BÀI 2

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, THU – CHI NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC
2.1. Tổng quan về ngân sách nhà nước

2.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài
chính được huy động cho nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó, nhằm
bảo đảm thực hiện chức năng của nhà nước do hiến pháp quy định. Đó là
nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia.
Ngân sách nhà nước là tiềm lực tài chính, là sức mạnh về mặt tài chính của
nhà nước. Quản lý và điều hành ngân sách nhà nước có tác động chi phối trực
tiếp đến các hoạt động khác trong nền kinh tế.

Theo Luật Ngân sách của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam ban hành ngày 25/06/2015 thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các
khoản thu, chi của nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng
thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm
bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

Ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính cơ bản để hình thành, phân
phối, sử dụng có kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước, để mở rộng sản
xuất và thỏa mãn các nhu cầu ngày càng tăng của xã hội. Nó là công cụ tài
chính để nhà nước phân phối thu nhập quốc dân, thực hiện chương trình phát
triển kinh tế xã hội, sử dụng hợp lý các tài nguyên trong các ngành sản xuất
xã hội.

Ngân sách nhà nước thuộc sở hữu của nhà nước, mang tính giai cấp,
phụ thuộc bản chất nhà nước.

1
 Ngân sách nhà nước là một thể thống nhất, trong đó có phân cấp giữa
ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (ngân sách các cấp: ngân sách
cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã, thị trấn) phù hợp với hệ
thống tổ chức bộ máy nhà nước theo luật định. Hệ thống ngân sách nhà nước
là thống nhất, hoạt động theo nguyên tắt tập trung, dân chủ, công khai, có
phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn phân cấp quản lý giữa các ngành,
các cấp.

Ngân sách nhà nước bao gồm các khoảng thu: từ thuế, phí, lệ phí, các
khoản thu từ hoạt động kinh tế của nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ
chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của
pháp luật, các khoản do nhà nước vay để bù đắp bội chi, được đưa vào cân đối
ngân sách nhà nước, và bao gồm các khoản chi: chi phát triển kinh tế - xã hội,
bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động bộ máy nhà nước; chi trả
của nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.

Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách
nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Chính phủ chịu trách
nhiệm trước Quốc hội, quản lý và điều hành ngân sách nhà nước.

2.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước

Ngân sách nhà nước được xem là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế và
đóng vai trò không thể thiếu đối với nước ta. Ngân sách nha nước thể hiện vai
trò ở một số nội dung cơ bản sau:
Là công cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi
tiêu của nhà nước.
Đây là vai trò lịch sử mà trong bất kỳ cơ chế nào, thời đại nào ngân
sách nhà nước cũng cần thực hiện. Vai trò này được xác định trên cơ sở bản
chất kinh tế của ngân sách nhà nước do mọi hoạt động trong mọi lĩnh vực của

2
nhà nước để thực hiện mục tiêu xác định đều cần đến nguồn tài chính từ việc
thu thuế và các hình thức thu ngoài thuế.
Tuy nhiên, việc huy động nguồn tài chính này cần phải quan tâm đến
ba vấn đề cơ bản. Đó là:
Một, mức động viên vào ngân sách nhà nước đối với các thành viên
trong xã hội bằng hình thức thu thuế và ngoài thuế cần phải hợp lý. Mức thu
cao hay thấp đều có tác động tiêu cực.
Hai, tỷ lệ động viên vào ngân sách nhà nước đối với GDP vừa đảm bảo
hợp lý với tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế, vừa đảm bảo cho đơn vị cơ sở
có điều kiện tích tụ vốn để mở rộng, tái sản xuất.
Ba, các công cụ kinh tế được sử dụng để tạo nguồn thu cho ngân sách
nhà nước và thực hiện các khoản chi tiêu của ngân sách nhà nước.
Ổn định và tăng trưởng kinh tế
Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà nước đầu tư xây
dựng các công trình kết cấu hạ tầng và đầu tư cho các ngành kinh tế trọng
điểm mũi nhọn.
Ngân sách nhà nước hỗ trợ cho sự phát triển của doanh nghiệp trong
trường hợp cần thiết đảm bảo cho sự ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị chuyển
đổi sang cơ cấu mới hợp lí hơn.
Ngân sách nhà nước còn có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ vốn cho
các doanh nghiệp để giúp cho các doanh nghiệp mở rộng qui mô sản xuất góp
phần làm cho nền kinh tế nước ta tăng trưởng và phát triển.
Nhờ ngân sách ta có thể tranh thủ các nguồn vay trong và ngoài nước
để tạo thêm nguồn vốn cho nền kinh tế nhằm thỏa mãn cho nhu cầu đầu tư
phát triển.
Điều tiết thị trường giá cả và chống lạm phát
Để đảm bảo lợi ích của người sản xuất và người tiêu dùng Nhà nước sử
dụng ngân sách để can thiệp vào thị trường thông qua các khoản chi của Ngân
3
sách Nhà nước dưới hình thức tài trợ vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ
Nhà nước về hàng hóa và dự trữ tài chính. Trong quá trình điều chỉnh thị
trường NSNN còn tác động đến sự hoạt động của thị trường tiền tệ, thị trường
vốn và trên cơ sở đó thực hiện giảm lạm phát, kiểm soát lạm phát.
Khi có lạm phát: Nhà nước rút tiền vào Ngân hàng bằng cách tăng lãi
suất tiền gửi ngân hàng.
Để chống lạm phát Nhà nước áp dụng các biện pháp: giải quyết cân đối
NSNN, khai thác các nguồn vốn vay trong và ngoài nước dưới hình thức phát
hành trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia trên thị
trường vốn với tư cách là người mua và bán chứng khoán.
Điều tiết thu nhập dân cư để góp phần thực hiện công bằng xã hội.
Nền kinh tế thị trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn đến sự phân
hoá giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư, nhà nước phải có một chính sách
phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu
nhập trong dân cư. Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính hữu hiệu được
nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập, với các sắc thuế như thuế thu nhập
luỹ tiến, thuế tiêu thụ đặc biệt … một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách mặt
khác lại điều tiết một phần thu nhập của tầng lớp dân cư có thu nhập cao. Bên
cạnh công cụ thuế, với các khoản chi của ngân sách nhà nước như chi trợ cấp,
chi phúc lợi cho các chương trình phát triển xã hội: phòng chống dịch bệnh,
phổ cập giáo dục tiểu học, dân số và kế hoạch hoá gia đình… là nguồn bổ
sung thu nhập cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp .

2.1.3. Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước

- Thứ nhất, nguyên tắc niên hạn

Nguyên tắc này có thể được tóm tắt với 2 nội dung chính: Mỗi năm
quốc hội phải thông qua ngân sách nhà nước một lần; chính phủ thi hành ngân
sách nhà nước trong thời gian một năm.
4
 Tùy theo quan điểm của mỗi quốc gia, năm ngân sách nhà nước có thể
bắt đầu từ 1/1 của năm dương lịch và kết thúc ngày 31/12 hoặc có thể bắt đầu
từ ngày 1/4 kết thúc ngày 31/3,…

Cơ sở hình thành nguyên tắc niên hạn:

Cơ sở chính trị

Sự phát triển của xã hội theo thể chế nền dân chủ chính trị, thực hiện
ngân sách niên hạn là để tạo điều kiện cho quốc hội và công chúng kiểm soát
tình hình thu chi tài chính công được đều đặn và sát thực. Mỗi năm chính phủ
thu bao nhiêu và chi cho cái gì, quốc hội và công chúng cần biết. Thực hiện
nguyên tắc này sẽ làm gia tăng quyền lực mạnh mẽ của quốc hội trong việc
kiểm soát chính phủ. Quốc hội sẽ biểu quyết ngân sách nhà nước mỗi năm
một lần. Nếu năm nào đó mà Quốc hội chưa quyết định ngân sách, thì chính
phủ không có quyền thu hay chi bất kỳ một khoản tiền nào, dù là nhỏ nhất.

Cơ sở tài chính

Quản lý ngân sách nhà nước phải xác định thời gian khởi đầu và thời
gian kết thúc để giúp cho chính phủ tổng kết và đánh giá tình hình tài chính
của quốc gia, qua đó có biện pháp điều chỉnh kịp thời, góp phần nâng cao
hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Nói chung, sự giới hạn ngân sách nhà nước
hàng năm với dự toán các khoản thu chi chặt chẽ là nhằm làm cho nền tài
chính công trở lên minh bạch và quản lý có trật tự.

Như vậy, thực hiện ngân sách nhà nước theo niên khóa có những ưu
điểm nhất định, đó là: tính đơn giản, nghiệp vụ thu chi được ghi chép chặt chẽ
theo hàng năm. Thế nhưng, niên sách niên hạn không phải không có hạn chế:

Hàng năm phải lập lại ngân sách nhà nước nên tốn kém về chi phí;

Ngân sách quá cứng nhắc, các khoản chi đã ghi trong dự toán nhưng
chưa phát sinh trong năm, thì vào cuối năm sẽ mất giá trị;
5
 Người quản lý chỉ biết tuân thủ nghiêm ngặt các khoản chi đã ghi trong
dự toán, không chú trọng đến tính hiệu quả;

Không xác định kết quả thực sự của việc chấp hành ngân sách. Chế độ
niên khóa có thể dẫn đến tình trạng, người quản lý tài chính có thể trì hoãn
các khoản chi để tạo ra một ngân sách cân đối theo ý của mình vào cuối năm.

- Thứ hai, nguyên tắc đơn nhất

Nguyên tắc này yêu cầu toàn bộ dự toán thu, chi cần được trình bày
trong một văn kiện duy nhất. Nguyên tắc đơn nhất không chấp nhận việc lập
ngân sách bằng nhiều văn kiện không tập trung. Chính phủ không được đệ
trình ngân sách nhà nước trước quốc hội bừng nhiều văn kiện khác nhau.
Quốc hội chỉ xem xét và thông qua ngân sách nhà nước bằng một đạo luật
duy nhất.

Ngân sách nhà nước trình bày tản mạn qua nhiều văn kiện khác nhau,
thì sự kiểm soát của quốc hội sẽ gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là trong việc lựa
chọn các khoản chi tiêu có tính chiến lược ưu tiên. Sự tôn trọng nguyên tắc
này giúp cho quốc hội có cách nhìn toàn diện hơn về Ngân sách nhà nước.
Nguyên tắc đơn nhất cho quốc hội biết được quy mô của Ngân sách nhà nước,
tổng thể nguồn thu và các khoản chi tiêu của chính phủ. Nếu Ngân sách nhà
nước được báo cáo bằng nhiều văn kiện khác nhau và để biết tổng nguồn thu
và tổng các khoản chi, quốc hội phải tập hợp rải rác ở nhiều văn kiện khác
nhau, sau đó cộng lại thì đó là một việc làm phức tạp, tốn kém nhiều thời
gian. Về phương diện kỹ thuật, chỉ có nguyên tắc đơn nhất mới giúp cho quốc
hội nắm rõ được trạng thái của Ngân sách nhà nước: thăng bằng, bội thu hay
bội chi.

- Thứ ba, nguyên tắc toàn diện

Ngân sách nhà nước phải là một ngân sách toàn diện và bao quát. Các

6
khoản thu và chi trong Ngân sách nhà nước phải được hợp thành một tài liệu
duy nhất, phản ánh đầy đủ mọi chương trình tài chính của chính phủ. Tất cả
khoản thu và chi của quốc gia phải ghi vào trong dự toán Ngân sách nhà
nước, không có sự bù trừ giữa thu và chi.

2.2 Thu Ngân sách nhà nước

2.2.1. Khái niệm thu ngân sách nhà nước

Về mặt pháp lý, thu ngân sách nhà nước bao gồm những khoản tiền nhà
nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Về
thực chất thu ngân sách nhà nước chỉ bao gồm những khoản tiền được huy
động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp
cho đối tượng nộp. Phần lớn các khoản thu ngân sách nhà nước đều mang tính
chất cưỡng bức (bắt buộc), phần còn lại là các nguồn thu khác của nhà nước
(thu ngoài thuế). Như vậy, thu ngân sách nhà nước về thực chất sẽ không bao
gồm các khoản vay của nhà nước. Việc loại các khoản vay ra khỏi nội dung
thu ngân sách nhà nước có ý nghĩa kinh tế quan trọng, nó phản ánh đúng số
thực thu của nhà nước, thể hiện chính xác số bội chi và tỷ lệ bội chi, tránh
được sự nhầm lẫn giữa thực tế thu của nhà nước và số nhà nước phải đi vay
để chi. Sở dĩ, về phương diện pháp lý người ta đưa khoản vay vào thu ngân
sách nhà nước là để tiện lợi về mặt hạch toán, còn khi phân tích các nguồn
hình thành ngân sách nhà nước và xác định bội chi ngân sách nhà nước thì
phải tách khoản vay ra khỏi thu ngân sách nhà nước.

Về mặt bản chất, thu ngân sách nhà nước là hệ thống những quan hệ
kinh tế giữa nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động
các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước
nhằm thỏa mãn các nhu cầu chi của nhà nước.

2.2.2. Phân loại thu ngân sách nhà nước

7
 Phân loại thu ngân sách nhà nước là sự sắp xếp các nguồn thu thành
những nhóm, theo những tiêu thức nhất định nhằm đáp ứng những yêu cầu về
nghiên cứu, phân tích kinh tế và quản lý ngân sách.

Thứ nhất, căn cứ vào nội dung kinh tế của các nguồn thu ngân sách nhà
nước được phân ra làm 2 loại:

- Thu trong nước: thu từ kinh tế nhà nước, thu từ các thành phần kinh tế
ngoài kinh tế nhà nước, thu từ các hoạt động sự nghiệp, thu khác…

- Thu ngoài nước: bao gồm các khoản thu về vay, viện trợ, ủng hộ của
chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ…

Thứ hai, căn cứ vào tính chất kinh tế của các nguồn thu, thu ngân sách
nhà nước được chia làm 2 loại:

- Thu từ thuế và các khoản mang tính chất thuế (như: phí, lệ phí…) hay
còn gọi thu từ thuế, phí, lệ phí.

- Các khoản thu không mang tính chất thuế (còn gọi là thu ngoài thuế).

Thứ ba, Căn cứ vào đặc điểm của hình thức động viên, thu ngân sách
nhà nước được chia làm 3 loại:

- Thu dưới hình thức nghĩa vụ: Thuế, phí, lệ phí…

- Thu dưới hình thức đóng góp tự nguyện: thu xổ số, tiền quyên góp,
tiền ủng hộ của dân chúng…

- Thu dưới hình thức vay mượn trong nước và ngoài nước: công trái,
tín phiếu, trái phiếu…

Ngoài những cách phân loại trên, thu ngân sách nhà nước còn được
phân loại theo thu trong ngân sách và thu ngoài ngân sách, hoặc trong quan hệ
trực thuộc giữa các cấp ngân sách, thu ngân sách nhà nước còn được phân ra
thành: thu cố định, thu điều tiết và thu trợ cấp hoặc thu điều chỉnh…
8
2.2.3. Nguồn thu ngân sách các cấp

Theo quy định hiện hành tại Điều 2 Nghị định 163/2016/NĐ-CP thì các
khoản thu ngân sách nhà nước bao gồm:
1. Thuế do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của các luật thuế.
2. Lệ phí do các tổ chức, cá nhân nộp theo quy định của pháp luật.
3. Phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện;
trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ.
4. Phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và
doanh nghiệp nhà nước thực hiện, sau khi trừ phân được trích lại để bù đắp
chi phí theo quy định của pháp luật.
5. Các khoản nộp ngân sách nhà nước từ hoạt động kinh tế của Nhà
nước, gồm:
a) Lãi được chia cho nước chủ nhà và các khoản thu khác từ hoạt động
thăm dò, khai thác dầu, khí;
b) Các khoản thu hồi vốn của Nhà nước đầu tư tại các tổ chức kinh tế;
c) Thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại các công ty cổ phần, công ty
trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước;
d) Thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của
doanh nghiệp nhà nước;
đ) Chênh lệch thu lớn hơn chi của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam;
e) Thu hồi tiền cho vay của Nhà nước (bao gồm cả gốc và lãi), trừ vay
lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ.
6. Huy động đóng góp từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân theo quy định
của pháp luật.
7. Thu từ bán tài sản nhà nước, kể cả thu từ chuyển nhượng quyền sử
dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất do các cơ quan, đơn vị, tổ chức của
Nhà nước quản lý.
8. Tiền sử dụng đất; tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; tiền sử dụng khu
vực biển; tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước.
9. Thu từ tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước; thu cấp
quyền khai thác khoáng sản, thu cấp quyền khai thác tài nguyên nước.
9
 10. Tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác theo
quy định của pháp luật.
11. Các khoản đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong và
ngoài nước.
12. Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ
chức, cá nhân ở ngoài nước cho Nhà nước, Chính phủ Việt Nam, cho cơ quan
nhà nước ở địa phương.
13. Thu từ quỹ dự trữ tài chính theo quy định tại Điều 11 Luật ngân
sách nhà nước.
14. Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
2.2.4. Quản lý thu ngân sách nhà nước

Nguyên tắc quản lý thu ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước do
nhà nước quy định, cụ thể như sau:
- Việc tổ chức thu NSNN được thực hiện theo quy định của Luật Ngân
sách nhà nước, Luật Quản lý thuế và quy định khác của pháp luật về thu ngân
sách nhà nước. Mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân, kể cả các tổ chức và cá
nhân nước ngoài hoạt động trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam có nghĩa vụ chấp hành nộp đầy đủ, đúng hạn các khoản thuế, phí, lệ
phí và các khoản phải nộp khác vào ngân sách nhà nước qua tài khoản của
kho bạc nhà nước tại NHTM hoặc nộp trực tiếp vào kho bạc nhà nước theo
đúng quy định hiện hành của pháp luật; trường hợp không nộp hoặc chậm nộp
mà không được pháp luật cho phép thì bị xử lý theo quy định hiện hành của
pháp luật.
- Về nguyên tắc, các khoản thu ngân sách nhà nước phải được nộp qua
ngân hàng hoặc nộp trực tiếp tại kho bạc nhà nước. Trường hợp ở những địa
bàn có khó khăn trong việc nộp qua ngân hàng hoặc nộp trực tiếp tại kho bạc
nhà nước hoặc không tổ chức thu tiền tại địa điểm làm thủ tục hải quan, thì cơ
quan thu được trực tiếp thu hoặc ủy nhiệm cho tổ chức thu tiền mặt từ người
nộp ngân sách nhà nước và sau đó, phải nộp đầy đủ, đúng thời hạn vào kho
10
bạc nhà nước theo quy định tại Thông tư này; trường hợp cơ quan Thuế ủy
nhiệm thu tiền mặt đối với số thuế phải nộp của các hộ khoán, thì thực hiện
theo quy định của Bộ Tài chính và hướng dẫn của Tổng cục Thuế. Các khoản
viện trợ không hoàn lại bằng tiền (trừ các khoản viện trợ nước ngoài trực tiếp
cho các dự án) phải chuyển tiền nộp kịp thời vào thu ngân sách nhà nước.
- Tất cả các khoản thu ngân sách nhà nước được hạch toán bằng đồng
Việt Nam, chi tiết theo niên độ ngân sách, mục lục ngân sách nhà nước và
được phân chia cho các cấp ngân sách theo tỷ lệ phần trăm (%) do cấp có
thẩm quyền quy định. Các khoản thu ngân sách nhà nước bằng ngoại tệ được
quy đổi ra đồng Việt Nam theo tỷ giá hạch toán ngoại tệ tại thời điểm hạch
toán.
- Việc hoàn trả các khoản thu ngân sách nhà nước được thực hiện theo
quy định của nhà nước. Quy trình thu, thủ tục thu, nộp, miễn, giảm, hoàn trả
các khoản thu ngân sách nhà nước phải được thông báo và niêm yết công khai
tại cơ quan thu và KBNN nơi giao dịch trực tiếp với người nộp ngân sách nhà
nước.

2.3. Chi Ngân sách nhà nước

2.3.1. Khái niệm và đặc điểm chi NSNN

Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo
thực hiện các chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc nhất định.
- Chi NSNN gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế –
chính trị – xã hội mà Nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ.
- Chi NSNN gắn với quyền lực của Nhà nước. Quốc hội là cơ quan
quyền lực cao nhất quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN và phân
bổ nguồn vốn ngân sách cho các mục tiêu quan trọng của đất nước.
- Hiệu quả chi NSNN được xét trên tầm vĩ mô và là hiệu quả kinh tế, xã
hội, an ninh, quốc phòng, … mà các khoản chi Ngân sách đảm nhận.

11
 - Chi NSNN là các khoản chi không hoàn trả trực tiếp. Các khoản cấp
phát từ NSNN cho các ngành, các cấp, cho các hoạt động văn hoá, xã hội, …
không phải trả giá cho Nhà nước hoặc hoàn lại cho Nhà nước.
- Chi NSNN là một bộ phận cấu thành luồng vận động tiền tệ và nó gắn
liền với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, tiền lương, tín
dụng, thuế, tỷ giá hối đoái,…
2.3.2. Nội dung chi ngân sách nhà nước

Chi ngân sách nhà nước gồm nhiều nội dung với các mục đích khác
nhau. Quản lý chi ngân sách nhà nước, thường được thực hiện theo các nhóm
chủ yếu sau:

- Chi đầu tư phát triển;

- Chi thường xuyên;

- Các khoản chi khác.

2.3.2.1. Chi đầu tư phát triển

a. Khái niệm

Đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn vào các hoạt động kinh tế - xã hội để
mong nhận được những lợi ích kinh tế - xã hội lớn hơn trong tương lai.

Đầu tư phát triển là loại hình đầu tư có liên quan đến sự tăng trưởng
quy mô vốn của nhà đầu tư và quy mô vốn của toàn xã hội. Thông qua đầu tư
phát triển, cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh
tế được tăng cường, đổi mới, hoàn thiện, hiện đại hoá; góp phần quan trọng
hình thành và điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế, thực hiện mục tiêu ổn định
kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội.

Nhận thức được tầm quan trọng của đầu tư phát triển, bên cạnh chính
sách khuyến khích đầu tư trong nước và ngoài nước để phát triển kinh tế - xã

12
hội, Đảng và Nhà nước ta luôn có sự ưu tiên nguồn vốn NSNN dành cho đầu
tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, đầu tư dự trữ vật tư hàng hoá của
Nhà nước, đầu tư phát triển sản xuất. Đó chính là các khoản chi đầu tư phát
triển của NSNN.

Như vậy có thể hiểu chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình phân
phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở
hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất và dự trữ vật tư hàng hóa của Nhà
nước, nhằm thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng
kinh tế và phát triển xã hội.

b. Nội dung chi đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước

Chi đầu tư phát triển của NSNN bao gồm nhiều khoản chi với những
mục đích khác nhau, có tính chất và đặc điểm khác nhau. Để phục vụ cho
công tác quản lý, người ta có thể dựa vào những tiêu thức nhất định để xác
định nội dung chi đầu tư phát triển cụ thể của NSNN.

Căn cứ vào mục đích của các khoản chi thì nội dung chi đầu tư phát
triển của NSNN bao gồm:

- Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội
không có khả năng thu hồi vốn nhằm phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã
hội của nền kinh tế quốc dân, đảm bảo các điều kiện cần thiết cho việc thực
hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội. Các công trình kết cấu hạ tầng
kinh tế - xã hội thuộc đối tượng đầu tư bằng nguồn vốn đầu tư phát triển của
NSNN bao gồm các công trình giao thông (đường bộ, đường sắt, đường thủy,
đường không...); các công trình đê điều, hồ đập, kênh mương; các công trình
bưu chính viễn thông, điện lực, cấp thoát nước; các công trình giáo dục, khoa
học công nghệ, y tế, văn hoá, thể thao, công sở của các cơ quan nhà nước,
phúc lợi công cộng...

13
 - Chi đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ
chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh
nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định
của pháp luật. Những khoản chi này nhằm thực hiện vai trò dẫn dắt, điều
chỉnh và định hướng cho sự phát triển của nền kinh tế theo đúng mục tiêu của
Nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm sự phát triển ổn định và hiệu quả của
nền kinh tế quốc dân.

- Chi dự trữ nhà nước là khoản chi để mua hàng hoá vật tư dự trữ nhà
nước có tính chiến lược của quốc gia hoặc hàng hoá, vật tư dự trữ nhà nước
mang tính chất chuyên ngành. Chi dự trữ nhà nước có vai trò đặc biệt quan
trọng để ổn định sản xuất kinh doanh và đời sống của nhân dân khi nền kinh
tế gặp phải những biến cố bất ngờ như thiên tai, dịch bệnh, địch hoạ…

- Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án
nhà nước như chương trình mục tiêu quốc gia về xoá đói giảm nghèo, chương
trình 135, dự án trồng mới 5 triệu ha rừng, dự án định canh định cư ở các xã
nghèo, dự án chống xuống cấp và tôn tạo các di tích lịch sử, cách mạng và
kháng chiến…

- Các khoản chi đầu tư phát triển khác.

Căn cứ vào tính chất của các hoạt động đầu tư phát triển thì chi đầu tư
phát triển của NSNN bao gồm:

- Chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN là các khoản chi để đầu tư xây
dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng
thu hồi vốn, các công trình của các doanh nghiệp nhà nước đầu tư theo kế
hoạch được duyệt, các dự án quy hoạch vùng và lãnh thổ… Chi đầu tư xây
dựng cơ bản có thể được thực hiện theo hình thức đầu tư xây dựng mới hoặc
theo hình thức đầu tư xây dựng mở rộng, cải tạo, nâng cấp, hiện đại hoá các

14
tài sản cố định và năng lực sản xuất phục vụ hiện có. Theo cơ cấu công nghệ
của vốn đầu tư thì chi đầu tư xây dựng cơ bản bao gồm chi xây dựng, chi thiết
bị và chi khác. Thực chất chi đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN là quá trình
phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản
xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện, hiện đại hoá cơ
sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế.

- Các khoản chi đầu tư phát triển không có tính chất đầu tư xây dựng cơ
bản như chi cấp vốn ban đầu, cấp bổ sung vốn pháp định hoặc vốn điều lệ cho
các doanh nghiệp nhà nước; hỗ trợ cho các doanh nghiệp nhà nước thực hiện
cổ phần hoá; chi cấp vốn điều lệ và cấp vốn bổ sung cho các tổ chức tài chính
của Nhà nước; chi mua hàng hoá, vật tư, thiết bị dự trữ nhà nước; chi góp vốn
cổ phần, liên doanh của Nhà nước; chi trợ cấp, trợ giá hoặc các chế ưu đãi
khác cho các doanh nghiệp khi thực hiện nhiệm vụ hoạt động công ích…

c Đặc điểm chi đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước

- Chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn của NSNN không có tính ổn
định.

Chi đầu tư phát triển của NSNN nhằm để tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật,
năng lực sản xuất phục vụ và vật tư hàng hoá dự trữ cần thiết của nền kinh tế;
đó chính là nền tảng bảo đảm cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc
gia. Chi đầu tư phát triển của NSNN còn có ý nghĩa là vốn mồi để tạo ra môi
trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút các nguồn vốn trong nước và ngoài
nước vào đầu tư phát triển các hoạt động kinh tế - xã hội theo định hướng của
Nhà nước trong từng thời kỳ.

Đối với Việt Nam mặc dù khả năng của NSNN còn hạn chế, song Nhà
nước luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi đầu tư phát triển. Chi đầu tư phát triển
là một khoản chi lớn của NSNN, có xu hướng ngày càng tăng cả về số tuyệt

15
đối và tỷ trọng trong tổng chi NSNN.

Tuy vậy, cơ cấu chi đầu tư phát triển của NSNN lại không có tính ổn
định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi
đầu tư phát triển của NSNN cho từng nội dung chi, cho từng lĩnh vực kinh tế -
xã hội thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ. Chẳng hạn, sau một thời kỳ ưu
tiên tập trung đầu tư vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, thì thời kỳ
sau sẽ không cần ưu tiên đầu tư nhiều vào lĩnh vực đó nữa, vì hạ tầng giao
thông đã tương đối hoàn chỉnh...

- Xét theo mục đích kinh tế - xã hội và thời hạn tác động thì chi đầu tư
phát triển của NSNN mang tính chất chi cho tích lũy.

Chi đầu tư phát triển là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ
thuật, năng lực sản xuất phục vụ, tăng tích luỹ tài sản của nền kinh tế quốc
dân. Cơ sở vật chất kỹ thuật, năng lực sản xuất phục vụ được tạo ra thông qua
các khoản chi đầu tư phát triển của NSNN là nền tảng vật chất bảo đảm cho
sự tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội, làm tăng tổng sản phẩm quốc nội.
Với ý nghĩa đó, chi đầu tư phát triển của NSNN là chi cho tích lũy.

Phạm vi và mức độ chi đầu tư phát triển của NSNN luôn gắn liền với việc
thực hiện mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng
thời kỳ.

Chi NSNN cho đầu tư phát triển là nhằm để thực hiện các mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ. Kế hoạch phát
triển kinh tế - xã hội là cơ sở nền tảng trong việc xây dựng kế hoạch chi đầu
tư phát triển từ NSNN. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước
trong từng thời kỳ có ý nghĩa quyết định đến mức độ và thứ tự ưu tiên chi
NSNN cho đầu tư phát triển. Chi đầu tư phát triển của NSNN gắn với kế
hoạch phát triển kinh tế - xã hội nhằm bảo đảm phục vụ tốt nhất việc thực

16
hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và hiệu quả chi đầu tư phát triển.

2.3.2.2. Chi thường xuyên

a. Khái niệm

Chi thường xuyên của NSNN là quá trình phân phối, sử dụng vốn
NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm
vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công
cộng khác mà Nhà nước vẫn phải cung ứng.

Cùng với quá trình phát triển kinh tế - xã hội, các nhiệm vụ thường
xuyên mà Nhà nước phải đảm nhận ngày càng tăng, đã làm phong phú thêm
nội dung chi thường xuyên của NSNN. Tuy vậy, trong công tác quản lý chi
người ta có thể lựa chọn một số cách phân loại các hình thức chi để tập hợp
chúng vào nội dung chi thường xuyên nhanh và thống nhất.

b. Phân loại

- Nếu xét theo từng lĩnh vực chi

Theo tiêu thức này, nội dung chi thường xuyên của NSNN bao gồm:

+ Chi cho các hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn - xã

Hoạt động sự nghiệp văn - xã thuộc phạm vi chi thường xuyên của
NSNN bao gồm nhiều loại hình đơn vị tham gia vào lĩnh vực này, như: các
đơn vị sự nghiệp Giáo dục - Đào tạo; sự nghiệp Y tế; sự nghiệp Văn hoá -
Nghệ thuật; Thể dục - Thể thao; Thông tấn, báo chí; Phát thanh - Truyền hình;
.v.v., một khi các đơn vị đó do Nhà nước thành lập và giao nhiệm vụ cho nó
hoạt động. Tuy nhiên, mức cấp kinh phí cho mỗi đơn vị là bao nhiêu lại tuỳ
thuộc vào nhiệm vụ mà mỗi đơn vị phải đảm nhận và cơ chế quản lý tài chính
mà nhà nước cho phép mỗi đơn vị thuộc hoạt động sự nghiệp văn - xã được
phép áp dụng và hiện đang có hiệu lực thi hành.

17
 + Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước

Việc thành lập các đơn vị sự nghiệp kinh tế để phục vụ cho hoạt động
của mỗi ngành và phục vụ chung cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân là hết sức
cần thiết. Trong điều kiện của nước ta hiện nay, hầu như ngành nào cũng có
một số đơn vị sự nghiệp kinh tế do ngành đó quản lý. Tuy nhiên, kết quả do
hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế này tạo ra không nhất thiết chỉ
mang lại lợi ích riêng cho một ngành đó, mà nhiều khi lại là lợi ích chung của
toàn bộ nền kinh tế quốc dân.

Một bộ phận nguồn kinh phí để đáp ứng cho nhu cầu hoạt động của đa
số các đơn vị sự nghiệp kinh tế được hình thành thông qua số chi thường
xuyên của NSNN và các đơn vị được cấp phát từ nguồn vốn của NSNN tại
Kho bạc nhà nước. Bên cạnh đó, một bộ phận nguồn kinh phí do các đơn vị tự
thu, được phép giữ lại để sử dụng và quản lý qua NSNN, như: các khoản
phí, lệ phí và các khoản thu sự nghiệp khác.

+ Chi cho các hoạt động quản lý nhà nước

Khoản chi này phát sinh ở hầu hết các ngành trong nền kinh tế quốc
dân. Bởi với chức năng quản lý toàn diện mọi hoạt động kinh tế, xã hội nên
bộ máy quản lý nhà nước đã được thiết lập từ Trung ương đến địa phương và
có ở mọi ngành kinh tế quốc dân.

+ Chi cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức
khác được cấp kinh phí từ NSNN

Được xếp vào các tổ chức này, bao gồm: Đảng Cộng sản Việt Nam và
các tổ chức Chính trị - Đoàn thể - Xã hội, như: Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ
Chí Minh, Mặt trận Tổ quốc, Hội Cựu chiến binh, Hội Nông dân tập thể, Hội
Liên hiệp phụ nữ.

+ Chi cho Quốc phòng - An ninh và trật tự, an toàn xã hội

18
 Phần lớn số chi NSNN cho Quốc phòng - An ninh được tính vào cơ cấu
chi thường xuyên của NSNN (trừ chi đầu tư XDCB cho các công trình quốc
phòng, an ninh). Sở dĩ sắp xếp như vậy là do nhu cầu chi cho Quốc phòng -
An ninh được coi là tất yếu và phải thường xuyên quan tâm khi còn tồn tại
giai cấp, tồn tại Nhà nước ở mỗi quốc gia riêng biệt. Như vậy, số chi cho binh
sĩ, cho sĩ quan, cho vũ khí và khí tài chuyên dụng của các lực lượng vũ trang
đều được tính vào chi thường xuyên của NSNN hàng năm.

+ Chi khác

Ngoài các khoản chi lớn đã được sắp xếp vào 5 lĩnh vực trên, còn có
một số khoản chi khác cũng được xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: Chi
trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi hỗ trợ quĩ Bảo hiểm xã hội, phần
chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước
.v.v… Mặc dù, nếu xét riêng từng khoản chi này thì nó không phát sinh đều
đặn và liên tục trong các tháng của năm ngân sách; nhưng lại được coi là
những giao dịch thường niên tất yếu của Chính phủ.

Thông qua việc phân loại các khoản chi thường xuyên theo từng lĩnh
vực nhằm phục vụ cho việc phân tích đánh giá tình hình sử dụng vốn NSNN
đã phục vụ cho công tác quản lý của Nhà nước ở mỗi lĩnh vực như thế nào?
Trên cơ sở đó, mà giúp cho việc hoạch định các chính sách chi hay hoàn thiện
cơ chế quản lý đối với mỗi khoản chi thường xuyên cho phù hợp.

-Theo nội dung kinh tế của các khoản chi thường xuyên

Nếu phân loại theo nội dung kinh tế, thì nội dung chi thường xuyên của
NSNN bao gồm:

+ Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính - sự nghiệp

Đây được coi là nội dung chi quan trọng đầu tiên để có thể có được một
trong ba yếu tố đầu vào của bất kỳ một cơ quan, tổ chức nào muốn tồn tại và
19
hoạt động. Thuộc các khoản chi cho con người của khu vực hành chính sự
nghiệp, bao gồm: Tiền lương, tiền công, phụ cấp, phúc lợi tập thể, tiền
thưởng, các khoản đóng góp theo tiền lương và các khoản thanh toán khác
cho cá nhân. Ngoài ra, ở một số đơn vị đặc thù là các trường còn có khoản chi
về học bổng cho học sinh và sinh viên theo chế độ nhà nước đã quy định cho
mỗi loại trường cụ thể và mức học bổng mà mỗi sinh viên được hưởng cũng
được tính trong cơ cấu chi thường xuyên thuộc nhóm mục này.

+ Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn

Hoạt động nghiệp vụ chuyên môn trong các đơn vị hành chính sự nghiệp
được đảm bảo bằng nguồn kinh phí thường xuyên của NSNN ở mỗi ngành rất
khác nhau.

Được tính vào chi nghiệp vụ chuyên môn phải là những khoản chi mà
xét về nội dung kinh tế của nó phải thực sự phục vụ cho hoạt động này. Ví dụ:
Các chi phí về nguyên liệu, vật liệu; chi phí về năng lượng, nhiên liệu; chi phí
cho nghiên cứu, hội thảo khoa học; chi phí về thuê mướn chuyên gia, giáo
viên để tư vấn hay đào tạo cho đội ngũ nghiên cứu; chi phí để tiến hành khảo
sát, tham quan học tập những điển hình tiên tiến về nghiên cứu và ứng dụng
qui trình công nghệ của một số hoạt động nào đó; .v.v…

Một đơn vị được đánh giá là quản lý và sử dụng kinh phí chi thường
xuyên có hiệu quả khi tỷ trọng chi nghiệp vụ chuyên môn trong tổng số chi của
đơn vị đó luôn phải được ưu tiên sau khi đã trang trải các nhu cầu chi cho con
người theo quy định.

+ Các khoản chi mua sắm, sửa chữa

Trong quá trình hoạt động, các đơn vị hành chính sự nghiệp còn được
NSNN cấp kinh phí để mua sắm thêm các tài sản (kể cả tài sản cố định) hay
sửa chữa các tài sản đang trong quá trình sử dụng, nhằm phục vụ kịp thời cho

20
nhu cầu hoạt động và nâng cao hiệu suất sử dụng của các tài sản đó.

+ Các khoản chi khác

Thuộc phạm vi các khoản chi khác nằm trong cơ cấu chi thường xuyên
của NSNN, có thể nói một cách khái quát nhất là những khoản chi có thời hạn
tác động ngắn nhưng chưa được đề cập tới ở 03 nhóm mục trên. Nên ở nhóm
chi khác này phải bao gồm các khoản mục chi phí chung và chi khác. Các
khoản mục thuộc về chi phí chung của mỗi đơn vị nhằm đáp ứng cho nhu cầu
duy trì sự hoạt động quản lý điều hành của mỗi đơn vị đó. Nó thường bao
gồm các mục chi, như: Thanh toán dịch vụ công cộng; vật tư văn phòng;
thông tin, tuyên truyền, liên lạc; hội nghị định kỳ thuộc về qui định trong
quản lý hành chính; công tác phí; chi phí thuê mướn phục vụ cho hoạt động
quản lý hành chính; chi đoàn ra, đoàn vào thuộc các giao dịch mang tính chất
đối ngoại; chi cho các hoạt động mang tính xã hội được lấy từ quĩ chung của
cơ quan; chi tiếp khách.

Việc phân loại theo nội dung kinh tế là tiêu thức được dùng phổ biến
nhất trong mỗi khâu của chu trình NSNN. Đặc biệt, trong điều kiện hiện nay
đòi hỏi việc quản lý và điều hành NSNN phải theo Luật NSNN hiện hành thì
vấn đề cụ thể hoá từng nội dung chi phải được thể hiện ngay trong dự toán.
Mặt khác, thông qua việc phân loại chi thường xuyên theo nội dung kinh tế
các nhà quản lý có thể thu thập được các thông tin một cách chính xác về tình
hình quản lý biên chế và quỹ lương; tình hình quản lý và sử dụng kinh phí đã
hướng vào việc nâng cao hiệu quả chi thường xuyên đạt ở mức độ nào? Và
tình hình tuân thủ các chính sách chế độ chi NSNN tại mỗi đơn vị thụ hưởng;
những bất cập có thể nảy sinh trong quá trình chấp hành dự toán trong đó có
nguyên nhân từ các chính sách chế độ chi thường xuyên, hay do cơ chế quản
lý đối với khoản chi này .v.v… để kịp thời có được các biện pháp nhằm hạn
chế những sai lệch do bất cập đó có thể gây ra.
21
 c. Đặc điểm chi thường xuyên của ngân sách nhà nước

Thứ nhất, đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính ổn định
khá rõ nét. Những chức năng vốn có của Nhà nước như: Bạo lực, trấn áp và tổ
chức quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội đều đòi hỏi phải được thực thi cho
dù có sự thay đổi về thể chế chính trị. Để đảm bảo cho Nhà nước có thể thực
hiện được các chức năng đó, tất yếu phải cung cấp nguồn vốn từ NSNN cho
nó. Mặt khác, tính ổn định của chi thường xuyên còn bắt nguồn từ tính ổn
định trong từng hoạt động cụ thể mà mỗi bộ phận cụ thể thuộc guồng máy của
Nhà nước phải thực hiện. Ví dụ: Cho dù nền kinh tế quốc dân đang trong thời
kỳ hưng thịnh, hay suy thoái thì những công việc thuộc về quản lý nhà nước
tại mỗi cơ quan chính quyền vẫn cứ phải duy trì đều đặn và đầy đủ; có khác
chăng là ở thứ tự ưu tiên trong giải quyết các công việc mà thôi.

Thứ hai, xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng
cuối cùng của vốn cấp phát thì đại bộ phận các khoản chi thường xuyên của
NSNN có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất
tiêu dùng xã hội.

Khi nghiên cứu cơ cấu chi NSNN theo mục đích sử dụng cuối cùng của
vốn cấp phát, người ta thường phân loại các khoản chi thành hai nhóm: Chi
tích luỹ và chi tiêu dùng. Theo tiêu thức này thì đại bộ phận các khoản chi
thường xuyên được xếp vào chi tiêu dùng (tiêu dùng chung cho toàn xã hội).
Bởi lẽ, ở trong từng niên độ ngân sách đó các khoản chi thường xuyên chủ
yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính nhà nước; về quốc
phòng, an ninh; về các hoạt động sự nghiệp; các hoạt động xã hội khác do
Nhà nước tổ chức. Kết quả các hoạt động trên hầu như không tạo ra của cải
vật chất hoặc không gắn trực tiếp với việc tạo ra của cải vật chất cho xã hội ở
mỗi năm đó. Song điều đó cũng không thể làm mất đi ý nghĩa chiến lược của
một số khoản chi thường xuyên. Và theo đó, người ta lại có thể coi nó như là
22
những khoản chi có tính chất tích luỹ đặc biệt.

Thứ ba, phạm vi, mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ
cấu tổ chức của bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc
cung ứng các hàng hóa công cộng. Với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung
của Nhà nước, nên tất yếu quá trình phân phối và sử dụng vốn NSNN luôn
phải hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước
đó. Nếu một khi bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì
số chi thường xuyên cho nó được giảm bớt và ngược lại. Hoặc quyết định của
Nhà nước trong việc lựa chọn phạm vi và mức độ cung ứng các hàng hóa
công cộng cũng sẽ có ảnh hưởng trực tiếp đến phạm vi và mức độ chi thường
xuyên của NSNN.

2.3.3. Quản lý chi Ngân sách Nhà nước

2.3.3.1. Nguyên tắc chung

Chi NSNN có vai trò quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã
hội của các Quốc gia. Vì vậy, việc quản lý các khoản chi NSNN phải dựa trên
những nguyên tắc cơ bản sau đây:

Một là, dựa trên cơ sở nguồn thu để bố trí các khoản chi. Chi NSNN
phải dựa trên cơ sở có nguồn thu thực tế của nền kinh tế. Nó đòi hỏi mức độ
chi và cơ cấu các khoản chi phải dựa vào khả năng tăng trưởng GDP. Nếu vi
phạm nguyên tắc này sẽ dẫn đến tình trạng bội chi NSNN, một nguyên nhân
dẫn đến khả năng bùng nổ lạm phát, gây mất ổn định cho sự phát triển kinh tế
- xã hội.

Hai là, đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí các
khoản chi tiêu của NSNN. Các khoản chi NSNN có đặc điểm chung là bao
cấp với khối lượng rất lớn và rất khó khăn trong việc kiểm soát, đặc biệt là
23
các khoản chi cho đầu tư XDCB. Do vậy, cần phải quán triệt nguyên tắc tiết
kiệm và hiệu quả trong các khoản chi NSNN.

Để đảm bảo thực hiện nguyên tắc này, cơ quan quản lý cần phải sắp
xếp, bố trí các khoản chi NSNN với một cơ cấu hợp lý, theo các chương trình
có mục tiêu đã được phê duyệt; đồng thời phải dựa trên các chế độ, tiêu
chuẩn, định mức chi tiêu có căn cứ khoa học và thực tiễn.

Ba là,việc bố trí các khoản chi cần tập trung và có trọng điểm. Nguyên
tắc này đòi hỏi việc phân bổ dự toán NSNN phải ưu tiên cho các chương
trình, mục tiêu trọng điểm của Nhà nước, nhằm thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu
kinh tế, tạo điều kiện cho các ngành, các lĩnh vực phát triển.

Bốn là, phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của các cấp
chính quyền theo luật định để bố trí các khoản chi cho thích hợp. Áp dụng
nguyên tắc này tránh được việc bố trí các khoản chi chồng chéo, khó kiểm tra,
giám sát, nâng cao trách nhiệm và tính chủ động của các ngành, các cấp từ
trung ương đến địa phương.

Năm là, tổ chức chi NSNN trong sự phối hợp chặt chẽ với tình hình lưu
thông tiền tệ, lãi suất, tỷ giá hối đoái để tạo nên công cụ tổng hợp cùng tác
động đến các vấn đề của nền kinh tế vĩ mô.

2.3.3.2. Đối với chi đầu tư phát triển

Cần phải quán triệt các nguyên tắc có tính đặc thù sau đây:

Một là, việc cấp phát vốn đầu tư phải có kế hoạch cụ thể, đúng mục
đích và đối tượng;

Hai là, thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư xây dựng cơ bản, bảo
đảm đầy đủ các tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt;

Ba là, cấp phát theo khối lượng thực tế hoàn thành và trong phạm vi dự

24
toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt;

Bốn là, chịu sự kiểm tra, giám sát trực tiếp của Kho bạc Nhà nước.

2.3.3.3. Đối với chi thường xuyên

Phải chấp hành nghiêm chỉnh các nguyên tắc cơ bản sau đây:

Một là, các khoản chi phải trên cơ sở dự toán NSNN đã được phê
duyệt;

Hai là, các khoản chi phải được sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả;

Ba là, chịu sự kiểm tra, giám sát trực tiếp của Kho bạc Nhà nước.

2.4. Cân đối Ngân sách nhà nước

2.4.1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước

Trong Tiếng Việt, "cân đối" có thể là danh từ, động từ, hoặc tính từ.
Với tư cách một danh từ, cân đối ngân sách nhà nước là mối quan hệ cân bằng
giữa tổng thu và tổng chi ngân sách nhà nước.

Với tư cách một động từ, cân đối ngân sách nhà nước có nghĩa là làm
cho tổng thu và tổng chi ngân sách nhà nước được cân bằng.

Với tư cách một tính từ, ngân sách nhà nước cân đối có nghĩa là tổng
thu và tổng chi có tương quan cân bằng.

Cân đối ngân sách nhà nước nhằm mục đích đảm bảo tài chính cho Nhà
nước thực hiện được tốt nhất chức năng, nhiệm vụ của mình, chứ không phải
đơn giản chỉ để tổng thu và tổngchi bằng nhau.

Cân đối ngân sách nhà nước phải đảm bảo không chỉ cho tổng thu cân
bằng với tổng chi, mà còn phải đảm bảo cho cơ cấu thu, chi hợp lý; mối quan
hệ về lượng giữa thu chi ngân sách nhà nước và thực trạng nền kinh tế; mối
quan hệ hợp lý giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương v.v...

25
Trong thực tiễn, cân đối ngân sách nhà nước luôn ở trong trạng thái vận động,
không ngừng phát sinh mâu thuẫn giữa thu và chi, cũng như giữa các bộ phận
cấu thành ngân sách nhà nước v.v...

2.4.2. Một số học thuyết về cân đối ngân sách nhà nước

2.4.2.1. Lý thuyết cổ điển về sự thăng bằng ngân sách

Nguyên tổng thống Pháp G. Doumergue, trong một bài diễn văn đọc
năm 1934 đã tóm tắt lý thuyết cổ điển này như sau: "Như bà nội trợ, đi chợ,
không được tiêu quá số tiền có trong túi. Quốc gia cũng trong tình hình y hệt,
không được tiêu quá số tiền thu được”. Nói cách khác, mỗi năm ngân sách,
tổng số thu phải ngang tổng số chi. Có hai lý do:

Trước hết, tổng số chi không được quá tổng số thu; Nếu số chi vượt quá
số thu, Nhà nước phải tìm ra tiền để thoả mãn các nhu cầu chi tiêu. Nhưng vì
các khoản thu không đủ bù đắp các khoản chi, nên phải vay nợ ngắn hạn. Điều
này xảy ra thì ngân sách của năm nay và những năm sau có nguồn thu mới để
bù đắp thâm hụt và hoàn trả tiền vay hay không, phụ thuộc rất nhiều vào thực
trạng của nền kinh tế. Trong trường hợp ngân sách bị chi ngân lớn và kéo dài,
thường là Nhà nước phải phá giá đơn vị tiền tệ. Sử dụng giải pháp này, Nhà
nước sẽ "chiếm" số lãi do phá giá tiền mang lại và trang trải được hết hay một
phần nào đó của số nợ. Nhưng, một sự phá giá lớn đơn vị tiền tệ sẽ gây ra
mức lạm phát nguy hại cho nền kinh tế.

Thứ hai, tổng số thu ngân sách cũng không được lớn hơn tổng số chi ngân
sách; Khi số thu lớn hơn số chi sẽ gây hại cho đất nước trên cả hai phương
diện: Kinh tế và chính trị; Về phương diện kinh tế, khi số thu lớn hơn số chi
và giả sử không mang ra chi tiêu, tức là để dành. Số tiền này không sinh lời,
nền kinh tế sẽ mất một phần lợi tức, một số sản phẩm tạo ra không bán được,
một số doanh nghiệp thu hẹp hoặc ngừng hoạt động, nền kinh tế có thể bị

26
đình trệ; Về phương diện chính trị, khi số thu lớn hơn số chi, xu hướng là số
thu trội sẽ bị chi tiêu hết, mà nhiều khi còn vượt quá. Hơn nữa, còn có thể dẫn
đến tâm lý quản lý ngân sách nhà nước một cách dễ dãi, gây ra sự lãng phí và
bất bình của xã hội đối với Nhà nước.

Nội dung thăng bằng ngân sách được thể hiện ở các khía cạnh sau đây:

Trước hết, tổng số các khoản thu ngang với tổng số các khoản chi.

Thứ hai, một ngân sách thăng bằng không được dùng đến công trái, trừ
khi phải xuất tiền ra để thực hiện những nhiệm vụ to lớn của đất nước.

Tất cả các khoản chi tiêu thường xuyên của Nhà nước phải do thuế tài
trợ. Lý thuyết cổ điển cho là không chính đáng khi Nhà nước đứng lên vay để
chi tiêu thường xuyên. Vay ngắn hạn chỉ chính đáng khi nào ngân sách nhà
nước cần tiền mặt và trong thời gian ngắn có thể hoàn trả một cách chắc chắn;

Công trái chỉ có ý nghĩa về phương diện kinh tế khi được đem dùng để
tài trợ cho sản xuất, chế tạo ra sản phẩm mới. Vậy, Nhà nước có thể vay tiền
dài hạn để đầu tư. Trong hoàn cảnh chiến tranh, Nhà nước cũng có thể vay nợ
để chi tiêu cho quốc phòng, vì đó là vấn đề sống còn của cả nước.

2.4.2.2. Lý thuyết về ngân sách chu kỳ

Từ đầu thế kỷ 19 tới nay, thông thường nền kinh tế thị trường trải qua
một chuỗi các chu kỳ, mỗi chu kỳ gồm có một thời kỳ thịnh vượng và một thời kỳ
suy thoái.

Ở thế kỷ 19, ngân sách nhà nước chiếm một tỷ trọng rất nhỏ so với tổng
sản phẩm trong nước. Mối quan hệ giữa ngân sách nhà nước và chu kỳ nền
kinh tế còn chưa chặt chẽ. Lý thuyết thăng bằng ngân sách tỏ ra thích ứng với
thời kỳ này.

Sang đầu thế kỷ 20, quan hệ giữa ngân sách nhà nước và chu kỳ nền

27
kinh tế rất chặt chẽ. Trong mỗi thời kỳ của chu kỳ kinh tế, thu, chi ngân sách
rất khác nhau, dẫn đến việc thực thi ngân sách thăng bằng triệt để có thể đi
ngược với những đòi hỏi của một chu kỳ kinh tế. Từ đó nảy ra lý thuyết: Sự
thăng bằng của ngân sách sẽ không duy trì trong khuôn khổ một năm, mà sẽ
duy trì trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế.

Thực hiện lý thuyết này, các nhà kinh tế đưa ra các phương pháp sau:

Thứ nhất, Tạo lập một quỹ dự trữ trong giai đoạn thịnh vượng, nhằm đề
phòng những năm thiếu hụt của thời kỳ suy thoái, nhưng phải tránh 2 điều:
Không để tiền nằm yên không vận động; chính phủ có thể sử dụng số tiền của
quỹ này để trả dần cho các chủ nợ của mình, nhưng nên tránh trả quá nhiều
một lúc cho dân chúng (gây biến động về giá cả).

Thứ hai, Trong giai đoạn kinh tế suy thoái không tìm cách thăng bằng
ngân sách mà trái lại, cố ý tạo ra một tình trạng mất thăng bằng, nghĩa là chi
tiêu nhiều hơn. Tình trạng này khơi mào, châm ngòi cho sự phục hồi kinh tế.
Khi nền kinh tế thịnh vượng, sự không thăng bằng của ngân sách năm cũ sẽ
được đền bù bằng những khoản thu trội của ngân sách các năm thịnh vượng.

Chỉ từ ngày các Nhà nước can thiệp mạnh vào nền kinh tế, nhất là từ
sau Chiến tranh thế giới thứ II, chu kỳ kinh tế mất đi tính đều đặn, lý thuyết
về ngân sách chu kỳ mới không còn mang tính thời sự nữa.

2.4.2.3. Lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt

Trong đời sống của một nước, kinh tế quyết định tài chính, còn tài
chính có tác động mạnh mẽ trở lại đối với kinh tế. Lý thuyết cổ điển đã chỉ ra,
muốn thăng bằng ngân sách trong giai đoạn suy thoái thì hoặc giảm chi hoặc
tăng thu. Hai phương pháp khắc phục này chỉ ảnh hưởng vào nền kinh tế như
hai cái "máy hãm", khiến cho nền kinh tế đã trì trệ lại càng trì trệ hơn. Để
tránh ảnh hưởng kìm hãm đó, người ta đã hy sinh thăng bằng ngân sách, chi

28
tiêu ra nhiều hơn để gây và khơi mào cho sự phục hồi kinh tế.

Có thể nói, tác động xấu và nguy hại nhất của chính sách này là nạn
lạm phát. Bởi vì muốn có tiền để tài trợ cho những chương trình trong giai
đoạn kinh tế suy thoái, Nhà nước có thể in thêm giấy bạc. Mặc dù thực thi lý
thuyết này có thể gây hiểm hoạ cho nền kinh tế, nhưng sự thúc đẩy những
hoạt động kinh tế đang đình trệ sẽ làm nhẹ gánh nặng của ngân sách. Việc mở
mang những hoạt động kinh tế sẽ tạo thêm nhiều việc làm, do vậy ngân sách
sẽ bớt được những khoản chi chuyển nhượng. Hơn nữa, trong nền kinh tế
đang phát triển, đánh thuế luỹ tiến sẽ thu hút phần lớn hơn những khoản lợi
tức cao. Ngân sách bơm tiền ra, có ảnh hưởng đối với nền kinh tế như là một
động cơ phụ. Khi nền kinh tế đã phục hồi trở lại thì Chính phủ phải để cho
nó tự vận hành và có thể để cho động cơ phụ này nghỉ hoạt động.

Thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt không thể thay thế vĩnh viễn thuyết
ngân sách thăng bằng; mẫu mực cần hướng tới vẫn là một ngân sách thăng
bằng. Lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt chỉ là một ngoại lệ quan trọng của lý
thuyết ngân sách thăng bằng. Sự thiếu hụt này phải có giới hạn của nó, không
được vĩnh viễn và phải được theo dõi chặt chẽ. Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng
thúc đẩy một nền kinh tế ra khỏi tình trạng đình trệ. Song, khi nền kinh tế đã
bắt đầu chuyển động thì Nhà nước phải giảm dần những chi phí đầu tư, dần
dần tăng thu để làm cho ngân sách trở lại thế thăng bằng.

Theo Keynes thì tình trạng thất nghiệp là dấu hiệu cho biết lúc nào nên
thi hành hoặc chấm dứt chính sách ngân sách cố ý thiếu hụt. Theo kinh
nghiệm của nước Anh và một số nước khác, khi nào tỷ lệ thất nghiệp lớn hơn
3%, Nhà nước có thể thực thi chính sách cố ý thiếu hụt. Khi tỷ lệ thất nghiệp
thấp hơn hoặc bằng 3% thì Nhà nước phải cố gắng gây lại mức thăng bằng
của Ngân sách. Khi nền kinh tế có mức thất nghiệp thấp thì sự gia tăng của
chi tiêu sẽ không hiệu quả và lãng phí.
29
2.4.3. Bội chi Ngân sách nhà nước

2.4.3.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước

Bội chi ngân sách nhà nước trong một năm là số chênh lệch giữa chi
lớn hơn thu của năm đó.

Một vấn đề hình như rất đơn giản, nhưng thật ra lại rất phức tạp là: Khi
tính bội chi ngân ngân sách nhà nước thì thu bao gồm những khoản gì, chi
gồm những mục nào?

Xét trên phương diện lý luận, số thu trong công thức tính bội chi ngân
sách Nhà nước hàng năm không thể bao gồm các khoản vay nợ, bởi vì các
khoản vay phải có trách nhiệm hoàn trả.

Viện trợ không hoàn lại hàng năm từ các chính phủ và tổ chức quốc tế
có tác dụng làm giảm bội chi ngân ngân sách nhà nước. Nhưng các khoản
viện trợ thường không có kế hoạch trước, không ổn định, việc dự kiến các
khoản chi được tài trợ bằng nguồn viện trợ có thể tác động tiêu cực đến dự
toán ngân sách nhà nước, có thể phải điều chỉnh lớn trong tương lai. Vì vậy,
chỉ nên coi các nguồn viện trợ là để bù đắp bội chi ngân ngân sách nhà nước.

Việc thu hồi hàng năm tiền nợ Nhà nước đã cho vay không được tính là
một khoản thu của ngân sách nhà nước. Vì vậy, trong công thức tính bội chi
ngân sách nhà nước, số chi không thể bao gồm toàn bộ doanh số cho vay của
Nhà nước, mà chỉ gồm số cho vay ròng. Cho vay ròng hàng năm của Nhà
nước là chênh lệch giữa số cho vay ra và số đã thu hồi nợ trong năm.

2.4.3.2. Nguyên nhân bội chi ngân sách nhà nước và nguồn bù đắp

Có hai nhóm nguyên nhân gây ra bội chi ngân sách nhà nước:

- Nhóm nguyên nhân khách quan

Tác động của chu kỳ kinh doanh là nguyên nhân cơ bản nhất trong số

30
các nguyên nhân khách quan gây ra bội chi ngân sách nhà nước. Khủng hoảng
làm cho thu nhập của Nhà nước co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên (để giải
quyết những khó khăn mới về kinh tế và xã hội). Điều đó làm cho mức bội
chi ngân sách nhà nước tăng lên. Ở giai đoạn kinh tế thịnh vượng, thu của
Nhà nước sẽ tăng lên, trong khi chi không phải tăng tương ứng. Điều đó làm
giảm mức bội chi NSNN.

Những nguyên nhân khách quan khác có thể kể ra như thiên tai, dịch
bệnh v.v... Nếu gây tác hại lớn cho nền kinh tế thì chúng sẽ là những nguyên
nhân làm giảm thu, tăng chi và dẫn tới bội chi ngân sách nhà nước.

- Nhóm nguyên nhân chủ quan

Tác động của chính sách cơ cấu thu chi của Nhà nước là nguyên nhân
cơ bản nhất trong số các nguyên nhân chủ quan gây ra bội chi ngân sách nhà
nước. Khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu
dùng sẽ làm tăng mức bội chi ngân sách nhà nước. Ngược lại, thực hiện chính
sách giảm đầu tư và tiêu dùng của Nhà nước thì mức bội chi ngân sách nhà
nước sẽ giảm bớt.

Những nguyên nhân chủ quan khác như sai lầm trong chính sách, trong
công tác quản lý kinh tế - tài chính,... làm cho nền kinh tế trì trệ cũng có thể
dẫn tới bội chi ngân sách nhà nước.

Trong điều kiện bình thường (không có chiến tranh, không có thiên tai
lớn,...) tổng hợp của bội chi do chu kỳ và bội chi do cơ cấu sẽ là bội chi ngân
sách nhà nước.

Bội chi ngân sách nhà nước tác động đến kinh tế vĩ mô phụ thuộc nhiều
vào cách bù đắp bội chi. Mỗi cách bù đắp đều làm ảnh hưởng đến cân đối
kinh tế vĩ mô.

Nếu Nhà nước phát hành thêm quá nhiều tiền để bù đắp bội chi ngân
31
sách nhà nước sẽ kéo theo lạm phát.

Nếu vay nước ngoài quá nhiều sẽ kéo theo vấn đề phụ thuộc.

Nếu giảm dự trữ ngoại hối quá nhiều, làm cạn dự trữ quốc gia sẽ dẫn
đến khủng hoảng tỷ giá.

Nếu vay quá nhiều trong nước sẽ làm tăng lãi suất, và cái vòng nợ - trả
lãi - bội chi sẽ làm tăng mạnh các khoản nợ công chúng.

Hiện nay, Nhà nước ta kiên quyết không phát hành thêm tiền để bù đắp
bội chi ngân sách nhà nước.

Vay nợ (trong nước, ngoài nước) được xem là giải pháp bù đắp bội chi
ngân sách nhà nước một cách hữu hiệu. Kinh nghiệm mấy chục năm cải cách
của Trung Quốc cho hay tỷ lệ giữa nợ trong nước và nước ngoài nên ở mức
1,4:1. Tuy vậy, mức độ nợ phải nằm trong giới hạn hợp lý.

32