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２０ １ ７ 届 申 请 硕 士 学 位论 文
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改革 开 放 以 来 的 中 国 电 影
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产 业 政策研 究
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学 生 姓名 ： 张园 
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学 科专 业 ： 艺 术学理 论 
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研 究方 向 ：
文化 发展 战 略 研 究
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指 导 教师 ：
王 能宪 
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 中 国 艺 术 研 究 院 学 位 论 文 原 创 性声 明 和 使 用 授 权 说 明
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原创 性 声 明
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本人 郑 重声 明 ： 所 呈 交 的 学 位论 文 ， 是 本 人在 导 师 的 指 导 下 ，
独 立进 行研
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究 工 作 所 取 得 的 成果 。
除文 中 己经注 明 引 用 的 内 容 外 ， 本 论文 不 含任何 其 他 个 人
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或 集 体 已 经 发 表 或 撰 写 过 的 作 品 或 成 果 对 本 文 的 研 究做 出 重 要 贡 献 的 个 人 和 集
。
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体 ，
均 己 在 文 中 以 明 确 方 式标 明 。
本 声 明 的 法律 结 果 由 本 人 承 担 
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。

论 文 作 者 签名 ：
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学 位 论 文 使 用 授权 书
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本 人 完 全 了 解 中 国 艺 术 研 究 院 关 于 收集 、 保存 、
使 用 学位 论文 的 规 定 ，
即 
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中 国 艺术 研 宄 院 有权 保 留 并 向 国 家 有关 部 门 或 机 构 送 交 论 文 的 复 印 件 和 电 子 版 
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允 许 论 文 被 查 阅 和 借 阅 本 人 授 权 中 国 艺 术 研 宄 院 可 以 将 本 学 位 论 文 的 全 部或 部
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分 内 容编 入 有 关 数 据 库 进 行 检 索 ， 可 以 采用 影 印 、 缩 印 或扫 描 等 复制 手 段 保存 和
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汇编 本学位 论文 
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保 密 论 文 在 解 密 后 遵守 此 规 定 
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论文 作 者 签 名 导 师 签 名 ： 
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 中文摘要

我国的电影产业政策作为政府对电影实行公共管理职能的重要举措，在电影
产业的发展中起到了至关重要的作用。中国电影产业政策经历了改革开放以来在
计划体制框架内的修补改良，到九十年代的全面改革、机制转换，再到新世纪以
来的规范、有序和开放，中国电影产业也经历了萌芽、形成、初步发展和如今的
发展繁荣局面。改革开放近四十年来，我国经济高速发展，综合国力显著提高，
但文化落后的状况还没有得到根本改变。中国电影作为中国文化的重要载体，也
承担着大国崛起的重要文化准备的重任。本论文拟通过对改革开放以来的电影产
业政策的梳理，深入回顾和分析中国特色的电影产业政策，以期对我国电影管理
体制、电影产业发展提出政策性建议。

关键词：中国电影产业；中国电影产业政策；中华人民共和国电影产业促进
法

I
 Abstract
Chinese film industry policy as an important measure for the government to
implement the public management function, plays a vital role in the development of the
film industry.China film industry policy has improved in the repair plan system within
the framework of since the reform and opening up, to comprehensive reform in 90s, the
mechanism to the new century of orderly and open, China film industry has also
experienced germination, formation, development and the development of the present
preliminary prosperity.In the past forty years of reform and opening up, China's economy
has developed rapidly, and the overall national strength has improved significantly, but
the cultural backwardness has not been fundamentally changed.As an important carrier of
Chinese culture, Chinese film also bears the important task of cultural preparation for the
rise of great powers.This paper intends to analyze the film industry since the reform and
opening up policy review, in-depth review and analysis of China characteristics of the
movie industry policy, in order to put forward policy suggestions on the development of
China's film industry, film management system.

Key words：Chinese film industry；Chinese film industry policy；China Film

Industry Promotion Act

II
 目录

中文摘要............................................................................................................................. I

Abstract........................................................................................................................... II

引言..................................................................................................................................... 1

第一章 改革开放以来的中国电影产业发展历程........................................................... 4

一、历史转型时期（1979-1992）：由电影事业转为电影产业........................... 4

二、市场开放时期（1993-2008）：中国电影产业持续发展............................... 6

三、迅猛发展时期（2009 年至今）：中国电影产业逐步与国际接轨................ 7

第二章、改革开放以来的中国电影产业政策分析......................................................... 9

一、中国电影的制片制度....................................................................................... 13

1.电影审查制度............................................................................................... 13

2.电影发行经营许可制度 ........................................................................... 15

3.进口电影及其发行管理制度 ............................................................. 18

二、中国电影投融资制度....................................................................................... 19

1.主要产业政策............................................................................................... 19

2.行业准入政策............................................................................................... 21

3.主要税收优惠政策 ............................................................................... 22

三、中国电影营销发行政策................................................................................... 25

四、中国电影放映政策........................................................................................... 26

1.电影票房分账比例的指导性意见............................................................... 26

2.电影放映许可制度 ..................................................................................... 27

五、电影衍生产业链产品政策............................................................................... 29

六、中国电影海外发展政策................................................................................... 31
第三章、中国电影产业政策的问题和危机................................................................... 33

一、《中国电影产业促进法》解决了很多现实问题........................................... 33

二、《中国电影产业促进法》仍有很多问题没有解决....................................... 34

1.中国电影分级制度何时能实现？............................................................... 34

2.对偷漏票房的违法行为是否处罚过轻？................................................... 35

3.盗版问题从法律源头上解决了吗？........................................................... 36

三、中国电影产业仍然存在着一些困境和危机................................................... 36

1.中国电影产业的促进措施不健全............................................................... 36

2.中国电影产业的促进措施还不配套........................................................... 37

3.中国电影产业的行政决策前瞻性、稳定性不够....................................... 37

4.国有电影企业的体制和机制改革没有充分解放生产力........................... 37

5.电影的宏观市场环境不好........................................................................... 38

6.电影消费缺乏公平引导，政府对恶意营销缺乏监管，社会舆论对电影
文化发展缺乏压力........................................................................................... 38

第四章、中国电影产业的经验借鉴及政策建议........................................................... 39

一、国外电影产业的经验借鉴 ............................................................................. 39

1.欧洲国家的政府补贴和配额制度............................................................... 39

2.韩国电影产业振兴政策............................................................................... 40

3.美国高效的生产制作体系和发行放映体系............................................. 40

4.印度本土风格浓郁的特色电影 ............................................................... 41

二、中国电影产业的走向及政策建议................................................................... 41

1.改革电影审查、立项制度........................................................................... 42

2.改进电影资助和评奖制度........................................................................... 43

3.调整电影融资政策....................................................................................... 43

4.落实电影产业优惠政策............................................................................... 45
在校期间发表的论文、科研成果等............................................................................... 49

致谢................................................................................................................................... 50
 引言

自 1905 年中国第一部电影《定军山》的诞生至今，中国电影已经走过了一百
一十多年的历程。在一百多年的中国电影历史长河中，中国电影的发展离不开电
影产业政策的规范和引导。
中国电影的第一个产业时期是 1922 年－1937 年，当时社会的资本环境和行业
内的准备日渐成熟，民族工商业获得了空前的机遇得以迅猛发展，使得很多资本
家投资的目标开始瞄准电影这一新兴行业。以 1922 年明星公司成立为标志，电影
公司迅速增长，到 1924－1926 年达到高峰，据统计中国共开设有 175 家电影公司
仅上海一地就有 141 家。
此后，中国电影也有一系列的发展，新中国电影 17 年的历程，中国电影也经
历了起步至稳定发展转变的阶段，但此时的中国电影是作为电影事业的面貌而出
现。
中国电影产业的第二个时期发生在文革后至今，新时期的改革开放不仅挽救
了濒于崩溃的电影经济，也使中国电影迎来了又一次复兴，上世纪九十年代，中
国电影产业产生了一系列“突破”，电影产业开始重新审视市场的作用和力量。
进入 21 世纪后，电影业的市场化已经在全行业形成了思想的统一。根据国家新闻
出版广电总局公布的数据，2016 年全国电影总票房为 457.12 亿元，全国银幕总数
已达 41179 块,成为世界上电影银幕最多的国家。

一、研究的意义

我国的电影产业政策作为政府对电影实行公共管理职能的重要手段，在电影
产业的发展中起到了至关重要的作用。中国电影产业政策经历了改革开放以来在
计划体制框架内的修补改良，到九十年代的全面改革、机制转换，再到新世纪以
来的规范、有序和开放，中国电影产业也经历了萌芽、形成、初步发展和如今的
发展繁荣局面。2016 年 11 月 7 日全国人民代表大会常务委员会发布的《中华人民
共和国电影产业促进法》，作为新中国首部电影法规，本法对于提升文化产业水
平、促进电影产业健康发展具有重大的战略意义。

1
 本论文中所讨论的中国电影产业，是指以电影制作为核心，通过电影的生产
发行、放映以及电影音像制品、电影衍生产品、电影院和放映场所的建设等相关
的产业经济形态的统称。
中国电影产业发展如今，从经济效益上来看，我国电影票房收入屡创新高，
广告、版权、衍生品收入都有较大发展，中国电影在以前所未有的速度增长，中
国市场已经成为全球电影票房增长的主引擎；在社会效益方面，电影产业是满足
人民群众精神文化需求的重要途径，也是提升国家文化软实力和促进社会和谐的
必备环节。中国电影产业发展过程中也存在很多亟待提升和完善之处，比如电影
产业的质量、效益、竞争力及影响力同发达国家相比还有很大的差距，国际竞争
力还处于较低水平。
改革开放近四十年来，我国经济高速发展，综合国力显著提高，但文化落后
的状况还没有得到根本改变。中国电影作为中国文化的重要载体，也承担着大国
崛起的重要文化准备的重任。
本论文拟通过对改革开放以来的电影产业政策的梳理，深入回顾和分析中国
特色的电影产业政策，以期对我国电影管理体制、电影产业发展提出政策性建
议。

二、国内外研究现状分析

我国电影产业的飞速发展，同样促进了与之相应的学术研究，这些研究可以
分为以下几类：
1.对电影产业的总体研究，如世界图书出版公司每年都会发布由中国电影家
协会和中国文联电影艺术中心产业研究部联合编著的《中国电影产业研究报
告》，主要从电影制片、投融资、营销发行、电影院线发展、全球电影与中国电
影海外发展状况这些方面做出了详细梳理；清华大学新闻与传播学院副院长尹鸿
教授每年都会发表《中国电影产业备忘》，也为研究电影产业提供了有力的数
据。
1
饶曙光的《中国电影市场发展史》 ，梳理和研究了自中国电影诞生以来中国
电影市场的演变和发展。沈芸的《中国电影产业史》，是百年中国电影产业线索
的一次梳理。
在论文方面，2006 年北京师范大学刘伟芹《中国电影产业的发展历程》，从

1 饶曙光.中国电影市场发展史（2009）[M]中国电影出版社，2009.12

2
电影的商品属性出发，分时期研究中国的电影产业；2011 年山东大学于嘉的
《2003 年以来中国电影产业之产业链发展的研究》，分析了中国电影产业借助经
济增长和产业改革的速度迅猛发展的现状；2010 年杨蕾的《基于 scp 分析框架的
中国电影产业结构现状和对策研究》，分析了中国电影产业的现状和困境，并提
出了提高中国电影产业绩效对策的理论和实践依据。
2.对中国电影产业不同行业的政策研究，如北京电影学院于丽的《中国电影
专业史研究：制片发行放映卷》，2008 年湖南大学邓倩的《中国电影发行政策研
究》，2008 年周末的《转型时期中国电影院线产业分析》等等，都从电影业的不
同行业的政策和发展。
3.对中国电影产业政策的研究，如 2012 年何春耕出版的《中国电影产业与政
策发展研究》，聚焦中国电影产业的发展现状与问题及相关政策的研究，还对比
了与外国电影产业发展的相关政策的制定与特点。2008 年盛薇的《中国电影产业
结构政策研究》、2010 年余翼的《20 世纪 90 年代以来中国电影产业管理政策研
究》、2007 年杨斌的《中国电影产业组织研究》，分别从中国电影产业不同类型
的政策进行了研究。
对中国电影产业政策的研究主要有以下几位：
1.2009 年周佳丽《中国电影产业政策研究（1993-2008）》将研究电影产业的
视角集中在政策上，来分析政府在经济、社会、环境背景变化过程中政府如何调
适其管理职能，如何利用政府的宏观调控职能保障电影业市场化过程中合理有序
的发展。对电影产业的研究，从电影内部产业链的是哪个重要环节：制片、发
行、放映进行分析，通过各个环节的政策变化分析，看其各个环节所取得的改革
成效，理清电影产业化改革思路和发展方向。
2.2015 年刘阳《从 2004～2014 年 cssci 来源期刊刊文看中国电影产业政策研
究现状》，采用实证研究方法，对 2004～2014 年间中国电影产业政策研究的相关
成果进行较为细致的梳理，在分析其存在的问题与不足的基础上，探讨未来研究
趋向，以期构建中国热色的本土化研究体系。
3.2007 年，上海交通大学华凌磊的《试从电影功能发展史角度论中国电影政
策的变动》首先提出了电影的八大功能：即技术、商业、艺术、教化、娱乐、政
治、文化和产业功能，其次将中国电影的功能及其在各个时期的力量做了对比。
最后得出结论：政策应保持中国电影功能自觉发展态势的稳定性和常态性，并适
应其发展。

3
 第一章 改革开放以来的中国电影产业发展历程

一、历史转型时期（1979-1992）：由电影事业转为电影产业

十一届三中全会扛起了中华大地拨乱反正的大旗，新中国的电影事业同其他
文化事业一起迎来了第二次解放。1979 年 10 月，第四次中国文学艺术工作者代表
大会召开，这次会议总结了历史的经验教训，纠正了过去提出的“文艺服从政
治、文艺从属政治”的偏颇提法，重申执行双百方针，提出了文艺为“人民服
务，为社会主义服务”的“二为”方向，推动了文艺领域的思想解放，中国的电
影生产开始复苏。
中国的电影艺术家们经历了改革开春风的洗礼，在思想解放的感召之下干劲
十足，这一时期的电影主题呈现多元化趋势，开始更加注重普通人的情感诉求，
关注人性和普世价值。如电影《小花》故事背景发生在 1947 年解放战争由战略防
御转为战略进攻这一特殊的历史时刻，但是故事却从人性和亲情的角度去解读战
争。“不可否认，在中国的现当代电影史上，《小花》的出现无论如何都有点横
空出世的味道，从内容到形式的探索与“叛逆”意识使得当时看惯了传统故事片
的观众耳目一新。值得注意的是，以《小花》为首，《生活的颤音》、《苦恼人
的笑》为标志的创新浪潮根本上改变了新中国电影的创作面貌。在那个逐渐打开
2
国门、放眼世界的时代，观众涌进电影院，重新燃起了对电影的热情。” 这一
年，全国电影观众达到 293 亿人次，“1979 年因而成为与 1959 年遥相呼应的中国
3
电影‘复兴年’。”
然而在这一特殊的历史时期，对过去历史进行深刻反思的电影也引起了观众
的关注和追捧，如反映“反右派斗争扩大化”题材的影片《天云山传奇》，讲述
十年动乱中一位普通诗人的遭遇的《巴山夜雨》等等。
思想解放的潮流打开了中国电影艺术家们郁结在心的创作冲动，电影观念的

2 《小花》报晓中国电影春天.央视网[EB/OL].http://ent.sina.com.cn/r/m/2008-05-07/12122016384.shtml
3 龙飞.百科知识-影视文化[M]，远方出版社.2005.09

4
变革也呼之欲出。1980 年 4 月 5 日，20 多位中青年导演在北京的北海读书会上立
下誓言：“发扬刻苦学艺的咬牙精神，为我们的民族电影事业做出贡献，志在攀
4
登世界电影高峰。” 第四代导演群体开始在中国电影事业中展露头脚，他们不仅
在电影语言上有所创新，更承载着那个时代所独有的精神要素，如 1981 年张愛忻
执导的影片《沙鸥》，表现了一代运动员对人生意义的思考；1983 年吴贻弓执导
的《城南旧事》，通过一个六岁的小姑娘英子的视角，表达了对北京南城的思
念；1982 年王启民、孙羽联合执导的《人到中年》，将故事聚焦在某医院一个普
通的中年眼科医生的身上，表现她的生活境遇和奉献精神；1983 年谢飞执导的
《我们的田野》，讲述了一批年轻人来到北大荒后发生的故事。这些影片在中国
电影史上起到了承前启后的作用。
到了 1982 年，随着《一个和八个》《黄土地》这两部作品的横空出世，“第
五代”导演们开始在中国影坛发声，他们的作品极富象征性和寓意性，并且表现
了对民族历史和民族心理的关切。
1988 年，张艺谋执导的电影《红高粱》获得第 38 届柏林国际电影节金熊奖，
成为首部获得此奖的亚洲电影；1992 年，张艺谋导演凭借电影《秋菊打官司》获
得第 49 届威尼斯电影节金狮奖；1993 年，陈凯歌执导的电影《霸王别姬》获得法
国戛纳电影节最高奖项金棕榈奖。这些辉煌的成绩也使“第五代导演”成为中国
导演群体中难以逾越的一代。
可是中国电影在蜚声国际的同时，却面临着发行的困境，比如电影《晚钟》
即使在获得“银熊奖”后，也只能卖出一个拷贝，为中国电影敲响了警钟，怎样
才能让影片叫好又叫座呢？中国电影面临着市场难题。
1982 年，一部名叫《少林寺》的影片公映，观众们争先恐后，全国城乡电影
院门庭若市，当代中国电影才第一次真正感受到商业娱乐片的力量。在市场的浪
潮中，商业娱乐片如鱼得水，电影人触摸到中国观众的心理期待，也看到了大众
化和市场的潜力。到了 1989 年，娱乐片占国产电影的百分之七十五，电影作为一
种文化产业的概念开始形成。到 1992 年，中国电影产量达到 170 部，全国总票房
收入为 32 亿元，中国电影产业开始稳步发展。

4 新时期新电影新产业（1979-2005）[J]，《大众电影》2005.（22）21-23

5
 二、市场开放时期（1993-2008）：中国电影产业持续发展

1990 年至 1993 年，中国电影票房和观影人次急剧下降。年度总票房分别是：

22.2 亿元、23.6 亿、19.9 亿、13 亿；观影人次分别是：162 亿、144 亿、105
亿、42 亿。观众对电影的兴趣持续降低，中国电影面临着巨大的危机。在这个背
景下，时任中影公司总经理的吴孟辰向电影局提出：以国际通行的票房结算模
式，进口一批最新的、具有较高艺术水准的外国影片来启动行将瘫痪的中国电影
市场，让中国电影观众直接面对世界最新的电影，把大众重新拉同到电影院来，
并以发行的收入扶持老、少、边、穷地区电影事业。
在这样的背景下，广电部出台了《关于当前深化电影行业机制改革的若干意
见》（即 3 号文件），并于 1993 年 1 月 5 日颁布实施，文件规定：“将国产故事
片由中影公司统一发行改为由各制片单位直接与地方发行单位见面。”53 号文件
的实施，使得一部分世界高品质大片能同步进入国内。
广电部电影局于 1994 年 8 月 1 日发布的《关于进一步深化电影行业机制改革
的通知》（业内统称 348 号文件）规定，自 1995 年 1 月 1 日起，制片厂生产的影
片及中影公司进口的影片，一经国家电影审查机构审查通过并颁发影片上映准映
证以后，影片（著作权）发行权拥有单位可以直接向北京等 21 家省、市（11 家
老、少、边、穷地区除外）的各级发行、放映单位发行。这一改革举措使得电影
全行业所有企业的经营自主权在政策、理论上得到认可，市场多主体的形成成为
可能。
1994 年 11 月 12 日公映的《亡命天涯》，是我国引入的第一部进口分账大
片，最终在争议声中创造了 2500 万元票房的奇迹。进口分账大片成为中国电影市
场的票房灵药。
1995 年，《真实的谎言》《阿甘正传》《狮子王》等大片轮番上演，国产电
影产量为 146 部，但是全国电影票房跌破 10 亿元人民币。其中，王朔参与策划，
姜文导演的《阳光灿烂的日子》公映版本以 5000 万元，成为当年中国电影票房冠
军，并获得多项国际大奖，为低迷的中国电影注入了活力。
1996 年中国电影产量持续下降，大约在 100 部左右。当年三月全国电影工作
会议召开以后，政府加大了对中国电影产业的扶持力度，中央确定的扶持电影产

5.中国广播电影电视部，广发影字[1993]3 号 1993.01.05

6
业的五项经济政策在各地逐步落实。同年，“电影审查委员会”和“电影复兴委
员会”成立，这使得政府对电影行业的管理更加规范。
1997 年，多部主旋律电影如《鸦片战争》《红河谷》等占据影片票房排行
榜。1998 年全国电影票房收入 14 亿元，其中美国分账影片 7.85 亿元，占 54%，
而且其中仅《泰坦尼克号》一部影片的票房收入就达 3.6 亿元，占全国电影票房
收入的 25%。1999 年，电影票房收入只有 8.1 亿元，观影人次不足 3 亿，观众成
百倍流失，票房收入一减再减，致使不少放映单位难以为继，一些影院改做他用
赚钱，以支付职工的工资福利，一些影院为改变放映环境，大力进行装修改造，
以提高影院的科技含量和服务水平来吸引观众。
2000 年至 2003 年，受中国加入 WTO 的影响，中国电影面对冲击，处于调整阶
段，市场持续低迷，票房收入分别是 8.6 亿、8.9 亿、9.5 亿、11 亿。
2004 年，国内城市影院票房收入 15.2 亿元，国产影片票房收入 8.25 亿元，
其中《十面埋伏》、《功夫》、《天下无贼》等 7 部影片的票房总计 5.14 亿元;
其余 205 部,每部的票房不到 200 万元。
2005 年电影主业综合收入达 48 亿元,比上年增加 12 亿元,其中国内电影票房
收入 20 亿元,海外电影票房收入 16.5 亿元,电影播映市场收入 11.5 亿元,均比上
年有大幅增长。
2006 年,中国电影票房收入为 26.2 亿元人民币,比上年增长 28%,连续四年保
持了 20%以上的增长率,其中国产影片票房收入为 14.42 亿元,占总票房收入的
55.03%,连续四年超过进口影片。2007 年中国电影票房收入 33 亿。2008 年票房收
入为 43.4 亿。
总之，在中国电影产业的市场开放时期，国家加强了对文化艺术总体的调控
的同时，特别重视加强了对电影的扶持与规范。中国加入 WTO，在这样的大背景
下，政府加快了电影产业化进程的步伐。

三、迅猛发展时期（2009 年至今）：中国电影产业逐步与国际接轨

2009 年至今，中国电影产业进入迅猛发展时期。票房、银幕、观影数量及观
影人次持续增长，国产片的质量有所提高，占据了国内市场的主阵地，中小成本
制作的影片更具有本土市场竞争力，中国电影市场影响力不断扩大。
2009 年中国电影克服了全球金融危机的影响，主体市场票房达到 62 亿元，同
比增长 43%，故事片的产量达 456 部。国产片票房占全年总额的 56.6%，连续七年

7
超过进口片。值得关注的是献礼片票房超过 10 亿元，《建国大业》《天安门》
《惊天动地》等影片，将高昂的主流精神、创新的艺术理念和鲜明的市场意识相
结合，在思想层面上与现代观众的审美需求紧密贴近，在情感上努力与当代观众
的内心产生共鸣，在制作上积极运用先进的技术手段，获得了积极的社会反响和
良好的市场反馈。
2010 年至 2015 年间，中国国产故事片的总产量整体呈现出逐年增加态势，
2010 年时国产故事片总产量为 526 部，到 2012 年时达到一个顶峰，为 653 部。随
后才逐步下降，2014 年下降至 618 部，但 2016 难再度出现增长，达到历年最高，
为 772 部。与此同时，票房同样节节升高，屡创记录。“2010 年至 2016 年票房收
入分别为：101.7 亿、131.1 亿、170.7 亿、217.7 亿、296.4 亿、440.7 亿、455
亿元。”6
中国电影市场高速增长的态势传递了产业信心，电影已经形成了产业链整体
竞争，国际化和大 IP 将成为亮点。快速发展的电影产业吸引了互联网资本的加
入，2014 年，以百度、阿里巴巴、腾讯为代表的互联网巨头从资本运作到业务战
略合作等多方面深度涉足电影业，瓦解着电影产业的传统制作方式和思维方式。
但是当今中国电影的质量和水平仍然不能满足广大观众日益增长的需求，中国电
影仍然要以工匠精神，进一步提升质量和水平。
2016 年 11 月 7 日，由第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议
通过的《中华人民共和国电影产业促进法》，第一次使中国的电影产业有法可
依，使中国电影产业的改革发展的策略上升到法律制度的层面，对电影产业的发
展有着深远的意义。

6.数据来源于国家新闻出版广电总局电影电子政务平台。

8
 第二章 改革开放以来的中国电影产业政策分析

随着中国改革开放的进程，中国电影和中国其他的艺术形式一样，从“为政
治服务”转向“为人民服务”。上世纪九十年代初，在市场经济大潮中，国家加
强了对文化艺术总体调控的同时，特别重视和加强了对电影的扶持与规范。进入
2000 年以后，随着中国加入世界贸易组织，在全球化背景下，文化实力逐渐作为
一种软实力成为国家影响力的重要组成部分，客观上推动了国家文化管理者对电
影的重新认识，电影重新确立了以市场为导向的产业化发展道路，中国电影政策
有新一轮的调整。
中国电影产业政策作为政府宏观调控的重要手段，一直在影响着中国电影产
业的发展。可以说，中国电影产业政策的长足发展，离不开中国电影产业政策的
规范和指导。本章将深入细致地从中国电影制片政策、投融资政策、营销发行政
策、放映政策、衍生产业链产品政策等等方面进行深入细致的整理和分析，并放
眼全球电影和中国电影海外的发展。
改革开放至今，中国电影产业主要政策法规如下：
图表一：中国电影产业主要政策法规：
政策法规名称 实施日期

《关于当前深化电影行业机制改革的若 1993 年 1 月 5 日
干意见》

《关于进一步深化电影行业机制改革的 1995 年 1 月 5 日
通知》

《电影审查规定》 1997 年 1 月 6 日

《广播电影电视行政复议办法》 2001 年 5 月 9 日

《电影管理条例》 2002 年 2 月 1 日

《电影制片、发行、放映经营资格准入 2003 年 12 月 1 日
暂行规定》

《外商投资电影院暂行规定》 2004 年 8 月 1 日

9
 《广播电影电视立法程序规定》 2004 年 8 月 1 日

《电影剧本（梗概）立项、电影片审查 2004 年 8 月 10 日
暂行规定》

《中外合作摄制电影片管理规定》 2004 年 8 月 10 日

《广播影视节（展）及节目交流活动管 2004 年 10 月 10 日
理规定》

《互联网等信息网络传播视听节目管理 2004 年 10 月 11 日
办法》

《中外合资、合作广播电视节目制作经 2004 年 11 月 28 日
营企业管理暂行规定》

《电影企业会计核算办法》 2005 年 1 月 1 日

《广播电影电视系统内部审计工作规 2005 年 1 月 10 日
定》

《广播电影电视行业统计管理办法》 2005 年 3 月 1 日

《<外商投资电影院暂行规定>的补充规 2005 年 5 月 8 日
定》

《电影院计算机票务管理系统软件技术 2005 年 6 月 1 日
规范》

《广播影视系统地方外事工作管理规 2005 年 7 月 7 日
定》

《数字电影发行放映管理办法（试 2005 年 7 月 19 日
行）》

《<外商投资电影院暂行规定>补充规定 2006 年 2 月 20 日
二》

《电影剧本（梗概）备案、电影片管理 2006 年 5 月 22 日
规定》

10
 《关于进一步完善国产影片发行放映的 2006 年 7 月
考核奖励办法》

《广电总局关于发布<数字电影流动放 2007 年 5 月 28 日
映系统技术要求>的通知》

《电影发行拷贝技术质量规范》 2007 年 6 月 9 日

《互联网视听节目服务管理规定》 2008 年 1 月 31 日

《广电总局关于重申电影审查标准的通 2008 年 3 月 3 日
知》

《关于促进电影产业繁荣发展的指导意 2010 年 1 月 21 日
见》

《关于改进和完善电影剧本（梗概）备 2010 年 2 月 4 日
案、电影片审查工作的通知》

《关于促进制片发行放映协调发展的指 2011 年 12 月 1 日
导意见》

《关于进一步加强和改进境外影视剧引 2012 年 2 月 9 日
进和播出管理的通知》

《中美双方就解决 WTO 电影相关问题的 2012 年 2 月 18 日

谅解备忘录达成协议》

《关于对国产高新技术格式影片创作生 2012 年 11 月 22 日
产进行补贴的通知》

《关于“对新建影院实行先征后返政 2012 年 11 月 22 日
策”的补充通知》

《关于对安装数字放映设备补贴的补充 2012 年 11 月 22 日
通知》

《关于加强海峡两岸电影合作管理的现 2013 年 1 月 17 日
行办法》

11
 《关于引发国家新闻出版广电总局主要 2013 年 7 月 17 日
职责内设机构和人员编制规定的通知》

《关于推动国产动画电影发展的 9 条措 2013 年 7 月 17 日
施》

《关于进一步加强网络剧、微电影等网 2014 年 3 月 19 日
络视听节目管理的通知》

《关于试行国产电影属地审查的通知》 2014 年 4 月 1 日

《关于支持电影发展若干经济政策的通 2014 年 6 月 19 日
知》

《中韩电影合拍协议》 2014 年 7 月 3 日

《关于进一步落实网上境外影视剧管理 2014 年 9 月 5 日
有关规定的通知》

《关于继续实施支持文化企业发展若干 2014 年 11 月 27 日
税收政策的通知》

《关于继续实施文化体制改革中经营性 2014 年 11 月 27 日
文化事业单位转制为企业若干税收政策的通
知》

《分账影片进口发行合作协议》 2015 年 9 月 9 日

《中华人民共和国电影产业促进法》 2016 年 11 月 7 日

这些政策法规形成了目前中国电影制度的框架。

12
 一、中国电影的制片制度

1.电影审查制度

政策名 颁 颁发时
具体内容
称 发机构 间

“国家实行电影审查制度，未经国务院广播电影电
2001 年 视行政部门的电影审查机构审查通过的电影片，不得发
12 月 25 日 行、放映、进口、出口”
《电影 国
颁 布 并 于 电影制片单位在电影片摄制完成后以及电影进口经
管理条例》 务院
2002 年 2 月 营单位在办理电影片临时进口手续后，报请电影审查机
1 日起施行 构审查；电影审查机构审查合格的，由国务院广播电影
电视行政部门发给《电影片公映许可证》。

国家广播电影电视总局负责电影片审查的管理工
作，其中，国家广电总局电影审查委员会和电影复审委
《电影 2006 年
国 员会负责电影片的审查；省级广播影视行政部门，经申
剧 本 （ 梗 5 月 22 日 颁
家新闻 请可以受广电总局委托，成立电影审查机构，负责本行
概）备案、 布 并 于 2006
出版广 政区域内持有《摄制电影许可证》的制片单位摄制的部
电影片管理 年 6 月 22 日
电总局 分电影片的审查工作（属地审查），实行属地审查的省
规定》 起施行
级广电部门认为必要时，可以将送审影片提交广电总局
电影审查委员会审查。

13
 将影片终审职能下放到省级电影行政主管部门。终
审职责下放后，国家新闻出版广电总局负责全国电影管
理和电影审查工作的指导、监管；负责对中央和国家机
关（军队）所属电影制片单位摄制的各类影片和进口影
《关于 国
片进行审查；负责对属地审查的影片（含相关材料）进
试行国产电 家 新 闻 2014 年
行核准；负责受理电影制片单位对影片审查决定存有异
影属地审查 出 版 广 3 月
议的审查工作。而各省级广电部门负责本行政区域内所
的通知》 电总局
属电影制片单位摄制的各类影片的审查和电影审查中相
关的制片管理工作；负责除重大革命和重大历史题材影
片、重大文献纪录影片、中外合作影片外的各类影片的
终审。

拟摄制电影的法人、其他组织应当将电影剧本梗概
向国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政
府电影主管部门备案；其中，涉及重大题材或者国家安
全 2016 年
《中华 全、外交、民族、宗教、军事等方面题材的，应当按照
国 人 民 11 月 7 日 发
人民共和国 国家有关规定将电影剧本报送审查。
代 表 大 布 ， 2017 年
电影产业促 电影剧本梗概或者电影剧本符合本法第十六条规定
会常务 3 月 1 日 起
进法》 的，由国务院电影主管部门将拟摄制电影的基本情况予
委员会 施行
以公告，并由国务院电影主管部门或者省、自治区、直
辖市人民政府电影主管部门出具备案证明文件或者颁发
批准文件。具体办法由国务院电影主管部门制定。

《中华人民共和国电影产业促进法》第十六条规定：“电影不得含有下列内
容：
（一）违反宪法确定的基本原则，煽动抗拒或者破坏宪法、法律、行政法规
实施；
（二）危害国家统一、主权和领土完整，泄露国家秘密，危害国家安全，损
害国家尊严、荣誉和利益，宣扬恐怖主义、极端主义；
（三）诋毁民族优秀文化传统，煽动民族仇恨、民族歧视，侵害民族风俗习
惯，歪曲民族历史或者民族历史人物，伤害民族感情，破坏民族团结；
（四）煽动破坏国家宗教政策，宣扬邪教、迷信；

14
 （五）危害社会公德，扰乱社会秩序，破坏社会稳定，宣扬淫秽、赌博、吸
毒，渲染暴力、恐怖，教唆犯罪或者传授犯罪方法；
（六）侵害未成年人合法权益或者损害未成年人身心健康；
（七）侮辱、诽谤他人或者散布他人隐私，侵害他人合法权益；
7
（八）法律、行政法规禁止的其他内容。”
这些电影审查制度对促进中国电影产业内容的规范化有积极作用，但是这些
禁止条款过于宽泛，没有对电影这一特殊的艺术创作形式做更细致的政策限定，
比如从意识形态、人物塑造、台词尺度等做深入细致的规定。这个判断的依据可
能会因为审查人员的业务素质、乃至与片方人员的关系、导演的名气等等因素而
改变标准，这个标准是不固定的。如在 2012 年电影“《夺命金》被要求修改“坏
人逍遥法外”的结局时，杜琪峰只在片尾增加了一行字幕，表示“私吞存款的银
行职员后来投案自首”，便顺利过审了。”81998 年上映的《泰坦尼克号》中有女
主角 Rose 有全裸出镜，但是到了 2012 年 3D 版《泰坦尼克号》重映的时候，全裸
的镜头却被删掉了，这不禁让人追问：电影审查中情色的标准是什么？

2.电影发行经营许可制度

颁
政 策 颁 发 时
发 机 具体内容
名称 间
构

设立电影发行单位，应当向所在地省、自治区、直辖
2001 年
市人民政府电影行政部门提出申请；设立跨省、自治区、
《 电 12 月 25 日颁
国 直辖市的电影发行单位，应当向国务院广播电影电视行政
影管理条 布 并 于 2002
务院 部门提出申请。经批准后，发给《电影发行 经营许 可
例》 年 2 月 1 日
证》。国家实行《电影发行经营许可证》年检制度，具体
起施行
办法由国务院广播电影电视行政部门制定。

7
《中华人民共和国电影产业促进法》，第十六条。
8
《电影审查忽紧忽松，标准不清好难懂》，腾讯娱乐[EB/OL]，
2013.11.http://ent.qq.com/a/20131105/016287.htm

15
 国家对电影发行经营资格实行许可制度，国家广电总
局为全国电影发行经营资格准入的行业行政管理部门。同
国 时，国家鼓励境内公司、企业和其他经济组织（不包括外
《 电 2004 年
家 新 商投资企业）设立专营国产影片发行公司，对于符合条件
影企业经 10 月 10 日颁
闻 出 的申请人，由国家广电总局颁发全国专营国产影片的《电
营资格准 布 并 于 2004
版 广 影发行经营许可证》或者由当地省级电影行政管理部门颁
入暂行规 年 11 月 10
电 总 发本省（区、市）专营国产影片的《电影发行经营许可
定》 日起施行
局 证》。国家广电总局颁发的《电影发行经营许可证》实行
来年检验制度；地方电影行政管理部门按照管理权限，对
颁发的《电影发行经营许可证》实行年检制度。

《中华人民共和国电影产业促进法》第十七条规定：“法人、其他组织应当
将其摄制完成的电影送国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电
影主管部门审查。
国务院电影主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门应当自
受理申请之日起三十日内作出审查决定。对符合本法规定的，准予公映，颁发电
影公映许可证，并予以公布；对不符合本法规定的，不准予公映，书面通知申请
人并说明理由。
国务院电影主管部门应当根据本法制定完善电影审查的具体标准和程序，并
向社会公布。制定完善电影审查的具体标准应当向社会公开征求意见，并组织专
家进行论证。”
第十八条规定：“进行电影审查应当组织不少于五名专家进行评审，由专家
提出评审意见。法人、其他组织对专家评审意见有异议的，国务院电影主管部门
或者省、自治区、直辖市人民政府电影主管部门可以另行组织专家再次评审。专
家的评审意见应当作为作出审查决定的重要依据。
前款规定的评审专家包括专家库中的专家和根据电影题材特别聘请的专家。
专家遴选和评审的具体办法由国务院电影主管部门制定。”
在审查标准问题上，曾经有这样一个经典案例：作家刘庆邦的小说《神木》
曾经获得 2002 年老舍文学奖，然而据此小说改编而成的电影《盲井》，却并没有
拿到电影公映许可证。新出台的《电影产业促进法》明确要求“指定完善的电影
审查的具体标准应当向社会公开征求意见，并组织专家提出评审意见”。这将使

16
得该法颁布以后的电影避免《盲井》的命运。
随着经济和社会的发展以及电影产业的日益完善，世界各国的电影政策也越
来越宽松，在宽松的过程中，电影中的暴力、色情和不健康因素也有所增加，世
界上很多经济社会高度发达的国家都有电影分级制度。这一制度一方面给了电影
创作者更大的创作空间，另一方面也为观众提供了保护。如美国有完备的电影分
级制度，“从审查制度过渡到分级制度需要一个过程，即便美国也是如此，这是
一个慢慢过渡、逐渐放松的过程。真正放松到他们可以施行分级制度的时候，观
众对于分级电影已经没有那么高的热情。现在去看美国票房排行榜的前 10 名，很
少会看到 NC17(17 及 17 岁以下青少年禁止观看)的电影，绝大多数都是 PG 级(青
少年辅导观看级)的电影。因为票房的压力，限制级的电影越来越少，没人生
9
产。”
在中国，随着国外大片的不断引进以及国产电影的不断走出国门，国内没有
电影分级制度的现实遭遇了很多尴尬。一方面由于没有分级制度，所有通过的影
片都能在电影院放映，并且“老少咸宜”，导致国外限制级大片在国内畅行无
阻，以过度暴力和过分的身体暴露、色情等刺激国内观众尤其是青少年的眼睛。
如 2013 年 4 月 11 日，美国大片《被解放的姜戈》在国内公映，当天上午十点该
片在国内紧急停映，一个月后 5 月 12 日重新上映，片中姜戈露出下体的一晃而过
的镜头被剪掉。另一方面，国内一些影片遭遇国外细致规范的电影分级制度，被
划定为限制级或者家长指导级而丧失了票房。如 2011 年 12 月 23 日，中国电影
《金陵十三钗》在美国上映时，美国电影协会因为该片有强烈的暴力、性侵犯、
令人不安的画面和语言，而将此片定位为 R 级，即限制级，要求未满 17 岁的成年
人需要在父母的陪同下一起观看。
面对这种困境，要在中国建立电影分级制度并不是一蹴而就的。考虑到中国
广大的电影市场，以及至少占 6 亿人口的农民观众，以及地区发展的区域性差
异，中国的电影分级制度仍然有一段漫长的路要走。

9
尹鸿.中国电影分级期待最好的时机.人民网［EB/OL］.2008 年 3 月 21
日.http://ent.sina.com.cn/c/2008-03-21/15171956686.shtml

17
3.进口电影及其发行管理制度

政 策 名 颁 颁发时
具体内容
称 发机构 间

电影进口业务由国务院广播电影电视行政部门指
2001 年 定电影进口经营单位经营，未经指定，任何单位或者
12 月 25 日 个人不得经营电影进口业务。根据《电影企业经营资
《 电 影 国
颁 布 并 于 格准入暂行规定》，电影进口经营业务由国家广电总
管理条例》 务院
2002 年 2 月 局批准的电影进口经营企业专营。进口影片全国发行
1 日起施行 业务由国家广电总局批准的具有进口影片全国发行权
的发行公司发行。

国
《 关 于
家新闻 中影集团受委托承担对外国及港澳台影片的统一
改革电影发
出版广 2001 年 进口；建立两家进口影片发行公司，保留中影集团进
行放映机制
电 总 局 12 月 18 日 口影片发行资质情况下，再组建一个进口影片股份制
的实施细则
及文化 发行公司。
（试行）》
部

随着中国电影市场的不断壮大和产业政策的逐步完善，近五年进口影片的数
量也呈现出基本持平状态，2016 年数量有明显增加，官方在 2016 年最后两个月实
验性地放开了买断片（即批片）指标，中国电影市场在 2016 年增长缓慢，这预示
着未来的进口电影将有逐步放开的趋势。
从根本上来看，进口电影及其发行管理制度与人民群众的文化需求和部分企
业的经济效益需求相矛盾。“站在国家的高度，政府当然希望通过扶持本土的电
影产业的发展从而进一步谋求国际竞争力和加大文化输出，但普罗大众更多的需
求是从电影院中相对以更低的价格欣赏到更多的娱乐大片，无所谓这些大片是国
产的还是进口的。部分行业企业则希望谋求放宽对进口大片的限制，毕竟好莱坞
出品的进口影片更有票房保障。”10

10.张海晓.进口电影片政策及产业导向.中国外资.[J]2013 年 4 月下，第 222 页

18
数据来源：新传智库

二、中国电影投融资制度

1.主要产业政策

政策名称 颁发机构 颁发时间 具体内容

《中共中央关于深化 中 国 共 产 党
到 2020 年实现包括“文化产业成为国民经济支柱性产
文化体制改革推动社 第 十 七 届 中
2011 年 业，整体实力和国际竞争力显着增强，公有制为主体、
会主义文化大发展大 央 委 员 会 第
11 月 多种所有制共同发展的文化产业格局全面形成”在内的
繁荣若干重大问题的 六 次 全 体 会
文化改革发展目标。
决定》 议

19
 到 2015 年实现包括“现代文化产业体系和文化市场体
系基本建立，文化产业增加值占国民经济比重显着提
《国家“十二五”时 中 共 中 央 办
2012 年 升，文化产业推动经济发展方式转变的作用明显增强，
期文化改革发展规划 公 厅 、 国 务
2月 逐步成长为国民经济支柱性产业”以及“公有制为主
纲要》， 院办公厅
体、多种所有制共同发展的文化产业格局逐步形成”在
内的文化改革发展目标。

积极开发适合文化产业特点的信贷产品，加大有效的信
中宣部、中 贷投放；完善授信模式，加强和改进对文化产业的金融
《关于金融支持文化
国 人 民 银 行 2010 年 3 服务；大力发展多层次资本市场，扩大文化企业的直接
产业振兴和发展繁荣
等九部委共 月 融资规模；积极培育和发展文化产业保险市场；建立健
的指导意见》
同颁布 全有利于金融支持文化产业发展的配套机制；加强政策
协调和实施效果监测评估。

系统性地提出促进电影产业繁荣发展的相关指导意见，
并提出以丰富产品和加快产业发展为主题，以改革创新
为动力，以数字化技术为支撑，以现代化基础设施为依
《关于促进电影产业
国 务 院 办 公 2010 年 1 托，以科学化管理为保障，以满足人民群众日益增长的
繁荣发展的指导意
厅 月 精神文化需求为出发点和落脚点，大力推动我国电影产
见》
业跨越式发展，实现由电影大国向电影强国的历史性转
变，到 2015 年实现基础设施建设明显改善、产业综合
效益明显增长等发展目标

发展重点文化产业中，影视制作业要提升影片、电视剧
和电视节目的生产能力，扩大影视制作、发行、播映和
《文化产业振兴规 2009 年 9
国务院 后产品开发，满足多种媒体、多种终端对影视数字内容
划》 月
的需求。降低准入门槛、加大政府投入、落实税收政
策、加大金融支持等政策措施

20
 中国文化产业的振兴和发展不仅关乎国民经济的增长，从长远来看，也是中
国大国崛起的必要步骤。大力振兴文化产业，才能满足人民群众日益增长的文化
需求。
文化产业与其他产业有很大的不同，其繁荣和发展并不简单地依赖资金投
入。产业政策的制订无疑会促进文化产业的发展，但是要从根本上解决问题还依
赖后续产业政策的不断补充、修订和完善。

2.行业准入政策

颁发时
政策名称 颁发机构 具体内容
间

《关于非公有 鼓励和支持非公有资本进入电影院和电影院线及农村电影放映；非
资本进入文化 2005 公有资本可以投资参股电影制作发行放映领域的国有文化企业，文
国务院
产业的若干决 年 4 月 化企业国有资本必须控股 51%以上；非公有资本不得从事影视片、
定》 音像制品成品等文化产品进口业务。

对于文化领域引入外资进行了规范：在中方控股 51%以上或中方占
有主导地位的条件下，允许外商以合资、合作的方式设立和经营电
影院等企业；允许香港和澳门的服务提供者在内地以独资形式新
《关于文化领 文化部、国
2005 建、改建电影院，在内地试点设立发行国产影片的独资公司；禁止
域引进外资的 家广电总局
年 7 月 外商投资设立和经营电影进口和发行公司。根据 2015 年修订的
若干意见》 等五部委
《外商投资产业指导目录》，电影院的建设、经营（中方控股）为
限制外商投资产业；电影制作公司、发行公司、院线公司为禁止外
商投资产业。

关于《非公有资本进入文化产业的若干决定》，北京保利博纳电影发行有限
公司的于冬认为：“现在国务院明文规定鼓励和支持非公有资本进入电影电视剧
制作发行等领域,这将进一步激活电影产业,对电影行业形成市场化运作,培育民族
电影的制作、发行产业链是件大好事。”11

11.杨光,付小月,李韵.非公有资本进入有利于文化产业的发展[J]，光明日报.2005 年 8 月 10 日第 003 版

21
3.主要税收优惠政策

颁发时
政策名称 颁发机构 具体内容
间

规定经营性文化事业单位转制为企业，自转制注册之
《关于文化体制改革中经营 财 政 部 、 日起免征企业所得税；对 2008 年 12 月 31 日前新办文
性文化事业单位转制为企业 海 关 总 2009 年 化企业，其企业所得税优惠政策可以按照《关于文化
的若干税收优惠政策的通 署、国家 3 月 体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题
知》(财税[2009]34 号） 税务总局 的通知》规定执行到期。税收优惠期限为 2009 年 1 月
1 日至 2013 年 12 月 31 日。

《关于印发文化体制改革中
经营性文化事业单位转制为 2014 年 经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得
国务院办
企业和进一步支持文化企业 4 月 3 税，执行期限为 2014 年 1 月 1 日至 2018 年 12 月 31
公厅
发展两个规定的通知》（国 日 日。
办发[2014]15 号）

规定通知下发之前已经审核认定享受《财政部国家税
务总局关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制
为企业若干税收优惠政策问题的通知》(财税[2009]34
《关于继续实施文化体制改 财 政 部 、 号）税收政策的转制文化企业，可继续享受通知所规
2014 年
革中经营性文化事业单位转 国 家 税 务 定的税收政策。税收政策执行期限为 2014 年 1 月 1 日
11 月
制为企业若干税收政策的通 总 局 和 中 至 2018 年 12 月 31 日，《关于文化体制改革中经营性
27 日
知》（财税[2014]84 号） 宣部 文化事业单位转制为企业若干税收优惠政策问题的通
知》(财税[2009]34 号）、《关于转制文化企业名单
及认定问题的通知》（财税[2009]105 号）自 2014 年
1 月 1 日起停止执行。

22
 广播电影电视行政主管部门（包括中央、省、地市及
县级）按照各自职能权限批准从事电影制片、发行、
财政部、
放映的电影集团公司（含成员企业）、电影制片厂及
《关于支持文化企业发展若 海 关 总 2009 年
其他电影企业取得的销售电影拷贝收入、转让电影版
干税收政策问题的通知》 署、国家 3 月
权收入、电影发行收入以及在农村取得的电影放映收
税务总局
入免征增值税和营业税。税收优惠政策执行期限为
2009 年 1 月 1 日至 2013 年 12 月 31 日。

新闻出版广电行政主管部门（包括中央、省、地市及
县级）按照各自职能权限批准从事电影制片、发行、
放映的电影集团公司（含成员企业）、电影制片厂及
其他电影企业取得的销售电影拷贝（含数字拷贝）收
财政部、
《关于继续实施支持文化企 2014 年 入、转让电影版权（包括转让和许可使用）收入、电
海关总署
业发展若干税收政策的通 11 月 影发行收入以及在农村取得的电影放映收入免征增值
和国家税
知》（财税[2014]85 号） 27 日 税。一般纳税人提供的城市电影放映服务，可以按现
务总局
行政策规定，选择按照简易计税办法计算缴纳增值
税；税收政策执行期限为 2014 年 1 月 1 日至 2018 年
12 月 31 日，《关于支持文化企业发展若干税收政策
问题的通知》自 2014 年 1 月 1 日起停止执行。

自 2013 年 8 月 1 日起，在全国范围内开展包括广播影
视服务在内的部分现代服务业营业税改征增值税试
《关于在全国开展交通运输 点，其中 2013 年 12 月 31 日之前，广播电影电视行政
财政部、
业和部分现代服务业营业税 2013 年 主管部门（包括中央、省、地市及县级）按照各自职
国家税务
改征增值税试点税收政策的 5月 能权限批准从事电影制片、发行、放映的电影集团公
总局
通知》 司（含成员企业）、电影制片厂及其他电影企业，
2013 年 12 月 31 日之前对其转让电影版权、发行电影
以及在农村放映电影免征增值税。

23
 财政部、 对电影制片企业销售电影拷贝（含数字拷贝)、转让版
《关于支持电影发展若干经 2014 年
国家税务 权取得的收入，电影发行企业取得的电影发行收入，
济政策的通知》（财教 5 月 31
总局等七 电影放映企业在农村的电影放映收入，自 2014 年 1 月
[2014]56 号） 日
部委 1 日至 2018 年 12 月 31 日免征增值税。

我国电影产业的税收优惠政策仍然存在很大的不足，集中表现在：
一、法律体系不成系统。综合分析我国这几年的电影税收优惠政策可以看
出，这些政策散落在各种行政法规和部门规章中，没有形成完备的系统，这样给
电影相关企业的税收造成一定的困扰。
二、税收整体负担过重。如电影企业除了按照税收总体要求缴纳营业税、增
值税和企业所得税等税收以外，电影从业人员还需要依照法律缴纳个人所得税。
随着明星片酬的不断提高，很多明星要求税后片酬，这无形之中把税费的压力转
嫁到了影视公司身上。另外，根据《个人所得税法》规定：“稿酬所得，适用比
例税率，税率为百分之二十，并按应纳税额减征百分之三十。”“12劳务报酬所
得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得，每次收入不超过四千元的，
减除费用八百元；四千元以上的，减除百分之二十的费用，其余额为应纳税所得
额。”13编剧的个人所得税过高，无形中也会影响创作的积极性。
三、税收对电影行业的扶持力度太小。目前的税收政策缺乏产业针对性。

12.《中华人民共和国个人所得税法》，2011 年 6 月 30 日，第三条。
13.《中华人民共和国个人所得税法》，2011 年 6 月 30 日，第六条。

24
 三、中国电影营销发行政策

颁发机 颁 发 时
政策名称 具体内容
构 间

对院线成立的条件做出规定：10 家以上以资本或供片为纽带的专
业影剧院，其中实行计算机售票的影院不少于 8 家或者年度票房
《 关 于 改 革 电 影 国家新
2001 年 不低于 800 万且电影专项资金如实上缴，可以发起组建一条省内
发 行 放 映 机 制 的 闻出版
12 月 18 院线；15 家以上以资本或供片为纽带且影剧院分布在不同省级区
实 施 细 则 （ 试 广电总
日 域的专业影剧院，其中计算机售票不少于 10 家或者年度票房不
行）》 局
低于 1,000 万且电影专项资金如实上缴，可以发起组建一条跨省
院线。

对院线的投资要求作出规定：以参股（股份在 49%以下）形式投
资 现有 电影 院 线公 司 的， 参股 单 位必 须在 三 年内 投 资不 少 于
《 关 于 进 一 步 推 国家新 3,000 万元人民币用于本电影院线公司中电影院的新建、改造；
2003 年
进 电 影 院 线 公 司 闻出版 以控股形式投资现有电影院线公司的，控股单位必须在三年内投
11 月 21
机 制 改 革 的 意 广电总 资不少于 4,000 万元人民币用于本电影院线公司中电影院的新
日
见》 局 建、改造。单独组建省内或全国电影院线公司的，组建单位必须
在三年内投资不少于 5,000 万元人民币用于本电影院线公司中电
影院的新建、改造。

院线的影院加盟经营：以签约形式组合的院线，签约期不少于 3
年（含 3 年）；一个影院只能加入一家院线，签约期满后，可以
重新进行选择。根据《关于成立电影院线报批程序的通知》，院
《 关 于 改 革 电 影 国家新
2001 年 线内的成员不得无故解约，解约要按相关规定报批和备案。根据
发 行 放 映 机 制 的 闻出版
12 月 18 《关于促进电影制片发行上映协调发展的指导意见》，影院以签
实 施 细 则 （ 试 广电总
日 约形式加盟院线的，签约期原则上不少于三年，签约期间，影院
行）》 局
如改签加盟资产联结在 50%以上院线的，经与签约院线协商，可
改签加盟资产联结院线。鼓励电影院线公司与影院以资产形式联
结。

25
 影院的经营范围：各省内区域性院线和跨省院线都可以平等地同
《 关 于 改 革 电 影 国家新 影片著作权人或发行权拥有者交易影片，而不受行政区域市场的
2001 年
发 行 放 映 机 制 的 闻出版 限制；各院线不得限制影片著作权人或发行权拥有者同其他院线
12 月 18
实 施 细 则 （ 试 广电总 交易影片；院线和影片著作权人或发行权拥有者之间拥有相互的
日
行）》 局 选择权；院线购买的影片（不含单拷贝），其发行放映权只是本
院线的发行放映权，而不是本区域或其他院线的发行放映权。

国家通过电影事业发展专项资金对“十二五”期间新建的县城数
字影院建设予以补贴。中央财政补贴资金采取“先建后补”的方
《 关 于 县 城 数 字 国家新
2013 年 式对中西部地区和东部地区县城(含乡镇)数字影院建设予以资
影 院 建 设 补 贴 资 闻出版
8 月 29 助。具体规定:中央财政补贴资金每厅补贴标准为 40 万元,最多 3
金 申 报 和 管 理 工 广电总
日 个放映厅。不到 3 个放映厅,但符合补贴条件的,按实际放映厅个
作的通知》 局
数补贴。中央财政补贴资金采取延后一年、分两年进行补贴下拨
的式。

四、中国电影放映政策

1.电影票房分账比例的指导性意见

颁发机 颁 发 时
政策名称 具体内容
构 间

制片方原则上国内不低于 43%，影院一般不超过 50%；与院线公

《关于调整国产 2008 年
国家广 司资产联结的影院，在保证制片方分账比例的前提下，分账比
影片分账比例的 12 月 19
电总局 例可与所在院线公司协商解决；以买断方式进入市场的国产影
指导性意见》 日
片，可根据实际情况协商确定院线公司与影院的分账比例。

《关于促进电影 国 家 广
2011 年 为进一步平衡电影制片与发行放映的利益分配水平，促进电影
制片发行上映协 电 总 局
11 月 29 制片发行放映协调发展，电影院对于影片首轮放映的分账比例
调发展的指导意 电 影 管
日 原则上不超过 50%。
见》 理局

26
2.电影放映许可制度

颁发时
政策名称 颁发机构 具体内容
间

设立电影放映单位，应当向所在地县或者设区的市人民政府
2001 年
《电影管理 国 务 院 第 50 次 常 电影行政部门提出申请，经批准后，发给《电影放映经营许
12 月 12
条例》 务会议 可证》。国家实行《电影放映经营许可证》年检制度，具体
日
办法由国务院广播电影电视行政部门制定。

国家鼓励境内公司、企业和其他经济组织及个人投资建设、
国家广播电影电视
《电影企业 改造电影院；经营电影放映业务，须报县级以上地方电影行
总局局务会议审议 2004 年
经营资格准 政管理部门批准；但是，对于外商投资电影院，须依照《外
通过、中华人民共 10 月 10
入暂行规 商投资电影院暂行规定》及其补充规定管理。地方电影行政
和国商务部审议通 日
定》 管理部门按照管理权限，对颁发的《电影放映经营许可证》
过
实行年检制度。

由于中国电影产业的 90%的收入来自电影票房，中国电影的营销发行和放映政
策关乎中国电影产业的发展。综合改革开放以来中国电影院线的发展，可以看出
市场供求关系在其中发挥主导作用，政府的宏观调控作用并不明显。中国电影的
营销、发行和放映政策仍然可以从以下几个方面发挥作用：
一、扶持动画片、纪录片等等受市场冷遇的片种，维护中国电影市场多元化
的需求。由于高成本的故事片和引进大片能给院线带来巨大的利益，所以这些影
片在排片和放映上占足了优势，中小成本故事片、动画片和记录片等越来越边缘
化，无法满足广大电影观众对观影的多元化需求。
二、从政策上对艺术电影院线的建立给以支持。“央广网长春 2016 年 10 月
15 日，全国艺术电影放映联盟在长春正式启动。”14万达电影院线、百老汇电影
中心、江苏幸福蓝海影院、四川卢米埃影业、重庆保利万和电影院线、中影影院
院线、湖北长江电影、曲江影视、陕西文投影视等，“拿出了分布在全国 31 个
省、自治区、直辖市的 100 个影厅，作为首批加盟影厅放映艺术电影，保证每天

14.刘源源.央广网.全国艺术电影放映联盟今天正式启
动.[EB/OL].2016.10.15.http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20161015/u7ai61161
36.html

27
放映三场艺术电影，同时每周至少保证 10 个黄金场次放映。” 15艺术电影放映联
盟的成立，从后期放映上对艺术电影给予支持。但是艺术电影的困境从制片层面
上已经存在捉襟见肘的问题，考虑到市场容量和投资回报，投入到艺术电影的资
金少而又少。电影院线的“先建后补”政策和艺术电影的“先拍后补”政策不能
从根本上解决问题。

15.刘源源.央广网.全国艺术电影放映联盟今天正式启
动.[EB/OL].2016.10.15.http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20161015/u7ai61161
36.html

28
 五、电影衍生产业链产品政策

中国电影从上世纪八十年代进入市场化运作开始，已经有近四十年的电影产业化
运作，形成了较为完整的电影产业链。我国的电影产业链如下图所示：
投资方
其他金融支持

投入要素 银行信贷
风险投资
制片产业
剧本 众酬
演员
其他工作人员
衍生产业
版权经营渠道 发行产业

主题公园
DVD 销售与租赁
玩具
有线电视
游戏等周边产品
网络播放
电影院线

影院

中国电影产业的核心业务环节仍然是电影院线，票房收入才是中国电影收入
的主要来源。而在美国和日本等发达国家的电影产业链中，影视公司的日益呈现
出集团化的趋势，电影票房收入在电影产业链中占比较小。如“2012 年迪士尼公
司总营业利润为 99.64 亿美元，其中电影制作业务贡献的营业利润仅为 7.22 亿美
元，占 7%。而授权消费产品，主题公园和媒体网络在公司的总收入中分别占 8%，

29
30%和 46%，这三块业务的营运利润率都要高于甚至远高于影视制作，是公司利润
的重要支柱业务。”16中国电影要实现全产业链的发展仍然有很大的进步空间。
我国的电影产业链政策如下：
政策名称 颁发时间 颁发机构 主要内容

文 化 产 业 振 兴 规 2009.7.22 国务院常 当前和今后一个时期，要着力做好以下八方

划 审议通 务会议 面工作：1.发展重点文化产业；2.实施重大
过， 项目带动战略；3.培育骨干文化企业；4.加
2009.9.26 快文化产业园区和基地建设；5.扩大文化消
发布 费；6.建设现代文化市场体系；7.发展新兴
文化业态；8.扩大对外文化贸易。

关于促进电影产业 2010.01 国务院办 针对院线和影院行业，《关于促进电影产业

繁荣发展的指导意 公厅 繁荣发展的指导意见》提出要进一步深化院
见 线制改革，大力发展跨区域规模院线、特色
院线和数字院线。采取信贷、税收优惠、补
贴奖励等多种手段和措施，加强城镇数字影
院建设，鼓励各类资本投资建设商业影院和
社区影院。

《关于继续实施支 2014.11.2 财政部、 新闻出版广电行政主管部门（包括中央、

持文化企业发展若 7 海关总 省、地市及县级）按照各自职能权限批准从
干税收政策问题的 署、国家 事电影制片、发行、放映的电影集团公司
通知》 税务总局 （含成员企业）、电影制片厂及其他电影企
业取得的销售电影拷贝（含数字拷贝）收
入、转让电影版权（包括转让和许可使用）
收入、电影发行收入以及在农村取得的电影
放映收入免征增值税。一般纳税人提供的城
市电影放映服务，可以按现行政策规定，选
择按照简易计税办法计算缴纳增值税。

16.刘淼.好莱坞模式：美国电影产业研究.[M]北京联合出版公司，2014.4.1

30
国家电影事业发展 2015.8.31 财政部， 1.资助影院建设和设备更新改造；2.资助少
专项资金征收使用 新闻出版 数民族语电影译制；3.资助重点制片基地建
管理办法 广电总局 设发展；4.奖励优秀国产影片制作、发行和
放映；5.资助文化特色、艺术创新影片发行
和放映；6.全国电影票务综合信息管理系统
建设和维护；7.经财政部或省级财政部门批
准用于电影事业发展的其他支出。

中国电影产业链政策仍然非常分散，作用有限并且没有形成体系，落实上仍
然存在缺乏具体规定等问题，如“2016 年全国电影专资收缴将超 23 亿元。总局
2015 年政府性基金本年财政拨款支出预算 24324.11 万，为国家电影事业发展专项
资金支出。”17但是 2016 年 5 月 6 日上映的口碑爆棚的艺术电影《百鸟朝凤》，
以及 2016 年 7 月 15 日上映的《路边野餐》却并没有获得电影专项资金的支持。

六、中国电影海外发展政策

随着中国电影市场规模的不断扩大，中国电影市场吸引着世界各国的电影人
纷纷来到中国寻求合作。与此同时，中国电影的海外推广和发展也是中国电影迫
切需要解决的问题。
中国电影的海外发展政策如下：
政策名称 颁发时间 颁发机构 政策内容

《电影企业经营资格 2004 年 6 月 15 日审 国家广播电影电视总 外资可以通过合资、

准入暂行规定》 议通过，2004 年 11 局 合作等方式成立电影
月 10 日起实施 制片公司和电影技术
公司

中国电影海外推广公 2006 年 6 月 国家广播电影电视总 由事业性中心改为商

司 局 业性公司

17.晓晓.2016 电影专资收缴将超 23 亿 2017 新政出台：最高奖励达 600 万[EB/OL]，

2016.12.25.http://www.nbd.com.cn/articles/2016-12-25/1064593.html

31
 随着国内电影的繁荣，中国是全球电影市场的重要组成部分。如 2016 年 6 月
8 日在中国上映的电影《魔兽》，“中国票房高达 14.72 亿元人民币，按当下汇率
折合为 2.12 亿美元，占了海外票房 3.863 亿美元的 55%。”“《美人鱼》的票房
高达 33.93 亿人民币，折合美元在全球票房榜中排到了第十二名，相比中国本
18
土，它的北美票房只有 323 万美元，占全球总票房比的 0.6%。” 可见中国电影的
海外影响力亟待提高。

18.人民网.2016 全国电影总票房 457 亿，好莱坞大片靠中国吸金[EB/OL]，

2017.01.03.http://mt.sohu.com/20170103/n477609060.shtml

32
 第三章 中国电影产业政策的问题和危机

虽然从改革开放以来，中国的电影体制和机制在不断地改革和完善，中国电
影产业政策对中国电影产业的指导和调控作用取得了一些成果，但是随着中国电
影市场日新月异的发展，这些政策措施对中国电影产业的助推力有所放缓，一些
不适应产业化发展要求的体制性、结构性因素对电影产业的瓶颈作用开始显现，
中国电影产业仍然面临着一些困境和危机。
在这样的大背景下，2016 年 11 月 7 日第十二届全国人民代表大会常务委员会
第二十四次会议通过的《中华人民共和国电影产业促进法》（以下统称为《中国
电影产业促进法》）为促进电影产业的健康繁荣发展、规范电影市场的秩序提供
了法律依据。

一、《中国电影产业促进法》解决了很多现实问题

19
1.推动简政放权，激发电影市场的活力，巩固“放管服” 和“稳促调惠防”
20
工作成果，进一步减少审批项目、降低准入门槛。中国电影从电影事业转化为电
影产业以来，简政放权的工作就不断推进，《中国电影产业促进法》进一步推动
了简政放权，取消了电影制片单位审批、摄制电影片（单片）许可证审批等行政
审批项目，同时将电影片的审查、电影剧本备案与批准举办电影节（展）等多项
审批事项，全部由新闻出版广电总局下放到省、自治区、直辖市的新闻出版广电
管理部门。
2.规范电影行业的发展和市场秩序，切实保护电影著作权和观众的权益，打
击偷漏瞒虚报和盗版盗录猖獗的现象。影院的虚报、瞒报和偷漏票房的行为不仅
严重影响电影产业的行业秩序，而且会极大地损伤电影制片方的工作热情，损害
电影主产业链上上游和下游的关系，给中国电影产业的发展造成恶劣影响。另一
方面，各种盗版和盗录，不仅严重侵害电影产业的良性发展、危害正常的市场秩
序，从长远来看也损害中国在全球电影市场中的国际形象。《中国电影产业促进
法》直接把保护电影版权纳入到法律范围内，对违法行为予以震慑，从而维护良

19.“放管服”是“简政放权、放管结合、优化服务”的简称。
20.“稳促调惠防”是“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的简称

33
好的电影市场秩序。
3.采取财政、税收、金融、用地、人才等多种扶持措施，降低企业负担和交
易成本，补齐发展短板。电影是资本密集型产业，通过财政、税收、金融和用地
的优惠措施，可以解决电影产业的源头问题，切切实实地促进电影产业的发展。
4.大力发展电影公益服务和公共事业，夯实产业繁荣基础，实现基本文化权
益均等化。有学者提出当前中国社会的主要矛盾已经变成“公众日益增长的公共
21
品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾” 。《中国电影产业促进法》对基本文
化权益的均等化作出了规定：“国家采取措施，扶持农村地区、边疆地区、贫困
地区和民族地区开展电影活动。国家鼓励和支持少数民族题材电影创作，加强电
影的少数民族语言文字译制工作，统筹保障民族地区群众观看电影的需求。”22
5.推动中国电影“走出去”，提升扩大中国电影的知名度和影响力，提升国
际地位。《中国电影产业促进法》规定：“国家对优秀电影的外语翻译制作予以
支持，并综合利用外交、文化、教育等对外交流资源开展电影的境外活动。国家
23
鼓励公民、法人和其他组织从事电影的境外推广。”
《中国电影产业促进法》切实解决了中国电影产业目前存在的一些问题，使
中国电影产业的发展有了法律依据，是依法治国理念在文化产业中的体现和落
实。但是《中国电影产业促进法》在影响中国电影发展的几大“顽疾”上，并没
有从根本上提出解决方案。

二、《中国电影产业促进法》仍有很多问题没有解决

1.中国电影分级制度何时能实现？

尽管近年来许多专家学者一直在呼吁落实电影分级制度，以避免暴力、色情
等等信息对未成年观众造成不良影响，切实保护电影观众，但是中国的电影分级
制度仍然没有有效推进。

2012 年 12 月 15 日，北京电影学院教授、著名导演谢飞在微博上发表了
《呼吁以电影分级制代替电影审查的公开信》，信中提出改变现行的行政管理式

21. 杨鹏.中国社会当前的主要矛盾是什么
[EB/OL].2005.11.16.http://theory.people.com.cn/GB/49154/49156/3860730.html
22.《中国电影产业促进法》，第四十三条。
23.《中国电影产业促进法》，第四十四条。

34
的审查，将其变为“法律制约、行政监督、行业自制、自律的电影分级制度”，
是改革的需要，也是时代发展的需要。
电影分级制度在本质上是为电影观众服务的。著名导演何平也曾经指出：
“过去大家对于电影分级一直存在一个误区，以为电影分级是为了创作者自身的
创作自由，当然，这是必须要的，只有在自由的空气下才能够出更好的创作成
24
果。而实质上，电影分级其实是为观众服务的。”
电影分级也能够促进中国电影产业化发展。著名电影导演张元指出，电影分
级制对中国电影类型片的拓展有积极意义，“没有分级制度就没有类型片的分
25
类” 。
电影分级制在近年来的两会上也被频繁提出，成龙、张国立、黄建新等政协
委员都频繁提出电影分级制这个问题，这个问题早已成为电影界的共识。谢飞导
演在《呼吁以电影分级制代替电影审查的公开信》中同时提出：“可以仿照很多
国家行之有效的分级方式，由国内的中国城市影院发展协会与中国电影制片人协
会等行业组织去协商、制定与实施分级标准与方法，是完全可行的。”

2.对偷漏票房的违法行为是否处罚过轻？

《中国电影产业促进法》对偷漏票房的行为有明确规定：“电影发行企业、
电影院等有制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为，扰乱电影市场秩序的，由
县级以上人民政府电影主管部门责令改正，没收违法所得，处五万元以上五十万
元以下的罚款;违法所得五十万元以上的，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。
26
情节严重的，责令停业整顿;情节特别严重的，由原发证机关吊销许可证。”
事实上，中国电影市场上偷漏票房的行为非常严重。“有人总结了当前花式
“偷票房”的招数：“瞒天过海式”——把已经作废的或者手写的电影票当作入
场凭证，一张废票可以多次利用，每用一次就“偷”一次票；“搬砖式”——明
明去看 A 电影，电影院却给你一张 B 电影的票，这样一来，票款就算到了 B 电影
头上，B 片和影院就成了受益方；“捆绑套餐式”——把电影票的价格摊进套餐里
的饮料和爆米花费用中去，赚取差价；“团体票式”——单位包场让员工免费看
电影，这时候影院便不走票，只发放进场标识，票房就被影院加到了任意一部电

24.中国多名导演呼吁“电影分级制”引发热议.中国新闻网［EB/OL］
2012.12.20.http://www.chinanews.com/yl/2012/12-20/4423995.shtml
25.中国多名导演呼吁“电影分级制”引发热议.中国新闻网［EB/OL］
2012.12.20.http://www.chinanews.com/yl/2012/12-20/4423995.shtml
26.《中国电影产业促进法》，第五十一条，2016.11.7

35
影，或者成为影院的隐形收入……仅按照被“偷”的数额占全国总票房 10％的最
27
低估值计算，2015 年被“偷”的票房至少有 45 亿元。”
频繁发生的偷漏票房的行为，已经成为行业顽疾，仅仅靠法律手段事发后处
以五倍罚款，还不能从根本上解决问题。

3.盗版问题从法律源头上解决了吗？

盗版是对中国电影产业发展伤害最大的问题。针对盗版现象，中国屡出重
拳，关停了一些播放软件、下载网站、云盘等等，但是盗录、盗版现象仍然屡禁
不止，“据公开资料证实，近年来我国国产电影的盗版损失率已高达 55%，每年损
28
失超过 10 亿元，绝大多数电影在上映后很快就能在网上搜索到盗版资源。” 如
2015 年 12 月 18 日上映的电影《寻龙诀》，在上映第二天就出现了盗版资源；
2015 年 9 月 25 日上映的电影《港囧》，在上映第二天，盗版资源就流传全网。这
些盗版资源毫无疑问会对电影票房造成损失，而对于和海外上映时间严重不同步
的引进片，片方受到网络盗版的损失更大。盗版会打击制片方的积极性，严重危
害中国电影产业的良性发展。
事实上，严重的电影盗版行为已经可以上升到经济犯罪的程度，《中国电影
产业促进法》只是对盗录电影的行为作出禁止：“未经权利人许可，任何人不得
对正在放映的电影进行录音录像。发现进行录音录像的，电影院工作人员有权予
29
以制止，并要求其删除;对拒不听从的，有权要求其离场。” 如果将电影的盗
版、盗录行为规定为经济型犯罪，这样将会做到有法可依，从源头上杜绝盗版、
盗录行为。

三、中国电影产业仍然存在着一些困境和危机：

1.中国电影产业的促进措施不健全

虽然《中华人民共和国电影产业促进法》已经于 2016 年 11 月 7 日发布，并

自 2017 年 3 月 1 日实行，但是中国电影产业的促进措施仍然不健全。

27.去年被“偷”45 亿，电影局严整偷漏票房、盗放影片乱象［N］.人民日报.2016.1.13
28. 卢扬.BT 天堂不是终结：中国影视盗版侵权屡禁不止[N].北京商报.2016.10.1
29.《中国电影产业促进法》，第三十一条

36
 中国电影产业化起步较晚，国家对电影产业的资金扶持力度不够大，对国内
电影市场的保护力度不够强。中国电影产业在摸索中前行，在经历了盗版猖獗，
美国电影大肆“入侵”、强势占领中国市场，国产片的数量和质量严重不足等几
个阶段，中国电影产业的促进措施在这几个阶段虽然也发挥了良好的作用，但是
这些产业措施的前瞻性和引导性还不够，只能作为事后的防范和弥补。

2.中国电影产业的促进措施还不配套

从中央到地方，从财政、税收、补贴以及基金等方面的促进措施都还不够完
整和配套，国家对电影产业仍然没有专门的系统的税收政策及补贴政策。对民营
公司、独立制作、青年导演的扶持虽然也有，但是太弱小。电影人才的成长缓
慢，中小制作的电影发展不理想，电影产业的新生力量补给困难。
中国其他产业如游戏、玩具、游乐场等等与电影产业的联系并不密切，他们
相互分割、相互隔断，使得庞大的电影产业内部无法进行资源整合，中国电影产
业的衍生产业链发展缓慢，难以形成大型集团化的企业。

3.中国电影产业的行政决策前瞻性、稳定性不够

由于各种复杂的政治经济因素的影响，目前行政部门的电影管理政策、制度
保障不充分，不确定因素仍然很多，政策变化缺乏稳定性，人为因素时有作用。
在市场风险之外，仍然带给电影投资以政策风险，也使产业发展往往缺乏连续性
和积累性。电影审查中的分级管理制度至今不能实现，造成一方面现行的审查尺
度，对青少年受到电影的负面影响缺乏保护和提示，另一方面，也增加了电影产
业发展的舆论风险和社会风险。

4.国有电影企业的体制和机制改革没有充分解放生产力

目前，中影公司拥有进口电影发行权、电影频道等垄断性市场资源，但是却
并没有能够充分利用这些资源来改善电影产品结构、培育市场，整合为综合性的
以发行为中枢环节的大媒介企业，效益偏低，浪费严重，在培育青年导演、发展
现代类型电影、提高发行对制作和放映的支配作用等方面，对市场的引导性和产
业的推动性都还明显不足。

37
5.电影的宏观市场环境不好

在所有的行业中，知识产权保护不力，对创意行业的危害最大；而在创意行
业中，知识产权保护不力，对电影的危害则最大。电影是高投资行业，需要通过
市场的空间和时间来形成规模经济，抵消电影的巨大成本，但是，新技术的发展
给中国电影带来新的市场契机和利润增长点相当有限，反而造成猖獗的盗版现
象，严重影响到电影的产业链条的延伸。同时，中国电影不仅遭受着非法盗版市
场的“暗算”，还在一些公开的传播渠道遭受夹击。一些地方电视台侵权、盗版
播出未获授权的国产影片、进口影片，也给刚刚走上发展之路的电影产业蒙上了
阴影。而电影行业内部诸多环节也存在不少违背市场规范的行为，发行放映行业
的偷漏瞒报行为和侵权放映行为时有发生；一些地区的行业垄断、地区封锁，使
得影院审批门槛过高，跨省院线难以建立。这些人为因素，在影响公平竞争的同
时，也违背了电影业逐渐开放的大势，不利于形成统一开放、竞争有序的市场。

6.电影消费缺乏公平引导，政府对恶意营销缺乏监管，社会舆论对电影文化发展

缺乏压力

目前，中国电影的营销意识越来越强烈，但是，一方面是制作发行方不择手
段设置议程，吸引关注，甚至打压不同批评，发布虚假信息（包括投资信息、票
房信息），制造污点新闻；另一方面，中国电影又缺乏中立的、相对权威的引导
市场的评奖、批评和推介，导致电影消费者处于严重的信息不对称，或者严重的
虚假信息环境中。随着电影制片方恶意营销行为的不受监管，中立的消费引导体
系缺位，必然会带来电影消费的危机。应该建立起由评奖、媒介批评、媒介推
介、排行榜等等引导手段构成的电影消费引导体系，促进电影市场繁荣。

38
 第四章 中国电影产业的经验借鉴及政策建议

一、国外电影产业的经验借鉴

中国的电影产业的发展虽然可以用日新月异来形容，但是相比于其他国家还
存在着许多不足。
在 2001 年 11 月 2 日和 2005 年 10 月 20 日，联合国教科文组织分别通过了
《世界文化多样性宣言》和《保护和促进文化表现形式多样性公约》，让本土文
化保护变得“有法可依”。
要想实现中国电影产业的持续快速发展，就需要不断借鉴其他国家的成熟的
电影产业政策。我们通过研究世界上电影产业发展较快的国家和地区的电影产业
发展经验，试图寻找中国电影产业政策制定的借鉴良方。

1.欧洲国家的政府补贴和配额制度

欧洲国家提出了电影贸易的特殊性规定，主张电影并非作为 gatt（wto 的前
身，关税与贸易总协定）范畴的“货物”，而是 gats（服务贸易总协定）范畴的
“服务”，并将“试听媒介”认定为需要区别对待的社会基本价值与信念的载
体，因此，相关国家可以有更大空间的对于本土电影进行保护性的限制措施。
大多数欧洲国家选择用政府补贴的方式来支持电影工业，《gatt1994 年关税
与贸易总协定》允许一定的政府补贴外措施存在，通常可以称之为不可起诉补贴
或者绿色补贴。
针对美国在电影产业上的“文化扩张”，欧盟采取了一系列的电影产业政策
来应对，如：
a.为艺术品的生产提供资金补贴。
b.对广播和电视播报中播放国产内容的比例给予约定。
c.对市场准入予以限制，如法国的电影配额制度。
d.对票房收税等措施。

39
e.知识产权保护措施，使用私人拷贝计划或者“空白征税”等措施来保护知识产
权。
f.外国投资和所有权措施，限制外国投资和所有权，包括实行国有化政策。
g.电影副产品协定措施，最显著的例子是欧洲委员会在 1992 年牵头制定的《电影
副产品斯特拉兹堡欧洲公约》。

2.韩国电影产业振兴政策

韩国电影产业的振兴离不开韩国电影振兴委员会的推动。韩国电影振兴委员
会隶属于韩国文化观光体育部，是专门支援电影事业的机构，前身是创建于 1973
年 4 月 3 日的电影促进会，1999 年 5 月 28 日改名为韩国电影振兴委员会。它通过
对电影振兴金库的管理，以提升韩国电影的质量为目的，谋求韩国电影产业的蓬
勃发展。
韩国电影振兴委员会积极推动有关电影的研究、教育和培训业务，同时还开
展了多项活动，比如鼓励和支持电影创作工作，拓宽国产电影的海外市场、多方
面听取听众的意见及时解决问题等等。此外，还建立了电影产业基础中心，电影
体验教育中心，动画片技术支援中心、电影风险中心等相关机构。
韩国电影政策的变化促进了韩国电影产业的发展：
a.1998 年金大中废除了电影审查制度，取而代之的电影分级制度是韩国电影振兴
的前提。
b.韩国《电影法》修订和执行为韩国电影产业的振兴提供了法律依据。
c.韩国政府对电影实行本土保护政策，即电影配额制，又叫义务上映制度。
d.韩国政府允许和鼓励风险投资进入电影行业，保证了电影行业充足的资金来
源。
e.韩国三大电影节对电影产业的发展起到推波助澜的作用。

3.美国高效的生产制作体系和发行放映体系

美国电影一直在全球保持着电影霸主的地位，其中最为明显的就是好莱坞在
全球电影产业中的重大影响力。而美国的产业规模化发展早已十分完善，在电影
的制作、后期的发行和宣传、周边产品的销售等等都早已形成一条完整的产业
链。我国要想电影产业有长远的发展，就必须不断完善产业体系，借鉴美国好莱
坞电影的产业发展，形成自身独立的生产销售一体化的产业链。

40
 其次则是由于自身产业早已形成了良好的产业优势。美国的电影产业规模化
大大增强了本身的电影制造能力，美国本土的主流电影企业大多采用集团化的发
展模式，这使电影产业的发展可以有效的聚拢资金来投入到电影制作以及后期的
一些相关产品的研发，可以平摊投资风险、在高投入的同时得到丰厚的回报，同
时也节约了资源，完善了产业体制。
美国的电影产业繁荣发展的重要原因之一就是建立了独立的发行体系，许多
国家销售电影产品的相关网点、电影院和出版机构等一直都受到它的牢牢把控。
美国相当重视电影产品的海外发行，科技的进步促使好莱坞电影能在全球范围内
同步发行，这也是美国电影在世界上有着重要影响力的原因之一。在经济一体化
的进程中，海外市场的重要性也越来越突出，往往有时一部电影的盈利的绝大部
分主要就靠着海外市场来维系。好莱坞电影产业成熟独立的发行体系控制着世界
很多国家的电影院线，这使好莱坞电影产业体制永远都有放映的载体来传播美国
电影，侵占其他国家的电影市场。在网络方面，美国也是毫不示弱，通过互联网
的传播，不仅可以利用各种手段扩大好莱坞的知名度和影响力，在网络上也增加
了额外的产品收入。

4.印度本土风格浓郁的特色电影

我们在研究印度和韩国电影的优势时可以发现，最重要的就是要借鉴他们在
电影中保留自身的本土化特色这一点。印度宝莱坞是凭借歌舞特色电影而闻名于
世，只有拥有自身的独特性，才会有属于自己的别人无可取代的销售市场，也只
有保持自身特色才能在国外各色电影中找到自己的存在价值。
印度电影大多反应印度真实的社会问题，并配上本土特有的歌舞表现形式，
以幽默搞笑的表现手法获得了人们的欢迎与赞誉。印度相关部门非常重视电影产
业的发展，在经济科技的飞速发展之下，印度的电影产业得到了迅猛的发展。如
今提到印度电影就会想到“宝莱坞”，“宝莱坞”就是印度电影产业给其自身贴
上的一个著名的商标。

二、中国电影产业的走向及政策建议

在中国电影产业政策仍然比较分散和不成体系的背景下，制定完备的政策法
规体系成了我国电影产业政策发展的当务之急。要形成完备的电影政策法规体

41
系，可以从以下几个方面入手：

1.改革电影审查、立项制度

建立中国电影分级制度。在法制建设方面，建立电影分级制度是一个系统工
程，必须有一整套与之相配合的健全的法律机制和相应的监督管理措施，否则分
级只是“一纸空文”，没有现实的可行性；这套法律机制系统中应该包括制作、
发行、放映管理的各个环节的管理细则，而不只是原则性的规范，以保障电影分
级的真正落实；分级制应和《刑法》、《未成年人保护法》等现行法律相结合，
协调好电影分级制与《刑法》和《未成年人保护法》中关于电影的相关内容；实
行电影分级制必须以法律形式确定和保护民众的文化权利和艺术家的创作自由。
电影管理方面，电影管理部门应该转变管理观念，不能因噎废食，因为怕电影
分级出台会出“问题”（如色情、暴力泛滥等）而逃避面对问题。国外完善成熟
的电影分级实践可以成为我国建立电影分级制度的借鉴，虽然各国国情不同，但
是保护儿童和促进电影发展的原则是相通的，而且其他国家也曾经历过“审查”
与“分级”的艰难过渡，历史证明这种管理观念的转变是符合电影产业发展规律
的。
电影审查方面，我国建立的电影分级制应该是审查之上的分级，长期以来传
统道德观念和文化习俗的影响，使得我国电影管理不可能立刻放弃审查，让电影
人想拍什么就拍什么，分级与审查并行更符合我国的国情和电影管理的现状。另
外电影审查分级机构的设置应该倾听各方意见，不能完全由官方人士组成，其组
成应该更多吸收包括普通民众、专家学者、业内人士和其他相关组织成员在内的
人士进入审查分级委员会，并且每个一段时间要对审查分级委员会的工作情况进
行考核评估，以适应不断变化的社会环境。分级标准不宜过细：电影分级标准的
制定应该听取业界、学界、公众等各方声音和意见，站在保护未成年人的角度，
以未成年人的年龄、心理、接受程度等特点为作为划分等级的依据。在具体标准
上，采取“宜粗不宜细”、“宜少不宜多”的原则，以涉及凶杀、暴力、恐怖、
性爱等有损未成年人健康的内容为标准，以规范市场的准入为重点,对各类影片
(含进口片)进行分类管理。

42
2.改进电影资助和评奖制度

中国电影评奖制度以华表奖、金鸡奖和百花奖为例，三大奖项的价值定位不
同。华表奖是国家文化宣教意志以评奖的方式在电影中体现并对电影的创作产生
重要影响的主要方式之一；金鸡奖在评奖偏好上表现为学术精英把艺术创造力作
为评价中国电影的重要价值标尺；而百花奖更看重电影的观赏性、可看性和娱乐
性。
三大奖项都存在着政治导向和大众品好的背离；精英视野与大众品好相去甚
远；政治导向和精英话语之间暧昧不清。
由美国电影艺术与科学学院颁发的奥斯卡奖，凭借其影响力和专业水平起到
了当今电影界的风向标作用。以好莱坞为主的电影产业是美国“文化软实力”的
重要组成部分，除了其电影的创意元素、营销模式、高新技术的应用，剖析影片
的主题可以看出美国电影大多以美国精神和价值取向为主题，体现了一种在文化
和意识形态层面的吸引力与张力。
因此，针对我国的电影评奖制度，我国要做到以下几个方面：第一，应该十
分重视电影剧本的创作，应重视影片内容的丰富性深刻性。第二，中国电影应该
走市场与艺术兼顾的路线，打破完全由商业化绝对主导的局面。第三，应当努力
培养与提高观众的品位，形成高雅艺术电影的欣赏氛围。

3.调整电影融资政策

中国电影要实现产业化发展，需要为电影企业和投资者建立更加完善的投融
资环境，势必要建立健全我国电影投融资管理体系使电影企业、商业银行、版权
评估机构和完片担保公司等相互合作，相互促进，使电影投融资要遵循理性、客
观，实现从“拍脑门”到“用数字说话”的转变，根据标准化的投资流程进行项
目可行性评估。
3.1.设立投资管理方，兼顾双方利益
产业内外投资者都需要投资管理方，架起投资方与融资方之间的桥梁，负责
管理投资方资金，对电影项目的剧本内容、制作团队的能力、预算、上映档期票
房收入等进行全方位的评估，为评估合格的项目提供融资，具备业内丰富的人力
物力资源，联合业内著名的导演、制片人、制作团队、发行方、院线、数据分析
机构和金融机构等，为电影项目提供支持，开拓多种电影版权收入渠道和电影衍
生品回收渠道，致力于投融资双方合作双赢。

43
 3.2. 鼓励商业银行与电影产业对接
由于商业银行对电影的制作流程不熟悉，拍摄成影片之前无法判断电影版权
的价值，另外电影企业以轻资产为主，投资回报率不确定，因此，商业银行与电
影产业的对接仍然处于探索阶段。
3.2.1 建立电影企业信用体系
随着电影产业的规模不断扩大，电影产业的投资遍及产业链上的各个环节，
从电影制作、发行到上映，电影企业正如雨后春笋一般迅速建立起来。商业银行
应该抓住机遇，通过资料审核可以获取电影企业的庞大信息库，提炼有关企业信
用信息相关的内容，评估电影企业的经济实力和了解信用记录，为发放银行贷款
提供了最真实的数据信息资料。
3.2.2 贷款风险管理体系
商业银行风险管理是指商业银行用系统的方法对风险进行识别、评估、防范
和处置。电影制作流程中存在各种风险，是电影产业链上风险最大的环节。商业
银行需要全面评估电影制作的风险，如拍摄许可风险、版权风险、完片风险和政
策风险等，商业银行需要在签订合同前确保这些风险因素可控。
3.2.3 加强金融服务和信贷产品创新
商业银行应该从基础业务上为电影企业提供更好的金融服务，设立并监控票
房收入专用账号，做到专款专用，监督资金流向，协助电影企业做好资金管理。
一是通过银行贷款监管账户，银行可以查明制片方资金的用途、监督拍摄进度及
计划，同时控制贷款资金的使用情况，对资金的收入和支出进行全程封闭管理，
以降低项目风险;二是通过银行贷款监管账户可以追踪电影制作、发行和放映等各
个环节的资金落实情况;三是跟踪电影产品的票房回款。另外，电影企业应该加快
开发电影类金融产品，如类似 “娱乐宝”的众筹模式，满足大众对电影投融资的
需求。
3.3 完善电影版权评估体系与版权价值开发
电影版权领域迫切需要知识产权权威机构建立起一套类似于债券评级、房屋
价值评估一样的的评估体系，并在电影产业链的环节开发版权价值。
3.3.1 电影版权评估
目前对版权价值评估主要采用收益现值法、市场法和成本法三种方法。比较
而言，版权的价值评估采用收益法比市场法和成本法更可靠，一方面因为版权价
值的未来收益预测是动态的，对票房收入的预测考虑到了剧本、导演、主演、上
映档期等多方面因素;另一方面，折现率是投资人的期望报酬率，考虑到了投资的

44
时间成本，满足投资者最低收益率的合理要求。目前，中国版权保护中心、北京
文化创意产业促进中心、银行、社会力量等在着手建立版权价值评估体系。
建立统一的版权评估标准的同时，由政府机构为电影企业出具具有法律效力
的专业的版权评估报告，公允地评估电影版权的价值，为版权抵押融资创造更好
的价值衡量标准。
3.3.2 版权价值开发
版权价值开发需要从内容、渠道运营、粉丝经济等三方面挖掘版权价值，开
发衍生品市场，不仅包括出版物和纪念品，还包括将电影改编为电视剧、游戏或
者将电视剧、游戏改编为电影，开发电影主题公园等。同时，随着技术的发展，
有更多版权价值开发方式可以利用，如充分利用电影空镜素材的价值，可以将高
质量、难以捕捉到的拍摄和时效性强的空镜头素材转化为经济价值，并且可以实
现多次交易。

4.落实电影产业优惠政策

在十几年的电影产业化改革中，我们形成了一系列促进产业发展行之有效的
重要经验和做法，这次在法律层面进行了提炼集成。一是各级政府将电影产业发
展纳入本级国民经济和社会发展规划，国家制定电影及相关产业政策；二是国家
支持创作、摄制各类优秀国产影片，地方政府对电影创作、摄制提供必要的便利
和帮助；三是在财政、税收、土地、金融、用汇等方面对电影产业采取优惠措
施；四是积极扶持电影科技研发、公益放映、人才培养、境外推广等事业发展。
电影产业的运行离不开行政管理，促进产业发展需要政府更好地发挥作用，
主管部门必须在法治框架下实施作为，这是全面深化改革和全面依法治国在电影
领域的根本要求。
财政部、国家发改委、国土资源部、住建部、中国人民银行、国家税务总
局、新闻出版广电总局等七部门 2014 年 6 月 19 日下发通知，发布了支持电影发
展的若干经济政策。通知分 9 条，其中提到，将加大电影精品专项资金支持力
度，每年安排 1 亿元资金，用于扶持 5-10 部有影响的重点题材影片；通过文化产
业发展专项资金重点支持电影产业发展；对电影产业实行税收优惠政策，其中电
影放映企业在农村的电影放映收入，自 2014 年 1 月 1 日至 2018 年 12 月 31 日免
征增值税；实施中西部地区县级城市影院建设资金补贴政策；对电影产业实行金
融支持政策；实行支持影院建设的差别化用地政策等。

45
 要落实电影产业的优惠政策，需要完善的配套措施和办法，建立健全专项资
金使用管理制度，加强对资金的宏观调控和评估监管力度，同时需要对电影产业
发生的新情况和新问题及时介入、研究和解决。

46
 参考文献

专著
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4.沈芸.中国电影产业史.[M].中国电影出版社.2005.12.01
5.于丽.中国电影专业史研究制片发行放映卷.[M]中国电影出版社。2006.09.01

期刊论文
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6. 晓 晓 .2016 电 影 专 资 收 缴 将 超 23 亿 2017 新 政 出 台 ： 最 高 奖 励 达 600 万
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48
 在校期间发表的论文、科研成果等

1.《陶渊明<饮酒>的意蕴》，中学生导报 教学研究，2017 年第 24 期
2.电影剧本《火草筒裙》，第七届中国民族语言、民族题材电视节目“金鹏展
翅”奖原创影视剧类三等奖。
3.电影剧本《丢羊》，2016 中美国际电视节最佳电影原创剧本奖，2016 北京青年
影展最佳编剧入围。
4.长篇小说《爱慕之旅》，长江文艺出版社 2017 年 6 月出版。

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 致谢

首先感谢我的导师王能宪老师，在论文开题之初鼓励我勇敢选择这一论题，
并在随后的写作过程中不断与我探讨论文进度和扩展方向，鞭策我、鼓励我，以
渊博的知识和敬业的态度给了我极大的帮助，正是在导师的指点之下，我的论文
才得以完成。
感谢中国艺术研究院的各位老师在这三年来对我的悉心指导，丰富的专业课
程开拓了我的视野；严谨的治学态度激发了我潜心学习、研究的动力，为论文的
完成和日后的学习、生活之道夯实了基础。
感谢我的师兄师姐和同学们，在我感到迷茫和焦躁的时候给予我的鼓励、关
心和支持。与他们的交流是我灵感的来源和动力的源泉，使我不断见贤思齐、调
整心态，以良好的状态顺利完成了论文的写作。

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