TEMA 1.

LA INCIDÈNCIA DE LES INTERVENCIONS ADMINISTRATIVES EN EL DRET

DE PROPIETAT PRIVADA. ACTUACIONS DELIMITADORES. L'EXPROPIACIÓ
FORÇOSA (I)
1. ELS GRAUS D’INCIDÈNCIA DE LES ACTUACIONS PÚBLIQUES EN EL DRET DE PROPIETAT
PRIVADA.

Les AAPP porten a terme multitud d’actuacions en el dret de la propietat privada siguin persones
físiques o jurídiques i ho fan per aconseguir diferents finalitats. Es freqüent que es portin a terme
actuacions que afectin al dret de la propietat privada. Alguns àmbits d’intervenció administrativa:

 Infraestructures i equipaments: per exemple per implantar aquestes infraestructures. Si s’ha

de construir una carretera o una via de tren, aquestes infraestructures s’han de construir sobre
un terreny i si aquest terreny no es públic s’ha d’adquirir mitjançant l’expropiació forçosa.
Implica apropiar-se dels béns privats.
 Urbanisme i de ordenació del territori: per exemple per ordenar els usos del sòl. O per ordenar
les edificacions. En aquest conjunt de terrenys s’implantarà el nucli urbà de la ciutat i en els
terrenys d’allà es reserven per l’ampliació de la ciutat (urbanitzables) i en els terrenys
d’aquella banda són terrenys no urbanitzables.
 Medi ambient: per protegir-lo. Sigui per protegir espais naturals i que viuen especies de fauna
protegida (os bru, aus determinades, etc.). També per protegir la costa, les platges, espais
que estan a la costa.
 Patrimoni cultural i històric. Es persegueix la seva protecció
 Habitatge: en els darrers anys s’han portat a terme intervencions importants per fer front a les
necessitats que tenen alguns col·lectius per accedir a l’habitatge. Per exemple obligar als
propietaris de pisos buits a llogar-los i si no ho fan l’AAPP els pot llogar per ella mateixa. O
també dir en zones determinades que hi ha molta necessitat d’habitatge, si un propietari vol
vendre el seu pis l’ha de oferir primer a l’AAPP (condicionant facultat de disposició).
 Oci.

Àmbits Finalitats diverses

Infraestructures i equipaments Implantació

Urbanisme i ordenació del territori Ordenar l’ús dels terrenys i edificacions

Medi ambient La seva protecció

Patrimoni cultural i històric La seva protecció

Habitatge Afavorir l’accés

1
Aquestes actuacions es poden fer a través de lleis o també es poden adoptar a través de normes
reglamentaries o a través de decisions concretes (emparades en una norma amb rang de llei).
L’AAPP ha de tenir un fonament legal per poder fer aquestes actuacions Així, les actuacions o
intervencions poden ser:

1. Legislatives. Trobarem una llei que regula i empara la intervenció.

2. Reglamentaries. Trobarem reglaments que desenvolupen aquesta llei. S’utilitzen molt els
plans. Els plans son reglaments aprovats per les Administracions.
3. Executives (per decisions concretes)

Poden tenir una doble incidència o afectació en el dret de la propietat privada:

 Incidència Positiva: actuacions en que impliquen un benefici cap als propietaris. Per
exemple canviar el sòl de no urbanitzable a urbanitzable o canviar l’ús dels terrenys (d’ús
industrial a residencial).
 Incidència Negativa o Perjudicial: es produeix perquè hi ha una afectació en les facultats
dels propietaris d’us i de disposició. Podem sintetitzar en dos les facultats inherents al dret de
la propietat privada: utilització o ús i disposició. Disposar vol dir la facultat de vendre’l o cedir-
lo gratuïtament. L’AAPP pot restringir, limitar, condicionar o privar aquestes facultats. Per
exemple, amb espais protegits existeix el dret de tanteig, l’ha d’oferir primer a l’Administració.
Els pisos de protecció oficial no es poden vendre en un determinat temps, per evitar
l’especulació amb aquests pisos. Ens trobem amb un conflicte entre els interessos generals
i el dret a la propietat privada. L’interès general preval sobre els interessos dels particulars.
Es produeixen diferents graus d’intensitat de l’afectació. Si féssim una escala de menys a
mes intensitat, el mínim seria el respecte absolut al dret a la propietat privada i el màxim la
confiscació de béns (privació sense indemnització). En el nostre ordenament jurídic no
existeix la confiscació de bens, el màxim es l’expropiació. Una de les actuacions més
“intenses” per part de l’AAPP és l’expropiació forçosa encara que hi ha particulars que hi
estan d’acord però en general no es així. Però lo més intens i greu es la confiscació de bens:
hi ha una privació sense indemnització.

2. ANTECEDENTS HISTÒRICS AL CONCEPTE ACTUAL

Article 2 i 17de la Carta Fonamental dels drets de l’home i del ciutadà: visió molt liberal.

Article 172.10 de la Constitució Española del 1812: concepció liberal, romanista, individualista del
Dret de Propietat:

Article 348 del Codi Civil de 1889: “La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin
más limitaciones que las establecidas en las leyes”. Fa referència a les limitacions externes entre
persones, de veïnatge, servituds, etc. Aquest article està vigent, però no és la concepció vigent sobre
el dret de propietat, sinó l’article 33 de la CE actual.

Article 44 de la Constitució Española de 1931 (la republicana) no només es permetia la socialització

de béns sinó també, l'expropiació forçosa, fins i tot sense indemnització, ja que la riquesa estava
subordinada a la economia nacional i al sosteniment de les càrregues públiques. Tot i això, no es
permetia la confiscació de béns.

2
Exemples d’intervencions administratives que incideixen sobre el dret a la propietat privada:

1. La privació d’un bé (per exemple un terreny)

2. La implantació d’esteses aèries de xarxes d’energia (amb les corresponents torres), i de
canalitzacions subterrànies d’aigua, d’energia, de combustible o telecomunicacions
3. La declaració d’uns terrenys privats rústics com a parc natural o reserva natural, amb la
conseqüent limitació o restricció de les facultats d’utilització
4. Les restriccions edificatòries que afecten als propietaris de terrenys i/o cases en sòl urbà
(d’altura, volum, condicions estètiques de les edificacions, etc.)
5. L’adaptació de les edificacions a les noves alineacions establertes en un pla urbanístic.
6. L’expropiació d0habitates de grans propietaris per evitar desnonaments i fer-les de lloguer
social.

2. CLASSES D’ACTUACIONS ADMINISTRATIVES

 Actuacions delimitadores art. 33.2 CE: son aquelles que imposen limitacions en l’exercici de
les dues facultats que hem dit abans però que no estan subjectes a una
indemnització/compensació i els propietaris s’han “d’aguantar”. El seu fonament és el de la
funció social de la propietat.
 Actuacions expropiatòries art. 33.3 CE: són aquelles que impliquen una privació forçosa dels
béns privats per una causa d’activitat pública i per això s’han d’indemnitzar.
 Actuacions lesives art. 106.2 CE: actuacions que impliquen una lesió que s’haurà
d’indemnitzar si es donen els requisits necessaris: funcionament dels serveis públics.
Responsabilitat patrimonial de les AAPP.

3. EL DRET A LA PROPIETAT PRIVADA A LA CONSTITUCIÓ

 33.1 CE. No és un dret fonamental pel que no és susceptible de recurs d’emparament davant
del TC. La seva eficàcia i els seus efectes estan regulats al art. 53.1 CE. Regulació per norma
en rang de llei art. 53.1 CE.
 33.3 CE Actuacions expropiatòries
 33.2 CE Fonament de les actuacions delimitadores no subjectes a indemnització ni
compensació.

L’art. 33.1 CE diu que “es reconeix el dret a la propietat privada i a l’herència”. El dret de propietat
privada no es un dret fonamental, de manera que se li aplica una protecció com a qualsevol dret
ordinari. En aquest apartat tenim, doncs, el dret de propietat.

Per a l’efectivitat dels drets ordinaris, s’ha de tenir en compte l’art. 53.1 CE que diu: “només per Llei
es podrà̀ regular el seu exercici”, que “la Llei haurà de respectar el contingut essencial del dret de
propietat”, y que “no es susceptible de protecció a traves del recurs contenciós- administratiu especial
(preferent y sumari) regulat en els arts. 114-122 de la llei 22/1998, de la Jurisdicció́ contenciosa-
administrativa, ni a traves del recurs d’empara davant del Tribunal Constitucional”.

A més, l’art. 33.3 CE diu que “ningú podrà ser privat dels seus béns i drets sinó per causa justificada
d’utilitat publica o interès social, mitjançant la corresponent indemnització i de conformitat amb el
disposat per les Lleis”. Aquí ens trobem amb l’expropiació.

3
I l’art. 33.2 diu que “la funció social d’aquests drets delimitarà el seu contingut d’acord amb les Lleis”.
En aquest apartat ens trobem el fonament de les actuacions delimitadores que no estan subjectes a
indemnització́.

Àmbits sectorials que no s’indemnitzen: (n’hi ha molts més)

 Urbanisme
 Aigües
 Costes
 Carreteres i ferrocarrils

Les lleis que regulen aquests àmbits habiliten que l’AAPP no indemnitzi algunes restriccions envers
aquets sectors.

3.1 Distinció entre actuacions (article 6 de la llei d’urbanisme de Catalunya)

Distinció entre:

 ACTUACIONS DELIMITADORES: que no s’han de compensar. Actuacions que imposen

limitacions en l’exercici de les facultats o imposen deures, obligacions o condicions, però no
es troben subjectes a indemnització.
 ACTUACIONS EXPROPIATÒRIES: que s’han de compensar. Requereix recursos públics
per indemnitzar. Actuacions que impliquen una privació forçosa del terreny i/o de la
construcció, o vulneren el contingut essencial del dret de propietat privada, i per això s’han
d’indemnitzar.

La distinció està en el respecte o no del contingut essencial del dret de propietat: si es respecte hi
haurà actuació delimitadora i si no es respecte estarem davant d’una actuació expropiatòria.

Hi ha dos criteris per determinar l’abast del contingut essencial del dret a la propietat privada:

Primer criteri: funció social. La funció social del dret de propietat en delimitarà el contingut, d'acord
amb les lleis (art. 33 CE)

El tribunal diu que hi ha diferents tipus de béns dominicals: es diferent la propietat de terrenys o béns
mobles. Per tant, la funció social pot variar. El moment, l’any, és important. La funció social s’hauria
de valorar en relació en el moment històric + proporcionalitat de l’acció amb els fins.

Segon criteri: Es reconeix alguna facultat d’utilització del bé i es reconeix la facultat de disposició
del bé (la que determina la norma o decisió concreta). Pautes per a casos de difícil distinció entre
delimitadora y expropiatòria.

En la STC 37/1987, el Tribunal Constitucional va declarar que el contingut essencial del Dret de
propietat s’ha d’entendre, des de la referencia a la funció social del mateix, com “la recognoscilidad
de cada tipo de derecho domicilial (diferent tipus de dret de propietat, agrària, etc.), en el momento
histórico que se trate y como practicabilidad (que les facultats de disposar o utilitzar dels propietaris
puguin dur-se a terme) o posibilidad efectiva de realización del derecho, sin que las limitaciones y
deberes que se impongan al propietario deban ir más allà de lo raonable (principi de proporcionalitat)”.

4
Exemples d’actuacions administratives en el dret de propietat subjectes a indemnització:

 La privació d’un bé per construir una obra pública o un equipament (carreteres, col·legis, etc.).
 La implantació de xarxes d’energia i canalitzacions subterrànies d’aigua, energia combustible
o telecomunicacions: això es compara a la expropiació.
 La declaraciód’unsterrenysprivatsrústicscomaparcnaturaloreservanatural, amb la conseqüent
limitació o restricció de les facultats d’utilització (depèn).
 Les restriccions edificadores que afecten als propietaris de terrenys o cases en sòl urbà.
 L’adaptació de les edificacions a les noves alienacions establertes en un pla urbaniś tic: a
vegades s’indemnitza, a vegades no.
 La transformació d’un terreny de propietat privada situat a la costa, en un bé de domini públic.

El contingut essencial del Dret de propietat és la frontera entre les actuacions delimitadores i les
expropiatòries. Si es vulnera el contingut essencial del Dret de propietat, es podrà du a terme si
s’indemnitza.

3.2 Actuacions delimitadores del Dret de propietat

El dret de propietat esta format per un conjunt de facultats d’utilització o de disposició, però també
per un conjunt de deures, amb l’objectiu de satisfer l’interès general.

Es poden establir restriccions, limitacions, condicionants, obligacions o prohibicions sobre les

facultats d’utilització o de disposició dels béns, sense subjectar a compensació o indemnització.
Segons la funció social de la propietat, delimitarà el contingut del dret. Delimitarà vol dir que hi ha
unes facultats i unes obligacions, per això hi ha intervencions que no s’indemnitzen, només
s’indemnitzen les expropiacions, no les delimitacions.

Qüestió clau: on es situa la lin ́ ia (frontera) que separa les actuacions delimitadores de les
expropiatòries? El contingut essencial del Dret de propietat és la frontera entre les actuacions
delimitadores i les expropiatòries. Si es vulnera el contingut essencial del Dret de propietat, es podrà
du a terme si s’indemnitza.

4. EXPROPIACIÓ FORÇOSA

4.1 Concepte expropiació forçosa

És una potestat pública que consisteix en la privació singular d’un bé o d’un dret de titularitat privada
o en qualsevol altre actuació que vulneri el contingut essencial del dret de propietat que s’acorda de
forma imperativa (obligatòria, forçosa) i que s’ha de portar a terme respectant unes garanties.

 Potestat pública, en expansió.

 S’utilitza l’expropiació per més ens: més entitats públiques si privades poden
beneficiar-se de l’expropiació.
 La regulació actual potencia la vessant de la potestat pública.

S’equipara a la expropiació l’establiment de servitud de pas sigui per posar xarxes de serveis:
subministrament d’aigua, clavegueram, etc. Per implantar aquesta servitud de pas es a mitjançant
l’expropiació. El mateix passa en l’estesa de línies elèctriques.

5
4.2 Normativa aplicable

En primer lloc, tenim la Llei de 16 de desembre de 1954 sobre expropiació forçosa (LEF). Es la
primera llei d’expropiació forçosa. Es una norma obsoleta i amb defectes. Es una llei bastant antiga
i actualment ha esdevingut una norma obsoleta, s’hauria de canviar i adaptar-se a les noves
circumstancies, constitució, organització administrativa actual, etc. Alguns dels seus preceptes es
considera que no son aplicables perquè son contraris a la Constitució.

En segon lloc tenim la Llei 7/2015 del Sòl Estatal i Rehabilitació Urbana (arts. 31 y 41). Es una
norma amb rang llei aprovada pel Govern Central on es va recollir en un únic text els articles. La
majoria d’expropiacions es refereixen a terrenys i construccions i per determinar-ne el seu valor una
vegada expropiat, s’apliquen aquets articles per regular el valor d’aquets terrenys.

També tenim una Llei 9/2005 del Jurat d’expropiació de Catalunya. Es desenvolupa a través d’un
reglament.

4.3 L’objecte de l’expropiació i els subjectes que intervenen

Pot ser objecte d’expropiació forçosa qualsevol bé o dret de contingut patrimonial (art. 1 LEF): béns
immobles (terrenys i construccions) i mobles (estructura, obra d’art...); drets reals (servituds,
hipoteques), drets d’arrendament, accions, obligacions i participacions en societats mercantils,
patents, llotges de teatre, etc.

Intervenen tres subjectes, els quals els dos primers hi ha d’aparèixer sempre, no poden fallar:

1. Expropiant: És l’Administració Pública que té potestat d’expropiar. Les AAPP tenen

la potestat d’expropiar. Només tenen aquesta potestat les administracions
territorials:
- Adm. de l‘Estat
- les Adm. de les CCAA
- les administracions locals (ajuntaments, diputacions provincials, consells
comarcals, consells insulars).

A part de les administracions territorials hi ha mes però nomes poden expropiar les
territorials. Paga la indemnització en cas que no hi hagi beneficiari.

2. Expropiat: l’expropiat és el titular o propietari del bé o dret que s’expropia. Quan hi

ha arrendataris s’ha de preveure el pagament d’un preu just per l’expropiat i també
per l’arrendatari. L’expropiat sempre ha d’intervenir i el expropiant també.

3. Beneficiari de l’expropiació: no sempre apareix en cada expropiació. És l’entitat

pública o privada que es pot beneficiar de l’expropiació. La condició de beneficiari
s’atribueix per llei. Si existeix es qui paga la indemnització i adquireix la titularitat del
bé o dret. Si no hi ha beneficiari, qui paga la indemnització es el expropiant.. Es el que
pagarà la indemnització. El beneficiari pot ser una administració publica no
territorial per exemple l’agencia catalana de l’aigua o AENA, o entitats privades com
per exemple concessionaris de serveis públics, empreses immobiliàries o promotores
d’activitats econòmiques, recreatives.

6
 Per exemple: Port Aventura (llegir-la es un exemple d’expropiació a on era una
empresa que s’anomenava gran Tibidabo S.A. i l’any 89 es va aprovar una llei al
Parlament per regular la implantació de parcs temàtics amb la finalitat de contribuir el
creixement econòmic i donava el benefici de l’expropiació a l’empresa que era
promotora del parc temàtic).

Per saber qui es l’expropiat i qui es el expropiant s’accedeix a uns registres: el Registre de
Propietat i el cadastre (té implicacions fiscals).

Aspecte garantista: conjunt de garanties 33.3 CE. S’han de donar obligatòriament:

- Causa justificada d’utilitat pública o interès social

- Procediment d’expropiació
- Indemnització o preu just
- Reversió

4.4 La causa de l’expropiació. Abast i declaració

Es el motiu o la finalitat de la expropiació. Aquest motiu s’anomena causa expropiandi. Per expropiar
es un requisit indispensable l’existència d’un motiu o finalitat que justifica el sacrifici o privació del bé.

Segons l’art. 33.3 CE: “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada
de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con
lo dispuesto por las leyes.”

La causa de l’expropiació es la utilitat pública o interès social, que vol dir que ha d’haver una utilitat
per la col·lectivitat o per l’interès social. Aquets dos conceptes son sinònims: conceptes jurídics
indeterminats. Aquesta causa de la expropiació està regulada als art. 9 a 14 de la LEF, així com en
múltiples lleis sectorials que preveuen utilitzar l’expropiació per motius diversos a l’interès social.

Els motius (o finalitats) que justifiquen utilitzar l’expropiació son diversos:

 Implantar infraestructures i/o equipaments: per exemple carreteres, vies de ferrocarril, ports,
aeroports, plantes depuradores, recintes ferials, centres penitenciaris, escoles, biblioteques,
etc.
 En l’àmbit urbanístic: per exemple obrir o ampliar carrers, implantar xones verdes o d’esbarjo,
per desenvolupar urbanitzacions, per desenvolupar operacions de reforma interior, etc.
 En àmbit de protecció del medi ambient: per exemple per adquirir espais naturals.
 Per protegir el patrimoni històric.
 Fins culturals. Liceu quan es va cremar es va aprofitar per fer un nou projecte i es van
expropiar els edificis que hi havia a cada banda.
 Lleure i esbarjo. Cas Port Aventura.

7
Sentència Port Aventura: llegir-la (està al campus). La causa d’expropiació pot ser un motiu justificat
a l’interès social. El legislador a través d’una llei pot duu a terme la expropiació per construir un parc
temàtic.

4.5 Formes d’adopció de la causa d’expropiació

1. Declaracions expresses: per llei promulgada en cada cas, ha estat una practica totalment
excepcional. Cada vegada que es vol fer una expropiació per un fi determinat, s’ha d’aprovar
una llei que digui que s’ha de duu a terme la expropiació per aconseguir la finalitat. Per
exemple: llei 2/1992, de 26 de juny, sobre la declaració d’utilitat pública de la expropiació
forçosa d’uns edificis per ampliar el parlament de canàries.

2. Declaracions genèriques: una llei estableix que una actuació genèrica determinada es
considera de utilitat pública o interès social a efectes d’expropiació. I per mitjà d’una resolució
administrativa es concreta aquesta declaració genèrica. Exemple: llei de costes, per ampliar
l’espai públic costaner es podran expropiar terrenys privats. Es dona bastant sovint a la
pràctica.

3. Declaracions implícites: junt amb l’aprovació de projectes d’obra, de plans urbanístics i de

plans sectorials. És la regla general, es la que es dona més ja que es una forma àgil de la
declaració de la causa d’expropiació.
 Art. 109.1 de la llei d’urbanisme de Catalunya disposa que “l’aprovació d’un pla urbanístic
implica la declaració d’utilitat publica de la finalitat a la qual es destinen els béns afectats...”

Per exemple l’aprovació d’un pla urbanístic que preveu la implantació d’una zona verda pública en
uns terrenys privats, implica: l’eficàcia del pla urbanístic i la declaració d’utilitat pública i interès social
del fi (implantar una zona verda), que justifica la expropiació dels terrenys.