt nhất là
thừa nhận trong hiến pháp.
2) Phân quyền được hiểu là quyền và khả năng thực tế của chính quyền địa phương trong việc quản lý
một phần lớn những nhiệm vụ công theo khuôn khổ của pháp luật và nhằm phục vụ lợi ích của người
20
dân.
3) Quyền tự chủ của địa phương được thực hiện thông qua các hội đồng do dân bầu theo phương thức
phổ thông đầu phiếu.
4) Việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý tốt nhất phải được giao cho những cơ quan quyền lực gần dân
nhất có thể.
5) Thẩm quyền đã được chuyển giao cho chính quyền địa phương chỉ có thể bị xem xét lại bởi một cơ
quan quyền lực cấp quốc gia trong khuôn khổ của pháp luật.
6) Chính quyền địa phương có quyền tự xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình.
7) Quy chế của các dân biểu địa phương phải đảm bảo cho họ quyền tự do thực hiện nhiệm vụ và
quyền hạn của đại biểu dân cư.
8) Trong khuôn khổ các chính sách kinh tế quốc gia, các chính quyền địa phương có quyền có được
những nguồn tài chính riêng và đủ cần thiết đồng thời được tự do sử dụng nguồn tài chính này để thực
hiện những thẩm quyền được giao.
Từ các nguyên tắc này, lý luận và thực tiễn chính sách phân quyền, cần đưa ra thêm một số kết luận
sau đây:
Một là, các cơ quan tự quản địa phương (chỉ) đại diện cho địa phương;
Hai là, các cơ quan tự quản địa phương có tư cách pháp nhân (có tài sản, có ngân sách, có lãnh thổ
riêng, chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và tòa án;
Ba là, một số chế độ tự quản địa phương điển hình có quyền tự quyết về lãnh thổ, sát nhập hay giải thể
đơn vị tự quản địa phương và vấn đề này thường quyết định bằng trưng cầu dân ý trong cộng đồng địa
phương;
Bốn là, không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền tự quản địa phương, dù là giữa chính
quyền tự quản địa phương của đơn vị hành chính - lãnh thổ nhỏ (như công xã nhỏ) và chính quyền tự
quản địa phương của đơn vị hành chính - lãnh thổ lớn (như tỉnh, vùng);
Năm là, chính quyền trung ương vẫn nắm quyền kiểm soát chính quyền tự quản địa phương dưới
những hình thức khác nhau theo luật.
Cần phân biệt chế độ phân quyền liên bang (như ở Mỹ, Đức) và phân quyền địa phương (như ở Anh,
Pháp, Ý). Địa phương được phân quyền chỉ sử dụng quyền hành chính, còn bang hay (tiểu bang) trong
một liên bang sử dụng quyền của một quốc gia độc lập: có quyền lập hiến, quyền lập pháp, hành pháp,
tư pháp riêng trong khuôn khổ của hiến pháp và luật pháp của nhà nước liên bang. Sự kiểm soát hành
chính của trung ương với bang trong một nhà nước liên bang lỏng lẻo hơn nhiều so với sự kiểm soát
của trung ương đối với địa phương trong một nhà nước đơn nhất. Hơn nữa, quyền hành chính dành cho
trung ương hay địa phương theo chế độ phân quyền là do hiến pháp và các luật quốc gia quy định; còn
quyền dành cho bang hay liên bang do hiến pháp liên bang quy định. Do đó, phạm vi thẩm quyền của
mỗi tiểu bang được đảm bảo chắc chắn vì muốn sửa đổi hiến pháp liên bang, phải áp dụng một thủ tục
phức tạp. Trái lại, nếu muốn tăng thêm hay giảm bớt quyền hành của một địa phương phân quyền,
chính phủ trung ương chỉ cần ban hành một đạo luật thường (trừ những quyền hiến định thì mới phải
sửa đổi hiến pháp).
Việc áp dụng nguyên tắc phân quyền có những ưu điểm và hạn chế sau:
Ưu điểm:
- Tôn trọng những đặc điểm, bảo vệ và phát triển lợi ích, nhu cầu của từng địa phương, các công việc
được quyết định phù hợp với lợi ích thực tế của địa phương;
- Tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân địa phương tham gia vào quản lý nhà nước, là hình thức thực
hiện và phát huy dân chủ tốt nhất;
- Chính quyền địa phương có quyền tự trị nên có thể bênh vực quyền lợi địa phương tốt hơn;
- Là hình thức tổ chức thuận lợi nhất cho việc dân kiểm tra chính quyền, hạn chế tốt nhất nạn tham
nhũng, lãng phí, phiền hà, sách nhiễu, vi phạm pháp luật ở địa phương;
- Giảm bớt khối lượng công việc của bộ máy hành chính nói chung và chính quyền trung ương nói
riêng. Do đó, chính quyền trung ương có thể tập trung vào niệm vụ quản lý vĩ mô mang tính chiến lược
tầm quốc gia;…
Hạn chế:
- Các nhà chức trách do dân địa phương bầu nên có thể không được đào tạo, không có đủ khả năng
chuyên môn, nghiệp vụ và thiếu kinh nghiệm để đảm đương công việc hành chính;
- Các nhà chức trách địa phương được bầu thường là từ lãnh tụ của các nhóm xã hội, đảng phái... nên
có thể không hoàn toàn vô tư trong công việc;
- Sự kiểm soát của trung ương có thể lỏng lẻo nếu không có những hình thức và phương pháp quản lý
tinh vi, chặt chẽ, nên trong tình hình đó có xu hướng lạm chi công quỹ hoặc sử dụng không hiệu quả
ngân sách của địa phương;
- Có thể các nhà chức trách địa phương do quá chú trọng vào quyền lợi địa phương mà sao nhãng
quyền lợi quốc gia, nên có thể làm tăng sự khác biệt giữa các địa phương vì có những điều kiện, quan
điểm, chính sách và phương pháp quản lý khác nhau.
3.2. Chính quyền địa phương theo nguyên tắc phân quyền
Dưới khía cạnh lịch sử, theo cách hiểu thông thường thì trong xã hội dân chủ quân sự, nô lệ và phong
kiến cũng tồn tại chính quyền địa phương phân quyền, nhưng đó là “phân quyền cát cứ”. Trong nhà
nước phong kiến phương Đông thì giai đoạn phân quyền cát cứ tồn tại trước giai đoạn nhà nước trung
ương tập quyền. Hiểu rộng hơn khái niệm phân quyền theo nghĩa các yêu tố/mầm mống của học thuyết
phân chia quyền lực thì từ nhà nước chủ nô cũng đã có phân quyền. Nhưng phân quyền nói ở đây là
hiểu theo nghĩa hiện đại, là nguyên tắc tổ chức quản lý địa phương thời đại văn minh, bắt nguồn từ các
nước Âu - Mỹ. Chính quyền địa phương tổ chức theo nguyên tắc này còn gọi là chính quyền địa
phương đại diện. Hiện nay là hình thức phổ biến trên thế giới.
Chính quyền địa phương theo nguyên tắc phân quyền thuần túy tồn tại ở các nước theo hệ thống pháp
luật Anh - Mỹ.
21
Ở Mỹ bộ máy hành chính chỉ là chính quyền liên bang và bang, dưới bang chỉ là chính quyền tự quản.
Tổ chức tự quản địa phương theo tu chính án số 10 của Hiến pháp Mỹ thuộc thẩm quyền của các bang.
Đa số các bang quy định tổ chức đó dưới dạng chung nhất. Hơn 40 bang ấn định rằng quốc hội bang
không có quyền thông qua luật điều chỉnh một cách chi tiết vấn đề quản lý của địa phương. Do đó tổ
chức và hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương do các địa phương tự quy định nên rất tự do,
đặc biệt đối với đô thị, các tổ chức và thẩm quyền của chúng rất đa dạng, không theo một khuôn mẫu
nào.
Theo một tài liệu xuất bản năm 1990 thì 50 bang được chia thành gần 3 ngàn lãnh địa (có tài liệu dịch
là “quận”), gần 19 ngàn đô thị (bao gồm cả các thị xã, thị trấn), gần 19 ngàn huyện và xã, ngoài ra còn
các tổ chức tự quản không phải là đơn vị hành chính - lãnh thổ: gần 14,5 ngàn khu trường phổ thông
và gần 33 ngàn các khu đặc biệt. Các lãnh địa là vùng nông thôn. Đa số dân của các bang sống trong
các đô thị. Các trang trại giống như một dạng công ty chỉ có ở 20 bang.
Ở Anh cũng vậy: bộ máy hành chính NN chỉ có ở trung ương. Tổ chức tự quản địa phương ở Anh
trong quan hệ với trung ương trước đây có tính độc lập tương đối hơn so với Mỹ và với các nước khác.
Nhưng các luật ban hành năm 1980 - 1989, trái ngược với phần lục địa của châu Âu, lại tăng quyền
trung ương lên khá nhiều, đồng thời hạn chế quyền chủ động của các cơ quan tự quản địa phương. Các
bộ phận cấu thành của Liên hiệp Anh (Anh, xứ Uên, Xcốtlen và Bắc Ailen), cũng như thủ đô của nó
được quản lý một cách khác nhau. Luân đôn là nơi được tổ chức quản lý một cách đặc biệt, bao gồm
Luân-đôn Lớn và Luân-đôn Nhỏ (London City). Theo các đạo luật về tự quản địa phương năm 1972 và
năm 1985, Anh được chia ra thành 39 lãnh địa (có tài liệu dịch là “quận”) và có 36 đô thị, 296 khu,
hơn 10.000 giáo phận.
Như vậy, tên gọi các đơn vị lãnh thổ tự quản ở Mỹ và Anh rất đa dạng, rất khác với phần lục địa của
châu Âu.
Cách tổ chức chính quyền tự quản địa phương Anh - Mỹ cũng có những nét rất đặc thù, nhất là ở Mỹ,
vì hơn 40 bang không có luật chung mà do địa phương tự quyết. Ngoài Hội đồng dân biểu là cơ quan
tự quản như mọi nơi trên thế giới, thì cách tổ chức bộ máy chấp hành rất đa dạng, tùy thuộc đặc điểm,
truyền thống lịch sử của từng địa phương: Mer (thị trưởng) do dân bầu trực tiếp, do hội đồng dân biểu
bầu, do thuê, hoặc Hội đồng trực tiếp quản lý (không có thị trưởng) ở các cộng đồng số dân ít.
3.3. Chính quyền địa phương theo mô hình kết hợp phân quyền và tản quyền
Đây là mô hình bên cạnh các hội đồng địa phương tự quản và cơ quan chấp hành riêng của mình (gọi
chung là “cơ quan tự quản địa phương”), còn có cơ quan hành chính nhà nước của chính phủ trung
ương đặt tại địa phương (cơ quan tản quyền). Cơ quan tản quyền và cơ quan tự quản địa phương có
quan hệ với nhau trên lĩnh vực công tác theo luật phân quyền, không theo quan hệ thứ bậc hành chính
(Pháp và các nước theo mô hình Pháp, như Đức, Ý).
Nước Pháp có ba cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ: 26 vùng (kể cả 4 vùng đặc biệt là Paris, Lyon,
Macxây, đảo Cooc và 4 vùng lãnh thổ hải ngoại), 100 tỉnh, do Napoleon đệ nhất lập ra sau Cách mạng
1789 và 36779 công xã (bao gồm cả đô thị và nông thôn). Ở Pháp một làng nhỏ, một thị trấn nhỏ hơn
100 dân cũng là một công xã, nhưng cả Paris nhiều triệu dân cũng là một công xã và các công xã lớn,
nhỏ khác nhau nhưng không nằm trong nhau. Các công xã có thể nằm trong tỉnh, nhiều tỉnh hợp lại
thành vùng, nhưng có tỉnh chỉ là một công xã như Paris. Sau cải cách chính quyền địa phương 1982 -
1989 các vùng mới nhận được quy chế tự quản, nhưng không đầy đủ, nhưng từ sau cải cách này, Chủ
tịch tỉnh là Chủ tịch Hội đồng, tuy trước đó tỉnh trưởng kiêm. Trước đây còn có cấp khu, nhưng không
chính thức về mặt hành chính: cả nước có 8 khu, mỗi khu do một số vùng hợp thành, chưa kể khu thứ
9 bao gồm 4 vùng lãnh thổ hải ngoại . Còn có thông tin là 100 tỉnh của Pháp chia thành 342 huyện,
mỗi tỉnh bao gồm từ một đến bảy huyện, nhưng không chính thức.
CHLB Đức có bốn cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ: 16 bang, chia thành 50 vùng (khu) (có tài liệu
dịch là “tỉnh”), hơn 360 hạt (có tài liệu dịch là “huyện”) và khoảng 180 đô thị tương đương hạt, và
công xã. Ý có ba cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ: 10 vùng, 95 tỉnh (và 8 đang hình thành), khoảng
1800 công xã. Ở Đức và Ý công xã là đơn vị lãnh thổ nhỏ nhất, và các công xã nằm trong hạt (giống
như huyện ở Việt Nam) hoặc tỉnh, hạt hoặc tỉnh nằm trong vùng, nhưng về mặt hành chính thì công xã,
hạt và vùng không nằm trong quan hệ thứ bậc trên dưới như ở Việt Nam.
Hạt nhân của chế độ tự quản địa phương ở Châu Âu lục địa (trừ Anh) là công xã, là lãnh thổ cơ bản
nhất của chế độ tự quản địa phương, tuy trong các quốc gia phạm vi của các công xã to nhỏ khác nhau.
Các vùng, tỉnh, hạt và công xã ở Pháp hoặc Đức, Ý đều có quy chế tự quản địa phương, tuy về mức độ
thì công xã có quy chế tự quản địa phương đầy đủ nhất.
Trước đây ở Tây Âu chính quyền trung ương, ví dụ như Bộ Nội vụ ở Pháp, ở Anh, còn ở Đức là cơ
quan kiểm tra pháp luật, thực hiện chính sách giám hộ hành chính, và chỉ kiểm tra, kiểm soát đối với
các văn bản, chứ không phải về mặt nhân sự: phê chuẩn, đình chỉ, sửa đổi hay huỷ bỏ các quyết định,
ban hành các quyết định thay các pháp nhân tự trị. Riêng ở Tây Âu từ sau cải cách về chính quyền địa
phương (1982-1990), chỉ còn phổ biến hình thức kiểm soát thông qua tài phán hành chính.
Cơ quan tản quyền ở Pháp, Ý chỉ đến cấp tỉnh, nhưng từ tỉnh có thể quản lý các lĩnh vực và giám sát
hoạt động của cơ quan tự quản địa phương. Ở Đức thì cơ quan tản quyền chỉ đến cấp khu (vùng), còn
hạt trưởng do dân bầu hoặc do Hội đồng dân biểu hạt bầu, nhưng lại có quyền hành chính, là cơ quan
giám sát pháp luật cấp thấp nhất của nhà nước trung ương, cùng với hai cơ quan giám sát pháp luật cấp
trên là vùng trưởng, Bộ Nội vụ bang.
Thường thì các vấn đề có tính chất địa phương thì luật giao quyền hoàn toàn cho địa phương tự quyết,
như điện nước, y tế, trường học, đất đai, đường thuộc công xã hoặc liên xã, các dịch vụ bảo đảm xã hội
22
và các dịch vụ công khác, bảo đảm trật tự trị an công cộng như phòng cháy chữa cháy, … Còn các vấn
đề như quốc phòng, quân đội, an ninh quốc gia, cảng hàng không, cảng biển, đường sắt, đường quốc
lộ,… do nhà nước quản lý. Có nước dịch vụ y tế, giáo dục và nhân viên, công chức y tế, bác sĩ, giáo
viên hoàn toàn giao cho địa phương, nằm trong loại “công chức địa phương”, độc lập với “công chức
nhà nước”. Nhưng có nước như Pháp lại phân ra ba loại công chức: công chức nhà nước, công chức y
tế, công chức địa phương. Các cơ quan tự quản địa phương, cũng như nhà nước nói chung, thường
không can thiệp, không quản lý hoạt động của doanh nghiệp, mà hoàn toàn giao cho tư nhân. Nhưng
nhà nước điều chính gián tiếp vĩ mô bằng các chiến lược, các chính sách kinh tế và bằng pháp luật và
các giải pháp hỗ trợ hoạt động của các doanh nghiệp.
Phân quyền và tản quyền đều có ưu điểm và hạn chế. Vì vậy mô hình chính quyền địa phương kết hợp
phân quyền và tản quyền có thể là giải pháp tối ưu phát huy ưu điểm và hạn chế nhược điểm của
chúng. Theo một góc nhìn khác, đây cũng là tập trung dân chủ theo kiểu Tây Âu: tản quyền là tập
trung, phân quyền là dân chủ.
4. Tản quyền, phân quyền và phân cấp quản lý: Quan hệ và phân biệt
4.1. Phân biệt tản quyền với phân quyền
Trong tản quyền, các cơ quan tản quyền cấp dưới có tư cách pháp nhân không đầy đủ, nói cách khác
nó chỉ được ủy quyền thực hiện tư cách pháp nhân của trung ương. Cơ quan tản quyền có thẩm quyền
nhưng thẩm quyền đó không thực sự là của nó mà do được uỷ quyền mới có. Sự kiểm tra trong tản
quyền có hiệu lực lớn hơn so với sự kiểm tra trong phân quyền. Quyền kiểm tra mang tính mặc nhiên
và mang tính bản chất, nó được coi là một cơ chế tự nhiên và không cần có một văn bản nào quyết
định, cơ quan quan lý cấp trên có quyền hủy bỏ, đình chỉ, thay thế, có khi cả quyền sửa đổi văn bản
của cơ quan cấp dưới cả vì lý dó bất hợp pháp và bất hợp lý.
Còn trong phân quyền, các địa phương có tư cách pháp nhân đầy đủ, có thẩm quyền độc lập riêng của
mình, quyền này do hiến pháp và các văn bản luật thừa nhận chứ không phải do các cơ quan chủ quản
ủy quyền. Quyền kiểm tra do luật định, cơ quan chủ quản chỉ có quyền sửa đổi, thay thế văn bản của
cơ quan phân quyền khi văn bản đó trái với luật.
Ông Đại sứ đặc mệnh toàn quyền Pháp, Serge Degallaix nói rất đúng rằng: “Những từ ngữ như tản
quyền (trong bản dịch là “phân cấp”), phân quyền ở hai nước chúng ta không hoàn toàn giống nhau. Ở
Pháp, tản quyền (trong bản dịch là “phân cấp”) có nghĩa là chuyển giao thẩm quyền từ Nhà nước trung
ương xuống cho các cơ quan của Nhà nước trung ương tại địa phương, còn phân quyền có nghĩa là
giao hẳn một số thẩm quyền từ Trung ương cho Hội đồng dân cử địa phương”.
4.2. Quan hệ và phân biệt giữa tản quyền và phân quyền với phân cấp quản lý
Nếu tản quyền là khái niệm của khoa học hành chính Pháp, thì có thể nói phân cấp quản lý là khái
niệm riêng của Việt Nam, nó khác với tản quyền và phân quyền, nhưng giữa chúng có quan hệ. Phân
cấp quản lý là khái niệm phức tạp, đúng như nhận xét tinh tế của ông Serge Degallaix rằng: “Ở Việt
Nam, phân cấp quản lý là một sự pha trộn giữa việc chuyển hẳn một số quyền cho địa phương với việc
thực hiện thẩm quyền của Nhà nước trung ương tại địa phương thông qua cơ quan Nhà nước tại địa
phương. Chúng ta cũng phải tính đến vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam, một nhân tố quyền lực làm
nên sự khác biệt trong cách tổ chức hệ thống chính trị và hành chính của Việt Nam”.
Phân cấp quản lý ở Việt Nam có vẻ giống sự kết hợp giữa tản quyền và phân quyền, nhưng khác với
mô hình kết hợp trên của Pháp, Đức, Ý ở chỗ ở Pháp, Đức, Ý thì mỗi loại cơ quan (tản quyền hoặc tự
quản địa phương) thực hiện thẩm quyền chỉ của trung ương hoặc chỉ của địa phương, còn ở Việt Nam
thì tất cả các cơ quan các cấp của chính quyền địa phương đều mang “tính hai mặt”: vừa đại diện cho
trung ương thực hiện thẩm quyền của trung ương, vừa đại diện cho địa phương thực hiện thẩm quyền
của địa phương được pháp luật giao.
Tuy phức tạp, nhưng tựu chung lại, đó thể kết luận “phân cấp quản lý là sự phân chia các đơn vị hành
chính - lãnh thổ và phân định thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền bằng luật hoặc văn bản
dưới luật cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả
hơn quyền lực nhà nước”.
quyền. Phân quyền hoàn toàn không phải là phân cấp quản lý. Ở Việt Nam chỉ có phân cấp quản lý
chứ chưa có phân quyền hiểu theo nghĩa Tây Âu, vì phân quyền hiểu theo nghĩa Tây Âu là chế độ tự
quản địa phương. Chỉ có thể nói, về mặt lý thuyết, hình thức triệt để nhất của phân cấp quản lý là chế
độ tự quản địa phương - tức là phân quyền hiểu theo nghĩa Tây Âu. Ở đây chúng ta không dùng thuật
ngữ “phân quyền” với cách hiểu nôm na của Việt Nam, như kiểu các thuật ngữ “phân công”, “phân
nhiệm”, “phân cấp, phân quyền”; v.v...
Chính quyền địa phương các nước trên thế giới hiện nay được tổ chức trên cơ sở ba nguyên tắc chung
là tập quyền, tản quyền và phân quyền như đã phân tích ở trên, nhưng đa phần không theo y nguyên
một nguyên tắc nhất định, mà thường có sự vận dụng kết hợp các nguyên tắc vào đặc điểm của mỗi
quốc gia. Ba nguyên tắc đó thực chất thể hiện mức độ phụ thuộc của địa phương đối với trung ương vì
trên thực tế, bất kỳ nhà nước nào cũng cần có sự thống nhất quyền lực. Mức độ chủ động của địa
phương mỗi nước tùy thuộc vào những đặc thù lịch sử, dân tộc, truyền thống và những đặc điểm chính
trị của nước đó. Ba nguyên tắc này với các hình thức pháp lý bổ trợ được kết hợp, thực hiện với mức
độ như thế nào sẽ thể hiện rất rõ bản chất dân chủ của chế độ nhà nước. Ngày nay, các nước trên thế
giới phần nhiều áp dụng kết hợp giữa tản quyền và phân quyền, tức là giữa chế độ phân quyền với
giám hộ hay giám sát hành chính trên cơ sở pháp luật, hoặc chế độ phân quyền với kiểm soát thông
qua trợ cấp tài chính nhằm hướng hoạt động của địa phương vào mục đích đã định trước.

Đáng buồn là ngay trong tài liệu được trích dẫn tại đầu mục 3 chúng ta gặp thuật ngữ tiếng Pháp
“deconcentration” dịch thành “phân cấp quản lý”, nhưng trong nội dung diễn giải cụ thể nói ở mục 3
12. Các hình thức nhà nước theo chính thể
của thuật ngữ tiếng Pháp “deconcentration” thì chính là tản quyền, vì theo tiếng Pháp “concentration”
là tích tụ, còn “deconcentration” là phi tích tụ, đồng nghĩa với “tản quyền”.
HÌNH THỨC CHÍNH THỂ
Giữa tản quyền với phân cấp quản lý có những điểm chung, nhưng tựu trung lại, có thể nói tản quyền
Dựa vào cách tổ chức và trình tự thành lập các cơ quan NN, có các hình thức NN sau;
là một hình thức của phân cấp quản lý và cũng là một hình thức của tập quyền. Bởi vì, nếu theo mô
hình tập quyền có phân chia trách nhiệm trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước theo lãnh thổ
Nhà nước chuyên chế:
là các bộ trực tiếp nắm giữ và thực hiện thẩm quyền của nhà nước tại địa phương, thì tản quyền là nhà
nước trung ương (chính phủ, các bộ) cử các quan chức của mình xuống tại địa phương và trực tiếp
Nhà nước quân chủ tuyệt đối: đây là hình thức NN mà quyền lực tối cao của NN tập trung hoàn toàn
thực hiện thẩm quyền của nhà nước tại địa phương. Mặt khác, phân cấp quản lý là khái niệm của Việt
trong tay nguyên thủ quốc gia theo nguyên tắc thế tập (truyền ngôi).
Nam, về đại thể có nghĩa là phân, chia ra thành cấp và giao cho mỗi cấp một phạm vi những chức
Nhà nước quân chủ hạn chế: còn gọi là Nhà nước quân chủ lập hiến hay quân chủ đại nghị, là hình
năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để quản lý cho tiện lợi và hiệu quả. Vậy đây chính là nội dung
thức Nhà nước mà một bộ phận quyền lực tối cao của Nhà nước nằm trong tay nguyên thủ quốc gia,
của nguyên tắc tản quyền. Mặt khác, Việt Nam ta thực hiện nguyên tắc tập quyền XHCN, như vậy, tản
còn một bộ phận còn lại nằm trong tay một cơ quan Nhà nước cao cấp khác.
quyền này cũng là một hình thức của tập quyền nói chung và tập quyền XHCN nói riêng.

Nhà nước cộng hòa:

Trong sách báo chúng ta lại gặp việc dịch thuật ngữ tiếng Anh “decentralization” là “phân cấp quản
lý”, thậm chí là “phân cấp quản lý hành chính”. Như trên đã nói, “decentralization” theo đúng nghĩa
Nhà nước cộng hòa quý tộc: đây là hình thức Nhà nước trong đó các cơ quan đại diện là do tầng lớp
của từ là phi tập trung, phân cấp quản lý cũng là phi tập trung. Vì vậy mà người ta dịch như vậy chăng.
quý tộc bầu ra.
Nhưng dịch như vậy là hoàn toàn sai khái niệm “decentralization” của Tây Âu với nghĩa là phân
Nhà nước cộng hòa dân chủ: đây là hình thức NN trong đó các cơ quan đại diện là do ND bầu ra. Hình

23
thức này lại chia làm 3 loại dưới đây.
+ NN cộng hòa đại nghị: Trong Nhà nước hình thức này, nghị viện có quyền lực rất lớn và nguyên thủ
quốc gia là do nghị viện bầu ra, CP do đảng nắm đa số ghế trong nghị viện thành lập và chịu trách
nhiệm trước nghị viện, nghị viện có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với Chính phủ.
+ NN cộng hòa tổng thống: Trong NN hình thức này, nguyên thủ quốc gia (tổng thống) có vai trò cực
kỳ quan trọng. Tổng thống do nhân dân bầu ra, hoặc bằng hình thức trực tiếp hoặc bằng hình thức gián
tiếp (thông qua đại cử tri). Các thành viên Chính phủ do Tổng thống bổ nhiệm và chịu trách nhiệm
trước Tổng thống.
+ NN cộng hòa lưỡng tính (bán tổng thống): Nhà nước hình thức này mang đặc trưng của cả cộng hòa
nghị viện lẫn cộng hòa tổng thống.
CHÍNH THỂ QUÂN CHỦ
Quân chủ chuyên chế, còn gọi là đế chế, chế độ quân chủ tuyệt đối, là chính thể mà quân chủ nắm thực
quyền. Hiến pháp không tồn tại trong chế độ này. Chế độ quân chủ chuyên chế thường có mặt tại các
quốc gia chủ nô và các quốc gia phong kiến. Chế độ này thịnh hành ở các nước châu Âu vào các thế kỷ
17 và 18.
Một ví dụ điển hình về chế độ quân chủ chuyên chế châu Âu là nước Pháp dưới triều vua Louis XIV.
Các vua Pháp trước thời Louis XIV đã xây dựng chế độ quân chủ tập quyền ở một mức độ nào đó,
nhưng Louis XIV mở rộng hơn hẳn. Vào đầu thế kỷ 18, tất cả những người bảo hoàng và phê bình trên
khắp nước Pháp và châu Âu đều coi uy quyền của ông là độc đoán. Chế độ quân chủ chuyên chế của
ông cũng được các nước Nga, Phổ và Áo noi theo. Đời vua Pyotr Đại Đế, nhà vua cải cách xây dựng
chế độ quân chủ chuyên chế Nga, nắm quyền kiểm soát Giáo hội nước Nga khi đó. Cùng thời, vua Phổ
là Friedrich Wilhelm I tin chắc rằng một Quân vương phải sáng suốt, và phải là vị cha uy quyền
chuyên chính của toàn dân. Trong thời đại này, các chế độ quân chủ chuyên chế thường được hỗ trợ
bởi một lực lượng Quân đội thường trực, mà vị vua - chiến binh kinh điển là Friedrich II Đại Đế - một
vị vua lớn trong lịch sử nước Phổ.
Trong thời đại của trào lưu triết học Khai Sáng mới mẻ, nền quân chủ chuyên chế Pháp suy yếu trong
khi hai nền quân chủ chuyên chế của người Đức là Áo và Phổ thì tiến hành cải cách tiến bộ và chấp
nhận lý tưởng Khai Sáng, với những ông vua năng động như Joseph II nước Áo và Friedrich II Đại Đế
nước Phổ. Đó gọi là chế độ "quân chủ chuyên chế Khai sáng", tuy nhiên nó vẫn có hạn chế; đời vua
Friedrich II Đại Đế, vị vua anh minh này vẫn trị vì độc đoán, nền quân sự và hành chính Phổ vẫn khắc
nghiệt. Ánh sáng của trào lưu triết học đương thời cũng soi sáng cả chế độ quân chủ chuyên chế Tây
Ban Nha đương thời.
Quân chủ lập hiến là một hình thức tổ chức NN mà trong đó tồn tại vua nhưng đa phần không nắm
thực quyền, quyền lực thường nằm trong tay quốc hội do đảng chiếm đa số ghế đứng đầu, đảng này
cũng có quyền tự mình hoặc liên minh với đảng khác để thành lập Chính CP phủ có Thủ tướng là
24
thành viên đảng đó. Trong các NN theo chính thể quân chủ hạn chế thì quyền lực tối cao của NN được
trao một phần cho người đứng đầu NN, còn một phần được trao cho một cơ quan cao cấp khác (như
nghị viện trong NN tư sản hoặc hội nghị đại diện đẳng cấp trong NN phong kiến). Chính thể quân chủ
hạn chế trong các NN tư sản gọi là quân chủ lập hiến (quân chủ đại nghị). Trong các NN tư sản theo
chính thể quân chủ lập hiến, quyền lực của nguyên thủ quốc gia (vua, nữ hoàng) bị hạn chế rất nhiều.
Với tư cách nguyên thủ quốc gia, nhà vua chỉ mang tính chất tượng trưng, đại diện cho truyền thống,
cho sự thống nhất của quốc gia, không có nhiều quyền hành trong thực tế, "nhà vua trị vì nhưng không
cai trị". Chính thể quân chủ lập hiến theo quy mô hình đại nghị đang tồn tại ở nhiều nước phát triển
như Nhật, Anh, Thụy Điển, Đan Mạch, v.v... do những nguyên nhân lịch sử nhất định.
CHÍNH THỂ CỘNG HÒA
CỘNG HÒA ĐẠI NGHỊ hay cộng hòa nghị viện là một hình thức cộng hòa mà nguyên thủ quốc gia
được bầu ra và quốc gia đó có một nghị viện mạnh và các thành viên chính của bộ phận hành pháp
được chọn ra từ nghị viện đó.
Ngược lại với nền cộng hòa tổng thống và nền cộng hòa bán tổng thống, tổng thống thường không có
quyền hành pháp rộng lớn bởi vì nhiều quyền trong đó được trao cho người đứng đầu chính phủ
(thường được gọi là thủ tướng). Tuy nhiên, người đứng đầu chính phủ và nguyên thủ quốc gia có thể là
một chức vụ ở nền cộng hòa đại nghị (như ở Cộng hòa Nam Phi và Botswana), nhưng tổng thống vẫn
được bầu theo một cách gần tương tự đối với nhiều nước theo hệ thống Westminster. Có một số trường
hợp cá biệt, theo luật, tổng thống được có quyền hành pháp để điều hành công việc hàng ngày của
chính phủ (ví dụ Phần Lan hay Ireland) nhưng thông thường họ không dùng những quyền này. Do đó,
một số nền cộng hòa đại nghị được xem như là một chế độ bán tổng thống nhưng hoạt động dưới
quyền nghị viện.
Lịch sử phát triển
Điển hình, nền cộng hòa đại nghị là những quốc gia trước đây theo chế độ quân chủ lập hiến mà người
đứng đầu NN cho đến nay là quốc vương (và trong trường hợp Khối Thịnh vượng chung Anh, trước
đây được một toàn quyền - Governor General - đại diện) đang được thay thế bằng một tổng thống
không có quyền hành pháp. Cũng có nhiều nền cộng hòa đại nghị một thời đã là NN đơn đảng như ở
khối Đông Âu hay Liên Xô.
Những quốc gia theo chế độ cộng hòa đại nghị hiện nay
CỘNG HÒA TỔNG THỐNG (tiếng Anh: Presidential system) là một hệ thống chính phủ mà trong đó
có một ngành hành pháp tồn tại và ngự trị (như tên gọi) tách biệt khỏi ngành lập pháp. Ngành hành
pháp này không có trách nhiệm gì đối với ngành lập pháp và trong mọi hoàn cảnh bình thường ngành
lập pháp không thể giải tán nó.
Khái niệm về vùng ảnh hưởng riêng biệt giữa ngành hành pháp và lập pháp đã được nói rỏ trong Hiến
pháp Hoa Kỳ cùng với sự ra đời của chức vụ Tổng thống Hoa Kỳ được bầu lên riêng biệt không lệ
thuộc vào quốc hội.
Mặc dù đây không phải là hệ thống đặc trưng riêng của các nước cộng hòa vì hệ thống này vẫn có thể
được áp dụng trong trường hợp của các nước quân chủ lập hiến bán phần mà trong đó nhà vua thực thi
quyền lực của mình (cả trong tư cách nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu ngành hành pháp của
chính phủ) bên cạnh một ngành lập pháp nhưng thuật từ này thường có liên hệ đến các hệ thống cộng
hòa ở châu Mỹ.
+ Tổng thống không đề nghị các đạo luật. Tuy nhiên tổng thống có quyền phủ quyết các đạo luật của
ngành lập pháp, và rồi sau đó đến lượt ngành lập pháp, bằng một đa số phiếu, có thể được dùng đến để
vô hiệu quá sự phủ quyết của tổng thống. Thông lệ này được sao chép lại từ truyền thống tán thành
vương quyền của Vương quốc Anh mà theo đó một đạo luật từ quốc hội không thể trở thành luật nếu
không có sự tán thành của nhà vua.
+ Tổng thống có nhiệm kỳ nhất định. Các cuộc bầu cử được tổ chức theo những thời gian đã được định
rỏ và không thể bị đưa ra để bỏ phiếu bất tín nhiệm hay những qui trình lập pháp khác có mục đích như
vậy. Tại một số quốc gia, có một ngoại lệ đối với qui luật mà trong đó một vị tổng thống sẽ bị truất phế
nếu xét thấy đã phạm luật.
+ Ngành hành pháp là do một người nắm. Các thành viên nội các chỉ phục vụ theo ý của tổng thống và
phải thực thi các chính sách của ngành hành pháp và lập pháp. Tuy nhiên, tổng thống chế thường
xuyên cần có sự chấp thuận của ngành lập pháp đối với các nhân sự mà tổng thống đề cử cho các chức
vụ trong nội các cũng như nhiều vị trí phức tạp khác của chính phủ, thí dụ như các quan tòa. Một vị
tổng thống thông thường có quyền lực điều hành các thành viên nội các, quân sự hay bất cứ các viên
chức hoặc nhân viên của ngành hành pháp, nhưng thông thường không có quyền lực bãi nhiễm hay ra
lệnh cho các quan tòa.
+ Quyền lực ân xá hay giảm bớt hình phạt đối với các tội phạm bị kết án thường nằm trong tay của
những nguyên thủ quốc gia trong các chính phủ có ngành lập pháp và hành pháp tách biệt.
Các quốc gia có chính phủ theo tổng thống chế không nhất thiết là những quốc gia duy nhất sử dụng
danh xưng tổng thống hay hình thức chính phủ cộng hòa. Chẳng hạn, một kẻ độc tài có thể hay không
có thể được dân chúng bầu lên chính thức nhưng vẫn thường được gọi là tổng thống. Tương tự, nhiều
quốc gia dân chủ đại nghị là cộng hòa và có tổng thống nhưng chức vụ tổng thống này phần lớn là nghi
thức; các thí dụ nổi bật gồm có Đức, Ấn Độ, Ireland, Israel và Bồ Đào Nha.
Đặc điểm của các tổng thống
25
Một số tổng thống trên thế giới là những nguyên thủ quốc gia mang tính nghi thức cũng giống như các
nhà vua tại các quốc gia quân chủ lập hiến. Những vị tổng thống này không phải là những người đứng
đầu ngành hành pháp của các chính phủ (tuy nhiên một số nhà vua tại các quốc gia quân chủ lập hiến
vẫn có quyền lực đặc biệt). Ngược lại, đối với một quốc gia tổng thống chế toàn phần, một vị tổng
thống được nhân dân bầu lên để trở thành người đứng đầu ngành hành pháp.
Các chính phủ tổng thống chế không có phân biệt giữa chức vụ nguyên thủ quốc gia và người đứng
đầu chính phủ vì cả hai chức vụ này đều do tổng thống nắm. Nhiều chính phủ đại nghị chế có một
nguyên thủ quốc gia biểu tượng trong hình thức là một vị tổng thống hay một nhà vua (một số nhà vua
vẫn duy trì quyền lực đặc biệt). Người này có trách nhiệm hình thức hóa các chức năng của quốc gia
hay trong trường hợp của các nhà vua với những quyền lực đặc biệt không can thiệp vào công việc của
một nghị viện đang hoạt động hiệu quả trong khi đó đặc quyền hiến định trong vai trò là người đứng
đầu chính phủ thì thường thường do thủ tướng đảm nhiệm. Những tổng thống biểu tượng có chiều
hướng được bầu trong cách ít trực tiếp hơn là các tổng thống thuộc tổng thống chế toàn phần, thí dụ họ
chỉ được bầu lên từ ngành lập pháp. Một vài quốc gia như Ireland và Bồ Đào Nha lại có các tổng thống
biểu tượng được dân chúng bầu lên trực tiếp.
Một vài quốc gia như Nam Phi có tổng thống đầy quyền lực nhưng do ngành lập pháp bầu lên. Các
tổng thống này được chọn trong cách thức tương tự như cách bầu một thủ tướng. Tuy nhiên sự khác
biệt là các tổng thống này vừa là nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu chính phủ. Những người
giữ vai trò hành chính trưởng này có danh xưng là "tổng thống", nhưng trong thực tế thì tương tự như
các thủ tướng. Những quốc gia khác có cùng hệ thống còn có Botswana, Quần đảo Marshall, và Nauru.
Thật là ngẫu nhiên, phương thức về việc ngành lập pháp bầu lên tổng thống là một phần trong Kế
hoạch Virginia của James Madison và nó từng được những người viết ra Hiến pháp Hoa Kỳ xem xét
nghiêm túc.
Các tổng thống trong các hệ thống tổng thống thì luôn luôn là những người tham gia tích cực trong các
tiến trình chính trị mặc dù phạm vi quyền lực tương đối của họ có thể bị ảnh hưởng bởi thành phần
chính trị hợp thành ngành lập pháp và việc những người ủng hộ hay những người đối lập với họ có 1 vị
trí chi phối trong đó hay không. Trong một số hệ thống tổng thống như Weimar Đức Quốc và Hàn
Quốc, có một chức vụ thủ tướng nhưng không như bán-tổng thống chế hay đại nghị chế, vị thủ tướng
này có trách nhiệm trước tổng thống hơn là viện lập pháp.
Các chính quyền cấp dưới quốc gia
Các chính quyền cấp dưới quốc gia, thông thường là các khu tự quản, có thể được thành lập như hình
thức tổng thống chế. Tất cả các chính quyền tiểu bang tại Hoa Kỳ đều sử dụng hệ thống tổng thống.
Một thí dụ khác là Nhật Bản nơi có CP quốc gia sử dụng đại nghị chế nhưng các chính quyền tỉnh và
chính quyền khu tự quản có thống đốc hoặc thị trưởng được bầu lên một cách độc lập, không lệ thuộc
vào hội đồng hay nghị viện địa phương.
Những điều lợi của tổng thống chế
Những người ủng hộ thường hay cho rằng hệ thống tổng thống có bốn điều lợi cơ bản như sau:
+ Ủy nhiệm trực tiếp — trong một hệ thống tổng thống, vị tổng thống thường được dân chúng bầu lên
trực tiếp. Đối với 1 số người, điều này làm cho quyền lực của tổng thống hợp pháp hơn so với quyền
lực của một vị lãnh đạo được bổ nhiệm gián tiếp. Tuy nhiên, tại Hoa Kỳ, tổng thống không được bầu
trực tiếp và cũng không gián tiếp qua quốc hội nhưng bởi một đại cử tri đoàn.
+ Phân lập quyền lực — một hệ thống tổng thống sẽ làm cho chức vụ tổng thống và quốc hội thành hai
cơ cấu song song. Những người ủng hộ cho rằng sự giàn xếp như thế sẽ cho phép mỗi một cơ cấu đều
có thể theo dỏi và kiểm soát cơ cấu kia, ngăn ngừa sự lạm quyền.
+ Nhanh chóng và dứt khoát — một số người cho rằng một vị tổng thống với quyền lực lớn thường
thường có thể thực thi nhanh chóng những thay đổi. Tuy nhiên một số người khác cho rằng phân lập
quyền lực làm chậm lại hệ thống.
+ Ổn định — một tổng thống, với nhiệm kỳ nhất định rỏ rằng, có thể tạo ra sự ổn định hơn là một vị
thủ tướng, là người có thể bị bãi nhiệm bất cứ lúc nào
Ủy nhiệm trực tiếp
Một vị thủ tướng thường được đa số các đại biểu của dân chúng bầu ra trong khi một vị tổng thống
thường thường được dân chúng bầu lên trực tiếp. Những người ủng hộ tổng thống chế cho rằng một vị
lãnh đạo được dân chúng bầu lên thì dân chủ hơn một vị lãnh đạo được một bộ phận lập pháp bầu lên
cho dù chính bộ phận lập pháp này cũng được bầu lên để cai trị.
Vì có thể thực hiện được hơn một chọn lựa qua bầu cử, các cử tri trong hệ thống tổng thống có thể cho
biết rỏ ý muốn của họ một cách chính xác hơn về chính sách của CP. Chẳng hạn tại Hoa Kỳ, một số
nhà khoa học chính trị diễn giải rằng chiều hướng của dân chúng Mỹ trong giai đoạn cuối của Chiến
tranh lạnh là hay bầu lên một quốc hội do đảng Dân chủ kiểm soát và một tổng thống thuộc đảng Cộng
hòa như là sự chọn lựa của họ về một chính sách đối ngoại Cộng hòa và chính sách đối nội Dân chủ.
Cũng có lập luận cho rằng ủy nhiệm trực tiếp một vị tổng thống sẽ làm cho ngài/bà tổng thống có trách
nhiệm hơn. Lý luận đẳng sau lập luận này là rằng một vị thủ tướng luôn bị "cách biệt" với ý kiến của
dân vì bộ máy NN. Tuy nhiên những người chỉ trích quan điểm này thì cho rằng thông thường các vị
tổng thống không thể bị truất phế khi các chính sách của họ không còn phản ánh ý muốn của công dân.
Chẳng hạn, tại Hoa Kỳ, tổng thống chỉ có thể bị truất phế bằng một cuộc xét xử luận tội vì "các tội lớn
26
nhỏ" trong khi đó các thủ tướng dễ dàng bị truất phế nếu họ không vượt qua được một cuộc biểu quyết
bất tín nhiệm trong chính phủ của họ.
Phân lập quyền lực
Sự thật là hệ thống tổng tống chia tách ngành hành pháp ra khỏi ngành lập pháp đôi khi được xem là
một điều lợi mà trong đó mỗi ngành có thể truy xét hành động của ngành kia. Trong một hệ thống nghị
viện, ngành hành pháp được lập nên từ ngành lập pháp khiến cho việc chỉ trích giữa hai ngành ít có cơ
thực hiện hơn. Một cuộc chỉ trích chính thức mà ngành lập pháp sử dụng chống ngành hành pháp
thường được xem là một cuộc biểu quyết bất tín nhiệm. Theo những người ủng hộ tổng thống chế, vì
thiếu kiểm tra và cân bằng quyền lực nên một hành động sai trái của một vị thủ tướng có thể không
được phát giác. Viết về vụ tai tiếng Watergate, Woodrow Wyatt, một cựu đại biểu quốc hội tại Vương
quốc Anh nói rằng "đừng nghĩ rằng một vụ Watergate không thể xảy ra tại đây nhưng có điều bạn sẽ
không thể biết được là nó có xảy ra."
Những người chỉ trích đáp lại rằng nếu một ngành lập pháp thuộc tổng thống chế bị kiểm soát bởi đảng
của tổng thống thì tình trạng tương tự hiện hửu. Những người ủng hộ nhận định rằng thậm chí trong
một tình trạng như thế thì một nhà lập pháp từ đảng của tổng thống vẫn ở vị trí khá hơn để chỉ trích
tổng thống hay chính sách của ông nếu nhà lập pháp này tin là cần thiết vì một vị tổng thống luôn được
miễn trách nhiệm đối với hậu quả của một cuộc biểu quyết bất tín nhiệm. Trong hệ thống nghị viện, kỷ
luật đảng được thực thi nghiêm khắc hơn. Nếu một nghị viên công khai chỉ trích thủ tướng hay chính
sách của thủ tướng đến mức độ lớn nào đó thì ông/bà nghị viên này có khả năng đối mặt với viễn cảnh
lớn hơn là mất sự đề cử của đảng mình hay thậm chí bị đuổi ngay lập tức ra khỏi đảng.
Mặt dù tồn tại việc biểu quyết bất tín nhiệm, trong thực tế, thật cực kỳ khó khăn để ngăn chặn một vị
thủ tướng hay nội các tạo nên quyết định của mình. Trong một chính phủ đại nghị chế, nếu một luật
quan trọng được vị thủ tướng đương nhiệm và nội các của ông đề nghị mà bị "biểu quyết" bác bỏ bởi
một đa số nghị viên thì điều này được xem là một cuộc biểu quyết bất tín nhiệm. Chính phủ đương
nhiệm lúc đó phải từ chức hay thông báo tổ chức bầu cử lại vì vậy ít có nghị viên nào muốn làm thế
(có thể lần bầu cử tới mình lại thất cử). Vì thế, một cuộc biểu quyết bất tín nhiệm tại một số quốc gia
như Vương quốc Anh chỉ xảy ra một vài lần trong một thế kỷ. Năm 1931, David Lloyd George nói với
một ủy ban đặc trách rằng: "Nghị viện thực sự không kiểm soát được ngành hành pháp, nghị viện là
một hư ảo thuần khiết." (Schlesinger 1982)
Nhanh chóng và dứt khoát
Một số người ủng hộ tổng thống chế cho rằng tổng thống chế có thể đáp ứng nhanh chóng đối với các
tình hình đang xảy ra hơn so với đại nghị chế. Một vị thủ tướng khi hành động cần phải có sự ủng hộ
của ngành lập pháp nhưng một vị tổng thống thường thường ít bị hạn chế bởi ngành lập pháp. Trong
cuốn sách Why England Slept (tạm dịch Tại sao Anh Quốc ngũ), John F. Kennedy nói rằng Stanley
Baldwin và Neville Chamberlain bị giới hạn vì cần phải duy trì sự tín nhiệm của viện dân biểu.
Tuy nhiên, những người ủng hộ khác về tổng thống chế đôi khi tranh cãi theo chiều hướng hoàn toàn
ngược lại khi cho rằng tổng thống chế có thể từ từ tạo ra quyết định để có kết quả thuận lợi. CP phân
lập, là CP có ghế tổng thống và quốc hội bị kiểm soát bởi hai đảng phái khác nhau, được cho là để
kiềm chế sự quá mức của cả hai đảng và để bảo đảm rằng ý kiến của lưỡng đảng sẽ được đưa vào trong
tiến trình làm luật. Tại Hoa Kỳ, Dân biểu đảng Cộng hòa là Bill Frenzel vào năm 1995 có viết như sau:
Có một số người trong chúng ta nghĩ rằng bế tắc (ghi chú dịch thuật: hai đảng phái không đồng ý với
nhau về một vấn đề nào đó) là việc tốt nhất kể từ thời ống dẫn đặt trong nhà (ghi chú dịch thuật: trước
kia ống dẫn cầu xí đặt bên ngoài nhà, nay đặt trong nhà nên là điều tốt nhất). Bế tắc là món quà tự
nhiên mà những người viết ra Hiến pháp đã cho chúng ta để quốc gia này không phải chịu đựng những
sự đánh đu về chính sách do tính bất thường của công chúng. Và cuộc tranh đua - cho dù là đa ngành,
đa cấp bậc, hay đa viện - thì cũng quan trọng đối với việc kiểm tra và quân bình quyền lực và đối với
loại CP trung hòa đang hiện diện của chúng ta. Cám ơn trời chúng ta không có một CP quốc hửu hóa
một năm và rồi tư hửu hóa năm sau, và cứ như thế tiếp diễn vô cùng tận. (Trích trong Checks and
Balances, 8)
Ổn định
Mặc dù đa số các chính đại nghị chế tồn tại một thời gian dài mà không bị đưa ra biểu quyết bất tín
nhiệm nhưng Ý, Israel, và Đệ tứ Cộng hòa Pháp đã gặp phải khó khăn duy trì ổn định. Khi các hệ
thống đại nghị có nhiều đảng phái và các CP bị cưởng ép lệ thuộc vào các liên minh chính trị như họ
thường làm tại các quốc gia sử dụng hệ thống đại diện tỉ lệ, theo lý thuyết thì các đảng phái cực đoan
có thể sử dụng hình thức đe dọa rời khỏi một liên minh để đòi hỏi chính phủ phải chấp thuận chương
trình nghị sự của họ.
Nhiều người xem tổng thống chế là hệ thống chính trị có khả năng tồn tại hơn trong những tình huống
cấp bách. Những người ủng hộ tổng thống chế cho rằng một quốc gia dưới sức ép to lớn có thể khá
hơn nếu được lãnh đạo bởi một tổng thống có nhiệm kỳ cố định hơn là được lãnh đạo bởi những vị thủ
tướng luôn bị thay đổi. Pháp trong thời Chiến tranh giành độc lập của Algeri đã chuyển đổi sang một
hệ thống CP bán-tổng thống chế giống như Sri Lanka đã làm như thế trong thời nội chiến trong khi
Israel đã thử nghiệm có một vị thủ tướng được bầu lên trực tiếp vào năm 1992. Tại Pháp và Sri Lanka,
kết quả được nhiều người cho là có mặt tích cực sau khi có sự thay đổi thể chế. Tuy nhiên, trong
trường hợp của Israel, sự gia tăng các đảng nhỏ hơn chưa từng thấy trước đây đã khiến cho quốc gia
này quay trở về hệ thống củ là quốc hội chọn lựa thủ tướng.
Thực tế là các cuộc bầu cử dưới chính thể tổng thống chế có thời hạn rỏ rệt nên được xem là một cuộc
kiểm soát đối với quyền lực của ngành hành pháp (nếu tốt đẹp thì được tái đắc cử, bằng không sẽ bị
thất cử). Hệ thống đại nghị thì đối ngược lại, thường cho phép thủ tướng kêu gọi bầu cử bất cứ khi nào
27
thủ tướng nhận thấy thích hợp hoặc tự mình giàn dựng một cuộc bầu phiếu bất tín nhiệm để khởi sự
một cuộc bầu cử khi thủ tướng không thể đưa dự luật của mình được thông qua. Kiểu mẫu tổng thống
chế được cho rằng là làm nản lòng những người theo chủ nghĩa cơ hội, và thay vào đó bắt buộc tổng
thống phải hoạt động trong giới hạn một nhiệm kỳ mà mình không thể thay đổi để thích ứng với nhu
cầu của chính mình. Theo lý thuyết, nếu vị thế và hành động của một vị tổng thống có ảnh hưởng tích
cực đối với quốc gia của mình thì rất có thể ứng cử viên trong đảng của ông hay chính ông sẽ được bầu
thêm một nhiệm kỳ mới.
Chỉ trích
Những người chỉ trích nêu ra ba bất lợi cơ bản sau đối với tổng thống chế:
+ Có chiều hướng dẫn đến độc tài — Một số nhà khoa học chính trị nói rằng về mặt hiến định, tổng
thống chế không ổn định. Theo một số nhà khoa học chính trị như Fred Riggs thì tổng thống chế đã rơi
vào tình trạng chủ nghĩa độc tài trong gần như mọi quốc gia từng thử qua thể chế này. Người chỉ trích
tổng thống chế như Dana D. Nelson trong cuốn sách của mình xuất bản năm 2008 có tên Bad for
Democracy nhận thấy chức vụ tổng thống tại Hoa Kỳ về cơ bản là phi dân chủ và bà nhận thấy rằng
chủ nghĩa tổng thống giống như là công dân tôn thờ tổng thống mà có chiều hướng làm hao mòn sự
tham gia đóng góp của công dân.
+ Bế tắc chính trị - Sự phân lập quyền lực của tổng thống chế tạo nên ngành hành pháp dưới quyền
tổng thống và ngành lập pháp thành hai cơ cấu song lập. Những người chỉ trích cho rằng điều này
thường xuyên tạo ra bế tắc và bất ổn chính trị kéo dài bất cứ khi nào tổng thống và đa số thành viên
quốc hội không cùng chung đảng phái. Việc này thường xảy ra vì cử tri thường hay trông mong kết
quả nhanh chóng từ các chính sách mới hơn như có thể. Ngoài ra, điều này làm giảm bớt trách nhiệm
bằng cách cho phép tổng thống và ngành lập pháp thay phiên đổ lỗi cho nhau.
+ Nhiều trở ngại thay đổi lãnh đạo — người ta cho rằng việc bãi nhiệm một tổng thống không làm tròn
trách nhiệm quả là một vấn đề khó khăn trước khi nhiệm kỳ của ông hay bà tổng thống kết thúc.
Có chiều hướng dẫn đến độc tài
Đắc cử chức vụ tổng thống là một phần thưởng "kẻ chiến thắng-được tất cả". Một vị thủ tướng mà
đảng của mình không chiếm được đa số trong ngành lập pháp sẽ phải thành lập một liên minh hay nếu
ông ta có thể lãnh đạo một CP thiểu số thì ông phải điều hành quốc gia trong cách thức làm sao để có
thể chấp nhận được đối với ít nhất một số đảng đối lập. Thậm chí nếu thủ tướng lãnh đạo một CP đa
số, ông vẫn phải điều hành quốc gia trong phạm vi (có lẽ không thành văn) giới hạn nào đó mà các
thành viên trong đảng của mình đã qui đinh - một vị thủ tướng điều hành quốc gia đi ra khỏi phạm vi
giới hạn thường có nguy cơ mất quyền lãnh đạo đảng của mình hơn là đảng của mình phải bị nguy cơ
thất cử trong kỳ bầu cử sắp tới. Ngược lại, một khi đắc cử, một vị tổng thống không chỉ làm ngơ ảnh
hưởng của các đảng khác mà còn có thể loại bỏ các phần tử đối nghịch trong chính đảng phái của
mình, hay thậm chí rời bỏ đảng mà mình đã đại diện ra tranh chức tổng thống. Như thế tổng thống có
thể điều hành quốc gia mà không cần có bất cứ đồng minh nào trong thời gian một hoặc có thể là nhiều
nhiệm kỳ. Tình huống như thế đáng gây quan ngại cho nhiều số nhóm lợi ích. Juan Linz cho rằng:
Sự nguy hiểm mà các cuộc bầu cử tổng thống "chiến thắng được tất cả" tạo ra thì càng gia tăng theo sự
cứng nhắc của nhiệm kỳ cố định của chức vụ tổng thống. Người thắng và kẻ thua trong cuộc bầu cử
tổng thống được quyết định rất rõ rằng trong hết khoảng thời gian của nhiệm kỳ tổng thống... người
thất cử phải chờ đợi bốn hoặc năm năm mà không được bất cứ 1 chút quyền lực hành pháp nào. Trò
chơi thắng được tất cả trong các chế độ tổng thống làm gia tăng sự đánh cược trong các cuộc bầu cử
tổng thống và lẽ hiển nhiên làm cho các cuộc bầu cử này trở nên căng thẳng và phân hóa đối với những
người tham dự.
Đặc biệt các hiến pháp mà chỉ đòi hỏi sự ủng hộ đa số thì được cho là đáng thất vọng nhất vì quyền lực
to lớn có thể nằm trong tay của một người mà chẳng được sự ủng hộ của đa số dân chúng.
Một số khoa học gia chính trị nói thêm rằng các hệ thống tổng thống khó thực hiện được những tiến
trình dân chủ về lâu về dài. Họ nhận định rằng tổng thống chế đã rơi vào tình trạng độc tài tại nhiều
quốc gia áp dụng nó. Seymour Martin Lipset và những người khác thì cẩn thận chỉ ra rằng việc này
thường xảy ra trong các nền văn hóa chính trị, không dẫn đến dân chủ và rằng quân đội có chiều hướng
đóng vai trò quan trọng tại đa số các QG này. Tuy nhiên, một số khía cạnh nào đó của tổng thống chế
có thể đã đóng một vai trò trong một số tình huống.
Trong một hệ thống tổng thống, ngành lập pháp và tổng thống có cùng sự ủy nhiệm hợp pháp ngang
bằng của công chúng. Thường thì không có cách nào để tạo hòa hõan xung đột giữa hai ngành này của
chính phủ. Khi tổng thống và ngành lập pháp không đồng ý với nhau khiến cho chính phủ làm việc
không hiệu quả thì có một động cơ đầy quyền lực được vận dụng nằm ngoài phạm vi của hiến pháp để
phá vỡ sự bế tắc.
Ecuador đôi khi được đưa lên làm một thí dụ để nghiên cứu về sự thất bại dân chủ trong hơn một phần
tư thế kỷ vừa qua. Các vị tổng thống ở quốc gia này đã không đếm xỉa gì đến ngành lập pháp hay bỏ
qua ngành lập pháp. Một tổng thống ra lệnh cho quốc hội bị xịt hơi cay trong khi đó một vị tổng thống
khác bị các binh sĩ nhảy dù bắt cóc cho đến khi ông đồng ý một số đòi hỏi của quốc hội. Từ năm 1979
đến năm 1988, Ecuador đã trải qua một loạt nhiều biến cố đối đầu giữa ngành hành pháp và lập pháp.
Những biến cố này đã tạo nên một bầu không khí khủng hoảng gần như là thường trực trong chính
sách. Năm 1984, Tổng thống León Febres Cordero cố tìm cách ngăn cản những tân thẩm phán được
quốc hộ đề cử nhậm chức. Tại Brasil, các vị tổng thống hoàn thành mục đích của mình bằng việc tạo
các cơ quan hành chính mà quốc hội không có tiếng nói nào.
Bế tắc chính trị
28
Một số nhà khoa học chính trị nói về "sự thất bại của tổng thống chế" vì sự phân lập quyền lực của hệ
thống tổng thống thường tạo ra sự bất ổn và bế tắc chính trị dài hạn và khó chịu vào bất cứ khi nào
tổng thống và đa số thành viên của ngành lập pháp thuộc hai đảng phái chính trị khác nhau. Điều này
thường hay xảy ra vì cử tri thường trông mong kết quả nhanh chóng hơn từ những chính sách mới như
có thể và thường ưu ái đối với các ứng cử viên từ một đảng chính trị khác vào kỳ bầu cử tới. Những
người chỉ trích trong đó có Juan Linz cho rằng sự bất ổn chính trị cố hửu có thể làm cho các nền dân
chủ lung lay như đã từng thấy trong những trường hợp ở Brasil và Chile.
Ngoài ra, hệ thống tổng thống bị những người chỉ trích cho rằng là không đem đến cho các cử tri loại
trách nhiệm được tìm thấy trong hệ thống đại nghị. Rất dễ dàng cho cả tổng thống và quốc hội tránh né
trách nhiệm bằng các đổi lỗi cho nhau. Cựu Bộ trưởng Ngân khố Hoa Kỳ, C. Douglas Dillon khi diễn
tả về Hoa Kỳ có nói rằng "tổng thống đổ lỗi cho quốc hội, quốc hội đổ lỗi cho tổng thống, và công
chúng vẫn bối rối và chán chường chính phủ tại Washington".
Trong cuốn sách Chính phủ Đại nghị, Woodrow Wilson đặt câu hỏi,
...làm sao hiệu trưởng, quốc gia biết được thằng bé nào đáng bị đánh bằng roi? ... Quyền lực và trách
nhiệm nghiêm chỉnh sử dụng quyền lực là những yếu tố cần thiết của một chính phủ tốt. ... Vì thế hiển
nhiên có một nhược điểm cấp tiến bên trong hệ thống liên bang của chúng ta. Hệ thống này đã chia
quyền lực ra thành từng mãng và làm lẫn lộn trách nhiệm. Mục đích chính của Hội nghị 1787 dường
như là để hoàn thiện lỗi lầm tai hại này. Lý thuyết văn hoa của "kiểm soát và cân bằng quyền lực" chỉ
đơn giản là một lý do hợp lý của những gì mà những người tạo ra hiến pháp đã cố gắng làm; và "kiểm
soát và cân bằng quyền lực" đã được chứng minh là rất tai hại ngay trong cái phạm vi mà chúng thành
công trong việc thiết lập nên chính chúng... Những người tạo ra hiến pháp ắc sẽ là những người đầu
tiên thừa nhận rằng thành quả duy nhất của việc phân lập quyền lực là làm cho nó trở thành vô trách
nhiệm.
Hãy xét đến thí dụ về việc gia tăng nợ liên bang của Hoa Kỳ xảy ra dưới thời của chính phủ thuộc đảng
Cộng hòa là Ronald Reagan. Có thể cho rằng sự thâm thủng ngân sách là sản phẩm của một cuộc mặc
cả giữa Tổng thống Reagan (đảng Cộng hòa) và Chủ tịch Hạ viện Hoa Kỳ, Tip O'Neill (đảng Dân
chủ)- O'Neill đồng ý không chống đối việc giảm thuế mà Reagan muốn thực hiện và để đổi lại Reagan
đồng ý ký thông qua các ngân sách mà thiếu việc hạn chế chi tiêu 1 cách đầy đủ. Trong một kịch bản
như vậy, mỗi bên có thể tuyên bố không hài lòng vì nợ và lớn tiếng đổ lỗi cho nhau vì nợ.
Rào cản đối với việc thay đổi lãnh đạo
Vấn đề khác của hệ thống tổng thống được nói đến là việc khó khăn để truất phế sớm một vị tổng
thống. Cho dù một vị tổng tống được "chứng minh là không có hiệu quả, thậm chí là mất lòng dân,
thậm chí chính sách của ông không được đa số dân chúng của mình chấp thuận thì ông và phương thức
của ông vẫn kéo dài mãi cho đến thời điểm có một cuộc bầu cử mới" (theo Balfour, intro to the English
Constitution). Hãy xét đến John Tyler, người chỉ trở thành tổng thống vì William Henry Harrison qua
đời sau 30 ngày. Tyler từ chối ký vào văn bản luật của đảng Whig (là đảng ông được đề cử làm phó
tổng thống trong liên danh tranh cử tổng thống), bị đảng của mình khinh ghét nhưng vẫn nắm chắc
ngành hành pháp. Vì đa số các hệ thống tổng thống không có tạo ra những phương thức pháp lý nào để
truất phế một vị tổng thống với lý do đơn giản là bị mất lòng dân nên nhiều quốc gia theo tổng thống
chế đã trải qua các vụ đảo chánh quân sự để truất phế một nhà lãnh đạo bị xem là đã làm mất đi sự ủy
nhiệm của dân chúng.
Trong các hệ thống đại nghị, những nhà lãnh đạo mất lòng dân có thể bị truất phế nhanh chóng bởi một
cuộc biểu quyết bất tín nhiệm. Các cuộc biểu quyết bất tín nhiệm thì rất dễ đạt được mục đích trong
những tình huống có chính phủ thiểu số. Tuy nhiên, nếu một lãnh tụ không được lòng dân lãnh đạo
một chính phủ đa số thì nhà lãnh đạo này vẫn thường ở trong vị trí ít an toàn hơn là một vị tổng thống.
Truất phế một tổng thống qua luận tội là một tiến trình nằm trong đa số các hiến pháp nhưng việc tiến
hành luận tội thường không thể được dùng đến trừ khi tổng thống đã vi phạm HP và/hay phạm luật.
Việc luận tội thường được tiến hành trong một trình tự rất khó khăn so với trình tự để truất phế một
người lãnh đạo đảng. Gần như tất cả các đảng chính trị (bao gồm các đảng cầm quyền) có một phương
pháp tương đối đơn giản và thẳng tiến để truất phế những người lãnh đạo của họ. Nếu một vị thủ tướng
bị mất lòng dân khá trầm trọng và từ chối từ chức trước khi có cuộc bầu cử mới thì những thành viên
trong đảng của ông hay bà sẽ đối mặt với viễn tưởng mất ghế của họ ở lần bầu cử mới. Vì thế những
thành viên nổi bật của đảng có động cơ rất mạnh mẻ bắt đầu thách thức quyền lực lãnh đạo của thủ
tướng với hy vọng làm giảm bớt thiệt hại cho đảng của mình. Thường thường, một vị thủ tướng đối
mặt với sự thách thức quyền lãnh đạo một cách trầm trọng sẽ chọn giải pháp bảo vệ mặt mũi bằng cách
từ chức trước khi ông/bà chính thức bị bãi nhiệm - Sự việc Margaret Thatcher từ chức thủ tướng là một
thí dụ nổi bật vừa qua.
Trong cuốn Hiến pháp Anh, Walter Bagehot đã chỉ trích tổng thống chế vì nó không cho phép một sự
chuyển giao quyền lực trong sự kiện có một tình trạng khẩn cấp.
Dưới hiến pháp nội các vào lúc đột nhiên có một tình trạng khẩn cấp, người dân có thể chọn lựa một
nhà cai trị tạm thời cho hoàn cảnh đó. Rất có thể là nhà cai trị này không phải là nhà cai trị trước khi
hoàn cảnh đó xảy ra. Những phẩm chất tuyệt hảo, ý chí cấp bách, năng lực nhanh chóng, bản chất hăng
hái thích hợp cho một cuộc khủng khoảng lớn thì không cần thiết mà ngược lại chỉ là những trở ngại
cho những lúc bình thường. Một Ngài Liverpool thì thích hợp đối với chính sự hành ngày hơn một
Ngài Chatham — một Louis Philippe thì tốt hơn một Napoleon. Theo cấu trúc thế giới mà chúng ta
muốn, vào thời điểm đột nhiên xảy ra bão tố dữ dội, để đổi người lái tàu - ta phải thay thế hoa tiêu đặt
trách lúc gió lặng bằng hoa tiêu đặc trách lúc gió bão.
Nhưng dưới một chính phủ tổng thống chế, bạn không thể làm gì được. Chính phủ Mỹ tự gọi họ là một
chính phủ của nhân dân tối cao; nhưng vào lúc có một cuộc khủng hoảng xảy ra nhanh chóng, thời
29
gian khi mà quyền lực chủ quyền đang cần nhất thì bạn không thể tìm ra nhân dân tối cao. Bạn có một
quốc hội được bầu ra cho một khoảng thời gian cố định mà không thể kết thúc sớm hơn hay trể hơn -
bạn có một tổng thống được chọn ra cho một khoảng thời gian cố định, và không thể dời chuyển trong
suốt giai đoạn đó: ..không có yếu tố co giản... bạn đã chọn lựa trước chính phủ của bạn, và cho dù bạn
có thích hay không thích, theo luật, bạn phải giữ chính phủ này ... (trích từ "The English Constitution,
the Cabinet.")
Nhiều năm sau, sự quan sát của Bagehot đã trở thành hiện thực trong suốt Đệ nhị Thế chiến khi
Neville Chamberlain bị thay thế bởi Winston Churchill.
Cuối cùng, nhiều người đã chỉ trích các hệ thống tổng thống vì họ cho rằng chúng chậm chạp trong
việc đáp ứng những nhu cầu của công dân. Thường thường, "kiểm soát và cân bằng quyền lực" khiến
cho việc hành động cực kỳ khó khăn. Walter Bagehot nói về hệ thống Mỹ như sau "ngành hành pháp
bị tê liệt vì không có được luật mà mình cần đến, và ngành lập pháp trở nên xấu xa vì phải hành động
vô trách nhiệm: ngành hành pháp trở nên không xứng với cái tên của nó nữa vì nó không thể thực thi
những gì nó quyết định tiến hành; ngành lập pháp suy đồi vì sự tự do, vì nhận lấy các quyết định của
người khác [và không phải của chính mình] sẽ gây hậu quả tai hại". (ibid.)
Những người bênh vực tổng thống chế, mặt khác, cứ khăn khăn rằng chính điều này có thể tạo ra bảo
đảm rằng ước muốn và quyền lợi của nhóm thiểu số không bị chà đạp, vì thế ngăn ngừa được "sự
chuyên chế của nhóm đa số" và ngược lại cũng bảo vệ ước muốn và quyền lợi của nhóm đa số khỏi sự
lộng quyền của ngành lập pháp và/hay ngành hành pháp mà luôn giữ quan điểm trái ngược, đặc biệt
khi có các cuộc bầu cử thường trực và có lịch trình.
Triết gia kiêm thành viên quốc hội Anh-Ireland là Edmund Burke có nói rằng các viên chức nên được
bầu theo tiêu chí "quan điểm không thiên vị, sự phán đoán chín chắn, và lương tâm sáng chói của họ",
vì thế phản ánh trên những luận ngữ chống và ủng hộ đối với một số chính sách nào đó trước khi nhậm
chức và rồi hành động cho những gì mà viên chức đó tin rằng tốt đẹp nhất lâu dài đối với người dân
trong khu vực của mình đại diện và nói chung đối với quốc gia thậm chí nó phản xung khiến cho
nhiệm kỳ của mình phục vụ kết thúc ngắn ngũi. Như thế những người bênh vực tổng thống chế khăn
khăn rằng đôi khi những gì có vẽ thông thái nhất thì không phải lúc nào cũng là quyết định được lòng
người nhất và ngược lại.
Những khác biệt so với một hệ thống nội các
Một số khác biệt chính về lý thuyết giữa hệ thống tổng thống và hệ thống nội các:
+ Trong một hệ thống tổng thống, nguyên lý trung tâm là hai ngành lập pháp và hành pháp phải phân
lập. Điều này dẫn đến các cuộc bầu cử tổng thống được tổ chức riêng biệt và tổng thống được bầu lên
để phục vụ trong một hạn kỳ cố định. Tổng thống chỉ bị truất phế khi bị xét xử luận tội và bị kết án là
có tội. Ngoài ra, tổng thống không cần phải chọn lựa thành viên nội các để nhận được sự ủng hộ của trong quốc hội (các viên chức tổ chức đảng có quyền bắt buộc các đảng viên trong đảng bỏ phiếu theo
quốc hội. Trái ngược lại, hệ thống đại nghị, ngành hành pháp được dẫn dắt bởi một hội đồng bộ trưởng ý của đảng mình) để kiểm soát và chi phối quốc hội, làm giảm khả năng của quốc hội trong việc kiểm
do một thủ tướng lãnh đạo. Hội đồng này trực tiếp chịu trách nhiệm trước quốc hội và thường có nền soát chính phủ.
tảng của họ trong ngành lập pháp (không cần biết là quốc hội hay nghị viện)
Một số quốc gia như Pháp đã biến chuyển đến cấp độ mà chúng không còn được gọi chính xác là có
+ Cùng với nhiệm kỳ cố định của tổng thống, ngành lập pháp trong hệ thống tổng thống cũng có nhiệm chính phủ theo thể chế tổng thống hay đại nghị, và vì vậy được xếp loại là bán-tổng thống chế.
kỳ cố định và không thể bị giải tán trước thời hạn. Trái ngược lại, trong hệ thống đại nghị, ngành lập
pháp thông thường có thể bị nguyên thủ quốc gia giải tán bất cứ giai đoạn sống còn nào của nó, thường Những nước cộng hòa có chính phủ theo hình thức cộng hòa tổng thống
thường theo lời đề nghị của thủ tướng, của thủ tướng và nội các, hay của nội các. + Afghanistan
+ Argentina
+ Trong hệ thống tổng thống, tổng thống thường có quyền lực đặc biệt trong việc thông qua các đạo + Armenia
luật, chính yếu dựa vào quyền phủ quyết đối với các đạo luật. Trong một số trường hợp quyền phủ + Belarus
quyết của tổng thống có thể chịu áp lực từ quyền lực của ngành lập pháp, với số phiếu biểu quyết đa số + Bolivia
có thể để đánh bại quyền phủ quyết của tổng thống. Tuy nhiên, cực kỳ hiếm có khi tổng thống có + Brasil
quyền lực trực tiếp để giới thiệu luật mới hay tham gia bỏ phiếu cho một dự luật. Vì thế ngành lập + Chile
pháp và tổng thống được trông mong phục vụ như "kiểm soát và cân bằng quyền lực" của nhau. + Colombia
+ Costa Rica
+ Các tổng thống dưới chế độ tổng thống cũng có thể được trao cho một số lớn quyền lực hiến định để + Cyprus
thực thi chức vụ tổng tư lệnh, đây là một chức vị hiến định được trao cho đa số tổng thống. Ngoài ra, + Cộng hòa Dominican
quyền lực tổng thống tiếp nhận các đại sứ trong tư cách nguyên thủ quốc gia thường được diễn giải + Ecuador
như cho phép tổng thống quyền lực nới rộng hơn để thực hiện chính sách ngoại giao. Mặc dù các hệ + El Salvador
thống bán-tổng thống có thể làm giảm xút quyền lực tổng thống trong công việc chính phủ hàng ngày + Guatemala
nhưng những hệ thống bán-tổng thống thường cho phép tổng thống quyền lực đối với chính sách ngoại + Haiti
giao. + Honduras
+ Indonesia
Những hệ thống tổng tống cũng có ít đảng phái tư tưởng hơn so với các hệ thống đại nghị. Đôi khi ở + Iran
Hoa Kỳ, các chính sách được hai đảng yêu chuộng thì cũng tương tự như nhau (có chút ít phân cực). + Kenya
Trong thập niên 1950, vào thời gian Lyndon Johnson làm lãnh tụ đảng Dân chủ tại Thượng viện Hoa + Kazakhstan
Kỳ, các đảng viên Dân chủ ở Thượng viện Hoa Kỳ gồm có những thành viên cực hửu như Harry Byrd + Liberia
và Strom Thurmond, và những thành viên cựu tả như Paul Douglas và Herbert Lehman. Hình mẫu này + México
không có được ở các nền dân chủ theo tổng thống chế ở châu Mỹ Latin. + Nicaragua
+ Nigeria
Những nhân tố chồng chéo + Panama
+ Paraguay
Trong thực tế, các nhân tố của cả hai hệ thống nằm chồng chéo lên nhau. Mặc dù một tổng thống trong + Peru
tổng thống chế không phải chọn lựa 1 chính phủ "hợp ý" với ngành lập pháp nhưng ngành lập pháp có + Philippines
thể có quyền lực xem xét sự bổ nhiệm các quan chức cao cấp của ngành hành pháp, đôi khi có thể ngăn + Seychelles
chặn sự bổ nhiệm một quan chức nào đó. Tại Hoa Kỳ, nhiều quan chức được đề cử vào những vị trí + Sierra Leone
cao cấp trong ngành hành pháp phải được Thượng viện Hoa Kỳ xác nhận trước khi nhậm chức. Ngược + Hàn Quốc
lại, mặc dù hợp ý của quốc hội, một nội các đại nghị chế có thể lợi dụng các viên chức tổ chức đảng + Sri Lanka

30
+ Sudan
+ Suriname
+ Tanzania
+ Uganda
+ Hoa Kỳ
+ Uruguay
+ Venezuela
+ Zambia
CỘNG HÒA LƯỠNG TÍNH (hành pháp hai đầu – quyền hành pháp do hai thiết chế của NN nắm giữ:
tổng thống và thủ tướng), hệ thống thủ tướng-tổng thống (tiếng Anh: semi-presidential system,
presidential-parliamentary system, premier-presidential system) là một hệ thống chính phủ trong đó có
một tổng thống và một thủ tướng. Cả hai viên chức này đều là những người tham dự vào việc điều
hành chính sự quốc gia hàng ngày. Hệ thống này khác hệ thống cộng hòa đại nghị vì có một nguyên
thủ quốc gia được người dân bầu lên nhưng chỉ là nguyên thủ biểu tượng nghi thức và khác với hệ
thống tổng thống vì có nội các phải chịu trách nhiệm trước quốc hội mặc dù được tổng thống bổ
nhiệm. Quốc hội có thể bắt buộc nội các từ chức qua một cuộc biểu quyết bất tín nhiệm.
Thuật từ này đầu tiên xuất hiện trong tác phẩm xuất bản năm 1978 của nhà khoa học chính trị Maurice
Duverger khi ông diễn tả Đệ ngũ Cộng hòa Pháp mà trong đó ông gọi là một régime semi-présidentiel
(tiếng Pháp có nghĩa là chế độ bán-tổng thống).
Điểm yếu của quốc hội
Các hệ thống bán-tổng thống có đặc điểm là bị giới hạn bởi quyền lực của quốc hội, trái ngược không
chỉ với hệ thống đại nghị mà còn trái ngược với các hệ thống tổng thống toàn phần. Hiến pháp Pháp
liệt kê rõ ràng các vấn đề mà quốc hội được phép làm luật, trong khi những việc khác được dành riêng
cho các sắc lệnh của chính phủ; hiến pháp nghiêm cấm các kỳ họp dài hơn bốn tháng trong một năm
mà không có lệnh của thủ tướng hay đảng đa số của thủ tướng và một sắc lệnh của tổng thống; nó dẹp
bỏ bất cứ đạo luật hay tu chính án nào làm giảm tiền công quỹ hay gia tăng gánh nặng lên công chúng;
và nó chỉ cho phép quốc hội có không quá 8 ủy ban quốc hội, như thế giảm bớt sức tải công việc lên
quốc hội so với các quốc hội tổng thống chế toàn phần như Quốc hội Hoa Kỳ.
Sự phân chia quyền lực
Cách thức quyền lực được chia giữa tổng thống và thủ tướng có thể rất khác nhau giữa các quốc gia.
Thí dụ tại Pháp, trong trường hợp "đồng sinh" khi tổng thống và thủ tướng là người từ hai đảng đối lập
nhau thì tổng thống có trách nhiệm về ngoại giao và thủ tướng lo về chính sách đối nội. Trong trường
hợp này, sự phân chia quyền lực giữa thủ tướng và tổng thống không được nói rỏ ràng trong hiến pháp
31
nhưng đã tiến hóa thành như một thỏa thuận chính trị. Tại Phần Lan thì ngược lại, trường hợp như thế
được nói rõ ràng trong hiến pháp: "chính sách đối ngoại do tổng thống đảm trách cùng với sự hợp tác
của nội các".
Chính phủ đồng sinh
Hệ thống bán-tổng thống đôi khi có thể trải qua những giai đoạn mà tổng thống và thủ tướng thuộc các
đảng phái chính trị khác và đối lập nhau. Tình trạng này được gọi là "chính phủ đồng sinh"
(cohabitation), một thuật từ có nguồn gốc bắt đầu từ Pháp khi tình trạng như thế xảy ra lần đầu tiên vào
thập niên 1980. Trong đa số trường hợp, kết quả đồng sinh từ một hệ thống chính phủ mà hai chức vụ
hành pháp không được bầu lên cùng lúc hoặc cho cùng nhiệm kỳ. Chẳng hạn, vào năm 1981, nước
Pháp bầu lên một tổng thống thuộc đảng Xã hội và một quốc hội với đa số thành viên thuộc đảng Xã
hội. Kết quả là nước Pháp khi đó có cả 1 tổng thống và một thủ tướng đều thuộc đảng Xã hội. Nhưng
trong khi nhiệm kỳ của tổng thống Pháp là 7 năm thì nhiệm kỳ của quốc hội Pháp chỉ có 5 năm. Khi
cuộc bầu cử quốc hội diễn ra vào năm 1986, người Pháp lại bầu lên một quốc hội trung-hữu vì thế tổng
thống đảng xã hội là Francois Mitterrand bị buộc phải "đồng sinh" với một vị thủ tướng cánh hữu.
Đồng sinh có thể tạo ra một hệ thống hữu hiệu về kiểm soát và cân bằng quyền lực hay cũng có thể tạo
ra một thời kỳ căng thẳng còn tùy thuộc vào thái độ của hai nhà lãnh đạo, tư tưởng của đảng của họ,
hay những đòi hỏi của các cử tri. Lấy một thí dụ điển hình, nền chính trị của quốc đảo Sri Lanka trong
nhiều năm đã chứng kiến một cuộc dằn co dữ dội giữa tổng thống và thủ tướng, thuộc từ hai đảng khác
nhau và được bầu lên riêng lẽ, về vấn đề các cuộc thương lượng với Lực lượng Những con hổ giải
phóng Tamil để giải quyết cuộc nội chiến kéo dài.
13. Bốn thách thức của nền công vụ Việt Nam
Thách thức thứ nhất là phạm vi và mục tiêu cải cách. Thay vì đề cập trực tiếp tới “công vụ” của Việt
Nam thì người ta lại hay dùng từ “cán bộ” và “công chức”. Đây là thách thức lớn để thực hiện cải cách
hiệu quả. Điều đó cho thấy quá trình cải cách tập trung vào việc xác định và phân biệt các vị trí trong
khu vực công và giảm nhẹ sự quan tâm tới mục tiêu xây dựng một nền công vụ hiện đại và chuyên
nghiệp.
Thách thức thứ hai là cơ chế tuyển dụng dựa trên thực tài. Một hệ thống tuyển dụng dựa trên thực tài
về cơ bản là một quá trình đề bạt và tuyển dụng nhân sự trong chính quyền dựa trên năng lực thực hiện
công việc hơn là các quan hệ chính trị xã hội.
Việc quản lý nhân sự theo mô thức từ trên xuống của cơ chế kế hoạch hóa tập trung đã để lại dấu ấn
sâu sắc trong hệ thống công vụ và không tạo điều kiện tăng tính linh hoạt của hệ thống nhằm đối phó
với những thách thức mới của nền kinh tế thị trường và hệ thống công vụ rất hạn chế khi phục vụ
người dân và doanh nghiệp. Với việc phân bổ chỉ tiêu biên chế từ trên xuống và yêu cầu phải đảm bảo
được “vừa hồng” (có lý tưởng và nhận thức chính trị xã hội chủ nghĩa) và “vừa chuyên” (có kỹ năng
phù hợp với phát triển kinh tế và công nghiệp hiện đại), công chức mang đặc điểm của cơ chế quản lý
theo hướng đó trong các thập kỷ qua. Dù bộ Nội vụ được giao chức năng quản lý nhà nước về tổ chức
bộ máy, chính quyền địa phương và quản lý đội ngũ cán bộ công chức… thì mọi hoạt động và tư duy
để thực hiện các chức năng trên đều phải theo đường lối và chủ trương của Đảng. Để đảm bảo điều
này, ban Tổ chức Trung ương được giao nhiệm vụ tham gia đánh giá và thẩm định những đề xuất về tổ
chức và nhân sự quan trọng của Chính phủ, các bộ và các cơ quan nhà nước, ngoài nhiệm vụ chính là
phát triển và điều hành hệ thống quản lý nhân sự cho Đảng. Đây được coi là đặc điểm song trùng trong
nền công vụ của Việt Nam.

Thách thức thứ ba là chế độ đãi ngộ, được coi là những yếu tố kém khuyến khích nhất, dẫn tới việc
công chức rời bỏ cơ quan nhà nước. Có tới 16.000 công chức và viên chức chuyển sang khu vực kinh
tế tư nhân.

Thách thức tiếp theo: Ở các nước có luật công vụ, một cơ quan trung ương quản lý toàn bộ nhân sự
trong khu vực công, từ soạn thảo quy định và theo dõi quản lý công chức của các bộ và cơ quan ngang
bộ. Ở Việt Nam cũng như Trung Quốc, đều là những nước xã hội chủ nghĩa, hệ thống công vụ khác
với nhiều nước khác. Việt Nam theo hệ thống song trùng và luật Cán bộ, công chức phân biệt rõ ràng
cán bộ trong điều 21 và công chức trong điều 32 và công chức cấp xã. Đây là điểm khác biệt vì Đảng
có thẩm quyền tối cao trong việc bổ nhiệm, đề bạt và tuyển dụng đảng viên có trình độ vào cơ quan
nhà nước. Nghị quyết trung ương số 17/2007 chỉ rõ: “Đảng ra quyết định cử các đảng viên, cán bộ có
trình độ sang các cơ quan nhà nước để được xem xét và bổ nhiệm vào các vị trí của bộ máy nhà nước,
đảm bảo việc thực hiện cải cách hành chính theo đường lối và quan điểm của Đảng”.

Hệ thống chính trị ở Việt Nam là hệ thống xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản theo
chế độ một đảng cầm quyền; việc xây dựng và thực hiện các chính sách nhân sự cho cán bộ, công chức
được thực hiện theo đường lối của Đảng và theo nguyên tắc Đảng lãnh đạo thống nhất đội ngũ cán bộ.
Đây là đặc điểm khác với nhiều hệ thống chính trị khác, trong đó công chức trung lập với tất cả các
đảng phái chính trị và không trực tiếp thuộc một đảng nào. Cán bộ, công chức của Việt Nam đều gắn
liền với Đảng Cộng sản Việt Nam, được đào tạo và trung thành với mục tiêu và lý tưởng của Đảng, và
tuân theo sự lãnh đạo và quản lý của Đảng thông qua các cơ sở Đảng các cấp. Đây là đặc điểm cơ bản
của hệ thống công vụ của Việt Nam. Điều 8 luật Cán bộ, công chức khẳng định điều này.

Cần xem xét kỹ lượng hệ thống song trùng, cụ thể là trong việc làm rõ ranh giới giữa các cơ quan có
thẩm quyền trong quản lý nhân sự và bổ nhiệm chính trị. Cần có những văn bản hướng dẫn bảo đảm
cho hệ thống công vụ tránh được những can thiệp chính trị và các can thiệp khác. Một vấn đề nữa là
làm thế nào phân định được giữa Đảng và cơ quan quản lý nhân sự công vụ ở cấp Trung ương. Đây là
thách thức lớn, song Việt Nam cần xem xét thấu đáo nếu muốn phát triển hệ thống công vụ chuyên
nghiệp.

32
SO SÁNH MÔ HÌNH TỔNG THỐNG VÀ MÔ HÌNH ĐẠI NGHỊ

Mô hình
Tổng Mô Hình Đại nghị
Thống
· Là hai mô hình trong chính thể cộng hòa. ( chính thể cộng hòa là một
laoij hình tổ chức nhà nước dân chủ ở đó quyền lực tối cao của nhà nước
thuộc về nhân dân và nhân dân bầu ra những người đại diện để thực hiện
quyền lực đó. Chính thể cộng hòa là một mô hình tổ chức nhà nước tư sản
nó từ bỏ mọi dấu ấn của nhà nước phong kiến chuyên chế)
Điểm
· Quyền lực nhà nước nằm trong tay chính quyền do người dân bầu ra theo
giống.
nhiệm kỳ.
· Đều xóa bỏ tàn dư của chế độ phong kiến.
· Quyền lập pháp thuộc về nghị viện và quyền tư pháp thuộc về hệ thống
tòa án.
Các nước
Mỹ , Mêhico, Philippin, Achentina Italia, Ấn Độ, Xloovakia.
đại diện
Rất lớn
Ít quan trọng.Tổng thống do nghị viện bầu ra Hiến pháp quy định khá nhiều quyền song trên
( Tổng Thống vừa là nguyên thủ đứng đầu quốc gia, vừa là người đứng
thực tế tổng thống không phải người nắm quyền hành pháp thực chất mà chỉ đóng vai trò đại
đầu hệ thống hành pháp do nhân dân trực tiếp hoặc dán tiếp bầu ra. Tổng
Vai trò diện quốc gia về đối nội và đối ngoại, tham gia vào nắm quyền lập pháp và hành pháp mang tính
thống chỉ chụi trách nhiệm trước cử tri mà không phải chụi trách nhiệm
của Tổng tượng trưng.Do đó Tổng Thống không phải chụi bất kỳ trách nhiệm nào mà Tổng Thống chỉ
trước Nghị Viện. Tống Thống có quyền phủ quyết các dự luật mà Nghị
Thống chụi trách nhiệm khi phản bội tổ quốc hay vi phạm nghiêm trọng Hiến Pháp và Pháp
Viện đã thông qua
Do Tổng thống lập ra, không có chức thủ trướng tổng thống là trung tâm
của mọi quyết sách của Chính Phủ.
Chính Phủ được lập ra trên cơ sở của Nghị Viện và chụi trách nhiệm trước nghị viện.
Tổng thống có toàn quyền bổ nhiệm hoạc bãi bỏ các thành viên của Chính
Tổng Thổng bổ nhiệm các thành viên của Chính Phủ không phải từ thẩm quyền đặc biệt của
Phủ theo chính kiến của mình. Các thành viên Chính Phủ chụi trách nhiệm
mình mà từ các đại diện các Đảng hoặc liên minh các Đảng có đa số ghế trongNghị Viện.
trước Tổng Thống họ được coi là những người giúp việc hay cố vấn cho
Đứng đầu Chính Phủ là Thủ tướng_ người đứng đầu các, hay còn gọi là lãnh tụ họ lấn quyền của
Chính Tổng Thống.
Tổng Thống
Phủ Chính phủ độc lập trước Nghị Viện và không chụi trách nhiệm trước Nghị
Viện.
Nghị Viện không có quyền đặt vấn đề khống tín nhiệm với Tổng Thống Nghị Viện có quyền lực tối cao.
hay một bộ trưởng nào đó. Mà ngược lại Nghị Viện có quyền xét xử, khởi Nghị Viện giám sát Chính Phủ và có thể giải thể Chính Phủ khi không còn tín nhiệm với Chính
tố Tổng Thống và các thành viên của Chính Phủ theo thủ tục “ đàn hạch” Phủ.
khi Tổng Thống và các thành viên của Chính Phủ vi phạm Hiến Pháp và Các bộ trưởng phải chụi trách nhiệm trước Nghị Viện về trách nhiêm liên đới, cũng như trách
Nghị Pháp luật. nhiệm cá nhân.
Viện Tổng Thống không có quyền giải thể Nghị Viện trước thời hạn và đồng Chính Phủ cũng có quyền tác động trở lại ngược lại vơi Nghị Viện bằng cách yêu cầu Tổng
thời Nghị Viện cũng không có quyền lật đổ Chính Phủ Thống giải thể Nghị Viên trước thời hạn và tiến hành bầu Nghị Viện mới.

33
34