•读史札记•

大权将何以总揽?

内容提要召见制度与奏折制度是维护清代皇权专制的核心制度。宣统二年（1910）底,
清廷决定仿行责任内阁制 。在制订内阁官制时，加强内阁总理大臣责任，限制召见官员资
格、缩小奏事范围是这一制度的应有之义 。不过,摄政王与众大臣们考虑到实际情况，只
能拟订暂行章程基本维持原状。但是，暂行章程毕竟只是临时政策 ，随着完全内阁的实
施，召见制度、奏折制度必将产生巨大变化，这甚至会触动皇权的根本 。由于辛亥革命爆
发，清朝灭亡,才中断了这一进程 。
关键词 召对 奏折 内阁官制 责任内阁 预备立宪
作者简介刘文华，北京师范大学历史学院博士研究生，中国第一历史档案馆编辑

清代皇权的集中与强化程度前所未有，这是众所周知的。清代皇帝亲自深度参与庶务处理，乾
隆帝就说:“乾纲独断乃本朝家法。”①皇帝亲自处理政务，在制度上需要有所凭借,最重要的就是召
见制与奏折制。
顺康以来，清帝就经常召见内外大臣。嘉庆帝曾说:“我朝革除一切秫政，首在通下情而宣上
意。每日宵衣视事，召对臣僚，周咨庶政。乃至外来道府等官亦俱准其亲诣宫门递折请训，无不随
时召对，法良意美，从无堂廉隔绝之事。”②同治时御史李宠谟也说:“我朝家法相承,无日不召见臣
工,是以重熙累洽，政事修明,允足超越万古。”③至于奏折，自乾隆朝定制以后，就成为清朝最重要
的公文，也是皇帝掌控朝政的重要 工具。
通过召对臣工与处理奏折,清朝皇帝亲裁大政，保持了对朝政的直接掌控。道咸时官员叶坤厚
称:“我朝祖训超越古初,而大端有五”，其中前两条就是“时召见”“躬阅本”（这里的“本”更多应指

① 《清高宗实录》第323卷，乾隆十三年八月辛！，《清实录》第13册，中华书局1986年版，第334页”
② 《清仁宗实录》第231卷，嘉庆十五年六月辛！，《清实录》第31册，中华书局1986年版，第108页$
③ 《御史李宏谟奏为天象示警敬请修省实政事》（同洽十一年五月初一），中国第一历史档案馆藏，军机处录副奏折,03/
5090/013$ Q丈所引档案B藏于中国第一历史档案馆，以下不再一一注8 $

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奏折）。①可见，召见制与奏折制是清代皇权施行的两大抓手。
因召见制与奏折制涉及皇权根本,很少有人敢置疑或轻议更改，因为稍有不慎，被扣上非议皇
权独断的帽子，就可能遭到严惩。但是，随着清末预备立宪的迅速推进 ，特别是宣统年间《内阁官
制》的拟制，情况发生了重大改变。借着预备立宪的“政治正确”，朝野内外对召见制与奏折制 ，有
了变革的意愿与行动 。
责任内阁的设立，是清末预备立宪新政的核心举措之一。学界对此已经有不少研究，不过重点
在于设立责任内阁过程中的政治斗争 ，内阁官制的文本内容分析，以及责任内阁（被称为“皇族内
阁”）的人员组成与其成立后的影响②;在拟定 《内阁官制》条款时，各方对召见和奏事有何认识，是
倾向于扩大阁权还是倾向于维护皇权,如何进行博弈，责任内阁成立后阁权的建立与实施会如何影
响皇权，这些问题都有待进一步厘清。本文拟充分挖掘档案，辅以时人的日记、文集及当时报刊记
载,进行细致探讨。

一、《内阁官制》的草拟与其对召见、奏事的规定

光绪三十二年（1906）清廷发布立宪上谕，从改革官制入手。袁世凯等大力鼓吹仿行责任内
阁,但因涉嫌专权而遭到众多官员的接连弹劾，慈禧太后对此也颇为关注，京城风起云涌，大有政潮
一触即发之势。③奕助、袁世凯等虽然坚持仿行内阁,但在拟制的内阁官制条款中已较为谨慎,避
免专政、妨害君权之嫌，贻人口实。最终的《内阁官制清单%中对召对事宜涉及不多,并未严格限制
内阁成员在总理大臣、副大臣之外的召对奏事权，主要是强调保证内阁总理大臣对各部行政的知情
权与参与权,对内阁之外的大臣的召见资格与奏事权等丝毫未加提及"④
不过,这还是引起一些官员的警惕。如吏部主事胡思敬就认为，关涉一部或数部变更或关涉全
体的事件，都须会同总理大臣具奏，这样，“自行具奏,自行拟旨……似此威福自专，不但开辟以来,
无此政体，恐五洲万国，亦未有若是之倒行逆施者也” o各部大臣虽能专折言事，但又会“各受总理
箝制，仰其鼻息”，这样,“孤寡”“天子”难免“芒刺在背,亦慄慄可危矣”。对于规定部臣随内阁总
理入对，胡思敬也抨击说:“内阁新设总理，摄领枢务，左右参相,且不免旅进旅退之讥，尚书追随其
后,如妇在两姑之间,总理代白数言，叩头呼万岁而出，曾何能曲达隐情。况既定诣阁入对之令,则
十一部政要，必先详具说帖禀商阁臣，阁臣意见不合,即可诘难指驳，壅遏不使上闻。纵有一二强项
之臣不受牢笼，抗疏请对，既召忌阁臣，旋或假以他事,播弄明主之前，即□□不安其位。盖随同入
对则邻于卑,自请独对则嫌其抗。”⑤如此规定下，他担心部臣不敢自抒己见，得听从总理大臣摆布,
而如果部臣奏请独对，就有与总理大臣 “立异”之嫌,使这一条文的执行困难重重。御史赵炳麟也

① 孙雄\：《T咸同光西朝诗V》乙集卷一 /叶坤厚，宣统二年刻Q。
② 彭剑：《清末宪政编查馆研X》，北京大学出版社2011年版，第145—173页；Q放等：《清末™宪史》，华丈出版社2012版,
第403—409页；李细珠：《地方督抚、™9派与清廷之间的权力博弈》，《地方督抚与清末新政》，社会科学；献出版社2012年版，第
312—334页；迟云飞：《清末预备立宪研究》，中国社会科学出版社2013年版，第380—385页；李凤凤：《清末“暂行阁制）的制定与
权力纷争》，《近代史学刊》第13辑,社会科学文献出版社2015年版，第66—85页；李学峰：《载洋与宣统政局》，花木兰文化出版社
2017年版，第112—118页；李细珠:《清末预备立宪时期的责任内阁制》，《新政、立宪与革命》，北京师范大学出版社2018年版，第
43—65 页 $
③ 参见李细珠《清末预备立宪时期的责任内阁制》，《新政、立宪与革命》，第43—65页；彭剑：《清末宪政编查馆研究》，第
160—164 页 $
④ 《奕E等呈内阁官制清单》（光绪三十二年九月十六日），军机处录副奏折，03/9284/024$
⑤ 胡思敬：《退庐全集》，沈云龙编：《近代中国史料丛刊》（45），台北，文海出版社1970年版，第1385#1394页$

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上奏称内阁官制使权归内阁流弊太多。他对奏事、入对的规定的担忧与胡思敬大致相同 ，认为:
“每部大臣虽具单衔奏事之名，其权限固已微矣”，“大臣敢自请入对者,盖亦寡矣”，由此，“内阁之
势力，非特可监督诸臣之奏事,并得监督诸臣之奏对……臣不知此次该大臣等所拟官制,置朝廷于
何地也”。①
恐怕是察觉到新内阁对皇权的威胁，慈禧太后否决了成立内阁的提议②，有关召对、奏事权之
事就此罢论"随后制定的“九年预备立宪清单”，也丝毫不敢涉及成立责任内阁。③
光绪三十四年十月，光绪皇帝、慈禧太后先后去世，溥仪登基，载洼摄政"摄政王载洼的政治权
威，与慈禧太后、光绪皇帝不可同日而语,控制朝臣的能力也不能相提并论,于是,成立责任内阁重
新进入议事日程。而且，此时立宪越发成为“政治正确”，有些相当“出格”的意见、建议也被提出
来，比如对召见制与奏折制的讨论,而且涉及其核心问题一召见范围与具奏资格。
召见范围是清代召见制度的核心问题之一 ，皇帝召见哪些官员，什么级别的官员具有召见资
格,召见是否是“独对”,有没有其他官员在场;具奏资格则是清代奏折制度的核心要素之一，哪些
官员有奏事权,哪些官员没有奏事权;这些都不仅是官员地位 、权势的象征与表现，更关系着皇帝信
息获取的范围与深度。召见、奏折制度自从乾隆年间定制以后，都很少更改，即使有官员提出意见,
也只是建议皇帝多召见中下级官员，或扩大具奏资格范围，谁也不敢反其道而行之，否则，就有壅蔽
皇帝耳目、非议皇帝独断大权的嫌疑。但是,随着预备立宪的推进，尤其是责任内阁的筹备,召见范
围、具奏资格成为必然要触及的问题。光绪末宣统初，朝野上下严厉抨击军机大臣不负责任 ,导致
政务丛O"于是,趋新者纷纷鼓吹设立须对行政事务负责任的责任内阁。然而，欲要求内阁负责
任，就必须考虑限定召见官员的范围、限制上奏官员的资格 ，并更改召见与上奏的程序。这就比光
绪三十二年的《内阁官制清单%明显更进一步"
宣统二年十月，在立宪派多次请愿与督抚连衔电请成立国会的背景下，清廷下旨设立责任内
阁,要求先拟定内阁官制。在此以前,宪政编查馆已着手内阁官制的拟制,具体由李景P、汪荣宝负
责起草。④李景P将内阁官制草拟后，汪荣宝评价说:“孟鲁（按，李景P字孟鲁）于责任精神极为
注意,故于召对及陈奏之限制规定甚详。此于我国国情颇相矛盾,去之则失统一事权之要义 ，留之
则惹起日后种种之阻力。本日提出讨议，未能解决。”⑤
李景P草拟的《内阁官制》“于责任精神极为注意”，应该是比较“激进”的,对召对和具奏的资
格限制很严,以保证内阁总理大臣能够统一行政，担负责任。这可以从汪荣宝的记载中得到印证:
“宪政馆同人以厘订官制事开会议 ，余发表意见如下：……（三）侍郎有会同尚书奏事及发部令之
权,但不副署谕旨，不列阁议……（五）巡抚有奏事之权，但须敕部议复乃行……同人多赞同余说,
惟李孟鲁对于（三）（五）两问题有异说，余亦无以难之，卒不得要领而散"”⑥为何李景P对于第三、
第五两条有异议？因为他主张严格限制向皇帝奏事之权,并不赞同侍郎、巡抚可以直接给皇帝上
奏，而是应该经过内阁总理大臣。
这一草案对召对和奏事权的限制，果然引起了朝臣的置疑与不满"如御史欧家廉就极为担忧

① 《御史赵炳麟奏为密陈新编官制流弊太多事》（光绪三十二年八月二十五日），宫中朱批奏折,04/01/02/0109/005。
② 李细珠:《清末预备立宪时期的责任内阁制》，《新政、立宪与革命》，第65页；彭剑：《清季宪政编查馆研究》，第165、166
页。
③ 上海商务印书馆编译所编篡:《大清新法令》第1卷，商务印书馆2010年版，第122—127页$
④ 韩策、崔学森整理：《汪荣宝日记》，中华书局2013年版，第158页$
⑤ 韩策、崔学森整理：《汪荣宝日记》，第166页$
⑥ 韩策、崔学森整理：《汪荣宝日记》，第216页$

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内阁专权:“自各部大臣以下不可经由总理大臣始得入奏，会同总理大臣始得进见,诸臣不得入奏、
不得进见，则耳目壅弊，一人孤立于上,群臣横行于下，则言规定奏事各权者不可从也 。”①可见，欧
家廉明确反对“经由总理大臣始得入奏，会同总理大臣始得进见 ”，反对限定各部、各官的奏事、召
见权。学部左丞乔树相深恐立宪伊始 ，办理不善，“以致大权不能统于朝廷”，也奏称:“但闻官制定
后,凡例应言事者即不得有所参劾,有所陈奏,如果确有是说 ，是奏定后虽有忠言远虑，亦无由自达
于君父之前。由是举朝忠爱之臣皆不免VV过虑，以为作事谋始只此旬月之内，正我国家政体千钧
一发之时也。”②他认为官员直接向皇帝陈奏关系国家政体与君主大权，极为重要，也明确提出
质疑"

二、政务处大臣对召见、奏事条款的意见

《内阁官制》的制定是清廷重大政治事件，须经过会议政务处的会商讨论。宣统三年年初,在
《内阁官制》及《内阁暂行办事章程%拟制后，向各政务大臣征求意见时，不少政务大臣都对召对、奏
事权事宜提出质疑"如度支部说帖称：“（《内阁官制》）惟第十条规定具奏事宜，虽为保事权之统
一，杜议论之纷歧，揆诸立宪国通例,原无不合,但目前阁制甫经组织，议会方始萌芽，执行监督之机
关尚未完备，似宜稍宽限制。凡例得奏事人员仍许其径行上奏，以广言路而达下情"如恐于宪法原
理稍有不符,则暂行章程中似不妨酌改 "”③度支部尚书载泽认为现在立宪刚开始不久，监督机制尚
不完备，应该稍宽限制。“凡例得奏事人员仍许其径行上奏”就是完全沿袭旧制，没有任何限制。
但这有悖于通行的宪法原理 ，在《内阁官制》中不宜这样明确规定 ，那就应修改暂行章程，保留“例
得奏事人员”的直接上奏权。
礼部尚书荣庆拟写说帖的宗旨是“仍以重主权为内容”④，可见其出发点是维护皇权。他认为:
“《暂行办事章程%内于内外官制未经一律施行以前,言官得奏劾国务大臣 ,于条奏国务不适用之等
语，现在改订之始，法律未备,若过于限制建言之人，恐失朝廷兼听兼观之明,可否将例许言事之人
弹劾官吏、条陈时政两事均暂仍旧制 ，但不得摭拾攻讦,淆乱是非，徒渎圣聪"”⑤荣庆的建议实际上
也是沿袭旧制，没有太大限制。
学部尚书唐景崇也不赞成过于限制官员的召对 、奏事权。在《内阁官制》中，唐景崇建议增加
主管大臣“或蒙特旨召见亦得自行入对”的条文。他解释说:“各部大臣既法定担负主管责任,则偶
有入对主管事件固在各大臣权限之内……主管大臣因主管事件或蒙特旨召见，自应准其径入对,况
各部行政稍涉重要事件均经阁议,偶奉特旨召见，其政见固不致涉纷歧也"”⑥这是要求保留国务大
臣单独召对的权力。
对于《内阁办事暂行章程》，唐景崇建议,对于自行入对，增添“其偶有不及商明亦得自行入对,
但必事后报于内阁总理大臣、协理大臣”。其理由在于:“内阁政体，大臣得入对国务者，以其担负
责任，而责任精神即具于署名制度之内……现在办事暂行章程……较之各国制度已加严重 ，自无虑
政见纷歧。似主管大臣一时或蒙特旨召见 ，偶有不及商明自行入对者 ，亦应准其入对，而事后又限

① 《御史欧家廉奏为内阁官制将届颁布请饬馆臣详慎定拟事 》（宣统三年三月十二日），军机处录副奏折,03/9301/013$
② 《学部左丞乔树棉奏为内阁官制拟请审慎规定事》（宣统三年三月二十日"，宫中朱批奏折,04/01/02/0013/006$
③ 《度支部呈酌议内阁官制说帖》（宣统三年），宫中朱批奏折,04/01/02/0014/002$
④ 谢兴尧整理：《荣庆日记》，西北大学出版社1986年版，第189页$
⑤ 《礼部尚书荣庆略举内阁官制数端浅见说帖 》（宣统三年），宫中朱批奏折,04/01/02/0014/003$
⑥ 《学部尚书唐景崇呈内阁官制说帖》（宣统三年），宫中朱批奏折,04/01/02/0014/005 、04/01/02/0014/013$

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制以报知总理大臣、协理大臣,其保持行政统一之精神固自无亏缺也。”即如果来不及，主管大臣可
以自行入对。此外，对于召对,唐景崇建议增加“不关国务蒙特旨召见或例应召见人员暨御前大
臣”字句。理由是:“中国数千余年均以勤见臣下为美德 ，我朝独对之制尤具深意。现在一切旧制
尚未改革,本条小注如八旗都统等官以其 职守不负国务责任自应许其入对，此外一切官吏如于国务
无关，奉特旨召见或例应召见者,仍应准其入对，按之现在情事,惟较合宜。”这是不赞成过于限制
召见官员的范围，如果不涉及国务,所有例应召见官员或奉特旨召见的 ，都仍旧可以被召见"对于
专折奏事一款，唐景崇建议酌加修改:“关于国务陈奏事件除依内阁官制规定外 ,凡按照向例准其
专折奏事者，其条陈国务仍得专折具奏，但此项条陈经御览后统即发交内阁分别采取以杜纷歧。其
内外官制未经一律施行以前，言官奏劾国务大臣者仍照旧例办理。”理由是:“办事暂行章程尚系试
办，中国历代治法，均以疏通言路为第一要政，至我朝言路尤无壅塞。此草案原文，条陈国务折件先
送内阁，自系为杜政治纷更起见，但骤加限制，易滋疑虑,拟仍本原文意义立想，凡有条陈国务者，准
其径达宸聪,但此项条陈仍由皇上批交内阁备核，则臣下之意见既得发舒,九重之天听不虞壅蔽,而
于政治之统一仍无妨碍也。”①唐景崇之意,原先有奏事权的官员 ，仍然允许奏陈国务，只不过皇帝
阅看后需要将奏折发交内阁 。言官则仍照旧可以直接向皇帝奏劾国务大臣，不加限制。
陆军部大臣荫昌对召对、奏事之权亦极表关注。对《内阁官制》有关召对的规定，荫昌建议,由
国务大臣带领入对一语,拟改“入对后当报告内阁总理大臣”，理由是：

立宪国君主于国务不负责任，而大臣负其责任，故谓国务大臣 ，此为内阁之原则。操国务
者定行政之方针，每虑不负国务责任之人奏陈国务，扰乱方针，故不欲君主单行召见阁臣以外
之人谈论国务，此为内阁之事实。然东西国内阁官制虽有大臣担负责任之明文，尚无君主召见
臣工之限制……若以神圣不可侵犯之美名，而拘束君主之身体耳目，恐政见无人发表，大权将
何以总揽，此按之我国事实或有窒碍难行者。我朝召见臣工，向例天颜咫尺，非他人所得窥听'
若例应召见人员非阁臣带领不得入对 ，君上关于国务将囿于阁臣之政策，并无参考之谟猷,
《宪法大纲》大权操自君上之语，将同虚设，似非启发圣明之道。且阁臣均为君上亲信默契之
员，简在帝心，何虑阁臣以外之员淆乱圣听，若君上不以内阁之方针为然 ，阁臣既失信用，惟有
辞职之一途，断难箝制君上耳目，不令扩张见闻也。兹拟改为“例应召见人员于国务有所陈述
者，入对后报告内阁总理大臣”，则阁臣自可接洽矣。②

可见,荫昌的意见非常尖锐而激烈，他对召见对于君权的意义有着深刻透彻的认识。他对于以
成立责任内阁的理由限制皇帝召见官员的范围非常不满，质问如果限制皇帝召见官员，“大权将何
以总揽”？按其意见，召见制度基本不必更改 ，无须国务大臣带领入对，只是要求召见官员如果陈
述国务，入对后将相关情况报告给总理大臣而已 。对《内阁官制》有关奏事的规定,荫昌认为不能
过于限制具奏官员的范围，“现在国会未开，一切宪政尚未大定，特例奏事之规似宜稍宽其范围,不
必以日制为限”。③
荫昌对《内阁办事暂行章程%中有关召对的规定亦建议有所修正。如由内阁总理大臣或协理
大臣带领入对一条，拟改“入对后当报告内阁总理大臣、协理大臣或主管各该部大臣”。他认为:

① 《学部尚书唐景崇呈内阁办事暂行章程说帖》（宣统三年），宫中朱批奏折,04/01/02/0014/006$
② 《陆军部议内阁官制草案并按语修正案》（宣统朝），宪政编查馆档案,09/01/03/0040/032$
③ 《陆军部议内阁官制草案并按语修正案》（宣统朝），宪政编查馆档案,09/01/03/0040/032$

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“例应召见人员无庸阁臣带领,其理由已详内阁官制草案第九条修正案。盖君上召见臣工,借以觇
知时务，识拔人才,非必尽谈国事之得失，人才亦不必因政党而显达，且奏对何事，非臣下所得预知,
似无庸阁臣侍侧以重天威之尊严。惟于国务既有所陈述，则事后报告阁臣，俾期接洽,自无扰乱行
政方针之虑。”这仍然是要求对官员召对延袭旧制，只是如有必要（对国务有所陈述），应在事后报
告总理大臣。对于督抚大吏入对，荫昌建议加上“入对后当报告内阁总理大臣、协理大臣或主管各
该部大臣”。他认为:“封疆大吏统辖文武，管理军民各政，其所奏对不尽关于内阁担负之国务，且
督抚地位未定，就中国事实而论,其体制当如各部大臣……非向例得蒙召见之人员可同日而语也。
抑有进者，黜陟大臣之权操自君上,阁臣均为君上默契深信之员，简在帝心，若除阁臣以外,君上不
得与大臣讨论政治，将舍阁臣并无识拔之人才、属意之大员,内外要政将虞隔膜。当兹政党内阁未
成之时，大权操自君上，未便将国柄委诸十数阁臣之手。必时时召见封疆大吏，熟知督抚贤能、民间
疾苦，庶内阁更易尚有后起之贤……督抚与各部大臣视同一律，商明总协理大臣均得自请入对。惟
为保持行政方针，关于国务有所陈述，事后令报告总协理及主管各诸部大臣,自可接洽矣。”①荫昌
强调不仅不能限制皇帝召见督抚等封疆大吏,还要建议皇帝要经常召见督抚大臣，只是依旧要求如
有必要，应在事后将陈述国务的情况报告总协理大臣及各部大臣。
以上度支、礼、学等各部尚书的意见,都是考虑中国传统及现实政治状况,要求暂时放宽对官员
召对、奏事的限制。陆军部大臣荫昌的意见则更为传统，他认为召对制度不应改变 ，只不过为符合
责任内阁制的要求，被召对官员应当在对国务有所陈述后将相关情况告知内阁总理大臣而已。
当时的报界对此事也颇有记载: “新内阁官制各部院说帖颇有主张反对者 ,其反对之点以召见
不能独对及上奏须经由内阁两层为最注意，现在此项说帖已进呈监国，尚不知上意如何。”②也有舆
论对各部说帖要求放宽奏事权一事不以为然 ，因为“其所争之点在保存奏事权，此事关系甚大,盖
不经阁议而率行上奏，则行政机关何能统一 ，何人能负责任”。③
对于召见、奏事权一事，朝野争讼纷纭,质疑者主要是站在维护君主大权的角度,反对过于限制
被召见官员的范围及召见须由内阁成员带领，也反对过度限制官员具奏权及官员具奏须经过内阁
总理大臣，着重防止内阁总理大臣权力过大，危及君权。

三、责任内阁成立后召见、奏事的变更

宣统三年四月初十,清廷最终颁布《内阁官制》和《内阁办事暂行章程%。在立宪深入人心的背
景下，作为国家根本行政法规的《内阁官制》对于责任精神还是颇为注重 ，对于召见，内阁总理大臣
可以随时入对，各部大臣入对时 ，总理大臣也可以在场,但各部大臣也可以请旨自行入对 。对于奏
事，除了军务由陆军、海军大臣自行具奏外，保证了内阁各部上奏都需经过总理大臣。而原先例应
召见或例应奏事人员不能自行入见或上奏，都得由国务大臣带领入对或代递，但是，并没有规定都
必须由内阁总理大臣带领入对或代递。此外，还都开了个豁口，那就是“其蒙特旨召见及法令有特
别规定者不在此限” “其法令有特别规定者不在此限”。④不过，总的来说,《内阁官制》对官员的召
对、奏事已经颇有限制了。但是，作为暂时行政规定的 《内阁办事暂行章程》则主要是延续旧制,又

① 《陆军部议内阁办事暂行章程修正案》（宣统朝），宪政编查馆档案,09/01/03/0040/030。
② 《云雾中之新内阁筑室道防三年不成》，《申报》，1911年4月24日，第1张第5版$
③ 《新内阁迟迟发表之八面观，议与能得其真相者》，《申报》，1911年4月27日，第1张第6版$
④ 《内阁官制清单》（宣统三年），宫中朱批奏折,04/01/13/0436/042$

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稍加限制。对于召见，颇注重保护内阁总理大臣的会同入对、带领入对权，但皇帝身边的近臣及军
务诸臣等都不在此限,而且还有奉特旨召见或法令有特别规定的作为例外"而各省督抚大吏请安、
请训或奉特旨召见,总理大臣也不应在场"（但是督抚们请安、请训时何尝不会谈及国务?）对于奏
事,则凡例应奏事人员的上奏权基本没有限制,即使是内阁各组成衙门中,各部的寻常例奏事件也
是由各部大臣径行向皇帝上奏,只是需要在上奏后抄稿咨送内阁备案查核 。①总之，关于召见、奏
事,《内阁官制》吸收了西方宪政惯例，着眼长远;《内阁办事暂行章程%则考虑清代政治实际，折衷
现实;但两者之间的鸿沟，显而易见"当然,制度如此规定，还得看各衙门如何执行。
在颁布《内阁官制》的同时，责任内阁（暂行内阁）成立，按照《内阁官制》的规定,内阁总理大
臣须保持行政统一,各部事件就不能事无巨细直接奏报给皇帝 。四月十二日，陆军部发文询问内
阁:“查本部应行循例具奏事件及关于陆军行政一切应行具奏事件是否暂行照常具奏 ，贵总理大
臣、协理大臣是否一律会衔？如循例事件无须会衔，即由本部自行具奏……相应咨呈贵大臣谨请查
照迅赐示复，以凭遵办。”②按照《内阁办事暂行章程》规定,某部重要事件须会同内阁总理大臣、协
理大臣具奏，只有寻常例奏事件可由该部径自上奏，但也得在上奏后咨送内阁查核。这就需要先由
内阁主持划分“重要事件及寻常例奏事件”。③陆军部询问之时,相关事宜尚未启动 。之后，责任内
阁发文着手与各部划分重要、寻常、应奏、不应奏事件。
民政部在接到责任内阁的来文后，咨复内阁,只概略区分了重要事项和寻常事项，其中重要事
项包括:“一为各项法令章程，例如民治司之关于自治等事 ，警政司之关于警察等事,疆理司之关于
户籍等事，事属创办,应随时具奏请旨者;一为任用人员、预算经费等事，或属于君上大权，或关系国
家财政，例如机要科主管之请补官缺、会计科主管之请拨专款，虽系遵照奏定专章，亦应随时具奏请
旨者;一为遵奉特旨交办等事，例如宪政筹备处之办理奏报成绩,统计处之办理各项统计，均有一定
期限，应随时具奏请旨者是也”；“其属于重要者应由本部会同内阁具奏”。可见，民政部有关自治、
警政、户籍等的法律章程,官员任用、经费预算，及特旨交办事件，都须与内阁会商。民政部文并没
有指明有哪些不应奏事项，这有它设立时间短的原因 ：“查各衙门应奏、不应奏事件向以则例及历
办成案为据,本部设立仅及数年，一切主管事宜概系随时拟具规章，奏明办理。”更重要的是，因为
“具奏权限关系内阁制度者甚大 ”，民政部有所顾虑，怕越权，又把皮球踢回给内阁：“各衙门应奏、
不应奏事项款目虽或不同,而标准须有一定办法,庶不纷歧，应请于各衙门开单送齐后统筹规定,提
出阁议，以期划一而重责成 。”④
法部则迅速拟定了本部重要、寻常、应奏、毋庸具奏各项事件咨呈给责任内阁核办，其中“本部
重要事件应行会阁具奏”的包括:“一请简各省提法使"一请简本部丞参。一请简京师审检各厅丞
长。一请简大理院刑科民科推丞。一请简各省高等审检两厅丞长"一各省高等丞长试署期满请旨
实授。一考试京外第一次法官。一考验京外第二次法官。一审判厅员缺之添设裁并"一各项法律
之变更。一各项章程规制（应送法制院复核者届时送核，应请旨交资政院议决者先期会阁奏交 ）。”
可见,请简内外重要的与法部有关的官员及有关法律章程的制定变更等事宜，法部都须与内阁商
议。法部“本部毋庸具奏事件”则包括：

① 《宪政编查馆大臣奕E等呈拟内阁办事暂行章程清单》（宣统三年四月初六），军机处录副奏折,03/9301/043$
② 《陆军部为办事暂行章程尚未宣布亟待规定遵行请迅赐示覆以凭遵办事致内阁大臣咨呈 》（宣统三年四月十二日），军机
处录副奏折,03/7485/208 $
③ 《宪政编查馆大臣奕E等呈拟内阁办事暂行章程清单》（宣统三年四月初六），军机处录副奏折,03/9301/043$
④ 《民政部为汇核本部具奏事件事给内阁咨文》（宣统三年五月二十七日），民政部档案,21/0308/0139.

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&忧支释寃 2019年第4期

一、庭丁职务章程。
一、京畿及各直省申报起限展限、开参疏防、赃赎银，人犯到配起解,及一切由部咨结并例
应外结报部存案之件。
一、各省咨送囚犯口粮，递解军流口粮、棉衣、药饵等项。
一、各级审判厅建筑报销。
一、各省监犯病故（原注：向系年终汇奏,似可删除 ）。
一、汇报正法盗犯。
一、恭逢恩诏查办交所习艺徒犯向俱咨复 。
一、司法经费。①

由此可知,法部将向来是年终汇奏的“各省监犯病故”一事拟定不再具奏。宣统二年宪政编查
馆拟定的各省循例事件改咨各部清单中规定，各省审判厅的建筑报销咨部后，由法部相应汇奏或专
奏,还拟定各省“汇报正法监犯”改奏为咨（但摄政王仍朱圈要求专奏 ）②，这两类事件法部都拟定
为毋庸具奏。另外，在施行财政预算决算制度的情况下，如秋审费用之类的司法经费也不再专门
具奏。
由以上民政部、法部的档案可以看出，两部的重要事务，如人事变更、财政预算、法律章程的拟
定等,在上奏前都须与内阁会商。以内阁的强势地位，很可能会获得相应事务的主导权 。此外，法
部拟具奏事项已有所缩小。如果完全内阁成立,则各部向皇帝具奏的事件应该会大大压缩。奏事
如此，召对应该也会呈现同样的趋势。一方面是内阁总理参与决定各部重要事务，另一方面是各部
具奏事项的减少,此消彼长之下，阁权增长、君权空置，恐怕是必然的趋势。
有朝臣就对此提出质疑,御史温肃上奏称:“议者则谓立宪国除内阁与议院外，不得有奏事之
权，恐其言庞而挠大计也。然此制惟阁臣负完全责任方能行之，阁臣负完全责任，则每事不必请旨 ,
诏谕不必铃章。揆之现势,谓能行之乎？不能行之,而自去其耳目，此揽权者之利非国之利也。”③
可见，温肃对这种限制官员奏事权、“自去耳目”而有利于权臣的态势非常担忧。
辛亥革命爆发后，清廷不得不请袁世凯出山担任内阁总理大臣。袁世凯要求清廷给予完全的
内阁权力，清廷只得答应。袁世凯要求除国务大臣之外，其余官员的入对、奏事暂行停止，称“现在
完全内阁业经组织，各项制度尚未规定，除各衙门办事仍暂照旧外，所有与立宪制度抵触事项拟请
暂行一律停止”。对于召见，“除照《内阁官制》召见国务大臣外，其余召见官员均暂停止。俟定有
章制再行照章办理。总理大臣不必每日入对，遇有事件奉召入对，并得随时自请入对。”除了国务
大臣外，皇帝已经没有召见其他官员的权力。对于奏事,“除照内阁官制得由内阁国务大臣具奏
外,其余各衙门应奏事件均暂停止，所有从前应行请旨事件均咨行内阁核办，其必应具奏者暂由阁
代递，凡无须必请上裁事件均以阁令行之。各部例行及属于大臣专行事件毋须上奏 。”此外,“向由
奏事处传旨事件均暂停止,内外折照题本旧例均递至内阁,由内阁拟旨进呈 ，再请铃章”。④除了内
阁国务大臣外,其他各衙门不能再上奏,而各部例行应奏事件,以及各国务大臣专行事件都停止上
奏,其他各衙门必须上奏的奏折也由内阁代递。

① 《承政厅各项具奏事件清册》（无朝年），刑法部档案,16/02/001/000001/0065.
② 《9政编查馆大臣de等呈酌拟各省循例具奏事件改咨各衙门分别汇奏专奏清单 》（宣统二年九月十西）），军机处录副
奏折,03/9298/010。
③ 《御史温肃为敬陈摄政王初政美德事奏折 》（宣统三年八月初九），宫中朱批奏折,04/01/01/1114/026。
④ 以上皆见军机处上谕档，宣统三年十月初二，第4条。

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 刘文华/大权将何以总揽?

可见，在袁世凯内阁完全按照《内阁官制》实施的情况下,清帝已基本丧失了处理政务的权力。
御史欧家廉就称:“以组织内阁,停止奏事入对，撤销值日，人心愈疑，以为实权既去，空文亦亡，朝
廷自此替矣。”①显然，欧家廉认为，停止官员具奏及召对标志着清廷丧失了朝政掌控权 "当然，袁
世凯内阁时期的情形只是辛亥革命爆发后、皇权式微的极端情况"

召见制度与奏折制度是维护清代皇权专制的核心制度,皇帝单独召见内外重要官员，接受内外
官员的直接奏报,让皇帝得以垄断上行重要政务信息，拥有信息上的绝对优势，以保证皇帝对朝政
的掌控"宣统二年年底、三年年初，清廷决定仿行责任内阁制，在制订内阁官制时，加强内阁总理大
臣责任，缩小召见、奏事官员范围是这一制度的应有之义 。不过，摄政王与众大臣们考虑到具体情
形，拟订了暂行章程,基本维持原状。暂行内阁成立后，各部院奏事已有所更改"辛亥革命爆发后,
袁世凯内阁成立，要求完全内阁权力，停止了除国务大臣之外官员的入对、奏事。这虽然是革命爆
发后、皇权式微的极端情况，但是，按照预备立宪进程，暂行内阁毕竟只是权宜之计，数年之后，完全
内阁就应成立，那时内阁就应全面承担起统一行政的职责"统一行政,必须加大内阁对于例行国务
事件的处理权力,切实负起责任。彼时的召见、奏折制度应该就是介于暂行内阁与袁世凯内阁之
间，召见资格、奏事权被进一步限制，召见时常有内阁成员陪同 ，奏事一般需由国务大臣代奏 。此时
阁权的扩大与皇权的受限 ，成为必然"总之，随着清末新政的迅速推进，尤其是预备立宪的快速展
开,责任内阁成立、阁权建立之后，召见制度、奏折制度都会产生巨大变化 ，甚至触动了皇权的根本。

（责任编辑：胡永恒）

①《御史欧家廉奏为忧国心切不避 VW狂妄直陈仍以醇亲王摄政等事奏折》（宣统三年十一月初一），军机处录副奏折,03/
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