Національна академія державного управління при

Президентові України

С. А. Романюк

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ:

ТЕОРІЯ ТА ПРАКТИКА ЗАСТОСУВАННЯ

Монографія

КИЇВ

2018
 УДК 35.071.6-027.21/22
Р 69

Схвалено до друку Вченою радою Національної академії державного

управління при Президентові України (протокол № 250/9-4 від 31 серпня
2017 р.)

Рецензенти:
М.К. Орлатий, професор кафедри регіонального управління, місцевого
самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при
Президентові України, доктор економічних наук, професор, заслужений діяч науки і
техніки України;
В.П. Удовиченко, доктор економічних наук, професор, лауреат Державної премії в
галузі науки і техніки;
Н.Д. Чала, професор кафедри маркетингу та управління бізнесом Національного
університету Києво-Могилянська академія, доктор наук з державного управління, доцент.

Р69 Романюк С.А. Децентралізація: теорія та практика застосування :

монографія / С. А. Романюк - Київ : НАДУ, 2018. - 216 с.

ISBN 978-617-7595-22-8

У монографії висвітлено теоретичні та практичні аспекти застосування

децентралізації як складного інструменту державного управління, проаналізовано
використання різноманітних типів і форм децентралізації в різних країнах світу.
Розглянуто вплив децентралізації на місцевий та регіональний розвиток.
Досліджено існуючі підходи до вимірювання децентралізації. Проведено аналіз
запровадження децентралізації в Україні, визначено найбільш актуальні проблеми,
що потребують вирішення на законодавчому рівні.
Для державних службовців, представників органів місцевого самоврядування,
науковців, експертів, слухачів вищих навчальних закладів, що вивчають публічне
управління та адміністрування.

УДК 35.071.6-027.21/22
ISBN 978-617-7595-22-8
Романюк С.А. 2018
 ЗМІСТ

Вступ ......................................................................................................................... 5
Розділ 1. Теоретичні аспекти дослідження децентралізації ............................... 8
1.1. Генезис концепцій децентралізації ............................................................. 8
1.2. Типи і форми децентралізації .................................................................... 16
1.3. Економіка децентралізації та фіскальний федералізм ............................ 37
Розділ 2. Розвиток держави і громад через децентралізацію ........................... 49
2.1. Діалектика зв’язку розвитку та децентралізації ...................................... 49
2.2. Обгрунтування доцільності децентралізації/централізації повноважень
із надання публічних послуг ............................................................................. 71
2.3. Фіскальні моделі децентралізації .............................................................. 78
Розділ 3. Вимірювання децентралізації .............................................................. 87
3.1. Моделі вимірювання децентралізації ....................................................... 87
3.2. Індекс регіональних повноважень ........................................................... 932
3.3. Вимірювання автономії місцевих органів влади ..................................... 99
3.4. Аналіз впливу децентралізації на розвиток ........................................... 107
Розділ 4. Упровадження децентралізації в різних країнах світу .................. 1176
4.1. Децентралізація на регіональному рівні в країнах Європи ................ 1176
4.2. Здійснення децентралізації в окремих країнах ...................................... 130
4.3. Актуальні аспекти децентралізації в Україні ......................................... 146
Висновки ............................................................................................................ 1743
Список використаних джерел .......................................................................... 1821
Додатки................................................................................................................. 201
 Вступ
Останні майже півстоліття процеси децентралізації поширилися на
більшість країн світу незалежно від характеру їх політичного устрою,
розмірів та рівня економічного та соціального розвитку.
Численні дослідження присвячуються фундаментальним питанням щодо
змісту децентралізації та причин її запровадження. Сучасна концепція
децентралізації, що сформувалася в результаті тривалої трансформації,
полягає в тому, що вона містить в собі не тільки трансферт повноважень та
відповідальності всередині системи органів влади, а й розподіл повноважень
та ресурсів для формування публічної політики всередині суспільства в
цілому.
Існування широкої в міжнародному масштабі реформи в цій сфері
викликає принаймні два питання: чи очевидними є емпіричні підтвердження,
що децентралізація повсюдно сприяє розвитку країн, регіонів, громад? Чому
рівень централізації залишається достатньо високим, а останнім часом у
різних країнах активізується процес, який отримав назву «рецентралізація»?
Більшість науковців, які досліджують наслідки здійснення
децентралізації, дають неоднозначні відповіді: в одних країнах
децентралізація покращує надання публічних послуг, погіршуючи або
залишаючи їх незмінними в інших. Теоретичні висновки, що базуються на
численних моделях, не підтверджуються такими ж численними прикладами,
часто навіть в одних і тих же країнах.
Широкий спектр отриманих результатів, які по-різному трактують вплив
децентралізації на окремі сфери суспільного життя, може пояснюватися
кількома обставинами, у тому числі: різноманітними підходами до
визначення децентралізації; відмінними моделями, що використовуються для
оцінювання; недостатньою точністю отриманих результатів; неможливістю
виокремити та оцінити дію тих чи інших факторів, які впливають на розвиток
одночасно із децентралізацією.
 Зокрема, слід визнати, що існуючі дослідження політичних наслідків
децентралізації менш поширені, ніж економічні чи соціальні. Емпірична
література не дає чітких обгрунтувань, наскільки децентралізація, у тому
числі та, яка використовує асиметричність у розподілі повноважень між
регіонами, негативно впливає на поширення сепаратистських тенденцій, що
загрожують єдності країни.
Чому ж реформа з такими численним аргументами в її перевагах не
завжди досягає бажаної мети?
Фактори, що змушують державні органи влади децентралізувати
повноваження та ресурси й аргументи, які вони використовують у цьому разі,
змінюються весь час і є різними на різних територіях. Варіації форм і
ступенів децентралізації відображають різні відповіді на питання
субсидіарності, тобто, яким є найнижчий прийнятний рівень, до якого
повинна бути децентралізована та чи інша сфера політики. Твердження про
різні територіальні чи політичні ідентичності були важливою мотивацією
створення більш децентралізованих державних структур, проте останнім
часом, як відмічають науковці, домінують економічні аргументи, оскільки
державні органи влади шукають можливі «економічні дивіденди» від
децентралізації з точки зору вигід ефективності та покращеного місцевого
зростання.
Результати багатьох наукових досліджень надають можливість
аргументувати, що централізацію і децентралізацію доцільно розуміти,
відповідно, як концентрацію, дифузію чи розподіл повноважень, а не стільки
як більш наближений чи віддалений від національного рівня влади процес
прийняття рішень, як це зазвичай розуміється. Децентралізація краще
усвідомлюється як розподіл повноважень по всіх територіальних рівнях
влади, тоді як централізація повинна означати концентрацію повноважень на
певному конкретному територіальному рівні, який може ранжуватися від
місцевого до глобального.
 Отже, фактично мова повинна йти про пошук певного балансу
повноважень між різними територіальними рівнями центральної, місцевої
влади та органами місцевого самоврядування, який має бути витриманий з
метою найбільш ефективного і справедливого забезпечення доступу
громадян, юридичних осіб до різноманітних публічних послуг.
У пропонованій монографії здійснюється спроба надати узагальнююче
уявлення про існуючі підходи до визначення децентралізації, її типів та
форм. Наголос робиться на тому, що власне децентралізація не є
самодостатнім феноменом, а являє собою складний, багатофункціональний
інструмент державного управління, з високим потенціалом впливу на
розвиток країни та її регіонів і громад, який слугує вдосконаленню надання
населенню та юридичним особам публічних послуг. Децентралізація
розглядається як реакція органів державної влади на виклики, що
формуються в суспільстві. Процеси децентралізації лише обслуговують
розвиток тієї чи іншої країни; характер її здійснення є похідним від самого
розвитку, і наслідки від децентралізації такі ж непередбачувані, як і наслідки
самого розвитку, адже децентралізація асоціюється із можливостями
території адаптуватися до змін економічного середовища і використовувати
свій економічний потенціал. З іншого боку, централізація та децентралізація
уявляються складовими одного континууму, баланс яких формується в
кожний конкретний історичний період і має забезпечити розвиток таких
інститутів, як держава та територіальні громади.
У книзі подано аналіз проведення реформ децентралізації в різних
країнах світу, наведено наукові та практичні підходи до оцінювання впливу
децентралізації на різні аспекти суспільного життя, а також до виміру власне
децентралізації.
Актуальним для читача також убачається дослідження процесу
децентралізації в Україні, розгляд актуальних проблем, пов’язаних із
подальшим її впровадженням як на рівні громад, так і регіонів.
 Розділ 1
Теоретичні аспекти дослідження децентралізації

1.1. Генезис концепцій децентралізації

У загальному вигляді децентралізацію розглядають як багатогранне

поняття і відносять до процесу, чи ситуації передавання (transfer) влади
(повноважень) та відповідальності щодо надання публічних (суспільних)
послуг від центрального (національного) до нижчих (субнаціонального,
регіонального, місцевого) рівнів влади чи квазі незалежних державних
установ та/або приватного сектору [195].
Таке трактування вбачається надзвичайно важливим з огляду на
концептуалізацію поняття децентралізації, принаймні в декількох аспектах.
По - перше, децентралізація не існує поза державою, вона здійснюється
власне державою, за правилами, які ж і встановлює. Децентралізація
розглядається як свідома та цілеспрямована дисперсія (розосередження)
повноважень, фінансів, персоналу по різних територіальних рівнях влади і
може супроводжуватися (як правило супроводжується) суттєвим
скороченням можливостей побудови ієрархії у підзвітності та
відповідальності, що абсолютно є не природним для будь-якої влади. Отже,
такому процесу завжди притаманний певний спротив, або, принаймні,
небажання втрачати контроль над владними повноваженнями та ресурсами.
На актуальність можливої подібної поведінки центральної бюрократії звертає
увагу відомий науковець Ж.-П. Фаге, який підкреслює, що децентралізація
може не досягти мети сприяння розвитку. Часткова, «цинічна»
децентралізація дуже широко поширюється, наприклад, коли передається
відповідальність за витрати без автономії прийняття рішення, чи
повноваження розподіляються між різними територіальними одиницями для
посилення ролі центральної влади [88].
 По-друге, саме явище трансферту влади та ресурсів свідчить про те, що
централізацію та децентралізацію можливо уявляти двома крайніми станами
єдиного континууму, що характеризує державно-управлінський простір, де
відбувається прийняття різноманітних публічних рішень. Один із
найвідоміших у світі фахівців з питань децентралізації В. Оутс зазначав, що
різниця між системами органів влади країн виявляється більше у ступені
(глибині) децентралізації, аніж у різних її категоріях. За Оутсом між двома
екстремальними станами – унітарні і анархічні системи – можна знайти
більш-менш централізовані федеративні системи [135, с. 18]. Рис.1.1
ілюструє цю точку зору в спрощеному вигляді.

Унітарні Федеративні Конфедеративні Анархічні

системи системи системи системи

Більш централізовані Більш децентралізовані

Рис 1.1. Континуум державних систем за В. Оутсом

У зв’язку з цим, по-третє, немає підстав протиставляти поняття

централізація/децентралізація як антоніми. Адже у будь-якій точці
означеного континууму, за винятком двох крайніх, завжди існуватиме
наявність централізованих та децентралізованих підходів до здійснення
різних сфер політики. Належний їх баланс є важливим для ефективного та
результативного функціонування державного управління. Адже не всі
функції можуть (чи повинні) фінансуватися та виконуватися у
децентралізований спосіб. Навіть коли національні органи влади
децентралізують відповідальність, вони часто залишають за собою роль
нагляду. Центральна влада повинна створювати чи забезпечувати необхідні
умови, які дають змогу місцевим органам влади чи неурядовим організаціям
взяти на себе більше відповідальності. Органи виконавчої влади
національного рівня часто відіграють ключову роль у забезпеченні
децентралізації через створення належної й ефективної державної політики
та регулювання і посилення місцевих інституціональних можливостей для
взяття на себе місцевою владою відповідальності за нові функції.
По-четверте, децентралізація, як передавання повноважень та ресурсів
від центральних органів влади, не може розглядатися як самоціль: нерідко її
пов’язують із демократичними та політичними процесами, невиправдано
залишаючи осторонь раціональну складову. Ось чому здійснення
децентралізації завжди повинно супроводжуватися вимогою її докладного
проектування та оцінювання з точки зору її здатності (порівняно із
централізацією) досягнути більш широких цілей - справедливості,
ефективності, якості та фінансової обгрунтованості, а успіх децентралізації
безпосередньо залежить від підготовки як центральних, так і місцевих
органів влади до децентралізованого адміністрування [53, с. 1513].
Дослідження наукових джерел свідчать про те, що концепція
децентралізації вибудовувалася на перетині теорій фіскального федералізму,
державного управління та політичних наук.
Теорії фіскального федералізму в рамках децентралізації фокусують
увагу на максимізації соціального добробуту, який характеризується як
комбінація економічної стабільності, ефективності та рівності. Формування
прийнятної в певний історичний період конфігурації цих складових і
визначення важливості кожної з них залежить від контексту, у якому
децентралізація відіграє важливу роль при розміщенні ресурсів на тому
територіальному рівні влади, який оптимізує соціальний добробут [133].
Моделі фіскального федералізму дають уявлення про те, яку міру впливу на
добробут населення мають фіскальні повноваження у того чи іншого рівня
влади.
Теорія державного управління розглядає концепти децентралізації з
точки зору побудови ефективних, результативних та раціональних структур
органів виконавчої влади (адміністративна децентралізація) [192]. Основні
аргументи раціональності децентралізації будуються на вигодах, що
отримуються в результаті автономії місцевих органів, яка надається
центральною владою [166].
З точки зору державного управління децентралізація використовується з
метою вирішення завдань суспільного сектору, пов’язаних із наданням
публічних товарів та послуг, що безпосередньо стосується ієрархічного та
функціонального розподілу повноважень між центральним й іншими (не
центральними) органами влади, які створюються на різних адміністративно -
територіальних рівнях [61].
Теорії політичних наук досліджують децентралізацію з точки зору її
впливу на мобілізацію, організацію, артикуляцію, участь, відстоювання та
узагальнення інтересів різних груп населення. Усі політичні системи
здійснюють ці процеси, і шлях, який вони використовують, залежить від
контексту. Децентралізовані політичні системи – це системи, у яких
політичні актори і проблеми актуалізуються на місцевому рівні і, принаймні
частково, незалежні від таких же політичних сил та проблем на
національному рівні [95].
У політично децентралізованих системах населення визначає інтереси та
формує власну ідентичність на основі місцевих проблем, а організації, такі як
партії та соціальні рухи, конкурують між собою на місцевому рівні за
виборців. Отже, вибори можуть слугувати очевидним індикатором
представництва інтересів, що з’являються на різних територіальних рівнях.
Місцеві вибори, принаймні, збільшують вірогідність того, що низка
політичних функцій є децентралізованими. Електоральні компоненти є
найбільш вагомими індикаторами політичної децентралізації, оскільки вони
втілені у фундаментальні аспекти політичної влади. Вибори адресують
проблеми представництва, що є основним шляхом «постачання» інтересів, до
законодавчої та виконавчої влади.
Концепції децентралізації протягом останніх чотирьох десятиріч
достатньо суттєво змінювалися разом з уявленням про зміст і характер
державного управління. До початку 1980-х рр. державна влада розглядалася
як інституціональне втілення державного суверенітету і як домінантне
джерело прийняття політичних та законодавчих рішень. У цей період
децентралізація ототожнювалася із деконцентрацією ієрархічних владних
структур та бюрократії: органи державної влади різних країн почали
децентралізувати свої структури з метою надання публічних послуг у більш
ефективний спосіб через надання місцевим органам виконавчої влади
більшої відповідальності у цій сфері [165].
Наприкінці минулого століття органи влади впроваджували три основні
форми децентралізації: деконцентрацію, деволюцію (передавання) та
делегування.
Деконцентрація передбачала переміщення адміністративної
відповідальності від міністерств та інших центральних органів виконавчої
влади на регіональні та місцеві адміністративні рівні шляхом створення
відповідних підрозділів центральних органів виконавчої влади та трансферту
їм низки повноважень для прийняття рішень.
Деволюція мала на меті посилення місцевих органів влади через
передавання їм повноважень, відповідальності та ресурсів для забезпечення
інфраструктури надання послуг, підтримки охорони здоров’я та безпеки
громадян, а також формування та імплементації різних сфер політики на
місцевому рівні.
Шляхом делегування державні органи влади передавали повноваження
для організації здійснення окремих функцій напівавтономним від
центральних урядів установам з регіонального планування та агентствам
розвитку, державним підприємствам, а також багатоцільовим або спеціально
створеним публічним органам влади. [166; 163].
Із посиленням проявів глобалізації, пов’язаних зі зростанням
міжнародної торгівлі, активізацією економічної, соціальної та політичної
взаємодії країн крізь державні кордони, швидке поширення технологічних
інновацій, які збільшили масштаб і знизили вартість комунікацій та
транспортування товарів та послуг, сприяли поширенню знань та інформації,
суттєво змінюється уявлення про зміст і форми державного управління та
притаманні йому функції.
Глобалізація змусила державні органи влади визнати обмеження та
слабкість централізованого економічного планування та менеджменту.
Зміщення акценту в теоріях розвитку і стратегіях економічного зростання у
напрямі базових людських потреб, цілей, орієнтованих на добробут, що
базуються на справедливості, а також розвитку на основі участі органів
місцевого самоврядування, бізнесу та громадськості, також було спрямоване
на підвищення попиту на децентралізацію [111].
Розширена управлінська концепція, що полягала в трансформації
державного управління в публічне управління, включила як його суб’єкти не
тільки органи державної влади, а й інші інститути суспільства, у тому числі
приватний сектор та громадські об’єднання. Дискусії щодо подібних поглядів
мали широкий спектр: від чіткого розподілу відповідальності всередині
органів влади до проблем, наскільки значним має бути втручання держави в
економічну діяльність, чи центральні органи влади стримують або сприяють
економічному зростанню і соціальному розвитку, якою має бути роль влади,
приватного сектору та громадянського суспільства [79].
Таким чином, державна влада стала розглядатися лише як один, хоча і
критично важливий, публічний інститут; факт, що на життя людей, крім
держави, також впливають рішення підприємців, приватних компаній,
мультинаціональних корпорацій та міжнародних фінансових інституцій, а
також різних місцевих органів влади, органів місцевого самоврядування,
організацій громадянського суспільства, що здійснюють діяльність як
всередині, так і за межами національних територій, став більш очевидним
[164].
Глобалізація також виявилася суттєвим фактором територіальної
дисперсії економічної діяльності серед країн та всередині країн. Вона
посилила тиск на органи влади всіх територіальних рівнів щодо розширення
адміністративних і фіскальних спроможностей субнаціональних
(регіональних) адміністративних одиниць, а також міст, сільських територій
щодо підвищення участі індивідів та підприємств у глобальному ринку з
метою отримання вигід від нього.
Сучасна концепція децентралізації, що сформувалася в результаті
подібної трансформації, полягає в тому, що вона містить в собі не тільки
трансферт повноважень та відповідальності всередині системи органів влади,
а й розподіл повноважень і ресурсів для формування публічної політики
всередині суспільства. У цьому трактуванні децентралізація
концептуалізується принаймні в чотирьох типах: адміністративному,
політичному, фіскальному та економічному (ринковому).
Необхідно зауважити, що, нові інформаційні технології надали
можливість науковцям розширити цей перелік так званою віртуальною
децентралізацією, суть якої полягає у використанні Інтернету для створення
інформації та надання доступу населенню та бізнесу до різноманітних
послуг. Як свідчать дослідження, віртуальна децентралізація є ефективнішим
інструментом контролю корупції та тіньової економіки за інші типи
децентралізації. Надання державних послуг на основі Інтернету може бути
значно дешевшим, дуже швидко пристосовуватися до змін (зростання
масштабу пропозиції послуг), а також мати більшу географічну досяжність
[100, с. 23].
Науковцями сформований також інший фундаментальний підхід до
класифікації моделей децентралізації: залежно від напряму процесу – згори-
донизу (top-down) або знизу-догори (bottom-up). Їх характеристика наведена
в табл. 1.1.
Перша модель – «згори-донизу» надає центральним органам влади
«стратегічну» перевагу у вигляді максимального контролю повноважень:
така децентралізація зазвичай запроваджується в унітарних державах і
передбачає трансфер попередньо визначених центральною владою
повноважень та відповідальності до спеціалізованих установ
(«функціональна» децентралізація – у Франції; ці установи інкорпоровані в
державні інституції, чиї юрисдикції визначаються статутами) або установ,
діяльність яких здійснюється в рамках певної території («територіальна
децентралізація»).
Таблиця 1.1
Моделі децентралізації та їх характеристики
Види Моделі децентралізації
класифікації
Тип моделі Згори-донизу Знизу-догори
Цілі Зсув фіскальних обмежень на Підвищення інноваційного
місцевий рівень (трансферт потенціалу на місцевому
витрат більше, аніж передача рівні.
повноважень). Захист відмінностей у
Підвищення національного місцевих публічних
добробуту (краще товарах/послугах;місцеве
збалансування попиту та фінансування
пропозиції)
Зростання ефективності розподілу ресурсів (краща
адаптація постачання публічних товарів до місцевих
потреб)
Гарантування «доброго врядування»
Критерії, що Внесок у досягнення цілей, Захист місцевих органів
застосовуються визначених центральною влади від центру,
для оцінки владою максимізація прийняття
рішень на місцевому рівні
Форми Деконцентрація Місцева автономія.
Делегування Субсидіарність.
Передвання (деволюція) Децентралізоване
співробітництво.
Горизонтальна та
вертикальна конкуренція.
Домінанти Ддомінування вертикальних Центральний/місцевий
відносин між центром та конфлікт (якщо суспільство
регіонами (центром і є гетерогенним, рішення
громадами, регіонами та місцевої влади
громадами). відрізняються від рішень,
Домінування переваг центру; яким надає перевагу
відносини між центральною центральна влада).
та місцевою владою на основі Домінування місцевої
відносин принципал (центр)- автономії.
агент (регіони чи комуни). Субсидіарність у разі
Інформаційний розрив на передавання повноважень з
користь центру. нижчого на вищий
 територіальний рівень
влади.
Взаємодія та конкуренція.
Домінування місцевих
уподобань.

Складено за [68].

Значно рідше на практиці застосовується друга модель децентралізації -

знизу-догори, яка стосується федеральних органів влади. За цієї моделі
пріоритет надається місцевим потребам і місцеві органи влади мають значну
автономію.
Модель децентралізації «згори донизу» традиційно пов’язана з такими
формами, як деконцентрація, делегування та деволюція [98].

1.2. Типи і форми децентралізації

Кожен із означених типів децентралізації (політичний,

адміністративний, фіскальний та ринковий) характеризується власною
моделлю (design), яка відповідає політичній структурі та адміністративним
чи політичним проблемам конкретної країни. Вплив децентралізації
визначається обраним її типом, цілями та умовами, в яких вона здійснюється.
Адміністративна, політична, економічна та фіскальна децентралізації можуть
також впроваджуватися в різноманітних формах і їх поєднаннях у різних
конфігураціях як серед різних країн, так і в межах конкретної країни.
Адміністративна децентралізація
Адміністративна децентралізація, насамперед, стосується перерозподілу
повноважень щодо прийняття та реалізації управлінських рішень органами
виконавчої влади. Цей тип децентралізації використовується з метою
раціоналізації вирішення завдань суспільного сектору, пов’язаних із
наданням публічних товарів та послуг. У найбільш загальному вигляді
адміністративна децентралізація має справу з ієрархічним та функціональним
розподілом повноважень між центральним й іншими (не центральними)
органами виконавчої влади, що існують на різних адміністративно -
територіальних рівнях.
Наукова література класифікує адміністративну децентралізацію,
використовуючи в основному три її найбільш відомі форми, такі як
деконцентрація, делегування та деволюція [162]. Такий підхід до цього типу
децентралізації розглядає вищеназвані категорії не більше, як точки
континууму адміністративної автономії. В цьому разі під автономією
розуміється здатність конкретного територіального рівня влади приймати
рішення та діяти в рамках визначених повноважень. Очевидним є те, що
будь-яка автономія має завжди відносний характер.
Деконцентрація означає трансферт, який змінює просторовий та
географічний розподіл повноважень, проте нічим суттєвим не змінює
автономію органу влади, що отримує повноваження. Деконцентрація
розглядається як переміщення повноважень щодо прийняття рішень від
центрального органу виконавчої влади до його самостійних підрозділів,
розосереджених по всій території країни. Такі територіальні представництва
у власних рішеннях підзвітні та підконтрольні відповідним центральним
органам виконавчої влади. Головна мета деконцентрації – покращити
адміністративну ефективність, розширити сферу постачання послуг і
гарантувати адекватне представництво центрального органу влади, а також
забезпечити нагляд на субнаціональному рівні за виконанням рішень
центральних органів по всій території країни [86].
Слід зазначити, що така форма окремими вітчизняними дослідниками з
державного управління не вважається децентралізацією [32]. Певною мірою
пояснення подібної позиції може грунтуватися на тому, що у разі
запровадження деконцентрації, коли вона здійснюється без інших форм
децентралізації чи без одночасної демократизації, органи виконавчої влади
вищого (центрального) рівня лише переміщуються на нижчий
територіальний рівень, залишаючись відповідальними виключно перед
керівниками вищого рівня. Це дає можливість центральній виконавчій владі
більш ефективно охоплювати впливом різні території без розширення впливу
різноманітних груп (політичних, соціальних, бізнесових), які відображають
територіальні інтереси. Отже, у такому разі, йдеться про просте переміщення
державних чиновників на різні адміністративні рівні національної території.
За таких обставин на практиці подібне означає утвердження централізації,
оскільки посилюються важелі впливу центральної влади.
Тим не менш, така міжнародна інституція, як Світовий банк, вважає
доцільним віднесення деконцентрації до адміністративного типу
децентралізації (одночасно характеризуючи цю форму як достатньо слабку і
менш ефективну за інші), як механізму донесення низки державних послуг
безпосередньо до населення в адміністративно - територіальних одиницях
нижчих територіальних рівнів, насамперед в унітарних країнах [40].
Деконцентрація широко застосовується в державному управлінні в
Україні. Найбільш рельєфно практика деконцентрації повноважень утілена у
створення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої
влади своїх територіальних органів. Вона передбачена ст. 13 Закону України
«Про центральні органи виконавчої влади» [30], яка визначає, що
територіальні органи міністерства (центрального органу виконавчої влади)
утворюються як юридичні особи публічного права в межах граничної
чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів,
передбачених на утримання міністерства, і ліквідовуються,
реорганізовуються за поданням керівника міністерства Кабінетом Міністрів
України. Водночас Закон припускає утворення таких територіальних органів
безпосередньо міністром у рамках структури апарату міністерства без
статусу юридичної особи.
Територіальні органи можуть утворюватися в областях, районах, містах,
а також як міжрегіональні (з поширенням повноважень на кілька
адміністративно - територіальних одиниць). Їх структура затверджується
міністром. Закон передбачає ієрархічність у відносинах між територіальними
органами та міністерствами. Зокрема, ст. 8 (п.14) Закону визначена
одноосібне право Міністра скасовувати повністю чи в окремій частині акти
територіальних органів міністерства. Отже, існує достатньо широка
можливість деконцентрації повноважень міністерств та центральних органів
виконавчої влади, яка певною мірою впорядкована і формалізована з
прийняттям постанови Кабінету Міністрів України, якою затверджено
Типове положення про територіальні органи міністерства та іншого
центрального органу виконавчої влади [26].
У цьому Положенні завданням для територіальних органів визначена
реалізація повноважень міністерства, іншого центрального органу виконавчої
влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
У рамках цього на них покладені такі повноваження:
− надання адміністративних послуг;
− здійснення державного нагляду (контролю);
− управління об’єктами державної власності в межах, визначених
законодавством;
− узагальнення практики застосування законодавства з питань, що
належать до їх компетенції, підготовка та внесення в установленому порядку
пропозиції щодо його вдосконалення;
− здійснення інших повноважень, визначених законодавством.
Отже, порівнюючи засади впровадження деконцентрації шляхом
переміщення повноважень з прийняття рішень від центрального органу
виконавчої влади до його самостійних територіальних органів, визначені
українським законодавством, можна констатувати, що вони в цілому
відповідають практиці інших країн та підпадають під загальноприйнятні
міжнародні характеристики.
Слід також відмітити існуючу можливість Кабінету Міністрів України в
межах, визначених законами України, передавати місцевим державним
адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня.
У ст. 14 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що
таке передавання повноважень супроводжується передаванням відповідних
фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх
здійснення [27]. Подібне передавання повноважень від центральних органів
виконавчої влади до місцевих державних адміністрацій, які є складовою
єдиної системи органів виконавчої влади в країні, не можна характеризувати
інакше, як деконцентрацією.
Певною мірою органами виконавчої влади, що є продуктом
деконцентрації в рамках адміністративної децентралізації, можна визначити і
власне місцеві державні адміністрації. Їх діяльність значно меншою мірою
детермінується міністерствами та іншими центральними органами
виконавчої влади, проте, відповідно до Закону України « Про місцеві
державні адміністрації», їм притаманна ієрархічність у відносинах із
Кабінетом Міністрів України та Президентом України: місцеві державні
адміністрації та їх голови відповідальні перед Президентом України та
відповідальні перед Кабінетом Міністрів України та підзвітні й
підконтрольні йому; призначення їх керівників здійснюється Президентом
України за поданням Кабінету Міністрів Україні; їх структура визначається
Кабінетом Міністрів України, а структурні підрозділи підзвітні та
підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам
виконавчої влади. Фінансування оплати праці державних службовців, які
працюють у місцевих державних адміністраціях, здійснюється з державного
бюджету.
Ще однією формою адміністративної децентралізації є делегування1
певних повноважень центральних органів виконавчої влади з надання
державних послуг місцевим органам виконавчої влади та/чи органам
місцевого самоврядування, які мають незалежний юридичний статус з чітко
визначеною сферою відповідальності. Ці юридичні особи з незалежним

1
Під делегуванням розуміється надання права на певний час приймати рішення у певних сферах політики
без суттєвого втручання у даний процес, із збереженням права повернення делегованих повноважень та
контролю за станом і результатом реалізації делегування.
статусом та самостійним бюджетом, як правило, зобов’язані звітувати
центральному органу за виконання делегованих повноважень.
Водночас прийняття рішень та адміністрування, що здійснюються
місцевими органами влади в цьому разі, не повністю контролюються
центральною владою. З іншого боку, у рамках делегованих функцій місцеві
органи влади справляють лише частковий вплив на обсяг та якість послуг, які
вони надають. Центральний орган влади доручає місцевим органам влади
надання послуг із відповідальністю у сферах, які він хоче контролювати,
окреслюючи делегування умовами, стандартами чи наглядовими нормами
для гарантування мінімального рівня гармонізації послуг між регіонами
країни.
В умовах України делегування певних функцій як форма децентралізації
має свою специфіку. У Конституції України термін «делегування
повноважень» застосовується у двох статтях: у ст. 119, де визначається, що
мають забезпечувати місцеві державні адміністрації (п.7): реалізацію інших,
наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень;
у ст. 118, яка визначає підзвітність і підконтрольність місцевих державних
адміністрацій відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм
районними чи обласними радами. Ідеться про делегування повноважень
обласних та районних рад відповідним державним адміністраціям: останнім
делеговані повноваження, які мають належати виконавчим органам обласних
та районних рад, утворення яких законодавством не передбачено.
У Законі ж «Про місцеве самоврядування в Україні» [28] ст. 1 «Основні
терміни, використані в цьому Законі» визначається, що делеговані
повноваження – повноваження органів виконавчої влади, надані органам
місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого
самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним
адміністраціям за рішенням районних, обласних рад. Частина в цьому
визначенні, що стосується повноважень, які передаються місцевим
державним адміністраціям рішеннями районних, обласних рад, фактично
визначає синонімами терміни «делеговані» та «передані» повноваження.
Крім того, у цьому ж Законі ст. 11 визначає підконтрольність і підзвітність
виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад
відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень
органів виконавчої влади – також підконтрольність відповідним органам
виконавчої влади. У результаті, зміст понять «делегування повноважень» у
Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування» є
відмінним. Таким чином, слід констатувати відсутність в українському
законодавстві чіткого визначення поняття делегованих повноважень,
механізму їх надання, на що експертами та науковцями неодноразово
зверталася увага.
Деволюція вважається найбільш розширеною формою адміністративної
децентралізації, оскільки передбачає передавання на законодавчому рівні
повноважень, ресурсів та відповідальності за надання послуг територіальним
громадам, які обирають свої власні органи влади, збирають власні податки та
приймають рішення щодо здійснення витрат, формулюють і реалізують
власну (місцеву, регіональну) політику розвитку. Це форма адміністративної
децентралізації, яка закладає основу політичної децентралізації.
У такій системі децентралізованих повноважень перебувають в Україні
органи місцевого самоврядування, насамперед базового рівня (що
обираються територіальними громадами): вони мають чіткі й законодавчо
визначені географічні межі, у рамках яких здійснюють повноваження і
виконують публічні функції. Конституція України (ч. 3, 4 ст. 143 Конституції
України) [13] передбачає можливість надання законом органам місцевого
самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади з
фінансуванням здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок
коштів державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету у
встановленого законом порядку окремих загальнодержавних податків,
передаванням органам місцевого самоврядування відповідних об’єктів
державної власності. При цьому органи місцевого самоврядування з питань
здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні
відповідним органам виконавчої влади. Норма аналогічного змісту існує в
Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»: у п. 2 ст. 16
визначено, що «Органам місцевого самоврядування законом можуть
надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких
вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади».
Ряд науковців, раніше досліджуючи різні типи та форми
децентралізації, ставили знак рівності між деволюцією та політичним типом
децентралізації, розглядаючи подібне передавання повноважень у зв’язку з
політичними процесами демократичного обрання місцевих органів влади та
надання їм права широкої автономії від центральних органів влади [167].
Проте це навряд чи є виправданим: навіть коли адміністративна
децентралізація має найбільш широку форму – деволюцію - у державної
влади продовжує залишатися відповідальність, яку на себе не може взяти
будь-який інший – недержавний чи місцевий орган влади. Держава має бути
достатньо сильною, щоб захищати політичні права та свободи, а також норми
закону по всій території країни, забезпечуючи верховенство права. Держава
повинна також захищати територіальну цілісність країни. У
децентралізованій системі субнаціональні органи влади, обрані чи
адміністративно призначені, можуть мати право обирати, які послуги
надавати та якими мають бути рівні податків, проте вони не можуть мати
право діяти всупереч законодавству. Це важливо, оскільки децентралізація
суттєво підвищує інтерес до незаконної поведінки частини субнаціональних
посадовців шляхом передавання їм додаткових доходів, активів та
зобов’язань. Цьому сприяє слабкість центральних органів влади.
Крім того, навіть під час проведення найбільш радикальних реформ у
рамках адміністративної децентралізації, слід ураховувати, що за невеликим
винятком, будь-яке передавання повноважень, відповідальності та ресурсів
субнаціональним органам влади, обраним найдемократичнішим шляхом, не
виключатиме участь державних органів у наданні місцевих послуг. Базова
середня освіта – класичний приклад такої участі. У багатьох країнах цей
рівень освіти віднесений до повноважень місцевих органів влади (оскільки
місцеві школи функціонують для дітей певної громади). Проте у зв’язку з
тим, що держава (чи регіон) зацікавлена у високоосвіченому населенні,
успішне виконання цієї функції вважається суспільною вигодою не тільки
для громади. При цьому виявляється, що середня освіта може бути поділена
на декілька складових функцій: формування освітніх програм, сертифікація
вчителів, набір персоналу, виплата заробітної плати, вибір підручників,
організація зовнішнього незалежного оцінювання випускників шкіл тощо. У
виконанні таких функцій задіяні як місцеві, регіональні, так і центральні
органи влади [82].

Політична децентралізація
Політична децентралізація (яку в науковій літературі часто ще
визначають як демократичну чи конституційну) суттєво відрізняється від
децентралізації адміністративного типу і асоціюється з тим, що сучасна
система публічного управління, діяльність органів влади безпосередньо
пов’язана із впровадженням політичних механізмів у виборчий процес не
тільки на центральному, а й на інших територіальних рівнях – регіональному
та місцевому. Вона надає особливого значення запровадженню
відповідальності посадових осіб через безпосереднє їх обрання населенням,
що сприяє посиленню підзвітності та контролю за їх діяльністю. Коли
місцеві органи влади перебувають у безпосередньому контакті із тими, кому
вони надають послуги, споживачі цих послуг стають більш вимогливими до
їх якості.
Отже, цей тип децентралізації асоціюється з тим, що система
публічного управління, діяльність органів влади безпосередньо пов’язані із
впровадженням політичних механізмів у виборчий процес не тільки на
центральному, а й на інших територіальних рівнях – регіональному та
місцевому [62].
 У разі політичної децентралізації реалізація закріплених законодавством
повноважень, використання ресурсів місцевими органами влади
безпосередньо контролюється населенням, яке обирає ці органи. Крім того,
як відмічав відомий американський дослідник із публічного адміністрування
Д. Рондінеллі, цей тип децентралізації передбачає організації та процедури,
що безпосередньо впливають на зростання участі населення у виборі
політичних представників різних територіальних рівнів для участі у
формуванні та реалізації державної політики; поділ влади серед інститутів в
середині держави з використанням інструментів федералізації та автономії;
створення інституцій та запровадження процедур, що дозволяють свободу
об’єднань та участь організацій громадянського суспільства в процесі
прийняття рішень щодо розвитку країни та її адміністративно-
територіальних одиниць. Вона дозволяє створювати систему більшого
представництва різноманітних політичних, етнічних, релігійних та
культурних груп, уникаючи дестабілізації в державі [59].
За твердженням Д. Рондінеллі, конституція, закони та регулювання
встановлюють формальні правила гри, за якими може функціонувати
політично децентралізована система. Структурно бажана архітектура цих
правил доволі чітка: конституції повинні використовуватися для
встановлення загальних принципів, у яких функціонує децентралізація,
включаючи права та відповідальність усіх рівнів влади; визначення та роль
головних інститутів на центральному та місцевому рівнях; основа, на якій
деталізовані правила можуть бути запроваджені чи змінені. Повинен існувати
закон, що визначає специфічні вимоги та параметри міжбюджетних відносин
та інституціональну структуру місцевих органів влади, уключаючи основні
структури, процедури (у тому числі вибори), підзвітність та санкції; низка
регулювань, що асоціюються з кожним законом, повинні інтерпретувати та
описувати в деталях умови, за якими застосовується відповідний закон.
Закони, що мають справу із завданнями, які розподілені між національним та
субнаціональними органами влади, повинні вміщувати норми взаємодії між
різними територіальними рівнями влади.
Аналогічних поглядів дотримується інший відомий науковець Ж.-П.
Фаге, який пов’язує політичну децентралізацію з передаванням центральною
владою низки функцій до регіональних (чи муніципальних) органів влади, які
є незалежними від центру і суверенними в рамках юридично обмежених
географічною й функціональною сферами зі всіма адміністративними,
політичними та економічними атрибутами [89]. Слід зазначити, що
здійснення передавання повноважень, відповідальності, ресурсів може
відбуватися неоднаково для різних територіальних рівнів влади, і навіть для
адміністративно-територіальних одиниць одного рівня. У таких випадках
ідеться про асиметричну форму політичної децентралізації.
Водночас ряд західних дослідників асоціює політичну децентралізацію в
особливій її інституціоналізованій формі з федералізмом [69]. Не повністю
відділеними феноменами вважають політичну децентралізацію та федералізм
експерти USAID, які відмічають, що «Серед країн, що розвиваються,
різноманітні форми децентралізації, як правило, мають тенденцію руху
унітарних країн до федералізму. Особливо, коли децентралізація в унітарних
країнах посилюється не тільки муніципальними та іншими місцевими
органами влади, а й проміжними рівнями органів влади (intermediate-level
governments); це може спрямувати динаміку управління у федеративному
напрямі. Усе більше країн займають простір між унітаризмом і
федералізмом» [75].
Відомий французький дослідник Ж. Марку стверджував, що політична
децентралізація у переважній більшості стосується територіального рівня,
вищого за територіальну громаду (йдеться про регіон, що об’єднує певну
сукупність громад). У зв’язку з цим політичну децентралізацію він
пов’язував з поняттям регіоналізації [122].
 Через посилення впливу субнаціональних одиниць, з якими населення
більше контактує, децентралізація відрізняється від демократизації та
економічної лібералізації, які вміщують більшість змін національного рівня.
Американський вчений Д. Трейсман, протиставляючи адміністративній
децентралізації політичну, визначає останню як певну форму конституційно
запровадженого місцевого самоврядування, розрізняючи кілька її концепцій:
структурну, децентралізацію прийняття рішень, ресурсну децентралізацію,
електоральну та інституціональну [188].
Перша концепція - структурна децентралізація – стосується числа
ярусів (рівнів) системи влади. При цьому «ярус» (рівень) влади є такою
групою органів влади в країні, що всі члени цієї групи мають одні й ті ж
юрисдикції. Зокрема, всі органи влади, чиї юрисдикції покриваються тільки
юрисдикцією національного уряду, є субнаціональними органами влади
першого ярусу (рівня). Чим більше рівнів існує, тим більш
децентралізованою є система.
Друга концепція – децентралізація прийняття рішень – фокусується на
масштабі проблем, які субнаціональні органи влади можуть розв’язувати
автономно. Країна, де конституція надає значний рівень повноважень у
сферах реалізації політики субнаціональним органам влади, більш
децентралізована ніж та, де кінцеві рішення залишаються за центральною
владою.
Третя концепція – ресурсна децентралізація - базується на механізмі
розподілу державних ресурсів (доходи, кадри) між центральним і
субнаціональним рівнем.
Ще одна концепція - електоральна децентралізація - пов’язана із
способом обрання субнаціональних органів влади. Якщо субнаціональні
органи влади обрані на місцевих виборах місцевими громадами, ця система
більш децентралізована, ніж у разі призначення представників місцевих
органів центральною владою.
 Остання концепція децентралізації – інституціональна децентралізація
– належить до ступеня, згідно з яким субнаціональні органи влади чи їх
представники мають формальні права відносно процедур із реалізації рішень
центральних органів влади. Система, у якій державні закони мають бути
ратифіковані конституційними органами, більш децентралізована в сенсі, що
конституція може бути змінена національним референдумом. Країни, у яких
регіони мають право вето щодо центрального законодавства через своїх
представників, також більше інституціонально децентралізована.
Таким чином, не зважаючи на суттєво різноманітні наукові погляди на
політичний тип децентралізації, практично всі вони пов’язані з якісно
відмінним від адміністративного її типу механізмом упровадження: через
політичний процес (виборність представницької влади та керівників
виконавчих органів); забезпечення відкритості, відповідальності та
підзвітності представників влади безпосередньо перед населенням, яке цю
владу обирає; суттєва автономність від центральних органів влади у
прийнятті рішень щодо напрямів місцевого та регіонального розвитку;
створення умов координації та взаємодії між різними територіальними
рівнями виконавчих органів влади та органами місцевого самоврядування.
Спираючись на ці ознаки, можна із впевненістю стверджувати, що в
Україні політична децентралізація повною мірою відбулася на рівні
територіальних громад та обраних ними органів. На конституційному рівні
затверджено право місцевого самоврядування самостійно вирішувати
питання місцевого значення (ст.140 Конституції України). Депутати місцевих
рад обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права
шляхом таємного голосування. Таким же чином обирається міський,
селищний голова (ст. 141). Місцеве самоврядування розвивається на власній
матеріальній та фінансовій основі (ст.142). Органи місцевого самоврядування
в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є
обов’язковими до виконання на відповідній території (ст.144) (власна
юрисдикція).
 Законом України «Про місцеве самоврядування» також визначаються
основні права місцевого самоврядування, що засвідчують ключові ознаки
здійсненої політичної децентралізації: самостійність місцевих бюджетів, яка
гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом
загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати
напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону (ст.
61 Закону). Міські, селищні та сільські ради самостійно створюють власні
виконавчі органи, які їм підзвітні (ст.11 Закону); чисельність працівників
органів місцевого самоврядування встановлюється ними самостійно, хоча і в
межах загальної чисельності, визначеної типовими штатами, затвердженими
Кабінетом Міністрів України (ст. 10 Закону).
Одним із джерел доходів місцевих бюджетів є місцеві податки і збори
(ст. 69 Закону), органи місцевого самоврядування справляють достатньо
великий вплив на визначення ставки оподаткування (в певних межах), а
також бази оподаткування на території власної юрисдикції.
Водночас щодо обласного та районного (регіонального) рівнів
самоврядування можна фіксувати наявність лише окремих складових
елементів політичної децентралізації: виборність представницьких органів,
наявність території власної юрисдикції, власний бюджет, який, проте,
формується за рахунок коштів державного бюджету і розподіляється між
територіальними громадами або слугує джерелом фінансування виконання
спільних проектів, а також із коштів, залучених на договірних засадах із
місцевих бюджетів (територіальних громад) для реалізації спільних
соціально-економічних та культурних програм. Відсутність власних податків,
створених відповідними радами виконавчих органів, підконтрольних і
підзвітних цим радам, робить цей рівень місцевого самоврядування в Україні
достатньо слабким у розв’язанні регіональних проблем розвитку.
Зазначимо також, що в науковій літературі останнім часом самостійною
концепцією виокремлюється постконституційна децентралізація. Якщо
конституційна (політична) децентралізація пов’язана з механізмами
прийняття рішень (формальними та неформальними), то постконституційна
децентралізація відображає результати політичного процесу. Зокрема, якщо в
рамках конституційної децентралізації фіскальна автономія регіональних
органів влади визначається в категоріях податків і бюджету, то
постконституційної зводиться до розподілу фінансових потоків між центром
та регіонами [15].

Економічна децентралізація
Ще один тип децентралізації – економічна (або ринкова) децентралізація
– асоціюється з двома формами: приватизацією та дерегуляцією [120].
Зазвичай (проте не завжди), приватизація та дерегуляція
супроводжуються економічною лібералізацією та політикою розвитку
ринків. Це дає змогу функції, відповідальність за виконання яких до цього
виключно зосереджувалася на органах влади (центральних чи місцевих),
перекласти на бізнес, громади, приватні структури, добровільні асоціації та
інші недержавні організації. Приватизація охоплює значний діапазон
можливостей, від відмови надання державою публічних товарів та послуг і
перекладання цього на ринок до публічно-приватного партнерства, при
якому державна влада та приватний сектор кооперується для надання послуг
чи створення відповідної інфраструктури. Приватизація може включати:
1) дозвіл приватним підприємствам виконувати функції, які попередньо
були монополізовані державними органами;
2) укладання контрактів чи менеджмент публічних послуг;
3) фінансування програм публічного сектору через ринок інвестицій і
дозвіл приватним компаніям брати участь у цьому.
Дерегуляція знижує законодавчі обмеження на участь приватного
сектору в наданні послуг, або дозволяє конкуренцію серед приватних
постачальників щодо послуг, які раніше надавалися органами влади.
 Останнім часом в Україні здійснено суттєві кроки з дерегуляції, яка
спрощує вхід і забезпечує комфортні умови існування бізнесу в різних
сферах економічної діяльності. Ключовими напрямами впровадження цієї
сфери політики вважаються:
− усунення надмірного регулювання господарської діяльності завдяки
зменшенню кількості документів дозвільного характеру, дозвільно-
погоджувальних процедур та переліку продукції, що підлягає обов’язковій
сертифікації;
− забезпечення істотного поліпшення умов ведення бізнесу за
напрямами, що враховується під час складання рейтингу Doing Business;
− сумарне скорочення витрат суб’єктів господарювання на виконання
обов’язкових державних регуляторних приписів на 20% протягом п’яти
років;
− скорочення кількості регуляторних і контролюючих органів;
− відмова від системи тотального обтяжливого контролю за всіма
суб’єктами господарської діяльності на основі запровадження
ризикоорієнтованої системи державного контролю;
− підтримка та розвиток малого і середнього бізнесу;
− забезпечення ефективного захисту прав приватної власності,
гармонізація із законодавством ЄС положень українського законодавства
щодо захисту інвесторів (внутрішніх та іноземних) і кредиторів;
− забезпечення належного виконання органами виконавчої влади
Закону України «Про засади регуляторної політики у сфері господарської
діяльності» [25].
Таким чином, політика дерегуляції пов’язана з комплексом заходів,
спрямованих на модернізацію реєстраційної системи, суттєве спрощення
дозвільної та ліцензійної систем, полегшення контрольно-перевірочної
діяльності, а також удосконалення податкового адміністрування.
Суттєвим чинником, який мотивує запровадження економічної
децентралізації є те, що, як свідчать численні дослідження, недержавний та
приватний сектори можуть реалізовувати низку програм та надавати послуги
з меншими затратами, ніж це роблять державні чи місцеві органи влади, і
водночас дотримуватись певного рівня або навіть покращуючи якість послуг,
що постачаються. Недержавний сектор може здійснювати це і отримувати
прибуток, оскільки не має надмірних витрат під час реалізації таких програм,
на відміну від організації постачання послуг державними чи місцевими
комунальними установами.
Досвід із запровадження альтернативного постачання послуг (ASD)
приводить до переосмислення ролі держави у безпосередньому їх постачанні.
У науковій та практичній літературі здійснені спроби ідентифікувати та
позначити різні підходи в процесі використання ASD (на прикладі США), які
узагальнені в табл. 1.2 [74, с. 23].
Таблиця 1.2
Способи альтернативного державному постачанню публічних послуг
на прикладі США
Спосіб Форма альтернативного Приклади
постачання постачання послуг
Публічно - Відносини, що формуються, коли Нові автостради, мости,
приватне держава і приватний сектор системи
партнерство погоджуються працювати спільно водопостачання,
заради загальних або схожих рекреаційні об’єкти
цілей. Партнерство базується на
формальному договорі, що
визначає його мету і природу,
терміни та умови управління,
зокрема фінансування, штат,
звітність
Укладання Передавання у власність Обробка даних,
контрактів державою об’єктів і постачання інформаційні системи,
державі товарів/послуг від адміністрування
приватного сектору охорони здоров’я
Контракти на Пряма закупівля товарів/послуг Продовольство,
послуги державою від приватного послуги з прибирання
сектору. тощо
Франшиза Право чи перевага, яку надає Поштові послуги
держава індивіду, фірмі чи
корпорації вести справу чи
 продавати товар чи послугу у
відповідно прописаних
державою вимог та умов
Неприбуткова Контрактна домовленість, за якої Деякі органи
організація неприбуткова організація набуває управління аеропортом,
відповідальності за управління швидка допомога
підприємством державного
сектору, програми, послуги чи
функції на комерційній основі.
Прибуток зазвичай повертається
підприємству на розвиток, але
вимоги та умови можуть
вимагати повернення державі
частини зароблених доходів
Спеціальна Експлуатаційна організація Операції з паспортами,
експлуатаційна державного департаменту, управлінські зв’язки,
організація перетворена у СЕО. Вона працює організація
(СЕО) в рамках законодавчих рамках і післядипломної освіти,
бюджетної політики та комунікації, видавничі
підпорядковується міністру. СЕО послуги
використовує більш
підприємницькі підходи

Слід відзначити, що в Україні серед вищенаведеного різноманіття поки

що є спроба використовувати лише публічно-приватне партнерство.
Фіскальна децентралізація
Найбільш дослідженим та важливим типом децентралізації вважається
фіскальна децентралізація (або фіскальний федералізм), оскільки
адміністративна чи політична децентралізація можуть бути ефективними
лише за умови, коли субнаціональні (регіональні та місцеві) органи влади,
отримуючи більше повноважень та відповідальності за формування та
реалізацію окремих сфер політики, мають адекватний рівень автономії і
свободу дій в певних межах у підвищенні власних доходів, а також при
використанні бюджетних ресурсів [93].
Фіскальна децентралізація, яка включає передавання органам влади
нижчого територіального рівня фіскальних повноважень (у формуванні
доходів та здійсненні видатків на основі власних рішень), постійно
дискутується науковцями різних країн. Причина такого інтересу – теоретичні
припущення, що фіскальна децентралізація підвищує ефективність
державного управління та сприяє економічному розвитку [137].
Фіскальні відносини впливають на поведінку компаній
домогосподарств та органів влади і через це на їх економічну діяльність.
Рішення фірм щодо інвестицій визначаються продуктивністю суспільного
сектору, і різниця між витратами та вигодами у наданні послуг в
адміністративно-територіальних одиницях може спонукати їх на зміну
розташування. Аналогічно, рішення домогосподарств щодо пропозицій на
ринку праці можуть стати причиною їх міграції, якщо вони вважають рівень
послуг, які отримують за рахунок сплачених податків, кращий в іншому
місці. Як наслідок, сукупні дії домогосподарств та компаній можуть
приводити до рішень та дій в політиці як на національному, так і
субнаціональному рівнях, прискорюючи реформи у фіскальних відносинах
між різними територіальними рівнями влади [139].
Фінансова відповідальність є основним компонентом децентралізації.
Для того, щоб місцеві органи влади та приватні організації виконували свої
децентралізовані функції ефективно, вони повинні мати адекватний обсяг
доходів, які збираються на певній території або надходять від центральних
органів влади, так як і повноваження з прийняття рішень щодо витрат.
Фіскальна децентралізація може мати багато форм, уключаючи:
самофінансування чи відшкодування витрат за рахунок користувачів; спільне
фінансування чи спільну угоду, за якою користувачі беруть участь у
виробництві послуг та використовують інфраструктуру за рахунок грошових
внесків або внесків працею; розширення місцевих доходів від власності чи
податків з продажу, чи непрямих зборів; міжбюджетні трансфери, що
перерозподіляють основні доходи від податків, які збираються центральною
владою і розподіляються між місцевими органами влади для загальних чи
специфічних потреб; право на муніципальні запозичення та мобілізацію
державних чи місцевих ресурсів через кредитні запозичення.
 Фіскальна децентралізація належить до класу інститутів з такими
характеристиками:
− політично автономні субнаціональні органи влади користуються
основним обсягом повноважень щодо здійснення економічної політики;
− субнаціональні органи влади повинні фінансувати свої власні
програми переважно за рахунок податків, які вони призначають;
− товари, послуги та населення може вільно пересуватися через межі
субнаціональних адміністративно-територіальних одиниць [193].
Як видно, фіскальний тип децентралізації є комплементарним до
політичної децентралізації і навпаки. Розглядаючи ситуацію із фіскальною
децентралізацією в Україні, можна констатувати, що вона найбільш активно
продовжує запроваджуватися на базовому рівні – у територіальних громадах.
Це абсолютно узгоджується із високим рівнем здійсненої на цьому
територіальному рівні політичної децентралізації. Натомість, на
регіональному рівні (обласному, районному) незавершеність політичної
децентралізації адекватно відображається на проблемах запровадження тут
фіскальної децентралізації.
Узагальнення існуючих сучасних типів і форм децентралізації, а також
їх характеристика наведено в табл. 1.3.
У більшості країн (у тому числі з федеративним устроєм) усі типи (в
певній конфігурації форм) можуть існувати одночасно і доповнювати одна
одну. Зокрема, у Швейцарії кантони зберігають значну свободу в прийнятті
рішень в організації освіти (що може розглядатися як деволюція в моделі
децентралізації «згори-донизу»), проте їх політика в охороні навколишнього
середовища значно детермінована федеральними стандартами (що
рівнозначно делегуванню повноваження згори, коли комуни виконують
функції відповідно до федеральних стандартів і нічого більше) [68].
 Таблиця 1.3
Класифікація типів та форм децентралізації
Тип Форма
Зміст
децентралізації децентралізації
Адміністративна, Деконцентрація Центральний орган влади поширює
віртуальна відповідальність за політику на свої
територіальні підрозділи
Делегування Передавання відповідальності за
впровадження політики до місцевого
органу влади чи напів автономним
організаціям, які не є підконтрольними
центральному органу влади, проте
залишаються підзвітними йому
Деволюція Центральний орган влади дозволяє
місцевим органам влади здійснювати
повноваження та контроль за
переданою політикою
Регіоналізація Система публічного управління,
Політична діяльність органів влади безпосередньо
пов’язана із впровадженням
політичних механізмів у виборчий
процес не тільки на центральному, але
й на інших територіальних рівнях –
регіональному та місцевому
Автономізація Утворення регіональних рівнів
представницької та виконавчої влади з
відносно автономним, згідно з
конституцією, правом прийняття
рішень у певних сферах політики
Приватизація Передавання незалежного контролю
Економічна над розподілом ресурсів недержавним
суб’єктам
Дерегуляція Спрощення доступу недержавним
суб’єктам до розподілу ресурсів,
призначених для надання публічних
послуг
Децентралізація Передавання фінансових ресурсів у
фіскальна доходів формі субсидій і повноважень по
податкових надходженнях до
субнаціональних одиниць
Децентралізація Передавання фінансових витрат до
витрат субнаціональних одиниць
 Доцільно підкреслити, що децентралізація сама по собі немає ніякого
значення без усвідомлення того, якої форми вона набуває, які завдання
покладено на той чи інший тип децентралізації як на механізм державного
управління. Як будь-який системний та складний управлінський механізм,
децентралізація містить значний потенціал сприяння розвитку громад,
регіонів та країни в цілому. Водночас наукові дослідження привертають
увагу до ризиків (викликів), з якими пов’язана децентралізація.
По-перше, немає автоматичної гарантії, що збільшена політична
автономія місцевих органів влади приводить до покращення надання
публічних послуг.
По-друге, широко відомий ризик поглинання (capture) локальними
політичними елітами вигід від децентралізації, що може порушувати
справедливість у розподілі публічних послуг.
По-третє, технічні можливості місцевих органів влади щодо здійснення
децентралізованих повноважень можуть бути невідповідними.
По-четверте, децентралізація може впливати на зростання
міжрегіональних диспропорцій у наданні публічних послуг.
По-п’яте, децентралізація формує макроекономічні ризики через
зростання вразливості фінансового державного дефіциту та розширення
розміру публічного сектору [154].
Отже, упровадження децентралізації має здійснюватися з урахуванням
необхідності створення впливу максимального сприяння розвитку різних
адміністративно-територіальних одиниць та мінімізації ризиків, які
супроводжують цей процес.

1.3. Економіка децентралізації та фіскальний федералізм

Одним із перших обгрунтувань традиційного підходу, що базується на

класичному економічному трактуванні децентралізації, є праця
американського економіста Ч. Тібу (Tiebout) «Чиста теорія місцевих витрат»
[185], в якій добре поінформовані індивіди переміщаються серед населених
пунктів (територіальних громад), що пропонують їм різні публічні блага.
Кожна громада фінансує свої публічні блага (товари та послуги)2 через
ефективне оподаткування місцевих жителів. Виникаюча конкурентна
рівновага у виборі населених пунктів створює ефективне розміщення
індивідів. Проте Ч.Тібу не бере до уваги у своїй моделі центральну владу, як
співіснуючу з місцевими органами влади, чи незалежну від них. Більш
узагальнено, поєднання високомобільного населення та фіксованих органів
влади уявляється ідеальною моделлю, яка в реальності відсутня в країнах
світу.
Водночас власне ідея конкуренції між органами влади в умовах
децентралізації виявилась продуктивною в багатьох аспектах. Ряд
дослідників відмічає, що одна з важливих причин сподіватися на більш
низький рівень корупції у федеральних державах походить від аргументу
Ч.Tібу, що конкуренція юрисдикцій дисциплінує владу. Коли резиденти
можуть переміщатись вільно між регіонами чи територіальними громадами,
це повинно тиснути на регіональні чи місцеві органи влади виробляти місцеві
публічні послуги більш ефективно. Якщо представники влади марнують чи

2
В українському законодавстві відсутнє чітке формулювання поняття публічних послуг, що дає
можливість їх неоднозначного трактування. Як тотожні поняттю “публічні послуги” використовують
поняття“ державні послуги”, “адміністративні послуги”, “муніципальні послуги”, “громадські послуги”
тощо. Система владних інститутів забезпечує організацію управління всіма економічними і соціальними
процесами в суспільстві, справляючи вплив на всі сфери життєдіяльності населення. Ця система продукує
два принципово відмінних типи надання державних послуг:
– безпосереднє надання управлінських та адміністративних послуг фізичній або юридичній особі
органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування(за схемою: орган влади – особа
службовця– особа споживача);
– опосередковане надання управлінських послуг , тобто створення умов для надання послуг фізичним
і юридичним особам, соціальним групам, іншим об’єктам обслуговування з боку інших суб’єктів
надання послуг(за схемою: орган влади – автономні госпрозрахункові установи або підприємства(фірми)
– особа споживача).
Центром політико-правових реформ запропоновано такі визначення:
– державні послуги, що надаються органами державної влади(насамперед виконавчої) та державними
підприємствами, установами і організаціями;
– муніципальні послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними
(муніципальними) підприємствами, установами і організаціями;
– публічні послуги – державні і муніципальні послуги(послуги публічної влади);
– адміністративні послуги – державні і муніципальні послуги, які надаються органами виконавчої влади та
органами місцевого самоврядування за типом безпосереднього надання кінцевим споживачам [8].
розкрадають ресурси, резиденти їдуть до інших міст чи регіонів, знижуючи
тим самим для себе податковий тягар і обираючи більш ефективну владу.
У низці наукових досліджень наводяться аргументи, що така
конкуренція збільшує стимули для місцевих органів влади створювати
належну інфраструктуру та знижувати можливості надавати соціально
неефективні послуги, зокрема підтримувати неефективні фірми. Разом із тим
стверджується, що така горизонтальна конкуренція не існує в унітарній
державі, у якій місцеві органи влади є лише адміністративними підрозділами
центральної влади [150].
Побудована іншим видатним американським економістом В. Oутсом на
основі теоретичних поглядів Ч.Tібу модель центральних та місцевих органів
влади досліджує гетерогенність в уподобаннях та опосередковані наслідки
(екстерналії) від надання публічних послуг. За цією моделлю місцева влада
може пристосувати надання публічних товарів і послуг до місцевих
уподобань, а центральні органи влади продукують спільний для усіх
населених пунктів (громад) набір товарів та послуг [135].
На найзагальнішому рівні ця теорія стверджує, що центральна влада
повинна нести основну відповідальність за функцію макроекономічної
стабілізації і перерозподіл доходів у вигляді допомоги бідним. В обох
випадках основний аргумент походить від низки фундаментальних
обмежень, які існують на нижчих територіальних рівнях влади. За
відсутності монетарних та обмінних повноважень щодо курсу валют і в
умовах відкритої економіки провінційні (регіональні), місцеві органи влади
мають дуже обмежені важелі для традиційного макроекономічного контролю
за їх економікою. Так само мобільність економічних суб’єктів може суттєво
стримуватися можливістю державних органів влади перерозподіляти доходи.
Адже агресивна місцева програма підтримки домогосподарств із низькими
доходами, зокрема, може стимулювати приплив бідних та заохотити масовий
відтік осіб з високими доходами, які мають нести податковий тягар. На
додаток до цих функцій центральна влада повинна виробляти певні
національні публічні блага (як приклад національна безпека), якими
забезпечуються все населення країни.
В. Оутс також відмічав, що децентралізовані рівні влади мають сенс у
виробництві товарів і послуг, споживання яких обмежено їх власними
юрисдикціями. Через пристосування таких товарів і послуг до особливих
уподобань та потреб виборців, децентралізоване їх надання збільшує
економічний добробут порівняно з тим результатом, який досягається більш
однорідними характеристиками таких послуг при їх виробництві на
національному рівні. Основним аргументом цього є те, що ефективний рівень
обсягу споживання місцевих публічних благ буде варіювати в різних
юрисдикціях як результат особливих уподобань жителів та різних витрат
виробництва цих благ. Максимізація загального соціального добробуту,
таким чином, передбачає, що місцеві обсяги певних благ (публічних послуг),
відповідно, різняться. Таке твердження водночас слід розглядати як
загальний тренд, ніж чіткий принцип. Є безліч фактів, коли державні та
місцеві органи влади вдаються до значних перерозподільних заходів.
Більше того, подібний рецепт має загальний характер. Він не пропонує
точного опису специфічних товарів і послуг, які мають бути вироблені на
кожному рівні влади. Як результат, можна знайти значні суттєві відмінності
між країнами стосовно того, що вважається «місцевим». Особлива модель
виробництва товарів та послуг на різних рівнях влади буде, таким чином,
відмінна до деякої міри в часі й місці. Тим не менш, основним принципом
фіскальної децентралізації залишається те, що виробництво публічних послуг
має бути розміщено на найнижчому територіальному рівні влади, який
забезпечує адекватність вигід і витрат.
В.Оутс обгрунтував, що децентралізація найбільш прийнятна в системах
з гетерогенними уподобаннями населення та відсутністю непередбачуваних
наслідків впливу (екстерналій) від надання публічних товарів і послуг. В
іншому разі перевагу доцільно надавати централізації.
 Слід зазначити, що в рамках теорії фіскального федералізму доведено
нерозривне поєднання процесу деволюції з двома явищами: економією на
масштабі та побічними результатами (spillovers). Економія на масштабі
полягає в усередненні витрат з метою їх суттєвого зменшення на території
декількох громад. У цьому разі має бути знайдений баланс між зниженням
витрат і фактом, що надання таких послуг буде менше відхилятися від
місцевих потреб. Аналогічна проблема з’являється, коли існують побічні
результати (ефекти переливів) у рамках кількох громад у споживанні певних
публічних товарів і послуг: споживання товарів і послуг вважається
неоптимальним. У такому разі необхідно виробити спільне рішення в рамках
кількох громад.
Водночас існування і розмір ефектів переливу від реалізації місцевих
політик, безсумнівно, залежить від географічного розміру відповідної
юрисдикції. Один із засобів боротьби з цими переливами - збільшити розмір
юрисдикції, і таким чином привести у відповідність усі вигоди із витратами.
Проблемою при цьому може бути втрата добробуту від зниженої можливості
диференціювати локальні послуги. Таким чином, виникає компроміс між
приведенням у відповідність переливів (і витрат) та існуванням місцевої
диференціації (гетерогенності). На практиці більшість проблем походить від
існуючих меж між юрисдикціями, які в основному детерміновані історично
та культурно і є малозначущими в рамках економічної та географічної
реальності [134].
Подібні проблеми мали місце і в Україні при реалізації моделі
добровільного об’єднання територіальних громад у разі, якщо вони
розташовані на адміністративній території різних районів, а також у разі
добровільного об’єднання територіальної громади міста обласного значення
із територіальними громадами інших сіл, селищ. У прийнятому Верховною
Радою України в березні 2017 р. Законі, суттєво спрощується процедура
подібного об’єднання, за яким в об’єднаній громаді значно покращується
доступ громадян до базових публічних послуг. Збільшення у такий спосіб
юрисдикції нової громади дозволяє, з одного боку, позбавитися від ефектів
небажаних переливів, які постійно відбувалися в рамках однієї великої та
значної кількості малих суміжних територіальних громад. З другого –
отримати ефект економії на масштабі від об’єднання громад без втрати будь-
якої значимої диференціації у потребах та уподобаннях щодо публічних
послуг для тих громадян, які стають в подібних ситуаціях членами
об’єднаної територіальної громади [22].
В.Oутс узагальнив основні міркування з економічної основи
децентралізації у своїй знаменитій теоремі [135]: для публічних послуг, що
споживаються географічно локалізованим населенням, і для якого витрати
виробництва однакові та дорівнюють витратам центрального уряду, завжди
більш ефективно, якщо їх забезпечення здійснюється на місцевому рівні. У
місцевої влади, яка володіє більш повною інформацією про потреби
населення, існує більше можливостей пошуку оптимального співвідношення
між розміром податкових платежів та обсягом публічних послуг, що
надаються жителям. Інакше кажучи, територіальний рівень влади, який є
найближчим до споживачів публічних послуг, здатний забезпечити найбільш
ефективне витрачання бюджетних коштів. Тим самим досягається парето-
ефективний рівень виробництва, якщо виконуються такі умови:
− витрати надання публічних послуг однакові для центральних і
місцевих органів влади, тобто відсутня економія на масштабі;
− вироблені на території конкретної юрисдикції публічні послуги
повністю споживаються населенням цієї юрисдикції, тобто відсутні ефекти
переливів (spillovers);
− уподобання жителів конкретних юрисдикцій суттєво відрізняються
між собою (урахування місцевих потреб може призводити до значного
подорожчання централізованого надання публічних послуг).
В.Оутс також розробив формальну аналітичну модель, яка пояснює
різницю у наслідках прийняття рішення в централізований та
децентралізований спосіб. Для пояснення вигоди децентралізації його модель
передбачає, що держава складається з двох географічних юрисдикцій
(регіонів 1 та 2), з різними уподобаннями між ними щодо оптимальної
кількості для них певної публічної послуги й одночасної гомогенності щодо
уподобань жителів усередині кожної з юрисдикцій відносно цієї послуги. За
припущенням, (1) ефекти екстерналій між юрисдикціями відсутні, а також
2) граничні витрати на виробництво даної публічної послуги однакові. Отже,
процес прийняття економічного рішення відносно виробництва публічних
послуг може бути представлений, як це зображено на рис 1.2.[186].

Ціна

Кількість

Рис. 1.2. Графічне трактування теореми децентралізації

Попит на публічну послугу в юрисдикціях 1 та 2, а також агрегований

при централізованому прийнятті рішення, відповідно представлений кривими
D1, D2, та Dcentr. У наведеному прикладі юрисдикція 2 надає сильну
перевагу публічній послузі, що демонструє вищий попит на неї, ніж в
юрисдикції 1. АС відображає середній рівень витрат на виробництво
публічної послуги.
 Відповідно, Q1, Q2 – обсяги даної послуги, що виробляються при ціні,
яка дорівнює середнім витратам АС, коли рішення приймається
децентралізовано кожною з юрисдикцій, а Qcentr – обсяг послуги,
визначений у централізований спосіб для двох юрисдикцій. Важливим є те,
що централізоване рішення не спроможне повністю задовільнити уподобання
ні жителів юрисдикції 1, ні жителів юрисдикції 2. Зокрема, юрисдикція 1
могла б збільшити свій добробут шляхом скорочення виробництва публічної
послуги, у той час, як юрисдикція 2 могла б підвищити власний добробут
шляхом збільшення виробництва публічної послуги відносно
централізованого рішення.
У разі прийняття централізованого рішення в обох юрисдикціях жителі
втрачають корисність, яка вимірюється площинами двох трикутників авс і
cde. Таким чином, при централізованому прийнятті рішення наявні втрати,
які мають вимір. Зворотна ситуація, коли здійснюється децентралізація, і дві
юрисдикції можуть самостійно приймати рішення щодо надання жителям
певної публічної послуги, може, за рівних умов, збільшувати добробут
кожної з юрисдикцій.
Наведена теоретична модель В.Оутса (теорема децентралізації) може
слугувати інструментом обгрунтування доцільності здійснення
децентралізації. Як правило, децентралізація вимагає певного обсягу витрат,
у тому числі адміністративних, що спричиняє удорожчання надання
публічних послуг порівняно із централізованою моделлю. Децентралізація в
такому разі уявляється ефективною, якщо витрати на її запровадження
кількісно виявляються меншими за вигоди, які вона надає населенню (у
випадку з моделлю В.Оутса ці вигоди дорівнюють сумі площ двох
трикутників - авс і cde).
Отже, процес деволюції завжди пов’язаний із двома явищами:
економією на масштабі та побічними результатами (переливами). Економія
на масштабі необхідна для усереднення витрат з метою їх суттєвого
зменшення на території декількох громад. У цьому разі баланс має бути
знайдений між зниженням витрат і фактом, що надання таких послуг буде
менше відхилятися від місцевих потреб.
Аналогічна проблема з’являється, коли існують побічні результати
(переливи) у споживанні певних публічних товарів і послуг між громадами.
У цьому разі споживання товарів і послуг будуть неоптимальним; необхідно
вироблення спільного рішення в рамках кількох громад.
Таким чином, кожна публічна послуга має бути надана юрисдикцією,
яка має контроль над мінімальною географічною територією, що дає змогу
локалізувати на цій території вигоди і витрати від її надання [135, с. 54].
Теоретичні погляди В.Оутса, а також ряду інших відомих науковців
(П.Самуельсона, Р.Масгрейва та ін.) склали основу так званого першого
покоління теоретичних досліджень з фіскального федералізму. Крім
вищеперерахованих проблем, ці дослідження значну увагу привертали до
питань оподаткування в умовах багаторівневої (територіальної) організації
влади. Ця тематика відома як проблема закріплення податків і стосувалася
того, що визначення податків, які доцільно закріплювати за місцевими
органами влади, має певні особливості. Місцевій влади доцільно
фокусуватися на оподаткуванні майна та платі за користування майном.
Запровадження інших видів податків, що справляються місцевою владою,
повинно враховувати ймовірність спотворення у розміщенні економічної
діяльності, оскільки база оподаткування може бути високо мобільною і
резиденти просто переміщатимуться на ті території, де податки є порівняно
низькими [80].
Усі ці теоретичні погляди об’єднує те, що обґрунтування рішення щодо
рівня надання публічних послуг населенню конкретної території
(центральним чи місцевими органами влади) базується на виключно
економічних підходах отримання суспільством в цілому найбільшої вигоди
(за найменших витрат): якщо економія від надання публічних послуг
центральною владою переважає, добробут буде максимізований, оскільки
цей рівень влади неупереджено розподіляє більшу частину послуг серед
адміністративних територій відповідно до визначениої ним цільовою
функцією. Проте статичність цих моделей не враховує політичну,
інформаційну та інші складові, які мають свою динаміку, що звужує
можливість їх застосування.
Подібні обмеження у використанні теоретичних моделей стали
предметом дослідження другого покоління наукових робіт із фіскального
федералізму, які зосереджуються на інформаційних проблемах, моральних
ризиках (moral hazard) (ризики недобросовісності) та «безкоштовної участі» у
споживанні публічних послуг, мотивації, яка детермінує поведінку
представників органів влади в умовах запровадження децентралізації [193].
У табл. 1.4 наведено порівняння характеристик першого і другого
покоління теорій фіскального федералізму.
Таблиця 1.4
Порівняльна характеристика першого і другого покоління теорій
фіскального федералізму
Характеристика Перше покоління Друге покоління фіскального
фіскального федералізму
федералізму
Базові теорії Теорія суспільного Концепція міждержавних
вибору, теорія відносин, концепція міжрівневого
публічних фінансів, управління, теорія агентських
економічна теорія відносин, теорія неповних
клубів, модель Ч.Тібу контрактів, теорія транзакційних
витрат
Місце і роль Органи державної Індивідуальні представники
державної влади максимізують державної влади можуть
влади суспільний добробут переслідувати власні цілі, які не
збігаються із максимізацією
суспільного добробуту
Аспекти Функції, Ідентифікація стимулів,
дослідження повноваження, механізмів мотивації, що
компетенції різних створюються політичними і
рівнів влади й фінансовими інститутами, які
управління визначають поведінку
представників державних органів
влади в умовах децентралізації
 Бачення Як спосіб ефективного Як спосіб самофінансування з
децентралізації надання публічних власними джерелами доходів
товарів і послуг
Міжбюджетні Мінімізація міжбюджетних
трансферти з метою відносин, розробка стимулів для
вирівнювання збільшення власних фінансових
фінансових джерел існування і розвитку
можливостей та
зменшення
міжмуніципальної
нерівності
Скорочення Розподіл доходів і видатків із
вертикальних та метою максимальної конкуренції
горизонтальних між різними рівнями влади –
дисбалансів з метою конкуруючі юрисдикції
забезпечення
ефективності та
справедливості
Жорсткі й м’які Переважно застосування жорстких
бюджетні обмеження бюджетних обмежень

Середовище Планування та Асиметрична інформація; органи

здійснення реалізація влади впливають на якість
державного здійснюється в умовах планування і реалізацію рішень
управління досконалої
конкуренції та повної і
достовірної інформації
Складено за [20].

Друге покоління наукових досліджень з проблем фіскального

федералізму доповнює, удосконалює перше, адаптуючи його до завдань
розвитку фінансової системи та її інститутів у поєднанні політичних та
економічних складових.
Основними механізмами, через які фіскальна децентралізація, як
вважається, поширює ефективність, є інформаційні переваги, конкуренція
між юрисдикціями, урахування гетерогенності, коли політики мають низку
сильних стимулів, що націлені на потреби населення.
Важливою складовою для коректного функціонування фіскального
федералізму визначена політична підзвітність. У своїй класичній роботі
В.Рікер [153] наголошував на необхідності децентралізувати політичний
процес і створити конкурентні стимули для політиків шляхом запровадження
місцевих виборів для результативного функціонування фіскальної
децентралізації.
У теоретичному дослідженні розосередження повноважень за різними
рівнями влади як механізму мотивації політиків П.Сібрайт [174] доводить,
що централізація покращує координацію, проте вона обмежує підзвітність.
Це підтверджується низкою емпіричних досліджень [85]. Зокрема, доведено,
що призначені місцеві посадовці не покращують результат запровадження
фіскальної децентралізації порівняно з випадком, коли вони обираються.
Брак політичної відповідальності може посилити вплив місцевого лобі на
місцеву владу. У разі запровадження фіскальної децентралізації без
політичної відповідальності ресурси, передані на місцевий рівень, можуть
бути використані із зловживаннями, що призводить до загального зниження
економічної ефективності [52].
Як відмічають науковці, принцип фіскального федералізму більше
підходить до місцевих гетерогенних уподобань, коли місцеві органи влади
фактично відповідають за потреби населення, яке їх обирає. Посилення
підзвітності місцевих посадовців може також послабити інші потенційні
проблеми, які з’являються із впровадженням фіскальної децентралізації.
Проблема м’яких бюджетних обмежень може бути суттєво обмежена
заснуванням більш сильного зв’язку між фіскальною децентралізацією та
відповідальністю та повноваженнями місцевих органів влади, і це позитивно
впливає на ефективність та економічне зростання [136].
На надзвичайну важливість необхідності врахування впливу політичної
компоненти у фіскальному федералізмі звертає увагу відомий професор
Лондонської школи економіки Ж.-П. Фаге, запропонувавши економічну
модель порівняння централізованої та децентралізованої влади в державі з
федеральним устроєм. Така модель демонструє, що периферійні
адміністративні субрегіональні одиниці ніколи не досягатимуть покращення
від децентралізованого розподілу повноважень, оскільки центральна влада
завжди має нерозподілену між ними частку ресурсів. Цим автор пояснює
невиразність багатьох емпіричних досліджень щодо ефекту від
децентралізації [90, с. 24].
З іншого боку, ця модель, на думку автора, дає можливість
прогнозувати, що в країнах без сильної і незалежної системи права, де
конституція не захищає адміністративні субнаціональні одиниці та/або де
інститути надто слабкі, щоб протистояти політичним бажанням виконавчої
влади, ресурси будуть акумулюватися в столицях таких країн і значно
меншою часткою розподілятися в регіонах. Водночас, автором наводяться
випадки можливого уникнення подібних негативних явищ при
запровадження децентралізації на прикладах Європейського Союзу, США та
Німеччини шляхом установлення сильних інституціональних основ, які
захищають повноваження субнаціональних одиниць від зловживань
центральних органів влади.
 Розділ 2
Розвиток держави і громад через децентралізацію

2.1. Діалектика зв’язку розвитку та децентралізації

Останнім часом у науковому трактуванні поняття «розвиток» відбулися

певні зміни. Спираючись на концепцію, у якій розвиток визначений як
створення умов та інститутів, що сприяють реалізації потенціалу і
можливостей людини, суспільства, і, відповідно, конкретних територій [196,
с. 103], наголосимо на складності і неоднозначності тлумачення цього
терміна в економічному та політичному контексті.
У визначенні місцевого і регіонального розвитку історично домінував
економічний зміст: основними індикаторами розвитку завжди вважалися
зростання, дохід та зайнятість [42], а окремі дослідники повністю
ототожнювали регіональний і місцевий розвиток виключно з економічним
розвитком [50, с. 5]. Поява відмінних – соціально - орієнтованих підходів -
пов’язана з розробкою альтернативних економічних стратегій у
Великобританії та США, у яких були присутні нові інституції на місцевому і
регіональному рівнях: секторальні агентства розвитку, асоціації місцевих
громад, органи, що займаються реструктуризацією ринків праці [94].
Одночасно збільшувалася кількість досліджень, присвячених
соціальним, екологічним, політичним та культурним аспектам місцевого і
регіонального розвитку [131]. Численні прояви нерівності у життєвих
стандартах і добробуті між територіями, навіть у разі однакових чи
порівняних рівнів доходів, ставило під сумнів універсальність економічних
індикаторів при оцінюванні розвитку. Більш широке поняття регіонального
розвитку почало пов’язуватись із зниженням соціальної нерівності, сталим
навколишнім середовищем, ефективною діяльністю місцевих органів влади,
різноманітністю в культурних особливостях [109].
 Ускладнення формулювання прийнятного для більшості науковців і
політиків поняття регіонального чи місцевого розвитку пов’язано з тим, що
його конкретність соціально детермінована особливими групами та
інтересами на різних територіях і в різний часовий період. Отже, змістове
наповнення цього поняття широко варіює як між, так і всередині країн, і ці
відмінності постійно актуалізуються залежно від практики, методів оцінки,
досвіду, політичних трансформацій, що впливають на формування
відповідної державної політики [50].
Ряд науковців пов’язують регіональний і місцевий розвиток із поняттям
«простір», під яким розуміють інтегрально сполучені економічні, соціальні,
екологічні, політичні та культурні відносини; їх географічне розташування
визначально зумовлює і формує напрями розвитку таких процесів [124].
У такому географічно детермінованому просторі можуть відбуватися
(або не відбуватися) у різні часові періоди різноманітні форми розвитку; ця
географічна детермінованість існує у вигляді територіально обмежених
частин країни з особливими адміністративними, політичними, соціальними
та культурними особливостями й ідентичністю; такі територіальні межі
постійно змінюються, конструюючи в різний спосіб нові просторові
масштаби, у яких капітал, робоча сила та громадянське суспільство
взаємодіють у різний спосіб і різною мірою у місцевому і регіональному
розвитку, в організації відповідної влади та публічному управлінні.
У цьому контексті слід підкреслити, що незважаючи на подібну
багатоаспектність, різноплановість процесів місцевого і регіонального
розвитку, їх слід розглядати у взаємозв’язку. Цілісний підхід інтерпретує
тісні відносини і збалансовану інтеграцію між економічним, соціальним,
політичним, екологічним та культурними вимірами місцевого і регіонального
розвитку [176].
З іншого боку, це передбачає відхід від традиційного, вузько
економічного уявлення про регіональний розвиток: більш широке
застосування отримують сучасні концепції благополуччя та якості життя,
можливість доступу громадян до різноманітних публічних послуг. Саме така
концепція більше зорієнтована на реалізацію потенціалу і можливостей
людини, що проживає в конкретній місцевості, що по суті розкриває ключову
місію місцевого і регіонального розвитку.
Доцільно також відзначити, що регіональний і місцевий розвиток в умовах
глобалізації залежить не тільки від суто економічних факторів (наявність
ресурсів, кваліфікованої робочої сили, абсолютних та відносних переваг
виробництва товарів та послуг, нових технологій тощо), але й залишається
детермінованим територіальними, історичними (часовими), соціальними,
культурними, інституційними чинниками, що можуть підсилювати дію один
одного. Розмір окремої країни, рівень розвиненості інших країн, що її оточують,
також справляє суттєвий вплив на розвиток її регіонів.
Як відмічає ряд дослідників, кожен із просторових рівнів - від країни до
населеного пункту - не може розглядатися відокремлено від процесів, що
відбуваються на інших рівнях та в інших масштабах [143]. Будь-який
територіальний рівень є одночасно важливим: території не можуть визначатися
лише своїми адміністративними межами, їх внутрішня структура
обумовлюється соціальними відносинами від місцевого до глобального рівня.
Економічне зростання чи падіння не відповідає лініям юрисдикції –подібні
явища мають тенденцію з’являтися у великих регіонах країни чи серед
метропольних регіонів, не дотримуючись адміністративних меж. Більше
того, дослідження підтверджують, що недавнє урбаністичне відродження не
збігається із змінами в інституціональних взаємовідносинах між регіонами та
муніципалітетами. Як стверджує ряд науковців, економічне зростання менш
чутливе до політики, ніж це вважається [147].
Нове змістовне наповнення поняття «розвиток» пов’язано і з тим, що
умови розвитку країн, регіонів, громад останніми десятиріччями суттєво
змінилися під впливом загальносвітових тенденцій, які визначаються як
глобалізація і характеризуються якісним підвищенням відкритості
світогосподарських процесів. Відкрита економіка спрощує та прискорює рух
товарів, людей, капіталу та ідей і водночас суттєвим чином впливає на
територіальне їх розміщення, яке стає все більш концентрованим.
Причиною такої концентрації є посилення ролі в регіональному і
місцевому розвитку таких чинників, як людський капітал, агломерація,
інституційне середовище. Саме вони стають своєрідним фільтром, який
визначає спроможність і порівняльні переваги території в економічному та
соціальному зростанні. Наслідком динамічного зосередження економічної
активності є нерівномірність розвитку окремих територій, і відповідно,
диспропорцій між ними. Подібні процеси найбільш гостро протікають в
країнах, що перебувають у стадії трансформації всіх складових суспільного
життя, у тому числі й в Україні.
Отже, слід констатувати суттєве розширення чинників, які повинні
враховуватися під час дослідження процесів розвитку на національному,
регіональному та місцевому рівнях: більш глибокий аналіз їх впливу дає
уявлення про причини територіальної диференціації добробуту, фактори
максимізації конкурентоспроможності регіонів (точніше говорити про
конкурентоспроможність бізнесу та конкурентність органів влади), можливості
ефективного пристосування до глобальних викликів. Подібний їх спектр, який
має як економічну, так і неекономічну природу, підтверджує неможливість
застосування одних і тих же моделей розвитку в різні часові періоди для різних
територій. Кожна з таких територій має відмінну від інших історію, спадщину,
екологічні проблеми, інші характеристики які впливають на визначення
траєкторії економічного зростання, соціальних перспектив тощо.
Така варіативність детермінує обставини та особливості регіонального й
місцевого економічного зростання та соціального благополуччя, які весь час
змінюються як між країнами, так і всередині країн. Розвиток територіально є
неминуче контекст-залежним. З цього випливає принаймні два важливих
висновки.
По-перше, територіальний соціально-економічний розвиток визначається
численними детермінантами і з часом їх кількість лише зростає. Таким чином,
рівномірний і збалансований розвиток не може існувати одночасно на усіх
територіях різного масштабу та рівнів. Основні детермінанти, що визначають
характер, форми, природу, цінності та принципи регіонального й місцевого
розвитку, згруповані в табл. 2.1.
Таблиця 2.1
Основні детермінанти регіонального та місцевого розвитку
Детермінанта Характеристики детермінанти
Історична Спадщина (політична, економічна, соціальна,
культурна); часові рамки протікання регіональних
процесів
Економічна й Структура виробництва, зайнятість, продуктивність,
екологічна технології, екологічні обмеження, пов’язані з
економічним розвитком
Інституційна Система регулювання відносин, норми, інститути
суспільства, захист прав власності
Соціальна, Рівень та структура доходів і споживання; доступ до
культурна базових соціальних послуг, культура, традиції
Політична Централізація/децентралізація, демократизація, сво-
бода вибору, захист прав і свобод людини
Просторова Розмір території країни, регіону, просторове
оточення, просторова периферійність
Глобальна Відкритість інтеграційним процесам, присутність на
світових ринках, вільний рух ідей, товарів, людей,
капіталу

Досягнення рівномірності розвитку може розглядатися лише в рамках

конкретної обмеженої території в окремо визначений проміжок часу в
абсолютному вимірі. Розвиток з точки зору відносного та релятивістського
підходів, які уособлюються з різноманітними детермінантами, передбачає
нерівномірність, і тому досягнення його рівномірності в територіальному вимірі
уявляється неможливим. Крім того, достатньо тривалу збалансованість
регіонального розвитку у відкритій економіці забезпечити практично
нереально, оскільки, якщо розглядати регіон як підсистему, повністю відкриту
для системи – держави, рівновага у такій підсистеми залежить від
збалансованості системи вищого ієрархічного рівня, тобто державного, яку
збалансувати в умовах її залежності від систем вищого порядку (об’єднань
держав) ще складніше. Регіон в умовах глобалізації все більше стає
підсистемою вищих за державний ієрархічних рівнів, тому сталість його
розвитку починає залежати не тільки від умов розвитку всередині держави, але
й екзогенних чинників вищого порядку.
По-друге, застосування в державній політиці регіонального розвитку
різноманітних теоретичних моделей розвитку також повинно здійснюватися з
урахуванням наведених вище детермінант, оскільки мають враховувати якісні
зміни умов, у яких відбувається розвиток. Посилення глобалізаційних процесів
суттєво змінює уявлення про регіональний і місцевий розвиток, теоретичні та
практичні управлінські його моделі постійно трансформуються.
Усвідомлення тенденцій, що визначають сучасні парадигми
регіонального розвитку, є надзвичайно важливим для формування державами
адекватної означеним вище викликам регіональної політики. Її
інституціональна архітектура, нормативно-правове забезпечення,
інструментарій повинні постійно пристосовуватися до умов, у яких
відбуваються зміни в регіональних процесах. Більше того, ця політика
покликана посилювати загальну координацію різних сфер публічного
управління, що мають безпосередній чи опосередкований територіальний
вимір. Як свідчать дослідження, у переважній більшості розвинених країн
регіональна політика останнім часом змінює змістове наповнення,
акцентуючи увагу та вплив не на окремі, насамперед слаборозвинені,
території, а на всі регіони, зосереджуючись на забезпеченні ендогенних
регіональних та місцевих чинників розвитку. Домінуючим стає так званий
територіально-спрямований підхід, що будується на принципі синергічності
у взаємодії всіх учасників регіональних процесів – державних і місцевих
органів влади, самоврядування, бізнесу та населення [34, с. 80]. Ключове
значення для ефективної організації теритоірально - спрямованого підходу
має децентралізація.
Традиційно децентралізація й місцевий і регіональний розвиток
вважалися повністю незалежними процесами. З одного боку, децентралізація
здебільшого асоціювалася з культурною ідентичністю. Попит на
децентралізацію фундаментально пов’язувався з необхідністю захисту
регіональної та місцевої ідентичності, історії, культури та традицій, особливо
в рамках великих і різноманітних за національним складом держав - націй
[71; 130]. З другого боку, процеси регіонального і місцевого розвитку в
цілому належали до прерогативи державної політики: центральні органи
виконавчої влади розробляли напрями політики та стратегії економічного
розвитку території переважної більшості унітарних країн [146]. І лише
останніх три десятиріччя ці два процеси досліджувались як взаємопов’язані
[157].
Децентралізація почала розглядатися не тільки як шлях збереження
ідентичності, але й як форма сприяння соціального й економічного розвитку
будь-якої території – як стимул кращого формування політики, публічних
послуг і товарів для потреб населення, процес, завдяки якому через
передавання повноважень і ресурсів на субнаціональні рівні державного
управління можна забезпечити економічні вигоди [87].
Серед інститутів, що суттєвим чином впливають на прискорення або
консервацію соціально-економічної динаміки та добробут територій, усе
частіше розглядаються регіональні та місцеві органи влади [181; 173; 146].
Така роль субнаціональних органів влади у розвитку стає помітною в умовах
посилення впливу глобалізації, яка підвищує важливість населених пунктів в
економічній діяльності [178; 47].
З одного боку, поява зростаючої конкуренції, наукомісткої світової
економіки, а з другого - територіальний масштаб, у якому відбуваються
процеси зростання, розвитку та змін, означає, що глобалізація прогресивно
збільшує важливість регіональних процесів і роль місцевих суб’єктів у
формуванні траєкторії розвитку [45].
Хоча існує значна диференціація у спроможності і ресурсах, які
перебувають у розпорядженні місцевих і регіональних органів влади,
глобальний тренд у напрямі деволюції надав субнаціональним органам влади
право поєднання широкого кола повноважень від мінімального рівня
планування рішень до формування та імплементації повноцінних стратегій
розвитку, які враховують серед інших факторів такі сфери, як національна
економічна політика, залучення прямих іноземних інвестицій, управління
освітою та охороною здоров’я, розвиток інфраструктури, низку проблем
добробуту тощо. Це означає, що відповідальність за генерування
економічного зростання і динамізму, як і за добробут жителів громад,
перебуває сьогодні більш, ніж коли-небудь, безпосередньо в руках
регіональних і місцевих органів влади.
Розширення прав і спроможності субнаціональних органів влади дає
можливість громадам більший контроль над їх траєкторією розвитку через
пристосування публічних витрат, політики та стратегічних підходів до
місцевих особливих умов, у суттєво відмінному шляху від політики згори-
донизу, який домінував до недавніх часів. Цей процес ефективно відкрив
можливості імплементації територіально спрямованих підходів (place-based
territorial approaches) до розвитку, надання громадам значної свободи для
мобілізації своїх знань, місцевих особливостей і переваг у процесі
виробництва публічних товарів і послуг, а також прийняття стратегічних
рішень. Максимізація результату від здійснення децентралізації може бути
досягнута за умови, якщо здійснюється:
− нарощування потенціалу з метою гарантування того, що населені
пункти та громади технічно спроможні взяти відповідальність, яка
асоціюється з більшими повноваженнями та розвитком територіально
орієнтованих підходів;
− сприяння багаторівневому управлінню, розширенню вертикальної
та горизонтальної координації, гарантування достатнього зв’язку між
ресурсами і наділеною відповідальністю, яка прийнята місцевою владою, а
також мінімальне дублювання діяльності, що здійснюється різними
територіальними рівнями влади [156, с. 19].
 Нова спроможність субнаціональних органів влади формувати та
імплементувати територіально - орієнтований підхід до розвитку дають
можливість регіонам і громадам мобілізувати їх економічний та
інтелектуальний потенціал. На практиці це пов’язано із суттєвими
викликами. Насамперед, ідеться про прийнятний масштаб для імплементації
різних сфер політики розвитку, зорієнтованої на конкретну територію.
Зокрема, у випадку великих за розміром країн, таких як США,
очевидним є те, що федеральний рівень є занадто віддаленим, щоб ефективно
займатися місцевим проблемами. Потенційні переваги федерального
втручання, фундаментально пов’язаного з економією на масштабі,
уявляються малоефективними порівняно з можливостями місцевих
виконавчих органів краще пристосовувати державне втручання до місцевих
потреб через більшу можливість експериментувати з впровадженням
місцевої політики, а також через ширше використання прав і можливостей
місцевих суб’єктів розвитку [160].
Водночас нижче федерального рівня визначення найкращого рівня
втручання є неоднозначним. Штати США, як регіони в Німеччині чи Іспанії
або райони (districts) в Індонезії, мають значні повноваження у своєму
розпорядженні, проте часом є занадто великими та/або гетерогенними для
ефективного розв’язання різноманітних проблем різних громад. Метропольні
утворення, які розглядаються як майже досконалі функціональні економічні
зони, є найбільш прийнятними територіями втручання, проте їм часто бракує
рівня координації серед їх адміністративно визначених місцевих органів
влади реалізовувати життєздатні програми розвитку. Насамкінець, місцеві
органи влади таких утворень, як графства чи муніципалітети (територіальні
громади) можуть бути занадто малими та слабкими – як фінансово так і у
спроможності виконати подібні завдання. До того ж, водночас, як низка
субнаціональних органів влади перебуває в ідеальному становищі щодо
можливості формувати та реалізовувати чітку стратегію розвитку, менші,
більш віддалені й часто більш бідніші території, стикаються із суттєвими
обмеженнями власних спроможностей. На подібну проблему звертала увагу і
Європейська комісія, здійснюючи пошук належних місцевих партнерів, які
були б відповідальними за імплементацію впровадження політик ЄС на
якомога нижчому територіальному рівні. Неможливість виконати це
завдання призвело до розуміння слабкої місцевої адміністративної
спроможності численних членів ЄС, особливо у групі країн, що недавно
приєдналися до Спільноти [57, с. 17].
Брак або неадекватність взаємодії серед різних рівнів влади та
юрисдикцій призводить до ще однієї проблеми – відсутності координації
політики. Недоліки у вертикальній координації серед різних рівнів влади
можуть призводити до надмірного або недостатнього надання публічних
товарів і послуг, водночас, як наслідком браку горизонтальної координації
може стати «політика знищення сусіда» [49].
Дослідження, здійснені Організацією економічного співробітництва та
розвитку (ОЕСР) виявили, що основною причиною суттєвого зменшення
можливостей реалізації потенціалу прав і повноважень місцевих органів
влади може стати неадекватні рівні координації і взаємодії між
регіональними й місцевими органами влади, з одного боку, а з другого - із
центральними органами влади. Недостатня координація між територіальними
рівнями прийняття рішень призводить до невідповідності між ресурсами і
повноваженнями, що передаються з центрального рівня, і обов’язками, які
набувають органи влади територіальних одиниць нижчого за центральний
рівень. У зв’язку з цим найбільш поширеною моделлю координації
діяльності органів влади й органів місцевого самоврядування у розвинених
країнах стала організація багаторівневого управління.
Багаторівневе управління розуміється як система прийняття рішень для
визначення та імплементації публічної політики, що формується
вертикальними (різними рівнями влади, уключаючи національний,
федеральний, регіональний чи місцевий) чи горизонтальними (на одному й
тому ж рівні – між міністерствами чи між місцевими органами влади)
взаємовідносинами. Структури багаторівневого управління і територіальні
мережі являють собою механізм забезпечення діалогу та взаємодії між
різними суб’єктами, які складають основу досягнення міжтериторіальної
координації і в остаточному підсумку, більшої ефективності деволюційного
процесу [140].
Під час вироблення та реалізації політики розвитку процес координації
має розумітися як підхід, де місцеві органи влади спільно з іншими
суб’єктами, причетними до регіонального і місцевого розвитку, взаємодіють
з зовнішніми агентами, залученими у цю політику. При цьому, механізм
управління не може розглядатися як односпрямований. Навпаки, необхідно
наголосити на важливості посиленої співпраці й взаємодії між різними
рівнями управління, які найбільш підходять до адаптації цієї політики.
Механізми такого багаторівневого управління повинні забезпечувати
перетинання традиційних демаркаційних меж між місцевими, регіональними
та національними органами влади, між сусідніми юрисдикціями, а також між
публічним, приватним та неприбутковим секторами громадянського
суспільства.
Водночас, існує значний потенційний ризик для місцевих органів влади
мати значні повноваження без наявності заходів або/та спроможності
скористатися більшістю з них. Цей ризик набагато менший у більш
розвинених країнах, де місцеві органи влади, як правило, добре оснащені як
фінансово, так і технічно та активно беруть участь у політичних процесах на
всіх рівнях управління. Натомість, у менш розвинених країнах громади
позбавлені адекватної спроможності реалізувати соціальні й економічні
перспективи, що асоціюються з місцевими правами та можливостями.
Невеликі й фінансово обмежені місцеві органи влади неспроможні
сформувати та реалізувати чіткі стратегії розвитку на власній основі. Вони
часто ізольовані географічно чи за іншої причини від більш централізованого
процесу прийняття рішень, що робить їх нездатними впливати на політичні
процеси, які неминуче відображаються на їх інтересах [160].
 Крім того, різні регіони, навіть у межах однієї країни, можуть
демонструвати різні можливості для мобілізації розподілених повноважень,
ресурсів і відповідальності, а отже, мати різний потенціал отримати вигоду
від територіально-спрямованої політики розвитку. Такою ж різною є і
спроможність невеликих міст і поселень щодо користування наділеними
повноваженнями в частині влади, спроможності, фінансів, необхідних для
мобілізації повноважень та ресурсів в імплементації територіально
спрямованих стратегій розвитку.
Наслідком таких проблем є те, що стратегії розвитку, які здійснюються
більш територіально низькими рівнями влади, не завжди працюють. Існує
значна кількість прикладів обмежених результатів територіально-
спрямованого втручання [104]. Так відбувалося, зокрема, в Індії, де
можливості, надані в частині збільшення прав та повноважень,
перетворилися в проблеми прозорості й ризиків щодо ясності в тому, за що
відповідають органи влади різного територіального рівня [180]. Це
призводить, у кращому разі, до неефективного дублювання витрат, товарів та
послуг, а в гіршому – до повної неспроможності надавати базові публічні
товари і послуги [189].
Подібний дисбаланс у повноваженнях між громадами та владою інших
адміністративно-територіальних утворень призводить до зростання рівня
соціально-економічної поляризації в країні. Надання більш значних і більш
економічно гнучких повноважень регіонам у використанні розподілених
ресурсів на реалізацію їх власних специфічних сфер політики призводить до
того, що ця політика реалізується за рахунок бідніших регіонів [156, с. 19].
Розширення координації та діалогу між різними суб’єктами, що задіяні у
розвиток, повинен засвідчувати реальну реалізацію їх інтересів при
розширенні повноважень місцевих органів в умовах деволюції. Процеси
економічного й соціального розвитку в рамках перерозподілу повноважень
мають поширюватися і формуватися рівною мірою суб’єктами
національного та субнаціонального рівнів з урахуванням різних уподобань,
цілей та пріоритетів. Економічні й соціальні результати у цьому разі,
відображатимуть міру, до якої інтереси відповідних суб’єктів можуть бути
збалансовані та узгоджені. Якщо один із суб’єктів – орган влади певного
територіального рівня - домінує, або інтереси інших суб’єктів не
враховуються, стратегії розвитку не дадуть оптимального результату для всіх
залучених до неї сторін.
У зв’язку з цим інституціональний контекст усе більше сприймається як
визначальний вплив та детермінанта економічного зростання і розвитку.
Ідеться про необхідність спеціального прилаштування стратегій розвитку до
потенціалу інституцій, обмежених простором для того, щоб зробити
ефективними більшість втручань у людський капітал, інфраструктуру та
інновації [159].
Невеликі та середні громади у цьому відношенні є найбільш
вразливими. По-перше, через їх розмір вони в цілому менш здатні справляти
вплив на рішення вищого владного рівня. По-друге, вони часто
розглядаються як другорядні за важливістю вищим владним рівнем. Більші
регіони та міста можуть значно активніше залучатися до політичного
процесу на всіх рівнях управління і можуть ефективніше формулювати та
лобіювати власні інтереси перед центральним рівнем влади. Недостатній
рівень вертикальної координації вважається найбільш суттєвим ризиком і
викликом для економічного розвитку.
Розширення горизонтальної координації може покращити діалог і
взаємодію між субнаціональними органами влади, які можуть стимулювати
міжтериторіальне узгодження як цілей окремих субнаціональних органів
влади, так і територіально-орієнтованих сфер політики, які вони намагаються
реалізувати. Це сприятиме зниженню рівня неефективної міжтериторіальної
конкуренції в інвестуванні та економічній діяльності. Горизонтальна
координація може сприяти реалізації синергії, яка існує між меншими
субнаціональними рівнями влади, призводити до поширення знань, а також
підвищувати результативність у плануванні процесу розвитку
субнаціональних територій. Загальний ефект може збільшувати їх вплив на
рішення більш вищих рівнів влади [127].
На низці напрямів, через які децентралізація може впливати на місцевий
і регіональний розвиток, зосереджував увагу відомий вчений – регіоналіст М.
Сторпер. Насамперед, відповідно до основ теорії фіскального федералізму
децентралізація може зробити можливим більш точну відповідність між
політикою та потребами різних територій, і таким чином збільшувати
ефективність розподілу ресурсів і коштів. Місцеві й регіональні органи влади
в цілому мають більш точну інформацію про потреби населення певної
території і тому можуть відреагувати на ці потреби швидше й ефективніше за
віддалені центральні органи влади. Краще пристосування політики для
потреб населення також має свої переваги. Воно супроводжується більшою
підзвітністю й прозорістю місцевої влади і наближає її до тих, на кого вона
впливає [182].
Комбінація кращого пристосування політики до потреб населення, більш
значного потенціалу для впровадження інновацій, близькість до населення,
можливість динамічної мобілізації місцевих соціальних та економічних
ресурсів визначає децентралізацію як механізм державного управління,
здатний поширювати ефективність у просторі й розширювати можливості
місцевого і регіонального розвитку [125].
Численні наукові дослідження доводять, як різні типи та форми
децентралізації, що адаптуються серед і всередині країн, можуть впливати на
їх економічний та соціальний розвиток. Вважається, що це більшою мірою
залежить від спроможності місцевих і регіональних органів влади в різних
місцях займатися чотирма ключовими елементами, які визначають потенціал
для розвитку на будь-якій території: підвищення конкурентності місцевих
компаній, залучення нових внутрішніх інвестицій, розвиток людського
капіталу та вдосконалення інфраструктури. Водночас як місцевим, так і
регіональним органам влади не обов’язково втручатися в усі чотири сфери
одночасно, спроможність будь-якого місцевого чи регіонального органу
влади об’єднувати та координувати втручання в ці сфери могло б суттєво
розширити перспективи розвитку конкретної території [158].
Зокрема, покращення місцевої інфраструктури не обов’язково приводить
до більшого розвитку і може насправді, за певних обставин, залишити менш
розвинені території під тиском ринкового впливу і тому бути більш
вразливими. За наявності неадекватних місцевих навичок і слабкої
економічної структури, забезпечення спрощеного доступу до території через
покращення транспортної інфраструктури, ймовірно, послабить
конкурентоспроможність місцевих компаній, стимулюватиме міграцію і
підвищення безробіття.
Якщо ж, навпаки, будь-яка політика транспортної інфраструктури
сполучається і координується з адекватними сферами політики покращення
конкурентоспроможності місцевих компаній, підвищенням якості людського
капіталу, а також залученням внутрішніх інвестицій, які генерують синергію
з місцевими фірмами, шанси сталого розвитку на локальному рівні суттєво
зростають.
Аналогічно, зосередження лише на залученні внутрішніх інвестицій
може також не призвести до бажаного результату. Якщо навички робочої
сили недостатні й місцеві компанії неконкурентні, така політика, ймовірно,
або зазнає невдачі, або створить некваліфіковані низькооплачувані робочі
місця і підвищить залежність від зовнішніх економічних суб’єктів. Водночас,
якщо місцеві компанії здатні на якісне виробництво і населення має
відповідні навички, стратегія, націлена на залучення внутрішніх інвестицій,
може генерувати більш якісну зайнятість і додаткові можливості місцевих
підприємств. Подібні аргументи можуть наводитися для різних сфер
політики. Зокрема, розвиток професійних навичок може вести до еміграції
інтелектуального потенціалу, якщо підготовлена робоча сила не може бути
задіяна на певній території. Так само, зосередження на політиці підвищення
конкурентоспроможності місцевих компаній може лише привести до
субсидування неконкурентних підприємств, коли місцева економіка не
створює середовища, що сприяє зростанню.
Маючи на увазі таку перспективу, питання полягає не в тому, чи
децентралізація є корисною або поганою для місцевого та регіонального
розвитку, а в тому, який тип децентралізації необхідний на кожній окремій
території для максимізації потенційних вигід від більшої автономії та
мінімізації ризиків і за яких обставин цей потенціал краще відповідає
політиці та стратегіям для реалізації місцевих переваг.
У цілому децентралізація може позитивно впливати на місцевий і
регіональний розвиток кількома шляхами. По-перше, через трансферт
повноважень і ресурсів на місцевий рівень, що посилюватиме імплементацію
спроможності місцевих органів влади і можливості громад. По-друге, це
допомагає створити нові інституції, які можуть вести та координувати процес
місцевого і регіонального розвитку. По-третє, там, де децентралізація
створює обраний (а не призначений) рівень місцевої влади, це збільшує
місцеві можливості бути почутими. Крім того, територіальний вимір
децентралізації робить політику і стратегію більш адаптованими до місцевих
обставин і до викликів, які виникають у процесі змін економічного
середовища. Що стосується інституціональної перспективи, децентралізація
також дає змогу місцевим та регіональним органам влади мобілізувати
соціально-економічних суб’єктів і створити нові місцеві форми управління,
які допомагають надати динамізму місцевій соціально-економічній структурі
[54].
Таким чином, доцільно досліджувати можливість максимізувати
позитивні аспекти децентралізації для розвитку та мінімізувати її ризики.
Низка потенційних факторів, які можуть вплинути на більший внесок
децентралізації на соціальний та економічний розвиток можна узагальнити.
Насамперед, здійснення трансферту адекватного рівня повноважень,
відповідальності та ресурсів місцевим органам влади, що дає їм змогу
створити та імплементувати стратегії розвитку, які реально відображають
потреби відмінних територій. Децентралізація генерує більшу віддачу за
наявності адекватних інститутів, здатних сформувати пристосовані стратегії.
Дефіцит спроможності у багатьох місцевих органів влади, особливо у
відсталих територіях, може звести нанівець навіть найкращу стратегію
розвитку і посилити негативні аспекти децентралізації, такі як корупція та
клієнтелізм. Створення інституціональної спроможності разом із
підвищенням спроможності місцевих чиновників та суб’єктів розвитку, які
залучені до проектування, імплементації та моніторингу стратегії розвитку, є
критичним. Насамкінець, створення та імплементація стратегії має
базуватися на чіткому аналізі соціально-економічних умов, балансуванні
різних потреб території. Адже в політиці розвитку ріних територій немає
рішень, прийнятних одночасно для всіх (no one-size-fits-all solutions).
Методологія обгрунтування моделі децентралізації передбачає
врахування того, що надзвичайно важливим є розуміння існування
взаємозв’язку і взаємодії між такими інститутами, як держава і територіальна
громада (об’єднання громад) для формування умов розвитку країни. Держава
і громада завжди виступають як взаємодоповнюючи форми організації
суспільства. Соціально-економічний розвиток в умовах громади відбувається
за існування необхідних основних умов: забезпечення мікроекономічної
ефективності, відповідної соціальної політики, що підтримує цю
ефективність, а також ефективне розв’язання виникаючих для економічних
суб’єктів проблем. Це створює так зване мікроекономічне середовище, що
скорочує транзакційні витрати, знижує ризики, які супроводжують
економічну діяльність [161, с. 5].
Неформальні правила та зв’язки, які притаманні громаді, сприяють
створенню для економічних суб’єктів, розташованих на її території,
неконкурентних умов перерозподілу на свою користь місцевих ресурсів і
доходів. Консервування тривалий час у громаді таких відносин стає вигідним
місцевій еліті, стимулює корупцію, перешкоджає появі нових інвестицій,
призводить зростання вартості транзакцій суб’єктів місцевого ринку,
негативно впливає на її економічний та соціальний розвиток [46, с. 27].
Створення конкурентного середовища, запровадження загальних для
суспільства стандартів ефективності й справедливості, яке можливо лише на
загальнодержавному рівні, має обмежувати привілеї таких груп та протидіяти
їм через перерозподільчі механізми. Прийнятна взаємодія держави і громади
дає змогу отримати потенційно позитивний ефект кожному з цих інститутів –
розмежувати відповідно до існуючих завдань щодо розвитку зобов’язання,
повноваження, відповідальність та автономію в певних сферах
(субсидіарність у завданнях). Саме цими завданнями, пов’язаними із
створенням умов розвитку, підвищенням добробуту громадян, визначається
принципи, за якими має відбуватися децентралізація.
Надзвичайно важливими є умови, що характеризують стан держави і
громад, у якому здійснюється реформування системи взаємовідносин між
ними. «Сила» держави при цьому визначається її спроможністю створення і
підтримання умов для економічного розвитку: макроекономічна стабільність,
прозорість правил і процедур ведення бізнесу, ефективний механізм
розв’язання проблем, що виникають у взаємовідносинах між різними
економічними суб’єктами, справедливий (конкурентний) доступ до
різноманітних ресурсів (рис. 2.1).
Висока інституціональна спроможність держави дає змогу суттєво
мінімізувати корупцію як на національному, так і місцевому рівнях,
запроваджувати однакові для всіх громад стандарти і норми, що є
обов’язковими для виконання. Водночас сильна держава є основою
формування довіри до неї у громад щодо дотримання загальних «правил
гри».
 ДЕРЖАВА ГРОМАДА

Макроекономічна стабільність Мікроекономічна ефективність

Політична стабільність Доступ до місцевих ринків
Законодавство Місцева інфраструктура
Стандарти, послуги Доступ до публічних послуг
Мережева інфраструктура Конкурентне середовище
Судова система Політична стабільність
Вільна міграція товарів, праці, капіталу, Гнучкість земельного ринку
інформації
Конкуренція

СУБ’ЄКТИ РОЗВИТКУ: ГРОМАДЯНИ, БІЗНЕС

Рис.2.1. Чинники впливу держави та громади на розвиток країни

та складових її території

Інституціональна слабкість держави дає змогу місцевим елітам

«сильних» громад отримувати ренту від близькості до місцевої влади, а
також вимагати її від держави, підживлюючи корупцію, спотворюючи
ринкове середовище, поглиблюючи нерівність у розподілі ресурсів і доходів
уже на національному рівні. Зруйнувати такі взаємовідносини «слабка»
держава самостійно не спроможна. Ось чому в подібних обставинах «слабка»
держава часто звертається до більш «сильних» держав чи міжнародних
інституцій за допомогою розв’язання власних проблем (екзогенне
втручання). Громади з низьким потенціалом розвитку (слабкі), особливо
подрібнені, втрачають можливість взагалі бути почутими «слабкою»
державою і опиняються на периферії розвитку (рис. 2.2).
 ГРОМАДА

СЛАБКА СИЛЬНА

• Відповідальність без права бути • Баланс відповідальності та прав

почутим • Вартість транзакцій мінімізована
• Довіра лише за умови чіткої • Довіра до інформації
інформації від держави (прогнозованість дій на різних рівнях
СИЛЬНА

• Сигнали ринків недосконалі управління)

• Висока вартість транзакцій • Активна участь у заходах розвитку
• Недостатність публічних послуг • Пошук ренти через конкурентні
процедури
ДЕРЖАВА

• Відсутність прав і • Права без відповідальності

відповідальності • Висока вартість транзакцій
• Високі витрати на будь-які • Примітивне нерозвинуте
транзакції громадянське суспільство
• Загальна нестабільність, брак • Шантаж по відношенню до держави,
СЛАБКА

державних правил пошук неконкурентної ренти

• Значні ризики; незначні санкції за • Неефективна конкуренція та слабка
обман та низьку якість мобільність
• Публічні товари розкрадаються та • Брак довіри та асиметричний
руйнуються розподіл публічних товарів та послуг

Рис.2.2. Слабка/сильна держава/громада: вплив на розвиток території

[161, с.11]

З метою визначення, як децентралізація може послабити чи посилити

державу, фокус має зосереджуватися на п’яти питаннях, що зводяться до
такого. Чи децентралізація:
− стимулює розкол або допомагає утримувати різне за складом
населення разом;
− загострює/згладжує внутрішні конфлікти;
− послаблює/підсилює здатність держави виробляти політику
автономно та примушувати дотримуватися закону;
 − покращує постачання публічних послуг;
− стимулює соціальне навчання.
Децентралізація може поглибити демократію без втрати сили держави,
сприяти більш високому рівню участі й законності, що знижує витрати на
дотримання порядку, підвищити повагу до закону, а також зменшити
необхідність застосовувати владу. Здатність мобілізовувати ресурси і
надавати послуги в контексті низької протидії і невеликих трансакційних
витрат зміцнить легітимність демократичної практики, що лежить в основі
цих результатів. Насамкінець, децентралізація може збільшити соціальне
навчання, продукуючи динаміку, яка посилює державу знизу догори. Через
збільшення щільності управлінських структур шляхом обрання
регіонального та місцевого представництва децентралізація може генерувати
більше зворотних зв’язків і підвищувати загальний рівень підзвітності в
предметі управління. Це сприяє підвищенню чутливості держави до місцевих
потреб та умов.
Сильна держава має бути здатною формулювати цілі політики
самостійно і застосовувати примус до своєї політики та права без піддавання
тиску від окремих груп чи конкуруючих владних структур. Це передбачає
незалежність від потужних інтересів не тільки політиків, а й також
бюрократії, яка імплементує рішення політики. Останнє є можливим щодо
досягнення шляхом створення організованих професійних кадрів, які можуть
забезпечити послідовність політики та впровадити рішення для загальних
інтересів суспільства більше, ніж вигоди окремих груп чи персон. Держави,
що відповідають таким характеристикам, можуть розраховувати на широку
підтримку громадян.
2.2. Обгрунтування доцільності децентралізації/централізації
повноважень із надання публічних послуг

Інституціональний процес, що визначає територію, над якою політична

влада буде здійснювати власний суверенітет, і функціональна мережа
доступних публічних послуг – не одне й те ж. Економічний вимір публічних
функцій, особливо при економії на масштабі, часто більше, ніж
адміністративна територія однієї общини (громади). Звідси труднощі у
розподілі повноважень між центральним і місцевим рівнем влади щодо
надання конкретної послуги та організації її виробництва. У дослідженнях
звертається увага на те, що функціональна територія (яка відповідає
оптимальному розміру виробництва місцевих товарів і послуг) не збігається
із інституціональною територією (місцеві адміністративні межі), і вони
обидві відрізняються від відповідної території, яка є набагато ширшою -
«приватний» простір, у якому відбуваються економічна та соціальна
діяльність, виробництво, споживання та дозвілля [66].
Ураховуючи це, при виборі варіанта закріплення повноваження щодо
надання конкретної послуги, можуть бути використані два підходи. Перший
підхід полягає в тому, щоб визначити оптимальну сферу виробництва і
споживання для публічних послуг та, можливо, «створити» територіальні
органи, відповідальні за надання цих послуг. Зокрема, такий підхід базується
на «теорії клубу» і з різними перспективами функціонального перекриття
конкуруючих юрисдикцій (functional overlapping competing jurisdictions)
FOCJs [83].
Другий – більш прагматичне рішення – полягає у вивченні того, як
існуючі органи місцевої влади здатні виробляти ці послуги у найбільш
ефективний спосіб. Інституціональні комбінації можуть у цьому разі
набувати різних форм; спільна діяльність між громадами – один із можливих
варіантів серед інших [67].
 На рис 2.3 схематично відображена функціональний зв'язок потенційних
вигід і витрат децентралізації для надання публічних товарів, який засвідчує,
що характер і ступінь децентралізації буде формувати кількість та якість
публічних товарів і послуг, які впливають на діяльність місцевих економік.

Децентралізація
Лобіювання, навички
чиновників, економія на
масштабі (критична (+) (−)
маса), екстерналії

Кількість і якість
вхідних ресурсів
Підзвітність,
відповідальність,
знання, уподобання,
інновації
Діяльність місцевих
економік

Рис 2.3 Функціональний зв'язок потенційних вигід і витрат

децентралізації для надання публічних товарів [186]

Рис 2.3 демонструє також, що децентралізація може мати як позитивні,

так і негативні наслідки. З одного боку, потенційні негативні наслідки
появляються від передавання повноважень, яке пов’язано з розширенням
можливостей «захоплювати» політиків та чиновників на місцевому рівні та з
потенційно нижчим рівнем навичок у них. З іншого боку, краща політична
підзвітність місцевих політиків і чиновників і, як наслідок, покращена
політична та технічна відповідальність, що паралельно існує з їх кращими
знаннями місцевих ресурсів та проблем і відносно легший шлях до інновацій
(як процесу, так і продукту) могли мати суттєвий ефект сприяння зростанню
добробуту. Тому чистий ефект залежить від балансу між численними
факторами і, як результат, скоріше є кейс-специфічним і не може бути
визначений попередньо (ex ante).
Водночас важливо зауважити, що розглянуті вище методологічні
підходи не дають вичерпної відповіді щодо критеріїв відносно того, якою
мірою децентралізація чи централізація повинна домінувати у наданні тієї чи
іншої послуги. В. Оутс [135] пропонував п’ять критеріїв, за якими доцільно
відносити функції до відповідного рівня влади (табл 2.2). Ці критерії мають
бути обгрунтованими, зваженими за мірою важливості впливу на прийняття
рішення; їх вплив повинен мати кількісну оцінку. Результат такого
оцінювання і зважування розв’язує проблему централізації-децентралізації.
Таблиця 2.2
Критерії централізації-децентралізації [135]

Критерій Децентралізація Централізація

Перевага Гетерогенність Гомогенність
Економія масштабу Ні Так
Перетікання, побічні
Ні Так
результати (spillover)
Перенасиченість
Ні Так
(congestion)
Якщо вони Якщо вони
Витрати на прийняття
збільшуються з зменшуються з
рішення
розміром групи розміром групи

Перший критерій належить до рівня переваг гетерогенності на певній

інституційній території. Якщо індивіди з подібними уподобаннями (зокрема
щодо специфічних умов життя) проживають на обмеженій території, тоді
децентралізація може бути шляхом для найкращого врахування особливих
потреб. Схожість уподобань не є простою для усвідомлення, проте вона
повинна, зокрема, брати до уваги мовні особливості (йдеться про врахування
певних уподобань під час надання освітніх послуг: зокрема, при визначенні
рівня – центрального чи місцевого, на якому затверджуються шкільні
програми для навчання). Доцільно зауважити, що за наявності етнічних чи
лінгвістичних громад на одній території, певні послуги можуть бути надані в
рамках повноважень, переданих цим громадам.
Другий критерій пов'язаний з технічною економією на масштабі, коли
йдеться про надання публічних послуг. Ця економія на масштабі може
різнитися відповідно до певної функції. Маються на увазі різні
функціональні мережі для кожної з них. Функціональна територія може
аналізуватися з точки зору виробництва публічних товарів і послуг, якщо
економія на масштабі виправдовує таке виробництво, що поширюється за
межі громади і потребує взаємодії між різними громадами, чи з точки зору
споживання, якщо виробництво таких послуг має ефекти переливу.
Третій критерій стосується позитивних та негативних екстерналій
(зовнішніх ефектів) від надання публічних послуг. Існує два типи таких
ефектів залежно від виробництва чи споживання:
- побічний ефект від виробництва відбувається, коли місцеві публічні
послуги, що виробляються на території громади А, поширюють ефекти на
суміжні громади без їх участі у рішенні відносно розподілу витрат за
споживання таких послуг. Зокрема, якщо місцеві органи влади громади А на
власній території вживають заходів зі зменшення викидів у повітря,
позитивним ефектом від цього користуються й інші громади, що не беруть
участі у виробництві такої послуги;
- побічний ефект від споживання відбувається, коли виробництво
послуги у громаді А може бути спожито резидентами інших громад, тобто
тими, хто переміщається до громади А з метою скористатися послугою без
сплати за неї, коли цих індивідів, не можна обмежити в цьому. Наприклад,
центрально розташовані громади, які виробляють послуги у сфері культури,
надають можливість користатися цими послугами без участі у фінансуванні
дефіциту чи субсидування такої діяльності.
Як і у разі з економією на масштабі, типовим рішенням при наявності
екстерналій є розширення інституційної території для приведення її у
відповідність із функціональною територією з метою об’єднання кола осіб,
що приймають рішення, платять податки та користуються послугами. Однією
з альтернатив може бути те, що громади, чиї резиденти отримують вигоди від
зовнішнього ефекту, компенсують частку витрат громаді, що виробляє
послуги з подібним ефектом. Таке рішення об’єднує бенефіціарів та
платників за користування подібними послугами.
Четвертий критерій, протилежний до попереднього, стосується
негативних територіальних екстерналій, визначених, як перенасиченість.
Якщо якість споживання публічної послуги залежить від кількості
споживачів, їх збільшення може, при досягненні певної межі, генерувати
високовартісні перенасичення (costly congestion). Причина такого явища
пов’язана зі зростанням граничних витрат через додаткове збільшення
кількості споживачів певної послуги (наприклад зростання потоку резидентів
інших громад, що періодично переміщаються у центральну громаду,
споживаючи при цьому послуги, зокрема транспортні, що нею виробляються.
У такому випадку потенційні рішення місцевих органів влади можуть бути
надзвичайно широкими за спектром впливу: від запровадження додаткової
оплати для нерезидентів, регулювання трафіку, створення паркінгів на
в’їздах на територію громади тощо).
П’ятий критерій – витрати, пов’язані з прийняттям рішення, стосуються
витрат, які несуть місцеві органи влади при визначенні певного механізму
надання публічних послуг: адміністративні витрати на управління
постачанням послуг, витрати на інформування учасників (громадян) щодо
обсягів необхідних бюджетних коштів тощо. У такому випадку шлях їх
мінімізації пов'язаний з удосконаленням організації діяльності місцевих
органів влади, оптимізацією адміністративних витрат із застосуванням
сучасних інформаційних технологій.
Очевидно, що ці критерії не складають виключний перелік. Проте
принципи залишаються незмінними навіть при зміні переліку: це питання
порівняння відцентрових та доцентрових напруженостей для того, щоб
знайти правильний баланс для децентралізації для її імплементації.
 Додаток А дає загальні уявлення класифікації витрат, які віднесені до
різних рівнів влади з урахуванням вищевикладених критеріїв. Ця
класифікація розрізняє регуляторні функції та надання публічних послуг. У
багатьох випадках обрані критерії, які традиційно базуються на теорії
фіскального федералізму, самі по собі не дають можливість віднести ту чи
іншу функцію (повноваження) до певного рівня влади. В коментарях
наведені додаткові аргументи, які дозволяють пояснити запропоновану
логіку [177].
Практика розподілу повноважень з надання публічних послуг у різних
країнах між різними територіальними рівнями влади в цілому відповідає
вищенаведеніїй моделі. Водночас вона має свою обмеженість, оскільки
пропонує аналітичні елементи, які базуються, насамперед, на економічних
критеріях доцільності здійснення децентралізації. Проте, як відмічалося
раніше, ці критерії є недостатніми: причини запровадження децентралізації
не є виключно економічними і суттєво варіюють. А отже, економічний підхід
має бути доповнений іншими критеріями – управлінськими, соціальними і
політичними. Саме на цьому акцентують увагу висновки теоретиків
фіскального федералізму другого покоління.
Один із найбільш поширених підходів, що враховує різноманітні
складові, які необхідно аналізувати при визначенні доцільності
централізації/децентралізації надання певної публічної послуги,
ілюстрований у табл. 2.3 у вигляді матриці.
Таблиця 2.3
Соціально-економічна матриця централізації/децентралізації за
функціями
Ком Міжмуніципальна
«Місцево-центральний»
континуум уна кооперація
Міжкомунальни

Злиття комун
Координація
Приватний

й синдикат
Публічний
контракт

контракт

Аналітичні елементи Регіон,

Цент
провінці
р
я
Критерії

Економічні
 Економія на масштабі
Переливи
Перенасиченість
Адміністративні, управлінські
Офіси
Інформація
Соціополітичні
Якісні
Уподобання Кількісні
Адміністративні
Законодавча
Автономія
Фінансова
Ефективність Прямі вибори
демократичних
Право голосу
процедур
Джерело: [68]

Ця інтерпретація здійснення вибору централізації/децентралізації

спирається на три концептуальні основи:
− по-перше, матриця вміщує три блоки критеріїв (де)централізації.
Окрім економічних, другий блок критеріїв, який стосується управлінських
спроможностей місцевих органів влади, складається з критеріїв, необхідних
особливо для країн, що розвиваються та тих, де процес децентралізації
розпочинається. Третій блок складається із соціальних, політичних,
демографічних, історичних критеріїв, які характеризують середовище
здійснення централізації/децентралізації;
− по-друге, у матриці відображаються можливі шляхи виробництва
публічних товарів і послуг у країні, від найменшої інституціалізованої
території – общини, громади, до другого рівня влади - регіонального, з
урахуванням можливих наявних функціональних територій. Мета такого
відображення – визначення для кожної функції (повноваження) переваг та
несприятливих обставин для кожного рівня влади, які у подальшому
зважуються для порівняння;
− по-третє, інтерпретація розподілу функцій повторюється для кожної
функції, яка аналізується з точки зору централізації/децентралізації. Основна
ідея полягає у розміщенні функцій у континуумі від рівня громади до
регіонального рівня. Як видно, аналітична логіка не призводить до
визначення одного оптимального набору, а до різноманітних варіантів для
кожної функції. Зокрема, відповідальність за початкову освіту може
аналізуватися лише через визначення виробничої функції, чиї вхідні
параметри - штат вчителів, програми, будівля та її утримання тощо.
Очевидно, ніщо не говорить про те, що відповідальність за ці вхідні має бути
покладена на один й той же рівень влади в кожній країні. Визначення
шкільних програм є певною характеристикою: в унітарній і централізованій
країні програми, як правило, формуються на національному рівні, водночас,
у гетерогенних суспільствах місцеві органи влади схиляються до підтримки
певної свободи в адаптації програм до місцевих умов.
Матриця децентралізації функцій (повноважень) використовується для
застосування підходу, який враховує одночасно багато аспектів. Вона
забезпечує процес, а не результат. Для того, щоб бути чітким, цей підхід
включає: участь багатьох суб’єктів децентралізації, формулювання
стратегічного бачення процесу, транспарентну інформацію про цілі та
інструменти, уніфіковані визначення, порівняння переваг та недоліків.
Матриця децентралізації застосовується для аналізу кожної функції.
Кінцевою метою процесу є імплементація децентралізації згідно з
дорожньою картою, узгодженою по часу, ключовими стандартами та з
відповідними інструментами (у рамках функцій, фінансів, виконавців).

2.3. Фіскальні моделі децентралізації

Слід зазначити, що в різноманітних моделях вибору між централізацією

та децентралізацією ключова роль постійно відводилася (і відводиться)
дослідженням, присвяченим обгрунтуванню найбільш прийнятних джерел
доходів і витрат місцевих органів влади, які формуються з метою надання
відповідних публічних послуг.
 З урахуванням розглянутого раніше, функції (повноваження) що
виконуються місцевими виконавчими органами влади, можуть бути
класифіковані у три категорії:
− деконцентровані функції, що виконуються ними як агентами
центрального уряду;
− делеговані функції;
− передані функції.
Для деконцентрованих функцій місцеві органи влади надають послуги
без будь-якої можливості (або слабкої можливості) свободи визначити обсяг і
якість вироблених публічних послуг. Тому вони виконують функцію агентів
послуг центральних органів виконавчої влади чи вищого територіального
рівня влади. Інакше кажучи, центральна влада визначає, що надавати, а
місцеві органи влади організують виробництво відповідно до критеріїв,
визначених центральними органами влади.
Для делегованих функцій місцеві виконавчі органи мають лише
частковий вплив на обсяг та якість послуг, які вони надають. Центральний
орган виконавчої влади доручає місцевим органам влади надавати послуги з
відповідальністю у сферах, які він хоче контролювати частково, але для
якого він знає, що близькість надання послуг є важливою через
різноманітність ситуацій по країні. Проте він окреслює делегування умовами,
стандартами чи наглядовими нормами для гарантування мінімального рівня
гармонізації надання конкретної послуги між регіонами країни.
Передані повноваження є дійсною сферою бюджетної автономії. У
цьому разі місцеві виконавчі органи влади мають сильну контролюючу
функцію і повну відповідальність за послуги та їх якість.
Домінуюча ідея переважної більшості сучасних досліджень полягає в
тому, що процес децентралізації повинен базуватися на передаванні
повноважень і спиратися на власні ресурси місцевих органів влади (local
governments), оскільки це є більш ефективним її напрямом, ніж
децентралізація, що базується на трансфертах (в умовах деконцентрації або
делегуванні функцій), які можуть призвести то викривлення її форм.
Аргументи щодо подібного погляду такі [92]:
− автономія. Власні податкові надходження надають більше
автономії у визначенні рівня, на якому надаються публічні послуги. З
власними податками виборці певної юрисдикції здатні самі визначити, де і як
багато треба витратити на публічні послуги для себе. Гранти не дають
субнаціональним органам влади (СОВ) такого ступеню свободи визначати
рівні витрат, і навіть мають більш обмежувальний характер, коли вони
призначені для специфічних цілей. Тому податкова автономія є одним з
ключових чинників, що визначають глибину децентралізації;
− підзвітність. Власні податкові надходження роблять органи влади
підзвітними власному населенню, особливо через електоральну демократію.
СОВ, які оподатковують власних жителів, перебувають під тиском
необхідності виправдовувати джерела доходів, а також як і для чого вони
витрачаються. Громадський вплив та політична участь більш сильна, якщо
СОВ фінансують за рахунок власних податків, ніж грантів;
− мобілізація ресурсів. Упевненість у власних податкових
надходженнях може підтримувати загальну мобілізацію ресурсів у країні.
СОВ може, зокрема, шукати джерела ресурсів, які недостатньо або взагалі не
помічаються центральними органами влади (податки на власність, чи на
право використання майна можуть бути мобілізовані більш ефективно на
субнаціональному рівні). Передаючи податкові надходження на
субнаціональний рівень, держава таким чином генерує стимули для СОВ до
збільшення податкових надходжень;
− сталість (sustainability). Власні податки є суттєвим елементом
бюджетних обмежень СОВ, що робить їх підзвітними за їх фіскальну
політику. Гранти ж, навпаки, мають тенденцію пом’якшувати бюджетні
обмеження і спонукати СОВ до зайвих витрат. Це стає очевидним при
визначенні зв’язку між трансфертом і зростанням витрат: власні податкові
надходження СОВ витрачаються більш ощадливо, ніж гранти від центральної
влади.
− політичні фактори. Більшість систем трансфертів фактично є
наслідком політичних факторів, таких, як тиск інтересів окремих груп,
субнаціональна виборча система, чи наявність політичних партій у різних
центральних і субнаціональних органах влади. Багато грантових систем
робляться з прихильністю до певних груп чи юрисдикцій без об’єктивних
підстав. Хоча податки субнаціонального рівня також перебувають під
впливом різних груп інтересів Цей вплив все ж таки менше ніж на системи
грантів.
Термін «податкова автономія» вміщує різноманітні аспекти свободи, які
СОВ мають над їх власними податками, таку як право встановлювати чи
скасовувати податки, визначати податкові ставки, базу оподаткування,
надавати пільги чи звільняти від оподаткування фізичні та юридичні особи. У
багатьох країнах податки не визначаються для окремого рівня влади, а
розподіляються між центральними та субнціональними органами влади. Хоча
такий розподіл унеможливлює контроль СОВ податкових ставок і бази
оподаткування, СОВ можуть домовлятися із центральною владою щодо
формульного розподілу таких податків.
ОЕСР з метою класифікації ступеня податкових повноважень СОВ
використовує таку їх градацію: повноваження визначаються у п’яти
основних категоріях – від найвищого до найнижчого рівня з поділом окремих
із них на підкатегорії (табл. 2.4) [92].
Таблиця 2.4
Рівні повноважень субнаціональних органів влади
категорія підкатегорія Характеристика повноважень COB

a а1 Може визначати податкову базу, ставку

оподаткування, надавати будь-які пільги без
необхідності консультування з вищим органом
влади
а2 Може визначати податкову базу, ставку
 оподаткування, надавати будь-які пільги після
консультування з вищим органом влади
b b1 Mоже визначати ставку оподаткування, при
цьому вищий рівень влади не може підвищувати
чи знижувати обрану СОВ ставку
b2 Може визначати ставку оподаткування, при
цьому вищий рівень влади має право
підвищувати та/чи знижувати обрану СОВ ставку
c Може визначати низку пільг (зменшення ставки та/чи
податковий кредит), але не ставку оподаткування
d d1 Розподіл податкових надходжень на основі
угоди, у якій СОВ визначає розщеплення
надходжень
d2 Розподіл податкових надходжень на основі
угоди, у якій визначена умова зміни розщеплення
надходжень лише при згоді СОВ
d3 Розподіл податкових надходжень на основі
угоди, у якій зміна у розщепленні надходжень
змінюється центральною владою в
односторонньому порядку, але не частіше одного
разу на рік
d4 розподіл податкових надходжень на основі
угоди, в якій, розщеплення надходжень
визначається щорічно вищим рівнем влади
e Інші випадки, в яких центральна влади визначає ставку і базу
оподаткування
f* Жодних податкових повноважень

(*категорія f, що практично не використовується, введена в таблицю для

повноти формалізації загальної картини).
Як відмічається у дослідженнях ОЕСР, у середньому, частка податкових
надходжень, якими СОВ (тобто регіональні та місцеві органи влади)
повністю чи частково розпоряджаються (категорії а, в та с) складає понад
70%. Ступінь податкової автономії варіює між двома рівнями
субнаціональних органів влади: водночас, як регіони часто мають суттєві
податкові повноваження категорії а, місцевим органам базового рівня
(органи самоврядування територіальних громад) дозволяється лише
здійснювати підвищення на певну величину визначених регіональних чи
державних податків (категорія в). Останнім часом податкова автономія
зросла, особливо в категорії а. Частка від загальних податкових надходжень,
які перебували у повному чи частковому розпорядженні СОВ зросла на 9% -
12% на регіональному та 7% - 8% на місцевому рівнях.
Слід також відмітити важливість відмінностей у поняттях автономність
у власних місцевих податках і автономія місцевих органів влади.
Останнє характеризує специфіку здатності місцевих органів приймати
рішення і діяти відповідно до власних і переданих повноважень та привертає
увагу до суттєвих концептуальних проблем. Визначення цього поняття
різняться і часто відносяться до специфічних аспектів автономії. Автономія
має два компоненти: фінансову автономію, яка стосується ресурсів місцевих
органів влади та бюджетну автономію, яка стосується їх витрат. Зв'язок між
фінансовою та бюджетною автономією є достатньо неоднозначним. З одного
боку, фінансова автономія створює умови для автономії бюджетної
відповідно принципу бюджетної підзвітності. Цей принцип стверджує, що
місцеві органи влади повинні брати на себе вартісні (фіскальні) наслідки за
власні рішення щодо здійснення витрат, або, навпаки, що вони можуть
фінансувати функції тільки, якщо вони мають ресурси здійснювати це.
З другого боку, зрозуміло, що характер функцій, які виконуються
місцевою владою, також детермінується характером їх доходів. Отже,
логічним є спочатку виокремити повноваження, що передаються на місцевий
рівень влади, а потім, з центрального рівня, визначити і надати їм ресурси
для їх здійснення.
Є принаймні три аргументи, щоб стверджувати, що розподіл фінансових
ресурсів і бюджетних трансферів серед рівнів влади повинні здійснюватися
після чіткого розподілу повноважень у видатках.
1.Якщо відповідальність різних рівнів влади нечітко визначена, ресурси
також будуть неадекватно визначені у відповідності з обсягом потрібного
фінансування витрат і їх природою.
2.Якщо відповідальність нечітко чи не конкретно визначена, існує
небезпека надмірної свободи у повноваженнях різних органів влади. Це може
призвести до бюджетних витрат, які визначатимуться їх пріоритетами в
функціях стратегічних чи вузько політичних міркувань, що обмежують
довготермінові заходи (менш видимі) щодо витрат, які б могли сприяти
зростанню регіональної (місцевої) економіки. Отже регулювання відносин
між різними рівнями влади мають бути чітко визначені.
3.Принцип звітності – одна з переваг децентралізованої системи; вона
може бути імплементована тільки з чітким розподілом повноважень. У разі
накладання (суміщення) повноважень між рівнями влади, деякі рівні,
особливо більш віддалені від платників податків, можуть успішно займатися
«пошуком ренти» [68, с. 45].
Визначення фінансової й бюджетної автономії та її наслідків з точки
бюджетної звітності (відповідальності) призводить до появи проблеми
дисбалансу між двома сторонами процесу, коли утворюються розриви між
доходами та витратами, або коли інституціональне визначення
відповідальності й ресурсів не корелюють. У такому разі застосовуються
трансферти.
Міжбюджетні трансферти (або гранти) слугують для покриття розривів
між витратами СОВ та їх власними доходами, які часто відносять до
«вертикальних фіскальних дисбалансів». Трансферти спрямовують на
вирівнювання міжрегіональних доходів і фіскальних диспропорцій.
Основними характеристиками, за якими розрізняють гранти, є:
а) цільове їх призначення або його відсутність;
б) пов’язаність із витратами СОВ чи її відсутність;
в) наявність певних умов отримання (відсутність таких умов).
Частки різних видів трансфертів практично залишаються в різних
країнах незмінними протягом останніх двох десятиріч із невеликим трендом
зменшення грантів цільового призначення. Розмір грантів та їх
характеристика є корисними індикаторами виміру фіскальних відносин і
частки витрат на центральному та субнаціональному рівнях.
 У країнах ОЕСР майже половина доходів СОВ формується за рахунок
власних податків та тих, що розподіляються (між державою та СОВ); друга
половина – за рахунок міжбюджетних трансфертів. У федеральних країнах
СОВ отримують дещо більше доходів від податків, ніж в унітарних країнах.
Починаючи з 2005 р. частка грантів у субнаціональних доходах зростає в усіх
країнах ОЕСР. Зростання трансфертів було стимульоване широким
поширенням політики децентралізації витрат. Наприкінці 1990-х – першій
половині 2000-х рр. більшість країн децентралізували відповідальність за
здійснення витрат, насамперед у сфері освіти, послугах в інфраструктурі,
водночас доходи СОВ від податків залишилися практично незмінними. Як
результат, зростання вертикальної фіскальної розбалансованості – різниця
між власними доходами та зобов’язання по витратах – компенсувалася
зростанням систем грантів.
Високий рівень залежності від трансфертів центрального уряду є
достатньо поширеним явищем, зокрема в країнах ОЕСР. Більше того,
«трансфертна залежність» в країнах Південно-Східної Європи зростає,
оскільки функції соціального сектору передані муніципалітетам [91].
Причина цього є простою, проте вона часто ігнорується: місцеві органи
влади стають більш залежними від трансфертів, оскільки функції соціального
сектору передаються цим органам, а достатньої власної податкової бази
бракує для того, щоб їх виконати. Важливо усвідомлювати цей «парадокс
децентралізації», оскільки надто часто прихильники децентралізації
вимірюють її успіх ступенем, до якого місцеві органи влади «фінасово
самодостатні». Цей парадокс також має важливий підтекст політики: замість
того, щоб намагатися робити місцеві органи влади «фіскально
автономними», реформи мають сфокусуватися на розвитку інструментів та
інститутів, які дають змогу національним та місцевим органам влади
пристосовувати взаємну залежність до мінливих обставин, адже якість
інститутів та інструментів необхідна для конструктивного взаємного діалогу
між різними рівнями влади.
 Інакше кажучи, децентралізація часто призводить до зниження
«фіскальної автономії» місцевих органів влади. Цей парадокс підтверджує
хибність ідеї щодо повного відокремлення фінансування місцевих органів
влади від державних фінансів. Реальність полягає в тому, що місцеві органи
влади майже завжди потребують значних трансфертів від національних
урядів і розмір цих трансфертів збільшується з передаванням функцій
соціального характеру.
Про фінансову автономію доцільно говорити у випадках, коли місцевий
орган влади здатний отримати завдяки власним надходженням кошти, яких
він потребує, без ресурсу чи залежності від ресурсу інших органів влади
вищого рівня чи того ж рівня влади [65].
Незалежний доступ до фінансових ресурсів (децентралізовані податки,
плата за споживання, доходи від власності) є для місцевих органів влади
суттю справи: тільки така автономія може гарантувати їх здатність робити
вибір відповідно місцевих уподобань. Проте фінансова автономія не
повинна бути абсолютною. Швидше за все, ця автономія детермінується
обсягом ресурсів, який місцевий орган влади може виділяти на фінансування
власних рішень, які є важливими для місцевої громади.
Фінансова автономія може асоціюватися (помилково) з фінансовим
суверенітетом. Останнє кореспондується з правом установлювати податки, їх
розмір, як і визначати податкову базу, коло платників, методи обчислення,
термін сплати, механізм їх збирання [64, с. 43]. Орган місцевої влади лише
встановлює власну податкову ставку для отримання власного ресурсу.
Фінансова автономія може здійснюватися одночасно з фінансовою
гнучкістю. Проте, навіть коли значна частина ресурсу приходить від
трансфертів від вищого рівня влади, було б поспішним робити висновок про
високий ступінь залежності: потрібно проаналізувати інституціональний
характер трансферту і технічні його характеристики.
 Розділ 3
Вимірювання децентралізації

3.1. Моделі вимірювання децентралізації

В емпіричних дослідженнях використовується безліч різноманітних

показників, що характеризують децентралізацію. Фіскальна децентралізація
вимірюється як просте чи модифіковане відношення витрат/доходів
субнаціональних органів влади до відповідних загальних даних [126].
Адміністративна децентралізація вимірюється ступенем автономії у
призначенні посадовців – виконавців на різних рівнях і часткою службовців
центральних органів влади в загальній кількості державних службовців
(витрат на них) [187].
Критеріями політичної децентралізації виступають наявність місцевих
виборів [172]. Водночас не існує єдиного виміру, спроможного досконало
відобразити складність відносин між центральним і місцевим рівнями влади
в умовах запровадження різних типів і форм децентралізації.
Узагальнення найбільш грунтовних досліджень, пов’язаних із
різноманітними показниками, що характеризують різні аспекти
децентралізації, наведені в додатку Б.
Разом із тим дві основні проблеми продовжують накладати суттєві
обмеження в дослідженнях децентралізації з емпіричної точки зору.
Перша пов’язана із інтегральною оцінкою децентралізації. Насамперед,
одиниці виміру децентралізації мають ураховувати її багатомірний характер,
який включає політичний, адміністративний та фіскальний аспекти. Зокрема,
просте збільшення частки субнаціональних доходів і витрат не обов’язково
свідчить про високий рівень автономії, наданої місцевим та регіональним
органам влади.
Ще одна проблема стосується визначення ендогенності впливу, адже
децентралізація є одночасним проявом багатьох процесів, тому далеко не
зовсім ясно, яким чином виокремити її ефект від інших чинників та як
визначити, чи децентралізація є причиною або наслідком здійснення певних
сфер політики та інституційних змін, у яких зацікавлено суспільство.
Серед різноманітних моделей виміру децентралізації доцільно виділити
запропоновану Дж. Родденом класифікацію показників децентралізації [155].
По-перше, показники фіскальної децентралізації, які охоплюють дані про
витрати та доходи, і завдяки доступності інформації щодо багатьох країн, є
достатньо популярним предметом досліджень.
По-друге, показники децентралізації у сферах політики, що фокусуються
на тому, як і до якої міри вищі (територіально) рівні влади впливають чи
обмежують рішення з різних сфер політики нижчих рівнів.
По-третє, показники політичного виміру децентралізації торкаються
процесу, через які керівники місцевих органів влади набувають свої
повноваження.
Аналогічний підхід у модифікованому вигляді був запропонований
Шнейдером [172] і передбачав тримірний вимір децентралізації на основі
фіскальної, адміністративної та політичної її характеристик. Проте взаємодія
цих трьох вимірів (типів) не досліджувалася, хоча існує багато випадків, що
доводять наявність подібного взаємного впливу. Зокрема:
− визначені на державному рівні різноманітні стандарти послуг та/або
федеральні закони можуть суттєво обмежити свободу у прийнятті рішень
субнаціональними органами влади;
− делегуювання відповідальності за адмініструванням податків може
вплинути на переоцінку автономії у доходах субнаціональних органів влади,
якщо параметри податкової політики, такі як база оподаткування та рівні
податкових ставок, визначаються центральними органами влади;
− навіть коли формально надані місцеві повноваження, а
представники органів місцевої/регіональної влади формуються центральними
органами влади, малоймовірно, що їх поведінка буде дійсно відображати
місцеві потреби. Фактично, навіть коли місцеві посадові особи обрані на
місцевих виборах, існують численні впливи політичних сил на список
кандидатів на обрання керівництва місцевих органів [148].
Крім того, низка досліджень доводять, що фіскальна децентралізація
генерує більш позитивні результати в країнах з політичною централізацією.
Таким чином, фіскальна децентралізація і політична централізація можуть
розглядатися інтегральними частинами системи балансів і противажелів [48].
Одночасно з науковими розробками, слід відзначити діяльність
міжнародних організацій, які на системній основі аналізують динаміку
процесів децентралізації. Так, Світовий Банк (СБ), щорічно здійснює
моніторинг ряду індикаторів, які відображають:
− фіскальну децентралізацію – субнаціональні (вторинний та
третинний територіальні рівні) доходи та витрати, міжбюджетні тратнсферти
та вертикальні розриви;
− політичну децентралізацію - місцеві вибори та політичний поділ.
Фіскальні індикатори базуються на основі статистичних фінансових
даних держав – членів Міжнародного валютного фонду (МВФ), політичні –
на базі даних Політичних Інституцій та стандарті ISO 3166-2 Міжнародної
Організації Стандартизації, яка кваліфікує країни та їх територіальний
устрій.
Узагальнення індикаторів, моніторинг яких здійснює Світовий Банк,
наведено в додатку В [73].
Оцінювання глобальних тенденцій у впливі децентралізації, насамперед
фіскальній, на розвиток здійснюється на основі гармонізованої за
пропозицією Міжнародного Валютного Фонду інституціональної структури
органів влади різних рівнів у країнах світу [81]. Запропонована
інституціональна структура органів влади визначена на рис. 3.1.
Загальна сукупність усіх рівнів органів влади - місцевих, регіональних
та центральної позначаються, як рівень GL3. До рівня GL1 належать
центральні органи влади країни: законодавчої, виконавчої (міністерства) та
судової, а також президентських структур та різних урядових органів. Рівень
GL2 асоціюється із центральними органами влади, який акумулює бюджетні
ресурси законодавчої, виконавчої та судової влади, а також фонди
соціального страхування.

Місцева влада: кількість муніципалітетів.

GL3 - Загальна
Регіональна влада: кількість регіонів (штатів, провінцій)
сукупність
органів влади
GL2 – Центральні органи влади

GL1 - Центральні органи влади, фінансовані з бюджету: органи судової та законодавчої

влади, міністерства, президентські структури та урядові агенції

Позабюджетні одиниці / рахунки: Інші центральні органи влади, що не фінансуються за

рахунок бюджету

Фонди соціального страхування: Національне соціальне страхування

Рис. 3.1. Гармонізована за МВФ інституціональна структура органів влади

різних територіальних рівнів у країнах світу

Рівень децентралізації досліджується з використанням таких основних

показників: доходи, податкове навантаження (tax effort) та витрати на
зайнятих в органах влади різних рівнів (compensation of employees).
Податкове навантаження іноді відносять до фінансового тягаря (fiscal
burden), що визначається як сума податкових надходжень та обов’язкових
соціальних платежів.
Рис. 3.2. демонструє співвідношення рівнів GL2 та GL3 (GL2/ GL3)
щодо відповідних доходів, які отримувались ними в 2013 р.
Дані свідчать, що більшість країн світу по співвідношенню доходів GL2
та GL3 перебувають у діапазоні 80-100% і лише незначна їх кількість мають
рівень співвідношення нижчий за 50%.
Рис.3. 2 Співвідношення доходів рівнів GL2 та GL3 по країнах світу у 2013 р.
Джерело: Побудовано на основі [184].

Аргентина, Канада, Китай, Данія, Індія, Південна Африка, Швейцарія та

США за цим показником – найбільш децентралізовані країни у світі.
Центральні органи влади у п’яти найбільш децентралізованих країнах
акумулюють від 47 до 62% загальних доходів усіх органів влади. Рівні інших
фінансових показників у них складають: щодо податкового навантаження –
50-64%, видатків 35-50% та 12-23% щодо витрат на зайнятих працівників в
органах влади [80].
Слід зазначити, що випадки повної централізації є нерідким явищем,
коли рівень співвідношення фінансових ресурсів GL2/GL3 дорівнює одиниці
(100%), тобто всі доходи, видатки чи податкові надходження, а також
фінансування працівників, зайнятих в органах влади, акумулюються на
центральному рівні, проте не існує жодної країни з повною децентралізацією
(GL2/ GL3 дорівнює нулю). Це дає підстави стверджувати, що низка
публічних товарів і послуг, принаймні частково, надаються більш ефективно
на рівні GL2, і повне передавання їх на більш низькі рівні органів влади
видається неможливою чи небажаною (національна оборона, зокрема,
централізована у більшості країн).
 Узагальнення досліджень МВФ щодо глибини децентралізації з різним
рівнем розвитку свідчить, що:
− розвинені країни більш децентралізовані, ніж країни з перехідною
економікою чи ті, що розвиваються. Це стосується всіх показників фіскальної
децентралізації. Податкове навантаження, що здійснюється центральними
органами влади, складає 85% у розвинених країнах порівняно із 92% з
іншими;
− економіки країн з федеральним устроєм мають тенденцію бути
більш децентралізованими, аніж з унітарним. Слід підкреслити, що
конституційне визначення не означає автоматично глибину централізації: не
завжди унітарні країни мають централізовані органи влади, або навпаки,
федеральні – децентралізовані. Зокрема, Швеція – унітарна країна за
конституцією, проте з децентралізованою економікою за всіма фіскальними
показниками, а це означає, що регіональний та місцевий рівні влади
контролюють значну частку державних фінансів;
− органи влади мають схильність до децентралізації витрат, більш ніж
децентралізацію доходів. Глибина децентралізації варіює суттєво за різними
фіскальними показниками. Як правило, доходи, насамперед у вигляді
податкових надходжень, централізовані, відбиваючи намагання отримати
економію на масштабі в процесі справляння податків;
− економіки великих за розміром країн більш децентралізовані за
невеликих країн [80].
Разом із тим концептуальною залишається найбільш фундаментальна
проблема, яка полягає в тому, чи є кількість коштів, яку витрачає чи
акумулює субнаціональні органи влади точним мірилом децентралізації?
Якщо децентралізація має наслідком повноваження приймати рішення,
відповідь буде «не обов’язково». Швеція, Норвегія, Фінляндія і Данія –
країни, які вважаються суттєво децентралізованими, оскільки вони
спрямовують великі суми коштів через органи місцевої влади. Водночас
останні в цих країнах витрачають та збирають податки відповідно до
національного законодавства. Згідно з даними МВФ, ці країни вважаються
децентралізованими на рівні такому, як Німеччина чи США, і вдвічі більш
децентралізовані ніж Іспанія, Італія чи Франція.

3.2. Індекс регіональних повноважень

Найбільш сучасна модель вимірювання децентралізації запропонована

рядом європейських дослідників [105] у вигляді індексу регіональних
повноважень - RAI (Regional Authority Index). Цей індекс відображає
баготфункціональний характер децентралізації і є комбінацією
комплементарних показників. Число емпіричних досліджень, що
використовують цей індекс постійно зростає, хоча RAI не вважається
універсальним і таким, що відображає всі характеристики децентралізації,
використовуючи довільні вагові значення складових цього індикатора.
Концепція вимірювання «регіональних повноважень» [106] уявляє
інноваційний підхід, який містить різноманітні форми децентралізації
створюючи уніфіковану методологію, яка заснована на власному управлінні -
самоврядуванні (self-rule) й управлінні, що розподілене (shared rule). Власне
управління, або самоврядування, відносять до незалежності регіональних
органів влади щодо контролю центральних органів і до масштабу прийняття
рішень на регіональному рівні; управління, що розподілене, належить до
спроможності регіональних органів влади брати участь у формуванні
процесу прийняття рішень на центральному рівні [84].
Вимірювання децентралізації за допомогою RAI будується на концепції
федералізму і децентралізації. Від федералізму цей вимірювач використовує
ідею, що регіональна влада складається із відмінних форм управління:
самоврядування всередині регіону і розподіленого управління всередині
країни як цілого. Від децентралізації цей вимірювач використовує ідею, що
структура органів влади може вимірюватися безперервними змінними, які
разом складають регіональні повноваження.
 Самоврядування є повноваженнями, якими субнаціональна влада
здійснює на власній території. Розподілені повноваження - це повноваження,
які субнаціональний орган влади спільно з іншими органами влади здійснює
в країні в цілому. Сфери самоврядування та розподілених повноважень
широко відомі в теорії федералізму.
Пропонована авторами Індексу регіональних повноважень гіпотеза
полягає в тому, що потенційні вигоди від фіскальної децентралізації, що
впливають на ефективність на місцевому рівні й агреговане економічне
зростання залежить від інституціонального контексту, а саме від ефективної
сфери компетенції нижчих рівнів влади [84]. Останнє визначається як міра,
до якої субцентральний орган влади здійснює формально визначену сферу
компетенції, включно із політичними компетенціями, його спроможності
оподатковувати; міру, до якої він має незалежне законодавство, так, як і силу
регіонального органу влади впливати на процес прийняття рішень
державними органами влади [123].
Ця концепція регіональної сфери повноважень розглядає як політичну
законність, так і адміністративні повноваження субцентральних органів
влади. Автори концептуалізують взаємодію між фіскальною
децентралізацією і обсягами регіональних повноважень через посилання на
концепцію інституціональної комплементарності, сутність якої полягає в
тому, що «два інститути можуть розглядатися комплементарними, якщо
існування (чи ефективність) одного збільшує віддачу (чи ефективність)
іншого» [102]. Зміст ключової тези подано таким чином: один і той самий
інститут, що існує в певний час у різних країнах, може приводити до різних
результатів, що залежать від інституціонального контексту, особливо за
наявності чи відсутності інших комплементарних інститутів [39].
Насамперед, важливим є те, чи більш сильні місцеві повноваження
збільшують вплив від запровадження фіскального федералізму на економічне
зростання. У разі загального процесу децентралізації суттєвими вбачаються
кілька інституціональних вимірів: податкова система, адміністративні
повноваження і компетенції, політична законність і політична підзвітність.
Напрям, в якому вони змінюються політичними та економічними реформами,
може призводити до послідовного, зрозумілого, чи навпаки, неясного
загального інституціонального середовища з різними результатами стосовно
його ефективності.
Концепція самоврядування пов’язана із пятьма питаннями.
− Наскільки незалежними є регіональні органи влади від контролю
центральних органів державної влади? Інституціональна глибина визначає
міру, до якої регіональний орган влади може приймати автономні рішення в
певній сфері політики. Деконцентрована регіональна адміністрація має
апарат органу влади – фізичну адресу, бюрократію, виконавчі функції,
бюджет, проте вона субординована щодо центральної влади.
Децентралізована регіональна влада, напроти, може приймати незалежні
рішення в політиці, які не є предметом вето центральної влади.
− Якою є межа повноважень регіональної влади в частині здійснення
певної сфери політики в межах її юрисдикції? Масштаб політики визначає
широту регіонального самоврядування, власний інституціональний простір
регіональної влади всередині їх юрисдикцій, або регіональна влада
користується залишковими повноваженнями та її компетенції стосуються
економічної політики, політики культури та освіти, політики добробуту,
міграції чи громадянства.
− Які повноваження має регіональна влада над оподаткуванням у
межах власної юрисдикції? Фіскальна автономія оцінюється в категоріях
повноважень органів регіональної влади встановлювати базу і рівні основних
та другорядних податків у межах власної юрисдикції. Ця характеристика
співвідноситься з повноваженням влади встановлювати правила
оподаткування більше, аніж рівня регіональних витрат.
− Чи має регіональна влада повноваження позичати на фінансових
ринках? Автономія права позичання визначає обмеження з боку центральної
влади на можливість регіональної влади незалежно здійснювати позики на
внутрішньому й зовнішньому фінансових ринках.
− Чи наділена регіональна влада інститутом представництва?
Представництво стосується того, чи регіональна влада має регіонально
обраний орган законодавства, чи законодавчий орган прямо чи
опосередковано обраний; а також чи регіональна виконавча влада призначена
центральною владою, або спільно призначена, або автономно обрана
(жителями чи регіональним обраним органом).
У сфері розподіленого управління визначаються такі позиції:
− до якої міри регіональна влада може спільно визначати національну
політику? Творення законодавства характеризує роль регіонів у формуванні
представництва на національному рівні (зокрема у другій палаті
законодавчого органа); чи мають регіони суттєве/незначне представництво;
− чи може регіональна влада долучатися до спільного визначення та
реалізації національної політики? Контроль за реалізацією свідчить, чи має
регіональна влада постійні зустрічі з центральними органами влади і чи
пов’язано це із консультативними можливостями або можливістю вето;
− чи може регіональна влада спільно визначати, як розподіляються
державні податкові надходження? Фіскальний контроль засвідчує роль
регіонів у переговорах чи застосування вето щодо територіального розподілу
державних податкових надходжень;
− чи може регіональна влада брати участь у визначенні обмежень у
запозиченнях? Контроль запозичень визначає, чи регіональні органи влади не
відіграють жодної ролі, виступають у ролі консультанта або мають право
вето щодо правил, які дозволяють запозичення;
− чи може регіональна влада ініціювати або обмежувати
конституційні реформи? Конституційна реформа визначає повноваження
регіональної влади пропонувати, відстрочувати чи блокувати зміни «у
правилах гри». Чи потрібна згода регіональних виборних органів на
проведення конституційних реформ? Чи вимагається головна підтримка у
цьому разі від представників регіонів у національному парламенті?
У додатку Д деталізуються індикатори для характеристики
самоврядуванння та розподіленого управління. Індикатори характеризують
інституціональні результати для індивідуального регіону чи певного
регіонального рівня, які можуть бути визначені під час дослідження
конституції, законів, інших нормативно-правових актів, документів
державних органів.
Дані про індекс регіональних повноважень по окремих країнах наведено
у табл. 3.1 [105, с. 361].
Таблиця 3.1
Індекс регіональних повноважень (RAI) по окремих країнах світу*
Країна/роки Інституційна Масштаб Фіскальна Предст Ссамоврядність Розподілене RAI
глибина політики автономія авництво управління
Албанія 1 0 0 1 2 0 2
2000-2006
Болгарія 1 0 0 0 1 1
1991-2006
Канада 3,8 4,8 4,0 5,1 17,7 5 22,7
1986-2006
Фінляндія 3 1 0 3 7 0 7
1993-2006
Франція 4 4 2 6 16 0 16
1986-2006
ФРН 5,5 3,9 2,9 8 20,3 9 29,3
2004-2006
Угорщина 3 2 1 4 10 0 10
1999-2006
Італія 5 5 4 7 21 1,7 22,7
2001-2006
Японія 2 1 1 4 8 0 8
2000-2006
Польща 2 2 0 4 8 0 8
1996-2006
Румунія 3 1 0 6 10 0 10
2003-2006
Швеція 2 2 3 3 10 0 10
1971-2006
Туреччина 2 1 0 2 5 0 5
1961-2006
Україна** 2 3 0 3 8 0 8
2015

*
У 2014 р. у значення індексу регіональних повноважень RAI для 43 країн світу уносилися певні
зміни та поправки, у тому числі з урахуванням реформ, що проводилися в них у період 2006-2011.
Проте ці поправки суттєво не змінили загальну картину [169].
** Індекс регіональних повноважень по Україні розрахований авторами
 Відповідно до цього індексу найбільш децентралізованими країнами
Європи вважаються Німеччина, Бельгія, Іспанія, Швейцарія та Австрія. [76].
Розрахований індекс регіональних повноважень для України спирається
на методологію, яка описана вище. Її складові отримані з урахуванням
положень Конституції Україні, законів України «Про місцеве
самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації»:
− значення складової «інституційна глибина» визначено у 2 одиниці
(од.), оскільки на регіональному рівні (обласному та районному) існують
місцеві державні адміністрації, які утворюються і діяльність яких
здійснюється відповідно до Конституції України (ст. 118,119), а також
спеціальним Законом України «Про місцеві державні адміністрації». Отже, їх
повноваження не є деконцентрованими повноваженнями центральних
органів влади. Водночас, структурні підрозділи місцевих державних
адміністрацій підзвітні й підконтрольні відповідним міністерствам, іншим
центральним органам виконавчої влади (ст. 31 Закону України «Про місцеві
державні адміністрації»);
− складова «масштаб політики» оцінена у 3 од., оскільки згідно із
законами України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве
самоврядування в Україні» органи влади на обласному та районному рівнях
мають компетенцію в економічній, культурній та освітній сферах політики, а
також повноваження щодо власної системи місцевих органів влади;
− рівень фіскальної автономії оцінений у 0 од, оскільки законодавство
не передбачає регіональних податків, а отже регіональна влада позбавлена
можливості незалежно оподатковувати громадян на відповідній території;
− складова «представництво» оцінено у 3 од., оскільки голови
місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом
України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень
Президента України (ст. 8 Закону України «Про місцеві державні
адміністрації»). Призначення заступників голів місцевих державних
адміністрацій також не пов’язано із рішеннями обласних чи районних рад.
 З урахуванням наведених оцінок, індекс самоврядування в рамках
визначення індексу регіональних повноважень для регіонів України
складатиме 8 од.
Оцінка індексу розподіленого управління складається з таких елементів:
− контроль за виконанням оцінюється в 0 од., оскільки спілкування
центральних органів виконавчої влади та обласних та районних рад, місцевих
державних адміністрацій щодо повноважень досягати прийняття рішень не
регламентовано законодавством;
− фіскальний контроль оцінюється у 0 од., оскільки регіональне
представництво (обласні та районні ради) залучено до участі у прийнятті
рішень щодо розподілу доходів від державних податків лише в загальних
рамках обговорення проектів державного бюджету;
− складова «конституційна реформа» оцінюється у 0 од., оскільки
центральна влада або виборці на національному рівні можуть в
односторонньому порядку змінювати Конституцію України.
Таким чином, з урахуванням оцінки складової «розподілене управління»
у 0 од., загальне значення Індексу регіональних повноважень для України
складає 8 од. Це значно менше, зокрема, ніж для Франції (16 од), проте
набагато більше, ніж для Албанії (2 од), Болгарії (1од), і дорівнює значенням
цього індексу для Японії (8 од) та Польщі (8 од).

3.3. Вимірювання автономії місцевих органів влади

Вимірювання місцевої автономії, насамперед, пов'язано із визначенням

прийнятної методології, яка б розкривала багатоаспектність самого феномену
децентралізації на базовому рівні – рівні територіальної громади
(муніципалітету). Серед різноманітних праць, що присвячені означеній
проблематиці, слід виокремити дослідження європейських науковців,
запропонувавших індекс самоврядування для місцевих повноважень (Self-
rule Index for Local Authorities), які на думку авторів, можуть слугувати
універсальним інтегральним індексом місцевої автономії [114, с. 89].
Використаний у дослідженні термін «місцева автономія» для
узагальненого індикатора, що відображає пенвий ступінь самостійності
місцевого органу влади, який характеризується наявністю чітко визначеної
території власної юрисдикції, виконує певний обсяг самоврядних
повноважень, здійснює певні владні повноваження над населенням і
складається з обраних прямими виборами осіб, що приймають рішення
та/обо муніципальну раду. Місцевий орган влади очолює найнижчу за
територіальним рівнем адміністративну одиницю в країні, яка розташована у
складі провінції, регіоні чи штаті (за європейською класифікацією NUTS це
рівень 2 LAU level чи в окремих випадках рівень 1 LAU level). Місцева
адміністративна одиниця охоплює територію, що має єдину безперервну
межу, яка не перетинається з межами інших одиниць і певний перелік
законодавчих та виконавчих інститутів, що відповідають положенням
Європейській Хартії місцевого самоврядування.
Як теоретична модель, поняття «місцева автономія» розглядається в
контексті положень концепції Г. Кларка [60], який визначав його з двох
специфічних компетенцій: ініціювання та імунітету. Ініціювання є
компетенцією місцевих органів влади вирішувати завдання, пов’язані із
власними інтересами. Що стосується імунітету, мається на увазі можливість
місцевого органу влади діяти не під контролем вищих рівнів влади.
Комбінуючи ці компетенції місцевих повноважень, Г. Кларк ідентифікував
чотири ідеальних типи автономії. Перший тип місцевої автономії вміщує
обидва повноваження – ініціювання та імунітет від вищих рівнів органів
влади. Четвертий тип автономії, напроти, характеризує місцеві органи, які є
адміністративним продовженням вищих рівнів органів влади в тому сенсі, що
вони не мають повноважень проявляти ініціативу і є об’єктом суттєвого
адміністративного контролю. Тип 2 автономії може бути представлений як
децентралізований лібералізм. Він дає змогу місцевим органам влади діяти у
власних інтересах, проте робить їх рішення предметом контролю вищих
рівнів влади. Третій тип автономії також обмежується через відсутність
можливості ініціювання власних рішень, проте існує імунітет від втручання
територіально вищих рівнів влади. Підхід Г. Кларка базується на
конституційному та законодавчому розумінні відносин між центральним і
місцевим рівнями влади. Відповідно, фокус у місцевій автономії
зосереджувався на процесі «згори донизу», аналізуючи, до якого ступеня
вищий рівень влади делегує завдання і поступається компетенціями без
приділення уваги реальним спроможностям місцевих органів влади діяти і
відображати їх місцеву ідентичність.
При обгрунтуванні методології визначення рівня місцевої автономії
враховувалася також позиція ряду інших дослідників, які зосереджувалися не
тільки на обмеженнях, викликаних діяльністю вищих органів влади, але й
безліччю місцевих факторів які, з одного боку, формуються під впливом
економічних і соціальних груп на локальному рівні, а з другого –
детермінують відносини між місцевими й центральними органами влади
[101]. Ці два типи відносин визначені такими, що характеризують ступінь
місцевої автономії. Подібний підхід був розвинений у концепції, яка вміщує
п’ять напрямів місцевої автономії:
по-перше, вона визначається конституцією та законами, у яких
зумовлюється обсяг її компетенції та рівень контролю з боку вищих органів
влади;
по-друге, вона опосередковується делегованими функціями від вищих
органів влади;
по-третє, на ступінь автономії впливає масштаб та обсяг завдань, з
якими мають справу місцеві органи влади: чим їх більше, тим більший
ступінь свободи мають ці органи влади;
по-четверте, функціонування місцевих органів вимагає фінансового
забезпечення, яке повинно базуватися на фінансовій автономії;
 по-п’яте, місцева автономія також визначається мірою впливу – прямого
чи опосередкованого - місцевих органів влади на прийняття рішень органами
влади вищого рівня [142].
Ураховувалась також важливість ресурсів, насамперед фінансових, для
місцевих органів влади, оскільки лише ресурси можуть надавати справжню
автономію [149]. Намагання здійснити вимір ступеня місцевої
автономії/децентралізації у значній кількості країн засвідчують, що
показники, що використовуються для вимірювання рівня місцевої автономії,
різноманітні.
Зокрема, для характеристики автономії місцевих органів влади в США
виокремлюються три індикатори: важливість місцевого органу влади, його
свободу дій і спроможність [197]. Загальновідомий підхід, який базується на
трьох характеристиках децентралізації – адміністративній, фіскальній та
політичній – використовують ряд вчених для вимірювання ступеня
децентралізації органів влади [107]. Значна кількість даних, що
акумулюються ОЕСР та Світовим Банком, дає змогу проводити різноманітні
дослідження місцевої автономії. Водночас, ці дані, як правило, відбивають
місцеві витрати, податкові повноваження та трансферти і не охоплюють інші
аспекти децентралізації.
Узагальнюючи існуючі підходи до визначення самостійності органів
місцевого самоврядування базового рівня у вирішенні різноманітних питань
розвитку громад, слід зазначити, що поняття «місцева автономія» -
багатомірний феномен (певним чином про це згадувалося вище). Принаймні
серед значної кількості науковців існує консенсус відносно того, що індекс
місцевої автономії пов’язаний з визначенням:
− місця муніципалітетів у законодавстві країни (законодавча основа);
− можливостей, які вони мають для організації діяльності
(самоврядування);
− завдань, які вони вирішують, і послуг, які вони надають (функції);
 − можливостей приймати рішення щодо послуг, які надавати
населенню та в який спосіб (політична свобода дій);
− фінансових ресурсів, яким вони розпоряджаються незалежно від
рішень інших органів влади (власні ресурси);
− ступеня незалежності від контролю та впливу, що здійснюється
вищими рівнями влади (контроль);
− можливості впливати на рішення вищих рівнів влади (доступ).
Здійснене експертами в рамках проекту ЄС дослідження рівня місцевої
автономії виходить з двох базових постулатів:
− поняття місцева автономія базується на положеннях Європейської
хартії місцевого самоврядування (ч.3) [29];
− концептуально індекс місцевої автономії (Local Autnomy Index)
достатньо наближений до індексу RAI. Деякі відмінності відображають
специфічні характеристики місцевих органів влади.
Як і RAI, індекс місцевої автономії складається з двох частин -
«самоврядної» та тієї, що стосується «правил взаємодії». Визначення цих
частин, їх складових, а також шкали значень, яких може набувати ці
складові, наведені в додатку Е.
Ці частини включають змінні, що характеризують спроможність
місцевого органу влади самостійно вирішувати власні завдання та
виконувати завдання чи надавати послуги незалежно, і змінні, які відносяться
до вертикального виміру взаємовідносин місцевого органу влади з більш
високими рівнями влади (діалогові права).
Блок місцевого самоврядування вимірюється з використанням восьми
різних змінних. Дві з них (масштаб політики та ефективна політична свобода
дій) вміщують 12 компонентів.
У здійсненому вищезгаданими європейськими науковцями дослідженні
[112] аналізується 39 європейських країн (у тому числі 28 країн ЄС, три
країни Європейської Економічної Зони – Норвегію, Ісландію та Ліхтенштейн,
а також Швейцарію, країни –члени Європейської Асоціації вільної торгівлі,
та додатково Албанію, Македонію, Молдову, Грузію, Сербію, Туреччину і
Україну), з відображенням одночасно змін в них протягом 1990-2014 рр.
[114, с. 89]. Це дослідження наводить результати обчислення одинадцяти
змінних, що характеризують місцеву автономію в динаміці, а також три
агрегованих індикатори самоврядування (self-rule (SR)), правила взаємодії
(interactive rule (IR)) та місцева автономія (local autonomy (LA)). Перший етап
демонструє загальну динаміку цих змінних по кожній із досліджуваних країн.
У табл. 3.2 наведені обчислені показники місцевої автономії у 1990 та 2014
рр.
Таблиця 3.2
Показники місцевої автономії у 1990 та 2014 рр.
країна 1990 2014
Швейцарія 29,08 29,76
Фінляндія 26,67 29,33
Ісландія 26,67 28,00
Швеція 28,33 28,67
Франція 24,64 25,64
Польща 17,53 26,71
Іспанія 23,65 22,06
Італія 16,00 25,50
Словакія 18,17 22,00
Румунія* (1995) 13,50 20
Україна* (1995) 15,45 16,61
Туреччина 16,71 16,58
Джерело [112, с. 60].

На другому етапі 11 змінних, що характеризують місцеву автономію

були агреговані у сім: правова автономія, масштаб політики, ефективна
політична свобода вибору, фінансова автономія, організаційна автономія,
*
Обчислення показників для Румунії та України здійснено в рамках періоду 1995 – 2014 рр.
контроль з боку центральних/регіональних органів та вертикальний вплив.
На основі цих змінних побудований індекс місцевої автономії LAI. На рис.
3.3. наведені показники індексу місцевої автономії всіх досліджуваних країн,
розраховані за значеннями змінних, отриманих у 2014 р.

Рис. 3.3. Показник індексу місцевої автономії по країнах у 2014 р.

Джерело: [114, с. 89].

Основні результати використання наведеної методики свідчать про те,

що порівняно з початком 1990-х рр. ступінь автономії місцевих органів влади
за всіма показниками має тенденцію до зростання. Водночас відмічається, що
серед різних країн та їх груп динаміка змін в місцевій автономії надзвичайно
строката.
Північні країни – Фінляндія, Ісландія, Данія, Швеція та Норвегія –
мають найвищий рівень місцевої автономії, так як і Швейцарія, Німеччина, а
також Польща. За цією групою розташовані Ліхтенштейн, Італія, Сербія,
Франція, Болгарія, Литва, Чеська Республіка, Австрія та Естонія. Найнижчим
значенням індексу характеризувалась Ірландія.
Збільшення рівня місцевої автономії відбувалося в період
1990-2005 рр. Після цього загальна тенденція свідчить про слабку динаміку
зростання централізації. Такий характер змін особливо відчутний в країнах
Центральної та Східної Європи. Слід також відмітити і набагато вищий
рівень контролю та менший ступінь фіскальної автономії в цих країнах
порівняно, зокрема, з країнами Північної Європи. Після фінансово-
економічної кризи 2007-2008 рр. відчутним було зменшення автономії
місцевих органів влади в рішеннях щодо боргової політики. У
вищезгаданому дослідженні відмічається достатньо стабільний характер
відносин між місцевими органами влади і вищими рівнями влади і більш
мінливі аспекти, пов’язані з місцевими повноваженнями, які складають
основу щоденної роботи місцевих органів влади.
Україна входить до групи країн, яка має найнижчі в Європі значення
індексів місцевої автономії – разом із Молдовою та Грузією. Беззаперечним є
той факт, що в державах – не членах ЄС індекс LAI нижчий за середній у всіх
європейських країнах.
Одночасно з процесами посилення місцевої автономії в європейських
країнах прослідковується поступове скорочення кількості муніципалітетів: за
останні чверть століття майже на 12%. Зокрема, у країнах Північної Європи,
де муніципалітети мають значну ступінь автономії, їх кількість зменшилася:
від 275 до 98 у Данії, від 452 до 342 у Фінляндії, від 124 до 77 в Ісландії і від
448 до 428 у Норвегії. Майже на 5 тис. скоротилася кількість муніципалітетів
у Німеччині. Злиття (об’єднання) муніципалітетів не пов’язано в країнах із
високим індексом місцевої автономії з процесами згортання спроможності
територіальних громад та їх органів.
Разом із тим індекс місцевої автономії не вичерпує всіх характеристик, з
якими асоціюються процеси децентралізації. Різноманітні їх варіації можуть
лише частково пояснюватися регіональними та історичними факторами і
залежать певною мірою від політичного вибору, різноманітних інтересів.
 3.4. Аналіз впливу децентралізації на розвиток

Оскільки субнаціональні (регіональні та місцеві) органи влади у

більшості країн світу виявилися ключовими суб’єктами у постачанні та
виробництві публічних товарів і послуг для населення, критично важливим
стало дослідження впливу децентралізації на економіку, суспільство та
політику. Низка соціальних та економічних проблем, які при цьому
вважаються найбільш актуальними, уключають зростання та розвиток,
зменшення бідності та нерівності, скорочення міжрегіональних диспропорцій
у доходах, досягнення макроекономічної стабільності та фіскальної стійкості.
Фундаментальним питанням залишається, чи децентралізація практично
позитивно впливає на ці аспекти політики, а також на єдність країни та
сепаратизм, рівень корупції, відповідальність та політичне представництво
різних партій.
Традиційні й найбільш поширені емпіричні дослідження в різних
країнах світу присвячені проблемам надання публічних послуг. Значна увага
різноманітним аспектам децентралізації в публічних послугах, зокрема таких,
як охорона здоров’я та освіта, приділяється міжнародними організаціями, у
тому числі Організацією Економічного Співробітництва та Розвитку (ОЕСР).
Її аналітичні компаративні огляди щодо результативності процесу
децентралізації варіюють з точки зору їх масштабу та фокусу і в цілому
підтверджують позитивний вплив децентралізації повноважень у наданні
освітніх послуг на прикладі таких країн, як Швейцарія, Болівія, Індонезія,
Колумбія. Дослідження стану справ у цій сфері в країнах ОЕСР
продемонструвало, що при делегуванні політики освіти та освітянських
функцій на субнаціональний рівень або безпосередньо навчальним закладам,
обидві стратегії однаково корисні для досягнення первинної та середньої
освіти [139].
 Подібний позитивний результат спостерігається і в наданні медичних
послуг, що підтверджується емпіричними дослідженнями, проведеними в
Аргентині, Канаді, Італії, Іспанії, інших країнах ОЕСР. Водночас отримані
результати менш переконливі, ніж в освіті, а в низці випадків вплив
децентралізації на рівень надання медичних послуг є негативним. Більший
консенсус серед дослідників досягнутий щодо ефектів впливу децентралізації
на характер бюджетних витрат. Загальний висновок полягає в тому, що
децентралізація призводить до відносно більших витрат у соціальних
секторах, таких як освіта та охорона здоров’я щодо інших функцій [43].
Відносно інших публічних послуг свідчення про вплив децентралізації
також достатньо неоднозначні, проте з перевагою позитивних тенденцій.
Зокрема, для Кореї зростання децентралізації в обслуговуванні іригаційних
систем призвело до підвищення ефективності їх функціонування, тоді як в
Індії такого ефекту не спостерігалося [190].
Дослідники відмічають наявність суттєвої децентралізації послуг,
пов’язаних із використанням різноманітної інфраструктури [96]. Частка
субнаціональних органів влади в загальних капітальних видатках по країнах
типово вдвічі перевищує їх частку в загальних поточних витратах. Водночас,
низка країн здійснюють понад 90% своїх публічних інвестиційних витрат на
рівні субнаціональних органів влади. Загальний тренд, який формує розриви
у розвитку інфраструктури, пов'язаний із урбанізацією. У будь-якому разі
децентралізація вимагає суттєвої координації між різними територіальними
рівнями влади у плануванні, регулюванні, витрачанні бюджетних ресурсів і
особливо в процесі утримання об’єктів інфраструктури.
Як неоднозначні, оцінюються дослідниками ефекти від децентралізації
капітальних видатків. Очікування вигоди часто пов’язані із тим, що
децентралізація може призводити до вищої виробничої ефективності через
економію витрат - більш дешеві місцеві матеріали і вартість робочої сили,
більш ефективний проектний дизайн і менш бюрократичні процедури [144].
Водночас у кількісних оцінках як для європейських країн, так і країн, що
розвиваються, було продемонстровано, що децентралізація має тенденцію
викликати зростання як загальнодержавних, так і субнаціональних витрат на
публічну інфраструктуру [108].
Ряд досліджень висвітлюють зв'язок децентралізації і загальним
скороченням територіальних диспропорцій. У цьому аспекті доречно згадати
грунтовну роботу К. Лесмана [116], який продемонстрував, що взаємозв’язок
децентралізації і соціально-економічних диспропорцій між регіонами
залежить від численних обставин і умов, таких як добробут у країні, характер
існуючих диспропорцій, існування цілісних фіскальних систем
перерозподілу. Використовуючи унікальні дані 56 країн, К. Лесман довів, що
децентралізація має тенденцію скорочувати регіональні диспропорції в
цілому, проте цей ефект залежить від рівня економічного розвитку.
Децентралізація сприяє суттєвій регіональній конвергенції у більш
економічно розвинених країнах, і може призводити до високих регіональних
диспропорцій у країнах, що розвиваються. Відносини між фіскальною
децентралізацією та регіональними диспропорціями може також
простежуватися у зв’язку з різною якістю державного управління [113].
Серед численних робіт, у яких досліджується вплив децентралізації на
різні аспекти економічного і соціального розвитку – дослідження українських
науковців І.Луніної [17], О. Глухої, О.Бондаренко, Т.Сала [6; 36].
Систематизацію різноманітних моделей впливу фіскальної децентралізації на
економічний розвиток здійснила Т.Кваша, яка спробувала обгрунтувати
економічну доцільність упровадження бюджетної децентралізації з метою
знайти оптимальну структуру формування місцевих бюджетів. Як індикатори
рівня фіскальної децентралізації автор використала:
− частку податкових надходжень місцевих бюджетів у загальному
обсязі фактичних надходжень податків у регіоні до бюджетів та державних
цільових фондів;
− частку доходів місцевих бюджетів у витратах регіону (без
врахування трансфертів);
 − частку від ділення кількості комун на чисельність населення (з
метою перевірки гіпотези ефекту масштабу).
За результатами дослідження Т.Кваша рекомендує для побудови
адекватної моделі в умовах України використовувати такі фактори, як рівень
децентралізації, темп зростання капітальних вкладень, темп зростання
зайнятого чи економічно-активного населення, а також здійснити поділ
регіонів країни на дві групи за рівнем ВРП на одну особу та наявності факту
перерахування трансфертів з місцевих бюджетів до державного [11].
Існують дослідження, які доводять важливість географічних
характеристик окремих країн та різних типів децентралізації [56]. Відносини
між децентралізацією та географією базуються на логіці, що більш
географічно диверсифіковані країни демонструють більшу гетерогенність їх
жителів в уподобаннях та потребах у певних видах публічних товарів і
послуг. Географічний чинник вважається гетерогенним і таким, що
практично не змінюється із часом.
Останніми роками активізуються спроби оцінити вплив децентралізації
на субєктивний добробут громадян (subjective well-being (SWB)), що стає
важливим елементом дебатів у рамках національної політики [55].
Особливість і новизна такого підходу полягає в тому, що він базується на
впливі, , який децентралізація справляє на індивідів, а не на діяльність
теритторіальних юрисдикцій. Цей підхід був обраний тому, що насамперед,
він зосереджує увагу на децентралізації як на принципі, а не намаганні
виявити її вплив у різних територіальних масштабах.
Для визначення ряду аспектів, пов’язаних із децентралізацією, які
впливають на більше/менше позитивне її сприйняття, проведено ряд
досліджень, [186], у яких аналізується, як відмінності у політичній та
фіскальній децентралізації між європейськими країнами (основні незалежні
змінні) впливають на рівень задоволеня громадян станом демократії,
органами державної влади, економічною ситуацією, системами освіти та
охорони здоров’я, а також індивідуальним рівнем щастя (happiness) (залежні
земінні). У дослідженні були використані матеріали низки періодичних
Європейських соціальних обстежень (European Social Survey (ESS)) за
достатньо тривалий період (2002-2008 рр.), які стосувалися 30 європейських
країн. Оскільки перемінна, що визначає ступінь індивідуального відчуття
щастя стосується також концепції задоволення індивідуальним рівнем життя
(individual’s life satisfaction), вона використовувалась як індикатор рівня
суб’єктивного добробуту (SWB). Для ранжування ступеня суб’єктивного
добробуту використана оціночна шкала з одинадцяти позицій – від 0, що
означало виключно його негативне сприйняття, до 10 – виключно позитивне
сприйняття. Зіставлення даних обслідувань ESS по відповідних країнах із
значеннями індексу регіональних повноважень RAI в певний часовий період,
а також з даними фіскальної децентралізації дало можливість оцінити,
наскільки децентралізація вплинула на відчуття суб’єктивного добробуту.
Отримані емпіричні залежності виявили, що більша політична місцева
автономія має значення для задоволення громадян політичними інститутами
та публічною політикою, а також для загального відчуття ними щастя.
Політична децентралізація справляє суттєвий позитивний вплив на
задоволення рівнем демократії і державним управлінням, так як і системою
охорони здоров’я. Водночас відсутня статистично фіксована залежність між
більшою автономією та відчуттям економічного добробуту чи станом
системи освіти.
Якщо аналізувати специфічні складові політичної децентралізації, то
рівень регіональної автономії суттєво підвищує відчуття щастя, задоволення
рівнем демократії та станом системи охорони здоров’я в країні. Зокрема,
збільшення його значення на 10% генерує майже на 1,4% зростання
індивідуального рівня задоволення станом надання послуг з охорони
здоров’я. Інші агреговані індекси децентралізації – самоврядування,
формування законодавства та розподіленого управління (self-rule, law making
and shared-rule) також виявляють ефект відчуття щастя в різних сферах
задоволення. Розподілене управління та формування законодавства
позитивно і суттєво асоціюються з відчуттям щастя та задоволення
державною владою, наданням послуг з охорони здоров’я, водночас, як
самоврядування, окрім перерахованих сфер, також і станом демократії.
Крім того, у дослідженні також зазначено, що така перемінна, як
фіскальна автономія, що є ознакою ступеня децентралізованого
адміністративного контролю податків, які генеруються в рамках
територіальної громади чи регіону, а також фіскального контролю, визначає
вплив місцевих та регіональних органів влади на державну податкову
політику і пояснює високу кореляцію із загальними рівнями задоволення та
відчуття щастя. Дослідники зауважують що політична децентралізація,
ймовірно, має набагато більший ефект на ті перемінні, які впливають на
сприйняття громадянами більшості політичних інститутів (демократії та
державної влади) і через це - на загальний SWB.
Фіскальна децентралізація також викликає суттєвий ефект на рівень
задоволення економічною ситуацією, станом освітньої системи за відсутності
політичної децентралізації. Той факт, що фіскальна децентралізація викликає
суттєвий ефект задоволення освітньою системою, за наявності чи за
відсутності політичної децентралізації може свідчити про те, що населення
віддає перевагу краще забезпеченій системі освіти, безвідносно того, чи
політичні рішення приймаються на місцевому чи національному рівнях.
Субнаціональні капітальні видатки є тією перемінною, що постійно
справляє позитивний та суттєвий вплив на рівень задоволення інституціями.
Дослідники відмічають, що процес децентралізації в Європі, як і у світі в
цілому, мать тенденцію збільшувати поточні витрати за рахунок капітальних
видатків.
Проведений аналіз впливу децентралізації в 171 регіоні ЄС засвідчив:
зовсім не є очевидним те, що децентралізація збільшує ефективність
місцевих публічних послуг та знижує корупцію в місцевих органах влади
[58].
 Країни з високим рівнем гетерогенності населення можуть надавати
велике значення неупередженості у наданні публічних послуг для
забезпечення політичної та соціальної стабільності. Якщо політичною метою
є лише підвищення ефективності надання місцевих публічних послуг,
децентралізація не видається найкращим способом досягнення цього.
Подібні висновки узгоджуються із розповсюдженою концепцією
інституціональної комплементарності та інституціонального зв’язку в
процесах децентралізації. Оскільки децентралізація охоплює різноманітні
аспекти (адміністративний, політичний, фіскальний), то можливо країни, які
характеризуються низьким рівнем децентралізації чи високим її рівнем,
мають більше інституціональної узгодженості ніж інші, із середнім
(частковим) рівнем децентралізації. Зокрема, фіскальна децентралізація може
бути пов’язана із низьким рівнем політичної децентралізації; регіональна
автономія може бути пов’язана із незначним рівнем повноважень
регіональних органів влади щодо центральної влади, тобто високий рівень
самоврядування із низькою фіскальною спроможністю її використання [103].
Здійснені дослідження впливу фіскальної децентралізації на
довготривалий економічний розвиток серед 21 країни ЄС протягом 1995-
2012 рр. [183] засвідчили, що ступінь децентралізації, зокрема фіскальної,
значно варіює між країнами. Так, бюджетні витрати регіональних органів
влади складають у середньому близько 28% з вищою часткою 61% для Данії
та нижчою для Ірландії (12%), водночас як децентралізація у доходах складає
біля 17% (38% у Швеції та 3% у Греції).
Децентралізація податкових надходжень варіює від 1% у Греції та
Чеській Республіці до 47% в Австрії при середньому її рівні 13%. Таким
чином, децентралізація у витратах більш відчутна, ніж децентралізація в
доходах із значною частиною витрат на регіональному рівні, що
покриваються відповідними дотаціями. Суттєвий рівень зв'язку
прослідковується між впливом децентралізації витрат на економічне
зростання та підвищенням рівня ВВП на одну особу в переважній більшості
досліджуваних країн.
Натомість, ідентифікований негативний та значний вплив
децентралізації доходів на економічні результати і негативний, проте
статистично несуттєвий, вплив децентралізації у податках. Ці дослідження
надзвичайно цікаві тим як відношення між різними вимірами децентралізації
та економічною результативністю еволюціонують у різних напрямах, і
водночас, як країни схиляються до підвищення фіскальної децентралізації
останні роки. Виходячи з отриманих результатів дослідники стверджують,
що регіональним та місцевим органам влади доцільно було б надавати
більше автономії у сфері фіскальних витрат. У цілому ж немає
підтвердження очікуванню позитивного впливу децентралізації у доходах на
економічне зростання, що засвідчувало б здатність місцевих органів влади
генерувати власні доходи.
В емпіричному дослідженні відносин між ступенем децентралізації та
якістю регіональної влади в Європейських регіонах [58] продемонстровано,
що середні рівні регіональних сфер компетенції (middle ground levels of
regional authority) знижують якість діяльності регіональних органів влади.
Водночас регіональні органи влади діють краще або при наявності закону
про сфери компетенції, або при наявності високої сфери компетенції.
Дослідники дійшли висновку, що зростання фіскальної автономії без чітко
визначеного поділу компетенцій між центральними та місцевими органами
влади може мати негативні наслідки впливу на економічну ефективність.
Посилення регіональних сфер компетенцій може також позитивно
вплинути на якість субнаціональних органів влади як результат зростаючого
тиску і позиції населення. Прямі вибори є більш ефективними для утримання
політиків під наглядом, оскільки призначені політики мають тенденцію
більше реагувати на центральні органи влади. Де Мелло [70] у своєму
дослідженні відмічає ще один суттєвий аспект. Коли громадяни більш
активно задіяні, наприклад, у голосуванні за місцевих політиків, вони більше
бажають контролювати поведінку цих політиків, зокрема: як витрачаються
місцеві ресурси, яка якість політики у різних сферах суспільного життя.
Більш узагальнено, національні програми децентралізації і посилення
місцевих органів влади може приводити до кращих інститутів через
покращення рівня соціального капіталу [175].
Насамкінець, фіскальний федералізм не завжди імплементується за
однією моделлю. Фактично існує суттєві відмінності серед країн та їх
реформ, особливо щодо визначення податкової системи. Різниця у
податкових системах могла б мати вплив на систему стимулів місцевих
посадовців. Дійсно, більше податкових повноважень і більше автономних
податків може спонукати відповідальну поведінку щодо місцевих витрат і,
відповідно, позитивно впливати на ефективність [194]. Напроти, схеми
децентралізації, засновані на дотаціях і субсидіях із незначною податковою
автономією, можуть призводити до посилення негативних явищ на рівні
місцевих органів влади, неефективного зростання місцевих витрат і меншої
відповідальності перед виборцями [128].
З іншого боку, ряд науковців доводить очевидність позитиву ефектів
децентралізації доходів на зростання в країнах ОЕСР продовж 1972 - 2005 рр.
[99].
Узагальнення результатів численних досліджень приводить до таких
висновків. Політичні реформи в напрямі децентралізації повинні брати до
уваги важливість низки факторів, інших, ніж передавання витрат і доходів на
місцевий рівень. Вони вміщують як проблему передавання податків на
субнаціональний рівень, тип і розмір компетенцій (повноважень), що
передаються місцевим органам влади, так і ступінь їх політичної
легітимності. Отже, реформи децентралізації мають бути усвідомлені як
інституціональний тип реформ більше, ніж лише фіскальний тип реформ
[44].
 Узагальнення найбільш актуальних досліджень, присвячених різним
наслідкам впливу децентралізації на різні аспекти суспільного розвитку,
здійснено в додатку З.
 Розділ 4
Упровадження децентралізації в різних країнах світу

4.1. Децентралізація на регіональному рівні в країнах Європи

Реформи, що включають територіальну реорганізацію, стали практично

загальними останні десятиріччя в Європі, і, як правило, проводяться шляхом
злиття муніципалітетів чи регіоналізації території країн. Мета цих реформ не
стільки просування децентралізації, а пристосування до функціонування
місцевих і регіональних органів влади до бюджетних та операційних
обмежень, що накладаються центральною владою. Слід зазначити, що
фінансова та економічна криза не була єдиною причиною змін, що
відбуваються. Вони відображають наміри країн у пристосуванні організації
публічного управління до умов їх розвитку [72].
Напрям від місцевого управління до регіонального та центрального
означився більшою мірою серед низки країн ЄС протягом останнього
десятиріччя. Доцільно зазначити дві причини, що приводять до цієї зміни.
Перша пов’язана із розширенням ЄС. Прихильники цієї причини
стверджують, що розширення кордонів і поширення юрисдикції ЄС
розмивають грань між національними, регіональними і місцевими
компетенціями навіть більше, ніж це було раніше.
Друга причина асоціюється з негативними впливами від нещодавньої
кризи на слабкі економіки таких країн, як Греція, Португалія, Італія, Іспанія,
а також нових членів, таких, як Чехія, Словаччина, Польща, Угорщина,
Болгарія та Румунія. Як наслідок, більшість з цих країн мають невідповідні
регіональні і місцеві органи влади, які надто вразливі до асиметричних шоків
від фінансових і політичних криз.
Ці дві загальні проблеми, що викликають централізацію в ЄС, фактично
консолідують кілька конкретних, вимірюваних проблем, які можна подолати.
По-перше, це стосується чіткого розуміння і визначення такого явища, як
регіоналізація.
По-друге, компетенції центральних, регіональних та місцевих систем
управління перетинаються. Повноваження цих адміністративних одиниць
мають бути чітко визначені.
По-третє, природно, що органи влади метрополій, регіональних
адміністрацій, менших місцевих муніципалітетів не мають рівних
повноважень і можливостей. Сильні органи влади метрополій можуть
нехтувати юрисдикцією регіональних органів влади через їх значні бюджети,
великі території та певні адміністративні привілеї від центральної влади.
Відповідно, окремі муніципалітети є настільки малими у розмірах і
населенні, що вони не в змозі постачати більшість базових послуг. Тому,
одночасно з розв’язанням проблем протистояння між метрополіями та
регіональними органами влади, спроможності невеликих муніципалітетів
повинні посилюватися через креативні рішення, зокрема шляхом
стимулювання їх співпраці.
Феномен регіоналізації розвивався в Європі за двома ключовими
напрямами: економічному та політичному. Водночас, коли економічні
процеси підтримують регіоналізацію у схожих формах в різних країнах,
політичні процеси зовсім гетерогенні і сильно залежать від існування
інституцій і політичних контекстів кожної окремої країни. У загальному
вигляді регіоналізацію можна концептуалізувати, за визначенням відомого
французького вченого Ж.Марку, як процес, який створює можливість для
незалежної дії, що має на меті розвиток окремої території (меншої за
державу, але більшою за окреме поселення) через мобілізацію її економічної
структури, і, де можливо, особливостей місцевої та регіональної ідентичності
та розвитку їх потенціалу. Цей процес може відбуватися на основі існуючих
інституцій, чи може призводити до нової територіальної організації, яка
краще відповідатиме даним цілям. Це завжди обумовлено обмеженнями, що
накладаються політичною та інституціональними рамкою, на яку, у свою
чергу, впливають інші фактори [121, с. 44].
Регіоналізація як соціально-економічний процес залежить від рівня
інтеграції європейських країн у світову економіку. Проте як
інституціональний процес, він набагато різноманітніший не тільки через
економічну диференціацію, а насамперед тому, що здійснюється
центральною владою у правовій системі, яка визначає основу цього
інституціонального процесу, що робить можливим, або виключає певну
варіативність. Очевидно, що німецький та австрійський федералізм були
визначені зовсім різними факторами, З цієї ж причини зовсім не схожими
уявляється регіоналізація в Італії чи Іспанії.
Хоча регіони і регіоналізація достатньо представлені в політиці ЄС,
немає натяку на загальне визначення регіону як інституції в законодавстві
ЄС. Як в угодах Європейської комісії та ЄС, так і в Договорі функціонування
ЄС та у положеннях Структурних фондів регіон відносять просто до
території і ніколи до інституту. Термін «регіон» завжди застосовується щодо
проблем регіонального розвитку. Така нейтральність до регіональних
структур членів Спільноти повністю відповідає принципу інституціональної
автономії держав-членів [63].
Мета відомої систематизації NUTS, упровадженої офісом статистики
ЄС, лише намагання зробити можливим порівняння між державами-членами
існуючих диспропорцій через систему статистичних індикаторів, а також
сформувати основу для програм підтримки, що фінансується Структурними
фондами за об’єктивними критеріями.
Подібна штучна територіальна формалізація не має на меті підготовки
нової адміністративної карти держав–членів. Згідно з визначеними нормами
існують три рівні регіонів для цілей соціально-економічного аналізу, які
відповідають задекларованим цілям. Ці території сформовані на основі
адміністративного поділу кожної держави–члена з відповідною кількістю
населення для кожного рівня NUTS. Положення для імплементації
Структурних фондів на період 2014-2020 рр., як і раніше, ЄС визначає для
партнерських угод між центральним органом влади, регіональними та
місцевими органами влади, відповідно, на інституціональній та правовій
основі для кожної держави-члена, економічних та соціальних партнерів та
неурядових організацій (NGOs) для прийняття та імплементації програм.
Нова основа регулювання більш прийнятна до змісту операційних
програм, проте не для визначення та статусу регіональних та місцевих
органів влади і не вимагає створення спеціальних регіональних органів
влади, а тільки зобов’язання держав-членів щодо угоди про партнерство, яке
має включати децентралізовані органи влади [151].
Навіть Комітет Регіонів, заснований Маастрихтською Угодою, не є
представництвом виключно регіональних органів, натомість представляє всі
місцеві та регіональні органи влади залежно від організації адміністративно-
територіальної структури кожної держави-члена та спираючись на рішення
держав-членів відносно утворення її делегації у цьому органі. Як наслідок,
більшість членів Комітету Регіонів є представниками місцевих органів влади,
а не регіональних урядів.
Комітет регіонів, як консультативна асамблея субнаціональних лідерів
усередині ЄС, прийняла Хартію багаторівневого управління (Charter of
Multilevel Governance), яка визначає принципи і методи залучення регіонів у
процес прийняття рішень на національному та європейському рівнях. Як
визначено в цій Хартії, діяльність місцевих і регіональних органів влади має
спрямовуватися на реалізацію руху «Європа з регіонами», а не «Європа
регіонів». Багаторівневе управління (Multilevel governance) розглядається в
європейській інтеграції як частина більш ширкого процесу дисперсії
повноважень, які охоплюють усі територіальні рівні. Існування
європейського ринку нівелює побоювання, що регіональна автономія може
перетворитися в невеликі економічні одиниці, які здатні перешкодити
доступу до цього ринку [170].
 Таким чином, ідея Європи регіонів вже рідко згадується в політичному
дискурсі. У деяких країнах вона перетворюється на загрозу для єдності, з
націоналістичним тиском щодо відокремлення, зокрема у Великобританії,
Іспанії, а також у Бельгії. Однак, це не означає, що проблеми регіонів і
регіоналізації втратили свою актуальність.
Значна різноманітність процесів регіоналізації і регіональних інституцій
серед європейських країн може бути зведена до таких основних типів:
адміністративна регіоналізація; регіоналізація через існуючі місцеві органи
влади; регіональна децентралізація та автономні регіони (політична
регіоналізація), що відображено у табл. 4.1.
Таблиця 4.1
Розподіл країн Європи за типами регіоналізації
1.Адміністративна 2.Регіоналізація 3.Регіональна 4.Автономні
регіоналізація через існуючі децентралізація регіони (політична
місцеві органи регіоналізація)
влади
Болгарія Чехія Данія Італія
Хорватія Естонія Франція Португалія
Великобританія Фінляндія Греція Шотландія
Латвія Ірландія Польща (Великобританія)
Угорщина Литва Уельс Іспанія
Португалія Нідерланди (Великобританія)
Словаччина Норвегія
Туреччина Румунія
Україна Словенія
Швеція

Складено на основі: [121]

Водночас, реальна картина значно складніша у зв’язку з тим, що:

− декілька типів можуть існувати в одній і тій же країні,
− домінуючий тип регіоналізації у даній країні може еволюціонувати
весь час;
 − декілька випадків має особливості різних типів, тому важко їх
ідентифікувати з однією моделлю;
− участь економічних і соціальних партнерів та громадських
організацій (NGO) не корелюють з особливим типом і складно здійснити
компаративний аналіз;
− у невеликих країнах регіоналізація та інституціональний процес
можуть бути штучними, оскільки регіональний розвиток не вимагає
додаткових рівнів і коли він створений, він має бути віднесений скоріше до
класичного другого рівня місцевих завдань управління;
− центральний орган управління завжди залучений до політики
регіонального розвитку, проте з різним рівнем відповідальності (маючи
лідируючу роль у типі 1 чи відповідальність за більш широку та вільну
координацію чи моніторинг у типі 4)
Тільки частина європейських країн заснували різні регіональні рівні
самоврядування (типи 3 та 4). Варто відзначити, що кореляція між розміром
країни і типом регіоналізації відсутня. Особливий інститут регіоналізації був
розвинений у низці країн: агентства регіонального розвитку як інструмент
імплементації програм регіонального розвитку і стимулів. Такі агентства, як
правило, перебувають під контролем центральних органів влади, отже це
інструмент адміністративної регіоналізації. Вони існують також у країнах з 2
типом регіоналізації (за винятком Естонії. де існує національне агентство
регіонального розвитку, засноване трьома об’єднаннями місцевих органів
влади) і також є інструментом взаємодії та консультацій з органами місцевої
влади.
1.Адміністративна регіоналізація відноситься до організації, у якій
регіональна виконавча влада призначається центральною владою (урядом);
вона наділена відповідальністю здійснювати регіональний розвиток для
імплементації регіональної політики центрального уряду. У більшості країн
цієї групи існують також територіальні підрозділи центральних органів
влади, поряд з органами місцевого самоврядування. Це не означає, що
місцеві органи влади усунуті від обов’язків від відповідальності за
регіональний розвиток. Напроти, місцеві органи влади залучені різними
шляхами, проте за лідерством центрального уряду.
Англія у Великобританії є характерним зразком для цього типу
регіоналізації. Між 1994 та 2011 рр. офіси органів влади цього регіону
інтегрували регіональні послуги департаментів центрального уряду країни
(до 13 у 2011 р.) під керівництвом регіонального директора, який
призначався прем’єр-міністром та діяв під прямою владою державного
секретаря комун та місцевих органів виконавчої влади (the Secretary of State
for Communities and Local Government) .
Інший приклад – Португалія. Її материкова територія поділена на п’ять
регіональних одиниць, де розташовані різні периферійні підрозділи
департаментів центральної влади, зокрема Комісії з регіонального розвитку і
координації (CCDR), які є периферійними підрозділами
(«деконцентрованими підрозділами») департаменту регіонального розвитку і
виконують функцію координації щодо інших периферійних підрозділів, а
також мають фінансову та операційну автономію, відповідають за
організацію політики регіонального розвитку та управління структурними
фондами ЄС, за надання підтримки муніципалітетам. CCDR має президента
та віце-президента, які призначаються центральним урядом, раду директорів,
наглядову комісію і так звану регіональну раду, яка є асамблеєю мерів (міст)
регіону, уключаючи представництво округів, економічні та соціальні
інтереси університетів регіону.
Болгарія, як ще один приклад, поділена на 28 регіонів (областей),
відносно малих за розміром, що адмініструються губернаторами (governor),
які призначаються центральним урядом. Для того, щоб відповідати вимогам
політики єднання ЄС, територія Болгарії була поділена на два регіони NUTS
1 та шість регіонів NUTS 2. Існуючі адміністративні регіони кваліфіковані як
рівень NUTS 3. Як визначено Актом 2008 р. Регіонального розвитку,
території рівнів NUTS 1 та NUTS 2 не є територіальними адміністративними
одиницями для Болгарії (ст.4). Національна стратегія регіонального розвитку,
затверджена радою міністрів, імплементується міністерством регіонального
розвитку та публічних робіт, хоча регіональні плани розвитку розроблені під
території рівня NUTS 2 та регіонів рівня NUTS 3 (і схвалені радою міністрів).
Для територій рівня NUTS 2 створена рада регіонального розвитку. Вона
очолюється одним із губернаторів із зміною кожні півроку, і складається із
шести представників департаментів центрального уряду, губернаторів
регіонів територій рівня NUTS 2, представників муніципалітетів (від двох до
шести залежно від кількості населення) та представників організацій
роботодавців та найманих працівників (по одному). Відповідно до закону цей
орган відповідає за оцінку та імплементацію державної стратегії
регіонального розвитку. Деконцентровані одиниці департаменту
регіонального розвитку утворені на територіях рівня NUTS 2 з персоналом,
набраним із регіональних офісів. На регіональному (обласному) рівні
губернатор відповідальний за впровадження політики регіонального
розвитку; існує консультативна рада, яка складається з мерів усіх
муніципалітетів регіону і представників організацій працівників та
роботодавців.
Типовим інструментом адміністративної регіоналізації є агентства
регіонального розвитку, хоча вони не присутні в усіх країнах цього типу.
Власне термін «агентство регіонального розвитку» є дискусійним. Ряд
авторів фокусується на таких органах, які розглядаються як незалежні від
уряду в здійсненні регіонального розвитку та могли б представляти форму
важеля розвитку «знизу-догори». Якщо, по суті, такі органи зазвичай
перебувають поза основної позиції центрального та місцевих органів влади,
більшість випадків у Європі доводять, що вони є інструментами для
імплементації політики регіонального розвитку центральної влади [145].
У Латвії існує лише одне державне агентство регіонального розвитку як
операційний орган центрального уряду, проте є регіональне представництво
муніципалітетів на рівні планування регіонів. У Словаччині існує мережа 52
районних державних адміністрацій (RDAs), статус і функції яких визначені
Актом регіонального розвитку 2008 р. Вони надають гранти обраним
проектам відповідно до угоди, підписаної департаментом транспорту,
будівництва та регіонального розвитку з ресурсів, що передаються цьому
департаменту.
В Угорщині діють ради регіонального розвитку з власними органами
влади і ресурсами на рівні графств (counties) та територій рівня NUTS 2 (сім
одиниць). Ці ради складаються з представників різних департаментів
центрального уряду і представників муніципалітетів. Існує регіональне
агентство розвитку під керівництвом ради регіонального розвитку.
Аналіз законодавства дає підстави віднести Україну до групи країн з
адміністративним типом регіоналізації. На обласному та районному рівні
органи влади в Україні представлені обласними радами, які мають достатньо
вузькі повноваження, що обмежуються спільними інтересами територіальних
громад, а також місцевими державними адміністраціями, які формуються не
через місцеві вибори, а шляхом призначення центральними органами влади.
Місцеві державні адміністрації реалізують державну політику регіонального
розвитку, оскільки вони визначені відповідно до Закону України «Про
засади державної регіональної політики» [25] суб’єктами цієї політики (ст. 4).
Цим же Законом регіональні стратегії розвитку охарактеризовані як
документи, що визначають державну регіональну політику (ст. 7), а місцеві
державні адміністрації, відповідно до наданих Законом повноважень
забезпечують розроблення проектів регіональних стратегій розвитку та
планів заходів з їх реалізації (ст. 15). Вищезгаданим Законом також
визначена можливість обласним та районним радам та відповідним місцевим
державним адміністраціям засновувати агенції регіонального розвитку, які не
можуть бути бюджетними установами та визначені як неприбуткові
установи, що утворюються на засадах партнерства між державними,
приватним та громадським секторами, організаціями роботодавців та їх
об’єднаннями (ст. 19). Таким чином, такі агенції не є структурами органів
виконавчої влади, а їх діяльність має консультативний, узгоджувальний
характер.
2.Регіоналізація через існуючі місцеві органи влади. Цей тип
регіоналізації відображає випадки, коли процес регіоналізації
запроваджується через залучення існуючих місцевих органів влади. На
відміну від адміністративної регіоналізації, вона базується на децентралізації.
Водночас, коли адміністративна регіоналізація може бути ідентифікована
відповідно рівнем органу влади (наприклад у випадку Болгарії - з областями
чи CCDR у Португалії) такий ефект відсутній при регіоналізації через
існуючі місцеві органи влади. Це дуже поширена модель з кількома
варіантами. Серед факторів диференціації: роль центральних органів влади
щододо місцевої влади; нові форми взаємодії між місцевими органами влади;
спосіб адміністративної організації і розподілу завдань.
Зокрема, у Литві центральний уряд залишається безпосередньо
залученим у політику регіонального розвитку, незважаючи на факт, що
регіональні ради розвитку відповідають за організацію імплементації
регіональної політики центрального уряду. Після ліквідації посад
губернаторів графств (адміністративних районів) та їх офісів були створені
субординовані децентралізовані агентства регіонального розвитку районів,
які відповідають за підтримку регіональних рад регіонального розвитку. Ці
ради є представництвом усіх муніципалітетів району; вони є органами, що
приймають рішення. Існує також представництво центрального уряду в цій
раді, не зважаючи на ліквідацію посади губернатора. Напроти, в Естонії існує
одне агентство регіонального розвитку на національному рівні (ERKAS), але
воно було створено трьома асоціаціями місцевих органів і є не залежним від
центрального уряду.
У Швеції функції щодо процесу регіоналізації були реалізовані чотирма
інституційними механізмами. Регіони на півдні утворилися шляхом
укрупнення районів і утворений регіональний союз отримав від центрального
уряду відповідальність за регіональний розвиток. У 13 інших районах така
відповідальність була передана союзу місцевих влад на районному рівні.
Райони, що залишилися, перебувають під управлінням офісу губернатора
(державна влада).
Нова ініціатива центрального уряду ілюструє підхід уряду Данії: 01
січня 2014 р. набув чинності створений спільний орган Metropoolregio
Rotterdam - den Haag (MRDH), що налічує 24 муніципалітети із загальною
чисельністю населення 2,3 млн осіб на основі закону про міжмуніципальну
співпрацю; він інтегрує транспортну владу цієї території. Це також
регіоналізація через існуючі місцеві органи влади із стратегічною метою
побудувати конкурентний урбаністичний регіон [132].
Насамкінець випадок Чехії, який цікавий конфліктом інституцій.
Агентства регіонального розвитку були створені тут у роки після політичних
змін. На сьогодні таких агентств налічується 18, вони підтримуються
департаментом регіонального розвитку національного уряду. Водночас,
регіональні органи самоврядування були засновані в 2000 р. і наділені
повноваженнями щодо регіонального розвитку. Вони також тісно пов’язані з
центральним урядом: тоді, як голова ради наділений виконавчими
повноваженнями, він обирається радою, генеральний секретар (керівник
адміністрації) є особою, кандидатура якої схвалюється міністром внутрішніх
справ. Відносини між регіональною радою та RDAs має бути ще
проясненими [140]. Формально Чехія може бути віднесена до категорії
регіональної децентралізації, проте чеські регіони (14) надто відповідальні
перед центральним урядом за делеговані завдання, для яких вони мають мало
свободи дій, і управлінські (організаційні) функції домінують над
планувальними та функціями розвитку.
3.Регіональна децентралізація відноситься до створення чи заміщення
новим місцевим самоврядним рівнем існуючих територіальних органів
влади, і такі регіональні інституції спрямовані на розв’язання проблем
регіонального розвитку. Водночас, ці регіональні інституції не впливають на
конституцію держави, яка залишається унітарною, і вони мають тільки
організаційні та регуляторні функції.
Франція та Польща є типовими представниками цієї моделі. Португалія
могла б бути іншим варіантом, якби референдум 1998 р. дозволив створення
адміністративних регіонів, передбачених Конституцією.
4.Автономні регіони (політична регіоналізація). Цей тип
регіоналізації вважається «справжньою» регіоналізацією, незважаючи на
факт, що лише кілька країн адаптували цю систему: в Європі - Італія, Іспанія
та, на окремій території, Великобританія (Шотландія та Північна Ірландія).
Політична регіоналізація характеризується тим, що регіони наділені
значними повноваженнями, які передбачають можливість прийняття
представницькими органами законодавчих актів. Такого роду інституційний
механізм немає нічого спільного з процесом регіоналізації, наведеним вище.
Скоріше, як зауважував Ж.Марку [119], це результат слабкості інтеграційних
процесів під час будівництва держави. Регіональна автономія – результат
політичного компромісу центральних органів влади із групами населення, які
претендують на спеціальні права на основі мовних, культурних, історичних
чи релігійних особливостей. Тим не менш, вони виявилися цілком
адекватними і здатними сприяти процесам регіонального розвитку. Ці країни
можуть бути порівняні із федеративними державами і вони мають багато
спільного, проте залишаються і суттєві відмінності, що зводяться до такого:
− у той час, коли федеральні конституції базуються на рівному
конституційному статусі усіх федеративних органів влади, в державах із
регіональною автономією вони претендують на відмінні статуси із
спеціальними правами та спеціальними компетенціями. Ця інституціональна
асиметрія типова для країн з автономними регіональними органами влади;
− ця асиметрія особливо помітна, коли регіональна автономія
застосовується лише до окремої частини території країни, тоді, як решта
залишається під впливом унітарної конституції (як у випадку із Шотландією
та Північною Ірландією у Великобританії чи Acores та Madeira у Португалії);
 − у той час, як федеральні конституції приділяють увагу участі
федеративних органів влади в процесі формування політики на
федеральному рівні, для країни з регіональною автономією це не є правилом
і це не вимагає більшої подібної участі; регіональні органи влади, як правило,
вимагають більших повноважень та більшої автономії. В Іспанії та Італії всі
проекти запровадити модель федеральної ради на зразок Бундесрату ФРН
виявилися невдалими за цією причиною;
− відцентрові прояви є типовими для країн із регіональною
автономією. Постійно ті, хто має менші повноваження, намагаються
вимагати повноважень, однакових із автономними регіонами і ці намагання
ще більше консервують відмінності. Подібні тенденції є суттєвим фактором
нестабільності.
Однією із сучасних форм регіоналізації науковці визначають
виникнення метропольних регіонів. Причиною їх появи вважається
прискорений розвиток урбанізації, яка, як правило, ігнорує межі
адміністративно-територіальних одиниць і поширюється на більш широку
територію. Як свідчать дослідження експертів ОЕСР, метропольні регіони
характеризуються високою концентрацією населення та економічної
діяльності й стають функціональними економічними утвореннями. Вони
поглинають значну кількість місцевих органів влади та будують відносини
між ринками та мережами. Залежно від розосередження населення у
метропольному просторі, відносин між підприємствами, існуючих зав’язків
та потоків різних типів, метропольні регіони можуть розрізнятися: з одним
або кількома центрами, різним типом ієрархій чи розвитком урбанізованої
мережі тощо. [138, с. 29].
Метропольні регіони, на відміну від розглянутих вище видів
регіоналізації, потребують інституційних рішень іншого виду. Організація
управління метропольних регіонів завжди є комбінацією діяльності кількох
рівнів органів влади. На відміну від регіональних інституцій, які
утворюються у разі регіоналізації, метропольний регіон може ніколи не мати
єдиного територіального рівня влади. Як наслідок, метропольні інституції
можуть перебувати в конфлікті з регіональними владними інституціями.
Практично немає сильного регіону без сильного центрального міста, проте
сильне місто буде завжди політичним конкурентом для регіону. Сильні
регіональні органи влади намагаються послабити органи влади великих міст
чи уникнути створення сильних меторпольних інституцій. Це спостерігається
в Іспанії, Італії, Шотландії.
Іншим викликом для регіональних інституцій є збереження балансу між
різними територіальними рівнями влади. Насамперед, проблема полягає в
уникненні «регіональної централізації» під час створення нових регіональних
інституцій. Ця проблема є аналогічною в процесі організації управління
метропольними утвореннями. Водночас створення метропольної одиниці не
вимагає зосередження муніципальних функцій в одних руках. Аналіз
свідчить, що регіональні інституції можуть обернутися проти
муніципального самоврядування. Зокрема, в Іспанії частка регіональних
органів влади у загальних публічних витратах значно підвищилася, тоді як
частка центрального уряду систематично знижується; напроти, частка
місцевих органів влади не змінюється суттєво і становить близько 6% ВВП.
Дещо відмінна ситуація в Італії через трансферти муніципалітетам на освіту
(крім вищої), які вдвічі перевищують обсяг витрат місцевих органі влади
[129]. Ось чому органи місцевого самоврядування вимагають передачі від
регіональних органів влади до муніципалітетів низки завдань.

4.2. Здійснення децентралізації в окремих країнах

Іспанія

Іспанська Конституція – основний закон Королівства Іспанії, яка набула

чинності після загального референдуму 1978 р., стала важливим
компонентом руху країни до демократії. Як результат, Іспанія складається із
17 автономних общин (communities) і двох автономних міст (Ceuta та Melilla
у берегів Марокко), із різним ступенем автономії. Існуючий розподіл
повноважень свідчить, що залежно від сфери йдеться про широку
децентралізацію, від квазі-конфедеративного статусу у податковій системі та
фіскальній політиці в Наваррі та Країні Басків до суцільного централізму в
управлінні повітряним рухом та іншою державною інфраструктурою. Ці
автономні общини були утворені з 50 провінцій. Іспанія вважається
високодецентралізованою країною із структурою, яка не схожа на жодну
федеративну країну, подібною, проте не однаковою до федерації.
Більшість общин схвалили регіональні виборчі закони з обмеженнями,
визначеними в межах законодавства для всієї країни. Незважаючи на
незначні особливості, усі общини використовують пропорційне
представництво; усі члени регіональних парламентів обираються на
чотирирічний термін, а президент общини має право розпуску законодавчого
органу та призначати позачергові вибори. Тим не менш, в усіх общинах, за
винятком Країни Басків, Каталонії, Галіції та Андалузії, вибори відбуваються
раз на чотири роки одночасно з муніципальними.
В угодах щодо автономії передбачалося врівноваження повноважень, що
передавались до 17 автономних общин з урахуванням обмежень, визначених
Конституцією, та особливостей їх гарантування. Це призвело до
«асиметричної однорідності».
Асиметрична деволюція є унікальною характеристикою територіальної
структури Іспанії у тому сенсі, що автономні общини мають різну сферу
переданих компетенцій. Вони можуть бути поділені на три групи: виключні
центрального уряду, компетенції як уряду, так і общини (спарені
компетенції), а також передані виключно до общин. До компетенцій
центрального уряду віднесено міжнародні відносини, безпеку,
адміністрування права, комерційні, кримінальні, цивільні справи та трудове
законодавство, митні справи, загальні фінанси та державний борг, охорону
здоров’я, базове законодавство та загальну координацію. Усі автономні
общини мають повноваження розпоряджатися їх власними фінансами у той
спосіб, який вони вважають найбільш прийнятним, і відповідальні за
управління освітою – школами та університетами – медичними та
соціальними послугами, а також культурним та урбаністичним розвитком.
Утім, існують особливості, які зазначені в їх статутах та конституції країни:
− общини Арагон, Балеарські Острови (Balearic Islands), Країна
Басків, Каталонія, Галіція та Валенсія мають регіональні цивільні кодекси;
− Країна Басків, Каталонія та Наварра має власний поліцейський
корпус;
− Канарські острови мають спеціальний фінансовий режим у зв’язку з
розташуванням та як заморська територія, а Країна Басків та Наварра має
відмінний фінансовий режим, так званий привілейований режим;
− Балеарські Острови, Країна Басків, Каталонія, Галіція, Наварра та
Валенсія мають дві офіційні мови, і тому відмінний лінгвістичний режим.
Механізм фінансування автономних комун є складним і представляє
найбільш проблемний аспект взаємовідносин із центральною владою.
Конституція надала всім общинам значний контроль за витрачанням
бюджетних коштів, проте центральний уряд залишає за собою ефективний
контроль за їх фінансуванням, а держава ще й відповідальна за визначення та
справляння більшості податків, які у подальшому перерозподіляються з
метою здійснення фіскального вирівнювання. Це застосовується до всіх
общин за винятком Країни Басків та Наварри. Такий фінансовий механізм
визначений як «загальний режим». Фіскальне вирівнювання призводить до
того, що більш заможні общини стають «чистими» донорами, тоді як бідніші
– чистими реципієнтами. Два найбільших донори системи – Балеарські
острови та Община Мадриду – у відносному вимірі, а Община Мадриду та
Каталонія – в абсолютному. Кошти державного бюджету є основним
джерелом доходів для общин «загального режиму». Перерозподіл, або
трансферти, надаються общинам загального режиму для здійснення
компетенцій, які вони беруть на себе, і їх обсяг залежить від населення,
площі, кількості адміністративних одиниць, щільності населення, рівня
відносної бідності, фіскального навантаження та острівного положення.
Центральний уряд зобов’язаний повернути певний відсоток податків усім
комунам, що перебувають у загальному режимі відповідно з умовами
фіскального вирівнювання. Общини у загальному режимі мають можливість
додавати певний відсоток до податків (обсяг якого залишається у бюджеті
общин), що встановлюються на центральному рівні, а справляються в межах
общин, а також мають право понижувати чи підвищувати податки на
персональні доходи в певних межах.
Країні Басків та Наваррі було дозволено бути винятком у фіскальній та
фінансовій системі конституційними змінами через їх «історичну
особливість», вони віднесені до «общин з пільговим режимом». Через такий
режим цим общинам дозволено встановлювати та справляти усі так звані
законтрактовані податки, уключаючи податок на доходи та корпоративний
податок, і вони мають значно більшу гнучкість при визначенні їх розміру. Це
право, чи пільговий контракт, запроваджує справжню фінансову автономію.
Отже, вони справляють майже усі податки, перераховуючи центральному
уряду заздалегідь обумовлену суму коштів (квоту, або контрибуцію). Також,
за так званою економічною угодою, вони справляють усі податки самостійно,
пересилаючи центральному уряду лише частину, яка пов’язана з виконанням
виключних компетенцій держави; вони не беруть участі в механізмі
фіскального вирівнювання, і відповідно, не отримують коштів із державного
бюджету.
Оскільки більше компетенцій покладено на автономні общини у сферах
соціального добробуту, охорони здоров’я, освіти, фінансові витрати усе
більше зосереджуються в їх бюджетах і скорочуються в центральному
бюджеті. Наприкінці 2000-х рр. автономні общини зосереджували 35% усіх
публічних витрат в Іспанії – це більше, ніж в державах із федеральним
устроєм. У 2010 р. майже 1,35 млн службовців, або 50,3% загальної їх
кількості в Іспанії працювали в автономних общинах; у місцевих радах та
провінційних органах влади було зайнято 23,6%, а працюючих в органах
центральної влади – 22,2% (уключаючи поліцію та військових).

Італія

Конституція 1947 р. передбачала територіальну автономію як один з

фундаментальних принципів Італійської Республіки: задеклароване нею
створення 19 регіонів повинні були набути законодавчі повноваження. П’ять
з них були наділені спеціальними формами та умовами автономії, закріплені
в їх статутах, що мають статус конституційного акту, решта 14 «звичайних
регіонів» регулювалася звичайними законами. Повна імплементація цих
конституційних положень відбулася лише у 70-ті р. минулого століття, коли
були проведені вибори регіональних органів влади та здійснено передавання
функцій їх адміністративним структурам.
Адміністративно–територіальний устрій сучасної Італії складається з
наділених автономією 109 провінцій, більш, ніж 8000 муніципалітетів, а
також 20 регіонів, з яких п’ять мають спеціальну форму автономії через їх
острівний статус (Sicily та Sardinia) та існування лінгвістичних особливостей
(Valle d’Aosta, TrentinoAlto Adige та Friuli-Venezia Giulia).
Спеціальний статус цих п’яти регіонів має низку спільних рис:
− спеціальна і набагато сприятливіша система фінансування, яка
залишає 90% податків, що справляється на території регіонів;
− спеціальні законодавчі компетенції, зокрема щодо підтримки мов
меншин;
− спеціальні правила регулювання їх автономії, які відображаються в
їх статутах, що мають статус національного конституційного закону;
− відмінні правила відносно регулювання політичної організації
(щодо обирання глави виконавчого органу влади);
− відмінні системи відносин із державою, які базуються на прямих
двосторонніх переговорах.
 У цілому автономією наділені всі регіони як звичайною, так і
спеціальною. Звичайні регіони мають також повноваження приймати власні
статути, що обумовлено законом про регіони, який визначає їх політичну та
адміністративну організацію в рамках принципів, закладених у Конституцію.
Координація діяльності цих автономних одиниць здійснюється відповідно до
законодавства, яким створено систему так званих конференцій, через
механізм яких і забезпечується їх взаємодія.
Основні адміністративні функції, які передані автономним регіонам,
стосуються таких сфер: регіональна адміністративна організація, соціальні
послуги, економічний розвиток, регулювання використання території,
охорона здоров’я, адміністративні функції у сільському господарстві,
професійна перепідготовка, громадський місцевий транспорт. Крім того,
регіони здійснюють координацію муніципальних та провінційних
адміністрацій. Влада провінцій здійснює координацію муніципалітетів
(насамперед невеликих) в трьох сферах: планування громадського
транспорту, шкільної освіти та організація будівництва шкіл (усе на рівні
відповідних провінцій). Функції муніципалітетів зосереджені на таких
сферах: цивільний стан громадян, міське планування, реєстрація власності на
землю та житло, соціальний добробут, вивіз сміття, місцевий транспорт,
контроль за місцевою торгівлею, місцева поліція та цивільний захист.
На відміну від класичної системи федеральних держав, де регулювання
діяльності місцевих органів влади належить до компетенції суб’єктів
федерації, в Італії ця сфера віднесена до компетенції національного
законодавства. Виняток складають регіони із спеціальною формою автономії,
які мають законодавчі повноваження щодо регулювання діяльності місцевих
органів влади. Конституційна реформа 2001 р. запровадила низку механізмів
в італійську регіональну систему, які є типовими для багатьох федеральних
держав, зокрема поділ законодавчих компетенцій між державою та регіонами
шляхом визначення основних компетенцій регіонів та переліку компетенцій
держави.
 Водночас держава залишає за собою можливості втручатися у
законодавчу діяльність автономних регіонів у частині регулювання захисту
навколишнього середовища, стимулювання конкуренції, гарантування
надання послуг, пов’язаних із забезпеченням цивільних та соціальних прав
громадян. Реформа також визначила подальший розвиток фінансової
автономії в частині оподаткування і витрачання бюджетних ресурсів
регіонами та місцевими органами влади. Національне законодавство ще має
повноваження координувати публічні фінанси та систему податків, проте
регіони та місцева влада наділені автономними повноваженнями у податках,
у тому числі щодо отримання певної квоти податків, що стягуються
державою, фінансування «первинних» функцій відповідно до визначених
компетенцій, право на «компенсаційний фонд» та «спеціальні інтервенції»
для адміністративних одиниць з меншою фіскальною спроможністю.
Імплементація цих нових прав регіональних та місцевих органів влади
відбуватиметься поступово, у тому числі у зв’язку з наслідками впливу
економічної кризи 2007-2009 рр.
Слід зазначити, що незважаючи на значну децентралізацію, економічний
та соціальний розвиток різних частин Італії залишається нерівномірним.
Територіальні диспропорції у створенні валового внутрішнього продукту між
найбагатшими та найбіднішими регіонами країни є надзвичайно високі. У
2011 р. налічувалось п’ять найбагатших регіонів Valle d’Aosta та Province of
Bolzano (ВВП на одну особу більш, ніж 32,000 євро), Lombardy (30,342 євро),
Emilia-Romagna (28,848 євро) та Province of Trento (27.608 євро) та чотири
найбідніших регіони: Calabria (14,814 євро), Campania (14,834 євро), Sicily
(15,140 євро) та Puglia (15,761 євро). Південні регіони мають ВВП на 33%
нижчий за національний рівень та 42,8% нижчий за ВВП у північних
регіонах. У цих умовах гарантування однакових соціальних стандартів країни
для громадян без ефективного централізованого фінансування відповідних
видатків є практично неможливим. В цілому ж, після економічної кризи,
суспільна думка в Італії все більше схиляється до того, що існуюча
«розкішна» система територіальної автономії не може утримуватись
державою, оскільки вона створює мережу повноважень накладення «вето»,
яка робить важким і фінансово обтяжливим управління країною в умовах
значного державного боргу, другого за величиною в Європейському Союзі.

Греція

Новий закон, що радикально змінює адміністративно– ериторіальний

устрій в Греції, був прийнятий у 2010 р. Він передбачав примусове
об’єднання муніципалітетів з 1034 до 325, створення 13 регіональних органів
влади (peripheria”) замість існуючих 50 префектурних одиниць
самоврядування (Prefectural Self-Governments - PSGs). Водночас
деконцентровані державні адміністрації були реструктуризовані у сім
адміністративних одиниць вищого за регіональний територіальний рівень. Ця
нова структура держави і місцевих органів влади з дещо сильнішими
адміністративно-територіальними одиницями більше відповідала принципам
Лісабонської Угоди. Реформа вперше поєднала зміни у різних
територіальних рівнях влади та деконцентрацію державної влади. Більше
того, територіальна консолідація була узгоджена з динамічною
децентралізацією відповідальності та ресурсів. Особливий наголос був
зроблений на цілі ефективності та економії на масштабі, сучасному
менеджменті людських та фінансових ресурсів, покращення послуг.
Спрощення структур (суттєве скорочення територіальних одиниць на трьох
рівнях управління) дає змогу підвищити багаторівневу координацію та
взаємодію й загальну керованість держави. У результаті реформи
муніципалітети отримали значну кількість завдань (особливо щодо дозволів
економічної діяльності). Нові регіони отримали повноваження з
економічного і регіонального розвитку. Деконцентровані державні
адміністрації, очолювані керівниками, що призначаються центральним
урядом, відповідають за охорону навколишнього середовища
(адміністрування лісового господарства, регіональне планування, управління
водними ресурсами тощо). Додаткові повноваження отримали регіони з
метропольними утвореннями (насамперед щодо транспортного
обслуговування та охорони навколишнього середовища). Разом із тим,
незважаючи на значні зусилля щодо запровадження реформи децентралізації,
традиції централізації залишаються ще достатньо сильними. Низка найбільш
важливих систем надання публічних послуг, таких як освіта, охорона
здоров’я, соціальний захист є предметом спрямування та контролю з боку
центральних органів влади. Законодавство та регулювання цими процесами
переобтяжене деталями, стандарти тривалий час не переглядаються, що
перешкоджає запровадженню розподілу компетенцій, особливо на більш
низьких територіальних рівнях.

Швеція

У Швеції низка публічних послуг надається обласними радами (county

councils) (охорона здоров’я) чи муніципалітетами (школи, соціальний
добробут). Держава встановлює правила, надає дотації, інспектує та
контролює, займається системами трансфертів, подібних соціальному
страхуванню. Субнаціональний рівень у Швеції має незалежні повноваження
в оподаткуванні і, відповідно, має відносно низьку залежність від державних
дотацій на власну діяльність. Держава дотує у розрахунку на одного жителя
чи дитину і т.ін. Частина державних витрат на споживання становить лише
25%. Тому роль держави на місцевому і регіональному рівнях відносно
незначна. Сучасна Швеція складається з 290 муніципалітетів та 20 окружних
рад (county councils); місцеві органи влади мають основні повноваження,
проте у законодавстві відсутнє визначення місцевого самоврядування чи
посилання на обмеження державного «втручання».
Слід зазначити, що під час прийняття рішень щодо об’єднання на
початку 80-х рр. минулого століття муніципалітетів ураховувався доцільний
мінімальний їх розмір: основний критерій, що використовувався, –
спроможність розмістити базову школу для дітей віком від 7 до 9 років.
Свобода в прийнятті рішень у внутрішній організації муніципалітетів була
майже повною. Цьому сприяло спрямування низки державних дотацій, що
надавали місцевим органам можливість маневрувати, а також суттєве
скорочення законів та нормативно-правових документів уряду, передавання
можливості прийняття рішень від національного на місцевий рівень.
Управління школами повністю перекладено на муніципальний рівень,
активному створенню незалежних шкіл сприяло гарантування їх
фінансування муніципалітетами; Швеція дійсно у використанні ринкових
підходів під час прийняття рішень у шкільній освіті була однією з небагатьох
країн світу (хоча останнім часом лунають пропозиції повернення до
державного контролю за шкільною освітою, оскільки національна її система
контролю громадянами вважається слабкою). Водночас у питаннях
формування стратегії, планування, формулювання цілей, розроблення
стандартів та проведення оцінки наслідків упровадження рішень відбулася
концентрація та централізація повноважень [77].
Певні тенденції у централізації прийняття рішень щодо питань розвитку
території країни з’явилися після 2010 р. Шведська Транспортна
Аадміністрація розробила Національний план транспортної системи на 2014-
2015 рр. Національний орган здоров’я та добробуту (National Board of Health
and Welfare) сформулював дорожню карту покращення медичних послуг, що
зменшило можливості регіональних суб’єктів прийняття рішень визначати
«добре медичне обслуговування» [97].
Самоврядування на субнаціональному рівні гарантується Конституцією
Швеції, яка обумовлює автономію субнаціональних органів влади в
управлінні власними справами. Муніципалітети та області (регіони) мають
право позичати на фінансових ринках. За законодавством субнаціональні
органи влади несуть безпосередню відповідальність за більшість соціальних
видатків у таких сферах, як освіта та догляд за літніми особами, що
забезпечується муніципалітетами, а також охороною здоров’я, яке покладено
на рівень областей. Субнаціональні органи влади також мають повноваження
встановлювати рівні місцевих податків на доходи. Сильна спроможність
децентралізованої системи Швеції підтверджується різноманітними
міжнародними порівняннями.
Муніципалітети (громади) та області (регіони) у Швеції суттєво
різняться між собою за розмірами, чисельністю та віковою структурою
населення, податковою базою. Зокрема, найменший муніципалітет займає
площу 9 кв км, у той час як найбільший - 19 500 км кв. Чисельність
населення муніципалітетів варіює між майже 2,5 тис до 923 тис жителів.
Подібна диференціація характерна і для областей: їх площа варіює від 2947
кв. км до 98249 кв. км і населення від 57391 до 2,2 млн жителів. Значна
диференціація у площі і демографічних характеристиках субнаціональних
територій обумовлює значний перелік публічних послуг і національну
політику рівного доступу до цих послуг громадян незалежно від місця
проживання. У Швеції субнаціональні органи влади надають не лише чисто
місцеві публічні послуги, але й здійснюють численні перерозподільчі
функції держави добробуту, зокрема такі як освіта та охорона здоров’я.
Власні джерела доходів, особливо податок на доходи, є основним джерелом
надходжень місцевих бюджетів. Значна диференціація у характеристиках
субнаціональних територій обумовлює потужну систему трансфертів
місцевим бюджетам. Ключовим завданням при цьому залишається
находження балансу між власними джерелами доходів і трансфертами, який
би забезпечив постійні стимули нарощування обсягів надходжень за рахунок
власних податкових джерел. Ще однією з головних проблем в країні є
забезпечення координації політики різних рівнів органів влади – центральної,
регіональної та місцевої у здійсненні заходів, що забезпечують досягнення
спільних цілей.
Добровільне міжмуніципальне співробітництво уявляє гнучку
альтернативу злиттю муніципалітетів, яке відбувалось у 60-70 рр. минулого
століття. В країні існує довготривала традиція подібного співробітницва,
зокрема шляхом створення добровільних федерацій місцевих органів влади
для організації надання окремих послуг. Муніципальні федерації Швеції є
створені згідно законодавству одиниці, чиї завдання та обовязки формально
узгоджені їх членами. Такі утворення міжмуніципального співробітництва
керуються органами, які не обираються безпосередньо населенням, а
призначаються відповідними муніципалітетами. Вони зазвичай займаються
організацією надання публічних послуг у кількох сферах, зокрема рятувальні
послуги, освіта, громадський транспорт та енергозабезпечення. Хоча таке
співробітництво є більш поширеним серед найменших за розміром
муніципалітетів чи муніципалітетів із фіскальними проблемами, більші за
чисельністю муніципалітети також долучаються до подібних федерацій,
зокрема для надання публічних послуг, пов’язаних із інформаційними
технологіями. Можливо найбільш відмінним прикладом добровільної
муніципальної федерації є створення так званого Kommuninvest - організації,
яка є основною інституцією фінансування субнаціональних органів влади і
їх діяльності. Ця інституція є кредитною компанією, яка створена
муніципалітетами і обласними радами у 1992 р. В даний час приблизно 90%
муніципалітетів і обласних рад є членами Kommuninvest, який є найбільшим
позичальником субнаціональних органів влади, має найкращий кредитний
рейтинг на фінансових ринках [109].
Іншою формою міжмуніципального співробітництва є утворення так
званого спільного комітету (SALAR,n.d.b), що передбачає згоду одного з
муніципалітетів взяти на себе відповідальність виробляти певну послугу чи
низку послуг для жителів групи муніципалітетів. На відміну від
муніципальних федерацій спільний комітет не є правовою одиницею і тому
уявляє собою менш формалізований механізм співробітництва.

Федеративна Республіка Німеччини

 Децентралізація – переважно політична концепція, яка визначає, що
передавання законодавчих та/або адміністративних функцій спрямовується
на субнаціональний рівень, який автономно виконує передані функції через
демократично обрані та політично відповідальні органи. Напроти,
деконцентрація є адміністративною концепцією, яка означає передавання
адміністративних функцій від одного адміністративного рівня до іншого.
Децентралізація має різні варіанти, які залежать від інтенсивності
передавання. Найбільш виразний варіант є федералізацією, у якій функції
передаються на регіональний/мезорівень, чиї повноваження закріплюються у
конституції країни і чиї інтереси представляються та враховуються під час
прийняття рішень на національному рівні. У випадку Німеччини
децентралізовані повноваження відображені у федеральній конституції 1949
р., коли Землі були включені в законодавство, а процес прийняття рішень на
національному рівні почав здійснюватися через Федеральну Раду (Bundesrat).
Німецька федеральна система має два рівня: федеральний (федерація,
Bund) та регіональний (Länder). Дві площини місцевої влади, які
представлені округами (counties) (Kreis) та муніципалітетами (Gemeinden,
Städte), утворені як інтегрована частина земель відповідно до
конституційного закону.
Землі Німеччини (Länder) створювалися (відновлювалися) на зразок
незалежних асоційованих квазі-держав: окрім класичної (горизонтального
поділу на гілки влади) тріади законодавчої, виконавчої/адміністративної та
судової влади (земельний парламент, земельний уряд, судова система), кожна
із земель має конституційний суд, як і власне представництво у федеральній
столиці, а також частково в Брюсселі, в деяких випадках власний прапор та
гімн.
За Конституцією, землі через у Bundesrat (Федеральна Рада) беруть
участь у законодавчій діяльності та управлінні Федерацією, а також у
справах відносно Європейського Союзу. Федеральна Рада в її статусі й
функціях, як друга палата, крім федерального парламенту (Bundestag), у
прийнятті рішень на федеральному рівні та федеральному законодавстві
утворює наріжний камінь у вертикальному розподілі повноважень.
Федеральна рада контролює уряди земель (але не земельні парламенти). Вона
має 69 голосів, які, у кількості від трьох до шести представляють кожну
Землю залежно від кількості населення. Усі законодавчі акти, що впливають
на інтереси земель, такі як оподаткування та фінансові питання, вимагають
погодження Федеральної Ради. У розподілі законодавчих повноважень
основну роль відіграє федеральний рівень (Федерація). Інший елемент
вертикального розподілу повноважень – землі також наділені виключними
повноваженнями.
Інша особливість німецької федеральної системи та її вертикальної
побудови полягає в тому, що федеральний рівень має переваги у здійсненні
законодавчих повноважень, проте землі мають конституційно затверджену
квазі-монополію в імплементації федеральних законів та політики; така ж
квазі-монополія земель стосується впровадження програм ЄС. Таким чином,
німецький варіант федералізму полягає в тому, що здійснення законодавчих
та адміністративних/виконавчих повноважень вертикально розподілено і
водночас вертикально взаємопов’язано та «взаємно переплетене» у функціях
та політиці [171]. Така модель федералізму відрізняється від американської,
де федеральний уряд може приймати законодавство для певної політики і
створювати федеральні адміністративні одиниці на регіональному та/чи
місцевому рівні для її реалізації.
В організаційному сенсі передавання адміністративних функцій землям
може класифікуватися як політична децентралізація. Вони можуть
виконувати федеральний закон за власним порядком, при цьому федеральний
рівень влади не має прав будь-якого нагляду щодо визначення адекватності
імплементації федерального законодавства владою земель, які мають
операційну свободу дій.
На території земель імплементація федерального законодавства та
політики більшою мірою передається до місцевих органів влади, як правило,
шляхом «делегування» їм цих завдань. В адміністративній практиці земель
інституційна модель делегування означає, що у виконанні делегованих
функцій місцеві органи влади є не тільки об’єктом правової експертизи
органами влади земель, а й нагляду щодо суті та адекватності їх діяльності.
Подібна модель передавання адміністративних завдань від земель до
місцевих органів, більше схожа на адміністративну деконцентрацію аніж на
децентралізацію [112].
Органам влади федерального рівня дозволено мати субнаціональні
(територіальні) підрозділи, виключно у конституційно визначених сферах,
таких як національна прикордонна поліція, митні підрозділи та федеральні
бюро праці.

США

У багатоскалярній державній системі управління США субнаціональний

рівень штатів став особливо важливим в умовах деволюції. Оскільки
федеральна допомога місцевим органам влади була скорочена, органи влади
штатів зараз відіграють критичну роль у зниженні чи підсиленні місцевих
фіскальних тисків в умовах децентралізації і визначенні балансу між
витратами на розвиток та перерозподілом [119]. Різні сфери політики органів
влади штатів відбивають їх фіскальні наміри централізувати чи
децентралізувати відповідальність на місцевий рівень. Штати здійснюють
суттєвий контроль щодо вибору витрат місцевими органами влади. І це є
важливим, оскільки впливає на автономію місцевих органів влади, і,
відповідно, їх спроможність у незалежному формуванні та реалізації власної
політики.
Органи влади штатів та місцеві органи влади сьогодні несуть основну
відповідальність за надання публічних послуг для сприяння економічного
розвитку та якості життя [118].
 Наукові школи США стверджують, що баланс між функціями
перерозподілу та розвитку залежить від місцевих фіскальних,
адміністративних та політичних спроможностей. Місцеві органи влади стали
більш важливими у реструктуризації відносин між штатами та общинами, і
недавні дослідження підтверджують, що общини задіяні одночасно у сферах
перерозподільчої політики і політики розвитку [119].
Місцева спроможність і характер відносин між рівнями влади
визначається тим, чи можуть місцеві органи влади успішно втілювати
децентралізацію і надавати адекватні публічні послуги, сприяти
економічному добробуту, конкуренції між компаніями, а також розширенню
податкової бази [191]. Місцеві результати, як вважається, будуть різними,
оскільки спроможності місцевих органів є неоднаковими. Як засвідчило
дослідження 1700 общин США (counties - графств) у період 2001-2008 рр.,
зростання варіації у політиці місцевих органів влада спостерігалась більш
суттєвою, ніж їх конвергенція [191].
На підставі іншого проведеного дослідження [117] з’ясовано, що місцева
влада сільських общин США більше потерпає від фіскального пресу
децентралізації через скорочення міжбюджетних трансфертів і зменшення
місцевих податкових можливостей.
Органи влади неметропольних адміністративних утворень часто
надають менше послуг, ніж метрополії, скорочуючи їх можливості для
зростання чи перерозподілу. Території з високою потребою але меншими
ресурсами боряться за відповідність соціальних послуг та інфраструктури
вимогам економічного розвитку. Проте вони часто виступають ініціаторами
неконструктивної конкуренції у залученні нових видів діяльності та
інвестицій, що може підривати основу публічної інфраструктури, необхідної
для довгострокової економічної стійкості [191].
 4.3. Актуальні аспекти децентралізації в Україні

У науковій літературі, виступах політиків, офіційних документах органів

державної влади нерідко вживаються терміни «децентралізація влади» та
«децентралізація державного управління», з чим пов’язується реформування
системи територіальної організації влади. Зокрема, у пояснювальній записці
до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України
(щодо децентралізації влади)» від 15липня 2015 р. [23] відмічається, що цим
законопроектом визначені норми, які передбачають «відхід від
централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності
місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної
організації влади в Україні, реалізація повною мірою положень Європейської
хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і
фінансової самодостатності місцевого самоврядування».
Слід зауважити, що Конституція України не містить терміна «державне
управління», а поняття централізації та децентралізації вживається в
контексті визначення територіального устрою країни. Так, у ст. 132
Конституції України зазначено, що «Територіальний устрій України
ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання
централізації та децентралізації у здійсненні державної влади» [13]. Таким
чином, термін «децентралізація» застосовується в контексті здійснення влади
держави. Це цілком логічно, оскільки, згідно зі ст.6 Конституції України
«Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади
здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і
відповідно до законів України».
Отже, оскільки державна влада здійснюється органами державної влади
через відповідні повноваження, саме повноваження цих органів можуть
розглядатися предметом централізації та децентралізації.
 Здійснення державної влади відбувається на території, на яку
поширюється суверенітет держави, тому цей процес безпосередньо
пов’язаний з її адміністративно-територіальним устроєм. Адміністративно-
територіальний устрій є територіальною та адміністративною організацією
держави, з її внутрішнім поділом на складові частини, які є просторовою
основою для утворення та діяльності відповідних органів державної влади й
органів місцевого самоврядування, надання публічних послуг населенню на
центральному, регіональному та місцевому рівнях [1, с. 20].
Оскільки ключовими ознаками будь-якої системи є елементи, з яких
вона складається, та зв’язки між ними, адміністративно-територіальний
устрій держави також уявляє систему, що складається з певних елементів.
Згідно з Конституцією України (ст. 133) такими елементами є Автономна
Республіка Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища та села, а
зв'язок між ними, що забезпечує функціонування цієї системи як цілого,
формується через поєднання централізації та децентралізації у здійсненні
державної влади.
У пропозиціях змін до Конституції України, відображених у проекті
Закону України «Про внесення до змін до Конституції України (щодо
децентралізації влади)» містяться норми, які формують цілісну упорядковану
систему адміністративно-територіального устрою з таких елементів, як
адміністративно-територіальні одиниці (ст.133 проекту). При цьому такий
підхід базується на поділі території держави на громади – первинні одиниці у
системі адміністративно-територіального устрою, кілька з яких, у свою
чергу, утворюють райони – вторинний рівень адміністративно
територіального устрою. Третинний рівень цього устрою складають
Автономна республіка Крим та області, які визначаються як регіони. З
іншого боку, у цьому законопроекті визначено, що адміністративно-
територіальний устрій ґрунтується на засадах децентралізації влади (а не
централізації та децентралізації здійснення державної влади, як це визначено
в Конституції України).
 Подібне формулювання може трактуватися як можливість
децентралізації самої законодавчої, виконавчої та судової влади як такої, а не
її здійснення через децентралізацію певних повноважень (оскільки у
запропонованій редакції ст. 132 термін «централізація» відсутній). У
підсумку, адміністративно-територіальний устрій за запропонованим
проектом Закону одночасно будуватиметься на засадах децентралізації влади
та повсюдності й спроможності місцевого самоврядування, яке
формуватиметься в рамках адміністративно-територіальних одиниць: у
громадах – територіальними громадами, районах та регіонах – відповідно
районними та обласними радами (які представлятимуть та реалізовуватимуть
спільні інтереси територіальних громад району, області – ст. 140
законопроекту). Виходячи із запропонованих у проекті положень можна
передбачити, що децентралізація (державної) влади (здійснення її
повноважень) – законодавчої, виконавчої та судової - відбуватиметься в
рамках нової структури адміністративно-територіального устрою.
Здійснення державної влади відбувається в рамках системи державного
управління, що складається із численних елементів (організованих
структурно), що взаємодіють між собою через вертикальні (ієрархічні,
пов’язані підпорядкованістю) та горизонтальні (не ієрархічні) зв’язки,
діяльність яких узгоджена у часі та просторі.
Сама децентралізація влади очевидно не є самоціллю запропонованих
змін у Конституцію України, а пов’язана із забезпеченням сталого розвитку
адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням їх історичних,
економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей,
етнічних і культурних традицій (ст. 132 законопроекту). Така інтерпретація
місії запропонованої децентралізації надзвичайно важлива і базується на
теоретичному обґрунтуванні характеру розвитку територій різного масштабу
в сучасних умовах. Важливим також є усвідомлення діалектичного зв’язку
між розвитком території і процесами децентралізації.
 Аналіз наукових та практичних досліджень доводить, що тенденції
територіальної економічної концентрації в Україні за останні два десятиріччя
мають стійкий характер і в цілому не відрізняються від процесів,
притаманних країнам із недостатньо розвиненою економікою. Левова частка
валової доданої вартості країни зосереджується в столиці, а також у містах –
регіональних центрах і містах обласного значення, у яких акумулюються
фінансові потоки, найбільш кваліфікована робоча сила, капітал, науково-
дослідна база: 60 - 90% усіх інвестицій, будівництва, ринкових послуг,
створених компаній у регіонах концентруються в цих містах; у 31 місті країни
зосереджено 48% промислового виробництва [3]. Відповідні диспропорції
підтверджуються і бюджетними показниками. Так власні доходи загального
фонду місцевих бюджетів міст обласних центрів і ще трьох міст (Києва,
Маріуполя, Кам’янська) за 8 місяців 2017 року склали – близько 58,1 млрд. грн,
що становить майже 48% від надходжень до всіх 10101місцевих бюджетів
України. Залишки коштів цих міст – близько 18,0 млрд. грн, що становить
35,5% від загального обсягу залишків коштів всіх місцевих бюджетів, зокрема
на рахунках Казначейства – 12,7 млрд. грн.(31% від всіх залишків коштів), на
депозитних рахунках - 5,3 млрд. грн. (50% від всіх залишків, розміщених на
депозитах).
Водночас, на сільську місцевість припадає лише 2% загальнонаціональних
обсягів будівництва і 3% ринкових послуг.
Серед міст – регіональних центрів лише у семи з них протягом останніх
п’ятнадцяти років зафіксовано зростання як концентрації економіки, так і
щільності населення. Ці міста мають потенційну базу розвитку за умови
динамічного залучення інвестиційних ресурсів. У решти 18 міст (Київ і
Севастополь не враховувалися) відмічено зростання економічної щільності з
одночасним зменшенням щільності населення. Ці регіональні центри
перебувають у певній зоні ризику, оскільки подальше зменшення населення
в них може стримувати гіпотетичний динамічний розвиток.
 Натомість серед міст обласного значення дисперсія значень динаміки
показників щільності економіки та населення значно більша. Лише у 21
такому місті позитивна динаміка економічної концентрації збіглась зі
зростанням щільності населення. Це всього 14% загальної кількості міст, що
мають подібний статус. А 84 міста (або 57%) при збільшенні економічної
концентрації демонстрували низхідну динаміку щільності населення.
Не є точками економічного зростання більшість міст районного
значення, особливо в центральних і східних регіонах країни: 163 міста
(35,8%) перебувають у складному економічному стані (зменшення щільності
валової доданої вартості (ВДВ) та щільності населення; у тому числі у 136
містах зменшився показник ВДВ на одну особу) [33].
Найбільш небезпечна ситуація склалась у 154 сільських районах,
знелюднення яких супроводжується згортанням у них економічної
діяльності. У подальшому на таких територіях скорочуватимуться обсяги
реалізації різноманітних послуг (насамперед для населення) занепадатиме і
надання публічних послуг, оскільки зростатиме їх вартість для органів
місцевого самоврядування.
Слід також відзначити динамічне погіршення в останнє десятиліття
соціально-економічного і демографічного становища сільських населених
пунктів. За цей період в країні їх кількість з чисельністю населення більше
500 осіб зменшилася майже на 10%.
Одночасно спостерігається процес знелюднення у сільських населених
пунктах: понад половини з них (52,5%) у Сумській, 45,7% у Чернігівській,
42,8% у Харківській, 39,6% у Полтавській, більше третини у Луганській,
Кіровоградській, Дніпропетровській та Донецькій областях налічують до 100
жителів. На початок 2014 р. кількість населених пунктів з чисельністю
жителів до 50 осіб становила 17,3% загальної кількості сільських поселень.
Майже 55% числа зайнятих серед сільського населення працюють за межами
свого населеного пункту, з них переважна більшість – понад двох третин – у
містах і селищах міського типу. Кількість населених пунктів, в яких відсутні
будь-які суб’єкти господарської діяльності, становила третину від загальної
їх кількості. Відсутні дороги з твердим покриттям у 6,7 тис. сільських
населених пунктах з числом жителів 2,2 млн. осіб; 12,5 тис. сільських
населених пунктів мають неосвітлені вулиці. За 10 останніх років на 11,7%
скоротилася кількість діючих за призначенням шкіл; більш ніж втричі
зменшилася кількість сільських лікарень, до 13,5 тис. фельдшерсько-
акушерських пунктів [37]. Подібні тенденції «вимивають» із сільських
територій не тільки малий та середній бізнес, зменшують обсяги послуг, що
надаються сільським жителям, але й послідовно погіршують якість і
скорочують обсяги публічних послуг (про що свідчить зменшення шкільних
та медичних закладів).
У цих умовах спинити подальшу деградацію умов життя можливо через
об’єднання сільських громад, що економічно (і соціально) є абсолютно
виправданим кроком, насамперед навколо існуючих і потенційних точок
економічної активності. Виходячи з надзвичайно повільного їх об’єднання
доцільно стимулювати різноманітні форми їх співробітництва, що в
подальшому можуть трансформуватися в об’єднані громади. Саме у такий
спосіб бажано розв’язувати проблему спроможності громади надавати
певний перелік послуг. Надання багатьох їх видів є економічно виправданим,
якщо кількість користувачів сягає певної величини. Питомі витрати надання
таких благ можна знизити, розширивши коло жителів, які можуть ними
користуватися та одночасно, сплачуючи податки, брати участь у
фінансуванні витрат.
Подібний підхід, що сповідує економію на масштабі, а також наслідки
його застосування, достатньо широко досліджується науковцями різних
країн. Зокрема, на прикладі муніципалітетів Queensland (Австралія)
чисельністю вище 98 тис. жителів доведено U- подібний зв'язок між
витратами і економією на масштабі [78]. Нелінійний зв'язок між чисельністю
населення і витратами продемонстровано рядом іспанських дослідників,
визначивши два оптимальних розміри муніципалітетів – 5 та 50 тис жителів
[179]. В дослідженні щодо муніципалітетів Ізраїлю доведено, що злиття
невеликих муніципалітетів (близько 10 тис осіб) приводить до зниження
витрат на одну особу, без зміни якості послуг, що надаються [152].
В іншому дослідженні на прикладі Нідерландів виявлено, що
добровільне об’єднання общин не вплинуло на агрегування витрат, і
одночасно вплинуло на скорочення витрат на місцеві органи виконавчої
влади [38]. Це дослідження також продемонструвало, що трансферти з
центрального рівня і поточна взаємодія між муніципалітетами Нідерландів
суттєво недовикористовують економію на масштабі приблизно 20% для
середнього муніципалітету. Оптимальний розмір муніципалітетів за період
між 2005 та 2014 рр. зріс з 49000 до 66260 тис. населення.
Оскільки межі споживання різноманітних публічних послуг не
збігаються між собою, сконструювати такий варіант адміністративно -
територіального поділу країни, який би був прийнятним для реалізації
повною мірою переваг децентралізації видається неможливим. Як
стверджується у дослідженнях, такі межі в принципі неможливо чітко
визначити, оскільки локалізація вигід від публічної послуги ніколи не буває
абсолютною, тобто коли вигоди від неї повністю абсорбуються на певній
юрисдикції. [51, с.24].
Зокрема, покращення екологічної безпеки виробництва у конкретній
територіальній громаді певною мірою впливає на ситуацію із станом
навколишнього середовища в регіоні. Таким чином, для громад суттєве
значення мають зовнішні ефекти (екстерналії), які можуть за певних
обставин приводити до ефекту, який відомий, як «проблема проїзду без
квитка».
З теоретичної точки зору, надзвичайно важливим є більш точне
окреслення кола споживачів для кожної публічної послуги з метою
визначення ними, з одного боку, обсягів її надання та способів виробництва,
а з другого – фінансування цими споживачами постачання певної послуги.
Саме такий підхід дає змогу використати повною мірою переваги
децентралізації не тільки в управлінському сенсі, але й в економічному та
політичному також.
Посилення інституційної спроможності потребують і міста районного
значення, оскільки вони мали б виступати в Україні потенційними центрами
економічного зростання, збільшуючи можливості поліцентричного розвитку
в регіонах. Нагальним є подальше впровадження фіскальної децентралізації,
започаткованої в 2015 р., яка передбачає збільшення фінансової
спроможності місцевих бюджетів з надання публічних послуг населенню.
Вже очевидно, що її плодами нині користуються переважно лише міста
обласного значення, об’єднані територіальні громади, а також частина
територіальних громад, що розташовані навколо цих міст.
Аналіз територіальної диференціації надходжень місцевих бюджетів від
запровадженого у 2015 р. акцизного податку від реалізації підакцизних
товарів по адміністративних районах країни свідчить, що найбільші їх обсяги
зосереджуються в регіональних центрах, а також територіальних громадах,
що розташовані повз автомобільні транспортні коридори, що проходять по
країні [7] (рис. 4.1).
 Рис. 4.1. Фактичні надходження акцизного податку з реалізації
суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів у
внутрішньорегіональному розрізі за 2015 р.

Таким чином, диспропорції у спроможності різних громад до розвитку у

подальшому будуть лише посилюватися, як відбиття існуючої територіальної
концентрації економічної активності.
Отже, надзвичайно важливою при впровадженні реформ децентралізації
буде залишатися проблема нерівності. Нерівність пов’язана з природою
децентралізації. Вона уособлюється з фактом передавання до регіональних та
місцевих повноважень всієї чи частини певної політики, делегуючи їм
відповідальність здійснювати фінансування. Водночас території мають
суттєво різні спроможності здійснювати фінансування із власних ресурсів.
Найслабші території вимушені робити менше ніж інші для власного
населення, або просити громадян надати можливість збільшити фіскальні
зусилля, що призводить до втрати рівності в їх життєвих умовах чи в їх
оподаткуванні. Запобігти цьому можливо лише у разі запровадження системи
вирівнювання у розподілі публічних ресурсів між децентралізованими
інститутами. Відсутність бажання найбільш успішних регіонів
запроваджувати певну солідарність у вирівнюванні життєвих стандартів
провокує проблему «хто кого годує» [168].
Для України важливим є, з одного боку, просувати реальну бюджетну
децентралізацію (підвищуючи ефективність використання місцевих
бюджетів для економічного і соціального розвитку), а з другого –
використовувати бюджетні гранти (забезпечуючи певне вирівнювання
податкових можливостей територіальних громад та їх сукупностей через
перерозподільчі процеси). Знайти компроміс між цими двома
управлінськими діями важко навіть європейським країнам, де постійно існує
суперечність між вимогами ефективності та справедливості. Разом із тим
відсутність сталості подібних компромісних рішень на центральному рівні,
що доповнюється фіксуванням конкретних показників у рамках одного
конкретного фінансового року, не дозволяє визначати можливості місцевих
органів влади на довгостроковий період і формувати відповідну політику
розвитку.
У зв’язку з цим важливим є усвідомлення того, в якою мірою і з якою
швидкістю мають здійснюватися трансформації у вимірах децентралізації –
адміністративному, економічному, політичному та фіскальному
(бюджетному), якою має бути їх комбінація, наскільки доцільним є
одночасне проведення реформ у цих вимірах. Ключовим принципом
реформаторських зусиль повинен залишатися принцип комплементарності,
адже реалізація будь-якої найдосконалішої стратегії, якщо вона не буде
спиратися на відповідні інститути та підготовлені кадри, приречена на
неуспіх.
Аналіз засвідчує, що навіть у розвинених країнах динаміка
децентралізації може гальмуватися, або мати місце зворотний процес у
наданні громадами певних публічних послуг. Подібні тенденції
спостерігаються у низці європейських держав. Їх поява пов’язана із
намаганням центральних органів влади підвищити ефективність надання
публічних послуг населенню в умовах жорсткої економії бюджетних витрат
із збереженням відповідних стандартів цих. Таким чином, за певних умов
можливі і доцільні зворотні децентралізації кроки, що убезпечують
порушення умов справедливості, рівності у доступі чи надмірні витрати
бюджетних ресурсів під час надання певних публічних послуг.
В цьому контексті повчальним є досвід здійснення децентралізації у
Франції, черговий етап якої розпочався в 2012 р. і завдання якого –
реорганізувати місцеві органи влади (та їх повноваження) з метою адаптації
цього інституту до умов економічного розвитку країни. З урахуванням
концентрації економічної активності, окремі повноваження комун
передаються метропольним утворенням та міжмуніципальним структурам,
які формуються в масштабах, подібних до урбанізованих територій, що має
сприяти максимізації економічних вигід.
Прийняття рішень на їх рівні, де зосереджується значний обсяг
економічних зав’язків та взаємодії економічних суб’єктів, сприятиме
врахуванню екстерналій, що супроводжують концентрацію населення,
робочої сили, капіталу, знань на цих територіях: їх органи влади приділяють
більше уваги транспортним потребам, обслуговуванню формальних і
неформальних відносин, які посилюють можливості створення нових
робочих місць та поширення інновацій, запобігають надмірній конкуренції у
визначенні ставок місцевих податків та штучному завищенню цін на
нерухомість через дефіцит земельних ділянок під будівництво.
Створення менш фрагментарних адміністративних структур
(скорочення повноважень невеликих муніципалітетів) на урбанізованих
територіях дасть змогу також отримати позитивний ефект у зростанні
продуктивності та економії на масштабі у витрачанні бюджетних ресурсів на
надання публічних послуг. Прийняті законодавчі акти дозволяють також
незначні зміни у новій конфігурації регіонів, яка має затверджуватися
парламентом Франції, коли субрегіональні утворення (департаменти),
можуть змінюватися як в межах одного регіону, так і переходити під
юрисдикцію іншого. До речі, кількість регіонів в країні з початку 2016 р.
скорочена майже вдвічі з метою пристосування адміністративно-
територіального поділу до умов територіального розвитку [41].
Слід зазначити, що подібні інституціональні й територіальні зміни не
можна охарактеризувати виключно як поглиблення децентралізації, адже
окремі повноваження з надання послуг концентруються на вищому
територіальному рівні (міжмуніципальні структури, об’єднані регіони) чи
передаються урбанізованим територіям. Така гнучкість в їх перерозподілі
(централізація-децентралізація) зумовлена економічною концентрацією,
можливістю ефективного витрачання публічних фінансів завдяки економії на
масштабі без втрати якості надання публічних послуг.
Виходячи з викладеного децентралізація має бути спрямована на
посилення спроможності держави та територіальних громад до умов
економічного і соціального розвитку, що склалися в Україні. Саме
оптимальне співвідношення централізації – децентралізації, використання
різних її типів та форм, є найбільш прийнятним в нинішніх умовах.
Дебати щодо кількості адміністративно-територіальинх рівнів більшою
мірою є штучними. Муніципалітети (територіальні громади) існують
повсюди. Вони різняться розмірами, організацією та законодавчою базою
діяльності. Регіональний рівень стає більш поширеним під різними назвами.
Він кореспондується з рівнями NUTS 1 NUTS 2 за класифікацією регіонів у
термінології ЄС. Регіональний рівень не представлений у всіх країнах –
членах або через розмір національної території (Люксембург), або через його
існування виключно як деконцентрований район держави (Греція,
Португалія: у цих державах регіональні асамблеї - виборні органи).
Більш «віддалений», ніж муніципалітети, від населення, регіон
уособлює територіальний різновид національної політики, підготовки та
імплементації регіональної політики в різних сферах чи координацію
місцевих сфер політики. Насамкінець, де розмір країни значний,
виправданим може бути введення проміжного рівня між муніципальним та
регіональним рівнем влади – департамент, провінція, графство. Ці три рівні
охоплюють основну структуру публічного управління територій переважної
більшості країн [168].
Чому доцільно віддавати перевагу: рівності чи ієрархічній моделі у
відносинах між різними регіональними та місцевими інституціями? Обидва
підходи мають власні межі. Формальна рівність у французькій системі не
посилює взаємодію між регіонами, департаментами чи муніципалітетами, і
між ними є відносини конкуренції. Ієрархія німецької системи може бути
сприятливою для реконцентрації повноважень для вигід земель і не
справджувати сподівання децентралізації.
Як зазначалося, позитивний вплив децентралізації на розвиток громад та
держави в цілому залежить від належного використання її типів та форм.
Суттєвих результатів можна досягнути, застосовуючи, зокрема,
адміністративну децентралізацію у формі деконцентрації. Ідеться про
створення в Україні центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП).
Прийняття Верховною Радою України Закону України «Про адміністративні
послуги» [21] стимулювало їх виникнення практично по всій країні,
наблизивши територіально надання таких послуг безпосередньо до громадян.
Більшість ЦНАПів утворені на базі дозвільних центрів, які розпочали свою
діяльність ще в 2007 р. і зосереджувалися на видачі документів дозвільного
характеру у сфері господарської діяльності.
Законодавство передбачає створення ЦНАПів як місцевими державними
адміністраціями, так і органами місцевого самоврядування. Станом
на 01 квітня 2017 р. їх кількість в країні нараховує понад 650 (табл. 4.2).

Таблиця 4.2
Центри адміністративних послуг по регіонах України
Адміністративно- Кількість центрів надання адміністративних послуг Кількість адміністраторів
 територіальна одиниця МДА ОМС ОТГ Загальна МДА ОМС Загальна
Автономна Республіка
- - - - - - -
Крим
29 та 5 тер.
21 та 2 тер. 8 та 3 тер. підрозділи, 7
Вінницька область підрозділів, 7 від. роб. 54 68 122
підрозділи від. роб. місць
місць
Волинська область 16 5 2 23 43 54 97
42 та 9 тер.
Дніпропетровська 14 та 9 тер. підрозділів, 1
22 6 підрозділів, 1 від. роб. 82 153 235
область від. місце
місце
Донецька область 12 14 та 1 тер. підрозділ (13) 1 27 та 1 тер. підрозділ 39 107 146
Житомирська область 23 5 2 30 62 32 94
Закарпатська область 13 5 18 43 31 74
Запорізька область 20 5 та 4 тер. підрозділи 1 26 та 4 тер. підрозділи 40 78 118
Івано-Франківська
14 6 та 3 тер. підрозділи 1 21 та 3 тер. підрозділи 42 59 101
область
Київська область 25 15 40 68 84 152
Кіровоградська область 21 4 25 43 23 66
Луганська область 12 4 16 41 31 72
34 та 5 тер.
Львівська область 20 9 та 5 тер. підрозділів 5 56 115 171
підрозділів
Миколаївська область 19 5 та 1 від. роб. місце 24 та 1 від. роб. місце 52 34 86
Одеська область 24 11 та 4 тер. підрозділи 1 36 та 4 тер. підрозділи 68 156 224
Полтавська область 25 6 та 1 тер. підрозділ 31 та 1 тер. підрозділ 83 63 146
Рівненська область 16 4 1 21 28 73 101
Сумська область 18 7 25 50 78 128
1 та 2 від.
Тернопільська область 17 4 роб. 22 та 2 від. роб. місця 49 28 77
місця
34 та 9 тер.
Харківська область 27 7 та 9 тер. підрозділів 81 148 229
підрозділів
Херсонська область 18 4 22 33 27 60
Хмельницька область 20 6 та 1 тер. підрозділ 26 та 1 тер. підрозділ 57 58 115
Черкаська область 20 6 3 29 57 52 109
Чернівецька область 11 4 2 17 38 33 71
Чернігівська область 20 5 1 26 45 50 95
10 та 3 тер.
м. Київ 1 11 та 3 тер. підрозділи 187 85 272
підрозділи
м. Севастополь - - - - - - -
27
464 центра, 5 164 центра, 40 тер. центрів 655 центрів (33**), 45
Усього: тер. підрозділів та 9 від. роб. та 2 від. тер. підрозділів та 11 1441 1720 3161
підрозділів місць роб. від. роб. місць
місця

Джерело [18].

Центри створені майже в кожному адміністративному районі, обласних

центрах й містах обласного значення та окремих об’єднаних територіальних
громадах. Проте очевидним є те, що ЦНАПи, які працюють у районах, є
суттєво менш спроможними у наданні адміністративних послуг, ніж створені
в містах. Свідченням цього є середня чисельність адміністраторів в районних
Центрах (три особи у розрахунку на один Центр), яка утричі менша за
укомплектованість міських, де у 164 Центрах працює понад 1600 осіб.

**
Центри розташовані на території не підконтрольній України
 Достатньо вузьким залишається спектр адміністративних послуг, які
надаються через ЦНАП органами виконавчої влади: рішенням Кабінету
Міністрів України визначено 50 таких послуг органів виконавчої влади [24].
Слід зауважити, що станом на 01 грудня 2016 року у реєстрі
Мінекономрозвитку кількість адміністративних послуг, що надається
міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади
перевищувала 1060 [31]. Лише в 2017 р. Мінекономрозвитку спільно із
Офісом реформи адміністративних послуг сформовані єдині вимоги
(Стандарт) до якості обслуговування відвідувачів центрів надання
адміністративних послуг, які мають наблизити функціонування українських
центрів до європейських і світових стандартів й практик надання
адмінпослуг, що сприятиме формуванню позитивного іміджу ЦНАП серед
громадян та бізнесу, відновленню довіри до влади в цілому [9].
Безумовно, з активізацією заходів з дерегуляції, які спрямовані на
спрощення умов здійснення господарської діяльності, із зменшенням
регуляторних актів скорочуватиметься і перелік адміністративних послуг. У
підсумку їх обсяг формуватиметься в кожному населеному пункті, де вони
створюватимутся, під впливом попиту його жителів.
До того ж, відповідно до ч. 1 ст. 9 Закону України «Про адміністративні
послуги» адміністративні послуги надаються суб'єктами надання
адміністративних послуг безпосередньо, через центри надання
адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал
адміністративних послуг. Отже, доступ до них забезпечується не лише через
ЦНАПи.
Слід також ураховувати, що ЦНАПи, створені місцевими державними
адміністраціями, завжди надаватимуть кількість адміністративних послуг
меншу за такі ж центри у містах через більшу концентрацію населення та
підприємницьких структур в останніх і, відповідно, більшого попиту на
різноманітні публічні послуги та їх кількість. Подібні обставини диктують
необхідність, по-перше, активно створювати в сільській місцевості
територіальні підрозділи ЦНАПів, а також віддалені робочі місця. По-друге,
актуальним є також налагодження роботи веб-порталів електронних
адміністративних послуг міністерств та інших центральних органів
виконавчої влади з одночасним розширенням можливостей доступу до
інтернет-послуг органів місцевого самоврядування та населення у сільській
місцевості. Інакше кажучи, Уряду доцільно було б посилити координацію
діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування щодо надання адміністративних послуг як у
рамках ЦНАП, так і в інший спосіб.
Надзвичайно важливим для ефективного функціонування різних
територіальних рівнів влади в Україні, а також органів місцевого
самоврядування, спрямованого на надання публічних послуг населенню та
бізнесу, є використання такої форми адміністративної децентралізації, як
делегування повноважень. В українському законодавстві конституційне
положення про те, що органам місцевого самоврядування « … можуть
надаватись законом окремі повноваження органів виконавчої влади»
(Конституція України, ч. 3, 4 ст. 143), можна трактувати не як передавання
певних повноважень, тобто наділення органів місцевого самоврядування
власними повноваженнями, а як делегування цих повноважень, оскільки
відсутня обов’язковість подібного надання, а також ідеться про окремі
повноваження органів виконавчої влади. У Законі України «Про місцеве
самоврядування в Україні» норма про можливість делегування повноважень
органам місцевого самоврядування викладена як обов’язкова [4].
Однак посилання в ст. 143 Конституції України на можливість надання
місцевому самоврядування лише окремих повноважень свідчить про те, що в
компетенціях органів місцевого самоврядування частка власних
(самоврядних) повноважень повинна домінувати. Водночас, за нашими
оцінками, частка делегованих виконавчим органам місцевого
самоврядування повноважень з 2010 р. має тенденцію до зростання.
 У цьому контексті доцільно відмітити відсутність комплементарності
при наділенні органів місцевого самоврядування певними повноваженнями.
Зокрема, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів
України щодо розширення повноважень органів місцевого самоврядування
та оптимізації надання адміністративних послуг» від 10 грудня 2015 № 888-
УІІІ Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» доповнено ст. 37-1
«Повноваження у сфері реєстрації місця проживання фізичних осіб», ч. 1
пп.1 якого делегованим повноваженням виконавчих органів сільських,
селищних, міських рад визначено формування та ведення реєстру
територіальної громади відповідно до закону.
З іншого боку, Законом України «Про свободу пересування та вільний
вибір місця проживання в Україні» [5] органом реєстрації осіб визначений
«виконавчий орган сільської, селищної або міської ради, сільський голова (у
разі якщо відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не
утворено), що здійснює реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання
особи на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на
яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської
ради». Це повноваження у вищезгаданому Законі не віднесено до
делегованих. Цим же Законом визначено поняття «реєстр територіальної
громади» як «база даних, призначена для зберігання, обробки, використання
визначеної цим Законом інформації, що створюється, ведеться та
адмініструється органом реєстрації для обліку осіб, які проживають на
території відповідної адміністративно-територіальної одиниці». Інакше
кажучи, здійснення процесу реєстрації є (цілком обгрунтовано)
повноваженням виконавчих органів місцевого самоврядування, а ведення
реєстру територіальної громади – повноваження, яке визначено як
делеговане.
Подібних неузгодженостей у законодавстві немало. Крім того, навряд чи
доцільним є включення в обов’язковому порядку в повноваження органів
місцевого самоврядування як власних, так і делегованих. Доречним було б
передбачити у законодавстві право органів місцевого самоврядування
самостійно оцінювати власну спроможність щодо взяття на себе делегованих
повноважень з точки зору можливості їх виконання. В ідеальному випадку,
після об’єднання територіальних громад, у результаті якого їх кількість
суттєво зменшиться, органи виконавчої влади могли б здійснювати
делегування окремих повноважень диференційовано, з урахуванням
спроможності їх виконувати в рамках визначених вимог та стандартів.
Делеговані повноваження доцільно визначити предметом узгодження сторін
(органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування), одночасно
виокремивши повноваження, які не можуть делегуватись. Формалізацією
такого узгодження може стати договір між уповноваженими державними
органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, у якому
визначається порядок і терміни передавання повноважень, обсяги
фінансування органів місцевого самоврядування при здійсненні ними
державних повноважень, відповідальність за несвоєчасну передачу і
нецільове використання відповідних фінансових засобів, стандарти, які
регламентують якість публічних послуг, що надаються в рамках делегованих
повноважень. Подібний підхід має певні переваги перед іншим способом
закріплення делегованих повноважень - через відповідні законодавчі акти,
оскільки є більш гнучким, може визначати строковість повернення
делегованих повноважень або можливість переведення делегованих
повноважень до складу власних для органу місцевого самоврядування. У
цьому плані встановлення об’єктивної можливості виконання окремих
державних повноважень органами місцевого самоврядування має бути
головною умовою їх делегування. Функціональна готовність органів
місцевого самоврядування до виконання тих чи інших повноважень має
слугувати додатковим критерієм прийняття відповідних рішень.
Делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень
органів виконавчої влади має в повному обсязі забезпечуватися як фінансово,
так і матеріально. Це надасть певної гарантії щодо реалізації делегованих
повноважень і не відволікатиме власні ресурси місцевих органів влади.
Сліт відмітити, що делеговані повноваження упродовж багатьох років
постійно недофінансовувалися з державного бюджету [35, с. 23], і це
негативно впливало на якість надання публічних послуг і призводило до
додаткових витрат власних надходжень, які могли б спрямовуватись на
місцевий розвиток. Натомість, місцеве самоврядування має бути зацікавлене
в делегуванні йому повноважень, оскільки воно пов’язано із додатковим
фінансуванням з боку держави [12]. Делегування органам місцевого
самоврядування окремих державних повноважень не повинне трактуватися як
повне звільнення органів державної влади від відповідальності за здійснення
переданих повноважень. Повноваження, делеговані органами державної влади
для реалізації органам місцевого самоврядування, продовжують зберігати своє
державне значення і мають контролюватися відповідними органами
державної влади щодо повноти та якості їх виконання.
Насамкінець, вважаємо існуючі в законодавстві випадки використання
терміна «делегування», коли районні і обласні ради передають свої
повноваження відповідним місцевим адміністраціям (ст. 118 Конституції
України; ст. 44, 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та
ст. 15, 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») некоректними.
В існуючій ситуації, коли обласні й районні ради не мають власних виконавчих
органів, обласні і районні державні адміністрації є фактично єдиними
виконавцями їх рішень. Крім того, імперативне делегування місцевим
державним адміністраціям власних завдань (повноважень) органами місцевого
самоврядування суперечить природі децентралізації.
Найбільшої уваги органами державної влади, починаючи з 2014 р.,
приділялося здійсненню фіскальної децентралізації, результати якої
справедливо вважаються найбільш відчутними. Насамперед, актуальним є
законодавче визнання незалежного від термінів прийняття державного бюджету
формування та затвердження місцевих бюджетів (до 25 грудня року, що передує
плановому), що робить їх більш автономними. Крім того, серед позитивів
здійсненої фіскальної децентралізації доцільно відмітити:
 закріплення за місцевими бюджетами близько 50 джерел доходів та
започаткування стимулювання податкоспроможності громад;
 скорочення кількості загальнодержавних та місцевих податків і зборів
шляхом їх об'єднання за відповідною специфікою;
 заміну системи балансування системою бюджетного вирівнювання, яка
передбачає горизонтальне вирівнювання податкоспроможності територій
залежно від рівня надходжень податку на доходи фізичних осіб (та податку на
прибуток для обласних бюджетів) на 1 жителя відповідної території;
 закріплення за галузевими міністерствами розподіл коштів освітньої та
медичної субвенцій для передачі трансфертів органам місцевого
самоврядування з метою виконання ними двох найбільш значних делегованих
повноважень у зазначених сферах;
 перерозподілення видаткових повноважень органів державної влади та
місцевого самоврядування відповідно до принципу субсидіарності;
 надання права суб’єктам бюджетних відносин самостійно обирати
установи, які обслуговують кошти бюджету розвитку місцевих бюджетів та
власних надходжень бюджетних установ;
 спрощення процедури надання місцевих гарантій та здійснення
місцевих запозичень від міжнародних фінансових організації;
 самостійне регулювання органами місцевого самоврядування (в певних
межах) ставок єдиного податку, податку на нерухомість та встановлення
збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору;
 запровадження механізмів стимулювання громад до об’єднання та
переходу на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом з
відповідним ресурсом забезпечення, як для міст обласного значення.
Про ефективність впровадження фіскальної децентралізації свідчить те,
що в 2014-2016 рр. у 58 разів скоротилася кількість наданих казначейських
позик. У 2017 р. кількість дотаційних місцевих бюджетів зменшилася на 24%
порівняно із 2014 р, а кількість бюджетів – донорів зросла на 12,5% [19]. За
даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-
комунального господарства, доходи місцевих бюджетів за 2015 р. становили
99,8 млрд грн. У 2016 р. ця цифра вже становила 144 млрд грн, що на 16 %
більше, ніж було закладено місцевою владою. Також додатково до місцевих
бюджетів надійшло 49 млрд грн. Підтвердженням ефективності фінансової
децентралізації є і щомісячне накопичення залишків бюджетних коштів на
рахунках місцевих бюджетів, обсяг яких на початок 2017 р. становив 47,7
млрд грн (33,6 млрд грн по загальному фонду та 14,1 млрд грн по
спеціальному фонду). Приріст залишків коштів проти початку 2016 р.
становив 12,5 млрд грн, або 35,5 %. Збільшення залишків коштів на рахунках
місцевих бюджетів свідчить про вагоме зростання дохідної частини місцевих
бюджетів. Такі тенденції дають можливість місцевим органам влади
забезпечити належне функціонування закладів бюджетної сфери та
самостійно вирішувати питання розвитку громад без звернення до
центральних органів влади стосовно виділення додаткових коштів з
Державного бюджету.
Разом із тим, у рамках здійснення в Україні фіскальної децентралізації
залишаються нерозв’язаними ряд фундаментальних проблем.
Перш за все, на чому акцентувалося раніше, абсолютне зростання
обсягу фінансових ресурсів місцевих бюджетів не є показником зростання
бюджетної автономії органів місцевого самоврядування, у тому числі
базового рівня. Ряд дослідників відмічають доволі стійку тенденцію
зростання частки міжбюджетних трансфертів у складі доходів місцевих
бюджетів (з 31,2% у 2002 р. до 59,1% у 2015 р.) та одночасне зниження
частки податкових надходжень (з 58,3% у 2002 р. до 33,4% у 2015 р).
Порівняння української ситуації з наслідками фіскальної децентралізації в
постсоціалістичних країнах ЄС засвідчує зростання частки саме власних
доходів місцевих бюджетів, а не трансфертів [16].
 Проте, варто відзначити, що ситуація дещо поліпшилася за підсумками
2016 р.: в цілому по Україні доходи місцевих бюджетів за загальним фондом
склали майже 341,4 млрд грн, у тому числі власні доходи місцевих бюджетів
за загальним фондом склали 146,65 млрд грн, або 43% від загального обсягу
доходів [10]. Тим не менш, загальний тренд змін структури доходів місцевих
бюджетів України за останні 15 років від цього практично не змінився (табл.
4.3).
Таблиця 4.3
Динаміка змін основних складових структури доходів місцевих
бюджетів України
в 2002-2016 рр.,%
Вид 2016
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2015
надходжень (розрах.)
Податкові
58,3 46,2 40,8 43,1 42,4 38,1 37,7 33,4 34,0
надходження
Неподаткові
7,3 5,5 6,3 5,6 5,5 5,6 5,3 6.8 4,7
надходження
Міжбюджетні
31,2 42,5 45,0 43,0 49,5 55,2 56,4 59,1 60,7
трансферти
Складено за [106]
Подібна динаміка, зумовлена тим, що за досліджуваний період темпи
приросту обсягів трансфертів місцевим бюджетів із державного бюджету
перевищував темпи приросту їх доходів. Незважаючи на істотне
реформування бюджетної політики, проведення бюджетної децентралізації,
упровадження законодавчих положень, дотепер існує низка проблем щодо
подальшого вдосконалення системи фінансового забезпечення місцевого
самоврядування. Вагомі джерела бюджетних надходжень мають не всі
місцеві бюджети. Місцеві податки забезпечують максимум 10 % доходів, а
основну частку становить податок на доходи фізичних осіб – ПДФО (за
2015р. – 45,6 %), більшість бюджетів територіальних громад залишаються
дотаційними. Неспроможність забезпечення достатнього обсягу надходжень
до місцевих бюджетів та необхідність збалансування їх із видатками
об’єктивно призводять до формування незначних бюджетів розвитку в
місцевих бюджетах і, як наслідок, зменшення видатків капітального
призначення. Це пов’язано з проблемою збалансованості між делегованими
повноваженнями й обсягами надходжень до місцевих бюджетів, що може
бути досягнуто при комплексному застосуванні методів вертикального й
горизонтального регулювання (вирівнювання) з використанням засобів
державного впливу (нормативно-правових, організаційних,
адміністративних) [14].
Водночас слід відмітити, що формування в місцевих бюджетах
спеціальних фондів для їх використання на витрати капітального характеру,
зокрема будівництво об’єктів комунальної власності, є невиправданим.
Особливо це стосується бюджетів територіальних громад у сільській
місцевості: з огляду на нинішні ціни на будівельні матеріали та виконання
будівельних робіт спорудження сучасного об’єкту освіти чи охорони
здоров’я для таких громад за власні доходи є абсолютно неприйнятним
рішенням. Подібні об’єкти, як свідчить практика розвинених країн, мають
будуватися за рахунок різноманітних запозичень, або державних
трансфертів. Для невеликих територіальних громад використання запозичень
як інвестиційних джерел є також достатньо проблематичним, оскільки
пов’язано із необхідністю виконання складних умов, що визначаються
центральними органами влади.
Проблемою, яка має бути розв’язана в рамках здійснення
адміністративної та фіскальної децентралізації, є чітке визначення на
законодавчому рівні джерел фінансування власних та делегованих
повноважень.
На даний час розподіл таких джерел можна здійснити умовно, оскільки
він не зафіксований ні в Бюджетному кодексі, ні в Законі України «Про
місцеве самоврядування в Україні» (табл. 4.4).
Це призводить до практично щорічних змін у джерелах фінансування
власних і делегованих повноважень у законах про державний бюджет.
 В умовах активного запровадження в Україні різних форм
децентралізації найбільший інтерес (як і найбільшу складність) викликають
перетворення на регіональному рівні. Аналіз запропонованих змін в
Конституції України свідчить, що концептуально майбутня організація
самоврядування на обласному та районному рівнях може бути змодельована
наступним чином.
Таблиця 4.4
Структура джерел фінансування власних і делегованих повноважень
Вид повноважень Перелік основних Джерела фінансування
повноважень повноважень
Делеговані Освіта, охорона Закріплені податки і
здоров’я, соціальний збори (ПДФО, 10%
захист, фізкультура і податку на прибуток з
спорт, державне підприємств, інші;),
управління базова дотація, освітня
субвенція, медична
субвенція, соціальні
трансферти
Власні Житлово-комунальне Податок на нерухомість,
господарство, місцевий податок на прибуток
розвиток, благоустрій, комунальних
планування територій, підприємств, плата за
транспортне та дорожнє землю, плата за ліцензії,
господарство, єдиний податок,
управління штрафи, плата за
комунальною надання
власністю, управління адміністративних
закладами освіти, послуг, екологічний
охорони здоров’я, податок, орендна плата,
культури, фізкультури і плата за розміщення
спорту, забезпечення реклами
здобуття повної
загальної середньої,
професійної освіти

Утворення адміністративних одиниць - регіон, район - та введення нової

інституції місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях у
вигляді виконавчого комітету створює сприятливі умови для запровадження і
розвитку самоврядування на регіональному рівні (раніше зверталась увага на
те, що подібні нововведення асоціюються з елементами політичної
децентралізації).
Фактично йдеться про часткову імплементацію моделі регіональної
децентралізації, коли створюється новий орган самоврядування (виконавчий
комітет) на регіональному рівні замість існуючих (місцевих державних
адміністрацій), і регіональні інституції спрямовані на регіональний розвиток.
Водночас ці регіональні інституції не впливають на Конституцію держави,
яка залишається унітарною, і вони мають тільки організаційні та регуляторні
функції. Франція та Польща є типовими представниками цієї моделі.
Разом із тим успіх подібної децентралізації (переважно політичного
типу) залежить від розв’язання низки ключових проблем.
1) Насамперед, йдеться про чітке трактування поняття «спільні
інтереси територіальних громад». Законодавство не дає на це відповіді, як і
не формалізує процедури їх визначення й узаконення та зміни їх змісту із
переобранням органів місцевого самоврядування обласного, районного рівня
і територіальних громад. Практика свідчить, що такі спільні для всіх
територіальних громад інтереси відсутні: можна лише припускати, що
кількість їх надзвичайно обмежена. З урахуванням того, що за обласною
радою залишаються повноваження затвердження та контролю за
регіональною програмою соціально-економічного та культурного розвитку,
доцільно визначити її (та/або стратегію регіонального розвитку) джерелом
цих самих спільних інтересів усіх територіальних громад регіону. Тоді не
виникатиме питання щодо підстав зміни чи коригування цих спільних
інтересів та процедур їх формування. Адже спільні інтереси не можуть бути
визначені «раз і назавжди»: вони змінюються з часом і залежать від багатьох
факторів, як внутрішніх, так і зовнішніх для регіону (економічних,
соціальних, екологічних, культурних, політичних тощо).
2) Повноваження обласної ради із затвердження та контролю за
регіональною програмою соціально-економічного та культурного розвитку
(очевидно мається на увазі, що розроблення такої програми покладатиметься
на виконавчий комітет, а контроль за програмою означає контроль за її
реалізацією) повинні передбачати і її фінансування з обласного бюджету
(абсурдно виглядає ситуація, коли розробляє один орган (виконавчий комітет
обласної ради), а фінансує інший з іншими повноваженнями (держава)).
Оскільки головний принцип бюджетної децентралізації передбачає
фінансування лише чітко визначених повноважень, зацікавленість обласної
ради в ефективній реалізації регіональної програми залежатиме від того, чи
будуть у бюджеті передбачені власні надходження для фінансування такої
програми. Відсутність власних надходжень в обласному бюджеті на
фінансування регіональної програми ставитиме облраду в залежність від
коштів державного бюджету та коштів, що на договірних засадах
передаватимуться їй від територіальних громад, що в умовах сьогодення
практично нереально. В такому випадку, статус обласної ради буде значно
нижчий за статус територіальної громади з власними надходженнями від
місцевих податків і зборів (не говорячи вже про місто - регіональний центр),
а відповідальність вищою – за розвиток усього регіону (фактично усіх
громад). Доцільним видається запровадження обов’язкових перерахувань за
певним критерієм (наприклад, за чисельністю жителів) частки місцевих
податків і зборів усіх без винятку громад регіону на реалізацію затверджених
регіональних програм, проектів (визначення тільки тих громад, яких
стосується конкретний регіональний проект, на який акумулюються кошти, є
не зовсім правильним, оскільки інші громади можуть мати опосередковану
вигоду від нього – ефект так званих екстерналій. За таким саме принципом
доцільно організовувати утримання об’єктів спільної власності, наявних та
тих, які виникатимуть у процесі реалізації регіональних програм.
3) Підвищенню статусу обласної ради та її виконавчого комітету
сприятиме законодавче закріплення за ними окремих повноважень, які
стосуватимуться ухвалення актів, які є обов’язковими для виконання всіма
органами місцевого самоврядування на території області (зокрема щодо
охорони довкілля, обмеження викидів, упровадження певних регіональних
стандартів, пов’язаних з використанням рекреаційних ресурсів, води тощо).
Аналогічна вимога має стосуватися і регіональних програм/стратегій
регіонального розвитку, прийнятих за спеціальною процедурою сесією
обласної ради (консенсусом чи кваліфікованою більшістю депутатів, що
представляють інтереси всіх територіальних громад регіону) і передбачати
зобов’язання територіальних громад щодо фінансової (майнової) участі в її
реалізації.
У цьому контексті доцільно повністю передати право обласним радам
самостійно визначати спрямування інвестиційних трансфертів з державного
бюджету (одночасно акумулюючи їх в один з метою уникнення
розпорошення) - належну частку коштів Державного Фонду регіонального
розвитку, субвенцій на соціально-економічний розвиток регіонів, а також
окремих міст, обумовивши їх використання (виключно на масштабні
проекти, реалізація яких спрямована на покращення надання послуг
максимальній кількості населення регіону).
4) Навряд чи доцільно залишати осторонь обласну раду від процесу
об’єднання на договірних засадах об'єктів комунальної власності, а також
коштів бюджетів окремих територіальних громад для виконання спільних
проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних
підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і
служби. Така норма залишена у проекті Закону. Потенційно її використання
територіальними громадами, по-перше, може викликати появу екстерналій
(як негативних, так і позитивних), що впливатиме на регіональний розвиток у
цілому. По-друге, спільні проекти кількох громад можуть виконуватися поза
рамками програм регіонального розвитку і в такому випадку спільне
використання коштів територіальних громад може бути менш ефективним,
ніж це було б здійснено з урахуванням регіональних інтересів. Подібну
норму доцільно обмежити лише тими спільними проектами, що не
викликають екстерналій і де буде наявною економія на масштабі для тих
громад, які здійснюють проект. Масштабні ж проекти мають бути погоджені
за певною процедурою з обласною радою.
5) Проблематичним убачається майбутнє повноцінне самоврядування
на районному рівні. З об’єднанням територіальних громад (у тому числі, у
разі об’єднання всіх громад району в одну), підвищенням їх фінансових
можливостей, перерозподільчі функції районних бюджетів значно
скорочуються. Відсутність власних надходжень у цих бюджетах (за рахунок
власних податків і зборів) унеможливить фінансування районним бюджетом
спільних інтересів територіальних громад: районним радам залишиться в
такому разі функція обслуговування територіальних громад у рамках тих
фінансів та майна, які громади добровільно погодяться об’єднати для
розв’язання своїх спільних проблем. Фактично за районними радами
залишаться повноваження, які делегуватимуться державою (за проектом
Закону – ст. 143 делегування виконавчим комітетам районних рад окремих
повноважень органів виконавчої влади) щодо надання певних публічних, у
тому числі соціальних послуг (зокрема певні види адміністративних послуг,
соціальної допомоги чи медичних послуг тощо), виконання яких
здійснюватиметься в рамках державних трансфертів, або частки державних
податків, що залишатимуться в межах адміністративного району на такі
послуги.
 Висновки
Розглядаючи феномен децентралізації як багатогранне поняття, що
відносять до процесу чи ситуації передавання (transfer) влади (повноважень)
та відповідальності щодо надання публічних (суспільних) функцій від
центрального (національного) до нижчих (субнаціонального, регіонального,
місцевого) рівнів влади чи квазі-незалежних державних установ та/або
приватного сектору, слід відзначити, що:
− децентралізація не існує поза державою, вона здійснюється самою
державою, за правилами, які встановлює сама держава; їй завжди
притаманний певний супротив, або, принаймні, небажання втрачати
контроль над владними повноваженнями та ресурсами;
− власне явище трансферту влади та ресурсів свідчить про те, що
централізацію та децентралізацію доцільно розглядати взаємопов’язаними
процесами, які складають єдиний континуум, що характеризує державно-
управлінський простір, де відбувається прийняття різноманітних публічних
рішень, отже, немає підстав протиставляти поняття
централізація/децентралізація як антоніми. Адже у будь-якій точці
означеного континууму, за винятком двох крайніх, завжди існуватиме
наявність централізованих та децентралізованих підходів до здійснення
різних сфер політики;
− здійснення децентралізації завжди повинно супроводжуватися
вимогою її детального проектування та оцінювання з точки зору її здатності
(порівняно із централізацією) досягнути більш широких цілей -
справедливості, ефективності, якості та фінансової обгрунтованості, а успіх
децентралізації безпосередньо залежить від підготовки як центральних, так і
місцевих органів влади до децентралізованого адміністрування.
Сучасна концепція децентралізації, що сформувалась у результаті
подібної трансформації, полягає в тому, що вона містить в собі не тільки
трансферт повноважень та відповідальності всередині системи органів влади,
але й розподіл повноважень та ресурсів для вироблення публічної політики
всередині суспільства. У цьому трактуванні децентралізація
концептуалізується принаймні в чотирьох типах: адміністративному,
політичному, фіскальному та економічному (ринковому).
Доцільно підкреслити, що децентралізація сама по собі немає ніякого
значення без усвідомлення того, якої форми вона набуває, які завдання
покладено на той чи інший тип децентралізації як на механізм державного
управління. Як будь-який системний та складний управлінський механізм,
децентралізація містить значний потенціал сприяння розвитку громад,
регіонів та країни в цілому.
На теоретичному рівні раціональність запровадження децентралізації
зумовлюється тим, що цей інструмент державного управління найбільш
ефективно використовувати в системах з гетерогенними уподобаннями
населення та відсутністю непередбачуваних наслідків впливу (екстерналій)
від надання публічних товарів і послуг. В іншому разі перевагу доцільно
надавати централізації. В рамках теорії фіскального федералізму доведено
нерозривне поєднання процесу деволюції з двома явищами: економією на
масштабі та побічними результатами (spillovers). Економія на масштабі
необхідна для усереднення витрат з метою їх суттєвого зменшення на
території декількох громад. У цьому випадку має бути знайдений баланс між
зниженням витрат і фактом, що надання таких послуг буде менше
відхилятися від місцевих потреб. Аналогічна проблема з’являється, коли
існують побічні результати (ефекти переливів) в рамках декількох громад у
споживанні певних публічних товарів та послуг: споживання товарів та
послуг вважається неоптимальним, і в такому випадку необхідно
знаходження спільного рішення у рамках кількох громад. Водночас
існування і розмір ефектів переливу від реалізації місцевих політик
безсумнівно залежить від географічного розміру відповідної юрисдикції.
Одним із засобів боротьби з цими переливами є збільшення розміру
юрисдикції, і таким чином привести у відповідність усі вигоди з витратами.
Проблемою при цьому може бути втрата добробуту від зниженої можливості
диференціювати локальні послуги. Таким чином, виникає компроміс між
приведенням у відповідність переливів (і витрат) і існуванням місцевої
диференціації. На практиці більшість проблем походить від низки існуючих
меж, які в основному детерміновані історично та культурно і які є
малозначущими в рамках економічної та географічної реальності.
Із розширенням трактування поняття «розвиток», впливу на нього
глобалізаційних процесів, децентралізація почала розглядатися не тільки як
шлях збереження ідентичності, але і як форма сприяння соціальному та
економічному розвитку будь-якої території – як стимул кращого формування
політики, публічних послуг та товарів для потреб населення, процес, завдяки
якому шляхом передавання повноважень та ресурсів на субнаціональні рівні
державного управління можна забезпечити економічні вигоди. Хоча існує
значна диференціація у спроможності й ресурсах, які перебувають у
розпорядженні місцевих та регіональних органів влади, глобальний тренд у
напряму деволюції надав субнаціональним органам влади право поєднання
широкого кола повноважень від мінімального рівня планування рішень до
формування та імплементації повноцінних стратегій розвитку, які
враховують серед інших факторів такі сфери, як національна економічна
політика, залучення прямих іноземних інвестицій, управління освітою та
охороною здоров’я, розвиток інфраструктури, низку проблем добробуту
тощо. Це означає, що відповідальність за генерування економічного
зростання і динамізму, як і за добробут жителів громад, перебуває сьогодні
більш, ніж коли-небудь безпосередньо в руках регіональних та місцевих
органів влади.
Основною причиною суттєвого зменшення можливостей реалізації
потенціалу прав і повноважень місцевих органів влади може стати
неадекватні рівні координації і взаємодії між регіональними та місцевими
органами влади ,з одного боку, а з центральними органами влади, - з другого.
Недостатня координація між територіальними рівнями прийняття рішень
призводить до невідповідності між ресурсами і повноваженнями, що
передаються з центрального рівня, і обов’язками, які набувають органи влади
територіальних одиниць нижчого за центральний рівень.
У зв’язку з цим, найбільш поширеною моделлю координації діяльності
органів влади й органів місцевого самоврядування в розвинених країнах
стала організація багаторівневого управління, яке розуміється як система
прийняття рішень для визначення та імплементації публічної політики, що
формується вертикальними (між різними рівнями влади, уключаючи
національний, федеральний, регіональний, місцевий) чи горизонтальними (на
одному й тому ж рівні – між міністерствами або між місцевими органами
влади) взаємовідносинами. Структури багаторівневого управління і
територіальні мережі являють собою механізм забезпечення діалогу та
взаємодії між різними суб’єктами, які складають основу досягнення
міжтериторіальної координації і у підсумку - більшої ефективності
деволюційного процесу.
При здійсненні в процесі децентралізації розподілу повноважень між
різними територіальними органами влади важливо використовувати не
тільки економічні критерії, адже причини запровадження децентралізації не є
виключно економічними і суттєво варіюють. А отже, економічний підхід має
бути доповнений іншими критеріями – управлінськими, соціальними і
політичними, що відповідає висновкам моделей фіскального федералізму
другого покоління.
Домінуюча ідея переважної більшості сучасних досліджень
децентралізації полягає в тому, що процес децентралізації повинен спиратися
на власні ресурси місцевих органів, оскільки це є більш ефективним її
напрямом, ніж децентралізація, що базується на трансфертах, які можуть
призвести то викривлення її форм.
Для характеристики децентралізації використовуються різні показники,
які відображають різні її аспекти. Разом із тим дві основні проблеми
продовжують накладати суттєві обмеження у дослідженнях децентралізації з
емпіричної точки зору.
 Перша проблема стосується вимірювання децентралізації: одиниці
виміру децентралізації мають враховувати її багатомірний характер, який
включає політичний, адміністративний та фіскальний аспекти. Друга
проблема пов’язана із складністю визначення ендогенності впливу, адже
децентралізація є одночасним проявом багатьох процесів. Аналіз існуючих
підходів науковців, міжнародних організацій до вибору індикаторів свідчить
про те, що він детермінується як існуючими базами даних, пов’язаних із
запровадженням децентралізації, так і метою, з якою здійснюється вимір того
чи іншого типу децентралізації. Серед найбільш універсальних індикаторів,
які широко використовуються дослідниками останнім часом, – Індекс
регіональних повноважень RAI, а також індекс місцевої автономії (Local
Autnomy Index).
Існує велике різноманіття емпіричних досліджень, які визначають рівень
впливу децентралізації на різні сфери суспільного життя. Низка соціальних
та економічних проблем, які при цьому вважаються найбільш актуальними,
включають зростання та розвиток, зменшення бідності та нерівності,
скорочення міжрегіональних диспропорцій у доходах, досягнення
макроекономічної стабільності та фіскальної стійкості. У цілому слід
зазначити про суттєву диференціацію висновків щодо позитивного чи
негативного впливу запровадження різних типів децентралізації. Актуальним
залишається проблема виміру впливу одночасного впровадження різних
типів та форм децентралізації.
Останнім часом активізуються спроби оцінити вплив децентралізації на
субєктивний добробут громадян (subjective well-being (SWB)). Особливість і
новизна такого підходу полягає в тому, що він базується на впливі
децентралізації, який вона справляє на індивідів, а не на діяльність
територіальних юрисдикцій. Цей підхід був обраний тому, що насамперед,
він зосереджує увагу на децентралізації як на принципі, а не намаганні
виявити її вплив у різних територіальних масштабах.
 Реформи, що уключають територіальну реорганізацію, стали практично
загальними останні десятиріччя в Європі, і, як правило, проводяться шляхом
злиття муніципалітетів чи регіоналізацію території країн. Метою цих реформ
є не стільки просування децентралізації, а пристосування місцевих та
регіональних органів влади до бюджетних та операційних обмежень, що
накладаються центральною владою. Слід відмітити, що фінансова та
економічна криза не була єдиною причиною змін, що відбуваються. Вони
відображають наміри країн у пристосуванні організації публічного
управління до умов їх розвитку. Феномен регіоналізації розвивався в Європі
за двома ключовими напрямами: економічному та політичному.
Водночас, коли економічні процеси підтримують регіоналізацію у
схожих формах в різних країнах, політичні процеси зовсім гетерогенні й
сильно залежать від існування інституцій і політичних контекстів кожної
окремої країни. У загальному вигляді регіоналізацію можна визначити як
процес, який створює можливість для незалежної дії, що має на меті розвиток
окремої території (меншої за державу але більшою за окреме поселення)
через мобілізацію її економічної структури, і, де можливо, особливостей
місцевої та регіональної ідентичності та розвитку їх потенціалу. Значна
різноманітність процесів регіоналізації і регіональних інституцій серед
європейських країн може бути зведена до таких основних типів:
адміністративна регіоналізація, регіоналізація через існуючі місцеві органи
влади, регіональна децентралізація, автономні регіони (політична
регіоналізація). Аналіз законодавства дає підстави віднести Україну до групи
країн з адміністративним типом децентралізації.
Розгляд перших наслідків здійснення децентралізації в Україні дав змогу
виокремити ключові проблеми, що потребують розв’язання. Зокрема:
− припинення подальшої деградації умов життя в сільській місцевості
можливо через об’єднання сільських громад, що економічно (і соціально) є
абсолютно виправданим кроком, насамперед навколо існуючих і потенційних
точок економічної активності. Виходячи з надзвичайно повільного їх
об’єднання доцільно стимулювати різноманітні форми їх співробітництва, що
в подальшому можуть трансформуватися в об’єднані громади. Саме у такий
спосіб бажано вирішувати проблему спроможності громади надавати певний
перелік послуг;
− позитивний вплив децентралізації на розвиток громад та держави в
цілому залежить від належного використання її типів та форм. Суттєвих
результатів можна досягнути, застосовуючи, зокрема, адміністративну
децентралізацію у формі деконцентрації. Ідеться про створення в Україні
центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП). Слід, по-перше, активно
створювати в сільській місцевості територіальні підрозділи ЦНАПів, а також
віддалені робочі місця. По-друге, актуальним є також налагодження роботи
веб-порталів електронних адміністративних послуг міністерств та інших
центральних органів виконавчої влади з одночасним розширенням
можливостей доступу до Інтернет-послуг органів місцевого самоврядування
та населення у сільській місцевості. Інакше кажучи, Уряду доцільно було б
координувати діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади й
органів місцевого самоврядування щодо надання адміністративних послуг як
у рамках ЦНАП, так і в інший спосіб;
− делеговані повноваження доцільно визначити предметом
узгодження сторін (органів виконавчої влади й органів місцевого
самоврядування), одночасно виокремивши повноваження, які не можуть
делегуватись. Формалізацією такого узгодження може стати договір між
уповноваженими органами державної виконавчої влади й органами місцевого
самоврядування, у якому визначається порядок і терміни передавання
повноважень, обсяги фінансування органів місцевого самоврядування при
здійсненні ними державних повноважень, відповідальність за несвоєчасне
передавання і нецільове використання відповідних фінансових засобів,
стандарти, які регламентують якість публічних послуг, що надаються у
рамках делегованих повноважень. Подібний підхід має певні переваги перед
іншим способом закріплення делегованих повноважень - через відповідні
законодавчі акти, оскільки є більш гнучким, може визначати строковість
повернення делегованих повноважень, або можливість переведення
делегованих повноважень до складу власних для органу місцевого
самоврядування. Потребує чіткого визначення на законодавчому рівні
джерела фінансування власних і делегованих повноважень;
− у рамках здійснення в Україні фіскальної децентралізації
залишаються нерозв’язаними низка фундаментальних проблем. Абсолютне
зростання обсягу фінансових ресурсів місцевих бюджетів не є показником
зростання бюджетної автономії органів місцевого самоврядування, у тому
числі базового рівня. Існує стійка тенденція зростання частки міжбюджетних
трансфертів у складі доходів місцевих бюджетів та одночасне зниження
частки податкових надходжень. Порівняння української ситуації з
наслідками фіскальної децентралізації в постсоціалістичних країнах ЄС
засвідчує зростання частки саме власних доходів місцевих бюджетів, а не
трансфертів;
− у рамках створення конституційних умов запровадження і розвитку
самоврядування на регіональному рівні доцільно звернути увагу на
проблеми, пов’язані із законодавчим трактуванням спільних інтересів
територіальних громад, створення власної податкової бази органів місцевого
самоврядування регіонального рівня.
 Список використаних джерел
1. Адміністративно-територіальний устрій країн Європейського
Союзу: навч.посіб./за заг. ред. Ю. В. Ковбасюка, М.К. Орлатого. - Київ:
НАДУ, 2015.- 410 с.
2. Аналітична доповідь до щорічного Послання Президента України
до Верховної Ради України «Про внутрішнє та зовнішнє становище України
в 2015 році» [Електронний ресурс] / [Горбулін В. П. та ін. ]; редкол.
Горбулін В. П., Власюк О. С. ; Нац. ін-т стратег. дослідж. — Київ : НІСД,
2015. - 679 с. - Режим доступу: http://www.dkrp.gov.ua/print/4433.
3. Бершеда Є. Децентралізація: соціально-економічні передумови
українського вибору / Є. Бершеда, С. Романюк // Голос України/ – 2016. – 27
трав.
4. Бучинська А. Й. Делеговані повноваження органів місцевого
самоврядування у свтлі законодавства України та Польщі / А.Й. Бучинська //
Публ. право - 2016. - №5 С.184-186.
5. Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця
проживання в Україні» Відом. Верхов. Ради України. -2004,- № 15 ст. 232 із
наступними змінами.
6. Глуха, Г. Я. Основні підходи щодо розрахунку рівня фіскальної
децентралізації [Електронний ресурс] / Г. Я. Глуха,О. О. Бондаренко // Вісн.
Акад. мит. служби України. Серія: Економіка. - 2011. - № 2. С. 139–144. –
Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j­pdf/vamsue_2011_2(46)__18.pdf.
7. Голвазін О. М. Вплив фінансової децентралізації на територіальний
розвиток України в умовах економічної концентрації [Електронний ресурс]. /
О.М.Голвазін // Ефективна економіка. – 2016. - №6.– Режим доступу:
http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=5049.
8. Державне управління: підручник : у 2 т. Нац. Акад. держ.упр.при
Президентові України; ред.кол.: Ю. В. Ковбасюк (голова), К. О. Ващенко
(заст .голови), Ю. П. Сурмін(заст. голови)[та ін.]. – Київ; Дніпропетровськ:
НАДУ 2012. – Т. 1. – 564 с.
 9. Єдині вимоги (Стандарт) до якості обслуговування відвідувачів
центрів надання адміністративних послуг. [Електронний ресурс]./
Міністерство економічного розвитку і торгівлі. 2017 .– Режим
доступу:me.gov.ua.
10. Звіт щодо виконання Угоди з Європейською Комісією про
фінансування Програми підтримки секторальної політики – Підтримка
регіональної політики України (Контракт на реформу сектора) від 27
листопада 2014 р. Додаток 1 «Показники ефективності виконання, що
використовуються для виплат»/Міністерство регіонального розвитку,
будівництва та житлово-комунального господарства України1 серпня 2017р.
11. Кваша Т. К. Фіскальна децентралізація: моделі її впливу на
економічний розвиток//Технологический аудит и резервы производства.
№5/5(25).2015.С.70-73.
12. Ковбас І., Боднар С. Деякі проблеми реалізації повноважень
органами місцевого самоврядування /І. Ковбас, С.Боднар // Національний
юридичний журнал: теорія і практика. Серпень 2016. С.52-55.
13. Конституція України. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр.
14. Кузькін Є. Ю. Ключові проблеми формування фіскальної
спроможності місцевих бюджетів / Є.Ю.Кузькін. Наукові праці НДФІ. 2017
№ 1 (78).- С.53-67.
15. Либман А. Эмпирические исследования факторов децентрализации:
обзор литературы/ А.Либман [Електронний ресурс.] // Проблемы
економической теории - Режим доступу:
http://www.econorus.org/repec/journl/2010-6-10-29r.pdf.
16. Лопушняк Г.С., Фіскальна децентралізація в Україні: декларації та
практична реалізація./ Г.Лопушняк, З.Лободіна, М.Ливдар //Економічні
аннали – ХХІ (2016) 161 (9-10).С.79-84.
17. Луніна І. О. Бюджетна децентралізація: цілі та напрями реформ
[Текст] / І. О. Луніна // Економіка України. — 2014. — № 11. — С. 61–75.
 18. Міністерство економічного розвитку і торгівлі [Електронний
ресурс]. – Режим доступу: http://me.gov.ua/?lang=uk-UA.
19. Пальчук В. Місцеві бюджети в умовах децентралізації
[Електронний ресурс] / В. Пальчук // Україна: події, факти, коментарі. – 2017.
– № 6. – С. 41–51. – Режим доступу:
http://nbuviap.gov.ua/images/ukraine/2017/ukr6.pdf.
20. Пешина Э. Два поколения фискального федерализма: взаимосвязь
развития /. Э.Пешина, А.Стрекалова //Финансовая аналитика: проблемы и
решения. – 2015. №18 (252) - С. 42-60.
21. Про адміністративні послуги. [Електронний ресурс].Закон України.
– Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/5203-17.
22. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо
особливостей добровільного об’єднання територіальних громад,
розташованих на територіях суміжних районів. [Електронний ресурс]:Проект
Закону. / Реєстр. № 5520 від 09.12.2016 р. 5 сесія VІІІ скликання.. – Режим
доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60681
23. Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації
влади). -[Електронний ресурс]: Проект Закону України від 15.07.2015 р.. –
Режим доступу: www.rada.gov.ua.
24. Про внесення змін у додаток до розпорядження Кабінету Міністрів
України від 16 травня 2014 р. №523. [Електронний ресурс]. Розпорядження
Кабінету Міністрів України від 31 травня 2017 р. №374-р. – Режим доступу:
http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/905-2015-%D1%80
25. Про засади державної регіональної політики. Закон України//.
Відом. Верхов. Ради України (ВВР). 2015. № 13. Ст. 90.
26. Про затвердження Типового положення про територіальні органи
міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади. [Електронний
ресурс]: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 р. № 563.–
Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/563-2011-%D0%BF.
 27. Про місцеві державні адміністрації. [Електронний ресурс]: Закон
України від 09.04.1999 № 586-XIV. – Режим доступу:
http://zakon5.rada.gov.ua/laws/card/586-14
28. Про місцеве самоврядування в Україні. Закон України//Відом.
Верхов. Ради України (ВВР), 1997, № 24, Ст.170.
29. Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування:
[Електронний ресурс]. Закон України від 15.07.1997 р. № 452/97-ВР. – Режим
доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/452/97-%D0%B2%D1%80.
30. Про центральні органи виконавчої влади. Закон України. //Відом.
Верхов. Ради України (ВВР), 2011, №38, Ст.385.
31. Реєстр адміністративних послуг, що надаються міністерствами,
іншими центральними органами виконавчої влади: [Електронний ресурс]
Мінекономрозвитку.. – Режим доступу: me.gov.ua.
32. Роман В. Поняття, переваги та характеристики децентралізації
влади/ В.Роман // Ефективність державного управління. Збірн. наук. праць -
2014. Львів. –Вип.40. -С. 73.
33. Романюк С.А. Розвиток регіонів у відкритій економіці: теорія,
політика, практика: монографія / С.А.Романюк. – Київ: НАДУ, 2013. – 408 с.
34. Романюк, С.А. Основні напрями трансформації регіональної
політики Європейського Союзу / С. А. Романюк // Экономика и управление. –
2013. – №2. – С.76-82.
35. Русін, В.М. Фінансове забезпечення реалізації власних і
делегованих повноважень органів місцевого самворядування:/ Автореф. Дис.
на… канд. екон. наук,/ Русін В.М., Тернопіль.2013. 20 с.
36. Сало Т. В. Децентралізація фінансової системи: стан та оцінка рівня
в Україні [Електронний ресурс] / Т. В. Сало // Ефективність державного
управління. — Зб.наук.праць-2013. — Вип. 35. — С. 324–330.– Режим
доступу: http://nbuv.gov.ua/j­pdf/efdu_2013_35_42.pdf.
 37. Соціально-економічне становище сільських населених пунктів
України. Державна служба статистики України. 2014, – Київ: ТОВ
Видавництво «Консультант». – 186 с.
38. Allers, M.A. & Geertsema, J.B. The effects of local government
amalgamation on public spending and service levels. Evidence from 15 years of
municipal boundary reform. COELO, working Paper 14019-EEF.-2014.
39. Amable, B. Institutional complementarity and diversity of social systems
of innovation and production.Review of International Political Economy.- 2000.
№7 рр. 645–687.
40. Aministraive Decentralization. The World Bank Group [Електронний
ресурс]. – Режим доступу: http://www1.worldbank.org/publicsector.
41. An economic approach to local government reform. / Tresor-Economics.
N 154. October 2015. рр.3- 8.
42. Armstrong, H. and Taylor, J. Regional Economics and Policy, 3rd edn.
London, 2000. Blackwell.
43. Arze del Granado, F. Martínez-Vázquez, J. and McNab, R.
Decentralized governance, expenditure composition and preferences for public
goods. Public Finance Review - 2016. (forthcoming).
44. Asatryan, Z. and Feld, L.P. Revisiting the link between growth and
federalism: A Bayesian model averaging approach.Journal of Comparative
Economics.- 2015 N 43(3).pp. 772–781.
45. Ascani, A., Crescenzi, R. and Iammarino, S.. “Regional Economic
Development: A Review.” SEARCH . -2012. Working Paper WP1/03. SEARCH-
Р.4
46. Barca F. An agenda for a reformed Cohesion Policy: a place-based
approach to meeting European Union challenges and expectations. Independent
Report at the Request of Danuta Hubner, Commissioner for Regional Policy. –
2009. – 218 p.
 47. Barca, F., McCann, P. and Rodríguez-Pose, A. the Case for Regional
Development Intervention: PlaceBased Versus Place-Neutral Approaches. Journal
of Regional Science - 2012. N 52 (1)/ pp. 134–152.
48. Bardhan, P. Decentralization of governance and development..Journal of
Economic Perspectives.- 2002.N 16(4).pp. 185-205.
49. Bartik, T.J. Labor-Demand-Side Economic Development Incentives and
Urban Opportunity. - 2016. Philadelphia: University of Pennsylvania Press.
50. Beer A., Haughton, G. and Maude, A. Developing Locally: An
International Comparison of Local and Regional Economic Development. - 2003.
Bristol, Policy Press.
51. Bikker J., Linde, D. The optimum size of local public administration.
Utrecht School of Economics. Utricht University. April 2015.
52. Blanchard, O. and Shleifer A. Federalism With and Without Political
Centralization: China Versus Russia. IMF Staff Papers, Palgrave Macmillan
Journals.- 2001 N 48(4).pp. 171–179.
53. Bossert, T. "Analysing the decentralization of health systems in
developing countries: decision space, innovation and performance.". 1998. Social
Science and Medicine № 47.
54. Brenner, N. New state spaces: Urban governance and the rescaling of
statehood. Oxford: Oxford University Press. 2004.
55. Cameron, D. PM Speech on Wellbeing, -2010. № 10. November, 25.
[Електронний ресурс]. – Режим доступу:.gov.uk.
56. Canavire-Bacarreza, G. and Martinez-Vazquez, J. Reexamining the
determinants of fiscal decentralization: what is the role of geography?.
International Center for Public Policy, Georgia State University Working Paper
1302.- 2012.
57. Centralization versus Decentralization Debate Revisited:Challenges to
Local and Regional Governance in Turkey and Europe. November 2013. Istambul.
Edited by Korel Goymen, Onur Sazak.
 58. Cerulli, G., Filippettі, А .Are decentralized regions better ruled?
Evidence using a doseresponse approach in 171 European region. Paper prepared
for the ERSA 54 th Congress Saint Petersburg, Russia 26-29 August 2014.
[Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www-
sre.wu.ac.at/ersa/ersaconfs/ersa14/e140826aFinal00367.pdf
59. Cheema, G.S., Rondinelli, D.A. From Government Decentralization to
Decentralized Governance [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
https://www.brookings.edu/wp-
content/uploads/2016/07/decentralizinggovernance_chapter.pdf
60. Clark, G. L. (: A Theory of Local Autonomy. In: Annals of the
Association of American Geographers.- 1984. N 74 (2).pp. 195-208.
61. Cohen J., B. Peterson, S. Administrative Decentralization: A New
Framework for Improved Governance,Accountability, and Performance
[Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http//pdfs.semanticscholar.org/668/8ea676.
62. Conceptualizing Decentralization and its Dimension. University
Kebangsaan Malaysia. International Business Management 10 (6): Medwell
Journal, -2016.pp. 692-701.
63. Council of Europe (CDLR), Rapport sur l’impact du traité de Lisbonne
sur la Charte européenne de l’autonomie locale, worked out by Professors Gérard
Marcou and Jean-François Akandji-Kombé, CDLR(2011)31, 14 September 2011.
64. Dafflon, B. “Les grands chantiers du fédéralisme financier Suisse:
expérience unique ou exportable?”, in M. Mignolet (ed.), De Boeck,
2005.Brussels.
65. Dafflon, B. and Perritaz, S. L'influence de la taille des communes sur
leur degré d'autonomie budgétaire : présentation d'une méthode d'analyse et
application aux communes fribourgeoises.- 2003. Working Paper No. 336, Faculté
des sciences économiques et sociales, University of Fribourg, Fribourg.
 66. Dafflon, B. and Ruegg, J., Réorganiser les communes, créer
l'agglomération, Editions Universitaires, Collection Economie et Gestion, volume
4, -2001.Fribourg. рр.15-17.
67. Dafflon, B. and Ruegg, J. “Créer l'agglomération par une logique de bas
en haut : la démarche du canton de Fribourg (Suisse)”, Revue d'Economie
Régionale et Urbaine, 2003.
68. Dafflon, B., Madies, T. Decentralization: a few principles from the
theory of fiscal federalism. June 2011. Agence Francaise de Developpement, Paris.
Notes and Documents №42.
69. Davis, K. Taking the Measure of Law: The Case of the Doing Business
Project, Law & Soc. Inquiry.- 2007. N 32 pp.1095-1096.
70. De Mello, L. Does fiscal decentralisation strengthen social capital?
Cross-country evidence and the experiences of Brazil and Indonesia. Environment
and Planning C: Government and Policy DOI 10.1007/s11002-014-9339-5..- 2011.
N 29. pp.281–296.
71. De Winter, L, and Türsan, H. eds.. Regionalist Parties in Western
Europe, London.-1998: Routledge.
72. Decentralization at a crossroads. Territorial reforms in Europe in times
of crisis / Council of European Municipalities and Regions. 2013. 68 p.
73. Decentralization indicators. The World Bank. Intergovernmental
Relation and Subnational Finance Thematic Group. June 2013. [Електронний
ресурс]. – Режим доступу:
http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resou
rces/285741-1326399585993/8366509-
1332861347588/DatabaseFisPolDecVariablesDefinition.pdf
74. Decentralization: a Sampling of Definitions. Working paper prepared in
connection with the Joint UNDP-Government of Germany evaluation of the UNDP
role in decentralization and local governance. October 1999.
75. Democratic decentralization programming handbook. USAID. June
2009. 154p.
 76. Diaz-Serrano, L. and A. Rodríguez-Pose. “Decentralisation, happiness
and the perception of institutions”, SERC Discussion Paper. -2011London: Spatial
Economics Research Centre.
77. Diefenbach, T. ”New Public Management in Public Sector
Organizations: The Dark Sides of Managerialistic ”Enlightment” Public
Administration.- 2009 N 87(4).
78. Drew, J., Kortt, M.. & Dollery, B. Did the Big Stick Work? An
Empirical Assessment of Scale Economies and the Queensland Forced
Amalgamation Program, Local Government Studies, DOI:
10.1080/03003930.2013.874341.
79. Drummond, P. and Monsoor, A. “Macroeconomic Management and the
Devolution of Fiscal Powers,” Emerging Markets, Finance & Trade 39 . -2003.pp.
63–82.
80. Dziobek, C., Mangas, C., Kufa, P.. Measuring Fiscal Decentralization –
Exploring the IMF Daatbases. IMF Working Paper. June 2011IMF.WP/11/126.
81. Dziobek, et al. “The IMF’s Government Finance Statistics Yearbook –
Maps of Government for 74 Countries,” IMF.- 2011.WP/11/127 (Washington:
International Monetary Fund).
82. Ebel, R. and Péteri, G. Intergovernmental Transfers. InR.D. Ebel and G.
Péteri (eds), The Kosovo Decentralization Briefing Book. The Open Society
Institute, Budapest. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://lgi.osi.hu/publications/2007/364/decentralisation__4_.pdf
83. Eichenberger, R. and Frey, B., “FOCJ: a Complement and Alternative to
Today's Federalism”.-2007.
84. Elazar, D., Ed. Exploring Federalism. Tuscaloosa, University of
Alabama Press. Filipetti A., Sacchi A. Decentralization and economic growth
reconsidered: The role of regional authority / Environment and Planning C:
Government and Policy 2016,Vol. 34 (8) – PP.1793-1824.
85. Enikolopov, R. and Zhuravskaya, E. Decentralization and political
institutions. Journal of Public Economics. -2007. N 91.РР. 2261–2290.
 86. EuropeAid. Supporting Decentralisation and Local Governance in Third
Countries. Tools and Methods Series: Reference Document No.2. EuropeAid,
Brussels. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
ec.europa.eu/europeaid/infopoint/publications/europeaid/138a_en.htm.
87. Ezcurra, R, Pascual, P, Fiscal decentralization and regional disparities:
evidence from several European Union countries. Environment and Planning A
2008. N 40(5)-РР. 1185–1201.
88. Faguet J-P., Poshl, C. Is decentralization good for development?
Perspectives form academics and policymakers. 2015. Edition 1st. Oxford
University Press PP.1-28.
89. Faguet, J.-P. Decentralization and Local Government Performance.
London School of Economics. FAO, ROME, 16-18 December 1997.
90. Faguet, J-P. “WHY SO MUCH CENTRALIZATION? A Model of
Primitive Centripetal Accumulation” The Suntory Centre Suntory and Toyota
International Centres for Economics and Related Disciplines London School of
Economics and Political Science Houghton Street London, June 2004.
91. Fiscal decentralization indicators for South-East Europe: report:2006-
2014 / Levitas A., Alkan A. –Skopje: Network of Associations of Local
Authorities of South-East Europe- NALAS,2016.-p.130.
92. Fiscal Federalism 2016: Making Decentralisation Work, OECD
Publishing, Paris. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http//dx.doi.org/10.1787/9789264254053-en.
93. Fiscal Federalism and Political Decentralization. Lessons from Spain,
Germany and Canada. Edited by N.Bosch, J.M. Duran. 2008. Edward Elgar
Publishing Limited, UK.
94. FITZGERALD, J. and GREEN LEIGH, N. Economic Revitalization:
Cases and Strategies for City and Suburb. 2002.Sage, Thousand Oaks, CA.
95. Fox, J. and Aranda, J. “Decentralization and Rural Development in
Mexico: Community Participation in Oaxaca’s Municipal Funds Program.” 1996.
Monograph Series 42. San Diego: Center for U.S. – Mexico Studies, University of
California at San Diego.
96. Frank, J. and Martinez-Vazquez, J. Decentralization and Infrastructure:
From Gaps to Solutions, Routledge. 2015.
97. Fredriksson, M. et.al “Conflict and Compliance in Swedish Health Care
Governance: Soft Law in the Shadow of Hierarchy” Scandinavian Political Studies
2012. N 35 (1). pp. 48-70.
98. Gauthier, I. and Vaillancourt, F., Déconcentration, délégation et
dévolution: nature, choix et mise en place, mimeo, World Bank Institute,
Washington.2002.
99. Gemmell, N., Kneller, R. and Sanz, I. Fiscal decentralization and
economic growth: Spending versus revenue decentralization.Economic Inquiry.-
2013. N 51.pp. 1915–1931.
100. Goel, R.K., Saunoris, J.W. Forms of Government Decentralization and
Institutional Quality: Evidence from a Large Sample of Nations. Asian
Development Bank Institute. ADBI Working Paper, N 562. March 2016.
101. GURR, T. R. and KING, D. S. The State and the City. London:
Macmillan.-1987.
102. Hall, P. A. and Soskice, D. Varieties of Capitalism: The Institutional
Foundations of Comparative Advantage. Oxford: Oxford University Press.2001: N
35.
103. Hall, P.A., Gingerich, D.W., Varieties of capitalism and institutional
complementarities in the political economy: An empirical analysis. Br. J. Polit. Sci.
2009. N 39, pp. 449–482.
104. Holzer, H.J. “The Role of Skills and Jobs in Transforming
Communities.” Penn IUR and Federal Reserve Bank of Philadelphia Working
Paper. 2016.
105. Hooghe, L., Marks, G. and Schakel, A. H. The Rise of Regional
Authority: A Comparative Study of 43 Democracies, London: Routledge. 2010.
 106. Hooghe, L., Marks, G., et al. "Patterns of Regional Authority." Regional
and Federal Studies . -2008. N 18 (2-3).pp. 167-181.
107. Ivanina, M. and Shah, A. How close is your government to its people?
Worldwide indicators on localization and decentralisation. In: Policy Research
Working Paper .-2012. N 6139. The World Bank.
108. Kappeler, A., and Välilä, T. Fiscal federalism and the composition of
public investment in Europe. European Journal of Political Economy(2008). N
24(3).pp. 562-570.
109. KEATING, M. Policy convergence and divergence in Scotland under
devolution, Regional Studies.2005. N39, pp. 453–464.
110. Kommuninvest (n.d.) “About us”, webpage,
http//kommuninvest.se/en/about-us-3/our-history/accessed 4 December 2016
111. Korten, D. and Alfonso, F. eds., Bureaucracy and the Poor: Closing the
Gap(Singapore:McGraw-Hill, 1981.
112. Kuhlmann, S. , Wollmann, H. Public Administration and Administrative
Reforms, An Introduction into Comparative Public Administration, Edgar Elgar
Publisher. 2014.
113. Kyriacou AP, Muinelo-Gallo L and Roca-Sagale´s O Fiscal
decentralization and regional disparities: the importance of good
governance.Papers in Regional Science.- 2015. N 94(1).pp. 89–107.
114. Ladner, A., Keuffer, N., Baldersheim H. Self-rule Index for Local
Authorities (Release 1.0) / Final report Tender N 2014CE16BAT031. European
Union 2016.
115. Lago-Peñas, S., Sacchi, A.. The Impact of Fiscal Decentralization: A
Survey Jorge Martinez-Vazquez, International Center for Public Policy (Georgia
State University) & Governance and Economics research Network (GEN) GEN
and University of Vigo Universitas Mercatorum (Italy) and GEN. 2016.
116. Lessman, C. (Regional inequality and decentralization: An empirical
analysis. Environment and Planning A.-2012. N 44(6).pp. 1363-1388.
 117. Lobao, L. M. and Kraybill, D. The emerging roles of county
governments in metropolitan and nonmetropolitan areas: findings from a national
survey.Economic Development Quarterly.-2005. N 19(3).pp. 245–259.
118. Lobao, L.M. and Adua, L. State rescaling and local governments’
austerity policies across the USA, 2001–2008.Cambridge Journal of Regions,
Economy and Society.-2011. N 4(3).pp. 419–435.
119. Lobao, L.M., Adua, L. and Hooks, G. Privatization, business attraction,
and social services across the United States: local governments’ use of market-
oriented, neoliberal policies in the post-2000 period.Social Problems.-2014. N
61(4.pp. 644–672.
120. Malinvaud, E.. “decentralization”. In: Eatwell, J., M. Milgate and P.
Newman(eds.), The New Palgrave. A Dictionary of Economics, 1998.Vol. 1: A-D.
London and Basingstoke. - P.751.
121. Marcou, G. in: Сentralization versus Decentralization Debate
Revisited:Challenges to Local and Regional Governance in Turkey and Europe.
November 2013. Istambul. Edited by Korel Goymen, Onur Sazak. 2014.
122. Marcou, G. Regionalisation, Local Self-government, and Governability
in: Сentralization versus Decentralization Debate Revisited:Challenges to Local
and Regional Governance in Turkey and Europe. November 2013. Istambul.
Edited by Korel Goymen, Onur Sazak. 2014.
123. Marks, G., Hooghe, L. and Schakel, A.H. Measuring regional
authority.Regional and Federal Studies.-2008. N 18.pp. 111–121.
124. MARKUSEN, A. Regions: The Economics and Politics of
Territory.1987. Rowman and Allenheld, Totowa, NJ.
125. Martínez-Vázquez, J, and McNab, R.M.. Fiscal Decentralization and
Economic Growth. World Development .-2003. N 31 (9).pp.1597-1616.
126. Martinez-Vazquez, J. and Timofeev, A.. "A fiscal perspective of state
rescaling." Cambridge Journal of Regions, Economy and Society.-2009. N 2.pp.
85-105.
 127. McGranahan, G., Mitlin, D., Satterthwaite, D. and Turok, I... “Africa’s
urban transition and the role of regional collaboration.” Human Settlements
Working Paper Series.- 2009. No. 5. London: International Institute for
Environment and Development.
128. McLure, C.E. The revenue assignment problem: Ends, means and
constraints.Journal of Public Budgeting Accounting and Financial Management -
1998. N 9.pp. 652–683.
129. Mello, L. de, “Europe”, chapter in: UCLG, Local government finance:
the challenges of the 21st century. Second Global Report on Decentralization and
Local Democracy, Barcelona, 2010, pp.166-168.
130. Moreno, L. The federalization of Spain, The Cass series in regional and
federal studies № 5. .2001. London, Portland, OR: F. Cass.
131. Morgan, K. Sustainable regions: governance, innovation and scale, 2004,
European Planning Studies N12, pp. 871–819.
132. MRDH official website: [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://mrdh.nl/
133. Musgrave, R. A. “Multi-Level Finance.” Ed. R. A. Musgrave. New
York: McGraw-Hill. National Constitutions website. [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://confinder.richmond.edu/: 132-33, 175-178.
134. Oates, W. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic
Literature, Vol. 37, No. 3. (Sep., 1999), pp. 1120-1149.
135. Oates, W. E. Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, New York.
-1972.
136. Oates, W. E. Toward a second-generation theory of fiscal federalism.
International Tax and Public Finance Rodden, 2005.12: РР. 349–373.
137. Oates, W. E., Fiscal decentralisation and economic development.
National Tax Journal.- 1993 N.46(2), pp. 237-243. ISSN 0028-0283.
138. OCDE, Villes, compétitivité et mondialisation, 2006.
139. OECD, Fiscal federalism 2014: Making decentralisation work. Paris:
OECD Publishing. ISBN 9789264204560.
 140. OECD, Territorial review Czech Republic, 2004, pp. 104-107.
141. OECD. 2013. Investing Together: Working Effectively Across Levels of
Government. Paris: OECD Publishing.
142. Page, E. Localism and Centralism in Europe. Oxford: Oxford University
Press. 1991.
143. Perrons. D. Globalisation and Social Change: People and Places in a
Divided World. – London: Routledge, 2004. – 376 p.
144. Peterson, G. E., and Muzzini, E. (2005). Decentralizing Basic
Infrastructure Services. In East Asia Decentralizes: Making Local Government
Work, The World Bank (ed.), Washington, DC, 209-236.
145. Pike, A. , Tomaney, J. , Coombes, M. , McCarthy, A. “Governing
uneven development: the politics of local and regional development in England”,
chap.7 in: Bellini, N. , Danson, M. , Halquier, H. (eds) Regional development
agencies: the next generation? Networking, knowledge and regional policies,
Routledge, Oxon. 2012
146. Pike, A., A. Rodríguez-Pose, and J. Tomaney. Local and Regional
Development. Abington: Routledge. 2006.
147. Polèse, M. The Wealth and Poverty of Regions: Why Cities Matter
.2009. pp.54–55.
148. Ponce-Rodríguez, R.A., Hankla, C. R., Martinez-Vazquez, J. and
Heredia-Ortiz, E. Rethinking the political economy of decentralization: how
elections and parties shape the provision of local public goods, International Center
for Public Policy Working Paper 1227, 2012. Andrew Young School, Georgia
State University.
149. Pratchett, L. Local Autonomy, Local Democracy and the “New
Localism”. In: Political Studies.-2004, N 52.pp. 358-375.
150. Qian, Y. and Roland, G. “Federalism and the Soft Budget Constraint,”
American Economic Review, 1998..December, N 88 (5), pp. 1143-62.
 151. Regulation n°1303/2013 of 17 December 2013 of the European
Parliament and the Council, in particular articles 5, 14, 15, 16 and 17, Official
Journal of the European Union, L 347, vol.56, 20 December 2013 p.320.
152. Reingewertz, Y. Do municipal amalgamations work? Evidence from
municipalities in Israel. Journal of Urban Economics.-(2012. N 72(2),pp. 240-251.
153. Riker, W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, MA:
Little Brown.1964.
154. Robinson, M. Does Decentralization Improve Equity and Efficiency in
Public Service Delivery Provision? IDS Bulletin Volume 38 N1 January 2007.
Institute of Development Studies. pp.7-32.
155. Rodden, J. Comparative federalism and decentralization: On meaning
and measurement. Comparative Politics .-2004. N 36 (4).pp. 481-500.
156. Rodrigues-Pose, A., Wilkie, C. Revamping Local and Regional
Development through Place-based Strategies. London Scchool of Economics.
September 2016.
157. Rodríguez-Pose A, Sandall R, From identity to the economy: analysing
the evolution of the decentralisation discourse Environment and Planning C:
Government and Policy.- 2008, N 26(1)pp. 54-72.
158. Rodríguez-Pose, A. The Role of the ILO in Implementing Local
Economic Development Strategies in a Globalised World: ILO. 2002.
159. Rodríguez-Pose, A. Do Institutions Matter for Regional Development?
Regional Studies, 2013. 47(7), рр.1034–1047.
160. Rodríguez-Pose, A., and Gill, N. On the “Economic Dividend” of
Devolution. Regional Studies2005. N 39 (4).pp. 37–41.
161. Rodriguez-Pose, A., Storper M. Better Rules or Stronger Communities?
On the Social Foundations of Institutional Change and Its Economic Effects.
Economic Geography 82 (1), 2006. – pp. 1-25.,
162. Rondinelli, D.. “Decentralization, Territorial Power, and the State: A
Critical Response.” Development and Change 1990. N 21, 3.pp. 491-500.
 163. Rondinelli, D. A., McCullough, J. and Johnson, R. W. “Analyzing
Decentralization Policies in Developing Countries: A Political-Economy
Framework,” Development and Change20, №. 1 (1989) pp. 57–87.
164. Rondinelli, D. A.“Sovereignty on Line: The Challenges of Transnational
Corporations and Information Technology in Asia,” in Sovereignty under
Challenge: How Governments Respond,edited by J. D. Montgomery and N. Glazer
(New Brunswick, N.J.: Transaction, 2002):pp. 345–71.
165. Rondinelli, D. and Cheema, G. “Implementing Decentralization Policies:
An Introduction,” in Decentralization and Development: Policy Implementation in
Developing Countries,edited by G. S. Cheema and D. A. Rondinelli (Beverly Hills,
Calif.:Sage, 1983.
166. Rondinelli, D.,. Nellis, J R and Cheema G. Sh. 1984. Decentralization in
Developing Countries: A Review of Recent Experience. Washington, D.C.: World
Bank.
167. Rondinelli, D.A. Assessing Decentralization Policies in Developing
Countries: The Case for Cautious Optimism. Development Policy Review.1986, №
4, рр.3-23.
168. Savy, R., Pauliat, H., Senimon, M. The Process of Decentralisation in
Europe. 2017. E-Book.
169. Schakel, A., Hooge, L., Marks, G. Final Report on Updating the
Regional Authority Index (RAI) for 43 Countries (1950-2011). Ref. Ares .2014.
1447698-06/05/2014- [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http//specifications_annex1.pdf.
170. Schakel, A., Hooge, L., Marks, G. Multilevel Governance and the State.
/ The Oxford Handbook of Transformations of the State. Oct 2014. [Електронний
ресурс]. – Режим доступу:
http://www.unc.edu/~gwmarks/assets/doc/schakel.marks.hooghe-
%20Multilevel%20governance%20and%20the%20state.pdf.
171. Scharpf, F. W., Reissert, B. Schnabel, F. Politikverflechtung, Kronberg:
Scriptor.1976,
 172. Schneider, A.. "Decentralisation:Conceptualisation and Measurement."
Studies in Comparative International Development.-2003. N 38(3).pp. 32-56.
173. Scott, A. J. 1998. Regions and the World Economy: The Coming Shape
of Global Production, Competition and Political Order. Oxford: Oxford University
Press.
174. Seabright, P. Accountability and decentralisation in government: An
incomplete contracts model. European Economic Review.-1996. N 40.pp. 61–89.
175. Seligson, M. A. Can social capital be constructed? Decentralization and
social capital formation in Latin America.Developing Cultures: Essays on Cultural
Change.-(2005.pp. 361–377.
176. SEN, A. Development as Freedom. Oxford University Press, 1999.
Oxford. p. 126.
177. Shah, A. “The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in
Developing and Emerging Market Economies”, Policy and Research .-1994.Series
23, The World Bank, Washington D.C.
178. Smoke, 2003; Rodríguez-Pose, A. Economists as geographers and
geographers as something else: On the changing conception of distance in
geography and economics. Journal of Economic Geography.-2011. N 11.pp. 347–
356.
179. Solé-Ollé, A., & Bosch, N. On the relationship between authority size
and the costs of providing local services: lessons for the design of
intergovernmental transfers in Spain. Public Finance Review.- 2005. N 33(3).pp.
343-384.
180. Steytler, N. The place and role of local government in federal systems.
Johannesburg: Konrad-Adenauer-Stiftung. 2005.
181. Storper, M. The regional world: territorial development in a global
economy. New York: The Guilford Press. 1997.
182. Storper, M. Society, community and economic development, Studies in
Comparative International Development.- 2005. N39, 4. pp. 30-57.
 183. Szarowska, I. Impact of fiscal decentralization ob economic
development in the European Union. Slezská univerzita, Obchodně podnikatelská
fakulta, Univerzitní nám. 1934/3,733 40 Karviná-2015.pp.136-147.
184. The IMF’s Government Finance Statistics Yearbook – Maps of
Government for 74 Countries.
185. Tiebout, C.. “A Pure Theory of Local Expenditures.” Journal of Political
Economy.- 1956. N 64.pp. 416-24.
186. Tomaney, J., Pike, A., Torrisi, G., Tselios, V. Decentralisation
Outcomes: a review of evidence and analysis of international Data / Centre for
Urban and Regional Development, Newcastle University and Department of
Geography and Environment, London School of Economics. Queen’s Printer and
Controller of Her Majesty’s Stationery Office, 2011.
187. Treisman, D.. "Defining and Measuring Decentralization: A Global
Perspective." Unpublished manuscript. 2002.
188. Treisman, D. The Architecture of Government: Rethinking Political
Decentralization.- 2007. N 5.-рр. 23-25.
189. Véron, R., Williams, G., Corbridge, S. and Srivastava, M. Decentralized
corruption or corrupt decentralization? Community monitoring of poverty-
alleviation schemes in Eastern India. World Development.- 2006. N 34(11):
рр.1922-1941.
190. Wade, R. The Asian debt-and-development crisis of 1997: Causes and
consequences.World Development .-1998. N 26(8).pp. 1535-1553.
191. Warner, M.E. and Zheng, L. Business incentive adoption in the
recession.Economic Development Quarterly.-2013. N 27(2)pp. 90–101.
192. Weber, M. Bureaucracy. Berkeley: University of California Press.1968.:
esp. 926-39, 956-89.
193. Weingast, B. R. The economic role of political institutions: Market-
preservingfederalism and economic development. Journal of Law, Economics, and
Organization 1995, N 11(1).pp. 1–31.
 194. Weingast, B.R. Second generation fiscal federalism: The implications of
fiscal incentives.Journal of Urban Economics.-2009. N 65.pp. 279–293.
195. What is Decentralization? [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
www.worldbank.org.
196. Williams, R. Keywords. Harper Collins, London. 1983.
197. Wolman, H. Comparing local government systems across countries:
conceptual and methodological challenges to building a field of comparative local
government studies. In: Environment and Planning C: Government and Policy
2008. № 26, рр.87-103.
 ДОДАТКИ

Додаток А
Репрезентативне віднесення відповідальності за витрати, пов’язані із
наданням публічних послуг, до різних (територіальних) рівнів влади
[177]
Повноваження Політика, Надання/ Виробництво/ Коментарі
(функція) стандарти адміністрування розподіл
та нагляд
Вирішення U U N,P Вигоди і витрати є
міжнародних/між міжнародними за
регіональних масштабом
конфліктів
Зовнішня торгівля U U,N,S P Вигоди і витрати є
міжнародними за
масштабом
Телекомунікації U,N P P Національне регулювання
не прийнятне
Фінансові U.N P P Національне регулювання
транзакції не прийнятне
Навколишнє U,N,S,L U,N,S.L N,S,L,P Екстерналії глобального,
середовище національного,
регіонального та місцевого
масштабів
Прямі іноземні N,L L P Місцева інфраструктура є
інвестиції критичною
Безпека N N N,P Вигоди і витрати
національні за масштабом
Міжнародні N N N Вигоди і витрати
справи національні за масштабом
Монетарна U,ICB ICB ICB,P Суттєва незалежність від
політика, валюта, усіх рівнів .Певна
банківська справа міжнародна роль для
розроблення загальних
правил
Внутрішньо N N P Конституційні гарантії
національна важливі для мобільності
торгівля товарів і факторів
виробництва
Імміграція U,N N N U у разі вимушеного
процесу
Трансфертні N N N Перерозподіл
систсеми
Кримінальне та N N N Верховентсво права,
цивільне національний рівень
законодавство
Промислова N N P Для убезпечення політики
політика «знищення сусіда»
Регулювання N N,S,L N,S,L,P Внутрішній єдиний ринок
Фіскальна N N,S,L N,S,L,P Можливість координації
політика
Природні ресурси N N,S,L N,S,L,P Сприяння регіональному
вирівнюванню і
внутрішній єдності ринку
Освіта, охорона N,S,L S,L S,L,P Спеціальні трансферти
здоровя,
соціальний
допомога
Автомагістралі N,S,L N,S,L S,L,P Вигоди і витрати на різні
типи доріг варіюють в
масштабі
Парки та N,S,L N,S,L N,S,L,P Вигоди і витрати на різні
рекреація типи доріг варіюють в
масштабі
Поліція S,L S,L S,L Переважно місцеві вигоди
Водопостачання, L L L,P Переважно місцеві вигоди
каналізація,
відходи, пожежна
безпека
Позначки: U- наднаціональний рівень повноважень, ICB – незалежний
центральний банк, N- державні органи влади, S – регіональний рівень влади,
L- місцеві органи влади базового рівня, P- недержавний сектор/громадянське
суспільство.
 Додаток Б.
Дослідження, пов’язані із визначенням показників децентралізації
Дослідження Характеристика показника Чисельні параметри
Arzaghi and Henderson Індекс інституціональної Ефективний федералізм (0-
(2005) децентралізації, або4) – середнє значення
ефективного федералізму, показників:
що складається з: -конституційна федеративна
-формальної структури чи унітарна структура (0 або
державної влади 4)
-політичної відповідальності-виборність місцевих
субнаціональних органіввиконавчих органів влади (0
влади або 4)
-фіскальної відповідальності-здатність центрального
субнаціональних органіврівня влади відхиляти
влади рішення територіально
нижчих органів влади (0 або
4)
-розподіл доходів (0, 2 або
4)
Brancati (2008) Рівень політичної Політична децентралізація
децентралізації: (0-5) є сумою п’яти
-характеристика виборності дихотомічних індикаторів:
влади -демократично обрана
-характеристика політики регіональна влада
-регіональна влада може
самостійно підвищувати чи
знижувати ставки власних
податків
-регіональна влада має
спільний чи виключний
контроль над освітою
-регіональна влада має
спільний чи виключний
контроль над громадським
порядком чи поліцією
-регіон повинен
покращувати конституційні
поправки

Treisman (2002) Децентралізація прийняття Децентралізація прийняття

рішень визначається як
формальні правила
розподілу політичної влади
щодо процесу прийняття
рішень
рішень (0-3) є аддитивною
оцінкою:
-автономії, при якій
конституція залишає право
за субнаціональними
органами влади виключні
можливості формулювати та
реалізовувати мінімум одну
сферу політики
-залишкових повноважень,
як конституційного права
 субнаціональних органів
влади мати виключні
повноваження на вирішення
проблеми, яка не віднесена
до певного територіального
рівня
-субнаціонального вето, що
означає конституційне
право обраної регіонами
палати блокувати прийняття
законів
Woldendorp,Keman, and Індекс автономії складається Індекс автономії (0-8) є
Budge (2000) з: аддитивною оцінкою:
-фіскальної централізації -2, якщо країна має рівень
фіскальної централізації
нижчий за 75%; 1, якщо
країна має рівень фіскальної
централізації між 75% та
90%; 0, якщо фіскальна
централізація перевищує
90%

-регіональної автономії -2, якщо регіональна

автономія формально
закладена (федеративні
держави); 1 якщо країна є
напів федеративною
системою; 0, якщо відсутні
ознаки федералізму
-автономії місцевих органів -2, якщо місцеві органи
влади влади передбачені у
конституції, їх автономія
окреслена і гарантовано
пряме її представництво; 1
якщо виконується хоча б
одна з умов; 0 в усіх інших
випадках
-централізації -2, якщо держава не є
централізованою;1 якщо
держава централізована
частково; 0, якщо держава є
високо централізованою
 Додаток В
Перелік індикаторів, які використовуються Світовим Банком для аналізу
децентралізації
Тип децентралізації Індикатор Спосіб обчислення
Фіскальна Частка доходів % суми місцевих та
субнаціональних органів регіональних доходів від
влади загальнодержавних
(зведених) доходів
Частка субнаціональних % суми місцевих та
податкових надходжень регіональних податків від
загальнодержавних
(зведених) податкових
надходжень
Частка субнаціональних % суми місцевих та
доходів від податків на регіональних доходів від
власність оподаткування власності від
загальнодержавних
надходжень від
оподаткування власності
Частка витрат % витрат місцевих та
субнаціональних органів регіональних органів влади
влади від загальнодержавних
(зведених) витрат
Частка субнаціональних % витрат на оплату праці
органів у компенсації витрат працівникам (службовцям)
на працівників (службовців), регіональних та місцевих
що фінансуються із органів влади від
бюджету загальнодержавної суми
компенсації витрат на
оплату праці працівників
(службовців), що
фінансуються із бюджету
Частка витрат % витрат місцевих та
субнаціональних органів регіональних органів влади
влади на охорону здоров’я на охорону здоров’я від
загальнодержавних витрат
на охорону здоровя
Частка витрат % витрат місцевих та
субнаціональних органів регіональних органів влади
влади на освіту на освіту від
загальнодержавних витрат
на освіту
Власні обсяги доходів % обсягів власних
субнаціональних органів надходжень місцевих та
влади як частина їх витрат регіональних органів влади
до суми їх витрат
 Податкові надходження % обсягів власних
субнаціональних органів податкових надходжень
влади як частина загальних місцевих та регіональних
витрат субнаціональних органів влади до загальних
органів влади витрат субнаціональних
органів влади
Вертикальні трансферти як % обсягів трансфертів з
частина доходів державного бюджету до
субнаціональних органів загальної суми доходів
влади місцевих та регіональних
органів влади
Політична Місцеві органи влади, 0, якщо ані представницькі,
сформовані в результаті ані виконавчі місцеві органи
виборів влади не обираються; 1-
якщо виконавчі органи
призначаються, але
представницькі обираються;
2- якщо обираються
виконавчі та представницькі
органи влади
Регіональні органи влади, 0, якщо ані представницькі,
сформовані в результаті ані виконавчі регіональні
виборів органи влади не
обираються; 1- якщо
виконавчі органи
призначаються, але
представницькі обираються;
2- якщо обираються
виконавчі та представницькі
органи влади
Загальна кількість органів кількість
влади вторинного
територіального рівня
Загальна кількість органів кількість
влади третинного
територіального рівня
 Додаток Д
Складові визначення індексу регіональних повноважень (RAI)[186]
Сфери обчислення Складові індикатори Числове значення
Індексу регіональних
повноважень (RAI)
Самоврядування Інституційна глибина 0-відсутність адміністрації із загальними
(Влада здійснюються (ступінь, до якого повноваженнями на регіональному рівні
регіональними регіональна влада 1-деконцентрована адміністратція із
органами над тими, автономна більше, ніж занально визначеними функціями
хто проживає в деконцентрована) 2-не деконцентрована, адміністрація із
певному регіоні) загальними повноваженнями, на рішення
якої мають право вето державні органи
3-не деконцентрована, із загальними
повноваженнями адміністрація, на
рішення якої не мають право вето
центральні органи влади
Масштаб політики: 0-відсутні компетенції з економічної
обмеження у різних політики, у сфері освіти, культури,
сферах політики політики добробуту
(перелік сфер 1-наявна компетенція в одній із сфер
політики, у яких політики: економічна, культурна,
регіональна влада має освітня, добробуту
власні повноваження) 2-існує компетенція мінімум у двох
вищеперерахованих сферах політики
3- існує компетенція мінімум у двох
вищеперерахованих сферах політики а
також у сферах: залишкові
повноваження, повноваження щодо
власноі системи місцевих органів влади
4- регіональна влада відповідає критерію
3 а також має повноваження в іміграціїі
наданні громадянства
Фіскальна автономія 0-центральна влада встановлює базу та
(ступінь, до якого рівень усіх регіональних податків
регіональна влада 1-регіональна влада встановлює рівень
може незалежно другорядних податків
оподатковувати 2- регіональна влада встановлює базу і
громадян на рівень другорядних податків
відповідній території) 3-регіональна влада встановлює рівень,
як мінімум, одного податку: з
персонального доходу, кор поративного,
з доданої вартості чи з продажу
4-регіональна влада встановлює базу та
рівень принаймні одного основного
податку з вищеперерахованих
Представництво 0-відсутність регіональних законодавчих
(ступінь, до якого зборів
регіон є наділеним 2-законодавчі збори обираються прямим
незалежною голосуванням
законодавчою та 3-регіональна виконавча влада
виконавчою владою) призначається центральними органами
 влади
4-дуальне призначення регіональної
виконавчої влади (центральним і
регіональним рівнем влади)
5-регіональні виконавчі органи влади
призначаються регіональними
законодавчими зборами, або обираються
безпосередньо
Прийняття законів 0-регіональна влада не призначає
(ступінь, до якого представників у законодавчу гілку
регіональне (центральної влади)
представництво 0,5- регіональна влада представляє
впливає на представників у законодавчу гілку
формування
національного
законодавство) А
Прийняття законів С 0-регіони не мають основного
представництва у законодавчій владі
(країни)
0,5- регіони не мають основного
представництва у законодавчій владі
(країни)

Прийняття законів D 0-законодавче регіональне

предствництво не має суттєвих
законодавчих повноважень
0,5- законодавче регіональне
предствництво має суттєві законодавчі
повноваження
Розподілене Контроль за 0-відсутнє постійні відносини між
управління виконанням (ступінь, центральною та регіональною владою з
до якого регіональна проблем координації політики
влада причетна до 1-існує спілкування центральних та
визначення регіональних органів влади без
національної законодавчо визначених повноважень
політики) 2 існує спілкування центральних та
регіональних органів влади із
законодавчо визначеними
повноваженнями досягати прийняття
рішень
Фіскальний контроль 0-регіональне представництво не
(ступінь до якого залучено до прийняття рішень щодо
регіональні розподілу доходів від державних
представники податків
впливають на 1-регіональна влада/регіональне
розподіл податків, що представництво залучені до прийняття
справляються на рішень з розподілу надходжень з
національному рівні) державних податків, але не мають права
вето
2-регіональна влада/регіональне
представництво мають право вето з
питань розподілу державних податків
Конституційна 0-центральна влада та/або виборці на
реформа (ступінь, до національному рівні можуть в
якого регіональне односторонньому порядку змінювати
представництво у конституцію
національному 1-законодавство, що передбачає принцип
законодавчому органі схвалення регіональним
впливає на прийняття представництвом конституційних змін
рішень, повязаних із 2-регіональна влада на законодавчій
конституційними основі має право: відстрочувати
змінами) конституційні реформи, вносити
поправки, вимагати референдуму,
вимагати другого голосування в іншій
палаті
3-право накладати вето на конституційні
зміни
 Додаток Е
Складові індексу місцевих повноважень
Самоврядні складові
Назва складової Шкала оцінок Скалярні значення шкали
характеристики та її характеристики
визначення
Інституційна глибина- 0-3 0-місцеві повноваження можна обрати з
ступінь, до якої місцевий достатньо вузького кола наперед
орган влади є формально визначеного переліку завдань
автономним і може обирати 1-місцеві повноваження можуть обиратися
завдання, над якими він з вузького, заздалегідь визначеного
буде працювати переліку завдань
2-місцеві повноваження є чітко
автнонмними і можуть обиратися з
широкого переліку заздалегідь визначених
завдань
3-місцеві повноваження можуть
виконуватися органами влади, якщо ці
повноваження не визначені для інших
рівнів влади
Масштаб політики – обсяг 0-4 Не усі; частково; повністю відповідальний
функцій (завдань), де Освіта (0-2), Соціальна допомога (0-2),
місцеві органи влади Охорона здоров’я (0-2), Використання
ефективно задіяні у землі (0-2), Громадський транспорт (0-1),
постачання послуг (через Поліція (0-1), Функції догляду(0-1),
власні фінапнсові ресурси Житлове будівництво (0-1)
та/або через власний
персонал)
Ефективна політична 0-4 Відсутня; часткова; реальні повноваження
свобода дій – ступінь, до у прийнятті рішень з питань:
якої місцеві органи влади Освіта (0-2), Соціальна допомога (0-2),
мають реальний вплив на Охорона здоров’я (0-2), Використання
здійснення певних функцій землі (0-2), Громадський транспорт (0-1),
Поліція (0-1), Функції догляду(0-1),
Житлове будівництво (0-1)
Фіскальна автономія- 0-4 0-місцеві повноваження не передбачають
ступінь, до якої місцеві визначати базу оподаткування та рівень
органи влади мають право оподаткування
вводити податки для своїх 1- повноваження встановлювати базу
мешканців оподаткування
2-повноваження встановлювати рівень
оподаткуванняодного основного податку
(персональний дохід, корпоративний,
пдаток на додану вартість, власність та
податки з продажу) з обмеженнями, що
визначають органи влади вищого рівня
3-повноваження встановлювати рівень
оподаткування одного основного податку
(персональний дохід, корпоративний,
пдаток на додану вартість, власність та
 податки з продажу) без обмежень органів
влади вищого рівня
4-повноваження встановлювати рівень
оподаткування основних податків
(персональний дохід, корпоративний,
пдаток на додану вартість, власність та
податки з продажу)
Фінансова трансфертна 0-3 0-тарнсферти з умовами використання
система -частка фінансових домінують (0-40% тарнсфертів, що
трансфертів, що не надаються без умов)
обтяжується певними 1-існування балансу між умовними та
обмеженнями у загальному трансфертами без умов (40-60%
обсязі трансфертів, що трансфертів – без умов)
надходять до місцевих 2-домінування трансфертів без умов (60-
органів влади 80%)
3-практично усі трансферти без умов (80-
100%)
Фінансова автономія – 0-3 0-власні ресурси складають менше 10%
пропорція місцевих 1-власні ресурси складають 10-25%
доходів, які надходять від 2- власні ресурси складають25-50%
власних джерел (податки, 3- власні ресурси складають понад 50%
збори, нарахування)
Автономія в позичанні – 0-3 0-відсутність повноважень на позичання
ступінь, до якої місцеві 1-позички дозволяються вищим органом
органи влади можуть брати влади
позички 2-право позичати без погоджень вищого
рівня влади, але з обмеженнями у видах
позички
3-право позичати без обмежень
Організаційна автономія – 0-4 Місцеві виконавчі та виборні системи:
ступінь, до якої місцевий
орган влади вільний 0-місцеві органи виконавчої влади
вирішувати питання щодо призначаються вищим рівнем влади
власної структури та 1-виконавчі органи обираються
виборчих систем муніципальними радами чи безпосередньо
виборцями
2-виконавчі органи обираються
населенням і муніципалітет може
вирішувати деякі питання електоранльних
систем
Персонал і місцеві структури:
Місцеві повноваження:
Наймається власний персонал 0-(0,5)
Фіксована зарплата персоналу (0-0,5)
Вибір організаційної структури (0-0,5)
Заснування власних структур та
муніципальних підприємств (0-0,5)

Значення індексу 0-28 Загальна сума змінних

самоврядування
 Складові, що визначають правила взаємодії (діалогові права)
Характеристика шкала Скалярні значення шкали
Законодавчий захист – 0-3 0-відсутність правового захисту
існування конституційного існування місцевої автономії
чи іншого правового захисту 1-конституційні статті захисту захисту
місцевої автономії самоврядування
2-місцева влада має право звертатись до
суду на захист автономії
3-інші заходи захисту місцевого
самоврядування
Адміністративний нагляд – 0-3 0-адміністративний нагляд здійснює
ненавязливий перевірку на законність рішення органів
адміністративний нагляд за самоврядування
місцевими органами влади 1-адміністративний нагляд стосується
деталей пріоритетних рахунків та витрат
2-має за мету лише гарантування
відповідності прийнятих рішень
законодавству
3-значна обмеженість адміністративного
нагляду
Центральний чи/та 0-3 0-відсутність консультування
регіональний доступ – до 1-існує формалізований механізм участі,
якої міри відбувається проте обмежений
консультування з місцевими 2-існують постійні формалізовани канали
органами влади при косультування з існуючим впливом на
формуванні політики прийняття рішень
3—існування формалізованого
представництва у вищих рівнях влади
при прийнятті рішень
Спільні правила 0-9 Сума значення усіх змінних
Місцева автономія 0-37 Сума значень змінних блоку
самоврядування та спільного правління
 Додаток З

Емпіричні дослідження впливу децентралізації на різні аспекти розвитку

[115]

Сфера дослідження Автори, період, індикатори Основні

країни результати
Економічне Filippetti Реальне зростання ВВП на Децентралізація
зростання, & одну особу податків на
макроекономічна Sacchi (середньорічний показник власність веде до
стабільність та (2016) за п’ятирічний період) більшого
фіскальна стійкість 21 країна ОЕСР зростання, коли
1970-2010 вона одночасно
супроводжується
адміністративною
та політичною
децентралізацією
Eyraud Розподіл бюджетних Загальний
& витрат/вертикальний фіскальний баланс
Lusinyan фіскальний дисбаланс покращується при
(2014) зменшенні
28 країн ОЕСР вертикального
1969-2007 дисбалансу
Presbitero Податок на власність, Податкова
et al. податкова децентралізація децентралізація
(2014) підвищує
22 країни ОЕСР фіскальну
1973-2011 дисципліну
Нерівність доходів і Sacchi Коефіцієнт Джині Вищий рівень
бідність & децентралізації в
Salotti податках
(2014) поглиблює
23 країни ОЕСР нерівність між
1971-2000 доходами
домогосподарств
Tselios Внутрішньорегіональна Фіскальна
et al. нерівність у доходах децентралізація
(2012) зменшує
102 регіони ЄС нерівність у
1995-2000 доходах фізичних
осіб
Sepúlveda Індекс людського розвитку Децентралізація
& зменшує
MartinezVazquez нерівність у
(2011) доходах, проте
56 країн призводить до
1971-2000 зростання
кількості бідних
Географічні та Kyriacou Коефіцієнт варіації Децентралізація
міжрегіональні et al. регіонального ВРП на одну сприяє
диспрпорції (2015) особу, зважений на регіональній
24 країни ОЕСР кількість населення конвергенції лише
1984-2006 при високому
рівні якості
публічного
управління
Lessmann Коефіцієнт Джині, Децентралізація
(2012) коефіцієнт варіації ВРП зменшує
56 країн з числа регіональну
розвинутих та тих, нерівність але
що розвиваються ключовим є рівень
1980-2009 економічного
розвитку
Розміри органів Martinez-Vazquez Частка зайнятих у Загальна
влади та масштаб & державному секторі чисельність
державної політики Yao зайнятих в
(2009) публічному
74 країни з числа секторі зростає з
розвинутих та тих, децентралізацією
що розвиваються (фіскальною)
Романюк Сергій Андрійович – доктор економічних наук, заслужений
економіст України, професор кафедри публічного управління та публічної
служби Національної академії державного управління при Президентові
України. Тривалий час працював на керівних посадах Міністерства
економіки України, Міністерства регіонального розвитку та будівництва
України. Один з провідних вітчизняних спеціалістів з питань регіональної
політики та регіонального розвитку, використання у цій сфері інструментів
державного управління. Має понад 50 наукових праць з даної проблематики.