GÓP PHẦN NHẬN THỨC VỀ QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC – TS Nguyễn Minh

Đoan
Quyền lực được xem là khả năng của cá nhân hay tổ chức có thể buộc các cá
nhân hay tổ chức khác phải phục tùng ý chí của mình. Quyền lực sinh ra từ nhu cầu tổ
chức hoạt động chung, nhu cầu phân công lao động xã hội và quản lí xã hội. Quyền
lực là điều kiện và phương tiện cần thiết khách quan bảo đảm sự hoạt động bình
thường của bất kì cộng đồng xã hội nào. Quyền lực thể hiện mối quan hệ chỉ huy - lệ
thuộc hoặc mệnh lệnh - phục tùng. Quyền lực thể hiện ở sự áp đặt ý chí của chủ thể có
quyền đối với chủ thể dưới quyền, mặt khác, sức mạnh của nó được xác định ở mức
độ phụ thuộc, phục tùng của chủ thể dưới quyền đối với ý chí chủ thể có quyền. Trong
đó cưỡng chế vừa là yếu tố của nội dung quyền lực vừa là phương pháp mang tính
quyết định để thực hiện quyền lực có sự kết hợp chặt chẽ với phương pháp thuyết
phục. Quyền lực tồn tại ở mọi cộng đồng có tổ chức, có mục đích của con người trong
xã hội có giai cấp cũng như xã hội không có giai cấp, đối với cả xã hội nói chung cũng
như đối với các bộ phận khác nhau của nó. Do vậy, trong xã hội tồn tại nhiều loại
quyền lực khác nhau như quyền lực thị tộc, quyền lực nhà nước, quyền lực của mỗi tổ
chức trong xã hội... Mỗi chủ thể thường nằm trong nhiều mối quan hệ quyền lực khác
nhau. Trong quan hệ quyền lực này chủ thể là người có quyền lực nhưng trong quan
hệ quyền lực khác chủ thể lại có thể là người dưới quyền. Quyền lực có quan hệ mật
thiết với hoạt động quản lý, nó là điều kiện không thể thiếu của quản lý để bảo đảm sự
thống nhất ý chí của nhiều cá nhân nhằm thực hiện những công việc chung.
Quyền lực nhà nước là dạng quyền lực xã hội mang tính ý chí, gắn liền với chủ
quyền quốc gia, được thể hiện thông qua những định chế nhà nước - pháp luật. Quyền
lực nhà nước mang tính giai cấp và mục đích chính trị rõ ràng. Quyền lực nhà nước
luôn thuộc về giai cấp thống trị và chủ yếu phục vụ lợi ích cho giai cấp thống trị. Nhà
nước là tổ chức trực tiếp mang quyền lực nhà nước, cụ thể hơn, quyền lực nhà nước
được biểu hiện cụ thể ở hệ thống các cơ quan, tổ chức nhà nước và những nguyên tắc
vận hành của hệ thống đó tạo nên cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước. Cơ chế đó
được hình thành và phát triển cùng với sự phát triển của nền văn minh nhân loại và
được cụ thể hoá ở mỗi quốc gia tuỳ thuộc vào những điều kiện khách quan và chủ
quan ở mỗi thời kì phát triển. Lịch sử nhân loại đã từng biết đến nhiều hình thức và cơ
chế thực hiện quyền lực nhà nước khác nhau. Trong trường hợp quyền lực tối cao của
nhà nước tập trung trong tay một cá nhân (trong chế độ quân chủ chuyên chế) thì
thường dẫn đến sự độc đoán, chuyên quyền, lạm quyền. Khi quyền lực nhà nước được
phân định một cách khu biệt trong các vùng lãnh thổ khác nhau trong đất nước (theo
chiều dọc) thì thường dẫn đến tình trạng phân quyền cát cứ, địa phương chủ nghĩa,
không tập trung thống nhất. Để tránh tình trạng độc đoán, chuyên quyền, lý thuyết
phân chia quyền lực đã ra đời. Theo lí thuyết này thì quyền lực nhà nước ở trung ương
được chia thành nhiều quyền mà chủ yếu là chia thành ba quyền (quyền lập pháp,
quyền hành pháp và quyền tư pháp) và giao cho các cơ quan nhà nước khác nhau ở
trung ương nắm giữ và thực hiện để các loại quyền lực này có thể kiểm soát và chế
ước lẫn nhau. Lý thuyết phân chia quyền lực đã sử dụng khá phổ biến ở các nhà nước
tư sản. Tuy nhiên, thực tiễn đã cho thấy, cơ chế phân quyền trong các nước tư sản
cũng không giống nhau, tình trạng xung đột, mâu thuẫn giữa các nhánh quyền lực vẫn
thường xuyên xảy ra và việc giải quyết những xung đột, mâu thuẫn đó cũng rất phức
tạp và tốn kém.
Để khắc phục tình trạng trên và phù hợp với bản chất của mình, quyền lực nhà
nước ở các nước xã hội chủ nghĩa được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất
trên cơ sở phân công và phối hợp thực hiện quyền lực giữa các cơ quan nhà nước một
cách hợp lí. Vấn đề là nên nhận thức về nguyên tắc này như thế nào? biểu hiện của nó
ra sao trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta. Có thể nói cho đến nay các
nhà khoa học Việt Nam vẫn còn có sự giải thích khác nhau về vấn đề này.
Một số nhà khoa học cho rằng quyền lực nhà nước ở nước ta tập trung thống
nhất ở nhân dân: “Trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa mọi quyền lực
đều tập trung thống nhất vào nhân dân, bắt nguồn từ nhân dân, thuộc về nhân dân”;
“mọi quyền lực nhà nước tập trung thống nhất nơi nhân dân, bắt nguồn từ nhân dân”.
Một số khác thì lại cho rằng quyền lực nhà nước ở nước ta tập trung thống nhất ở
Quốc hội chứ không phải ở nhân dân. Vậy nên nhận thức về vấn đề này như thế nào
cho chính xác?
Theo quy định của Hiến pháp và các đạo luật tổ chức bộ máy nhà nước của
nước ta hiện nay thì ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông
dân và tầng lớp trí thức. “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội
và hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân
dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” (Điều 6 Hiến pháp
1992). Như vậy, ở đây có cơ chế uỷ quyền, nhân dân đã trao (uỷ nhiệm) quyền lực của
mình không chỉ cho Quốc hội mà còn cho cả hội đồng nhân dân các cấp. Tuy nhiên,
quyền lực tối cao của Nhà nước được trao cho Quốc hội, vì vậy, Quốc hội được coi là
cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thay mặt cho nhân dân cả nước quyết định
những vấn đề cơ bản, trọng đại nhất của đất nước. Nhưng nếu chỉ có Quốc hội và hội
đồng nhân dân các cấp thì không thể thực hiện được hết quyền lực nhà nước. Chính vì
thế, xuất phát từ các cơ quan quyền lực nhà nước mà hàng loạt các cơ quan khác của
Nhà nước được thành lập để cùng với các cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện
quyền lực nhà nước. Để bảo đảm sự thống nhất, không phân chia của quyền lực nhà
nước, pháp luật nước ta quy định tất cả các cơ quan khác của Nhà nước đều do Quốc
hội và hội đồng nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp thành lập và các cơ quan này phải
chịu trách nhiệm trước Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp, phải báo cáo công tác
với Quốc hội và hội đồng nhân dân (những vấn đề này được quy định tại các điều 109,
123, 135, 139, 140 Hiến pháp 1992). Bằng cách tổ chức như thế, quyền lực nhà nước
ở nước ta xét theo chiều ngang cũng đảm bảo sự tập trung thống nhất vào các cơ quan
quyền lực nhà nước (Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp). Sự tập trung này là cần
thiết, nó đảm bảo cho sự thống nhất của cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước, tránh
được hiện tượng mâu thuẫn, xung đột nhiều khi đối lập giữa các cơ quan nhà nước
trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước.
Để bảo đảm việc quản lý toàn diện, thống nhất các mặt quan trọng của đời sống
xã hội cần thành lập hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương kết
hợp theo ngành và theo lãnh thổ. Các cơ quan nhà nước ở địa phương thay mặt cho
nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước ở các địa phương đồng thời đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Những vấn đề đặt ra là phải
tổ chức các cơ quan nhà nước ở địa phương như thế nào để không dẫn đến tình trạng
phân quyền cát cứ như đã từng tồn tại trong xã hội phong kiến. Chính vì thế, để bảo
đảm sự tập trung, thống nhất quyền lực từ trung ương tới địa phương, Hiến pháp nước
ta quy định hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước không phải “của địa
phương” mà “ở địa phương”, hội đồng nhân dân không chỉ “chịu trách nhiệm trước
nhân dân địa phương” mà còn phải chịu trách nhiệm trước “cơ quan nhà nước cấp
trên” trong đó, cơ quan nhà nước cấp trên cao nhất là Quốc hội. Với những quy định
như trên cho thấy quyền lực nhà nước ở nước ta vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất
ở trung ương vừa bảo đảm sự bao trùm, rộng khắp ở các địa phương.
Những trình bày trên cho thấy ở nước ta tất cả quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân nhưng nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và hội
đồng nhân dân các cấp.
Như vậy, nếu cho rằng quyền lực nhà nước ở nước ta tập trung thống nhất ở
nhân dân chứ không phải ở Quốc hội, theo chúng tôi là chưa có cơ sở khoa học và
thực tiễn, bởi vì, quyền lực nhà nước là khái niệm đã được cụ thể hoá từ khái niệm
quyền lực nói chung. Quyền lực đó luôn đòi hỏi phải được biểu hiện cụ thể thông qua
mô hình và cơ chế vận hành xác định. Đó là hệ thống cơ quan nhà nước và các nguyên
tắc tổ chức và hoạt động được pháp luật quy định. Vì vậy, nói ở nước ta chủ thể quyền
lực nhà nước là nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân là để chỉ cái
gốc, điểm xuất phát của quyền lực nhà nước từ nhân dân. Nhưng chủ thể trực tiếp
mang và thực hiện quyền lực nhà nước là Nhà nước (thông qua các cơ quan nhà
nước), nếu không có bộ máy nhà nước mang và thực hiện thì quyền lực của nhân dân
chưa phải là quyền lực nhà nước. Lý luận nhà nước và pháp luật khi xác định hình
thức nhà nước cho rằng nếu quyền lực tối cao của nhà nước tập trung (toàn bộ hay
một phần) trong tay một cá nhân thì đó là chính thể quân chủ, còn nếu tập trung vào
một cơ quan thì đó là chính thể cộng hoà. Như vậy, nếu cho rằng quyền lực nhà nước
tập trung thống nhất ở nhân dân thì dẫn đến trong các nước có chính thể cộng hoà,
quyền lực nhà nước vừa tập trung ở nhân dân lại vừa tập trung ở cơ quan đại diện cao
nhất. Do đó, chỉ có thể nói quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân nhưng tập trung ở
cơ quan đại diện cao nhất. Tinh thần quyền lực nhà nước tập trung thống nhất ở Quốc
hội cũng được thể hiện trong bài phát biểu của cựu Tổng bí thư Đảng cộng sản Việt
Nam Đỗ Mười tại Hội nghị lần thứ hai BCH TW Đảng khóa VII ngày 29/11/1991:
“Cải cách bộ máy nhà nước phải tiến hành theo những nguyên tắc cơ bản sau đây:
- Quyền lực nhà nước là thống nhất, không phân chia nhưng có phân công rành
mạch. Trên cơ sở thống nhất quyền lực, cần có sự phân công và định rõ mối quan hệ
giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp mà quyền lực nhà nước cao nhất được
tập trung ở Quốc hội”. Và “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội đồng thời
là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Điều đó phù hợp với yêu cầu đề cao hành
pháp mà không vi phạm nguyên tắc thống nhất quyền lực vào Quốc hội”.
Một số nhà khoa học lại cho rằng quyền lực nhà nước là không thể phân chia.
“Ba thứ quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được đề cập trong thuyết “Tam quyền
phân lập” không phải là quyền lực mà là quyền năng. Sự phân quyền ở đây không có
nghĩa là sự phân chia giữa quyền lực với quyền lực mà là sự phân biệt giữa các chức
năng của quyền lực nhà nước”. “Nguyên tắc phân quyền (tam quyền phân lập) trong
tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản chỉ là nguyên tắc tổ chức - kỹ thuật,
vì thực ra, dù tổ chức theo nguyên tắc phân quyền nhưng trong nhà nước tư sản quyền
lực vẫn tập trung trong tay giai cấp tư sản”. Nếu quyền lực nhà nước không thể phân
chia thì nói “quyền lực nhà nước là thống nhất, không phân chia” là thừa và không
nên nói bộ máy nhà nước tư sản tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực, còn bộ
máy nhà nước xã hội chủ nghĩa tổ chức theo nguyên tắc quyền lực tập trung thống
nhất. Là thiết chế quyền lực, mỗi cơ quan nhà nước đều thể hiện quyền năng của mình
ở chỗ trong phạm vi thẩm quyền của mình, cơ quan nhà nước có thể ban hành các văn
bản pháp luật (văn bản quy phạm pháp luật cũng như văn bản áp dụng pháp luật); có
thể đòi hỏi các tổ chức và các cá nhân có liên quan phải thực hiện văn bản pháp luật
mà mình đã ban hành; có khả năng kiểm tra giám sát việc thực hiện các quy định pháp
luật đã được ban hành. Do vậy, nếu nói quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ là
quyền năng tức là nói nghị viện chỉ có quyền năng lập pháp, tổng thống chỉ có quyền
năng hành pháp và toà án thì chỉ có quyền năng tư pháp là không có cơ sở thực tiễn.
Từ những trình bày trên cho thấy chỉ có thể nói chủ quyền (quyền lực) nhân dân thì
không thể phân chia nhưng quyền lực mà các cơ quan nhà nước mang và thực hiện
(quyền lực nhà nước) thì có thể phân chia được theo đơn vị lãnh thổ giữa trung ương
và địa phương hoặc giữa các cơ quan nhà nước theo chiều ngang.
Như trên đã khẳng định quyền lực nhà nước ở nước ta là tập trung thống nhất,
không phân chia nhưng trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước thì giữa các cơ
quan nhà nước phải có sự phân công, phối hợp với nhau: Quốc hội là cơ quan đại biểu
cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã
hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền lập pháp là chủ yếu; Chính phủ là cơ quan
hành chính cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện quyền
hành pháp; tòa án là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp... Để bảo đảm nguyên
tắc quyền lực nhà nước tập trung thống nhất nền ngoài việc thực hiện quyền lập pháp,
Quốc hội nước ta còn quyết định các vấn đề trọng đại nhất của đất nước; bầu và bãi
nhiệm những người đứng đầu các cơ quan cao nhất của nhà nước; thực hiện quyền
giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Do vậy, Chính phủ mặc dù
là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam nhưng đồng thời là cơ quan chấp hành của Quốc hội và quyền công bố luật cũng
không thuộc Chính phủ mà thuộc nguyên thủ quốc gia (Chủ tịch nước). Viện kiểm sát
chỉ được phân công kiểm sát việc tuân theo pháp luật từ cấp bộ trở xuống; các toà án
là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam nhưng đối với những
vụ án đặc biệt quan trọng, Quốc hội có thể quyết định thành lập toà án đặc biệt để xét
xử; uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nhưng đồng thời là
cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân... Với việc tổ chức bộ máy của Nhà nước ta
như trên sẽ vừa giữ vững được sự tập trung thống nhất quyền lực vừa phát huy được
tính chủ động, sáng tạo của địa phương, các cấp, các ngành; vừa chống được tình
trạng tập trung quan liêu vừa tránh được tình trạng phân tán, cục bộ, phân quyền cát
cứ.
Vấn đề mà chúng ta quan tâm hiện nay là hoàn thiện hơn nữa bộ máy nhà nước
CHXHCN Việt Nam trong thời kì công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước làm sao bảo
đảm được tính hiệu quả trong việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước của nhân
dân. Muốn làm được điều đó, theo chúng tôi cần tập trung vào những vấn đề sau:
- Đẩy mạnh công tác nghiên cứu khoa học về việc tổ chức và thực hiện quyền
lực nhà nước của nhân dân; cần nghiên cứu kỹ lưỡng, nhận thức chính xác về quyền
lực nhà nước để tìm ra được cơ chế tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước bảo đảm
sự kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực nhà nước của mình vừa hợp pháp lại vừa
có hiệu quả cao trong việc bảo vệ và mang lại hạnh phúc cho nhân dân.
- Cải tiến công tác bầu cử làm cho quá trình bầu cử thực sự dân chủ, để nhân
dân có thể lựa chọn được những người đại diện cho mình, thay mặt nhân dân thực
hiện quyền lực nhà nước của nhân dân, luôn xứng đáng với sự tin cậy của nhân dân.
- Hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng cần phân công
chuẩn xác chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan nhà nước cũng như xác
định rõ mối quan hệ phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan
nhà nước với công dân và giữa nhà nước với các tổ chức chính trị xã hội khác trong xã
hội mà đặc biệt là với tổ chức Đảng. Quốc hội chỉ nên tập trung giải quyết những
những công việc quan trọng, tăng công việc cho toà án và đề cao vị trí, vai trò của tòa
án trong việc thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân.
Trên đây là một số nhận thức có tính chất cá nhân về vấn đề quyền lực nhà
nước ở nước ta, nhằm góp thêm ý kiến và sự nhận thức về quyền lực nhà nước ở nước
ta. Tuy nhiên, quyền lực là vấn đề phức tạp và việc vận dụng lí thuyết về quyền lực
vào thực tiễn tổ chức và thực thi quyền lực lại càng khó khăn và phức tạp hơn. Vì vậy,
việc tiếp tục nghiên cứu để làm rõ các khía cạnh của nó và để đạt được sự thống nhất
về nhận thức là hết sức cần thiết