Тема 11: Бюджетна система

Задача №1
20 червня 2023 р. на пленарному засіданні сесії Харківської районної ради було прийнято
рішення про спрямування коштів у обсязі 175 тис. грн із резервного фонду районного
бюджету на оздоровлення дітей-сиріт, що мешкають у районі, а також на фінансування
реконструкції будівлі, що постраждала від артобстрілів. Окрім того, було прийнято
рішення про формування фонду забезпечення розвитку інфраструктури району за рахунок
економії коштів загального фонду бюджету.
Надайте правову оцінку рішенням Харківської районної ради щодо правомірності
використання коштів резервного фонду і створення фонду забезпечення розвитку
інфраструктури району
Правова оцінка рішення Харківської районної ради вимагає звернення до законодавства та
правових норм, що регулюють використання бюджетних коштів в Україні.
1. **Використання коштів резервного фонду:**
- Відповідно до законодавства, резервний фонд може використовуватися для подолання
наслідків надзвичайних ситуацій, у тому числі для відновлення об'єктів, що постраждали
від артобстрілів чи інших катастроф.
- Спрямування коштів на оздоровлення дітей-сиріт також може відповідати
гуманітарним потребам та соціальним завданням.
2. **Формування фонду забезпечення розвитку інфраструктури:**
- Формування фонду забезпечення розвитку інфраструктури є допустимим за умови, що
це відповідає стратегічним цілям розвитку району та не порушує законодавства.
Загальна правомірність цих рішень буде залежати від того, чи дотримано процедури та
вимоги бюджетного законодавства, чи були враховані громадські інтереси, і чи відповідає
використання коштів визначеним бюджетним цілям
1. Поняття та принципи бюджетної системи України
Бюджетна система України – це сукупність Державного бюджету та місцевих бюджетів,
побудована з урахуванням економічних відносин, державного та адміністративно-
територіальних устроїв і врегульована певними нормами права.
Визначення структури бюджетної системи України встановлюєть-ся ст. 5 Бюджетного
кодексу. Бюджетна система України складається з Державного бюджету та місцевих
бюджетів. Місцевими бюджетами визначаються бюджет Автономної Республіки Крим,
обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого
самоврядування визначаються бюджети територіальних громад сіл, їх об‘єднань, селищ, а
також міст, включаючи їх райони. Відповідно до адміністративно-територіального поділу
країни зараз нараховується 24 обласних бюджети і майже 11049 бюджетів міст, районів у
містах, сіл і селищ. Щодо бюджетів міст Києва та Севастополя, то вони складаються та
затверджуються окремо. За допомогою місцевих бюджетів щорічно перерозподіляється
близько 15 % валового внутрішнього продукту і в них акумулюється майже 35 %
бюджетних ресурсів. Місцеві бюджети виконують особливу роль у кожній унітарній
країні тому, що вони є фінансовою основою місцевого самоврядування. За рахунок коштів
місцевих бюджетів фінансуються найбільш значні заходи держави в галузі освіти,
охорони здоров’я, соціального захисту тощо, тобто всі ті витрати, які торкаються інтересів
громадян. За доходами та витратами, які встановлюються у місцевих бюджетах, вони
значно відрізняються. За статистичними даними Міністерства фінансів України, за січень-
квітень 2006 року рівень доходів бюджету на одного мешканця у Тернопільській області
складав 108 грн, у Херсонській – 138,7 грн, у Черкаській – 167,2 грн, у Сумській – 167,4
грн, уПолтавській – 211,9 грн, у Харківській – 218,7 грн, в АР Крим – 229 грн, у Київській
– 904,6 грн (максимальний показник). Коливання між максимальним та мінімальним
показниками доходів складає понад 8 разів. З інформації Міністерства фінансів можна
зробити висновок, що співвідношення доходів та видатків місцевих бюджетів у
середньому по Україні складає 0,63 %, тобто на сьогодні в державі склалась абсурдна
ситуація, коли жоден із регіонів не в змозі існувати за рахунок лише власної доходної
бази. Отже, бюджетна система України сьогодні недостатнім чином відповідає потребам
регіонального розвитку. Надмірна централізація фінансових потоків призводить до того,
що органи місцевого самоврядування не мають можливості реалізовувати повною мірою
свої повноваження без залучення додаткових трансфертів із держбюджету. Нині
потребують удосконалення принципи здійснення місцевого бюджетного процесу. Аналіз
наукової літератури з питань бюджетної системи та принципів її побудови свідчить про
різноманіття думок з приводу цього питання. Тривалий час поняття «бюджетна система»
розглядалось разом із поняттям «бюджетний устрій». Визначення цих категорій,
принципів їх побудови були дискусійними питаннями серед науковців. Прийняття
Бюджетного кодексу внесло зміни до теорії розробки вказаних понять. У цьому документі
поняття «бюджетний устрій» відсутнє. У процесі обговорення кодексу ці поняття
розглядалися як тотожні. Необхідність визначення принципів будь-якого суспільного
явища пов’язана зі встановленням основних елементів даного явища, які складають
фундамент його будови. У перекладі з латинського «принцип» (principium) означає
основу, начало; у філософському тлумаченні розглядається як основне положення,
передумова. Стаття 95 Конституції України встановлює, що бюджетна система України
будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства
між громадянами і територіальними громадами. Бюджетний кодекс України (ст. 7)
встановлює принципи, на яких будується сучасна бюджетна система:
1) принцип єдності бюджетної системи – єдність бюджетної системи України
забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним
регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку
виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності;
2) принцип збалансованості – полягає в тому, що повноваження на здійснення витрат
бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний
період (ст. 95 КУ);
3) принцип самостійності – Державний бюджет України та місцеві бюджети є
самостійними. Держава коштами Державного бюджету не несе відповідальності за
бюджетні зобов’язання органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого
самоврядування. Органи влади АР Крим та органи місцевого самоврядування коштами
відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне одного, а
також за бюджетні зобов’язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується
закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної
влади, органів влади АР Крим та органів місцевого самоврядування на визначення
напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної
Ради АР Крим та відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати та
затверджувати відповідні бюджети;
4) принцип повноти – до складу бюджетів підлягають включенню всі надходження до
бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових
актів органів державної влади, органів влади АР Крим, органів місцевого самоврядування;
5) принцип обґрунтованості – бюджет формується на реалістичних макропоказниках
економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету і
витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил;
6) принцип ефективності – при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного
процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального
обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні
визначеного бюджетом обсягу коштів;
7) принцип субсидіарності – розподіл видів видатків між державним бюджетом та
місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен бути заснований на
потребі у максимально ефективному зближенні безпосереднього споживача із наданням
йому гарантованих державою послуг; 8) принцип цільового використання бюджетних
коштів – бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними
призначеннями;
9) принцип справедливості і неупередженості – бюджетна система України будується на
засадах справедливого та неупередженого розподілу суспільного багатства між
громадянами і територіальними громадами (ст. 95 КУ);
10) принцип публічності та прозорості – Державний бюджет країни та місцеві бюджети
затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно
Верховною Радою України, Верховною Радою АР Крим та відповідними радами.
Інформація про бюджет публікується в офіційних урядових виданнях та ЗМІ;
11) принцип відповідальності учасників бюджетного процесу – кожен учасник
бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії
бюджетного процесу. Впровадження цього принципу потребує подальшої розробки
законодавства з контрольних відносин у бюджетному процесі. Таким чином, принципи
бюджетної системи України складають підставу для створення бюджетно-правових норм,
що встановлюються Бюджетним кодексом та іншими нормативно-правовими актами, та
реалізуються через виконання бюджетного законодавства.
2. Державний бюджет України
Бюджетний кодекс України містить розділ ІІ «Державний бюджет України», який
відкривається ст. 29 «Склад доходів Державного бюджету України», що є не зовсім
логічним, оскільки важко зрозуміти, як можна аналізувати доходи та видатки Державного
бюджету України, не визначивши, що таке державний бюджет. Показово, що і в ст. 2
«Визначення основних термінів» поняття «державного бюджету» не міститься, хоча і
місцеві бюджети, і бюджети місцевого самоврядування визначені досить детально.
Правда, у ст. 2 подається поняття «закону про Державний бюджет України», але
державний бюджет і законодавчий акт, на підставі якого він існує, — зовсім різні поняття.
Доходами Державного бюджету України є сукупність безповоротних надходжень,
справляння яких передбачено чинним законодавством України, які використовуються для
фінансування виконання державних функцій. При визначенні складу доходів Державного
бюджету України у ст. 295 Бюджетного кодексу використовується логіка «від зворотного»
— це всі доходи, що отримуються згідно з податковим законодавством тощо, за винятком
надходжень до місцевих бюджетів. Перелік останніх визначено такими статтями
Бюджетного кодексу: ст. 64 «Склад доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого
самоврядування та враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів», ст. 66
«Склад доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних та районних бюджетів,
які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів», ст. 69 «Доходи
місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних
трансфертів». Слушним здається ще одне зауваження. Статтями 14 та 15 Закону України
«Про систему оподаткування» закріплено вичерпний перелік загальнодержавних та
місцевих податків та зборів, які і становлять податкові надходження до відповідних
бюджетів. Але таке їх розподілення на дві групи здійснене за принципом компетенції
органу, що вводить відповідний платіж на певній території (держави чи територіальної
громади). При цьому багато загальнодержавних податків та зборів надходить до місцевих
бюджетів. Тому при визначенні напрямку надходження коштів від податку чи збору
доцільніше орієнтуватися на законодавчий акт, яким закріплено правовий механізм
справляння окремого податку чи збору, або на бюджетну класифікацію. Видатки
Державного бюджету України систематизують бюджетні призначення на конкретні цілі,
що передбачені законом про Державний бюджет на відповідний рік. Видатки Державного
бюджету на здійснення повноважень держави визначаються шляхом встановлення
бюджетних призначень головним розпорядникам коштів. Згідно з бюджетною
класифікацією видатки Державного бюджету можуть розподілятись за функціональними,
економічними, відомчими, програмними ознаками. Деталізований перелік видатків, що
здійснюються з Державного бюджету України, встановлено ст. 87 Бюджетного кодексу.
Державний бюджет України має містити пояснення всіх видатків, за винятком тих, що
пов’язані з державною таємницею (таємних видатків), які займають особливе місце серед
видатків Держаного бюджету; таємні видатки передбачені на діяльність органів державної
влади і в інтересах національної безпеки включаються до Державного бюджету України
без деталізації. Контроль за проведенням таємних видатків здійснюється Рахунковою
палатою та Міністерством фінансів України у порядку, визначеному Верховною Радою
України. Звіти про проведені таємні видатки розглядаються Комітетом Верховної Ради
України з питань бюджету, Комітетом Верховної Ради України з питань законодавчого
забезпечення правоохоронної діяльності, Комітетом Верховної Ради України з питань
боротьби з організованою злочинністю і корупцією, Комітетом Верховної Ради України з
питань національної безпеки і оборони. Окремі звіти про проведені таємні видатки
розглядаються Верховною Радою України на закритому засіданні.
3.Місцеві бюджети
Визначення поняття місцевих бюджетів міститься у ст. 2 Бюджетного кодексу. До
місцевих бюджетів належать бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні
бюджети, бюджети органів у містах та бюджети місцевого самоврядування (статті 2, 5).
Місцеві бюджети можуть складатись із загального та спеціального фонду, розподіл на які
в разі необхідності визначається законом про Державний бюджет України. До складу
видатків загального фонду місцевого бюджету входить резервний фонд, кошти з якого
виділяються на підставі рішення місцевих державних адміністрацій, виконавчими
органами місцевого самоврядування. До спеціального фонду місцевого бюджету входить
бюджет розвитку, деталізація надходжень та витрат якого здійснюється у ст. 71
Бюджетного кодексу. Всі надходження, визначені Бюджетним кодексом та іншими
бюджетними законами, підлягають включенню до відповідних бюджетів. Облік
надходжень за межами бюджетів, утворення позабюджетних фондів забороняється (ст. 13
Бюджетного кодексу). Місцеві бюджети включають всі надходження та витрати на
виконання повноважень органів влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних
адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Вони становлять єдиний баланс
відповідного місцевого бюджету, при цьому забороняється планувати та здійснювати
видатки, закріплені виключно за Державним бюджетом України (ст. 82 Бюджетного
кодексу), а також здійснювати їх протягом бюджетного періоду. Склад доходів, що
закріплюється за місцевими бюджетами та бюджетами місцевого самоврядування,
закріплюється статтями 64, 66, 69 Бюджетного кодексу. Вони групуються у двох
частинах: доходи, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, та
доходи, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. На базі цих
надходжень і формуються підстави фінансування делегованих та власних повноважень.
Згідно зі ст. 63 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня
1997 р. доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом
джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків,
заборів та інших обов’язкових платежів. Доходи зараховуються до місцевих бюджетів,
відповідно до порядку, визначеному законами. У дохідній частині місцевого бюджету
окремо виділяються доходи, необхідні для виконання власних повноважень, і доходи,
необхідні для забезпечення виконання делегованих законом повноважень органів
виконавчої влади. Статтею 64 Бюджетного кодексу визначено вичерпний перелік податків
і зборів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування. За рахунок цих
надходжень формується бюджет делегованих повноважень, тобто це ті ресурси, що
виділяє держава на виконання функцій та завдань держави на місцях. Саме тому вони
формуються за рахунок загальнодержавних податків та зборів, інших надходжень,
справляння яких регулюється виключно законами (спеціальні податкові закони, Кодекс
про адміністративні правопорушення, тощо). Стаття 66 Бюджетного кодексу є певним
відображенням загальних засад, що врегульовані ст. 64, але якщо останньою визначалися
доходи бюджетів місцевого самоврядування (фактично базових бюджетів бюджетної
системи України), то в цій статті закріплено склад доходів інших типів місцевих
бюджетів, що спрямовуються на формування бюджетних коштів за рахунок
загальнодержавних платежів. Згідно з частинами 6, 7 ст. 63 Закону України «Про місцеве
самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. кошти Державного бюджету, що
передаються у вигляді дотацій, субвенцій, розподіляються обласними радами між
районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для
формування дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів,
визначених законом, а також використовуються для фінансування з обласного бюджету
спільних проектів територіальних громад. Кошти обласних бюджетів, передані державою
у вигляді дотацій, субвенцій, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються
районними радами між місцевими бюджетами у розмірах, необхідних для формування
дохідних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів, визначених законом,
використовуються для фінансування з районного бюджету спільних проектів
територіальних громад. Згідно з ч. 2 ст. 63 Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні» доходи місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їх створення)
формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськими
радами. Відповідно до ч. 2 ст. 64 Закону районні у містах ради та їх виконавчі органи
самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають
напрямки їх використання. Видатки місцевих бюджетів, маючи загальні засади
регулювання, диференціюються залежно від типу місцевого бюджету. При цьому слід
виходити з певної кореспонденції норм Бюджетного кодексу України та норм Закону
України «Про місцеве самоврядування в Україні» при регулюванні подібних відносин.
Але робити це необхідно дуже уважно, бо можна натрапити на деякі протиріччя. Так,
наприклад, Бюджетним Кодексом визначені окремо «місцеві бюджети» та «бюджети
місцевого самоврядування» (ст. 2 Кодексу), тоді як статтею 1 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. вони закріплюються як синоніми,
коли визначається «бюджет місцевого самоврядування (місцевий бюджет)». Видатки
місцевих бюджетів згідно з ч. 7 ст. 64 поділяються на дві частини: а) видатки, пов’язані з
виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. Вони
визначаються функціями держави та передаються на місця для виконання з відповідною
деталізацією (статті 88–90 Бюджетного кодексу). Ці видатки враховуються при визначенні
обсягів міжбюджетних трансфертів, регулюються державою, яка і забезпечує їх виконання
відповідними ресурсами; б) видатки, пов’язані з виконанням власних повноважень
місцевого самоврядування (ст. 91 Бюджетного кодексу), які спрямовуються на реалізацію
повноважень місцевих органів та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних
трансфертів. Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення (ст. 2
Кодексу), встановлені рішенням про місцевий бюджет на певні цілі. Джерелом здійснення
цих видатків є кошти місцевих бюджетів та міжбюджетні трансферти з Державного
бюджету України. Згідно з ч. 2 ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні» сільські, селищні, міські, районні в містах ради та їх виконавчі органи
самостійно розпоряджаються коштами відповідних місцевих бюджетів, визначають
напрями їх використання. У видатковій частині місцевих бюджетів окремо
передбачаються видатки поточного бюджету (спрямовуються на фінансування установ і
закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань, і не належать до бюджету
розвитку) та видатки бюджету розвитку (спрямовуються на реалізацію програм соціально-
економічного розвитку відповідної території, пов’язаних із здійсненням інвестиційної та
інноваційної діяльності, фінансування субвенцій та інших видатків, пов’язаних з
розширенням відтворення) — ст. 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні». Статтею 67 цього Закону передбачаються фінансування витрат, пов’язаних зі
здійсненням органами місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади
та виконання рішень органів державної влади. Повноваження органів виконавчої влади,
надані законом, фінансуються державою в повному обсязі для їх здійснення органами
місцевого самоврядування. Кошти для цього передбачаються щорічно в Законі України
про Державний бюджет України. Рішення органів державної влади, які призводять до
додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково супроводжуються
передачею їм фінансових ресурсів. Їх витрати, що виникли внаслідок рішень органів
державної влади, які не були попередньо забезпечені відповідними фінансовими
ресурсами, компенсуються державою. Поняття бюджету розвитку визначено у ст. 1
Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як доходи і видатки місцевого
бюджету, які утворюються і використовуються для реалізації програм соціально-
економічного розвитку зміцнення матеріально-фінансової бази. Статтею 71 Кодексу
визначені складові доходів та витрат бюджету розвитку. Доходи бюджету розвитку
формуються за рахунок частини податкових надходжень, коштів, залучених від
розміщення місцевих позик, трансфертів з інших бюджетів (ч. 5 ст. 63 Закону України
«Про місцеве самоврядування в Україні»). Стаття 72 Бюджетного кодексу є певним
продовженням ст. 2 (де визначене поняття дефіциту бюджету) та ст. 14 (де закріплюються
засади дефіциту бюджетів взагалі). Бюджети Автономної Республіки Крим та міські
бюджети приймаються виключно відносно дефіциту бюджету розвитку, тобто
перевищення видатків відповідних бюджетів над їх доходами, які утворюються та
використовуються для реалізації програм соціально-економічного розвитку зміцнення
матеріальнофінансової бази (ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в
Україні» від 21 травня 1997 р.). Цією нормою фактично закріплено заборону щодо
дефіциту при затвердженні поточного бюджету. Таким чином, фінансування
обов’язкових, життєво необхідних витрат для територіальних громад здійснюються
обов’язково (поточний бюджет). Дефіцит же поширюється виключно на витрати щодо
розширеного відтворювання. Запозичення як шлях покриття дефіциту Автономної
Республіки Крим, міських бюджетів деталізується у статтях 73, 74 Бюджетного кодексу.