Naziv univerziteta

SEMINARSKI RAD
PREDMET:
TEMA: Obdusman o zaštiti građana

MENTOR: STUDENT:

Mart, 2020 god.

 SADRŽAJ

1. UVOD............................................................................................................................3
2. ZAŠTITNIK GRAĐANA ( OMBUDSMAN )……………………………….……....4
2.1 Pojam, poreklo i uloga……………………………………………………….…….4
2.2 Način izbora………………………………………………………………….…….6
2.3 Delokrug rada……………………………………………………………….……..7
2.4 Postupak…………………………………………………………………….……..9
3. OMBUDSMAN U SVETU…………………………………………………………11
4. OMBUDSMAN U SRBIJI I AP VOJVODINI……………………………………...11
5. ZAKLJUČAK…………………………………………………………………….…..13
6. LITERATURA…………………………………………………………………….….14

1. UVOD
2
Ombudsman kao nezavisna institucija koja kontroliše rad izvršnih vlasti radi zaštite ljudskih
prava je relativno novijeg datuma. Reč "ombudsman" u švedskom jeziku označava osobu koja
„ima sluha za narod".Ombudsman je institucija švedskog porekla koja je uvedena 1809. godine u
cilju kontrole izvršne vlasti od strane parlamenta.Ombudsman kao parlamentarni poverenik imao
je za zadatak da spreči neprimenjivanje zakona od strane upravnih vlasti i kralja, zahvaljujući
ovlašćenju da od njih zahteva izveštaje o primeni zakona, kao i ovlašćenja da pokreće
odgovarajuće postupke radi utvrđivanja odgovornosti upravnih službenika.

Proteklo je više od 100 godina do momenta kada je uspostavljena u još nekoj državi izuzev
Švedske. Tokom druge polovine XX veka, naročito u njegovoj poslednjoj četvrtini, došlo je do
prave ekspanzije ombudsmana u mnogim državama, tako da danas ovaj organ postoji u više od
dve trećine država članica Organizacije Ujedinjenih Nacija.Nadležnosti i funkcije institucije
ombudsmana su u tom periodu postepeno modifikovane jačanjem njene uloge u zaštiti i
unapređenju ljudskih prava, tako da je danas smisao postojanja ombudsmana praktično
neodvojiv od zaštite ljudskih prava.

Danas je ombudsman inokosni državni organ koji se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih
sloboda i prava.

2. ZAŠTITNIK GRAĐANA ( OMBUDSMAN )

3
2.1. Pojam, poreklo i uloga

Poseban vid kontrole uprave se , u mnogim zemljama , sprovodi putem ombudsmana ili
zaštitnika građana, odnosno “narodnog advokata”.

Ideja postojanja institucije “zaštitnik građana”,koja se u društvu pojavljuje kao svojevrstan čuvar
prava građana, ima svoje korene u dalekoj prošlosti. Tokom devetnaestog i dvadesetog veka,
razvoj pravne države dovodi do postepenog uvođenja i posebnih pravnih instrumenata u
nacionalnim zakonodavstvima, čiji je osnovni cilj ostvarivanje zakonitosti i zaštitta individualnih
prava i sloboda građana, pre svega, u odnosu na odluke i radnje državne uprave i službenih lica,
koja u njima rade.1

Zadatak ombudsmana je zaštita prava i pravnih interesa, pre svega građana od nezakonitog i
nepravilnog rada organa uprave.

Osnovno ovlađćenje ombudsmana je da parlamentu i najširoj javnosti prikaže pojave na koje

građani ukazuju u obraćanju njemu.

Ako ombudsman u svom radu utvrdi određene propuste u radu organa uprave on o tome ne može
odlučivati, već ukazuje na uočene greške i upućuje preporuke nadležnim organima šta treba u
tom smislu da čine.

Nadležnost ombudsmana su različite. Najčešće on prati stanje u upravi, može da ima uvid u
određena dokumenta, da traži podatke i informacije , da prima predstavke i žalbe građana i da na
osnovu svega toga inicira rešavanje određenih problema i promena nastalog stanja.

U izvornom značenju reč “ombudsman” označava ”zastupnika,predstavnika”, lice kome je

povereno da štiti nečija prava. Sa jačanjem procesa demokratizacije , u poslednjoj deceniji
dvadestog veka ova institucija postaje opšte prihvaćena, kao bitan sastavni deo demokratskih
procesa u jednoj zemlji i u ovom trenutku je poznaje preko 130 zemalja sveta.

Reč je o specifičnoj kontrolonoj instituciji koja vrši nadzor nad radom, pre svega, organa
državne uprave, javnih službi, organe lokalne samouprave i ostalih subjekata koja neposredno
1
M. Ilić, “Upravno pravo”, Niš,2006

4
odlučuju o pravima i obavezama građana, a čijim radom , odnosno neradom mogu biti povređena
nečija zagarantovana prava i slobode.2

Ovo nije organ instancione pravne kontrole i zato nema ovlašćenja da donosi meritorne odluke o
pravima i obavezama građana,a njegove intervencije nemaju pravno obavezujuću snagu.
Njegova aktivnost se ispoljava u upozorenju , ukazivanju, davanju mišljenja,predloga i
inicijativa. On predstavlja specifičan vid spoljne, javne kontrole rada, pre svega, uprave u
funkciji zaštite sloboda i prava čoveka u jednom društvu. Iz ovakve uloge proizišli su i određeni
standardi koji se tiču položaja, nadležnosti i postupanja ovog organa.

S obzirom da u Srbiji jačaju demokratski procesi, a time i institucije koje će te procese ubrzati,
donošenje posebnog zakona treba da doprinese zaštiti pojedinca od nezakonitog i lošeg rada
organa vlasti i predstavljaće dodatnu garanciju za ostvarivanje načela jednakosti građana pred
zakonom.

Zakon se opredeljuje za naziv “Zaštitnik građana” kao novu instituciju koja se ustanovljava,
polazeći od toga da ovaj naziv odgovara izvornom značenju švedskog pojma “ombudsman”, a da
je, sa druge strane, primeren našem zakonodavstvu.

Institucija Zaštitnik građana ima ulogu, u skladu sa međunarodnim standardima, da štiti prava
građana i to putem specifične kontrole nad radom određenog kruga subjekata , u koji spadaju,
organi državne uprave , ali pored njih i svi drugi subjekti koji direktno ili indirektno, svojim
radom mogu da dovedu do povrede prava građana. Taj krug subjekata obuhvata sve organe i
organizacije ( kako državne, tako i organe i organizacije teritorijalne autonomije i lokalne
samouprave), ali i sva preduzeća i ustanove kada oni,vršeći poverena javna ovlašćenja , rešavaju
o pravima i obavezama građana, pošto to može imati za posledicu povredu tih prava. Zaštitnik
građana, takođe obuhvata kontrolu nad radom organa nadležnog za zaštitu imovinskih interesa
Republike , koji svojim radom, indirektno, štiteći i imovinske interese Republike, može da
povredi prava građana.

Druga značajna uloga Zaštitnika građana se satoji u staranju o zaštiti i unapređenju ljudskih
prava i sloboda.

2
M. Ilić, “Upravno pravo”, Niš,2006

5
Svoju ulogu u društvu ovaj organ može ostvariti samo ako je nezavistan i samostalan u svom
radu i ako je zaštićen od političkih i svakih drugih uticaja.

2.2. Način izbora

Postupkom izbora i svojim pravnim položajem lice koje je izabrano za Zaštitnika građana mora
da obezbedi svoju maksimalnu nezavisnost, samostalnost, političku neutralnost, a time
autoritativnost funkcije koju obavlja.Ovo,pre svega, stoga što ova institucija nema ovlašćenja da
donosi pravno obavezujuće odluke. Njen uticaj na ispravljanje učinjenih povreda ljudskih prava
ili preventivno delovanje na organe da povrede ne čine , proizilazi isključivo od autoriteta koji u
društvu uživa ličnost koja obavlja funkciju Zaštitnika građana.3

Mada u uporednom pravu ima i drugačijih primera,smatra se jednim od međunarodnih standarda

da odluku o izboru i razrešenju Zaštitnika građana treba da donese parlament. U tom smislu,
Zaštitnika građana bira Narodna skupština Republike Srbije i to na predlog odbora za ustavna
pitanja.

Da bi Zaštitnik građana postao ličnost od opšteg poverenja, čime bi u društvu obezbedio

potreban autoritet,takođe, jedan od standarda koji je prihvatio veliki broj zemalja, je da izbor ove
institucije vrši kvalifikovanom većinom poslanika. U nekim zemljama to je većina od ukupnog
broja članova parlamenta (Litvanija), u drugim 2/3 ukupnog broja članova parlamenta
( Mađarska,Slovenija, Portugal,Moldavija), a u trećim, (Španija) to su čak 3/5 ukupmog broja
poslanika u parlamentu.

Ovlašćeni predlagač za izbor Zaštitnika građana je Odbor za ustavna pitanja, kao radno telo
Narodne skupštine, u kome su srazmerno zastupljeni predstavnici svih poslaničkih grupa u
Narodnoj skupštini a čiji je predsednik Narodne skupštine.U nadležnosti je ovog odbora
razmatranje načenih pitanja primene Ustava, među kojim poseban značaj ima primena onog dela
Ustava koji se odnosi na ljudska prava i slobode. Od suštinskog značaja je i činjenica da Odbor
predlog za zaštitnika građana izbor utvrđuje većinom glasova od ukupnog broja svojih članova,
dakle kvalifikovanom većinom. Predlog , utvrđen kvalifikovanom većinom u odboru, neminovno
će imati za posledicu da će i sama odluka u Narodnoj skupštini biti doneta uz poverenje
preovlađujućeg dela narodnih poslanika.
3
R. Marković , “Ustavno pravo i političke institucije” ,dvanaesto osavremenjeno izdanje, Beograd, 2008.

6
U pogledu propisivanja uslova za obavljanje funkcije Zaštitnik građana strogih standarda
nema,ali je uobičajeno da to lice treba da bude domaći državljanin , po struci diplomirani
pravnik, sa značajnim profesionalnim iskustvom, da poseduje visoke moralne i stručne kvalitete,
i da ima zapaženo iskustvo u oblasti zaštite prava građana.

Poseban značaj imaju odredbe o političkoj neutralnosti Zaštitnika građana i o nespojivosti ove
funkcije sa bilo kojom drugom javnom funkcijom, profesionalnom delatnošću ili obavljanjem
druge dužnosti, što bi moglo uticati na njegovu samostalnost i nezavisnost. Ove odredbe su
garancija nepristrasnosti lica koje se nalazi na mestu Zaštitnika građana i treba da budu garancija
da će to lice svim građanima na jednak način pomoći u zaštiti njihovih prava i time doprineti
afirmaciju vladavine prava.

Jedan od,takođe, opšteprihvaćenih principa je inokosnost ovog organa.S obzirom na okolnosti u

kojima će Zaštinik građana delovati zakonodavac se opredelio za rešenje po kome bi Zaštitnik
građana imao četiri zamenika.4

Što se tiče prestanka funkcije zaštitnika građana ( i njegovih zamenika) zakonske odredbe su u
skladu sa očuvanjem nezavisnosti i samostalnosti ovog organa.

2.3. Delokrug rada

"Osnovna nadležnost Zaštitnika građana je da kontroliše povrede prava građana koje su učinjene
činjenjem ili nečinjenjem i to u slučaju da se radi o povredi republičkih zakona, drugih
republičkih propisa i opštih akata. Na ovaj način pravi se jasno razgraničenje između Zaštitnika
građana i istovrsnih institucija na nižim nivoima (Pokrajinskog ombudsmana i građanskog
branioca u opštinama i gradovima)."

Od kontrole Zaštitnika građana izričito se izuzimaju rad sudova, tužilaštava, Narodne skupštine,
predsednika Republike i Vlade, kao kolegijalnog organa izvršne vlasti. Ministarstva su, kao
nosioci upravne vlasti, najznačajniji subjekt kontrole, što je standard prihvaćen bez izuzetka u
svim zemljama. Izuzimanje napred pomenutih institucija je preovlađujuća klasa u svetu, koja se
preporučuje zbog očuvanja nezavisnosti ovih organa.

4
R. Marković , “Ustavno pravo i političke institucije” ,dvanaesto osavremenjeno izdanje, Beograd, 2008.

7
Pored ove osnovne kontrolne funkcije, Zaštitnik građana ima još dve bitne nadlažnosti. Jedna je
pravo zakonodavne inicijative, a druga pravo na pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i
zakonitosti svih opštih akata kojima se uređuju pitanja slobode i prava građana, o čijoj zaštiti i
unapređenju se ovaj organ stara.

Ustavna odredba taksativno određuje krug subjekata koji imaju pravo zakonodavne inicijative
(Vlada, svaki narodni poslanik, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 15000 birača) i ne
daje mogućnost da se zakonom ovaj krug proširi. Da bi se ova ustavno-pravna prepreka
prevazišla usvojeno je rešenje kojim se Zaštitniku građana daje ovlašćenje da može Vladi
podneti odgovarajuće inicijative, bilo za izmenu ili dopunu važećih propisa, bilo za donošenje
novih, uz obavezu Vlade da ih razmatra. Osim toga, predviđa se ovlašćenje Zaštitnika građana da
u postupku pripreme svih propisa, kojima se uređuju pitanja od značaja za zaštitu prava građana,
daje svoje mišljenje na rešenja koja se predlažu.

Imajući u vidu da je opšte pravilo da ovaj organ nema prava da donosi pravno obavezu kuće
odluke, niti da svojim aktom menja odluke organa, čak i kada je nesporno utvrdio povredu prava,
on tako nema ni prava da prema bilo kome preduzima mere, odnosno primeni neku sankciju.
Jedino ovlašćenje koje može imati u odnosu na lice odgovorno za učinjenu povredu prava je da
javno preporuči njegovo razrešenje (kada je u pitanju odgovorni funkcioner), odnosno da inicira
pokretanj disciplinskog postupka (kada se radi o zaposlenom koji je neposredno odgovoran za
učinjenu povredu prava). Konkretna ovlašćenja, koja se Zastitniku građana mogu dati zakonom
jasno ukazuju da je njegovo delovanje, pre svega, moralne prirode, što svakako može da dovede
u pitanje eflkasnost zaštite koju treba da pruži građanima. Naravno, specifičan položaj Zaštitnika
građana da ne može sam da preduzima konkretne mere ne isključuje njegovo ovlašćenje da
pokrene odgovarajući postupak pred nadležnim organima, ako nađe da u radnjama funkcionera
ili zaposlenog u kontrolisanom organu ima elemenata krivičnog ili drugog kažnjivog dela.

Jedno od posebnih prava Zaštitnika građana u ostvarivanju njegovih nadležnosti je da ima

nesmetan pristup kako ustanovama za izvršenje sankcija, tako i svim drugim mestim na kojima
se nalaze lica lišena slobode (pritvorske jedinice, ustanove za lečenje mentalno obolelih lica,
azili i dr.), kao i da ima pravo da nasamo razgovara sa licima lišenim slobode.

8
2.4. Postupak

Zakonskim odredbama detaljno je uređen postupak koji Zaštitnik građana sprovodi u izvršavanju
svojih, zakonom predviđenih nadležnosti, koje se odnose na kontrolu rada uprave.

Pod pojmom "građanin", ne podrazumeva se, niti se može podrazumevati samo fizičko lice koje
je domaći državljanin. Pravo da se obrati zaštitniku građana i da traži njegovu intervenciju, ima
svako ko je pod jurisdikcijom organa, odnosno subjekta čiji rad Zaštitnik građana ima prava da
kontroliše.

Stoga se zaštitniku građana može obratiti svako fizičko ili pravno lice, bilo domaće, bilo strano,
ako smatra da mu je radom (aktom, radnjom) ili nečinjenjem organa nad kojim Zaštitnik građana
ima ingerencije, povređeno neko pravo.

Podnosilac ima pravo da traži od stručnih lica u službi Zaštitnika građana da mu pruže stručnu
pomoć u sastavljanju pritužbe. Podnošenje pritužbe, pružanje stručne pomoći i sve druge radnje
koje zaštitnik građana sprovodi u postupku su besplatne za podnosioca pritužbe.

Još jedna od specifičnosti ovog organa je da "stupa na scenu" tek nakon što je podnosilac
pritužbe pokušao da zaštiti svoja prava u odgovarajućem pravnom postupku. I ova specifičnost je
posledica njegove prirode i pravnog položaja jer Zaštitnik građana niti može, niti sme da zameni
redovnu procedure kontrole zakonitosti rada i akata pojedinih organa, propisanu odgovarajućim
zakonima. Njegova uloga nije ni da se meša i utiče na rad i odlučivanje organa nadležnih za
postupke redovne kontrole (drugostepeni organi uprave, organi koji vrše kontrolu po pravu
nadzora, odnosno sudovi u upravnom sporu). Predviđaju se samo dva izuzetka od ovog pravila.
Prvi je u slučaju kad intervencija Zaštitnika građana može da spreči nenadoknadivu štetu, koja bi
bila naneta podnosiocu pritužbe, ako bi on pre obraćanja Zaštitniku građana morao da iscrpi sva
pravna sredstva koja mu stoje na raspolaganju. Drugi je ako se pritužba ne odnosi na
nezakonitost postupanja organa, već na pravilan i korektan rad organa, što se uobičajeno
označava kao princip "dobre uprave", a odnosi se posebno na primenu, odnosno "kršenje" pravila
etičkog kodeksa ponašanja zaposlenih u organu.

Kako Zaštitnik građana ne može da donosi pravno obavezujuće odluke, to ni organ kome je
preporučeno otklanjanje oučenog nedostatka ne može biti obavezan da tu preporuku poštuje, ali

9
ima obavezu da, u zakonom utvrđenom roku, obavesti Zaštinika građana da li je po preporuci
postupio, a ako nije zašto nije. Sredstva koja zaštitniku građana, osim sopstvenog autoriteta, stoje
na raspolaganju da utiče na organe da postupaju u skladu sa njegovim preporukama su
obaveštenje javnosti i Narodne skupštine, kao i upućivanje preporuke da se utvrdi odgovornost
funkeionera koji rukovodi organom a koji je ignorisao dobijene preporuke za otklanjanje
nedostataka u radu, što je za posledicu imalo povredu nečijeg prava.

Sledeće opšte pravilo vezano za ovu instituciju je javnost njenog rada. Ne samo da obraćanjem
javnosti Zaštitnik građana vrši uticaj na organe uprave da isprave učinjene povrede prava, već
obavestenjem Narodne skupštine i objavljivanjem tih izvestaja na svojoj internet stranici čini
dostupnim javnosti podatke o uočenim nedostacima u radu organa koje je kontrolisao i na
osnovu toga daje predloge u pravcu poboljšanja položaja građana u odnosu na upravu.

S obzirom na podeljenu nadležnost Zaštitnika građana, pokrajinskog ombudsmana i građanskog

branioca (ombudsmana) jedinice lokalne samouprave, zakonom su uređene međusobne
komunikacije ovih organa, kako bi se izbegli slučajevi pozitivnog ili negativnog sukoba
nadležnosti, sve u cilju obezbeđivanja efikasne zaštite građana.

3. OMBUDSMAN U SVETU

10
U zakonodavstvima širom sveta osnovane su različite organizacije ove institucije ( u Austriji je
ova institucija kolegijalno telo) kao i različiti nazivi za ombudsmana:

-„branilac naroda“- Defensor del pueblo u zemljama španskog govornog područja, kao što su
Španija, Argentina, Peru i Kolumbija.

-„parlamentarni zastupnik za administraciju“ - Parliamentary Commissioner for Administration,

Šri Lanka, Velika Britanija.

-„zaštitnik stanovnika“ - Protecteur du Citizen, Kanada.

-„branilac građana“ - Difensore Civico, Italija.

-„zaštitnik građana“ u Srbiji.

Od momenta kada se institut ombudsmana pojavio on je u stalnoj ekspanziji,injegov uticaj je sve

veći i veći.

4. OMBUDSMAN U SRBIJI I AP VOJVODINI

Institucija ombudsmana je u pravni sistem Autonomne Pokrajine Vojvodine i Srbije prvi put
uvedena 2003. godine, uspostavljanjem Pokrajinskog ombudsmana kao nezavisne i samostalne
institucije koja štiti ljudska prava kontrolom nad zakonitošću,celishodnošću i efikasnošću rada
organa uprave i drugih nosilaca upravnih i javnih ovlašćenja.U pravni poredak Republike Srbije
institucija Zaštitnika građana uvedena je 2005. godine kada je donet Zakon o Zaštitniku
građana.Postojanje ove institucije potvrđeno je i Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine.5

Zaštitnika građana bira i razrešava Narodna skupština Republike Srbije, kojoj je ombudsman
dužan da podnosi godišnje izveštaje o radu. Sadašnji, prvi republički zaštitnik građana Saša
Janković,stupio je na dužnost 23.07.2007. godine polažući zakletvu pred Narodnom skupštinom.

Pokrajinski ombudsman je uveo i neke novine u način rada državnih institucija u oblasti ljudskih
prava i među prvima pokrenuo neka ranije zanemarena pitanja. Tako je aktivnosti usmerene na
podizanje svesti javnosti o ozbiljnosti nasilja u porodici kao vida kršenja ljudskih prava, kao i na
5
D. Stojanović, “Ustavno pravo”, Niš, 2009

11
povezivanje i koordinisanje institucija u Vojvodini radi suzbijanja porodičnog nasilja započeo
još krajem 2004. godine. Do tada pojava vanfokusa interesovanja institucija i javnosti postala je
tema kojoj se posvećuje sve više pažnje. Krajem 2007. godine tim stručnjaka je, uz podršku
Pokrajinskog ombudsmana i Pokrajinskog sekretarijata za rad, zapošljavanje i ravnopravnost
polova, pripremio strategiju za suzbijanje nasilja u porodici u Vojvodini za period 2008-2012,
koja se trenutno nalazi u skupštinskoj proceduri.

Ombudsman je i nosilac projekta „Ombudsman kao medijator“ u okviru kojeg je, uz podršku
Vlade Kraljevine Norveške i u saradnji sa Nansen dijalog centrom iz Norveške, tokom prve dve
godine trajanja projekta, veštinama medijacije obučio oko 140osoba, usmerenih na medijaciju u
zajednici. U saradnji sa novosadskom kancelarijom Helsinškog odbora za ljudska prava Srbije,
Pokrajinski ombudsman je realizovao projekat „Pravo na prava“.

5. ZAKLJUČAK

12
"Ombudsman", "zaštitnik građana", "čuvar zakonitosti" je kontrolna institucijakoja vrši nadzor
nad radom pre svega organa državne uprave, javnih službi, organalokalne samouprave, dakle nad
radom onih subjekata koji neposredno odlučuju o pravimai obavezama građana, a čijim radom,
odnosno neradom mogu biti povređena nečijazagarantovana prava ili slobode.To nije ni organ
uprave, ni sudski, ni zakonodavni organ, kao ni organ instancionepravne kontrole i zato nema
ovlašćenja da donosi meritorne odluke o pravima iobavezama građana, a njegove intervencije
nemaju pravno obavezujuću snagu.Njegova aktivnost se ispoljava u obliku mera upozorenja,
ukazivanja, davanjamišljenja, predloga i inicijativa. On predstavlja specifičan vid spoljne, javne
kontrole radapre svega uprave, u funkciji zaštite i unapređenja ostvarivanja sloboda i prava
čoveka, pričemu deluje autoritetom svoje javne funkcije. On je tipičan primer
izrazavanjademokratije u svim demokratskim zemljama.

LITERATURA

13
1. M. Ilić, “Upravno pravo”, Niš,2006
2. R. Marković , “Ustavno pravo i političke institucije” ,dvanaesto osavremenjeno izdanje,
Beograd, 2008.
3. D. Stojanović, “Ustavno pravo”, Niš, 2009

14