III Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng pháp luật và một số

giải pháp hoàn thiện hoạt động xây dựng pháp luật
3.1 Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động xây dựng pháp luật
Xây dựng pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước, cá nhân có
thẩm quyền thực hiện theo trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật (VBQPPL) theo quy định. Theo đó, sản phẩm của quá
trình xây dựng pháp luật là các VBQPPL, tạo lập hệ thống VBQPPL điều
chỉnh tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Khi nói đến chất lượng xây
dựng pháp luật cần nói đến các tiêu chí đánh giá chất lượng xây dựng pháp
luật được quy định tại Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành VBQPPL năm
2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14-5-2016 của Chính phủ quy định
chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm
2015. Đó là các tiêu chí về tính hợp pháp, hợp lý, tính khả thi, dân chủ, minh
bạch và kỹ thuật xây dựng pháp luật. Để bảo đảm chất lượng xây dựng pháp
luật cần có các yếu tố sau đây:

3.1.1 Yếu tố chính trị

Trong xây dựng pháp luật, yếu tố chính trị thể hiện ở sự ổn định bền
vững của thể chế chính trị và môi trường chính trị đã tạo điều kiện thuận lợi
cho hoạt động quản lý xã hội của Nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng; tạo
niềm tin của các cán bộ, công chức, viên chức, đảng viên và người dân đối
với Đảng, Nhà nước, từ đó quán triệt, tin tưởng và nghiêm chỉnh thực hiện
các chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước. Bên
cạnh đó, bảo đảm mọi quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng đối với
chiến lược xây dựng pháp luật, xây dựng pháp luật cho từng lĩnh vực phải
được đề ra kịp thời, phù hợp yêu cầu khách quan, đáp ứng đòi hỏi từ thực
tiễn quản lý của Nhà nước, bởi đây là cơ sở để Nhà nước thể chế hóa thành
các quy định pháp luật. Mặt khác, Đảng ta luôn nhận thức sâu sắc sự cần
thiết xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, toàn diện, là cơ sở
xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh đòi hỏi toàn Đảng, toàn
dân chung tay tham gia góp ý kiến, kiểm tra, giám sát hoạt động của Nhà
nước trong công tác xây dựng pháp luật.
Về ý thức chính trị thể hiện ở việc các cơ quan nhà nước, cá nhân có
thẩm quyền xây dựng quy phạm pháp luật phải quán triệt, thấm nhuần nhiệm
vụ chính trị của mình, các cấp, các ngành lãnh đạo, chỉ đạo thường xuyên,
sâu sát từng giai đoạn trong quy trình xây dựng pháp luật. Qua đó sẽ giúp
cho hoạt động xây dựng pháp luật đạt chất lượng, hiệu quả cao, góp phần tạo
niềm tin, tạo ý thức, trách nhiệm chính trị của các chủ thể khác trong quá
trình xây dựng pháp luật. Về sự ảnh hưởng của dân chủ XHCN trong hoạt
động xây dựng pháp luật. Khi xã hội có nền dân chủ rộng rãi, người dân
được tiếp cận thông tin đa dạng, nhiều chiều, công khai, chủ động tham gia
góp ý kiến trong các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp luật; đồng thời,
các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền xây dựng pháp luật phải lắng
nghe, tiếp thu ý kiến, phản hồi ý kiến của người dân công khai minh bạch;
trường hợp tiếp thu ý kiến thì cụ thể ý kiến về nội dung gì, nếu không tiếp
thu thì phải giải trình rõ tại sao không tiếp thu. Qua đó, một mặt bảo đảm
quyền dân chủ của người dân trong xây dựng pháp luật, mặt khác, những ý
kiến góp ý từ người dân, từ cộng đồng sẽ giúp các cơ quan nhà nước, cá
nhân có thẩm quyền xây dựng VBQPPL bảo đảm đáp ứng yêu cầu từ thực
tiễn, phản ảnh được ý chí, nguyện vọng của Nhân dân.

3.1.2 Yếu tố pháp luật.

Ở mỗi giai đoạn lịch sử nhất định, yếu tố pháp luật được hiểu là tổng
thể các yếu tố tạo nên đời sống pháp luật của mỗi quốc gia, đó là hệ thống
pháp luật, các quan hệ pháp luật, ý thức pháp luật, văn hóa pháp luật, v.v..
Trong xây dựng pháp luật, sự ảnh hưởng của yếu tố pháp luật đến chất lượng
xây dựng pháp luật thể hiện ở các khía cạnh sau:

- Hệ thống các quy định của pháp luật về xây dựng pháp luật, như các
quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, trách nhiệm của người đứng đầu
cơ quan nhà nước, trách nhiệm cá nhân có thẩm quyền xây dựng và ban
hành VBQPPL. Ngoài ra, các quy định pháp luật ghi nhận, bảo đảm các
quyền tham gia xây dựng pháp luật của các cơ quan, tổ chức và người dân.
Ở Việt Nam, hoạt động xây dựng pháp luật phải căn cứ các quy định tại
Hiến pháp năm 2013, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và các văn bản
hướng dẫn thi hành. Trường hợp các văn bản đó quy định khoa học, lôgíc,
chặt chẽ, hợp lý sẽ làm cho quy trình xây dựng pháp luật được bảo đảm, các
quy phạm pháp luật ra đời có tính khả thi, hợp hiến, hợp pháp..., ngược lại sẽ
ảnh hưởng tới chất lượng xây dựng pháp luật.

- Sự ảnh hưởng của văn hóa pháp luật đối với xây dựng pháp luật thể
hiện thông qua hành vi pháp luật, sự tuân thủ pháp luật của từng chủ thể có
thẩm quyền trong quá trình xây dựng pháp luật, đó là sự nghiêm chỉnh thực
hiện đúng, đủ, kịp thời các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây
dựng và ban hành VBQPPL. Bên cạnh đó, các yếu tố cổ hủ lạc hậu, sự tồn
tại tư tưởng thờ ơ hoặc coi thường pháp luật ở một số nơi, một số người sẽ
có tác động tiêu cực tới hoạt động xây dựng pháp luật trong giai đoạn hiện
nay. Ngoài ra, ý thức, niềm tin của người dân đối với pháp luật, đối với hoạt
động của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền cũng có ảnh hưởng
quan trọng đối với hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và chất lượng
xây dựng pháp luật nói riêng.

3.1.3 Yếu tố nguồn nhân lực (yếu tố con người).

Nguồn nhân lực trong xây dựng pháp luật là các chủ thể tham gia vào
quá trình xây dựng pháp luật, gồm: các cán bộ, công chức làm việc trong các
cơ quan có thẩm quyền và các cá nhân có thẩm quyền xây dựng và ban hành
VBQPPL theo quy định. Ngoài ra, các cá nhân là những đại biểu Quốc hội,
đại biểu HĐND, các chuyên gia trong từng lĩnh vực và người dân tham gia
vào hoạt động xây dựng pháp luật ở từng giai đoạn nhất định. Để bảo đảm
chất lượng xây dựng pháp luật, các chủ thể trên phải đáp ứng các yêu cầu về
số lượng, trình độ chuyên môn nghiệp vụ đối với từng giai đoạn của quy
trình xây dựng pháp luật, như yêu cầu về biên chế và vị trí việc làm được
duyệt, về trình độ chuyên môn nghiệp vụ, về tính chuyên nghiệp, mẫn cán và
phẩm chất đạo đức nghề nghiệp của mỗi chủ thể v.v..

3.1.4 Các yếu tố chi phí lợi ích và cơ sở vật chất.

Trong mọi hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước đều cần
có kinh phí và cơ sở vật chất để tổ chức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ,
các yếu tố này ảnh hưởng lớn tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động của từng cơ
quan. Đối với xây dựng pháp luật, yếu tố kinh phí và cơ sở vật chất có tác
động lớn tới chất lượng xây dựng pháp luật của các cơ quan nhà nước, cá
nhân có thẩm quyền bởi nếu kinh phí, cơ sở vật chất không đủ, không phù
hợp thì các chủ thể có thẩm quyền khó có thể bảo đảm tiến độ triển khai
nhiệm vụ, cũng như các cơ quan, tổ chức và người dân khó có thể thực hiện
quyền tham gia xây dựng pháp luật theo quy định.
3.2 Một số giải pháp hoàn thiện hoạt động xây dựng pháp luật
3.2.1 Một số hạn chế trong hoạt động xây dựng pháp luật
Nhìn chung trong những năm qua nước ta cơ bản đã quán triệt và
nghiêm túc thực hiện các quy định về xây dựng pháp luật, qua đó đã thiết lập
hệ thống pháp luật điều chỉnh và đáp ứng kịp thời những đòi hỏi từ thực tiễn
phát triển đất nước. Tuy nhiên vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế trong thực tiễn
xây dựng pháp luật.
Quá trình đổi mới quy trình lập pháp còn chậm, việc tuân thủ các bước
chưa nghiêm. Công đoạn phân tích chính sách, đánh giá tác động trước khi
xây dựng dự thảo luật có trường hợp chưa được thực hiện kỹ lưỡng dẫn đến
nội dung của một số dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội so
với văn bản luật, pháp lệnh khi được thông qua có sự thay đổi nhiều. Việc
gửi dự án đến cơ quan thẩm tra còn nhiều trường hợp chưa bảo đảm thời
gian trình theo luật định; việc tổ chức thực hiện lấy ý kiến và sử dụng các
chuyên gia, nhà khoa học còn gặp khó khăn.

Tính thống nhất của hệ thống pháp luật chưa cao, còn tồn tại những văn
bản có những quy định mâu thuẫn, chồng chéo. Các văn bản pháp luật chưa
tạo thành một chỉnh thể thống nhất với những nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt
mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Vì vậy, khi có quy định liên quan
đến chức năng của nhiều ngành, mỗi ngành lại có những cách hiểu khác
nhau, dẫn đến tình trạng cùng một vấn đề chính sách nhưng lại có nhiều văn
bản hướng dẫn khác nhau, làm giảm tính minh bạch, khiến cho chính sách
pháp luật trở nên phức tạp, khó hiểu, khó áp dụng, chậm đi vào cuộc sống.
Còn đa dạng về hình thức, phạm vi điều chỉnh rộng. Thực tế cho thấy,
các văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta thường được xây dựng theo
hướng có phạm vi, đối tượng điều chỉnh rộng. Điều này có ảnh hưởng không
tốt tới tính cụ thể, tính khả thi của pháp luật do phải ban hành nhiều văn bản
dưới luật và khó sửa đổi, bổ sung để theo kịp sự thay đổi của đời sống xã
hội. Hạn chế này đặt ra yêu cầu cần phải có sự thay đổi về xây dựng chính
sách pháp luật trong thời gian tới.
Tính ổn định chưa cao. Chính sách pháp luật không ổn định chủ yếu do
năng lực của đội ngũ công chức xây dựng chính sách. Nguyên nhân từ sự e
ngại, né tránh với những vấn đề mới, chỉ chấp nhận những vấn đề đã chín
muồi, có sự đồng thuận cao, thiếu vắng tầm nhìn và quan điểm chiến lược
cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế - xã hội cụ thể và của cả hệ thống pháp
luật. Nhiều văn bản pháp luật thời gian áp dụng rất ngắn, thậm chí mới ban
hành đã phải tạm hoãn thực hiện hoặc phải sửa đổi, bổ sung. Pháp luật
thường xuyên thay đổi sẽ tác động xấu đến sự ổn định của các quan hệ xã
hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế.
Chính sách pháp luật có tính quy phạm thấp. Bản chất của quy phạm
pháp luật là để xác định mô hình hành vi, xác định những quy tắc xử sự cụ
thể mà chủ thể chính sách phải thực hiện. Nhưng trên thực tế, có những văn
bản chứa đựng những quy định mang tính tuyên ngôn hơn là quy phạm
chính sách pháp luật.

Việc xây dựng pháp luật chưa thực sự gắn kết với tổ chức thi hành pháp
luật, làm giảm hiệu lực pháp luật...
 3.2.2 Một số giải pháp hoàn thiện hoạt động xây dựng pháp luật
Một là, cần xác định “bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong xây dựng
pháp luật” là một nguyên tắc quyết định, nguyên tắc này đòi hỏi trong quá
trình xây dựng và ban hành VBQPPL các chủ thể tham gia phải quán triệt và
nghiên cứu quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng để bảo đảm thể chế
hóa đúng, đủ, kịp thời thành quy định pháp luật.

Hai là, trong quá trình xây dựng, ban hành chính sách pháp luật cần
phải được nghiên cứu, chuẩn bị kỹ lưỡng với những luận cứ, chứng cứ đầy
đủ, khách quan cho từng phương án chính sách, tuân thủ quy trình, bảo đảm
sự tham gia của các nhà khoa học, các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính
trị - xã hội và tầng lớp nhân dân, bảo đảm tính công khai, khách quan, đồng
thời phát huy được trí tuệ củ Ba là, bên cạnh việc nâng cao chất lượng xây
dựng chính sách pháp luật, phải có sự gắn kết với việc xây dựng hệ thống
các công cụ quản lý khác để tạo sự đồng bộ. Ví dụ, việc triển khai thực hiện
cải cách tư pháp chậm, nhất là về tổ chức các cơ quan tư pháp theo khu vực,
một phần là do chưa có sự nghiên cứu đồng bộ với đổi mới tổ chức chính
quyền địa phương các cấp.

Bốn là, về mục tiêu, định hướng của chính sách xây dựng, hoàn thiện hệ
thống pháp luật, cần có sự thay đổi theo hướng đồng bộ, toàn diện hơn để
phù hợp với chủ trương phát triển “bền vững”, “tăng trưởng xanh” dựa trên
ba trụ cột là kinh tế - xã hội - môi trường. Để xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN của dân, do dân, vì dân thì chính sách hệ thống pháp luật nước
ta không chỉ “ưu tiên” đẩy mạnh việc ban hành văn bản pháp luật về lĩnh
vực tổ chức bộ máy nhà nước và kinh tế, mà cần tăng cường số lượng, chất
lượng chính sách pháp luật về các lĩnh vực khác của đời sống xã hội như an
sinh xã hội, an ninh trật tự và môi trường, ứng phó giảm thiểu biến đổi khí
hậu.

Năm là, về chương trình xây dựng pháp luật, trước mắt cần nhanh
chóng và tập trung vào những văn bản chính sách pháp luật có nội dung, vấn
đề liên quan đến thi hành Hiến pháp năm 2013; đồng thời xác định nguyên
tắc chỉ đưa vào chương trình những văn bản chính sách pháp luật thật sự cần
thiết với đời sống xã hội và được chuẩn bị kỹ lưỡng về mọi mặt. Trong đó,
phải thực hiện nghiêm túc việc thẩm định báo cáo đánh giá tác động của văn
bản chính sách pháp luật cũng như về nguồn lực tài chính.
 Sáu là, về cách thức xây dựng văn bản chính sách pháp luật, cần có sự
thay đổi về tư duy trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật theo hướng thu hẹp phạm vi, đối tượng điều chỉnh. Điều này không chỉ
bảo đảm tính cụ thể, chuyên sâu mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho việc sửa
đổi, bổ sung nhằm đáp ứng sự thay đổi của các quan hệ xã hội.