Тема 1.

Теорія конституціоналізму та конституційна реформа в Україні

З навчальної дисципліни: "Конституційна реформа в Україні"

Категорія: студенти, слухачі НАВС
Навчальна мета: ознайомити студентів, слухачів з положеннями теорії
конституціоналізму та поняттям, ознаками, етапами та напрямами
конституційної реформи в Україні. Особливу увагу зосередити на сучасних
аспектах конституційної реформи в Україні.
Виховна мета: сприяння у формуванні у студентів, слухачів високого
рівня правової культури і правової свідомості, почуття патріотизму, національної
самосвідомості, належних морально-професійних якостей, особистої
відповідальності щодо забезпечення правопорядку і законності в Україні.
Розвивальна мета: формування власної оцінки, позиції щодо минулого,
сучасного та майбутнього України, розуміння сучасних проблем розвитку
держави і суспільства та напрямів і способів їх вирішення.
Навчальний час: 2 години
Навчальне обладнання, ТЗН: мультимедійний проектор, комп’ютер.
Наочні засоби: малюнки та схеми, мультимедійні презентації.
Міжпредметні та міждисциплінарні зв’язки:
Забезпечуючі дисципліни: конституційне право України, конституційне
право зарубіжних країн, державне будівництво та місцеве самоврядування в
Україні, муніципальне право України, міжнародне право, право Європейського
Союзу.

П л а н:
1. Теорія конституціоналізму: поняття, ознаки, основні положення
2. Поняття конституційної реформи в Україні
3. Етапи конституційної реформи в Україні
3.1. Формування нормативно-правової моделі конституційного ладу
України (1989 – 1995 р. р.)
 2

3.2. Підготовка і прийняття Конституції України – нормативної основи

конституційної реформи в Україні (1995 – 1996 р. р.)
3.3. Новеллізація конституційного поля України, підготовка змін у
Конституцію України, формування політико-правової системи українського
конституціоналізму (сучасний етап) (1996 – 2015 р. р.)
4. Головні напрямки конституційної реформи в Україні
4.1. Парламентська реформа в Україні
4.2. Адміністративна реформа в Україні
4.3. Судова-правова реформа в Україні
4.4. Муніципальна реформа в Україні
4.5. Реформування громадянського суспільства в Україні

Список використаних джерел:

1. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України
28 червня 1996 року. – К.: Юрінком, 1996. – 80 с.
2. Закон України "Про відновлення дії окремих положень Конституції
України" від 21 лютого 2014 року № 742-VII // Голос України. – 2014. – 1
березня.
3. Закон України "Про внесення змін до Конституції України щодо
проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України,
депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та
сільських, селищних, міських голів" від 1 лютого 2011 року № 2952-VI // Голос
України. – 2011. – 4 лютого.
4. Закон України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня
2004 року № 2222-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. –
Ст. 44.
5. Закон України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий
режим на тимчасово окупованій території України" від 15 квітня 2014
року № 1207-VII (зі змінами і доповненнями, внесеними Законом України від 12
 3

серпня 2014 року № 1635-VII) // Офіційний вісник України. – 2014. – № 36. –

Ст. 957.
6. Закон України "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" від 8
квітня 2014 року № 1188-VII // Офіційний вісник України. – 2014. – № 31. –
Ст. 841.
7. Закон України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-
VII // Офіційний Вісник України. – 2014. – № 82. – Ст. 2317.
8. Баранов М.Л. Конституционно-правовая природа государственного
контроля // Право и жизнь. – 2013. – № 177 (3). – С. 113-131.
9. Кудрявцев В.В. Проблеми і перспективи реформування органів
прокуратури // Реформування судових і правоохоронних органів України:
проблеми та перспективи: матеріали наук-практ. конф. 14 травня 2010 р. / ред.
колегія: В.В. Сташис (голов. ред.), В.І. Борисов (заст. голов. ред) та ін. – Х.:
Одісей, 2010. – С. 171 - 176.
10. Тацій В.Я. Судова реформа: стан та перспективи розвитку //
Реформування судових і правоохоронних органів України: проблеми та
перспективи: матеріали наук-практ. конф. 14 травня 2010 р. / ред. колегія: В.В.
Сташис (голов. ред.), В.І. Борисов (заст. голов. ред) та ін. – Х.: Одісей, 2010. – С.
166 – 170.
11. Концепція судово-правової реформи в Україні // Голос України. – 1992.
– 12 серпня. - № 152. – С. 4 – 5.
12. Кучерина А.Г. Понятие и сущность общественного (гражданского,
демократического) контроля деятельности органов публичной власти // Право и
жизнь. – 2013. – № 175 (1). – С. 75-86.
13. Мамедов Р.В. Государственный суверенитет как объект
конституционно-правового регулирования // Право и жизнь. – 2013. – № 177 (3).
– С. 67-94.
14. Правова реформа в Україні (Концепція). Українська правнича фундація
// Видавництво „Право”. – К. – 1996. – С. 11.
 4

15. Рабінович П., Гудима Д., Гончаров В., Луців О. Вільний вибір
захисника своїх прав (проблеми офіційної інтерпретації статті 59 Конституції
України) // Право України. – 2013. – № 3-4. – С. 365-376.
16. Рекомендації науково-практичної конференції "Реформування судових і
правоохоронних органів України: проблеми та перспективи" // Реформування
судових і правоохоронних органів України: проблеми та перспективи: матеріали
наук-практ. конф. 14 травня 2010 р. / ред. колегія: В.В. Сташис (голов. ред.), В.І.
Борисов (заст. голов. ред) та ін. – Х.: Одісей, 2010. – С. 445 – 449.
17. Софінська І. Консолідація українського народу: міф чи реальність //
Право України. – 2013. – № 3-4. – С. 521-525.
18. Стецюк П.Б. Основи теорії конституції та конституціоналізму. Частина
перша: Посібник для студентів. – Львів: Астролябія, 2003. – 232 с.
19. Шаповал В.М. Сучасний конституціоналізм: Монографія. – К.:
Юридична фірма "Салком", Юрінком Інтер, 205. – 560 с. (С. 22)
20. Юридична енциклопедія: В 6 т. /Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова
редкол.) та ін. – К.: „Укр. енцикл.”, 2001. – Т. 3: К – М. – 2001. – 792 с. (С. 288 –
289).

1. Теорія конституціоналізму: поняття, ознаки, основні положення

У шеститомній „Юридичній енциклопедії” зазначається, що

„Конституціоналізм (франц. сonstitutionnalisme, від лат. сonstitutio – устрій,
установлення, положення) – доктринальне поняття, вживане як в юридичній
науці, так і в суспільних науках у цілому. Виділяють кілька аспектів цього
поняття. Передусім конституціоналізм трактують як політико-правову ідеологію,
історично пов’язану з феноменом конституції. Його розглядають як певне
інтелектуальне узагальнення, притаманне розвитку політико-правової думки в
конкретній країні і як персоніфіковану концепцію (концепції) сформульовану
окремими видатними авторами (наприклад, в Україні – конституціоналізм
М.П. Драгоманова, конституціоналізм М.С. Грушевського, конституціоналізм
 5

С.С. Дністрянського тощо). Водночас конституціоналізм нерідко узагальнено

сприймається як суспільно-політичний рух, спрямований на реалізацію
відповідних ідей”1.
Виходячи із викладеного можна стверджувати, що не існує єдиного
розуміння конституціоналізму, адже навіть із викладеного стає зрозумілим, що
конституціоналізм розглядають як:
- політико-правову ідеологію, історично пов’язану з феноменом
конституції;
- певне інтелектуальне узагальнення, притаманне розвитку політико-
правової думки в конкретній країні;
- персоніфіковану концепцію (концепції) сформульовану окремими
видатними авторами;
- суспільно-політичний рух, спрямований на реалізацію відповідних ідей.
До того ж, необхідно взяти до уваги, що іноді конституціоналізм
ототожнюють з деякими ознаками політичної системи в цілому, з
конституційними методами управління державними справами. Таке тлумачення
конституціоналізму має історичну традицію пов’язану з практикою обмеження
абсолютної монархії у період буржуазних революцій. Адже саме починаючи із
18 ст. у Європі поняття конституціоналізму стали трактувати як державне
правління, обмежене конституцією – актом найвищої юридичної сили, оскільки
остання обов’язково відтворювала концепції природних прав людини, народного
суверенітету і поділу влади.
Конституціоналізм, у вузькому розумінні, розглядають як власне
конституційну норму, як практику відповідного регулювання суспільних
відносин. Таке сприйняття конституціоналізму домінувало у радянському праві
70 – 80 рр.
Конституціоналізм сьогодні обіймає теорію конституції взагалі, історію і
практику конституційного розвитку тієї або іншої країни, групи країн. Під
конституціоналізмом часто розуміють особливу систему знань про
1
Юридична енциклопедія: В 6 т. /Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: „Укр. енцикл.”, 2001. –
Т. 3: К – М. – 2001. – С. 288 – 289.
 6

фундаментальні політико-правові процеси демократії, їхню сутність, форми

вираження, методи і міри реалізації. У конституціоналізмі часто бачать щось на
зразок універсального принципу, який містить у собі такі критерії: розподіл влад,
права людини, конституційний контроль, принцип верховенства права у
політичній, економічній, ідеологічній, правовій системі та принцип верховенства
конституції у системі нормативно-правових актів.
Саме враховуючи викладене Стецюк П.Б. і зазначає, що „У широкому
(політологічному) розумінні, конституціоналізм розглядають у трьох аспектах:
як ідейно-політичну доктрину, ідейно-політичний рух, як державно-правову
практику. У вужчому (юридичному) розумінні, до конституціоналізму підходять,
по-перше, як до „державного правління, обмеженого конституцією”; по-друге, -
„як вчення про конституцію як Основний Закон держави, закон, який визначає
взаємовідносини держави і суспільства”; по-третє, - як до політичної системи, в
основі якої лежать конституційні методи правління”2.
Отже, виходячи із викладеного, а також враховуючи сучасні тенденції
праворозуміння, можна стверджувати, що конституціоналізм можна розглядати
щонайменше, як юридичну практику (політико-правову категорію) та юридичну
теорію (доктринальне вчення).
Конституціоналізм, як юридична практика (політико-правова категорія) –
це суспільно-політичний режим за якого основи суспільних, соціальних,
правових відносини між суспільством, державою та людиною визначаються
розгалуженою системою, демократичного, гуманістичного та прогресивного
конституційного законодавства, що є основою для формування усіх інших
нормативно-правових актів, політичної, економічної, ідеологічної та правової
системи суспільства у цілому.
Конституціоналізм, як юридична теорія (доктринальне вчення) – це
сучасна, міжнародна система науково обґрунтованих концепцій, доктрин, ідей,
поглядів та переконань про порядок розробки, прийняття, набуття чинності,
реалізацію та охорону конституції та конституційного законодавства, їх місце та
2
Стецюк П.Б. Основи теорії конституції та конституціоналізму. Частина перша: Посібник для студентів. – Львів:
Астролябія, 2003. – (С. 61 – 62).
 7

роль у житті суспільства, держави та окремої особи. Саме з приводу цього,

другого, розуміння конституціоналізму стверджують існування теорії
конституціоналізму.
Беззаперечно, що розуміння та сутність конституціоналізму, як юридичної
практики та юридичної теорії дуже тісно взаємопов'язані, оскільки
конституціоналізм, який існує у вигляді теорії знаходить своє втілення та
підтвердження виключно, якщо стає практикою існування суспільства, держави,
окремої особи.
Неоднозначно, у сучасній юридичній науці, розглядається і питання про
елементи системи конституціоналізму. Авак’ян С.А. складниками (елементами)
системи конституціоналізму вважає:
1) пануючі в суспільстві конституційні ідеї (доктрини) про цінність у
державі та суспільстві права і закону, про цінність людини, її прав і свобод, честі
й гідності, демократії прямої і представницької, участі народу у формуванні
органів влади, участі громадян в управлінні державою, ідеї та практичної
реалізації розподілу влади, місцевого самоврядування і т.д.;
2) наявність належного нормативно-правового фундаменту (насамперед –
конституції держави, яка повинна на найвищому рівні, рівні Основного Закону,
закріпити всі необхідні для функціонування сучасної демократичної держави
інститути;
3) наявність відповідного реально існуючого політичного режиму; цей
режим має відповідати задекларованому в Основному Законі конституційному
ладові; він має мати (як реально існуючі) інститути – прав і свобод людини,
прямої демократії (вибори, референдум), представницької демократії (парламент,
органи місцевого самоврядування) і т. д.;
4) систему захисту конституційного ладу і конституції тощо3.
Тихомиров Ю.О., визначаючи конституціоналізм як складне явище,
відносить до його елементів:
- конституційні ідеї і теорії, що відображають базові цінності суспільства;

3
Конституционное право // Энциклопедический словарь. – Москва: Норма. – 2000. – С. 304 – 305.
 8

- масову конституційну свідомість громадян, населення загалом і його

окремих прошарків;
- конституційні норми, акти та інститути як нормативно структурований
вираз двох вищеназваних елементів;
- конституційний порядок як процес і стан реалізації конституційних норм4.
Основними положеннями теорії конституціоналізму визнають:
- визначення поняття та ознак конституції як основного закону. З цього
приводу треба погодитися із Шаповалом В.М., який зазначає, що „Смисловий
стрижень теорії і практики конституціоналізму становить поняття конституції як
основного закону держави”5. І у зв’язку із чим стверджують, що конституція –
це декілька або один нормативно-правовий акт, що приймається спеціально
уповноваженим суб’єктом, за умови дотримання спеціальної процедури, регулює
та охороняє найбільш загальні та важливі суспільні відносини, має найвищу
юридичну силу, забезпечується найбільш дієвими заходами суспільного та
державного впливу;
- дослідження генезису конституціоналізму у зв’язку із чим Стецюк П.Б. у
курсі лекцій „Основи теорії конституції та конституціоналізму” частині першій
викладає лекції присвячені: 1. Витокам (початкам) та феномену конституції.
2. Еволюції змісту конституції. Конституціоналізму. 3. Розвитку конституційно-
правових доктрин в Україні. Історії Української конституції. 4. Конституції як
нормативно-правовому акту. 5. Конституції держави як документу (формі,
змісту, структурі). 6. Конституційному процесу в Україні 1990 – 1996 рр.
7. Правовій охороні конституції6;
- висновки, положення та узагальнення щодо: 1) сутності, предмету,
функцій, видів, структури, рис та юридичних властивостей конституції; 2) місця
конституції в системі національного законодавства; 3) основних характеристик
4
Тихомиров Ю.А. Конституция в правовой системе: взаимовлияние и противоречие // Конституция как фактор
социальных изменений : Сборник докладов. – Москва, 1999. – С. 88.
5
Шаповал В.М. Сучасний конституціоналізм: Монографія. – К.: Юридична фірма „Салком”, Юрінком Інтер, 205.
– С. 22
6
Стецюк П.Б. Основи теорії конституції та конституціоналізму. Частина перша: Посібник для студентів. – Львів:
Астролябія, 2003. – 232 с.
 9

конституційного права; 4) порядку розробки, прийняття, набуття чинності,

реалізації, охорони конституції; 5) порядку внесення змін та доповнень до
конституції; 6) сучасних тенденцій „соціалізації” конституції; 7) поняття, етапів
та головних напрямків сучасної конституційної реформи тощо.
Отже, теорія конституційної реформи – належать до основних положень
теорії конституціоналізму, саме тому їм присвячені наступні питання лекції.

2. Поняття конституційної реформи в Україні

Ще в 1989 р. в одному з найбільш авторитетних теоретичних видань

колишнього Союзу Радянських Соціалістичних Республік журналі „Советское
государство и право” з’явилася рубрика „Правова реформа. Законопроектні
роботи”. Щоправда, перелік під цією рубрикою охоплював практично увесь
предметний спектр законопроектних робіт, включаючи пенсійне і земельне
законодавство, законодавство про свободу совісті, про страйки тощо. У
наступному році до неї додалася рубрика „Конституційна реформа”. Наприкінці
того ж року у Москві відбулася Всесоюзна науково-практична конференція на
тему „Формування соціалістичної правової держави”, на якій була заслухана
доповідь тодішнього Міністра юстиції СРСР В. Ф. Яковлєва „Правова реформа:
тенденції і перспективи”. На той час правова реформа розглядалася доповідачем
у контексті політики так званої „перебудови”, із її орієнтацією на формування
соціалістичної правової держави. Основними напрямами, за „якими реально йде
правова реформа”, міністр назвав: 1) правове забезпечення політичної реформи;
2) правове забезпечення економічної реформи; 3) судово-правову реформу7.
Як відомо, в наступні роки відбулися суттєві зміни у розвитку соціально-
економічних і політичних процесів, що призвели до руйнування СРСР і
утворення на території колишніх союзних республік самостійних держав, у тому
числі незалежної України. Ця обставина стала об’єктивною умовою, котра

7
Советское государство и право. – 1990. - №4. – с. 22 – 34.
 10

значно посилила необхідність реформування суспільства і новоутвореної

держави.
На даний момент в Україні здійснюється конституційна реформа. Її
основним джерелом і головним завданням є реформування конституційного ладу
держави. Це обумовлено тим, що системна конституційна реформа проводиться з
метою „забезпечення динамічного розвитку української державності...
підвищення реальної ролі партій і структур громадянського суспільства і
включення демократичних інститутів, що відповідають європейській моделі
розвитку сучасної демократичної держави”8.
Загалом необхідно визнати, що у сучасній історії Українського народу
проголошення його незалежності 24 серпня 1991 р. і прийняття Конституції
України 28 червня 1996 р. – дві надзвичайно важливі для нашої держави і
суспільства події, які мають всі підстави вважатися визначальними віхами на
шляху розбудови України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної,
правової держави. Адже, час, що минув дозволяє остаточно переконатися в тому,
що започаткований цими документами новий етап у розвитку суспільства і
держави спричиняє сьогодні нагальну потребу реформування інститутів
публічної влади, подальшого вдосконалення правових засад життя суспільства і
держави, тобто здійснення конституційної реформи всеохоплюючого,
комплексного характеру.
Як відомо, ще в 1997 р. в Інституті законодавства Верховної Ради України
була розроблена Концепція державно-правової реформи в Україні, схвалена в
листопаді 1997 р. на Всеукраїнській науково-практичній конференції, а пізніше -
Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики. Багато її вагомих
положень знайшли відображення у практичних заходах, стосовно здійснення в
нашій державі парламентської, адміністративної, судово-правової та
муніципальної реформ, які тісно взаємопов’язані між собою, доповнюють одна
одну, і які відобразились у єдиній реформі – конституційній.
У шеститомній „Юридичній енциклопедії” реформа загалом
8
Про організацію роботи з підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України та виборчих
законів: Указ Президента України від 3 жовтня 2002р. // Офіційний вісник України. – 2002. – № 41. – Ст. 1903.
 11

тлумачиться, як „... процес кардинальних, часто тривалих за часом перетворень

відповідних сторін суспільного життя, державно-правових інститутів, окремих
структур, тощо. Реформи, як правило модернізують і змінюють форму та зміст
відповідних суспільних відносин, не порушуючи при цьому їхніх принципових
засад”9.
У Концепції „Правової реформи в Україні”, що підготовлена робочою
групою з реформування економічного законодавства в Україні, утвореною
відповідно до Угоди між Урядом України та Світовим Банком про надання
гранту Фонду інституційного розвитку, конституційна реформа, зазначається
окремим напрямком. Вона розуміється як така яка має, „... передусім закріпити
пріоритет прав людини, верховенство закону як основоположний принцип
функціонування всіх ланок державного механізму”10.
В уже згадуваному проекті „Загальної концепції державно-правової
реформи в Україні” схваленої на засідання Вченої ради Інституту законодавства
Верховної Ради України 19 червня 1997 р. зазначається, що метою державно-
правової реформи в Україні є створення дієвої системи державного забезпечення
та захисту конституційних прав і свобод людини, гідних умов її життя, а
основними напрямками: парламентська, адміністративна, судово-правова та
реформа місцевого самоврядування11.
Виходячи із вищевикладеного можна стверджувати, що сучасна
конституційна реформа в Україні – це особлива управлінська програма дій, що
їх приймає народ, верховна державна влада, які змушені в умовах побудови
громадянського суспільства та правової держави, які постійно і об’єктивно
змінюються, відновлювати їх єдність і тим самим забезпечувати нову якість
разом з тим утверджуючи новий режим законності, який і виступає як ціль
перетворень, що здійснюються народом чи владою. А до традиційних

9
Юридична енциклопедія: В 6 т. /Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: „Укр. енцикл.”, 1998 –
Т. 5: П – С. – 2003. – С. 303.
10
Правова реформа в Україні (Концепція). Українська правнича фундація // Видавництво „Право”. – К. – 1996. –
С. 11.
11
Загальна концепція державно-правової реформи в Україні. (Проект) Схвалена на засіданні Вченої ради
Інституту законодавства Верховної Ради України 19 червня 1997 р. – К. – 1997. – С. 2. – 3.
 12

парламентської, адміністративної, судово-правової та муніципальної реформи,

які являються відносно окремими напрямками конституційної, необхідно додати
реформування (або започаткування) громадянського суспільства і напевно, що
визнати цей напрямок пріоритетним.
Разом з тим необхідно визнати, що головним, при будь-якому політико-
правовому визначенні шляхів конституційної реформи, є орієнтація на те, щоб
створити дієвий механізм політичної відповідальності, досягти мети
конституційної реформи - створення громадянського суспільства і демократичної
правової держави, становлення і розвитку сучасної системи українського
конституціоналізму. У цьому зв'язку, з урахуванням кінцевої мети
конституційної реформи, необхідно констатувати відомий факт, що
конституціоналізм відноситься до тих конституційних явищ, що виникли значно
раніш, ніж сформувалися уявлення про них. На наш „правовий ґрунт” вони були
„пересаджені” зі сторонньої соціально-політичної і правової дійсності з
порушенням, особливо на перших етапах становлення нового конституційного
ладу в Україні, правил міжсистемної міграції правових форм.
При цьому мета сучасного етапу конституційної реформи знаходиться поза
сферою самої Конституції, її змін. Ціль реформи – створення системи
вітчизняного конституціоналізму, гідного III тисячоліття людської цивілізації, і
визначення найбільш ефективних засобів досягнення мети.
На даний момент суспільство вагітне конституційною реформою. Її
необхідність постійно обґрунтовується Президентом, Парламентом, Урядом
України, інститутами громадянського суспільства, вона систематично
обговорюється у пресі. Однак давайте скажімо собі відверто, що за цією
реформою стоїть: її нагальність, як така, що змінить на краще життя українців,
чи це просто новий виток боротьби за владу? За роки незалежності Україна
пройшла майже всі форми правління державою. Тож слід зазначити, якщо ми
збираємося проводити реформу, а не „палацовий переворот”, значить нова влада
має бути більш ефективною, економіка країни при ній розвиватиметься по-
іншому.
 13

В умовах нинішньої кризи, на мій погляд, слід мобілізувати зусилля на

проведенні в максимально короткі строки конституційної реформи і повніше
використовувати владні інститути - Президента, Парламент, Уряд України.
Потрібно ухвалити відповідні закони, потім серйозно придивитись, які перепони
заважають подальшому розвитку і консолідації суспільства.
Слід вести постійний діалог з суспільством, з регіонами, аби був якомога
ширший резонанс і розширювалось коло учасників дискусій з тим, аби більш
відшліфованими були пропозиції правлячої еліти. У цьому розумінні не можна
не погодитись із тими науковцями які вважають, що не треба поспішати з
прийняттям нового або внесенням радикальних змін до існуючого Основного
Закону України, адже головне – це забезпечення балансу прав і обов’язків кожної
гілки влади і сам механізм формування влади. Нова Конституція нашої держави
повинна бути такою, яка б не порушувала Конституцію громадянина, тобто була
б зосередженою на захисті прав, свобод та обов’язків людини і громадянина.

3. Етапи конституційної реформи в Україні

На мою думку у процесі конституційної реформи в Україні можливо

виділити три основних етапи:
- формування нормативно-правової моделі конституційного ладу України
(1989 – 1995 р. р.);
- підготовка і прийняття Конституції України – нормативної основи
конституційної реформи в Україні (1995 – 1996 р. р.);
- новеллізація конституційного поля України, підготовка змін у
Конституцію України, формування політико-правової системи українського
конституціоналізму (сучасний етап) (1996 – 2015 р. р.).

3.1. Формування нормативно-правової моделі конституційного ладу

України (1989 – 1995 р. р.)
 14

Із початком першого етапу з’явилися зміни в Конституції Української РСР і

відбулося прийняття Декларації про державний суверенітет України. Зокрема, 27
жовтня 1989 був прийнятий Закон „Про зміни і доповнення Конституції
Української РСР”, головними положеннями якого були: встановлення єдиного
для всіх Рад терміну повноважень - 5 років; Верховна Рада УРСР і місцеві Ради
обирали голів Рад; встановлювалося проведення виборів як по одномандатних,
так і по багатомандатних округах; особи, що входили до складу Ради Міністрів
УРСР, виконавчих комітетів місцевих Рад, керівники відомств, відділів і
управлінь виконавчих комітетів місцевих Рад, судді і державні арбітри не могли
бути депутатами Рад; засновувався новий орган – Комітет конституційного
нагляду УРСР тощо.
24 жовтня 1990 р. був прийнятий Закон „Про зміни і доповнення
Конституції Української РСР”, відповідно до якого вносилися зміни в ст. 3
Конституції. Замість принципу демократичного централізму зазначено, що
організація і діяльність держави будується на засадах виборності всіх органів
державної влади, підзвітності їх народу, відповідальності кожного органу і
посадової особи за доручену справу, обов'язковості рішень вищих органів для
нижчестоящих відповідно до розподілу їхніх повноважень. Виключена ст. 6
Конституції, що закріплювала керівну роль КПРС у радянському суспільстві.
Комітет Конституційного нагляду перейменований у Конституційний Суд УРСР,
що обирається Верховною Радою УРСР на 10 років з числа фахівців в області
права в складі Голови, заступника Голови і 23 членів Суду.
18 квітня 1991 р. був прийнятий Закон „Про внесення змін у п. 4 ст. 118
Конституції Української РСР”, відповідно до якого Голова Ради Міністрів УРСР
був перейменований у Прем'єр-міністра УРСР.
21 травня 1991 р. був прийнятий Закон „Про зміни і доповнення
Конституції УРСР у зв'язку з удосконалюванням системи державного
управління”, відповідно до якого глава 13 Конституції „Рада Міністрів УРСР”
була перейменована в „Кабінет Міністрів УРСР”.
 15

5 липня 1991 р. був прийнятий Закон „Про введення посади Президента

УРСР”, відповідно до якого була заснована посада Президента України,
Конституція доповнювалася главою 12-1 „Президент Української РСР”. У Законі
вказувалося, що Президент є вищою посадовою особою Української держави і
главою виконавчої влади, його повноваження визначаються Конституцією УРСР.
19 червня 1991 р. був прийнятий Закон „Про внесення змін і доповнень у
Конституцію Української РСР”, відповідно до якого Конституція доповнювалася
главою 7-1 „Кримська Радянська Соціалістична Республіка”. Закріплювалися
повноваження Кабінету Міністрів УРСР, місцевих Рад народних депутатів,
виконавчих комітетів місцевих Рад.
5 листопада 1991 р. Законом „Про зміни і доповнення Конституції
Української РСР” вносилися зміни в розділ, присвячений прокуратурі. Ст. 162
Конституції викладалася в наступній редакції: „Вищий нагляд за дотриманням і
правильним застосуванням Законів Кабінетом Міністрів України,
міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами
державного управління і контролю, Урядом Кримської Автономної Радянської
Соціалістичної Республіки, місцевими Радами народних депутатів, їх
виконавчими і розпорядчими органами, військовими частинами, політичними
партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами,
установами й організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості і
приналежності, посадовими особами і громадянами здійснюється Генеральним
прокурором України і підлеглими йому прокурорами”.
14 лютого 1992 р. був прийнятий Закон України „Про внесення змін і
доповнень у Конституцію Української РСР”, відповідно до якого вносилися
зміни і доповнення в глави III, V і VII Конституції. Глава III одержала
найменування „Державний і територіальний устрій України”, глава V – „Органи
законодавчої і виконавчої влади України”, глава VII – „Україна - незалежна
держава”. Закон значно розширював повноваження Верховної Ради України і
Президента України.
 16

17 червня 1992 р. був прийнятий Закон „Про внесення змін у статтю 149
Конституції України”, відповідно до якого ст. 149 викладена в наступній
редакції: „Судами України є Верховний Суд України, обласні суди, Київський
міський суд, міжрайонні (окружні) суди, районні (міські) народні суди. Вищий
судовий контроль за судовою діяльністю судів республіки здійснюється
Верховним Судом України. Організація і порядок діяльності судів України
визначаються Законами України”.
27 жовтня 1992 р. прийнятий Закон „Про внесення змін і доповнень у
Конституцію України”, відповідно до якого частина перша ст. 116 Конституції
викладена в наступній редакції: „Кабінет Міністрів України утворюється в складі
Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем’єр-міністра
України, міністрів України, міністра Кабінету Міністрів України, голів Служби
безпеки України, Правління Національного банку України, Фонду державного
майна України, Антимонопольного Комітету України, Державного Комітету зі
справ охорони державного кордону України і Державного митного комітету
України”.
27 жовтня 1992 р. прийнятий Закон „Про внесення змін і доповнень у статті
104, 114-5 і 114-9 Конституції України”, відповідно до якого Верховна Рада
України правомочна приймати рішення, якщо на засіданні присутні не менш 2/3
від фактичного числа народних депутатів України, повноваження яких визнані і
не припинені у встановленому законом порядку.
Під впливом Декларації про державний суверенітет України і
конституційних змін у другій половині 1990 року розгортаються бурхливі
політичні події що завершуються так званою „революцією на граніті”
(масштабний студентський страйк). У результаті - відставка Голови Ради
Міністрів і створення першої Конституційної комісії. Це був початок активної
конституційно-проектної роботи різними офіційними й ініціативними робочими
групами, підготовки індивідуальних конституційних проектів.
15 травня 1991 р. Голова Конституційної комісії (Голова Верховної Ради)
Л.М. Кравчук доповідає на сесії Верховної Ради Концепцію нової Конституції
 17

Української РСР, що передбачає утворення президентської республіки.

Концепція була схвалена Верховною Радою 19 червня 1991 р. Однак, уже 5
липня приймається Закон „Про Президента Української РСР”, що фактично
відступив від схваленою Концепцією форми президентської республіки і, у
всякому разі, хронологічно виступив початком гострої дискусії про форму
правління - радянської (з історично апробованою вертикаллю), парламентської
або президентської. Подібна альтернатива в Росії була не тільки предметом
політичних дискусій, але історично зумовила „випробування сил”
конфронтуючих політичних груп, що привело до драматичної осені 1993 року,
фактично - до передумов державної війни.
24 серпня 1991 р. (після невдалого державного перевороту в Москві)
Верховна Рада України приймає Акт проголошення незалежності України, що
оголосив про створення „самостійної української держави – України”. У
змістовній єдності з Декларацією про державний суверенітет це було
конституційне оформлення незалежної держави. 1 грудня 1991 р. народ
підтвердив Акт проголошення незалежності України, адже понад 90% учасників
референдуму висловилися за незалежність України.
1 липня 1992 р. Верховною Радою приймається Постанова „Про проект
нової Конституції України”, що був схвалений і винесений на всенародне
обговорення. Його вплив на наступні проектні варіанти був настільки великим,
що „Голос України” (14 травня 1992 р.) небезпідставно назвав його „Проект, що
став Конституцією”. Проект Конституції 1992 р. відрізнявся демократичністю
змісту, навіть певним демократичним романтизмом, особливо з проблем
відносини держави і суспільства, номенклатури прав людини, особливо в
соціальній та економічній сфері. Публічне (всенародне) обговорення проекту
проходило протягом майже півроку (із середини липня до 1 грудня 1992 р.). У
ньому взяли участь і західні експерти, критичне відношення яких було звернено
насамперед до „розмитості” форми правління в проекті. У результаті розвитку
політико-правової ситуації проект після доробки явно схилявся до
парламентсько-президентської республіки. В його обговоренні брало участь
 18

близько 200 тисяч громадян, 134 місцевих Ради різних рівнів, 118 об'єднань
громадян і близько 3 тисяч трудових колективів, ряд наукових і навчальних
закладів, державних органів. За даними робочої групи було зафіксовано 47320
пропозицій і зауважень, з них 6 тисяч враховано.
У новому варіанті, що був представлений робочою групою у
Конституційну комісію після всенародного обговорення й експертних висновків
вітчизняних і закордонних фахівців 48 статей виключено, 188 - доопрацьовано,
30 - внесено нових, власне кажучи змінено майже 90% тексту проекту. Крім того,
здійснені структурні зміни, чотири з дев’яти розділів змістовно змінені, сім -
перейменовані, один - цілком виключений, а деякі його положення перенесені в
інші розділи, з'явилися нові розділ IV „Пряме народовладдя” і глава 20 „Основи
організації державної влади в областях (землях) і Республіці Крим”. У цілому,
якщо в раніше опублікованому проекті було, не вважаючи Преамбули, 10
розділів, 21 глава і 258 статей, то в новому варіанті відповідно: Преамбула, 13
розділів, 21 глава, 232 статті.
Весна 1993 р. для України була часом різкого загострення соціально-
економічної і політичної ситуації. Це був період, коли відповідно до
делегованого Верховною Радою України Урядові повноваження, видавалися
урядові Декрети, що фактично підміняли закони в економічній сфері і викликали
гостре невдоволення практично всіх прошарків населення, політиків нерідко
різної орієнтації. Природно, що в цих умовах спроби Уряду продовжити свої
надзвичайні повноваження не увінчалися успіхом. На цьому тлі ініціюється
повторне звернення до проекту Конституції, що характеризується як
відображення „авторитарних тенденцій”. Пропонується для прийняття
Конституції скликати З’їзд Рад, a на перехідний період прийняти
Конституційний Закон. Політичні події кінця 1993 р. - першої половини 1994 р.,
загострення протистояння законодавчої і виконавчої влади, фактична
самоліквідація Конституційної комісії, співголовами якої були Президент
України Л.М. Кравчук і Голова Верховної Ради України І.С. Плющ, призупинили
офіційну роботу над проектом Конституції.
 19

30 жовтня 1993 р. публікується ще один проект Конституції України,

підготовлений робочою групою на чолі з Головою Конституційного Суду
Л.П. Юзьковим. Якщо не звертатися до детального аналізу проекту, то в цілому
можна стверджувати, що проект був орієнтований на парламентсько-
президентську республіку з досить обмеженими повноваженнями Президента і
посиленням позицій Верховної Ради України. Цей проект також не вніс
кардинальних змін у процес підготовки Конституції, а Верховна Рада
переключилася з обговорення проекту на вирішення питань про порядок
прийняття Конституції: Верховною Радою України, спеціально утвореним для
цього органом, референдумом.
Офіційною датою поновлення конституційно-проектних робіт прийнято
вважати 10 листопада 1994 р. - день прийняття Постанови Верховної Ради
України „Про склад Комісії з розробки нової Конституції України
(Конституційної комісії)”. На відміну від Комісії Верховної Ради України, що
працювала з 24 жовтня 1990 р. до 1993 р., нова Конституційна комісія, як
зазначено в Положенні про неї, діяла в якості „тимчасової загальнодержавної
комісії”. Отже, вперше в практиці конституційно-проектних робіт була утворена
на паритетних засадах і затверджена Верховною Радою України Конституційна
комісія, яка складалася із представників усіх гілок влади, відомих учених і
суспільних діячів. У її складі – Президент України і Голова Верховної Ради
України, секретар комісії і 38 членів, з них 15 народних депутатів Верховної
Ради України і 15 осіб, призначених Президентом, Голова Конституційного
Суду, по два представники від Верховного Суду, Вищого арбітражного суду і
Генеральної прокуратури, один представник Автономної Республіки Крим.
Спочатку було створено сім секцій, при яких працювали наукові експерти, а в
травні 1995 р. утворена Робоча група Комісії. Саме ці організаційні структури
напрацювали II і III варіанти проекту Конституції.
Практично одночасно з Конституційною комісією і її Робочою групою
діяли Погоджувальна комісія, створена Конституційною комісією для розробки
Конституційного Договору між Верховною Радою України і Президентом
 20

України, а потім з цією же метою цю роботу продовжила Погоджувальна комісія

Верховної Ради.
Незважаючи на критичні зауваження в наукових і публіцистичних колах,
найбільш важливих позицій проекту, розбіжностей, які були виявлені у
парламенті і його комісіях, 8 червня 1995 р. Конституційний Договір між
Верховною Радою і Президентом України „Про основні засади організації і
функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період
до прийняття нової Конституції України” був підписаний і вступив в силу.
Визначення його ролі і значення для розвитку держави, конституційного процесу
в країні було неоднозначним, нерідко суперечливим, але безсумнівно, що
Конституційний Договір став частиною новітнього конституційного процесу в
Україні.

3.2. Підготовка і прийняття Конституції України – нормативної основи

конституційної реформи в Україні (1995 – 1996 р. р.)

Отже, 15 листопада 1995 р. проект Конституції України, підготовлений

Робочою групою, був переданий у Конституційну комісію, яка після додаткового
його доопрацювання, 11 березня 1996 р., схвалила цей проект і передала його 18
березня Верховній Раді України з додатком зауважень членів комісії. 2 квітня
Верховна Рада прийняла рішення про включення до порядку денного пленарних
засідань обговорення проекту Конституції України. 17 квітня почалося його
перше читання. У цьому зв'язку 19 квітня прийняте рішення про необхідність
утворення Тимчасової спеціальної комісії з доробки проекту Конституції, що
була утворена 5 травня. 28 травня проект в редакції Тимчасової спеціальної
комісії був опублікований у „Голосі України” і почався його розгляд та
обговорення, а 4 червня проект Конституції був прийнятий у першому читанні.
До прийнятого в першому читанні на проект надійшло 1932 пропозиції і
зауваження.
 21

19 червня почалося друге читання. З метою прискорення обговорення і

постатейного голосування Верховна Рада утворила робочі групи для
доопрацювання статей із проблем мови, символіки, власності, організації влади і
Автономної Республіки Крим.
27 червня і ніч з 27 на 28 червня були наповнені драматичними подіями, про
які докладно розповів на прес-конференції 1 липня тодішній Голова Верховної
Ради О.О. Мороз. В 9 годин 20 хвилин ранку 28 червня Конституція України
кваліфікованою більшістю голосів (315 депутатів) була прийнята. У зв'язку з
прийняттям Конституції Верховною Радою Президентом України визнаний
таким, що втратив силу Указ від 26 червня 1996 р. „Про проведення
всеукраїнського референдуму по питанню прийняття нової Конституції
України”.
Отже, подальший розвиток конституційної реформи в країні здійснюється
на основі й у напрямку забезпечення реалізації конституційних норм. Адже ще
при прийнятті Конституції було зрозумілим, що буде необхідним внесення змін
та доповнень, певне редагування тексту Конституції України. Так, наприклад, на
відміну від проектів у діючій Конституції України не визначений як джерело
конституційного права конституційний закон, тобто допускається тотожність
між Конституцією і конституційним законодавством. Це ж можна стверджувати і
стосовно, так званих, органічних законів. Фактично законодавець змушений
знайти і легально визначити критерії розмежування Конституції,
конституційних, органічних законів та звичайного законодавства. Одночасно з
цим в теорії і практиці конституційного права України виникає гостра
необхідність тлумачення конституційних норм Верховною Радою України, а
після утворення Конституційного Суду – цим органом.
Інший напрямок розвитку конституційної реформи – критичний аналіз
конституційних положень у процесі їх практичної реалізації на предмет науково-
теоретичної та прикладної обґрунтованості. З цієї точки зору зовсім не
виключається можливість підготовки і прийняття виправлень, змін і доповнень
 22

до Конституції України. Однак, незважаючи на можливість і необхідність змін

Конституції України в умовах її дії треба насамперед забезпечити її дотримання.
Здійснюючи конституційну реформу необхідно також врахувати, що
світовий конституційний досвід представляє велику палітру соціально-правових
інститутів захисту Конституції, що найчастіше одержують загальне
найменування „конституційного контролю (нагляду)”. Пошук і визначення
шляхів, методів, засобів захисту Конституції особливо важливо для країн, що
орієнтуються на створення демократичної правової держави з безумовним
визнанням верховенства права і вищої юридичної сили Конституції, це,
насамперед, ст. 8 Конституції України.
Крім того, плідною є думка, що захисником конституції є не тільки
інституціоналізована юрисдикція Конституційного Суду, а насамперед - самі
громадяни. Здається, що конституція не має гарантів. Конституція несе гарантії в
самій собі. Можна віднести до гарантій конституції „особливого виду”
міжнародні зв'язки. Ці уявлення заслуговують підтримки, але цього не можна
стверджувати по відношенню до України. А отже проблема сприйняття
Конституції України її громадянами і їхня готовність до її захисту - складна
задача сучасного етапу конституційної реформи.
Одночасно варто забезпечувати фактичну ефективність Конституції
України – соціальну, економічну, екологічну й ін. Захист Конституції України
означає не тільки відповідність соціальних дій змісту Конституції України, але і
досягнення фактичних корисних для суспільства наслідків, результатів, що
прямо або побічно визначені Конституцією.
Отже, прийняття і забезпечення Конституції України – важливий етап
вітчизняного державного будівництва, але ні у якому разі не завершення
конституційної реформи в Україні. Це тим більш важливо підкреслити, що
досить розповсюдженими і небезпечними для конституційного будівництва є
уявлення у відповідності до яких відбувається ототожнення реформи із
прийняттям Конституції України і її дотриманням.
 23

3.3. Новеллізація конституційного поля України, підготовка змін у

Конституцію України, формування політико-правової системи українського
конституціоналізму (сучасний етап) (1996 – 2015 р.р.)

Першою реальною акцією по оновленню Конституції України став

всеукраїнський референдум за народною ініціативою, проголошений
Президентом України 15 січня 2000 р. На референдум було запропоновано шість
питань, два з яких Конституційний Суд України визнав неконституційними – про
недовіру Верховній Раді України 14 скликання й у зв'язку з цим доповнення до
Конституції України про вираження недовіри Верховній Раді України на
всеукраїнському референдумі, що дає підставу Президентові України для
розпуску Парламенту, і про прийняття Конституції України на референдумі.
Комісія Ради Європи „За демократію через право” (Венеціанська комісія)
не тільки підтримала рішення Конституційного Суду України, але висловила
сумнів у відношенні правових основ референдуму на даній стадії реформування
Конституції України і збереження балансу повноважень між Президентом і
Парламентом у результаті референдуму. Указом Президента від 29 березня 2000
р. ці питання були виключені.
Чотири питання, що залишилися для винесення на референдум це: 1) про
дострокове припинення Президентом України повноважень Верховної Ради
України, якщо протягом місяця не сформована постійно діюча парламентська
більшість; 2) про обмеження депутатської недоторканності; 3) про зменшення
загальної чисельності народних депутатів; 4) про формування двопалатного
парламенту. Загалом вони одержали підтримку більше 70% громадян. Хоча, на
превеликий жаль, згадані відповіді на питання практично не визначали
майбутній зміст відповідного закону, а лише констатували позицію громадян,
„лише... суспільна думка українців”, як говорив після референдуму Президент
України.
Після референдуму виникла проблема реалізації його результатів.
Юридичну сторону реалізації результатів референдуму визначив
 24

Конституційний Суд України, який вказав, що прийняті референдумом питання є

„обов'язковими для розгляду й ухвалення рішення в порядку, визначеному
Конституцією України і законами України”. Крім цього, Генеральний секретар
Ради Європи, членом якої є Україна, керуючись висновками Венеціанської
комісії, попередив, що „ми сприймемо тільки ті зміни Конституції, що будуть
прийняті тільки конституційним шляхом”. Це підтверджується Рекомендаціями
ПАСІ 1451 (2000) у відношенні реформи інститутів влади в Україні.
Конституційна процедура, про яку йде мова, передбачає, що Президент
України або не менш як третина народних депутатів України від
конституційного складу Верховної Ради України, за результатами референдуму
подають законопроект у Верховну Раду України, яка попередньо схвалює його
більшістю свого конституційного складу. Він вважається прийнятим, якщо на
наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не
менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.
Передумовою для розгляду законопроекту є висновок Конституційного Суду
України щодо відповідності законопроекту вимогам ст. ст. 157 і 158 Конституції
України.
Щодо другого питання референдуму, а саме депутатської недоторканності,
то варто зауважити, що мова йде не про відмову від інституту депутатської
недоторканності, а про її обмеження, визначення її нового змісту при збереженні
гарантій депутатської діяльності. Тому замість частини 3 ст. 80 Конституції
України можна запропонувати її змінену редакцію та дві нових частини:
„Народний депутат України може бути затриманий по підозрі в здійсненні
злочину тільки у випадку його затримання на місці здійснення злочину.
Про взятті під варту народного депутата України, проникненні в його
житло або в інше володіння, проведення в них огляду або обшуку, накладення
арешту на телеграфну або іншу кореспонденцію посадова особа, що
уповноважена за законом приймати відповідне рішення, зобов'язана негайно
(протягом робочого дня) докладно інформувати Верховну Раду України про
підстави і результати процесуальних дій, що проведені у відношенні народного
 25

депутата, а також повідомити у випадку затримання народного депутата його

родичів.
Верховна Рада України під час сесій у позачерговому порядку (протягом
робочого дня) заслуховує й обговорює інформацію відповідної посадової особи і
може прийняти рекомендаційну постанову. У поза сесійний час інформація
представляється Голові Верховної Ради України або у випадку його відсутності -
заступникам, що вирішують питання про необхідність скликання позачергового
засідання Верховної Ради України”.
Окремими є проблеми, що були сформульовані в третьому і четвертому
питаннях референдуму – щодо депутатського складу і структури Верховної Ради
України. Вирішення цих проблем вимагає спеціальних концептуальних і
законопроектних розробок, не говорячи про необхідність зміни 38-ми статей
Конституції. До того ж, треба визнати, що це надзвичайно складна і
відповідальна справа і сьогодні деякі політики і юристи висловлюють
побоювання, що із появою у Верховній Раді другої палати можуть посилитися
сепаратистські настрої, загостритися протиріччя між регіонами, ускладнитися
законодавчий процес, збільшитися фінансові й інші витрати.
Розглядаючи цей етап конституційної реформи не можна не згадати Указ
Президента України „Про внесення на всенародне обговорення проекту Закону
України „Про внесення змін до Конституції України” від 6 березня 2003 року,
найбільш істотними положеннями якого були: 1) запровадження в Україні
двопалатного парламенту та визнання верхньої палати виразником інтересів
регіонів; 2) зменшення кількості народних депутатів; 3) пряме прийняття
найбільш важливих законів всенародним референдумом; 4) прийняття Законів
України „Про Верховну Раду України”, „Про Регламент Верховної Ради
України”, „Про тимчасові спеціальні, тимчасові слідчі та спеціальну тимчасову
слідчу комісію”, „Про депутатські фракції”, „Про парламентську більшість”,
„Про парламентську опозицію”; 5) анулювання абсолютної депутатської
недоторканості та встановлення реальної відповідальності народних депутатів;
6) запровадження інституту народної законодавчої ініціативи у відповідності до
 26

якого певна кількість громадян України мали б право ініціювати прийняття чи

припинення дії закону; 7) спрощення процедури проголошення всеукраїнського
референдуму за народною ініціативою і т. д.
Всім добре відомо, що 8 грудня 2004 року було прийнято Закон України №
2222 - ІV „Про внесення змін до Конституції України”, головні положення якого
набрали чинності 1 січня 2006 року. Даний Закон України вніс суттєві зміни
щодо розподілу повноважень між Президентом, Верховною Радою та Кабінетом
Міністрів України, а також щодо переходу до найбільш поширеної у
демократичних країнах Європи парламентсько-президентської республіки. Хоча
зміст ст. 5 Конституції (як і інших, які знаходяться в Розділі 1 Конституції
України) не змінився.
Не можна обминути увагою і Рішення Конституційного Суду України „У
справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо
відповідності Конституції України (конституційності) Закону України „Про
внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року № 2222 – ІV
(справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України)” від
30 вересня 2010 р. № 20-рп / 2010 р. відповідно до якої Конституційний Суд
України у мотивувальній частині посилається чомусь на власне Рішення від 14
грудня 2000 року № 15 – рп /2000, а у резолютивній – вирішує, що „Згідно з
частиною другою статті 70 Закону України „Про Конституційний Суд України”
покласти на органи державної влади обов’язок щодо невідкладного виконання
цього Рішення стосовно приведення нормативно-правових актів у відповідність
до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до
внесення змін Законом України „Про внесення змін до Конституції України” від
8 грудня 2004 року № 2222 – ІV, не пояснюючи які саме нормативно-правові
акти і у якому напрямку треба приводити у відповідність.
З приводу зазначеного хотілося б зазначити, що потенціал конституційної
юстиції не безмежний. Зокрема, будучи не тільки органом, що здійснює
конституційне правосуддя, але конституційним органом держави, конституційна
юстиція має обмежену компетенцію, яку німецькі юристи називають „пасивною”
 27

у тому розумінні, що конституційна юстиція діє за принципом субсидіарності у

відношенні судів загальної юрисдикції, конституційне провадження не може
бути ініційовано органом конституційної юстиції, її рішення мають негативний
характер – анулювання, а не розпорядження.
Беззаперечно, що не можна не згадати Закон України „Про внесення змін
до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів
України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки
Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”, попередньо
схвалений Верховною Радою України 19 листопада 2010 р., від 1 лютого 2011 р.,
№ 2952-VI, згідно якого строк повноважень народних депутатів України,
Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим,
місцевих рад та сільських, селищних, міських голів був визначений у п’ять років
та встановлено, що чергові вибори до Верховної Ради України, Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, сільських, селищних, міських, районних, обласних
рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня
п'ятого року повноважень, чергові вибори Президента України проводяться в
останню неділю березня п'ятого року повноважень, у зв’язку з чим розділ XV
„Перехідні положення” було доповнено пунктами 15 і 16.
Загалом конституційна реформа та витікаючи з неї інші реформи є вкрай
необхідними для подальшого динамічного поступу Української держави.
Конституційна реформа, відповідно до коаліційної угоди депутатських фракцій
2014 року, має бути спрямована на досягнення європейської якості життя
громадян України, подолання бідності, розбудову конкурентоспроможної
економіки, сталого розвитку суспільства, встановлення сприятливих умов для
ведення бізнесу, зниження безробіття та створення нових робочих місць,
здобуття енергонезалежності, розвиток громадянського суспільства та
гарантування свободи слова, боротьбу з корупцією та відновлення правосуддя,
розвиток освіти і науки, культури та духовності. Основою реформи стане
реалізація Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.
 28

Один із розділів Конституційної угоди 2014 року присвячений

конституційній реформі. З метою її реалізації переш за все передбачається
створення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України (далі – ТСК)
для підготовки узгоджених Коаліцією змін до Конституції України. ТСК має
діяти на засадах відкритості, гласності, професіоналізму, науковості,
колегіальності та незалежності у прийнятті рішень. Персональний склад ТСК
формуватиметься з урахуванням принципу пропорційного представництва
депутатських фракцій у Верховній Раді України, при цьому переважну більшість
у ТСК матимуть представники Коаліції. До участі у роботі ТСК будуть залучені
Президент України, Кабінет Міністрів України, та експерти у галузі
конституційного права. Тимчасова спеціальна комісія Верховної Ради України
готує узгоджений законопроект про внесення змін до Конституції України з
урахуванням висновків Венеційської комісії.

4. Головні напрямки конституційної реформи в Україні

4.1. Парламентська реформа в Україні

На жаль, концепції парламентської реформи, тобто нормативно-правового
акту, який би передбачав осмислену та послідовну систему дій і заходів у цьому
напрямку, прийнято не було. Але коли йдеться про неї, насамперед згадують
всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р. на який було винесено 4 питання і
які уже аналізувались у лекції.
До того ж, як відомо, ступінь розвитку парламентаризму в кожному
суспільстві віддзеркалює рівень його цивілізованості і демократії. Практично для
всіх постсоціалістичних країн характерними є нестабільність державної влади і
громадянського суспільства, особливо парламентських інститутів, значна
залежність парламенту від інших гілок влади або й відкрите протистояння між
ними. На жаль, не є сьогодні винятком у цьому плані і наша держава.
Але завдання полягає у тому, щоб український парламент, маючи
відповідні конституційні передумови, набув усіх ознак сучасного парламенту. І
 29

саме в цьому – ключовий момент парламентської реформи, яка як складова

комплексної конституційної реформи покликана з урахуванням світового досвіду
і національного менталітету населення України створити досконалі політичні та
юридичні механізми реалізації загальних засад демократичного конституційного
ладу України, привести у повну відповідність з ними правовий статус
українського парламенту.
Повноцінний статус Верховної Ради України як єдиного органу
законодавчої влади в умовах реалізації принципу поділу державної влади,
зрозуміло має ґрунтуватися виключно на конституційних засадах. То ж
необхідним і невідкладним вбачається внесення змін до Конституції України, у
межах парламентської реформи, а саме.
1. Визнання та реальне забезпечення одним з головних напрямків
діяльності українського парламенту процесу приведення законодавства України
до вимог Основного Закону України.
2. Подальшу гармонізацію українського законодавства із законодавством
Європейського Союзу. Основним документом у цьому відношенні для України, є
Угода про асоціацію України та Європейського Союзу.
3. Прийняття Закону України „Про Верховну Раду України”, особливо з
огляду на ч. 2 ст. 19 та п. 21 ч. 1 ст. 92 Конституції України.
4. Прийняття Закону України „Про тимчасові спеціальні, слідчі та
спеціальну тимчасову слідчу комісію”.
5. Прийняття нового Закону України „Про Рахункову палату”, де було б
зазначено, що вищий контроль за формуванням бюджету, виконанням
прибуткової частини Державного бюджету України та використанням
бюджетних коштів здійснює Рахункова палата. Загалом, назріла необхідність,
розробити і прийняти закон „Про парламентський контроль та контрольну
діяльність Верховної Ради України”.
6. Посилення впливу Верховної Ради України на формування тих чи інших
структур виконавчої влади, забезпечення зміни системи центральних органів
виконавчої влади лише шляхом прийняття відповідного закону.
 30

7. Перенесення на рівень комітетів основної роботи по доопрацюванню й

узгодженню спірних питань, що сприятиме більш ефективній роботі парламенту
під час пленарних засідань. До того ж, необхідно врахувати, що в ряді
зарубіжних країн система парламентських комітетів сформована відповідно до
системи міністерств. Загалом прийшов час і є нагальна необхідність прийняти
новий Закон України „Про комітети Верховної Ради України”.
8. Прийняття Законів України „Про нормативно-правові акти в Україні”,
„Про закони та законодавчу діяльність”, „Про місцеві референдуми”, „Про
народну законодавчу ініціативу”.
9. Зменшення конституційного складу Верховної Ради України до триста
народних депутатів України, оскільки стабільно зменшується кількість виборців
в Україні.
10. Позбавлення народних депутатів України абсолютної депутатської
недоторканості.
11. Утворення двопалатної структури парламенту, за для забезпечення
представництва у Верховній Раді України адміністративно-територіальних
одиниць.
Таким чином, успішне вирішення зазначених та інших актуальних проблем
парламентської реформи – одна із важливих умов розбудови України як
демократичної і правової держави.

4.2. Адміністративна реформа в Україні

Під адміністративною реформою розуміється система політико-правових

заходів, сутність яких у структурних, функціональних, організаційних та інших
удосконаленнях, насамперед у сфері виконавчої влади, з метою перетворення її з
владно-репресивного механізму на організацію, що служить суспільству, і
створення на цій основі ефективної системи державного управління.
Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне
полягає в обов’язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що диктуються
 31

умовами суспільного розвитку. Потреби в таких змінах найбільш наочно

заявляють про себе у кризові періоди, коли системи державного управління не
можуть забезпечити ефективності управлінського впливу, не встигаючи
адекватно реагувати на трансформацію соціально-економічних відносин.
У близькому до цього стані перебуває нині система державного управління
України. Однією з її слабких моментів є те, що вона еклектично поєднала в собі,
по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби; по-друге, нові
інститути, що вже сформувались у період становлення незалежності України.
Конфліктуючи між собою, вони роблять управлінську систему суперечливою,
незавершеною, громіздкою та важкодоступною. Таким чином, існуюча система
державного управління у багатьох випадках стала гальмом у проведенні
соціально-економічних реформ.
Реагуванням на таке становище є низка нормативних документів щодо
реформування системи державного управління. Так, постанова Верховної Ради
України від 13 червня 1995 р. „Про розробку проекту Закону України щодо
структури виконавчої влади”, у п. 2 містила доручення Комісії Верховної Ради
України з питань правової політики і судово-правової реформи розробити проект
Концепції адміністративної реформи.
Указ Президента України від 7 липня 1997 р. „Про Державну Комісію з
проведення в Україні адміністративної реформи” і „Положення про Державну
комісію з проведення в Україні адміністративної реформи”, затверджене Указом
Президента України від 2 жовтня 1997 р. зазначали, що комплексна
адміністративна реформа має радикально змінити систему державного
управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з визначних
чинників економічних та соціальних реформ.
Указ Президента України від 22 липня 1998 р. „Про заходи щодо
впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, передбачав
покласти в основу здійснення реформування системи державного управління
основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розробленої
Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.
 32

„Положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів

виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і державної служби”,
затверджене Указом Президента України від 10 вересня 1998 р., визначало, що
група створена для організації реалізації положень Концепції адміністративної
реформи в Україні в частині проведення реформи місцевих органів виконавчої
влади, органів місцевого самоврядування та державної служби.
Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи
державного управління, що забезпечить становлення України як
високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим
рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати
впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи
державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним
же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам12.
Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачалася така
послідовність заходів, згідно якої на першому етапі мали реформуватися Кабінет
Міністрів України, система центральних органів виконавчої влади та державна
служба. Згодом реформовані центральні органи повинні були продовжувати
подальшу роботу щодо вдосконалення системи державного управління, в тому
числі змінювати методи та організацію діяльності. Перший етап розраховувався
на два роки, але він не завершився і досі.
Якщо прослідкувати реальні кроки щодо реалізації адміністративної
реформи, то перш за все слід визначити, що проект закону „Про Кабінет
Міністрів України” сім разів приймався Верховною Радою України, і рівно
стільки ж до нього застосовувалося право вето з боку глави держави. Він усе ж
був прийнятим 16 травня 2008 року №279-VI, але уже 7 жовтня 2010 року
№2591-VI з’явився новий Закон України „Про Кабінет Міністрів України”. При
цьому величезні сумніви викликає легітимність його прийняття.
Тож, враховуючи усе вище викладене, можна висловити ряд пропозицій

12
Державна комісія з проведення в Україні Адміністративної реформи. Концепція адміністративної реформи в
Україні. – К.: 1998. – С. 3.
 33

щодо продовження адміністративної реформи. А саме.

1. При формуванні наступних урядів в Україні бажано забезпечувати новий
підхід в персональному відборі осіб на членство в Кабінеті Міністрів України. В
уряд повинні призначитися особи, які мають чітку політичну програму дій щодо
певного сектора державного управління, ініціативність та достатню мужність для
відстоювання своїх поглядів і впровадження їх у життя.
2. Для реального прискорення адміністративної реформи є доцільним
призначення міністра „без портфеля” з питань адміністративної реформи. Тобто
має бути визначений вільний від інших функцій член Кабінету Міністрів
України, який буде ініціювати в уряді та парламенті питання реалізації
конкретних заходів щодо проведення адміністративної реформи, координувати
ці процеси та нести політичну відповідальність за її проведення.
3. Для підвищення ефективності діяльності Кабінету Міністрів України є
раціональним вдосконалення діяльності урядових комітетів. Для цього необхідно
залучати до складу урядових комітетів лише членів уряду, при кожному
урядовому комітеті утворити окремий підрозділ Секретаріату Кабінету
Міністрів.
4. Необхідно продовжити роботу щодо подальшої реорганізації
Секретаріату Кабінету Міністрів України, з тим щоб усунути дублювання в
діяльності Секретаріату уряду та діяльності міністерств і інших центральних
органів виконавчої влади.
5. У Регламенті Кабінету Міністрів необхідно продовжити чітке
регулювання процедури прийняття рішень уряду, при цьому важливо щоб
проекти актів уряду готувалися, як правило, в міністерствах.
6. Принципово важливо, щоб усі органи виконавчої влади були
підпорядковані Кабінету Міністрів України або безпосередньо, або через
підпорядкування окремому члену уряду.
7. Уже давно йдеться про необхідність оновлення Закону України „Про
місцеві державні адміністрації”.
8. Є неприпустимим положення передбачене ч. 4 ст. 118 Конституції
 34

України за якого „Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на

посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету
Міністрів України”, оскільки місцеві державні адміністрації є складовими
частинами системи державної виконавчої влади і мають призначатися вищим
органом цієї системи.
9. Необхідно прискорити роботу щодо законодавчого акта, яким
регулюватимуться, адміністративно-процедурні відносини, мається на увазі
Адміністративно-процедурний кодекс.
10. Є нагальна необхідність у прийняття Закону України „Про
територіальний устрій України”.
При цьому впроваджуючи всі ці заходи потрібно неухильно дотримуватися
Конституції України і впроваджувати всі новації у легітимній формі.

4.3. Судова-правова реформа в Україні

Ідеологія перетворення нашої держави на правову викладена у прийнятій

Верховною Радою України 28 квітня 1992 року „Концепції судово-правової
реформи в Україні”, яка відіграла в цілому позитивну роль як у визначенні
основних напрямків реформування судів, так й у встановленні кола проблем, що
є супутніми і без вирішення яких неможливе становлення судової влади як
самостійної гілки державної влади13.
Значним кроком у практичному здійсненні судової реформи стало
прийняття 15 грудня 1992 р. Закону України „Про статус суддів”. Він встановив
ефективні юридичні і матеріальні гарантії незалежності суддів, які вперше
отримали правовий захист від тиску з боку виконавчої і законодавчої гілок
влади. Згодом було прийнято ще низку нормативних актів, спрямованих на
проведення судової реформи. Серед них Закони України „Про органи
суддівського самоврядування”, „Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну
атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів”, які мали значний вплив на

13
Концепція судово-правової реформи в Україні // Голос України. – 1992. – 12 серпня. - № 152. – С. 4 – 5.
 35

становлення судової влади в Україні.

Розробка та прийняття необхідних законів вимагали значних витрат у часі,
і якщо для прийняття Закону України „Про Конституційний Суд України”
вистачило трьох з половиною місяців з моменту прийняття Конституції України,
то для прийняття Закону „Про судоустрій України” було недостатньо і п’яти
років. У зв’язку з чим до чинного на той час Закону України „Про судоустрій”,
прийнятого ще в червні 1981 року, терміново, 21 червня 2001 р., були внесені
зміни і доповнення, які у депутатсько-журналістських колах отримали назву
„мала судова реформа”. Але ці зміни не зняли з порядку денного необхідність
прийняття нового закону, що і відбулося 7 лютого 2002 р. Упродовж цього
нещодавно був прийнятий Закон України „Про судоустрій і статус суддів” від 7
липня 2010 року № 2453-VI. При цьому необхідно визнати, що якщо між змістом
змін, внесених 21 червня 2001 р., і змістом Закону України „Про судоустрій
України” від 7 лютого 2002 р. не було очікуваної послідовності та наступності,
то Закони України „Про судоустрій України” від 7 лютого 2002 р. та „Про
судоустрій і статус суддів” від 7 липня 2010 р. можна визнати системними,
логічно послідовними.
Однак судово-правова реформа не може не зачіпати всіх елементів
інституційної підсистеми правової системи, у тому числі порядку організації та
діяльності правоохоронних органів. Тобто реформування суду як
найважливішого елементу побудови демократичного громадянського суспільства
нерозривно поєднано з реформою пов’язаних з ним правових секторів держави:
прокуратури, досудового слідства, органів юстиції, адвокатури, нотаріату, тощо.
Враховуючи це можна зазначити такі найважливіші напрямки судово-правової
реформи.
Це, насамперед:
1. Внесення змін до розділу 8 „Правосуддя” Конституції України у
напрямку більш систематичного врегулювання та охорони суспільних відносин у
зазначеній сфері та його редагування відповідно до назви „Судова влада”. У
всякому іншому випадку не зрозумілою стає сутність ст. 131 Конституції
 36

України присвяченої Вищій Раді юстиції, яка не здійснює правосуддя 14.

2. Започаткування судів у справах неповнолітніх (ювенальних) та інших
спеціалізованих судів (соціальних, трудових).
3. Утвердження і забезпечення права індивідуальних суб'єктів, юридичних
осіб на безпосереднє звернення за захистом своїх конституційних прав у
Конституційний Суд України, тобто запровадження інституту конституційної
скарги, як досить ефективного засобу захисту прав людини, що застосовується
конституційною юстицією багатьох сучасних держав (Австрія, Албанія, Андора,
Угорщина, Грузія, Іспанія, Корея, Мальта, Росія, ФРН, Чехія, Швейцарія), у
деяких країнах (Австрії, ФРН) - за умови використання інших способів
правового захисту, тобто субсидіарно.
4. Створення органів досудового слідства, визначення їх правового статусу,
чітке розмежування повноважень між органами, які проводять оперативно-
розшукову діяльність та досудове слідство.
5. Чітке визначення у законодавстві статусу адвокатури. Зміцнення
гарантій статусу та діяльності державної адвокатури, утворення Національної
палати адвокатів України, єдиного Реєстру адвокатів.
6. Розробка нового закону про нотаріат. Об’єднання усіх нотаріусів в
Українську нотаріальну палату15.
Отже, судово-правова реформа, завершивши один етап, має перейти до
наступного. Цей етап потребує науково-теоретичного осмислення нового
законодавства, практики його застосування, з тим, щоб черговий етап судово-
правової реформи мав міцне наукове підґрунтя і сприяв би подальшому
забезпеченню прав особи на справедливий, незалежний і неупереджений суд16.
14
В.Я. Тацій. Судова реформа: стан та перспективи розвитку // Реформування судових і правоохоронних органів
України: проблеми та перспективи: матеріали наук-практ. конф. 14 травня 2010 р. / ред. колегія: В.В. Сташис
(голов. ред.), В.І. Борисов (заст. голов. ред) та ін. – Х.: Одісей, 2010. – С. 166 – 170.
15
Рекомендації науково-практичної конференції „Реформування судових і правоохоронних органів України:
проблеми та перспективи” // Реформування судових і правоохоронних органів України: проблеми та перспективи:
матеріали наук-практ. конф. 14 травня 2010 р. / ред. колегія: В.В. Сташис (голов. ред.), В.І. Борисов (заст. голов.
ред) та ін. – Х.: Одісей, 2010. – С. 445 – 449.
16
Рекомендації науково-практичної конференції „Реформування судових і правоохоронних органів України:
проблеми та перспективи” // Реформування судових і правоохоронних органів України: проблеми та перспективи:
матеріали наук-практ. конф. 14 травня 2010 р. / ред. колегія: В.В. Сташис (голов. ред.), В.І. Борисов (заст. голов.
ред) та ін. – Х.: Одісей, 2010. – С. 445 – 449.
 37

4.4. Муніципальна реформа в Україні

Щодо муніципальної реформи, то ряд вчених вважають її окремим

напрямком конституційної реформи. Але у зв’язку з тим, що відсутня Концепція
муніципальної реформи, яка б передбачала послідовність її здійснення, а також
нормативно-правова основа – вести мову про неї, як про факт дійсності, є дещо
передчасним.
Її завданням є побудова в Україні демократичної системи місцевого
самоврядування, що забезпечить територіальним громадам право самостійно
вирішувати на основі Конституції та законів України питання місцевого
значення, а тому є сенс зазначити наступне.
Після майже двадцятирічного періоду становлення і розвитку в незалежній
Україні системи місцевої публічної влади сьогодні, на жаль, доводиться
констатувати її неефективність. Попри значні зрушення у напрямі
конституювання місцевого самоврядування, воно все ще не здатне в силу різних
причин виконувати ті завдання, що на нього покладені. У цій сфері існує низка
проблем як економічного, політичного, так і суто юридичного характеру, котрі,
як видається, можна розв’язати лише у комплексі. Засобом комплексного
вирішення цих проблем є започатковані в Україні реформи, передусім –
адміністративна, муніципальна, а в найближчому майбутньому - і реформа
територіального устрою.
Але, насамперед, варто визнати, що на сьогодні чинні конституційні норми
не тільки не сприяють подальшому розвитку місцевого самоврядування, але й
певною мірою його стримують. Причини ж недостатньої ефективності
місцевої публічної влади, як видається, частково закладені у самій її
конституційній моделі. А саме:
1. Конституція України закріпила своєрідний статус районних і обласних
рад: вони є представницькими органами, що представляють спільні інтереси
територіальних громад відповідного району чи області. Населення ж району та
 38

області громадами не визнаються, а відтак правом на самоврядування не

володіють. Вказані представницькі органи, таким чином, утворюють так званий
вторинний (похідний) рівень самоврядування, який умовно можна назвати
регіональним і статус якого, належним чином, не врегульований.
2. І на базовому, і на регіональному рівнях самоврядування існують
проблеми, вирішення яких є умовою подальшої децентралізації влади та
розвитку місцевого самоврядування. На базовому рівні це, передусім, відсутність
належного рівня ресурсного забезпечення місцевого самоврядування (його
матеріальної і фінансової основ) та невизначеність територіальної основи
місцевого самоврядування.
3. Чинна Конституція України закріпила визначальні положення щодо
матеріальної та фінансової самостійності місцевого самоврядування. Так, вона
передбачила існування комунальної власності як окремої форми публічної
власності, а також місцевих бюджетів. Проте реалізація вказаних конституційних
норм істотно ускладнена. Попри існування об’єктивних економічних чинників
недостатнього ресурсного забезпечення місцевого самоврядування варто
привернути увагу й до формально-юридичної сторони вирішення цієї проблеми.
На жаль, конституційне положення щодо права громади управляти комунальною
власністю залишилось законодавчо незабезпеченим (відповідний Закон досі не
прийнято). Поряд із цим не вдається децентралізувати бюджетну систему та
реалізувати задекларований в Бюджетному кодексі України принцип
формування бюджетів „знизу – вверх” як мінімум із двох причин. Першою із них
є недостатність фінансових ресурсів територіальних громад для самостійного
формування місцевих бюджетів. Крім цього, існування в Україні великого числа
територіальних громад (близько 30 тисяч) значно ускладнює процес розрахунку
такої великої кількості місцевих бюджетів. Можливим виходом з окресленої
ситуації може стати укрупнення територіальних громад, що передбачає процес їх
об’єднання.
4. Невизначеною залишається територіальна основа місцевого
самоврядування, що уже зазначалось. Враховуючи передбачені Конституцією
 39

України складові територіального устрою України (Автономна Республіка Крим,

області, райони, міста, райони в містах, селища, села) та її положення щодо
визначення місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що здійснення
місцевого самоврядування охоплює лише межі населених пунктів. Питання про
те, під чиєю юрисдикцією повинна перебувати територія між населеними
пунктами, залишається відкритим. Вирішення цієї проблеми можливе шляхом
закріплення базової територіальної одиниці – громади, що буде включати як
територію населеного пункту, так і визначені землі навколо нього. А відтак
передбачає внесення змін у ст. 133 Конституції України. Це дасть змогу, з одного
боку, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування (поширити його на
всю територію Української держави), з іншого, - укрупнити громади і
забезпечити їх самодостатність.
5. Щодо так званого регіонального рівня самоврядування (район і область),
необхідно наголосити, що недостатня ефективність його функціонування
спричинена відсутністю власних виконавчих органів у представницьких органів
цього рівня. Конституція України передбачила можливість створення лише
виконавчого апарату районної та обласної ради (ч. 4 ст. 141 Конституції
України). Згідно з чинним Законом „Про місцеве самоврядування в Україні” від
21 травня 1997 р. виконавчий апарат не здійснює управлінські функції, а
обмежує свою діяльність організаційним, правовим, інформаційно-аналітичним
та матеріально-технічним забезпеченням діяльності ради. Звідси – невиправдано
широкі повноваження місцевих державних адміністрацій, яким районні та
обласні самоврядні представницькі органи зобов’язані відповідно до закону
делегувати виконавчі функції місцевого самоврядування.
6. Фактично чинна система місцевої публічної влади реалізується через
систему політичного та економічного двовладдя: діють призначені з центру
державні адміністрації і обрані громадами місцеві органи влади. Це призводить
до труднощів у розмежуванні повноважень між органами державної виконавчої
влади та органами місцевого самоврядування. Вирішення вказаної проблеми
потребує внесення в Конституцію положення про можливість створення
 40

районними та обласними радами власних виконавчих органів. До того ж,

важливою для реформи системи місцевої публічної влади є ліквідація районної
державної адміністрації.
7 Доцільним є розробка і прийняття Муніципального кодексу України,
Законів України „Про комунальну власність”, „Про місцевий бюджет”.
Хотілося б зазначити, що запропоновані основні напрямки муніципальної
реформи частково перекликаються із тими, що були передбачені у Верховній
Раді України зареєстрованим проектом Закону України про внесення змін в
Конституцію України з питань місцевого самоврядування за №3207-1.
Принагідно зауважу, що саме із прийняттям цього Закону Український
парламент пов’язував набрання з 1 вересня 2005 р. чинності прийнятим Законом
„Про внесення змін до Конституції України”, що передбачив перерозподіл
повноважень між вищими органами державної влади. Оскільки законопроект
№3207-1 не був прийнятий до 1 вересня 2005 р., Закон про внесення змін до
Конституції України частково набув чинності з 1 січня 2006 р., а в іншій його
частині – з дня набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006
році.
В законопроекті щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування
пропонувалися наступні зміни: 1) ліквідація місцевих державних органів
виконавчої влади на рівні району (ст. 118 Конституції України); 2) введення
базової територіальної одиниці – громади (сільської, селищної, міської) (ст. 133
Конституції України); 3) доповнення відповідно до Європейської хартії
місцевого самоврядування конституційного визначення місцевого
самоврядування „місцеве самоврядування є правом…” словами „і гарантованою
законом можливістю” (ч. 1 ст. 140 Конституції України); 4) закріплення
необхідності утворення виконавчих органів районних та обласних рад (ч. 3 ст.
140; ч. 4 ст. 141 Конституції України); 5) встановлення правової основи
розмежування повноважень між органами державної влади та органами
місцевого самоврядування, а також порядку делегування повноважень органам
місцевого самоврядування (ч. 6 ст. 140 Конституції України); 6) зміна терміну
 41

повноважень голови громади на 5 років (ч. 2 ст. 141 Конституції України);

7) вилучення положення про порядок формування районних та обласних
бюджетів з коштів державного бюджету (ч. 2 ст. 142 Конституції України).
Загалом, необхідно визнати, що пропоновані зміни до Конституції України
у разі їх прийняття забезпечать необхідні умови для вдосконалення системи
територіальної організації влади в Україні, її децентралізації, створять
можливості для розвитку місцевого самоврядування. Офіційну позицію щодо
розглядуваного законопроекту висловив і Конституційний Суд України, який
визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України,
проект Закону України „Про внесення змін до Конституції України” (реєстр. №
3207-1).
Підсумовуючи зазначу, що зміни в Конституцію України для
вдосконалення місцевого самоврядування потрібні, проте це дуже відповідальна
справа, яка потребує: по-перше, завершеного цілісного концептуального бачення
кінцевого результату реформи місцевої публічної влади; по-друге, вчасної
розробки і прийняття величезного масиву законодавства, яке б забезпечило
реалізацію конституційно-правових норм; по-третє, політичної волі посадових
осіб усіх рівнів публічної влади, соціально і політично активного населення до
впровадження нової концепції в життя.

4.5. Реформування громадянського суспільства в Україні

Насамперед хотілося б зазначити, що „Громадянське суспільство –

суспільство з розвиненими економічними, політичними, духовними та іншими
відносинами і зв’язками, яке взаємодіє з державою та функціонує на засадах
демократії та права. Побудова громадянського суспільства є метою суспільного
розвитку, засобом всебічного забезпечення інтересів, прав та свобод людини і
громадянина”17.

17
Юридична енциклопедія: В 6 т. /Редкол.: Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. – К.: „Укр. енцикл.”, 1998 – Т. 1:
А – Г. – С. 646.
 42

Враховуючи це хотілося б, насамперед, зазначити, що Концепції

реформування громадянського суспільства в Україні також не розроблено, але на
сучасному етапі його функціонування врай важливо хоча б забезпечити його
правове регулювання, на найвищому, конституційному рівні, що буде сприяти
його становленню. А для цього необхідно внести зміни і доповнення до розділу 1
та 2 Конституцій України та розділу 11 „Місцеве самоврядування”. А саме:
1. У новій Конституції України у порівнянні із чинною, доцільно змінити
назву Розділу І Конституції України „Загальні засади” назвавши його „Загальні
засади конституційного ладу”, оскільки назва Розділу І Конституції України
„Загальні засади” є не довершеною, адже у кожного виникає закономірне
запитання – загальні засади, чого? Аналіз змісту згаданого розділу доводить, що
мова в ньому йде саме про конституційний лад, незважаючи на те, що цей термін
застосовується лише у частині 3 ст. 5 Конституції України (із 20 статей цього
розділу).
2. Розділ І Конституції України, враховуючи його значущість а також
виходячи із правил законодавчої техніки та для забезпечення зручності
використання і розуміння, доцільно структурувати на окремі глави, які б могли
називатися „Основи політичної системи”, „Основи економічної системи”,
„Основи духовної системи”, Основи соціальної системи”, „Основи правової
системи”, „Основи міжнаціональних відносин”, тощо.
3. У главі „Основи політичної системи” мають бути статті присвячені:
1) громадянському суспільству та правовій, демократичній, соціальній державі в
Україні; 2) народу України; 3) якісним та формальним ознакам Української
держави (демократичності, соціальності, правовому спрямуванню, формі
правління, територіального устрою, державного та правового режиму);
4) принципу розподілу влад; 5) місцевому самоврядуванню; 6) політичним
партіям; 7) засобам масової інформації; 8) державним символам;
9) зовнішньополітичній діяльності, тощо.
4. У главі „Основи економічної системи” мають закріплюватись
конституційні положення про: 1) форми власності; 2) суб’єктів власності;
 43

3) способи її набуття; 4) землю – основу національного багатства;

5) зовнішньоекономічну діяльність; 6) бюджетну систему України; 7) Державний
бюджет України; 8) грошову одиницю України, тощо.
5. У главі „Основи духовної системи” мають закріплюватися статті та їх
частини про: 1) освіту; 2) мови; 3) навчальні заклади; 4) розвиток духовності;
5) релігію та релігійні організації; 6) збереження пам’яток історії та культури;
7) багатоманітність ідеологій, 8) відсутність цензури і т. д.
6. У главі „Основи соціальної системи” є сенс закріпити статті, що
присвячені: 1) визнанню людини найвищою соціальною цінністю;
2) соціальному захисту осіб похилого віку; 3) соціальній підтримці молоді;
4) соціальному забезпеченню материнства та дитинства.
7. У главі „Основи правової системи” доцільно зосередити статті та їх
частини про: 1) верховенство права у правовій системі; 2) верховенство
Конституції України у системі нормативно-правових актів; 3) пряму дію норм
Конституції України; 4) пріоритетність норм міжнародних договорів перед
національним законодавством, особливо у гуманітарній сфері; 5) принцип
„дозволено усе, що прямо не заборонено законом” та його антипод; 6) принцип
законності і т. д.
8. У главі „Основи міжнаціональних відносин” є сенс викласти статті які б
регламентували статус: 1) української нації; 2) національних меншин; 3)
корінних народів; 4) інших соціальних прошарків, що формуються за
національною ознакою; 5) відношення держави до них, тощо.
Викладення у розділі 1 майбутньої Конституції України глав, статей, їх
частин, які стосуються і суспільства і держави, беззаперечно, буде сприяти їх
формуванню як громадянського та правової.
Надзвичайно важливого значення для реформування громадянського
суспільства набуває розділ 2, або йому аналогічний, Конституції України. Він
має називатися „Основи конституційно-правового (або загального) статусу
людини і громадянина в Україні”, а не „Права, свободи та обов’язки людини і
громадянина”, (чинна Конституція України), оскільки у ньому йдеться не тільки
 44

про права, свободи та обов’язки людини і громадянина а й про інші елементи

конституційно-правового статусу людини і громадянина. Цей розділ також
доцільно систематизувати та структурувати виклавши його у вигляді взаємно
пов’язаних частин (глав). А саме:
1. У першій главі, викласти принципи конституційно-правового статусу
людини і громадянина: 1) свободи; 2) невідчужуваності; 3) непорушності;
4) невичерпності; 5) гарантованості; 6) не можливості скасувати; 7) взаємності
(взаємообумовленості, взаємозалежності) прав, свобод та обов’язків; 8) рівності;
9) заборони дискримінації; 10) взаємної відповідальності держави та особи і т. д.
2. У другій главі є сенс конституційно регламентувати такий елемент
конституційно-правового статусу особи як громадянство а також основи
конституційно-правових статусів інших категорій осіб, а саме: 1) поняття
громадянства; 2) принципи громадянства; 3) загальні підстави належності,
набуття та припинення громадянства; 4) основи конституційно-правового
статусу іноземців; 5) основи конституційно-правового статусу осіб без
громадянства; 6) основи конституційно-правового статусу біженців та осіб, які
потребують додаткового або тимчасового захисту; 7) основи конституційно-
правового статусу осіб, що набули притулку.
3. У наступних главах мають викладатися: 1) особисті; 2) політичні;
3) економічні; 4) соціальні; 5) духовні права та свободи людини і громадянина
4. У заключних главах цього Розділу нової Конституції України, на мою
думку, мають викладатися обов’язки людини і громадянина, згруповані на:
1) особисті; політичні; економічні; соціальні і духовні; 2) гарантії реалізації прав,
свобод та обов’язків, систематизовані на загальні і юридичні.