Виконала: студентка групи 535-мз

Тимченко Марія

Семінар 4. Публічне адміністрування як процес вироблення, прийняття

та виконання управлінських рішень

1. Характеристика функцій держави та публічного управління.

Як зазначав український учений В. Авєр’янов, удосконалення
глибинної підсистеми державно-управлінських відносин здійснюється через
побудову та оновлення іншої підсистеми – функціональних відносин, які
безпосередньо взаємодіють із державним управлінням. При цьому необхідно
виходити з взаємозумовленості цілей і функцій державного управління.
За визначенням українського вченого О. Оболєнського, цілі системи
трансформуються в певну сукупність функцій з їх реалізації. Якщо перші
відповідають на запитання «Що робити?», то другі – «Як робити?». Таким
чином, питання визначення основних функцій держави безпосередньо
пов’язане з визначенням її основних цілей.
Серед останніх є такі, що необхідні для будь-якої держави на всіх
етапах її існування, а тому фактично постійні функції, а також такі, що
визначаються об’єктивними обставинами в окремих країнах (традиціями,
наявністю багатьох національностей, релігій, віддалених або особливих
територій тощо), і які ми надалі назвемо специфічними. Як правило, саме
наявність останніх приводить до різних наборів функцій у різних держав.
Серед функцій держави прийнято виділяти основні та забезпечуючі.
Основні функції, у свою чергу, можна поділити на внутрішні і зовнішні, а
також класифікувати за головними сферами суспільної діяльності як
політичні, економічні, соціальні та гуманітарні.
Можливий різний рівень узагальнення або конкретизації функцій
держави залежно від суб’єктивного чинника, що приводить, як правило, до
різних відображень структурної схеми основних функцій держави. До того ж
функції влади змінюються за змістом і складом залежно від історичної стадії
суспільства, динаміки суспільних потреб та інтересів, політико – ідеологічної
орієнтації суб’єктів влади.
Кожний вид суспільної діяльності супроводжується управлінням.
Більше того, останнє є невід’ ємною складовою кожного виду діяльності і
водночас особливим видом діяльності з певним набором функцій. Загальні
управлінські функції (планування, організація, мотивація, контроль,
комунікація та прийняття рішень), тобто функції менеджменту, притаманні
управлінню всіма видами суспільної діяльності. Вони безпосередньо
випливають із суб’єкт-об’єктного відображення процесів державного
управління.
Здійснення основних та управлінських функцій завжди потребує
певних механізмів забезпечення їх реалізації. Основними складовими таких
механізмів є забезпечуючі функції, а саме забезпечення ресурсами
(фінансовими, кадровими, матеріально-технічними, інформаційними),
правове забезпечення (нормативно-правове регулювання), організаційне
забезпечення (адміністративна організаційно-координаційна діяльність) та
наукове забезпечення (ідеї, теорії, концепції, обґрунтування).
Забезпечуючі функції відрізняються від інших видів функцій (основних
та управлінських) тим, що вони можуть одночасно забезпечувати реалізацію
кількох основних та управлінських функцій. Для таких функцій на рівні
держав та організацій застосовується так зване функціональне управління із
створенням відповідних органів або структур. Наприклад, Міністерство
економіки України, Міністерство фінансів України, Міністерство юстиції
України, Державне казначейство України тощо.
Перетворення призначень держави в дії здійснюється шляхом
створення певних органів влади для реалізації виділених функцій держави та
надання їм відповідних повноважень. Влада реалізується через організацію,
яка стає її матеріальною силою. Проблема становлення державних структур
є достатньо складною. Вона часто набуває характеру адміністративної
реформи, метою якої є подолання кризи влади та відновлення довіри
населення до неї.
В управлінні широко використовуються принципи формування
раціональної структури організації. Основним із таких принципів є принцип
первинності стратегії перед структурою, який був сформульований
американським ученим А. Чандлером і передбачає, що «стратегія визначає
структуру», тобто проектування структури має базуватися на стратегічних
планах організації і структура організації має забезпечити реалізацію цих
планів.
Виходячи з цього необхідно сформулювати основні цілі держави,
побудувати дерево її цілей, виділити важливі та вагомі функції, які необхідні
для досягнення основних цілей держави та сформувати для їх реалізації певні
органи державної влади. Визначення спектра цілей державного управління,
набору основних функцій, виділення з них окремих підфункцій – усе це
чинники впливу на вибір структури органів державної влади.
Структура і функції державного управління складають дві
взаємопов’язані та взаємообумовлені сторони системи державного
управління, що виступають, відповідно, як форма та зміст. У разі зміни
стратегії, а, відтак, і цілей та функцій держави, це має позначитися на змінах
в організаційній структурі органів державної влади. Такі зміни відбуваються
відповідно до принципу самоорганізації соціальних систем за рахунок
власних рушійних сил і ставлять за мету досягнення стану рівноваги та
ефективного функціонування державного управління.
У 2010 р. в межах проведення адміністративної реформи здійснено
реорганізацію структури центральних органів виконавчої влади, зокрема,
Указом Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів
виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010. Цей етап
адміністративної реформи характеризується оптимізацією системи
центральних органів виконавчої влади, зокрема введенням шести типів
центральних органів виконавчої влади: міністерство, служба, інспекція,
агентство, незалежні регулятори і органи зі спеціальним статусом. Фактично
указом створена нова структура центральних органів виконавчої влади та
визначена схема взаємодії між цими органами.
Після формування структури центральних органів виконавчої влади
здійснюється визначення повноважень, чисельності штату і концепцій
діяльності кожного з таких органів та їх закріплення у відповідних
положеннях про ці органи. Важливою обставиною, яка, з одного боку,
забезпечує уніфікацію державних структур, а з другого – дає змогу
узагальнювати їх при проведенні досліджень (розглядати типові моделі
органів державної влади), є можливість виділення в них типових функцій і
завдань.
Ф. Тейлор – відомий американський учений та інженер-практик, який
публікацією книги «Наукова організація праці» поклав початок розвитку
наукового менеджменту, пропонував поділяти функції управління на
диспетчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами
тощо. Він також обґрунтував необхідність виокремлення планування в
самостійну функцію управління.
Одним із перших дослідників, хто спробував систематизувати
управлінські функції, був французький інженер та науковець А. Файоль. В
основу запровадженої ним системи управління покладена адміністративна
доктрина, що визначала сутність та призначення адміністративних функцій.
Беручи за критерій класифікації процесуальний підхід, А. Файоль виділяє
п’ять основних функцій управління, які він називав адмініструванням:
передбачення, організація, розпорядження, координація і контроль.
Запропонований А. Файолем класичний підхід сучасні дослідники
управління вважають суттєвою підставою класифікації управлінських
функцій.
 Сучасні провідні американські вчені в галузі управління Г. Кунц і
С. О’Доннел запропонували класифікацію з п’ яти функцій: планування,
організація, робота з кадрами, керівництво і лідерство, контроль.
Виходячи з адміністративних принципів А. Файоля, американський
дослідник Л. Гулик визначив основні елементи адміністративної діяльності
керівника. Вважаючи сферу діяльності головного адміністратора значно
ширшою і складнішою порівняно з доктриною А. Файоля, Л. Гулик доповнив
її. Він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, що
позначають ці види діяльності.
Акронім Гулика POSDCORB розшифровується як: планування,
організація, укомплектування штату, керівництво, координація, звітність,
складання бюджету:
1) планування – функція управління, сутність якої полягає у визначенні
цілей функціонування системи і шляхів їх здійснення;
2) організація – форма виявлення цілеспрямованого впливу на колективи
людей, що передбачає створення формальної структури підлеглості,
формування об’єкта і суб’єкта управління, їх підрозділів і зв’язків між ними;
3) укомплектування штату (управління персоналом) полягає у залученні
та підготовці кадрів і підтримці сприятливих умов праці;
4) керівництво (директивність) полягає у прийнятті рішень та їх
відповідному оформленні, а також у здійсненні керівних дій;
5) координація забезпечує необхідну узгодженість усіх дій підрозділів
органів управління і посадових осіб, а також між системою в цілому та
зовнішнім середовищем;
6) звітність – інформування щодо стану справ, необхідність наявної
інформації для успішної управлінської діяльності;
7) формування бюджету пов’язане з бюджетним процесом, включно з
фінансовими планами та фінансовим контролем.
Такий перелік функцій став основою багатьох досліджень, хоча науковці
внесли до нього чимало доповнень, уточнень і змін.
Найбільш об’єктивною і методологічно обґрунтованою класифікаційною
ознакою є цільова спрямованість функцій державного управління та характер
виконуваних завдань. Відповідно, управлінські завдання можна об’єднати у
три великі групи:
а) до першої групи входять завдання, вирішення яких спрямоване на
реалізацію загальнозначущих або публічних потреб відповідної соціально-
політичної системи. Ці завдання породжують функції управління, які
становлять основний зміст процесу державного управління. Вони
відтворюють спрямованість зусиль адміністративного апарату на
забезпечення життєво важливих потреб об’єктів управління;
б) до другої – ті, вирішення яких веде до утворення управлінської
системи, її стабільності, надійності, розвитку. Вирішення цих завдань
передбачає створення раціональних організаційних структур управління та
можливостей їх удосконалення, оцінювання праці службовців та їх мотивації,
контроль за діяльністю управлінської системи тощо. Для цієї групи завдань,
що логічно називають загальними, характерні універсальні види (напрями)
діяльності суб’єктів управління;
в) третю групу завдань, яку можна назвати допоміжною, становлять ті,
що випливають із внутрішньої технології управлінської праці.
Відповідно до перелічених груп завдань функції державного управління
класифікуються на такі види:
а) основні – функції, що породжуються основними завданнями
державного управління; спрямовані на зміцнення конституційно
встановлених суспільних відносин, державного устрою, визначають базові
принципи функціонування державного механізму, забезпечують захист прав і
свобод громадян та стабільність міжнародного становища держави. Основні
функції державного управління – це ті, що покликані служити колективним
(публічним) інтересам суспільства для вирішення завдань політико-
адміністративного, економічного та соціокультурного характеру;
б) загальні функції випливають із загальних завдань управління і є
типовими для всього управлінського процесу. Загальні функції покликані
забезпечити ефективне функціонування апарату державного управління,
характеризуються тим, що здійснюються на всіх рівнях системи управління,
розрізняються за обсягом і межами своєї реалізації відповідно до місця в
управлінській ієрархії. Ці функції є об’єктивно невід’ємними складовими
будь-якого управлінського процесу, без них останній є нездійсненним, а їх
зміст детермінований загальними закономірностями управління як
соціально-політичного явища. Вони характеризують типові та відносно
самостійні сутнісні прояви діяльності апарату державного управління;
в) допоміжні, або забезпечуючі функції виходять із допоміжних завдань
управління. Вони не впливають безпосередньо на діяльність об’єкта
управління, однак покликані забезпечувати реалізацію основних і загальних
функцій державного управління, а також дієздатність самого органу
виконавчої влади та його структурних підрозділів. Саме в цьому й полягає їх
забезпечувальний та допоміжний характер. Прикметною рисою допоміжних
функцій є спільність для всіх управлінських структур, без них діяльність
останніх є неможливою.
 Виходячи з того, що функції, які належать до основних, повинні
реалізовувати загально-значущі або публічні цілі (завдання), серед них слід
виокремити такі: політико-адміністративні, що забезпечують функціонування
державного механізму та стабільність конституційно встановлених
суспільних відносин; економічні, які уособлюють господарсько-
організаційну діяльність держави; соціальні, що покликані реалізовувати
державну соціальну політику; гуманітарні – спрямовані на забезпечення
функціонування та розвитку духовно-інтелектуальної сфери (освіти, науки і
культури).
До загальних функцій державного управління, що покликані
забезпечувати універсальні види діяльності суб’єктів управління, можна
віднести такі: стратегічне планування, функцію прийняття управлінських
рішень, функцію організації діяльності, мотивацію, контроль.
До допоміжних (забезпечуючих) функцій державного управління, що
випливають із внутрішньої технології управлінської праці, можна віднести:
управління персоналом, бюджетну функцію, юридично-судову функцію,
діловодство, зв’язки з громадськістю.

2. Управління як визначальна функція публічного

адміністрування.
Управлінська діяльність – сукупність вироблених історичним досвідом,
науковим пізнанням і талантом людей навиків, умінь, способів, засобів
доцільних вчинків і дій людини у сфері управління.
Управлінська діяльність вирізняється інтелектуальним характером, що
виражається в її спрямованості на вироблення, прийняття на практичну
реалізацію управлінських рішень.
За своїм предметом, з яким вона нерозривно пов’язана, управлінська
діяльність є інформаційною.
Інформаційний характер управлінської діяльності виявляється в
необхідності постійного одержання, осмислення, систематизації, зберігання,
видачі спеціальної і перш за все управлінської інформації.
Управлінська діяльність завжди виступає колективістською, оскільки
здійснюється в колективі певного органу державної влади чи органу
місцевого самоврядування та одночасно передбачає взаємодію з колективом
людей в інших органах по вертикалі й по горизонталі.
Рисами державної управлінської діяльності також є: юридична
здатність, чіткість і виразність.
Тобто це діяльність, яку відповідні органи державної влади і посадові
особи повинні здійснювати, причому так, як вимагається для реалізації
компетенції кожного конкретного органу, а в ньому – кожної посади
державного службовця.
Процес управління є усвідомленою та цілеспрямованою діяльністю,
пов’язаною з реалізацією повноважень суб’єктів управління по розробленню,
прийняттю і впровадженню державно-управлінських рішень чи
послідовному здійсненню управлінського циклу (планування, організація,
мотивація, контроль), яка впливає на зміну суспільних процесів та явищ,
наближаючи їх до бажаного стану згідно з визначеними цілями.
Процес управління характеризує систему державного всі її елементи в
динаміці як діяльність органів влади і їх кадрів, яка регламентується
нормативно-правовою базою, відповідає вимогам послідовності, повноти та
якості виконання всіх етапів прийняття й ухвалення рішень і стадій
управлінського циклу, безперервності, відповідності специфічним
особливостям об’єкту впливу і т. ін.

3. Система планування в публічному управлінні.

Змістом планування є безперервний процес встановлення і
конкретизації цілей розвитку всієї організації та її структурних підрозділів,
визначення засобів їх досягнення, строків і послідовності реалізації,
розподілу ресурсів.
Особливістю виконання цієї функції в державному управлінні є те, що
у будь-якій владній установі здійснюється подвійний процес управління –
стосовно об’єкта управління (суспільства, галузі, регіону) і функціонування
колективу відповідної організації. Діяльність владних установ тісно
пов’язана з функціонуванням об’єкта управління (галузі, регіону,
народногосподарського комплексу), тому внутрішньоорганізаційний план
має бути узгодженим із програмою чи планом розвитку об’єкта і
спрямованим на забезпечення його виконання.
До завдань планування відносять:
– забезпечення цілеспрямованого розвитку;
– перспективне орієнтування і прогнозування проблем розвитку;
– координацію діяльності складових системи (як попереднє узгодження
дій і реакцій на проблеми, що виникають у процесі виконання планів);
– створення об’єктивної бази для ефективного контролю;
– стимулювання трудової активності працюючих;
– інформаційне забезпечення працюючих (стосовно цілей, прогнозів,
термінів, ресурсних і інших умов проведення робіт).
Виходячи з цього програма чи план будь-якого ієрархічного рівня
мають базуватися на чітко визначеній цілі і прогнозі майбутніх подій,
узгоджуватися з усіма зацікавленими системами, підсистемами і передбачати
можливість координації під час їх виконання, формуватися з використанням
чітких кількісних і якісних показників, що піддаються вимірюванню,
передбачати стимулювання виконавців.
Особливості функціонування системи державного управління
виявляються в тому, що на кожному ієрархічному рівні має відбуватися
планування діяльності і розвитку керованого об’єкта та колективу
відповідного органу влади. Для Кабінету Міністрів – це довгострокові і
коротко – строкові програми економічного і соціального розвитку України і
плани діяльності Уряду, для галузі – програми і плани розвитку відповідних
об’єктів та плани міністерств, для регіону – аналогічно стосовно
господарського комплексу певної області або районів та колективів обласної
та районної державної адміністрації. При цьому план діяльності будь-якої
установи має бути підпорядкованим програмі розвитку об’єкта, а цілі
останнього є визначальними для формування мети розвитку керуючого
суб’єкта. Крім того, всі цілі мають бути узгоджені між собою та із
загальнодержавними.
Специфіка цієї роботи пов’язана з розвитком ринкових відносин,
відсутністю безпосереднього підпорядкування багатьох складових об’єкта, з
його здатністю до самоуправління та адаптації. Це зумовлює посилення
значущості прогнозування, визначення можливостей і загроз глобального,
загальнодержавного та регіонального рівнів, створення економічних,
політичних, культурних, соціальних та інших умов для розвитку об’єкта.
Особливої уваги потребують організаційно-правові умови для узгодження
програм і планів по вертикалі і по горизонталі, які на даний час є недостатньо
відпрацьованими.
Дуже важливим є використання в програмах чітких кількісних і якісних
показників, досягнення яких може бути перевірено. У зв’язку з цим доцільно
у районах відмовитися від формування великої кількості цільових програм
(яка сьогодні сягає чотирьох-п’яти десятків). Їх складання має здійснюватися
на рівні області, а в районі повинна бути одна програма соціально–
економічного розвитку, що передбачає конкретні заходи з різних сфер
економічного, соціального і культурного життя населення, що забезпечені
всіма ресурсами (фінансовими, кадровими, інформаційними,
організаційними тощо).
Основними учасниками процесу планування визначено Кабінет
Міністрів України, уповноважений центральний орган виконавчої влади з
питань економічної політики, інші центральні органи виконавчої влади, Раду
міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації,
органи місцевого самоврядування. Результатом здійснення цієї функції є
прогнози і програми економічного і соціального розвитку. Перші
розглядаються як засіб обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії та
прийняття конкретних рішень, а другі – як документ, в якому визначаються
цілі та пріоритети розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, а також
характеризуються очікувані зміни в стані економіки та соціальної сфери.
Здійснення роботи з обґрунтування цих документів має бути підпорядковано
таким принципам:
– цілісності (взаємоузгодження прогнозних і програмних документів
держави, окремих галузей економіки та адміністративно-територіальних
одиниць);
– об’єктивності;
– науковості;
– відкритості (доступності для громадськості);
– самостійності (відповідальності місцевих органів виконавчої влади та
органів місцевого самоврядування за розроблення, затвердження та
виконання прогнозних і програмних документів відповідних
адміністративно-територіальних одиниць);
– рівності (дотримання прав і врахування інтересів місцевого
самоврядування та суб’єктів господарювання всіх форм власності);
– дотримання загальнодержавних інтересів (забезпечення реалізації
загальнодержавної соціально-економічної політики та економічної безпеки
держави).
Фахівці з менеджменту вважають, що процес планування може бути
ефективним лише за умови дотримання таких принципів:
– єдності (взаємозв’язку розвитку всіх складових системи);
– участі (залучення до процесу тих, хто буде план виконувати);
– безперервності (постійний перегляд документів у зв’язку зі змінами у
зовнішньому та внутрішньому середовищах системи);
– гнучкості (можливість корегування у зв’язку із зміною ситуації);
– точності (максимальна конкретизація інформації).
Здійснення планової роботи пов’язано майже з усіма відносинами, які
існують у системі: з одного боку, вони присутні на всіх етапах цього процесу
і впливають на його якість, а з другого – результат цієї роботи – план
(прогноз, програма, проект) певним чином позначається на трансформації як
горизонтальних, так і вертикальних відносин.
Під час формування прогнозів та програм послаблюються відносини
підпорядкування, активізується творча співпраця фахівців різних установ з
виявлення і порівняння значущості проблем, узгодження шляхів їх
розв’язання, пошуку ефективних засобів подолання суперечностей. Тому
зв’язки планування можна вважати переважно горизонтальними, що
доцільно зобразити таким чином.
Розвиток суспільства мають супроводжувати певні зміни в керуючій
підсистемі. Тому проекти програм і планів повинні містити заходи щодо
розвитку органів місцевого самоврядування та системи виконавчої влади
країни. Тобто кінцевим продуктом діяльності з планування мають бути
прогнози, програми і плани соціально-економічного розвитку держави,
галузей, регіонів, поселень і органів влади.
Особлива роль у функціонуванні системи, що розглядається, належить
стратегічному плануванню, тому що саме органи влади в країні і в регіонах в
змозі організувати розробку науково обґрунтованої стратегії розвитку
суспільства в цілому і окремих територіальних громад, забезпечити
координацію ресурсів і зусиль колективів організацій різних галузей та
регіонів. Формування таких документів має супроводжуватися створенням
аналогічних і для системи влади, і для її окремих складових – усіх гілок,
місцевого самоврядування. Розроблені стратегічні плани доцільно оцінювати
за схемою, яку пропонують М.Мєскон, М.Альберт, Ф.Хедоурі, тобто
відповісти на запитання:
– чи сумісна стратегія з можливостями країни, регіону, територіальної
громади, організації;
– чи можливо встановити передбачений ступінь ризику;
– чи враховані усі зовнішні загрози і можливості;
– чи є передбачений засіб використання наявних ресурсів найкращим
чином.
Реалізація стратегії буде можливою лише за умови закріплення цієї
роботи за певною структурною одиницею і раціональної організації
діяльності.
У процесі впровадження системи управління якістю в обласних
державних адміністраціях розробляється методика процесу «Організація
планування роботи апарату обласної державної адміністрації». Загальна
відповідальність за процес покладається на заступника голови-керівника
апарату адміністрації та начальника організаційного відділу апарату.
Виконавцями процесу визначено керівників структурних підрозділів
установи, координатором – заступника голови – керівника апарату. Опис
процесу передбачає виконання низки дій.
– З метою підготовки якісного плану роботи апарату
облдержадміністрації на рік (квартал), урахування пріоритетних її напрямів,
виконання програми соціально-економічного розвитку області на рік та
відповідно до вимог Регламенту ОДА відділи апарату готують і погоджують
із заступником голови-керівником апарату відповідні пропозиції до плану
роботи апарату.
– Організаційний відділ приймає, вивчає пропозиції відділів, проводить
моніторинг та узагальнює надані пропозиції відділів апарату
облдержадміністрації до проекту плану роботи.
– Після підготовки проекту плану роботи апарату обласної державної
адміністрації на рік (квартал) організаційний відділ подає на погодження
його заступнику голови-керівнику апарату ОДА.
– У разі наявності доповнень або змін до проекту плану роботи апарату
організаційний відділ апарату облдержадміністрації вносить відповідні зміни
та доповнення до проекту плану і погоджує новий проект плану роботи із
заступником голови-керівником апарату.
– Погоджений заступником голови-керівником апарату обласної
державної адміністрації план роботи оприлюднюється на офіційному сайті
ОДА, надсилається до відділів апарату.
Опис передбачає також здійснення моніторингу процесу за критеріями
відповідності планів документам, що регламентують методику виконання,
результативності, якості, системності роботи.
Зазначена процедура планування, безумовно, є більш прогресивною
порівняно з попередніми, вона передбачає як обов’язкову операцію
узгодження із програмою соціально-економічного розвитку області (хоча
вона позначена лише на схемі, а в опису дій відсутня), узагальнення
пропозицій, моніторинг якості, оприлюднення плану на сайті установи.
Разом з тим доцільно додати виконання попередніх планів та ступеня
задоволення споживачів, наведені блоки-операції потребують більш
детального опису відповідно до вимог управлінських законів та принципів.

4. Прогнозування та його використання в публічному управлінні.

Прогнозування в системі державного управління пов’язано з
необхідністю створення правильної стратегії та тактики управління,
раціонального впливу на політичні, соціально-економічні та гуманітарні
процеси. Прогнозування та моделювання, які є основою стратегічного
планування на сьогодні, – це обов’язкові умови ефективного функціонування
органів державної влади та місцевого самоврядування, оскільки без
наукового передбачення неможливо вчасно реагувати на внутрішні та
зовнішні виклики. За словами А.Фяйоля, «управляти – це передбачати, а
передбачати – це вже майже діяти». Однак при цьому прогнозування не
зводиться до спроб передбачити всю картину майбутнього. Прогноз
виходить із того, що до явищ майбутнього потрібно підходити з урахуванням
набору різних варіантів. Таким чином, вірогідність опису можливого або
бажаного і є прогнозом (від грец. prognosis,pro – наперед, gnosis – пізнання).
Під прогнозом розуміють науково обґрунтоване судження про
можливий стан об’єкта в майбутньому, про альтернативні шляхи та терміни
їх здійснення. Процес розробки прогнозів називається прогнозуванням.
Сучасні дослідники виділяють такі основні типи прогнозів.
Пошуковий прогноз – визначення можливого стану явища в
майбутньому. Такий прогноз відповідає на питання, що вірогідніше за все
відбудеться у разі збереження існуючих тенденцій.
Нормативний прогноз – це визначення шляхів та термінів досягнення
можливого стану явища, яке виступає як мета. Такий прогноз відповідає на
питання – яким шляхом досягти бажаного.
Плановий прогноз – збирання пошукової інформації для вибору
найбільш оптимальних нормативів з метою виявлення небажаних
альтернатив та їх усунення. Такий прогноз відповідає на питання – як і в
якому напрямі орієнтувати планування.
Організаційний прогноз застосовується у сфері управління для
досягнення конкретної мети та відповідає на питання – в якому напрямі
орієнтувати рішення, щоб досягти мети.
Цільовий прогноз базується на функції оптимальності кінцевого
результату, він відповідає на питання, що бажано отримати та чому.
Крім того, прогнози класифікують за об’єктом дослідження і,
відповідно, поділяють на три групи: природничі; науково-технічні; соціальні.
Сферою найбільших наукових досліджень є соціальні прогнози. Під
«соціальним прогнозуванням» розуміють дослідження перспектив розвитку
соціальних процесів і явищ, мета якого – підвищення наукової
обґрунтованості і ефективності соціального програмування, планування та
управління.
Соціальні прогнози, у свою чергу, поділяються на групи за напрямами.
У контексті державного управління особливий інтерес становлять
внутрішньополітичні та зовнішньополітичні прогнози.
Внутрішньополітичне прогнозування стосується сфери взаємовідносин
між групами інтересів, класами, націями та іншими соціальними групами.
Необхідно розрізняти два аспекти в галузі прогнозування внутрішньої
політики. Перший пов’язаний із прогнозними оцінками конкретних
політичних дій, другий охоплює діяльність політичних інститутів суспільства
та політичних процесів.
 Зовнішньополітичне прогнозування – це прогнози в галузі
міжнародних відносин та зовнішньої політики.
Необхідно зазначити, що всі види прогнозів пов’язані між собою,
відповідно для кожного прогнозу бажано використовувати більше інформації
за спорідненими напрямами. Виходячи з цього ступінь достовірності
прогнозу прямо пропорційний ступеню обсягу використаних матеріалів.
Для того щоб розробити прогноз, треба визначити головні та допоміжні
напрями робіт. Допоміжні напрями утворюють прогностичний фон –
сукупність зовнішніх по відношенню до об’ єктів прогнозування умов.
Прогностичний фон поділяється на науково-технічний, економічний,
соціальний, політичний тощо.
Сукупність прогнозів із різних галузей дає можливість описати,
пояснити та передбачити явище. Для того щоб здійснити прогнозування,
необхідно визначити основні джерела інформації про майбутнє. Основними
серед них є такі:
– оцінка перспектив розвитку, майбутній стан прогнозованого явища на
основі досвіду, який має дослідник;
– умовне продовження в майбутнє тенденцій, закономірностей
розвитку, які в минулому та сучасному часі добре відомі;
– побудова моделі майбутнього стану явища, яка базується на
очікуваних змінах.
Виходячи з цього виділяють такі засоби розробки прогнозів:
– анкетування – опитування населення, експертів з метою отримання
об’єктивних оцінок прогностичного характеру;
– екстраполяція – побудова рядів розвитку показників прогнозуючого
явища на основі прогнозу в минулому та упередження прогнозу в
майбутньому;
– моделювання – побудова моделей з врахуванням вірогідних змін
прогнозуючого явища на період упередження прогнозу по прямим або
непрямим знанням щодо масштабів змін.
Для того щоб бути ефективним, прогноз повинен відповідати низці
принципів, основними з яких є:
1. Гносеологічний принцип (у світі немає речей, явищ, які не можна
пізнати).
2. Принцип випереджальності подій (прогноз втрачає сенс, якщо він не
встигає за динамікою подій).
3. Принцип альтернативності (відмежованість здійснених варіантів від
уточнених).
 4. Принцип системності (об’єкт, з одного боку, розглядається як єдине
ціле, з другого – як сукупність окремих блоків).
5. Синергетичний принцип (новий тип мислення завжди відкритий до
змін або інших альтернативних рішень).
6. Принцип реактивності (майбутня ситуація є реакцією на крайнощі
попереднього періоду).
7. Принцип рентабельності (співмірність прогностичних знань про
об’єкт і наявність ресурсів для його подальшого розвитку).
8. Принцип безперервності (корегування подій у міру надходження
нової інформації шляхом так званого « проміжного огляду». Цей принцип дає
можливість визнати нові події та здійснювати перевірку джерел
прогнозування).
9. Принцип верифікації (базується на достовірності, точності та
обґрунтованості. До основних способів верифікації належать: перевірка
отриманих результатів повторним дослідженням (опитування експертів);
зіставлення вихідних положень з реальною політичною ситуацією;
паралельна розробка прогнозу методом, відмінним від попереднього;
виявлення і врахування джерел можливих помилок; опосередкована
верифікація прогнозу шляхом зіставлення з прогнозами, отриманими з інших
джерел.

5. Контроль у державному управлінні.

Контроль стає можливим завдяки наявності суб'єкта, об'єкта
управління й взаємозв'язку між ними. Відповідно, контроль як тип відносин є
ставленням суб'єкта до власної діяльності або до діяльності інших суб'єктів з
погляду дотримання певних норм. За допомогою контролю суб'єкт
управління одержує інформацію для корекції управлінської діяльності.
Суб'єктами контролю в державному управлінні виступають органи
державної влади й органи місцевого самоврядування, відомчі органи,
структурні підрозділи відзначених органів, громадські організації, колективні
й колегіальні органи управління тощо.
Об'єктами контролю є: цілі, стратегії, процеси, функції й завдання,
параметри діяльності, управлінські рішення, організаційні формування, їхні
структурні підрозділи й окремі виконавці. Взаємопов'язана сукупність
контролюючого суб'єкта, контрольних дій і контрольованого об'єкта є
організаційною системою контролю.
З погляду організаційного взаємозв'язку контролюючого суб'єкта й
контрольованого об'єкта, як вже зазначалось, розрізняють такі види
контролю: внутрішній (внутрівідомчий) і зовнішній (надвідомчий).
 У державному управлінні розрізняють такі види контролю:
управлінський і бюджетний.
Управлінський контроль – це процес спостереження і регулювання
діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх
матеріальних видатків з метою полегшення виконання організаційних
завдань.
Бюджетний контроль здійснюється у формі різного роду перевірок з
метою виявлення відповідності здійснюваних видатків попередньо
затверджуваним кошторисам.
За етапами проведення контролю щодо часового його здійснення у
процесі державного управління розрізняють попередній, або превентивний,
поточний, або оперативний, та підсумковий контроль.
Мета попереднього контролю полягає в попередженні та профілактиці
можливих порушень. Він має забезпечувати ефективний добір людських,
матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для нормального
функціонування організації у процесі досягнення поставлених цілей
Поточний контроль відбувається безпосередньо у процесі роботи й
передбачає регулювання поведінки підлеглих, обговорення проблем, що
виникають, виявлення відхилень від планів, інструкцій тощо. Поточний
контроль дає більший ефект, ніж підсумковий, і дає змогу проводити
систематичне оцінювання стану справ, їх регулювання за допомогою
цілеспрямованих заходів, які розробляються безпосередньо після виявлення
відхилень від нормального стану.
Мета підсумкового контролю полягає у порівнянні одержаних
результатів із запланованими та перевірці виконання рішень, винесених
контролюючими органами.
Система контролю над державним апаратом і органами місцевого
самоврядування включає: президентський контроль, державний контроль,
який інституціалізований за гілками державної влади, і громадський
контроль.
Контроль, інституціалізований за гілками державної влади,
представлений парламентським, судовим (у тому числі конституційним)
контролем і контролем органів виконавчої влади. Здійснення
парламентського контролю в різних сферах громадського життя забезпечує
Верховна Рада України. Цілями парламентського контролю є вирішення
різноманітних проблем у різних сферах суспільного життя. Об'єктом
парламентського контролю виступає діяльність органів державної влади та
органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій різних
форм власності.
 Конституція України закріпила такий класичний інструмент
парламентського контролю, як депутатський запит. Народний депутат
України за статтею 86 має право на сесії Верховної Ради звернутися із
запитом до органів Верховної Ради, Кабінету Міністрів, керівників інших
органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також ке-
рівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території
України незалежно від їх підпорядкування та форм власності. Депутатському
запитові кореспондує обов'язок відповідних керівників повідомляти
народному депутатові результати розгляду його запитів.
У складі парламенту Уповноважений Верховної Ради з прав людини
(омбудсмен) здійснює парламентський контроль за додержанням
конституційних прав і свобод людини і громадянина України.
Важливим органом парламентського контролю є Рахункова палата, яка
здійснює контроль використання коштів Державного бюджету України від
імені Верховної Ради.
Згідно з Конституцією до відання Верховної Ради належить здійснення
контролю виконання державного бюджету та контролю діяльності Кабінету
Міністрів.
Конституційний контроль здійснює Конституційний Суд України —
єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні, завданням якого є
гарантування верховенства Конституції України як основного Закону
держави на всій території України.
Судовий контроль в Україні здійснює система судів загальної і
спеціальної юрисдикції.
Мета судового контролю полягає в забезпеченні захисту передбачених
Конституцією прав та свобод людини і громадянина, а об'єктом судового
контролю є всі правовідносини, що виникають у нашій державі.
Контроль у сфері державного управління тією або іншою мірою
здійснюють всі органи виконавчої влади. Однак зміст контрольної діяльності,
обсяг, форми й методи й власне призначення мають у різних суб'єктів істотні
відмінності. Для одних органів контроль є основною діяльністю, для інших –
елементом при виконанні основної функції. Тому контроль у сфері
управління здійснюють як спеціальні органи контролю, так і органи загальної
компетенції.
Об'єктами контролю органів виконавчої влади є матеріальні, трудові,
фінансові ресурси, господарська діяльність, творча діяльність, управлінські
рішення міністерства, які в основному здійснюють внутрівідомчий контроль
за діяльністю підпорядкованих підрозділів, або контроль у сфері реалізації,
закріплених за ними функцій.
 Центральне місце у здійсненні позавідомчого контролю належить
державним комітетам та центральним органам виконавчої влади зі
спеціальним статусом (Антимонопольний комітет України). До органів з
функціями міжгалузевого контролю належать Державний комітет
стандартизації, метрології та сертифікації України, органи статистики,
органи з питань безпечної життєдіяльності населення, органи контролю за
цінами.
Важливе місце в контрольній діяльності органів виконавчої влади
посідає фінансовий контроль, який поширюється на всі галузі та сфери
державного управління. Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів
здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами.
Суб’єктами фінансового контролю є: Національний банк України, Рахункова
палата, Державна податкова адміністрація України, Державна контрольно-
ревізійна служба, Антимонопольний комітет України, Пенсійний Фонд
України
В основу фінансового контролю покладено дотримання принципів
своєчасних надходжень у державний бюджет, цільове використання і
повернення у встановлені терміни кредитів, раціональне витрачання коштів і
матеріальних цінностей та їх зберігання. Органи, які здійснюють державний
контроль у сфері фінансової діяльності, мають спільну мету, але в
законодавчих актах кожному з них визначені завдання, що стоять перед ними
для досягнення цієї мети.

6. Комунікація як функція державного управління.

В умовах публічної політики комунікативна функція державного
управління набуває первинного значення.
Термін «комунікації» походить від латинського слова «сошшипісо», що
означає «роблю загальним», «поєдную».
Поняття «комунікації» має кілька значень. По-перше, це шляхи
сполучення (наприклад повітряні або водні комунікації); по-друге, це форма
зв’язку (радіо, телеграф); по-третє, це процес передачі інформації (радіо,
телебачення, преса, кінематограф); по-четверте, комунікація виступає як акт
спілкування, зв’язок між двома або більше індивідами, повідомлення
інформації однією особою іншій.
Таким чином, комунікація – це процес двостороннього обміну ідеями
та інформацією, який веде до взаємного розуміння. Якщо не досягається
взаєморозуміння, то комунікація не відбулася.
Український учений Г.Г.Почєпцов радить використовувати такі наукові
підходи до цього об’ єкта. Традиційний підхід, що користується поняттями:
 – риторики – мистецтва правильного мовлення, науки про те, як
впливати на людей своїм мовленням;
– філософії та логіки – наук, які дали змогу створити моделі реального
спілкування людей;
– теорії аргументації – науки, що є, власне, відгалуженням логіки і
вчить, як треба переконувати людей, шукати незаперечну аргументацію для
доказу власної думки або для спростування думки співрозмовника.
Загальнотеоретичний підхід, що базується:
– на теорії масової комунікації – науці про теоретичні концепції
стосовно загальних питань людського спілкування;
– теорії масової комунікації – науці про особливості спілкування з
масовою аудиторією;
– семіотиці – науці про знаковий аспект комунікації, яка розглядає знак
як вільне поєднання значення (змісту) і форми;
– теорії міжнародних комунікацій – науці, що розглядає такі різновиди
діяльності, як урядові переговори, переклад як засіб міжнародного
спілкування, менеджмент конфліктних міжнародних ситуацій.
Сучасна теорія комунікацій створила та ускладнила колишні моделі,
переходячи від лінійних до нелінійних, а від них – до об’ ємних (спіральних,
мозаїчних тощо).
Лінійну модель комунікації запропонував 1942 р. Г.Лассвел, а 1949
року її вдосконалили К.Шєннон і В.Вівер. Модель Г.Лассвела має вигляд:
Комунікатор → звернення → носій звернення → одержувач →
зворотний зв’язок.
У цій моделі комунікатор – це людина, від якої виходить звернення.
Автор стверджував, що для комунікатора головним є переконаність, ясність
намірів, симпатичність та стиль комунікації. Отже, люди, які є
симпатичними, відзначаються товаристськістю, сердечністю в поводженні з
іншими людьми, мають привабливу зовнішність, здатні сильніше впливати
на інших людей і мати від цього певний зиск.
Звернення – це послання у вигляді тексту, воно може набирати будь-
якої форми.
Засоби комунікації – це засоби масової інформації, які давно відомі
(радіо, телебачення, газети, журнали), так і порівняно нові (факс, Інтернет
тощо).
Одержувач – це людина, до якої спрямовано звернення.
Модель Шеннона-Бівера передбачає вплив різних завад, так званих
джерел шуму Ця модель має такий вигляд:
 Джерело інформації → передавач → сигнал → канал (джерело шуму)
→ одержувач (отриманий сигнал, місце призначення).
У 1963 р. Г.Малецькі ще більше ускладнив модель Г.Лассвела. Він увів
поняття іміджу комунікатора та іміджу одержувача і розглядав їхній
взаємовплив, а також вплив одержувача на канали комунікації та на саме
звернення. Він виділив у галузі зворотних зв’язків поняття «тиск та примус»,
розглядаючи тиск на комунікатора з боку змісту повідомлення та засобів
інформації, а останніх, у свою чергу, – також і на одержувача повідомлення.
Він відокремлював три рівні аналізу тиску та примусу для одержувача
(соціальне оточення, належність до цільової аудиторії та самоімідж), а для
комунікатора запровадив додатково ще два рівні (характер впливу засобів
інформації та суть команд комунікатора).
До об’ємних моделей належать моделі Г.Ньюкоша (1953) та С.Бейкера
(1968). Модель Ньюкоша в загальному вигляді створює три взаємозв’язані
точкові об’єкти. До них належать комунікатор, адресат та об’єкт, про який
ідеться. Коли комунікатор та адресат ставляться один до одного позитивно,
то так само вони ставитимуться і до об’єкта. Це збалансований трикутник. У
разі, коли існує загальне негативне ставлення до об’єкта, тобто
незбалансований варіант, потрібно знайти засоби для зміни такого ставлення.
Модель комунікації Бейкера – це куб, який складається з маленьких
кубиків (на зразок кубика Рубіка). Чотири грані куба відповідають джерелу,
одержувачу, самому зверненню і каналу комунікації. Усі кубики
перебувають у безперервній взаємодії між собою, щоразу стикаючись цими
чотирма гранями.
У 1963 р. Ф.Дєнс запропонував спіральну модель комунікації, оскільки,
на його думку, лінійні та циркулярні моделі комунікації мають загальний
недолік – вони використовують комунікативний цикл, тоді як спіральна
модель розвитку дає геометричні докази того, що комунікації просуваються
вперед, повторюючи пройдені шляхи розвитку на новому рівні.
Цікавою є модель «інформаційних воротарів», яка опрацьовувалась
кількома дослідниками протягом 15 років. Вони розробили теорію про
особливий різновид людей, які стають отримувачами та інтерпретаторами
новин (інформації) для своєї малої групи. Кожне повідомлення, на думку цих
дослідників, проходить крізь численні ворота, одні з яких стоять нароствір,
інші – майже зачинено. Інформаційні «воротарі» сприймають потік
повідомлень, на підставі власних критеріїв оцінюють (від 1 до 10) міру
важливості новин (або їхніх комбінацій), а потім доводять до своєї малої
групи вже не самі новини (інформацію в первинному вигляді), а скоріше
власну думку про них. Відбір залежить від багатьох факторів: освіти цих
«воротарів», їхніх життєвих цінностей, постанов, норм і традицій
організацій, що в них «воротарі» працюють. Основною проблемою цієї
моделі є визначення авторитарних осіб («воротарів»).

7. Загальна характеристика взаємовідносин суспільства та

економіки.
Економіка розвивається разом із суспільством, породжується ним і
водночас впливає на нього. У цьому виявляється її генетична функція.
Матеріальні потреби становлять сукупність базових потреб особистості й
формують цінності, ціннісні орієнтації, впливаючи на соціалізацію індивідів.
У цих процесах реалізовують себе ціннісно-нормативна та виховна функції
економіки. Як соціальна система, що впливає на розвиток суспільних
відносин, економіка виконує в суспільстві інтегративну функцію, що
виражається у забезпеченні єдності інтересів працюючих, створенні
соціально-економічних груп і верств. Однією з головних функцій економіки є
регулятивна (збереження відносної цілісності суспільства) і творча
(пов’язана з виробництвом засобів подальшого розвитку суспільного й
індивідуального життя). Адаптаційна функція економіки спрямована на
забезпечення функціонування і розвиток виробництва, розподіл, обмін і
споживання.
Ключові функції економіки зумовлюють нові соціальні процеси.
1. Підтримання і розвиток форм суспільного розподілу праці.
Відбувається це шляхом відтворення трудових ресурсів, розподілу робочих
місць і перерозподілу кадрів. Вона передбачає гнучкі та мобільні механізми
кадрової політики. За сучасних умов відбувається інтенсивний перерозподіл
кадрів, з’являються нові професійні групи, насамперед у приватному секторі,
сфері обслуговування, торгівлі.
2. Посилення стимулів до праці та економічна зацікавленість її
результатами. Хоча економічні фактори мотивації праці посідають одне з
провідних місць, нерідко трапляються неадекватна оплата праці, затримання
заробітної плати, що негативно впливає на трудову мотивацію працівників,
активізує відплив кадрів, міграційні процеси.
3. Оновлення форм організації виробництва, систем стимулювання,
пошук нових типів економічної поведінки.
Усе це впливає не тільки на власне економічні процеси, але й стимулює
соціальні зміни в суспільстві, відкриваючи простір для нових соціальних
ролей. Це свідчить, що економіка є одним з найвагоміших соціальних
інститутів суспільства, суттєво впливає на соціальні відносини,
спрямованість соціальних процесів, які є основою життєдіяльності
суспільства. Економічні відносини визначають суспільне становище
соціальних спільнот, їх соціальні зв’язки та особливості взаємодії.
Погляд на економіку як соціальний процес, соціальні механізми як
рушійну силу цього процесу обумовлює багаторівневу систему категорій
економічної соціології.
 Категоріальний апарат економіки охоплює загальнонаукові,
загальносоціальні та специфічні (виникли в соціології, відображають її підхід
до суспільного життя) категорії. Головні з них: соціальний механізм розвитку
економіки, економічна поведінка, економічна культура та ін.
Перший рівень — це найзагальніші категорії: «економічна сфера» і
«сфера соціальних відносин». Вони характеризують суспільство на перетині
його з економікою. До другого рівня належать категорії, що розкривають
соціальний механізм розвитку економіки та окремих його фрагментів у
регулюванні соціально-економічних процесів. За ними — категорії, що
конкретизують зміст соціальних механізмів: «економічна свідомість»,
«економічне мислення», «соціально-економічні стереотипи», «економічні
інтереси», «економічна діяльність», «економічна поведінка», «економічна
культура».
Базовим для відносин економіки та суспільства більшість учених
вважає поняття «соціальний механізм розвитку економіки».
Соціальний механізм розвитку економіки — стійка система взаємодії
соціально-економічних груп у сферах виробництва, розподілу, обміну і
споживання матеріальних благ і послуг, регульована історично
сформованими в даній країні типом культури, системою управління і
соціальною структурою суспільства.
Аналіз поняття «соціальний механізм» висвітлив спільні для всіх
соціальних механізмів риси:
1. Основна їх функція полягає в регулюванні соціальних процесів
відповідно до суспільних потреб.
2. Суб’єктом соціальних механізмів є певні соціальні групи, від
взаємодії яких залежать особливості їх функціонування.
3. Соціальні механізми базуються на історично сформованих
структурах (соціальні інститути) — сукупності соціальних норм, культурних
зразків, що визначають стійкі форми економічної поведінки.
4. Соціальні механізми формуються на основі матеріальних і духовних
(досвід історії) надбань.
5. Соціальні механізми містять керовані (легко піддаються впливам),
слабко чи зовсім некеровані елементи, що мають вікову традицію
(наприклад, демографічні процеси). Механізми, що регулюють їх, є надто
інерційними і стійкими, оскільки норми і цінності, що регулюють
демографічні відносини, змінюються протягом багатьох десятиліть.
6. Системність соціального механізму виявляється в наявності
зовнішніх функціональних зв’язків із суспільством та внутрішніх зв’язків
між елементами, що його утворюють.