ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่

ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 1 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยน่ากังวลหรือไม่?
พรชนก เทพขาม
พรชนก เทพขาม
ธันวาคม 2562

1 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยน่ากังวลหรือไม่?

 ความเหลื่อมล้้าด้านรายได้เชิงพื้นที่ของไทยยังมีอยู่สูง โดยการเติบโตกระจุกตัว
ในกรุงเทพฯ เป็นหลัก
 แม้ว่าระดับความเหลื่อมล้้าในภาพรวมโน้มลดลงบ้างในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา
โดยเป็นผลจากกลุ่มจังหวัดที่รายได้ระดับบนเติบโตชะลอลง
 การอาศัยอยู่ในพื้นที่ที่ แตกต่างกัน เป็นหนึ่ง ในปั จจัยส้ า คัญที่ท้ าให้ คนได้ รับ
โอกาสในการสร้างรายได้ ตลอดจนโอกาสในการเข้าถึงบริการสาธารณะที่มี
คุณภาพในด้านต่าง ๆ ไม่เท่าเทียมกัน
 ความเหลื่อมล้้า ด้านโอกาสดังกล่าวจะกลับมาส่งผลให้ เกิดความเหลื่ อ มล้้ า
ด้านรายได้ เชิงพื้นที่ที่มากขึ้นอีก ซึ่งจะมีผลต่อความยั่งยืนของการพัฒนาทาง
เศรษฐกิจของประเทศต่อไป

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน
ซึ่งไม่จาเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย 1
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 1 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยน่ากังวลหรือไม่?
พรชนก เทพขาม

ในระยะเวลา 20 ปี ระดั บ รายได้ ต่ อ หั ว ประชากรของทุ ก พื้ น ที่ ข องไทยมี ทิ ศ ทางปรั บ ดี ขึ้ น

โดยมีอัตราการเติบโตเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 2 ต่อปี แต่ลักษณะของการกระจายรายได้ต่อหัวประชากรในแต่ละ
จังหวัดยังคงคล้ายเดิม (ตารางที่ 1.1) โดยจังหวัดที่มีระดับรายได้สูงแถวบนก็ยังคงอยู่ในแถวบน และจังหวัด
ที่มีรายได้ต่าแถวล่างก็ยังคงอยู่ในแถวล่าง แม้อัตราการเติบโตต่อปีของบางภาคจะสูงกว่าจังหวัดที่มีรายได้สูง
แถวบนก็ตาม
ตารางที่ 1.1 ระดับผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดต่อหัวประชากรและจ้านวนประชากร
ปี 1996-2016 แยกรายภูมิภาค
Real GPP per capita (บาทต่อปี) จ้านวนประชากร (ล้านคน)
ภาค
ปี 1996 ปี 2016 อัตราการเติบโตต่อปี ปี 1996 ปี 2016 อัตราการเติบโตต่อปี
กรุงเทพฯ 316,565 398,023 1% 6.37 8.70 2%
ปริมณฑล 245,303 212,532 -1% 3.43 7.06 5%
ภาคกลาง ยกเว้นปริมณฑล 102,827 162,218 3% 10.16 12.37 1%
ภาคเหนือ 31,344 52,831 3% 11.31 11.44 0%
ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 20,088 43,612 6% 20.43 18.32 -1%
ภาคใต้ 66,411 92,917 2% 7.87 9.20 1%
หมายเหตุ: “ปริมณฑล” ได้แก่ นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ และสมุทรสาคร ข้อมูล Real GPP per capita
อ้างอิงปี 2002 ที่มา: ส่านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ความเหลื่อมล้้าด้านรายได้เชิงพื้นที่ของไทยยังมีอยู่สูง โดยการเติบโตกระจุกตัวในกรุงเทพฯ
เป็นหลัก
รายได้ เชิ ง พื้ น ที่ ข องไทยยัง มี ค วามเหลื่ อ มล้้า อยู่ ไ ม่ น้ อ ย (รูปที่ 1.1 และ 1.2) โดยกลุ่ มหั ว แถว
(90th percentile) มีรายได้สูงกว่ากลุ่มบน (75th percentile) และกลุ่มกลางแถว (50th percentile) เป็น 2
และ 3.7 เท่า ตามล่าดับ และพบว่าพลวัตการเปลี่ยนแปลงของระดับความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่เป็นผลจาก
ความผั น ผวนทางรายได้ ข องกลุ่ ม จั ง หวั ด ที่ ร่้ า รวยหรื อ กลุ่ ม ระดั บ รายได้ หั ว แถวเป็ น ส้ า คั ญ ขณะที่
กลุ่มรายได้น้อยล้วนเติบโตอย่างค่อยเป็นค่อยไปและมีความผันผวนต่่ากว่า (รูปที่ 1.3)
รูปที่ 1.1 Coefficient of Variation รูปที่ 1.2 GINI coefficient

หมายเหตุ: หากดัชนีความเหลื่อมล้่า Coefficient of Variation และ GINI coefficient มีค่าสูง สะท้อนว่ามีความเหลื่อมล้่า

มาก ค่านวณจากข้อมูล Real GPP per Capita ที่มา: ข้อมูลจากส่านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ค่านวณ
โดยผู้เขียน
2
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 1 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยน่ากังวลหรือไม่?
พรชนก เทพขาม

รูปที่ 1.3 ผลิตภัณฑ์มวลรวมรายจังหวัดต่อหัวประชากร แยกตามเปอร์เซ็นต์ไทล์

หมายเหตุ: ข้อมูล Real GPP per capita ปี 1981-2015 เป็นการต่อข้อมูล 2 ชุด ได้แก่ ชุดปี 1981-1994 ที่ให้น้่าหนักคงที่
และชุดปี 1995-2015 ที่ให้น้่าหนักด้วยวิธี Chain Volume Measures (CVM) ที่มา: ส่านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและ
สังคมแห่งชาติ ค่านวณโดยผู้เขียน
กรณีของไทย ในปี 2016 กรุงเทพฯ มีขนาดเศรษฐกิจที่ใหญ่กว่าจังหวัดที่มีขนาดรองลงมา ได้แก่
ชลบุรี สมุทรปราการ ระยอง พระนครศรีอยุธยา และสมุทรสาคร ถึง 6-13 เท่า สอดคล้องกับ งานศึกษา
ของ วรรณวิภางค์ (2014) และ อริสาและจิรัฐ (2018) ที่พบว่า การกระจายตัวของขนาดเมืองในประเทศไทย
ขาดความสมดุ ล โดยมี ลั ก ษณะเป็ น เอกนครคื อ กรุ ง เทพฯ มี ข นาดเมื อ งที่ ใ หญ่ ที่ สุ ด เมื อ งเดี ย ว เที ย บกั บ
ประเทศที่พัฒนาแล้ว อาทิ เยอรมนี สเปน และเกาหลีใต้ ซึ่งมีการกระจายตัวของเมืองดีกว่าไทย โดยการศึกษา
พบว่ า ค่ า สั ม ประสิ ท ธิ์ จ ากสมการในปี 1995 และ 2016 เท่ า กั บ 0.87 และ 0.80 ตามล่ า ดั บ (รู ป ที่ 1.4)
ซึ่งค่ายิ่งออกห่างจากค่าสัมประสิทธิ์ที่ Zipf1 เสนอ (ค่าเท่ากับ 1) สะท้อนขนาดความไม่เท่าเทียมที่เพิ่มขึ้น
รูปที่ 1.4 กฎของ Zipf โดยใช้ข้อมูลผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดที่แท้จริง

ที่มา: ข้อมูลจากส่านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ค่านวณโดยผูุเขี

้ ยน

1 การกระจายตัวของขนาดเมืองตามกฎของ Zipf หรือ Zipf’s law of cities โดย Zipf (1990s) และ Gabiex (1999) กล่าวถึงการกระจายตัวของ
ขนาดเมืองว่ามักเป็นไปตามกฎของ Zipf โดยเมืองที่ใหญ่ที่สุดจะมีขนาดสองเท่าของเมืองที่ใหญ่เป็นอันดับสอง และมีขนาดใหญ่กว่าสามเท่าของ
เมืองอันดับที่สาม เป็นเช่นนี้ไปเรื่อย ๆ ตามล่าดับ ตามสมการ ภ.1 ในภาคผนวก

3
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 1 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยน่ากังวลหรือไม่?
พรชนก เทพขาม

ความเหลื่อมล้้าด้านรายได้เชิงพื้นที่ของไทยลดลงเพียงเล็กน้อยในช่วงปี 2002-2016
ความเหลื่ อ มล้่ า มี ช่ ว งที่ ป รั บ เพิ่ ม ขึ้ น และช่ ว งที่ ป รั บ ลดลงค่ อ นข้ า งชั ด เจน (รู ป 1.1 และ 1.2)
โดยสามารถแบ่งออกได้เป็นสองยุค ในยุคแรก ช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจในปี 1997 เป็นช่วงที่เศรษฐกิจไทย
เติ บโตในอั ต ราสู ง ระดั บ ความเหลื่ อมล้้า มี การปรั บ เพิ่ มขึ้ น ต่ อ เนื่ อ ง โดยค่าสั มประสิ ทธิ์จีนี เพิ่ม ขึ้ น จาก
ร้อยละ 44 ในปี 1981 เป็นร้อยละ 50 ในปี 1997 สอดคล้องกับงานศึกษาด้านรัฐศาสตร์ของ วัชรพล (2013)
ว่าความเหลื่อมล้่าเชิงพื้นที่ของไทยในช่วงนี้เพิ่มขึ้นจากการมุ่งพัฒนาเศรษฐกิจด้านอุตสาหกรรมและการลงทุน
ในโครงสร้างพื้นฐานที่กระจุกตัวในบางพื้นที่ เป็นหลัก รวมถึงโครงสร้างอ่านาจการก่าหนดนโยบายการพัฒนา
ในพื้ น ที่ จ ากส่ ว นกลาง เกิ ด เป็ น หั ว เมื อ งขนาดใหญ่ ที่ ร ายล้ อ มไปด้ ว ยจั ง หวั ด ที่ ด้ อ ยกว่ า งานศึ ก ษาของ
อภิ วั ฒ น์ (2009) กล่ า วว่ า การลดความเหลื่ อ มล้่ า เชิ ง พื้ น ที่ ยั ง ไม่ ไ ด้ ป ระสบความส่ า เร็ จ ตามที่ ค าดไว้
แม้ว่านโยบายของภาครัฐได้มีความพยายามที่จะกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาค
หลังจากวิกฤตเศรษฐกิจในปี 1997 ความเหลื่อมล้้าด้านรายได้เชิงพื้นที่ ปรับลดลงอย่างต่อเนื่อง
จากร้อยละ 48 ในปี 1998 เป็นร้อยละ 44 ในปี 2016 โดยหลักเป็นผลจากกลุ่มจังหวัดที่มีรายได้สูงโดยเฉพาะ
กลุ่มหัวแถว (95th percentile) (รูป 1.3) ซึ่งมีระดับรายได้ที่ปรับลดลงมาตั้งแต่วิกฤตเศรษฐกิจ จากนั้นตั้งแต่
ปี 2002 รัฐบาลเริ่มกระจายอ่านาจออกจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นมากขึ้น และออกนโยบายให้บริการด้านสังคม
แบบทั่วถึง อาทิ นโยบายประกันสุขภาพถ้วนหน้า น่าไปสู่ระดับความเหลื่อมล้่าที่ลดลง ต่อมาวิกฤตเศรษฐกิจ
ในปี 2008 กระทบเศรษฐกิจ และรายได้ใ นกลุ่ม จัง หวัด หัว แถว (90 th และ 95 th percentile) อีก ครั้ง
หลังจากนั้น ความเหลื่อมล้้าทรงตัวทีร่ ะดับประมาณร้อยละ 43 ในระหว่างปี 2011 ถึง 2016
Growth convergence ผกผั น ตามวั ฏ จั ก รเศรษฐกิ จ และมี ลั ก ษณะแตกต่ า งระหว่ า งกลุ่ ม
จังหวัด โดยจังหวัดหัวแถวเติบโตทิ้งห่างจังหวัดอื่นเรื่อย ๆ ขณะที่จังหวัดท้ายแถวค่อย ๆ ไล่
ตามติดกลุ่มกลางแถวมากขึ้น
การศึกษานี้ได้พยายามเข้าใจปรากฏการณ์การไล่หรือการทิ้งห่างทางรายได้ระหว่างจังหวัดต่าง ๆ
ของไทย โดยใช้ว ิธ ีข อง Barro (1990), Barro & Sala-i-Martin (1991) (สมการ ภ.2 ในภาคผนวก)
เพื่อประเมินค่า convergence ในการอธิบายปรากฏการณ์ดังกล่าว โดยมีสมมติฐานว่า ระดับการออมในแต่ละ
เมืองที่แตกต่างกันท่าให้แต่ละเมืองมีระดับรายได้ในระยะยาวที่แตกต่างกัน ในงานศึกษาของ ตรีเทพ (2007)
พบว่า ในช่วงก่อนวิกฤตต้มย่ากุ้ง (Boom period) ที่ประเทศไทยมีอัตราการเติบโตเฉลี่ยสูงสุด การเติบโต
ระหว่ า งพื้ น ที่ จ ะมี ลั ก ษณะ divergence เนื่ อ งจากพื้ น ที่ ที่ ไ ด้ รั บ ประโยชน์ จ ากการเติ บ โตทางเศรษฐกิ จ
ในช่ ว งเวลาดั ง กล่ า วคื อ พื้ น ที่ ก รุ ง เทพฯ และปริ ม ณฑล แต่ ช่ ว งที่ ภ าวะเศรษฐกิ จ ตกต่่ า (Bust period)
ในปี 1997-98 การเติบโตระหว่างพื้นที่จะมีลักษณะ convergence ในงานศึกษาของ Limpanonda (2012)
พบว่าระหว่างปี 1988-2008 การเติบโตของประเทศไทยมีลั กษณะเป็น divergence ส่าหรับงานศึก ษานี้
ได้ขยายช่วงเวลาศึกษาเพิ่มเติมจากสองงานศึกษาดังกล่าว พบว่า การเติบโตของรายได้ต่อหัว (GPP per
capita Growth) ระหว่างจังหวัดของไทยช่วงระยะเวลา 17 ปี ที่ผ่านมา มีลักษณะเป็น convergence
โดยเฉพาะจากกลุ่ ม ท้ า ยแถวที่ เ ติ บ โตได้ เ ร็ ว กว่ า ค่ า เฉลี่ ย หรื อ สามารถไล่ ต ามจั ง หวั ด กลางแถวได้
4
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 1 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยน่ากังวลหรือไม่?
พรชนก เทพขาม

ทั้งนี้ มีข้อสังเกตที่น่าสนใจว่าเมื่อเปรียบเทียบการเติบโตของรายได้ กับการเติบโตของรายได้ต่อหัว (Real GPP

per capita growth) (รูปที่ 1.5) จะพบว่า แม้ว่าการเติบโตของรายได้ต่อหัวของจังหวัดหัวแถวซึ่งส่วนใหญ่
คือกรุงเทพฯ ปริมณฑล และจังหวัดในกลุ่ม EEC จะช้ากว่าค่าเฉลี่ย แต่กลับมีการเติบโตของรายได้ที่เร็ว
กว่ า ค่ า เฉลี่ ย ซึ่ ง แปลความได้ ว่ า จั ง หวั ด หั ว แถวส่ ว นใหญ่ ข ยายตั ว จากปั จ จั ย ของความเป็ น เมื อ ง
(urbanization) หรือการเคลื่อนย้ายของประชากรจากต่างจังหวัดเข้ามาสู่จังหวัดศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ
รูปที่ 1.5 ระดับการเติบโตเฉลี่ยของรายได้ต่อหัวประชากร และรายได้จังหวัด ปี 2000-2016
เรียงตามระดับรายได้ต่อหัวประชากร ปีตั้งต้น 2000

ที่มา: ข้อมูลจากส่านักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ค่านวณโดยผูเ้ ขียน

ความเหลื่อมล้้าด้านรายได้เชิงพื้นที่ส่วนหนึง่ มาจากความเหลื่อมล้้าด้านโอกาสในการสร้าง
รายได้ในแต่ละพื้นที่ และมีความสัมพันธ์กับความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ในมิติอนื่ ๆ ด้วย
โดยเฉพาะด้านสังคมและการศึกษา
ความเหลื่อมล้่าด้านรายได้ในแต่ละพื้นที่ที่ เกิดขึ้นนั้นเป็นเพราะประเภทและคุณภาพของคนที่อาศัย
ในแต่ละพื้นที่แตกต่างกันเท่านั้นหรือไม่ หรือแท้จริงแล้วปัจจัยเชิงพื้นที่หรือโชคชะตาของคนที่เกิดมาต่างพื้นที่
ก็มีผลต่อการก่าหนดความเหลื่อมล้่าด้านรายได้ในพื้นที่ต่าง ๆ ด้วย จากการวิเคราะห์โดยใช้ วิธี Propensity
score matching เพื่อควบคุมปัจจัยรายบุคคลอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ อายุ ระดับการศึกษา และเพศ รวมถึง
ค่าครองชีพระหว่างกรุงเทพฯ และภาคต่าง ๆ (สมการ ภ.3 ในภาคผนวก) โดยใช้ข้อมูลส่ารวจภาวะการท่างาน
ของประชากร (LFS) ปี 2017 พบว่ า ปั จ จั ย เชิ ง พื้ น ที่ อ ธิ บ ายโอกาสในการสร้ า งรายได้ จ ากการท้ า งาน
ที่ไม่เท่าเทียมได้ค่อนข้างมาก (รูปที่ 1.7) โดยคนท้างานในอาชีพเดียวกันที่มีลักษณะคล้ายกันในกรุงเทพฯ
ภาคกลาง ภาคเหนือ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ และภาคใต้ มีโอกาสในการสร้างรายได้ หรือผลตอบแทน
แตกต่างกันค่อนข้างมากและมีนัยส้าคัญ อาทิ ผู้ประกอบอาชีพผู้จ่าหน่ายสินค้า ในกรุงเทพฯ มีรายได้สูงกว่า
ผู้ จ่ าหน่ ายสิ น ค้า ที่มีคุ ณลั กษณะเดี ย วกั น ในภาคตะวัน ออกเฉี ยงเหนื อ มากถึ ง 7,461 บาทต่อคนต่อ เดื อ น
ความเหลื่อมล้่าด้านโอกาสในการสร้างรายได้นี้พบมากในอาชีพเกษตรกรระหว่างพื้นที่ภาคกลางกับภาคอื่น ๆ
เช่นเดียวกัน นอกจากคนในกรุงเทพฯ จะมีโอกาสสร้างรายได้ที่สูงกว่าแล้ว การศึกษาของ ณัฐพงษ์ (2018)
ยังพบหลักฐานเชิงประจักษ์ว่า กรุงเทพฯ ยังมีความหลากหลายด้านอาชีพมากที่สุด รองลงมาคือกลุ่มจังหวัด
5
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 1 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยน่ากังวลหรือไม่?
พรชนก เทพขาม

ภาคกลาง และหั ว เมืองในภูมิภ าค ส่ ว นกลุ่ มจังหวัดที่อยู่ช ายขอบ อาทิ แม่ฮ่องสอน มีความหลากหลาย

ด้านอาชีพน้อยที่สุด

รูปที่ 1.7 ระดับรายได้ อาชีพเกษตรกร ผู้จ้าหน่ายสินค้า และคนงานในโรงงาน จ้าแนกตามภาค ปี 2017

หมายเหตุ : ระดั บ รายได้ ปรั บ ตามดั ช นี ร าคาผู้ บ ริ โ ภครายภาคปี ฐ าน 2015 ข้ อ มู ล จาก ส่ า นั ก ดั ช นี เ ศรษฐกิ จ การค้ า
กระทรวงพาณิชย์ นิยามอาชีพ เกษตรกร ได้แก่ ผู้ปฏิบัติงานที่มีฝีมือด้านการเกษตรเพื่อการค้าขาย ผู้ปฏิบัติงานที่มีฝีมือ
ด้านการป่าไม้ ประมง และล่าสัตว์เพื่อขาย ผู้ปฏิบัติงานด้านการเกษตร ประมง ล่าสัตว์ และคนงานในโรงงาน ได้แก่ ผู้แปรรูป
อาหาร งานไม้ เ ครื่ อ งแต่ งกาย และงานฝี มื อ อื่ น ๆ ผู้ ค วบคุ ม เครื่ อ งจั ก รโรงงานและเครื่อ งจั ก รชนิ ดติ ดตั้ งประจ่ า ที่ และ
ผู้ปฏิบัติงานด้านการประกอบ ที่มา: ข้อมูลจาก Labor Force Survey ปี 2017 ค่านวณโดยผู้เขียน

ปฏิเสธไม่ได้ว่าความเหลื่อมล้่าด้านรายได้เชิงพื้นที่มีความสัมพันธ์กับความเหลื่อมล้่าในมิติด้านโอกาส
การเข้ า ถึ ง บริ ก ารสาธารณะและโอกาสในการสร้ างรายได้ ด้ ว ย สฤณี (2554)2 ชี้ ใ ห้ เ ห็ น ว่ า ครั ว เรื อนที่ มี
รายได้น้อยก็มักจะได้รับคุณภาพการศึกษา สาธารณสุข และระบบคมนาคมที่ต่้ากว่า และในทางกลับกัน
โอกาสที่ ไ ม่ เ ท่ า เที ย มก็ น้ า ไปสู่ ค วามเหลื่ อ มล้้ า ด้ า นรายได้ อาทิ บุ ค ลากรที่ ส ามารถเข้ า ถึ ง การศึ ก ษา
ในระดับสูงมักจะมีรายได้สูงกว่าบุคลากรที่ได้รับการศึกษาในระดับที่ต่้ากว่า โดยหากพิจารณาดัชนีชี้วัด
Human Achievement Index (HAI) ที่มีการวัดคุณภาพของบริการสาธารณะในแต่ละพื้นที่ ซึ่งประกอบด้วย
ตั ว ชี้ วั ด การด่ า เนิ น ชี วิต 6 ด้ า น 3 จะพบว่ า ในปี 2017 กรุ ง เทพฯ มี ดั ช นี ที่ สู ง กว่ า ทุ กภู มิ ภ าคอย่ า งมาก
ในทุกด้าน ยกเว้นด้านที่อยู่อาศัย ขณะที่ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือซึ่งมีรายได้ต่้าสุดมีโอกาสเข้าถึงบริการ
ที่มีคุณภาพน้อยกว่าภูมิภาคอื่น ๆ เกือบทุกด้าน โดยเฉพาะการศึกษาและการขนส่ง (รูปที่ 1.8)

2 สฤณี อาชวานันทกุล. (2554). “ความเหลื่อมล้่าฉบับพกพา”. ส่านักงานปฎิรูป: กรุงเทพฯ.

3 ตัวชี้วัดที่ถูกน่ามาใช้เพื่อค่านวณดัชนีความก้าวหน้าของคนแต่ละด้าน คือ 1) การมีสุขภาพที่ดี 2) มีการศึกษา 3) มีชีวิตการงานที่ดี 4 ) มีรายได้ที่
เพียงพอต่อการด่ารงชีวิต 5) ที่อยู่อาศัยมั่นคง และมีสภาพแวดล้อมที่ดี 6) การคมนาคมที่สะดวก และการสื่อสารที่ดี
6
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 1 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยน่ากังวลหรือไม่?
พรชนก เทพขาม

รูปที่ 1.8 ดัชนีวัดความก้าวหน้าของคนเฉลี่ยระดับภาค ปี 2017

หมายเหตุ: ดัชนีมีค่าระหว่าง 0-1 โดยค่าทีส่ ูงสะท้อนถึงความก้าวหน้าของคนในระดับทีด่ ีมาก ที่มา: ส่านักงานสภาพัฒนาการ

เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ข้อสรุป
ในภาพรวม ความเหลื่อมล้้าด้านรายได้เชิงพื้นที่ของไทยโดยรวมแม้ว่าจะลดลงบ้างในช่วงที่ผ่านมา
โดยเป็ น ผลจากกลุ่ ม จั ง หวั ด ท้ า ยแถวที่ ร ายได้ เ ติ บ โตเร็ ว กว่ า จั ง หวั ด กลางแถวเป็ น หลั ก นอกจากนี้
การอาศั ย อยู่ ใ นพื้ น ที่ ที่แ ตกต่ า งกั น ยั ง เป็ น หนึ่ ง ในปั จ จั ย ส้า คั ญ ที่ ท้า ให้ ไ ด้ รั บ โอกาสในการสร้ า งรายได้
ตลอดจนโอกาสในการเข้ า ถึ ง บริ ก ารสาธารณะที่ มี คุ ณ ภาพในด้ า นต่ า ง ๆ ไม่ เ ท่ า เที ย มกั น อยู่ ม าก
ซึ่งความเหลื่อมล้้า ด้า นโอกาสดั งกล่า วจะกลับมาส่งผลให้เกิด ความเหลื่อมล้้าด้า นรายได้ระหว่า งพื้ น ที่
ทีม่ ากขึ้นอีก ซึ่งจะมีผลต่อความยั่งยืนของการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศต่อไป

7
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่
ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 2 ปัจจัยใดที่ส่งผลต่อการพัฒนาระดับจังหวัด?
และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย พรชนก เทพขาม
พรชนก เทพขาม
ธันวาคม 2562

2 ปัจจัยใดทีส่ ่งผลต่อการพัฒนาระดับจังหวัด?

 Agglomeration effects เป็นแรงขับเคลื่อนส้าคัญต่อการพัฒนาเชิงพื้นที่ของไทย

เห็นได้ จากหลัก ฐานที่ป รากฏใน Local Moran’s I Cluster Map และความส าคั ญ
ของตัวแปรระยะห่างจากเมืองหลักใน Panel Regression ที่แสดงว่าพื้นที่ที่ยิ่งอยู่ใกล้
เมืองหลักยิ่งได้รับประโยชน์มากขึ้นในอัตราเร่ง
 ปัจจัยด้านภูมิศาสตร์อื่น ๆ อาทิ ลักษณะการเป็นพื้นที่ชายฝั่งทะเล และพื้นที่ราบ
ปัจจัยด้านโครงสร้างพื้นฐาน ด้านคุณภาพของทรัพยากรมนุษย์ และด้านสถาบัน
ล้วนมีความส้าคัญในการอธิบายความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทย

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน
ซึ่งไม่จาเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย 10
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 2 ปัจจัยใดที่ส่งผลต่อการพัฒนาระดับจังหวัด?
พรชนก เทพขาม
บทนี้จ ะเป็น การศึกษาปัจจัยที่เป็น แรงขับเคลื่อนของการพัฒ นาเชิงพื้นที่ของประเทศ โดยทฤษฎี
การเติบ โตเชิง พื ้น ที ่ไ ด้พ ัฒ นามาอย่า งต่อ เนื ่อ งในแต่ล ะยุค สมัย อาทิ ทฤษฏีก ารเติบ โตในเชิง พื ้น ที ่
New Economic Geography ในระยะถัดมามีงานศึกษามากมายที่ให้ความสาคัญกับปัจจัยเชิงภูมิศาสตร์
รวมถึงปัจ จัยเชิงสถาบัน ในการกาหนดความแตกต่างในการพัฒ นาของแต่ล ะพื้นที่ งานศึกษานี้จึงศึกษา
เพื่อทดสอบแนวคิดต่าง ๆ ที่ได้กล่าวมาข้างต้นในบริบทการเจริญเติบโตในแต่ละจังหวั ดของไทย
ประเทศไทยเป็น ประเทศที่มีเมืองโตเดี่ยว เจริญเติบโตกระจุกตัวที่กรุงเทพฯ และปริมณฑล
เป็นหลักจากผลด้านการประหยัดจากการรวมกลุ่มเป็นส้าคัญ
แรงขับเคลื่อนการเติบโตของไทยกระจุกตัวในบางจังหวัดเท่านั้น โดยสัดส่วนการพึ่งพาการเติบโต
ของกรุงเทพฯ และปริมณฑลเพียง 6 จังหวัด1 ในระยะที่ผ่านมาคิดเป็นสัดส่วนมากกว่าครึ่งหรือ ร้อยละ 54
ของอัตราการเติบโตของทั้งประเทศ (รูปที่ 2.2) แสดงถึงการพึ่งพาด้านเศรษฐกิจของไทยที่พึ่งพิงพื้นที่หนึ่ง ๆ
อย่างมาก
รูปที่ 2.2 สัดส่วนการพึ่งพาการเติบโตทางเศรษฐกิจ แยกตามภูมิภาค

หมายเหตุ: “ปริมณฑล” ได้แก่ นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ และสมุทรสาคร “จังหวัดเศรษฐกิจภูมิภาค” ได้แก่
เชียงใหม่ ขอนแก่น นครราชสีมา ภูเก็ต และสงขลา EEC ได้แก่ ชลบุรี ฉะเชิงเทรา และระยอง Contribution to GPP growth
เฉลี่ยระหว่างปี 1996-2016 ทีม่ า: สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คานวณโดยผูเ้ ขียน

ทฤษฎี New Economic Geography โดย Krugman (1991) และ Kanbur & Venables (2005)
อธิบายว่า ความหนาแน่นของเศรษฐกิจในพื้นที่ นั้น ๆ จะนาไปสู่ผลได้ต่อขนาดที่ดีกว่าและผลิตภาพที่ สูงกว่า
(Agglomeration effects) จาก 1) ความหลากหลายของสินค้าและบริการ 2) การประหยัดจากขนาดของการผลิต
ที่ ม ากขึ้ น 3) การประหยั ด จากค่ า ส่ ง สิ น ค้ า ในพื้ น ที่ ห นาแน่ น สอดคล้ อ งกั บ งานศึ ก ษา อารยะ (2007)
พบว่าผลได้ต่อขนาดเพิ่มขึ้น ในภาคอุตสาหกรรมไทยในพื้นที่ ที่มีความหนาแน่นของอุตสาหกรรม เนื่องจาก
อุตสาหกรรมที่รวมตัวกันทาให้เกิดมูลค่าของต้นทุนคงที่ต่อผลผลิตลดลง
กระนั้น รูปแบบการกระจุกตัว มีหลากหลายประเภท ซึ่งความหนาแน่นของเมือง ๆ หนึ่งสามารถ
เกิดขึ้นในลักษณะของการดึงดูดทรัพยากรรวมถึงคนจากเมืองรอบข้างมาใช้ หรือการส่งเสริมให้เมืองรอบข้าง
เติบโตไปด้วยกัน โดยลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างพื้นที่ สามารถประเมินได้จากดัชนี Local Moran’s I
1 กรุงเทพฯ และปริมณฑลอีก 5 จังหวัด ได้แก่ นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ และสมุทรสาคร
9
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 2 ปัจจัยใดที่ส่งผลต่อการพัฒนาระดับจังหวัด?
พรชนก เทพขาม
ตาม Anselin (1995) (สมการ ภ.4 ในภาคผนวก) พบว่า ในระยะ 20 ปีที่ผ่านมา การเติบโตระหว่างพื้นที่
ของไทยมีลักษณะเติบโตไปด้วยกัน (Cluster of high values) เฉพาะในพื้นที่กรุงเทพฯ ปริมณฑล และ
ภาคตะวันออก และมีการขยายวงกว้างขึ้นในช่วงที่ผ่านมา (รูปที่ 2.3) ในอดีตจังหวัดเชียงใหม่เป็นเมืองหลัก
ของภาคเหนือที่เติบโตโดยมีลักษณะการดึงทรัพยากรจากเมืองรอบข้าง หรือ High-Low ทั้งนี้ ระยะหลัง เกิด
การเปลี่ยนแปลง โดยจังหวัดลาพูน เจริญเติบโตขึ้น มาแทนที่จังหวัดเชียงใหม่และดึงดูด ทรัพยากรจากพื้นที่
โดยรอบจากความสาเร็จในการตั้งนิคมอุตสาหกรรมลาพูนตั้งแต่ปี 1983 ซึง่ สามารถดึงเงินลงทุนเข้ามาในพื้นที่
ปี 2017 ได้มากกว่า 127,000 ล้านบาท2 หรือคิดเป็นร้อยละ 163 ของ GPP ขณะที่กลุ่มจังหวัดในภูมิภาค
ตะวันออกเฉียงเหนือไม่เกิดการประหยัดจากการรวมกลุ่มในพื้นที่ และมีลักษณะเป็นระดับรายได้ต่าที่ล้อมรอบ
ด้ ว ยระดั บ รายได้ ต่ า (Cluster of low values) ทั้ ง ภู มิ ภ าค สั ง เกตได้ ว่ า นอกจากบริ เ วณภาคกลางและ
ตะวันออกแล้ว ยังไม่เห็นความส้าเร็จของการเติบโตทางเศรษฐกิจของจังหวัดในภูมิภาคอื่น ๆ จนเกิดความ
เปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยส้าคัญ
รูปที่ 2.3 Local Moran’s I Cluster Map

ที่มา: ข้อมูลผลิตภัณฑ์มวลรวมที่แท้จริงต่อหัวประชากรจาก สศช. และระยะทางจาก Google Map คานวณโดยผูเ้ ขียน

แรงขับ เคลื่ อนการขยายตัว ของไทยตลอดช่ว งที่ผ่ านมาได้รับ อานิส งส์ จากการประหยัดต่ อ ขนาด
(Agglomeration force) ในมหานครเป็นสาคัญ จึงเกิดเป็นคาถามสาคัญว่า จากนี้ไปไทยจะยังสามารถอาศัย
ประโยชน์จ ากโมเดลการพัฒนาแบบเดิ มนี้ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจต่อไปได้หรื อไม่ เป็นที่ทราบดีว่า
การพึ่งพาเศรษฐกิจเมืองหนึ่ง ๆ ที่มากเกินไปอาจเป็นความเสี่ยงต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจในระยะยาวได้
เช่นกันจาก 1) ต้นทุนทางเศรษฐกิจมักเพิ่มขึ้นตามความหนาแน่นของประชากรจาก Armstrong & Taylor
(2000) เนื่องจากความหนาแน่นทาให้มีข้อจากัดในการใช้ทรัพยากร อาทิ ถนน ทาให้ต้นทุนและเวลาการขนส่ง
สูง เป็นต้น รวมถึงพื้นที่สานักงานและที่อยู่อาศัยมักมีราคาแพง ผู้ประกอบการรายย่อยไม่สามารถแข่งขันได้
และ 2) การเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศมีความเสี่ยงที่จะสะดุดได้ง่ายกว่า หากพื้นที่ที่เป็น ตัวขับเคลื่อน
ทางเศรษฐกิจหลักได้รับความเสียหาย

2
ข้อมูลจากกระทรวงอุตสาหกรรม
10
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 2 ปัจจัยใดที่ส่งผลต่อการพัฒนาระดับจังหวัด?
พรชนก เทพขาม
ทั ้ง นี ้ ปรากฏการณ์ค วามเหลื ่อ มล้ าเชิง พื ้น ที ่ข องไทยดัง กล่า วคงไม่ไ ด้เ กิด จากความบัง เอิญ
ทาให้น่าสนใจว่า ปัจจัยอะไรที่ส่งผลให้ พื้นที่หนึ่ง ๆ เป็นศูนย์กลางความเจริญได้ ขณะที่พื้นที่หนึ่ง ๆ ยังคง
ไม่สามารถเติบโตได้เท่าทันพื้นที่อื่น ๆ
งานศึ ก ษาหลายชิ้ น พบว่ า ปั จ จั ย เชิ ง ภู มิ ศ าสตร์ มี ค วามส าคั ญ โดย
ภู มิ ศ าสตร์ ที่ เ หมาะสมมี ส่ ว นท าให้ พื้ น ที่ ห นึ่ ง ๆ เป็ น ศู น ย์ ก ลางทางเศรษฐกิ จ
งานศึกษาข้อมูลระดับหมู่บ้านของไทยของ Felkner & Townsend (2011) พบว่า
ลั ก ษณะทางภู มิ ศ าสตร์ ที่ ตั้ ง ของหมู่ บ้ า นในเขตชนบท อาทิ คุ ณ ภาพดิ น
ภูมิประเทศที่เป็นที่ราบ ระยะทางใกล้แม่น้า รวมถึงปริมาณน้าฝน มีความสัมพันธ์
ภูมิศาสตร์ อย่างมากต่อการประกอบกิจการของภาคเอกชน
Zhuang et.al. (2014) ชี้ว่าความเหลื่อมล้าในมิติเชิงพื้นที่เ กิดจากโอกาส
ในการเข้าถึงการทาการค้า เทคโนโลยี และตลาด ซึ่งเป็นผลจากทั้ง ปัจจัยทาง
ภูมิศาสตร์และโครงสร้างพื้นฐานประกอบกัน อาทิ ปัจจัยเชิงภูมิศาสตร์ของจีนใน
พื้นที่ภาคกลางและภาคตะวันตกไม่เอื้อต่อการพัฒนา ทาให้ช่วงหลังการปฏิวั ติทาง
เศรษฐกิจที่จีนเปิดรับกระแสโลกาภิวัตน์ พื้นที่เหล่านั้นไม่ได้รับประโยชน์จากการ
เติบโตทางเศรษฐกิจ มากนัก ทาให้เกิดความเหลื่อมล้าระหว่างพื้นที่ภาคตะวันออก
และภาคตะวั น ตกสู ง ขึ้ น อย่ า งต่ อ เนื่ อ งตลอด 15 ปี แต่ ห ลั ง จากปี 2003
ความเหลื่อมล้าระหว่างภูมิภาคของจีนก็ทยอยลดลงจากนโยบาย ‘Go-West’ ของ
รัฐบาลจีนที่ให้การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเข้าไปสู่พื้นที่ภาคกลางและภาคตะวันตก
โครงสร้างพื้นฐาน ปัจจัยโครงสร้างพื้นฐานจึงเป็นหนึ่งในปัจจัยส้าคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของ
พื้นที่ เพราะส่งผลต่อการตัดสินใจโดยตรงของภาคเอกชนและช่วยลดข้อจากัดทาง
เศรษฐกิจจากปัจ จัยทางภูมิศาสตร์ โดยระบบคมนาคมขนส่ งที่ดี จะช่วยลดเวลา
เดิ น ทาง อาทิ กรณี ข องบั ง กลาเทศ ระยะเวลาเดิ น ทางไปเมื อ งหลวง Dhaka3
ที่น้อยลงมีความสัมพันธ์ต่อการบริโภคครัวเรือนที่สูง ขึ้น และจังหวัดที่มีถนนสาย
ประธานตัดผ่านจะมีรายได้ต่อหัวเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.2
ปัจจัยเชิงสถาบัน ได้รับความสนใจมากขึ้นในระยะหลัง โดยเฉพาะจาก
งานศึกษาของ Acemoglu (2006) และ Deaton (2013) โดยงานศึกษาชิ้ น หลั ง
ได้กล่าวถึงความสาคัญของปัจจัยเชิงสถาบัน ได้แก่ ประสิทธิภาพในการดาเนินงาน
ของรัฐบาล กลไกการทางานของกฎหมาย ภาษี ความปลอดภัยในทรัพย์สิน และ
ความเชื่อใจกันในสังคม หากปัจจัยเหล่านี้อ่อนแอมักทาให้ประเทศพัฒนาช้าและ
ล้าหลัง ประเทศที่ร่ารวย ขณะเดียวกันคุณภาพของทรัพยากรมนุษย์ ของแต่ละพื้นที่
สถาบัน ก็ ขึ้ น อยู่ กั บ ปั จ จั ย เชิ ง สถาบั น ด้ ว ยเช่ น กั น จากการพิ สู จ น์ ค วามสั ม พั น ธ์ ว่ า
การเข้ามาของกลุ่มผู้เผยแพร่ศาสนาช่วงต้นศตวรรษที่ 20 ทาให้มีจานวนผู้อ่านออก
เขียนได้และอัตราการเข้าเรียนระดับประถมศึกษาปีแรกเพิ่มขึ้น

3 Cardoso, E. (February 2010). “Geography, Infrastructure and Poverty Reduction”. End Poverty in South Asia.
11
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 2 ปัจจัยใดที่ส่งผลต่อการพัฒนาระดับจังหวัด?
พรชนก เทพขาม
ในกรณีของไทย ปัจจัยเชิงภูมิศาสตร์มีความส้าคัญต่อความแตกต่างด้านรายได้ระหว่างพื้นที่
การประเมินว่า ปัจจัยใดส่งผลต่อความแตกต่างทางรายได้หรือความเหลื่อมล้้าระหว่างจังหวัด
ในกรณีของไทย การศึกษานี้ได้แบ่งปัจจัยออกเป็น 5 กลุ่มสาคัญ ได้แก่ 1) สัดส่วนการพึ่งพาในสาขาการผลิต
ที่ส าคัญ 2) ปั จ จั ย ด้านภูมิศาสตร์ 3) ปั จ จั ยด้านการพัฒ นาโครงสร้างพื้นฐาน 4) ปัจจัย ด้านสถาบัน และ
5) ปัจจัยด้านทุนมนุษย์ โดยได้อธิบายตัวชี้วัดที่นามาพิจารณาในแต่ละปัจจัยและชุดข้อมูลที่นามาวิเคราะห์
ในภาคผนวก จากการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ด้วยแบบจาลอง Panel regression ที่ครอบคลุม 76 จังหวัด
ระหว่างปี 1995-2017 (รูป ภ.3 ในภาคผนวก)
 โดยทั่วไป ปัจจัยด้านสัดส่วนการพึ่งพาสาขาการผลิตต่าง ๆ โดยเฉพาะภาคเกษตร และ
ภาคอุตสาหกรรม มักจะมีความสัมพันธ์กับระดับรายได้ต่อหัวค่อนข้างมาก โดยจังหวัดที่มีสัดส่วน
ของภาคอุต สาหกรรมสูง มัก จะมีร ายได้ต่อ หัว สูง ในทางตรงกัน ข้า ม จัง หวัด ที่พึ่ง พาสัด ส่ว น
ในภาคเกษตรสูงส่วนใหญ่มักจะมีรายได้ต่อหัวต่า อย่างไรก็ดี ความสัมพันธ์ดังกล่าวอาจไม่เป็นจริง
เสมอไป อาทิ ในพื้นที่จังหวัดจันทบุรี ซึ่งมีสัดส่วนผลผลิตจากภาคเกษตรสูง ถึงร้อยละ 43 (ขณะที่
ค่าเฉลี่ยทั้งประเทศอยู่ที่ร้อยละ 17) แต่ก็มีระดับรายได้ต่อหัวอยู่ในเกณฑ์ดีประมาณ 98,000 บาทต่อ
ปี เนื่องจากจังหวัดที่อยู่ในพื้นที่เหมาะสมและสามารถปลูกพืชที่มีมูลค่าสูง อาทิ ทุเรียน สามารถสร้าง
รายได้ให้แก่เกษตรกรที่สูงกว่าได้ ดังนั้นความสัมพันธ์ของปัจจัยด้านสัดส่วนการพึ่งพาสาขาการผลิต
กับระดับรายได้ของพื้นที่ จึงอาจบอกไม่ได้ชัดเจนว่าปัจจัยใดเป็นเหตุและผล อย่างไรก็ดี ปัจจัยด้าน
สัดส่วนสาขาการผลิตสามารถอธิบายผ่านปัจจัยด้านภูมิศาสตร์ ต่าง ๆ แทนได้ ซึ่งความสัมพันธ์
ของปัจจัยทั้งสองกลุ่มมี นัยทางสถิติ (รูปที่ ภ.3 ในภาคผนวก) ดังนั้นในงานศึกษานี้ จึงไม่ได้น้า
ปัจจัยด้านสัดส่วนการพึ่งพาสาขาการผลิตมาพิจารณาในแบบจ้าลองหลัก
ข้ อ สรุ ป จากผลการศึ ก ษา (รู ป ที่ 2.4) พบว่ า ปั จ จั ย ทั้ ง 4 กลุ่ ม ที่ ไ ด้ ก ล่ า วมาข้ า งต้ น ส่ ง ผลต่ อ
ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ของไทยในทางสถิติ โดยปัจจัยด้านภูมิศาสตร์สามารถอธิบายระดับรายได้ในแต่ละ
พื้นที่ได้ค่อนข้างมากถึงร้อยละ 60
 ดั ช นี ร ะยะห่ า งจากเมื องหลั ก ซึ่ ง ส่ ง ผลในทิ ศ ทางตรงกั น ข้ า มกั บ ระดั บ รายได้ ข องจั ง หวั ด
โดยดัชนีระยะห่างจากเมืองหลัก ที่เพิ่มขึ้น ทุก ๆ ร้อยละ 1 โดยเฉลี่ยจะท้าให้รายได้ต่อหัวลดลง
ร้ อ ยละ 3.3 และประโยชน์ จ ากการอยู่ ใ กล้ จ ะยิ่ ง น้ อ ยลงในอั ต ราที่ เ ร็ ว ขึ้ น ด้ ว ย (non-linear
relationship) ยกเว้ น ในบางจั ง หวั ด ในภาคใต้ ที่ มี ท รั พ ยากรธรรมชาติ ที่ ส ามารถส่ ง ออกบริ ก าร
ท่องเที่ยวได้ แม้จะอยู่ห่างจากจังหวัดหลักมากแต่ก็มรี ะดับรายได้ต่อหัวสูง
 การเป็น พื้นที่ชายฝั่งทะเลมีผลต่อระดับรายได้ มากกว่าร้อยละ 0.3 เมื่อเทียบกับจังหวัด
ที่ไม่มีพื้นที่ติดชายฝั่งทะเล โดยเฉพาะจังหวัดที่มีท่าเรือสาหรับส่งออกนาเข้าสินค้าซึ่งเหมาะสาหรับ
การตัง้ นิคมอุตสาหกรรม อาทิ กรุงเทพฯ ชลบุรี และระนอง
 ผลของปั จ จั ย ด่ า นชายแดนระหว่า งประเทศมี ข้ อสั งเกตที่ น่ า สนใจ ซึ่ ง ตามสมมติ ฐ านแล้ว
จังหวัดที่เป็นประตูติดต่อกับประเทศเพื่อนบ้านควรมีความสัมพันธ์ในลักษณะที่ส่งเสริมระดับรายได้
ของจังหวัดนั้น แต่แบบจาลองนี้พบความสัมพันธ์ในทิศทางตรงกันข้าม โดยจังหวัดที่มีด่านชายแดน

12
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 2 ปัจจัยใดที่ส่งผลต่อการพัฒนาระดับจังหวัด?
พรชนก เทพขาม
จะมีระดับรายได้ที่แท้จริงต่อหัวน้อยลงร้อยละ 0.32 เมื่อเทียบกับจังหวัดที่ไม่มีด่านชายแดน ซึง่ จาก
การพบผู้ประกอบการในพื้นที่ชายแดนภาคเหนือทาให้ทราบว่า แม้ว่าการค้าผ่านชายแดนของไทยจะ
มากเป็นร้อยละ 10 ของการค้าระหว่างประเทศทั้งหมด จังหวัดพื้นที่ชายแดนไทยกลับมีลักษณะเป็น
เพี ย งจั ง หวั ด ผ่ านเท่ านั้ น ท าให้ มู ล ค่ า อุ ต สาหกรรมการผลิ ต หรื อ การค้ า ยั ง ไม่ ม ากพอ นอกจากนี้
เศรษฐกิ จ ของประเทศเพื่ อ นบ้ า นตอนบนทั้ ง พม่ า ลาว และกั ม พู ช า ยั ง มี ร ะดั บ รายได้ ไ ม่ สู ง นั ก
ไม่ใหญ่พอที่จะทาให้จังหวัดมีข้อได้เปรียบจากการอยู่ใกล้ตลาด สาหรับประโยชน์ในด้านการผลิต
แรงงานจากประเทศเพื่อนบ้านไม่ได้มีอุปสรรคการเข้ามาทางานในจังหวัดอื่น ๆ ในประเทศแตกต่าง
จากจังหวัดชายแดนอย่างมีนัยสาคัญ
 เมื่อเพิ่มปัจจัยด้านอื่น ๆ อาทิ ปัจจัยด้านโครงสร้างพื้นฐาน ปัจจัย ด้านทรัพยากรมนุษย์
และปัจจัยด้านสถาบันร่วมด้วย ส่งผลให้ปัจจัยเชิงภูมิศาสตร์มีระดับความส้าคัญลดลง นอกจากนั้น
ปัจจัยด้านทรัพยากรมนุษย์ หากตัวชี้วัดจานวนปีการศึกษาสูงสุ ดเฉลี่ ยของประชากรรายจังหวัด
เพิ่ ม ขึ้ น ร้ อ ยละ 1 จะท าให้ ร ายได้ ต่ อ หั ว เพิ่ ม ขึ้ น ร้ อ ยละ 0.08 และส าหรั บ ปั จ จั ย เชิ ง สถาบั น
จานวนวิสาหกิจชุมชนต่อหัวประชากรทีเ่ พิ่มขึ้นร้อยละ 1 จะทาให้รายได้ต่อหัวเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.09
รูปที่ 2.4 แบบจ้าลองระดับการพัฒนารายจังหวัดด้วยวิธี Panel regression
โดยพิจารณาจากปัจจัยด้านภูมิศาสตร์ โครงสร้างพื้นฐาน ทุนมนุษย์ และสถาบัน

หมายเหตุ: *** ระดับนัยสาคัญ 1% ** ระดับนัยสาคัญ 5% และ * ระดับนัยสาคัญ 10%

13
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย:
บทที่ 2 ปัจจัยใดที่ส่งผลต่อการพัฒนาระดับจังหวัด?
พรชนก เทพขาม
ข้อสรุป
การเจริ ญเติ บโตทางเศรษฐกิจ ไทยพึ่ง พากรุ งเทพฯ อย่า งมาก โดยความเจริ ญ ทางเศรษฐกิ จ
มักเกิดขึ้นในลักษณะของการแผ่ขยายจากศูนย์กลางเศรษฐกิจในกรุงเทพฯ ออกไปบริเวณในพื้นที่ใกล้เคียง
เรื่อย ๆ จากอิทธิพลของ Agglomeration effect หรือผลของการประหยัดจากการรวมกลุ่ม ในขณะที่หัว
เมื อ งในต่ า งจั ง หวั ด โดยเฉพาะในภาคตะวั น ออกเฉี ย งเหนื อ ยั ง ไม่ ส ามารถช่ ว ยขั บ เคลื่ อ นการเติ บ โต
ในภูมิภาคและประเทศได้อย่างมีนัยส้าคัญ ปัจจัยที่ท้าให้เกิดความแตกต่างของรูปแบบการเจริญเติบโต
ระหว่า งพื้น ที่ของไทยนี้ สามารถอธิบายได้ ด้วยหลายปัจจัย โดยปัจจัยด้านภูมิศาสตร์ เป็น ปัจจัยส้าคัญ
ที่ ก้ า หนดระดั บ การพั ฒ นาในพื้ น ที่ ต่ า ง ๆ ได้ ค่ อ นข้ า งมาก นอกจากนี้ ปั จ จั ย ด้ า นโครงสร้ า งพื้ น ฐาน
ปัจจัยด้านคุณภาพทุนมนุษย์ และปัจจัยด้านสถาบัน มีความส้าคัญต่อการพัฒนาของพื้นที่ต่าง ๆ เช่นกัน

14
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่
ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 3: แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสมในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย พรชนก เทพขาม
พรชนก เทพขาม
ธันวาคม 2562

3 แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสม
ในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
 การจัดสรรงบประมาณที่กระจุกตัวในกรุงเทพฯ เป็นส่วนหนึ่งของปัญหาเมืองโตเดี่ยว
ซึ่งภาครัฐสามารถจัดสรรงบประมาณไปจังหวัดอื่นให้เกิดความสมดุลได้มากยิ่งขึ้น
โดยข้อจากัดของงบประมาณที่กระจุกตัวอยู่ในกรุงเทพฯ ส่วนหนึ่งเกิดจากการกระจาย
ของอานาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่นที่ยัง ไม่เพียงพอ รวมถึงประสิทธิภาพขององค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นทีย่ ังมีจากัด
 การลดความเหลื่ อ มล้้ า เชิ ง พื้ น ที่ ค วรมุ่ ง เน้ น แก้ ไ ขที่ ปั ญ หาโครงสร้ า งเศรษฐกิ จ
ที่เป็นสาเหตุส้าคัญของความเหลื่อมล้้า อาทิ โครงสร้างอานาจและความอิสระของ
ท้องถิ่น และนโยบายที่เป็นอุปสรรคต่อการเกิด Trickle-down effects เป็นต้น
 การกระจายความเจริญ ไปยั ง ภู มิ ภ าคควรเลื อ กพั ฒ นาเมื อ งเศรษฐกิ จ ในภู มิ ภ าค
ที่มีศักยภาพ เช่น มีข้อได้เปรียบด้านภูมิศาสตร์ และส่งเสริมให้เกิด Agglomeration
effects ในภูมิภาค อาทิ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อขยายเครือข่ายความเจริญ
จากเมืองเศรษฐกิจในภูมิภาคไปสู่พื้นที่โดยรอบ
 ภาครัฐ ควรส่ ง เสริม สถาบั น และหน่ วยเศรษฐกิ จในแต่ ละพื้ น ที่ ใ ห้มี ความเข้ ม แข็ง
จากภายในควบคู่ไปกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ขณะเดียวกัน ยังจ้าเป็นต้องดูแล
ความจ้าเป็นพื้นฐานโดยเฉพาะการให้บริการสาธารณะและสวัสดิการสังคมพื้นฐานกับ
ประชาชนในพื้นที่ต่าง ๆ อย่างทั่วถึง เพื่อให้คนไทยในทุกพื้นที่มีโอกาสพัฒนาศักยภาพ
ของตนเอง โดยใช้ประโยชน์จากข้อมูล ระดับ Micro-level รายครัวเรือนหรือพื้นที่
ย่อย รวมถึงใช้เทคโนโลยีที่ภาครัฐได้เริ่มด้าเนินการไปเบื้องต้นแล้วมาใช้ประโยชน์
เพื่อประกอบการท้านโยบายเพื่อสนองความจ้าเป็นได้ตรงจุดและตรงความต้องการมาก
ยิ่งขึ้น

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน
ซึ่งไม่จาเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย 15
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 3: แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสมในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
พรชนก เทพขาม
รูปแบบของนโยบายการพัฒนาเชิงพื้นที่ มีพัฒนาการเรื่อยมา โดยระยะหลังต่างประเทศและ
ไทยหันมาให้ความส้าคัญกับรูปแบบนโยบายในลักษณะ Place-based มากขึ้น
นโยบายการพั ฒ นาเชิ ง พื้ น ที่ ข องภาครั ฐ มี ห ลากหลายรู ป แบบ และการใช้ น โยบายการพั ฒ นา
ในต่างประเทศรวมถึงไทยมีวิวัฒนาการเรื่อยมาขึ้นอยู่กับสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง
ในแต่ ล ะยุ ค สมั ย ซึ่ ง รู ป แบบของนโยบายการพั ฒ นาจากงานศึ ก ษา Ndulu (2006) สามารถแบ่ง ออกเป็น
3 รู ป แบบ ได้ แ ก่ Spatial rebalancing, Space-neutral และ Place-based โดยแต่ ล ะรู ป แบบมี ลั ก ษณะ
ที่แตกต่างกันดังนี้

แนวคิดส้าคัญ : นโยบายในต่างประเทศ :
เพื่ อ ลดช่ อ งว่ า งระหว่ า งพื้ น ที่ ร่ ารวย และพื้ น ที่  จีน “Go-west policy”
ยากจน การขยายกิจกรรมทางเศรษฐกิจจากพื้นที่ที่ (Box ภ.1 ในภาคผนวก)1
เจริญ กระตุ้นการลงทุน และการจ้างงานสู่พื้นที่ด้อย  สหภาพยุโรป “Cohesion policy” ตั้งกองทุน
รูปแบบ 1
พั ฒ นา จะสามารถช่ ว ยลดความหนาแน่ น ในพื้ น ที่ เพื่ อ การพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ให้ กั บ ประเทศใน
Spatial
ร่ารวยด้วย สหภาพยุโรป ระหว่างปี 2007-2013 มีเงิน
rebalancing
ตัวอย่างนโยบาย : ลงทุ น กว่ า 346.5 พั น ล้ า นยู โ ร สร้ า งงาน
 การพั ฒ นาโครงสร้ า งพื้ น ฐาน การพั ฒ นาเขต เพิ่มกว่า 1 ล้านตาแหน่ง2
เศรษฐกิจ ชายแดน การสร้ างแรงจู งใจด้ านภาษี
และการเงินแก่ภาคธุรกิจ
แนวคิดส้าคัญ : หมายเหตุ :
 บุคคลควรได้รับความต้องการพื้นฐานที่เท่าเทียม  ผู้ ส นั บ สนุ น เชื่ อ ว่ า เมื อ งจะขยายขนาดไป
กัน อาทิ การเข้าถึงไฟฟ้า และการศึกษา เพื่อลด เรื่ อ ย ๆ ตราบเท่ า ที่ ไ ด้ รั บ ประโยชน์ จ าก
ข้อจากัดการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างพื้นที่และ การประหยั ด ต่ อ ขนาด ซึ่ ง เมื่ อ เมื อ งพั ฒ นา
รูปแบบ 2
สนับสนุนการเคลื่อนย้ายแรงงาน จนถึ ง จุ ด ที่ ไ ม่ เ กิ ด การประหยั ด ต่ อ ขนาด
Space-
 พั ฒ นา จั งห วั ด ที่ มี ศั กย ภาพอยู่ แ ล้ ว ให้ เ กิ ด กลไกทางการตลาดจะทาให้ธุรกิจย้ายไปพื้นที่
neutral
การประหยั ด จากการรวมกลุ่ ม เพื่ อ สนั บ สนุ น ใหม่ เ อง อาทิ การโอนเงิ น ระหว่ า งพื้ น ที่
การเติบโตทางเศรษฐกิจ สร้างโครงสร้างพื้นฐาน การแลกเปลี่ ยนสิ น ค้ า และบริ ก าร จนท าให้
เชื่ อ มโยงระหว่ า งพื้ น ที่ ใ ห้ ส ะดวก และรวดเร็ ว เ กิ ด ก า ร เ ติ บ โ ต แ บ บ ทั่ ว ถึ ง (Inclusive
ลดเกณฑ์ควบคุมการใช้พื้นที่ในเมือง growth) ได้ในที่สุด3

1 ธนาคารแห่งประเทศไทย, “ยูนนานกับ "นโยบายดาเนินมาตรการมุ่งตะวันตก" ของประเทศจีน” รายละเอียดเพิ่มเติมอยู่ในภาคผนวก Box ภ.1

2 DITP, “EU Cohesion Policy ปัจจัยสนับสนุนการขยายตัวทางเศรษฐกิจของโปแลนด์” นโยบายอื่น ๆ อาทิ ญี่ปุ่น มีพื้นที่สวัสดิการในเมืองใหญ่
อาทิ โตเกียว และโอซากา เพื่อลดค่าครองชีพผ่านการอุดหนุนราคาสินค้าและบริการของผู้อาศัยในพื้นที่ ซึ่งโดยส่วนใหญ่เป็นกลุ่มผู้สูงอายุ และ
แรงงานไร้ทักษะ นิวซีแลนด์ มีนโยบาย “Provincial Growth Fund” กว่า 3 พันล้านดอลลาร์ สรอ. เพิ่มงบประมาณลงทุนให้กับพื้นที่ที่มีความ
จาเป็นเร่งด่วน สหราชอาณาจักร “UK Regional Selective Assistance Italian Law 488” โดยสนับสนุนการลงทุนใหม่ ๆ ผ่านการให้เงินโอน
โดยมีเป้าหมายเพื่อให้เกิดการจ้างงานงานในพื้นที่ โดยมีพื้นที่เป้าหมายเป็นพื้นทีท่ ี่มีรายได้ต่อหัวประชากรต่ากว่าโดยเปรียบเทียบ
3 แนวคิดดังกล่าวให้ความสาคัญกับโครงสร้างพื้นฐานควบคู่กับการลงทุนในทรัพยากรมนุษย์ เพราะโครงสร้างพื้นฐานอย่างเดียวที่ปราศจาก

ทรัพยากรมนุษย์และนวัตกรรมที่มากเพียงพอจะไม่ส่งผลต่อการเติบโตของภูมิภาค อ้างอิง OECD (March 2009). “How Regions Grow”.

16
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 3: แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสมในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
พรชนก เทพขาม
แนวคิดส้าคัญ4 : ข้อจ้ากัด :
 การให้อานาจแก่รัฐบาลท้องถิ่น  การด าเนิ น นโยบายรู ป แบบนี้ ยุ่ ง ยากกว่ า
 การส่ ง เสริ ม ความร่ ว มมื อ กั น ของทุ ก ภาคส่ ว น รู ป แบบอื่ น ๆ เนื่ อ งจากปั จ จั ย ความส าเร็จ
ในพื้นที่เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้ชุมชนในทุกภาค ขึ้นอยู่กับความร่วมมือกันของคนในท้องถิ่น
รูปแบบ 3
ส่วนทั้งสถาบันการศึกษา ธุรกิจ และรัฐบาลท้องถิ่น เป็นหลัก
Place-
ซึ่งจะช่วยลดความขัดแย้ง และเพิ่มความเชื่อมั่น นโยบายในต่างประเทศ :
based 5
ให้กับคนในพื้นที่ได้  สหราชอาณาจั ก ร โครงการ“Sure Start”
 ขอความร่วมมือจากองค์กรภายนอกในการเข้ามา ตั้งขึ้นเพื่อสร้างศูนย์ ดูแลเด็กแรกเกิดอายุต่า
ตรวจสอบระบบเพื่อแสดงความโปร่งใสได้ กว่า 4 ปี จากความร่วมมือระหว่างภาครั ฐ
ท้องถิ่น และผู้ปกครองในพื้นที่

นโยบายการพัฒนาเชิงพื้นที่ของไทยให้ความส้าคัญกับนโยบายในรูปแบบของ Place-based
มากขึ้นเช่นกัน
นโยบายการพัฒนาเชิงพื้นที่ที่ผ่านมาของไทยมีการเปลี่ยนแปลงไปในแต่ละช่วงเวลา โดยเมื่อพิจารณา
จากแผนพัฒ นาเศรษฐกิจและสั งคมของไทยจะเห็ นได้ว่า แผนพัฒ นาฯ ฉบับแรกที่ให้ ความสนใจเชิงพื้นที่
อย่างชัดเจนเริ่มจากแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4-7 จากการพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรม Eastern Seaboard (ESB)
รวมถึงการตั้งพื้น ที่นิค มอุต สาหกรรมในภูมิภ าค เพื่อ ลดช่อ งว่า งระหว่า งกรุง เทพฯ กับ จัง หวัด ในภูมิภ าค
อื่น ๆ อาทิ นิคมอุตสาหกรรมลาพูน ขณะที่แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 8-10 แม้จะเน้นแนวนโยบายให้คนเป็น
ศูน ย์ กลาง แต่ยั งคงมีมาตรการส่ งเสริ ม การลงทุน (BOI) ตามโซนความเจริญ ของพื้ นที่ โดยหากลงทุ น ใน
โซนพื้นที่ที่มีความพร้อมน้อยกว่าจะได้รับสิทธิประโยชน์สูงกว่า แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 9-10 ให้ความสาคัญ
ต่อการกระจายอานาจไปสู่ท้องถิ่นมากขึ้น โดยมีการทาแผนพัฒนาจังหวัดและกลุ่มจังหวัด จนถึงแผนพัฒนาฯ
ฉบับที่ 11 ที่ มีนโยบายส่งเสริมเขตเศรษฐกิจพิเศษตามจังหวัดชายแดน 10 จังหวัด เพื่อลดความเหลื่อมล้า
ระหว่างพื้นที่อื่น ๆ กับพื้นที่ชายแดน แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 12 จะให้ความสาคัญต่อการพัฒนาพื้นที่ EEC
เพื่อให้เป็นพื้นที่อุตสาหกรรมสมัย ใหม่ใ นการเพิ่ม ความสามารถด้านการแข่ง ขันของประเทศตามแนวคิด
Thailand 4.0 ไปพร้อม ๆ กับ ต่อยอดนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดชายแดน 10 จังหวัด และนโยบาย
พัฒนาเศรษฐกิจภูมิภาค (รายละเอียดเพิ่มเติมเกี่ยวกับพัฒนาการของนโยบายการพัฒนาเชิงพื้นที่ของไทย
ใน Box ภ.2 ในภาคผนวก)
งบประมาณของภาครัฐกระจุกตัวมากเฉพาะในกรุงเทพฯ
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่ผ่านมา 12 ฉบับ แสดงให้เห็นว่าไทยมีพัฒนาการในการ
ก าหนดทิ ศ ทางของนโยบายไปสู่ ก ารพั ฒ นาเชิ ง พื้ น ที่ แ ละการแก้ ไ ขความเหลื่ อ มล้ าที่ ม ากขึ้ น ตามล าดั บ
งานศึกษานี้จะพิสูจน์ว่าการพัฒนาเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจริงผ่านข้อมูลการใช้งบประมาณไปพื้นที่ต่าง ๆ นั้น

4
ได้รับอิทธิพลจากหลายแนวคิด ได้แก่ Endogenous growth ทรัพยากรมนุษย์ เศรษฐกิจจากฐานความรู้ (Knowledge-
based economy) และแนวคิดเชิงสถาบัน
5
Murdoch Research Institute (November 2014). “The evidence what we know about place-based
approaches to support children’s wellbeing”.
17
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 3: แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสมในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
พรชนก เทพขาม
สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคมมากน้อยเพียงใด โดยใช้ ข้อมูล งบประมาณที่เบิกจ่ายจริง
รายโครงการจากระบบการบริ ห ารการเงิ น การคลั ง ภาครั ฐ แบบอิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส์ (Government Fiscal
Management Information System : GFMIS)6 ซึ่งสามารถแบ่ง งบประมาณเบิกจ่ายของภาครัฐ ออกเป็ น
2 กลุ่ ม ตามวัตถุป ระสงค์ ได้แก่ กลุ่มที่ 1 งบประมาณเบิกจ่ายเพื่อการพัฒ นาของจังหวัด 7 และกลุ่มที่ 2
งบประมาณเบิกจ่ายด้านอื่น ๆ ที่ไม่ถูกนับรวมด้านการพัฒนาของจังหวัด8 จากการจาแนกข้อมูล ซึ่งงานศึกษานี้
พบข้อเท็จจริง 2 ประการ และปัญหาสาคัญ 1 เรื่องที่น่าสนใจเกี่ยวกับการใช้งบเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ
รายจังหวัดดังนี้
ข้อเท็จจริงที่ 1 งบประมาณกระจุกตัวอยู่ในกรุงเทพฯ
กรุงเทพฯ ในปี 2016 ได้รับงบประมาณเบิกจ่ายทั้งหมดมากกว่า 210,125 บาทต่อคน (รูปที่ 3.1 และ
ตารางที่ ภ.1 ในภาคผนวก) แต่ เ มื่ อ นั บ เฉพาะงบเกี่ ย วกั บ การพั ฒ นาของจั ง หวั ด (รู ป ที่ 3.2) กรุ ง เทพฯ
ใช้งบประมาณ 128,766 บาทต่อคน ซึ่งเป็ นจานวนมากกว่า ภาคกลาง ภาคอีส าน ภาคใต้ และภาคเหนื อ
ประมาณ 14 11 11 และ 10 เท่า ตามลาดับ และ พบว่า งบประมาณด้า นนี้มากกว่า ครึ่งของทั้งประเทศ
กระจุกตัวอยู่ในกรุงเทพฯ โดยคิดเป็นร้อยละ 54 (รูปที่ 3.3) สอดคล้องกับงานศึกษาของ นวลน้อย (2555)
กล่าวว่า สาเหตุสาคัญหนึ่งของความเหลื่อมล้าระหว่างกรุงเทพฯ และพื้นที่อื่น ๆ คืองบประมาณการให้บริการ
ภาครัฐที่ไม่กระจายตัว
รูปที่ 3.1 งบประมาณเบิกจ่ายต่อหัวรายจังหวัด รูปที่ 3.2 งบประมาณเบิกจ่ายต่อหัว รายภูมิภาค
แยกตามรูปแบบงบเบิกจ่าย ปี 2016

ที่มา: ฐานข้อมูล GFMIS คานวณโดยผู้เขียน

6
ได้แก่ งบกระทรวง งบจังหวัดและกลุ่มจังหวัด และงบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งประกอบด้วยข้อมูลงบประมาณที่ได้รับ
การจัดสรร และข้อมูลงบประมาณที่เบิกจ่ายจริงเป็นรายโครงการ และข้อมูลการเบิกจ่ายจากส่วนกลางทั้งหมด (เฉพาะที่ได้รับ
การจัดสรรและอุดหนุนจากส่วนกลาง)
7
อาทิ ยุทธศาสตร์การศึกษา คุณธรรม จริยธรรม คุณภาพชีวิต และเท่าเทียมกัน (ร้อยละ 38 ของงบประมาณเบิกจ่ายจริง
ทั้งหมด) ยุทธศาสตร์การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (ร้อยละ 13) ยุทธศาสตร์เร่งรัดการพัฒนาประเทศ และเตรียมความพร้อม
สู่ประชาคมอาเซียน (ร้อยละ 8) ยุทธศาสตร์การสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (ร้อยละ 8) และยุทธศาสตร์การพัฒนา
วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีการวิจัยและนวัตกรรม (ร้อยละ 1)
8
อาทิ ยุทธศาสตร์รายการดาเนินการภาครัฐ (ร้อยละ 20) ยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งรัฐ (ร้อยละ 8) และ ไม่ระบุหรือเป็นงบ
กลาง (ร้อยละ 2)
18
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 3: แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสมในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
พรชนก เทพขาม
รูปที่ 3.3 การจัดสรรงบประมาณเบิกจ่ายรายจังหวัด ปี 2016

หมายเหตุ: “ปริมณฑล” ได้แก่ นครปฐม นนทบุรี ปทุมธานี สมุทรปราการ และ สมุทรสาคร “จังหวัดเศรษฐกิจภูมิภาค” ได้แก่
เชียงใหม่ ขอนแก่น นครราชสีมา ภูเก็ต และสงขลา จังหวัดในกลุ่ม “EEC” ได้แก่ ชลบุรี ฉะเชิงเทรา และระยอง Adjusted
share of development budget เป็ น การหั ก รายจ่า ยของกรมการพั ฒ นาท้ องถิ่ น และชุ มชนที่ เ บิ กจ่ า ยในกรุงเทพฯ ที่ ถู ก
นาไปใช้จ่ายจริงในพื้นที่ต่างจังหวัด ออกจากงบประมาณของกรุงเทพฯ ร้อยละ 10 ที่มา: ฐานข้อมูล GFMIS คานวณโดยผู้เขียน
ข้อเท็จจริงที่ 2 นอกจากกรุงเทพฯ
จังหวัดอื่น ๆ มีการเบิกจ่ายงบประมาณเพื่อพัฒนาจังหวัดต่อคนพอ ๆ กัน
กรุงเทพฯ สามารถใช้งบประมาณเพื่อการพัฒนาของจังหวัดมากโดดเด่นกว่าจังหวัดอื่น ๆ ยกเว้นจังหวัด
ที่มี GPP สูง อาทิ ระยอง สมุทรปราการ สมุทรสาคร (รูปที่ 3.4 ภาพซ้าย) ไม่ว่าจะมองในมิติงบต่อคนหรืองบต่อ
รายได้จังหวัด (รูป 3.4 ภาพขวา)
รูปที่ 3.4 สัดส่วนงบประมาณเบิกจ่ายเพื่อพัฒนาจังหวัดต่อคน
และ สัดส่วนงบประมาณเบิกจ่ายเพื่อพัฒนาจังหวัดต่อรายได้จังหวัด ตามระดับรายได้ต่อหัว

ที่มา: ฐานข้อมูล GFMIS คานวณโดยผู้เขียน

ปัญหา : สาเหตุส้าคัญอีกประการหนึ่งของปัญหางบประมาณกระจุกตัว
คือ ข้อจ้ากัดของรัฐบาลท้องถิ่น
จากงานศึกษาของ คณิน (2018) พบว่า การขยายบทบาทของรัฐบาลท้องถิ่นในการพัฒนาพื้นที่ยังทา
ได้ไม่เต็มทีเ่ กิดจากข้อจากัด 4 ด้านสาคัญ ได้แก่
1) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระในการดาเนินงาน
2) การเบิกจ่ายการคลังท้องถิ่นขาดความคล่องตัว
3) ข้อจากัดในการรวมกลุ่มขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทาให้ไม่เกิดการประหยัดต่อขนาด
4) ขาดฐานข้อมูลที่สามารถนาไปใช้ในการตรวจสอบ และบริหารงานในขั้นตอนต่าง ๆ ได้
19
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 3: แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสมในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
พรชนก เทพขาม
สอดคล้องกับ รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย: ความสัมพันธ์
ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น ของธนาคารโลกในปี 2012 ที่กล่าวว่า แม้ส่วนกลางจะมีความพยายามที่จะลด
ความเหลื่อมล้าในการให้อานาจในการบริหารงานบางส่วนให้แก่ท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติการกระจายอานาจ
ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 แต่การบริหารของท้องถิ่นยังคงมีปัญหาเนื่องจากบางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มี
ขนาดเล็กมากจนเกินไป จึงเสียงบประมาณไปกับค่าใช้จ่ายด้านการด้าเนินการเป็นส่วนมาก แทนที่จะน้าเงิน
งบประมาณเหล่านี้ไปใช้ในโครงการที่ท้าให้เกิดประโยชน์แก่ท้องถิ่น

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
จากการศึ ก ษาข้ า งต้ น ได้ พ บปั ญ หาเชิ ง โครงสร้ า งซึ่ ง ควรแก่ ก ารเร่ ง แก้ ไ ข 3 ประการ ได้ แ ก่
1) การกระจายงบประมาณระหว่างกรุงเทพฯ และจังหวัดอื่น ๆ ที่ขาดความสมดุล 2) อ้านาจการบริหาร
ท้ อ งถิ่ น ในทางปฏิ บั ติ ที่ ยั ง รวมศู น ย์ ที่ ส่ ว นกลาง และ 3) รั ฐ บาลท้ อ งถิ่ น ที่ มี ข้ อ จ้ า กั ด ในการพั ฒ นา
หลายประการ
ส้าหรับแนวทางการพัฒนาควรบูรณาการรูปแบบของนโยบายการพัฒนาเชิงพื้นที่ทั้ง 3 รูปแบบ
ให้สอดคล้องกับระดับของพื้นที่ รวมถึงการส่งเสริมให้ใช้เครื่องมือทางเทคโนโลยีที่มีอยู่แล้วในการออกแบบ
นโยบาย (data-driven policy) ให้ ดี ยิ่ ง ขึ้ น โดยมี ก ารก้ า หนดบทบาทแต่ ล ะรู ป แบบของนโยบาย
ที่เหมาะสมในแต่ละระดับขนาดของหน่วยเศรษฐกิจ ตั้งแต่ระดับบุคคล ครัวเรือน ชุมชน ตาบล จังหวัด และ
ภูมิภาค เนื่องจากระบบการคุ้มครองความปลอดภัยทางสังคม (Social safety net) อาจมีความเหมาะสม
ในการกระจายรายได้ในระดับบุคคลหรือครัวเรือนมากกว่าระดับพื้นที่ โดยรูปแบบของนโยบายการพัฒนา
เชิงพื้นทีอ่ าจพิจารณาจากแนวทางดังนี้
ตารางที่ 3.1 ตัวอย่างแนวนโยบายแบบบูรณาการเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่
ระดับ รูปแบบ ข้อเสนอเชิงนโยบาย ข้อเสนอการขยายผลของนโยบาย
1) ภูมิภาค/ Space-neutral สร้างเมืองเศรษฐกิจที่มี เร่ งพั ฒ นากลุ่ ม จั งหวั ด ศู น ย์ ก ลางในภู มิ ภ าคอื่ น โดย
จังหวัด ศักยภาพในภูมภิ าคต่าง ๆ สร้ า งเครื อ ข่ า ยโครงสร้ า งพื้ น ฐานที่ ส าคั ญ ให้ เ กิ ด
อาทิ EEC Agglomeration effects ภายในภูมิภาค
2) ท้องถิ่น Place-based เพิ่มอิสระในการบริหาร เร่ ง ปฏิ รู ป ระบบการปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น และการ
จัดการเพื่อให้เกิดการพัฒนาบริ ห ารราชการ ควบคู่ กั บ การสร้ า งความโปร่ งใสใน
ที่ตรงกับความต้องการของ การบริ ห ารส่ ว นท้ อ งถิ่ น เพื่ อ ให้ ก ารพั ฒ นาในพื้ น ที่
พื้นที่ อาทิ ขอนแก่นโมเดล มีอิสระ คล่องตัว และตรงจุด
3) ครัวเรือน Spatial ทุกครัวเรือนสามารถเข้าถึง เร่ งพั ฒนาระบบข้ อมู ลระดั บครัวเรือนที่ มี อยู่เดิม อาทิ
Rebalancing บริการสาธารณะขั้นพื้นฐานทีม่ ี
G-social และ TPMAP ให้สมบูรณ์และมีพลวัตยิ่งขึ้น และ
คุณภาพเพื่อลดความเหลื่อมล้า
ต่อยอดการใช้ข้อมูลในการดาเนินนโยบายพัฒนาบริการ
ด้านโอกาสพื้นฐาน สาธารณะและลดข้ อจ ากัดของประชาชนในการเข้ าถึง
บริการสาธารณะนั้น
หมายเหตุ : G-social คือระบบเทคโนโลยีภูมสิ ารสนเทศเพื่อลดความเหลื่อมล้าทางสังคมและทรัพยากร พัฒนาโดยสานักงาน
พัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมสิ ารสนเทศ (องค์กรมหาชน) และ TPMAP คือระบบบริหารจัดการข้อมูลการพัฒนาคนแบบชี้
เป้า พัฒนาโดยศูนย์เทคโนโลยีอเิ ล็กทรอนิกส์และคอมพิวเตอร์แห่งชาติ (สวทช. หรือ NECTEC)

20
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 3: แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสมในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
พรชนก เทพขาม
รู ปแบบของนโยบาย Space-neutral: ภาครั ฐสามารถจัดสรรงบประมาณให้เ กิดความสมดุล
1)
ระหว่างกรุงเทพฯ และภูมิภาคหรือจังหวัดอื่นได้มากยิ่งขึ้น โดยมุ่งสร้างเมืองเศรษฐกิจที่มีศักยภาพในภูมิภาค
ต่าง ๆ อาทิ เมืองที่มีข้อได้เปรียบด้านภูมิศาสตร์ โครงสร้างพื้นฐาน หรือสถาบัน เป็นต้น ให้พัฒนาเป็นพื้นที่
เศรษฐกิจสาคัญของประเทศเพื่อเพิ่มความสามารถด้านการแข่งขันของประเทศ ผ่านการพัฒนาและเชื่อมโยง
โครงสร้างพื้นฐานที่สาคัญ อาทิ เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) (รูปที่ 3.5)
รูปที่ 3.5 ตัวอย่างแนวนโยบายการพัฒนาเชิงพื้นที่ในเขต EEC ภาครัฐกระจายงบประมาณ และอ้านาจสู่ท้องถิน่

ที่มา : สานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
2) รู ปแบบของนโยบาย Place-based: รู ปแบบนี้เ หมาะสมกับระดับท้องถิ่น ในการสร้ า งแนวคิด
การพัฒนาท้องถิ่นโดยคนในพื้นที่ พร้อมกับการกระจายอานาจให้คนในท้องถิ่นมีความอิสระในการบริหาร
จัดการเพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ตรงกับความต้องการของพื้นที่ จากงานศึกษา อริสาและจิรัฐ (2018) ได้กล่าวถึง
บทเรี ย นจากต่างประเทศเกี่ย วกับ การวางกลยุท ธ์บริห ารผังเมืองที่น่าสนใจไว้ ว่า ภาครัฐ ควรให้อิส ระและ
ความสาคัญกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการสร้างกลไกการขับเคลื่อนของภาคประชาชนที่เ ข้มแข็งได้
ซึ่งคนในพื้นที่มักจะคานึงถึงสิ่งแวดล้อมและความปลอดภัยในพื้นที่ทตี่ นเองอาศัยอยู่
ตัวอย่างแนวคิดที่น่าสนใจของไทย อาทิ ขอนแก่นโมเดล9 ที่เกิดจากความเข้มแข็งจากความมีส่วนร่วม
ของประชาชนในพื้นที่ โดยมีความร่วมมือในลักษณะของไตรภาคีในพื้นที่ประกอบด้วย ภาครัฐบาลท้องถิ่น
และชุ ม ชน ซึ่ ง มี ก ารตั้ ง บริ ษั ท ขอนแก่ น ทรานซิ ส ซิ ส เต็ ม จ ากั ด จากเทศบาล 5 แห่ ง ของอ าเภอเมือง
ภาคเอกชน ซึ่งมีการตั้งบริษัท ขอนแก่นพัฒนาเมือง จากัด ทุน จดทะเบียน 200 ล้านบาท จากการรวมตัวกัน
ของภาคเอกชนในพื้นที่กว่า 20 บริษัท และภาคการศึกษา นาโดยมหาวิทยาลัยขอนแก่น นอกจากนั้นยังมี
ช่องทางสื่อสารแนวนโยบายผ่านสภาเมืองขอนแก่นและขอนแก่นศตวรรษหน้า ที่เชื่อมความเข้าใจระหว่าง
หน่วยงานภาครัฐองค์กรปกครองจังหวัด NGO และเอกชน ทุกภาคส่วนนี้ได้รวมกลุ่มกันกาหนดเป้าหมายและ
แนวทางการบริหารและพัฒนาพื้นที่ จนสามารถทาให้เกิดโครงการสร้างรถไฟฟ้ารางเบาของจังหวัด
3) รูปแบบของนโยบาย Spatial Rebalancing: การพัฒนาการให้ บริการสาธารณะพื้นฐาน อาทิ
สาธารณสุข สถาบันการศึกษา ระบบสาธารณูปโภค รวมถึงระบบอินเทอร์เน็ตหมู่บ้าน ให้มีคุณภาพและ

9
สัมภาษณ์กรรมการผู้จดั การบริษัทขอนแก่นพัฒนาเมือง (เคเคทีที) จากัด เมื่อวันที่ 11 ธันวาคม 2561
21
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
บทที่ 3: แนวนโยบายของภาครัฐแบบใดที่เหมาะสมในการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่?
พรชนก เทพขาม
ครอบคลุ ม ในระดั บ ชุ ม ชนหรื อ ต้ า บลเพื่ อ ดู แ ลให้ ป ระชาชนทั้ ง ประเทศมี โอกาสในการพั ฒ นาชี วิ ต
จากข้อมูลสานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติพบว่า ปี 2560 ครัวเรือนส่วนใหญ่มีน้าประปาใช้
ที่ร้อยละ 94 และไฟฟ้าใช้ที่ร้อยละ 97 แต่ระบบคมนาคมที่สามารถใช้ได้ ทุกฤดูกาลอยู่ที่ร้อยละ 57 เท่านั้น
และสั ดส่ ว นหมู่บ้ านที่ เข้ า ถึง อิ น เทอร์ เน็ ต ความเร็ว สู ง อยู่ เ พีย งร้ อยละ 30 ซึ่งเป็นความจาเป็ น พื้นฐานต่ อ
การดาเนิ น ชีวิต อีกทั้งเป็ น ข้ อจ ากัด ในการเข้า ถึง ข้ อมูล สารสนเทศหรื อโอกาสของคนในพื้น ที่ห่ า งไกลใน
การเข้าถึงตลาดและการศึกษาเพื่อเพิ่มศักยภาพในด้านต่าง ๆ
นอกจากนี้ ภาครั ฐ สามารถใช้ ป ระโยชน์ จากเทคโนโลยี ส ารสนเทศในการแก้ ไ ขปั ญ หาให้กับ
ครั ว เรื อ นและชุ ม ชนได้ ต รงกั บ ความต้ อ งการ ปั จ จุ บั น ไทยมี ค วามพยายามที่ จ ะท้ า ระบบข้ อ มู ล
เพื่อน้ามาใช้ในการออกแบบนโยบายอยู่แล้ว แต่ต้องท้าให้เห็นเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้น อาทิ ระบบ G-social
และ TPMAP เชื่ อ มโยงถั ง ข้ อ มู ล ความจ าเป็ น พื้ น ฐาน (จปฐ.) บั ญ ชี ค รั ว เรื อ น โครงการชุ ม ชน และ
ทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อนามาพิจารณาในการออกแบบนโยบายในท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ควรออกแบบนโยบายเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจในพื้นที่ผ่านการพิจารณาปัจจัยด้านทรัพยากรที่มีอยู่แล้วใน
พื้นที่ อาทิ การออกแบบการท่องเที่ยวชุมชนที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ทั้งนี้ ต้องเร่งแก้จุดอ่อนของ
ข้อมูลโดยเชื่อมโยงกับข้อมูลทางการ (administrative data) ให้มากยิ่งขึ้นในลักษณะของโมเดลกุ้ยโจวของจีน
(Box ภ.3 ในภาคผนวก) เพื่อเพิ่มความสามารถในการประมวลผลข้อมูล และนามาใช้งานให้เกิดประโยชน์สูงสุด

22
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
แหล่งอ้างอิง
Armstrong, M. and J. Taylor (2000). "Regional Economics and Policy". 3rd edition.
Acemoglu, D. et.al. (2014). “Institutions, Human capital, and Development”. The Annual Review of
Economics.
Bluhm. R, (2018). “Connective Financing: Chinese Infrastructure Projects and the Diffusion of Economic
Activity in Developing Countries”. AIDDATA. Working paper no.64.
Chaiwat, T. (2016). “Night Lights, Economic Growth and Spatial Inequality of Thailand”. PIER Discussion
Papers 26. Puey Ungphakorn Institute for Economic Research, revised May 2016.
Comin, D. et.al. (November 2012). “The spatial diffusion of technology” National bureau of Economic
research.
Dall’erba, S. and J. Gallo (February 2004). “Regional Convergence and the Impact of European Structural
Funds over 1989-1999: A Spatial Econometric Analysis”. The Regional Economics Applications
Laboratory.
Daranton, G. and A.J. Venables (2018). “Placed-based policies for development”. National Bureau of
Economic Research.
Deaton, A. (2013). “The Great Escape: Health, Wealth, and the Origins of Inequality”. Princeton University
Press.
Felkner, J. and R. Townsend (August 2011). “The Geographic Concentration of Enterprise in Developing
countries”.
Hill, J. et.al. (December 2012). “The Effects of Geography and Infrastructure on International Business: An
Exploratory Study”.
Gallup, J. et.al. (December 1998). “Geography and Economic Development” National Bureau of Economic
Research.
Gallup, J. et.al (2003). “Is Geography Destiny? Lessons from Latin America”. Inter-American development
bank.
Gallup, J. (2012). “The Global Convergence of Income Distribution”. Portland State University.
Kanbur, R. and A. J. Venables (2005), “Spatial Inequality and Development Overview”. UNU-WIDER studies
in development economics.
Kemeny, T. and M. Storper (2014). “Is specialization good for regional economic development?”. Regional
studies, Taylor.
Kim, S. (2008). “Spatial Inequality and Economic Development: Theories, Facts, and Policies”. Commission
on growth and development.
Kmonwatananisa (October 2008). “Thailand’s Management of Regional and Spatial Development”.
Limpanonda, S. (2012). “Provincial disparities in Thailand: convergence, agglomeration economies and
effects on poverty”. 1988‐2008. PhD Thesis. SOAS, University of London.
Monfort, P. (2008). “Convergence of EU regions Measures and evolution”. European Commission, Regional
Policy.

23
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
Ndulu, B. (December 2006). “Infrastructure, Regional Integration and Growth in Sub-Saharan Africa: Dealing
with the disadvantages of Geography and Sovereign Fragmentation”. Journal of African
Economies.
Neumark, D. and H. Simpson (2014). “Place-based policies” ”. National Bureau of Economic Research
OECD (2018). “Multi-dimensional Review of Thailand Volume 1 Initial assessment”. OECD Development
Pathways.
Paas, T. and F. Schlitte (2009). “Spatial effects of regional income disparities and growth in the EU
countries and regions”.
Phongpaichit, P. and C. Baker (Eds.). (2016). “Unequal Thailand: Aspects of Income, Wealth and Power”.
SINGAPORE: NUS Press.
Puttanapong, N. (2018). “Monocentric Growth and Productivity Spillover: The Case of Thailand”. ERIA and
IDE-JETRO under the project of “Analyses of Urbanization and Development in ASEAN from Space”.
Sachs,J. (2003). "Institutions Don't Rule: Direct Effects of Geography on Per Capita Income". National Bureau
of Economic Research.
Todes and Turok (2018), “Spatial inequalities and policies in South Africa: Place-based or people-centred?”.
Progress in Planning.
Wongniyomkasat, W. (2013), “Spatial Inequality and Development policy of Thai state (2002-2011)”.
World Bank (August 2005). “Poverty Manual Chapter 6. Inequality Measures”.
Wisaweisuan, N. (2009). “Spatial disparities in Thailand: does government policy aggravate or alleviate the
problem?”. "Reshaping Economic Geography in East Asia". The World Bank.
WU, Yuqing. (2009). “Ten Years after “Go West””. Journal of the Washington Institute of China Studies,
[S.l.], v. 4, n. 2, p. 74, Jun. 2009. ISSN 2373-0005.
Veiseh, N. (September 2010). “Reconciling Acemoglu and Sachs: geography, institutions and technology”.
Journal of International Affairs, Fall/ Winter 2010, Vol.64. No.1..
Zhuang, J. et.al. (2014). “What drives Asia’s rising inequality?”. ADB.
กานต์ จันทร์วิทยานุชิต (2553). "การวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณรายจังหวัดของประเทศไทย". คณะเศรษฐศ าสตร์
จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.
กอบศักดิ์ ภูตระกูล (2556). “ดุลยภาพของการเจริญเติบโตจากมิตขิ องการกระจายรายได้: ปัญหาและทางออก”. ธนาคารแห่ง
ประเทศไทย.
ขอนแก่นพัฒนาเมือง (2561). “แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาเมือง ขอนแก่นสมาร์ทซิตี้ 2029”.
คณิน พีระวัฒนชาติ (2561). “บทบาทของรัฐบาลท้องถิ่นกับการพัฒนาเศรษฐกิจและมีส่วนร่วม”.
ดวงมณี เลาวกุล (2561). “ไขปริศนาความเหลื่อมล้าด้านทรัพย์สินของประเทศไทย”. งานเสวนาความรู้และความไม่รู้ว่าด้วย
ความเหลื่อมล้าในสังคมไทย: มายาคติและทางออก. คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
ตฤตณัย นพคุณ (2557). “การส่งเสริมงานวิจัย ภายใต้แนวคิดการวิจัยเพื่อพัฒนาพื้นที่ (Area Based Collaboration: ABC”.
วารสารเศรษฐกิจ และสังคม.
ตรีเทพ นพคุณ (2550). "โลกาภิวฒ ั น์ อัตราการเจริญเติบโต การศศึกษา และการสาธารณสุข: ผลกระทบต่อความเหลื่อมล้าใน
เศรษฐกิจไทย". มูลนิธิชัยพัฒนา และมูลนิธิเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.
นวลน้อย ตรีรัตน์ (12 กันยายน 2555). "ความเหลื่อมล้าระหว่างกรุงเทพฯ และภูมิภาค". หนังสือพิมพ์มติชน.

24
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
วรรณวิภางค์ มานะโชติพงษ์ (2557). "การวิเคราะห์ความเหลื่อมล้าและการกระจายตัวของเมืองในช่วง พ.ศ. 2536-2556 ผ่าน
กรอบ Zipf's Law". คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
วีระชาติ กิเลนทอง (2557). “บทบาทของการเงินต่อความเหลื่อมล้าในประเทศไทย”. สถาบันวิจัยเพือ่ การประเมินและ
ออกแบบนโยบาย (RIPED) มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย.
สมชัย จิตสุชน (2558). “ความเหลื่อมล้าในสังคมไทย: แนวโน้ม นโยบาย และแนวทางขับเคลื่อนนโยบาย”. สถาบันวิจัยเพื่อ
พัฒนาประเทศไทย.
สานักงบประมาณของรัฐบาล (2561). “รายงานวิเคราะห์การจัดสรรงบประมาณจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ประจาปีงบประมาณ
พ.ศ. 2560”. สานักพิมพ์สานักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. กรุงเทพฯ.
สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2560). “รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและ
ความเหลื่อมล้าในประเทศไทย ปี 2559”.
สุปรียา หวังพัขรพล และคณะ (2560). “ชุดโครงการวิจัยความเหลื่อมล้าและคนจนเมือง”. สานักงานกองทุนสนับสนุนการ
วิจัย (สกว.) ฝ่ายวิจัยเพื่อท้องถิ่น.
อารยะ ปรีชาเมตตา (2559). “ดุลยภาพที่เหลื่อมล้า”. โครงการวิจัย พลวัตการเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจไทยในเชิงพื้นที่กับปัญหา
ความเหลื่อมล้า.
อารยะ ปรีชาเมตตา (2550). "การทดสอบเรื่องผลตอบแทนที่เพิ่มสูงขึ้นจากการขยายขนาดการผลิตของภาคอุตสาหกรรมการ
ผลิตในระดับจังหวัด". คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
อรทัย ก๊กผล (2559). “Urbanization เมื่อเมืองกลายเป็นโจทย์ของการบริหารจัดการท้องถิ่นสมัยใหม่ ”. กรุงเทพฯ : สถาบัน
พระปกเกล้า.
อัจจนา ล่าซา และคณะ (2018), “บริการทางการเงินของประเทศไทย: มุมมองเชิงพื้นทีจ่ ากข้อมูลจุดพิกัดกว่า 300,000 จุด
ทั่วประเทศ”.
ธนาคารโลก (2555). “รายงานศึกษาการบริหารจัดการการคลังสาธารณะของประเทศไทย ฉบับที่ 3 ความสัมพันธ์ระหว่าง
หน่วยงานส่วนกลาง และส่วนท้องถิ่น”.

ผู้เขียน
พรชนก เทพขาม
เศรษฐกร ธนาคารแห่งประเทศไทย
PornchTa@bot.or.th
0-2283-6619

25
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
ภาคผนวก
การกระจายตัวของขนาดเมืองตามกฎของ Zipf หรือ Zipf’s law of cities
สมการ (ภ.1) 𝑝(𝑥 ) = α − 𝛽 𝑙𝑜𝑔(𝑥 )
โดย p(x) คืออันดับจังหวัด, x คือขนาดจังหวัด อาทิ จานวนประชากร ในงานศึกษานี้ใช้มูลค่าผลิตภัณฑ์มวล
รวมที่แท้จริงของจังหวัด (Real GPP), |β| ถ้าเท่ากับ 1 หมายถึง ขนาดของเมืองเพิ่มขึ้นหนึ่งเท่าทาให้อันดับ
ของเมืองขยับขึ้นหนึ่งอันดับเป็นไปตามกฎของ Zipf ขณะที่ถ้าน้อยกว่า 1 หมายถึง ขนาดของเมืองมีความไม่
เท่าเทียมกันมากกว่าที่ Zipf เสนอ

สมการเพื่อค้านวณหา Convergence (Barro (1990), Barro & Sala-i-Martin (1991))

สมการ (ภ.2) ln(∆𝑦𝑖,𝑇 ) = α + 𝛽𝑙𝑛(𝑦𝑖,𝑇−𝑡 ) + 𝑢𝑖,𝑡
โดย 𝑦𝑖,𝑇 คือ GPP per capita พื้นที่ i เวลา T, 𝛽 คือค่า Convergence ถ้าเป็นลบ หมายถึง มี Income
Convergence หรื อ ช่ อ งว่ า งระหว่ า งจั ง หวั ด ที่ ร วยและที่ จ นลดลง ถ้ า เป็ น บวก หมายถึ ง มี Income
Divergence หรือช่องว่างระหว่างที่รวยและที่จนเพิ่มขึ้น

การวิเคราะห์ระดับรายได้โดยใช้วิธี Propensity score matching

วิ ธี นี้ ถู ก น ามาใช้เพื่ อ ลด Selection bias จากกลุ่ ม ตั ว อย่ างที่ ไ ด้ จากข้ อ มูล การส ารวจ เนื่ อ งจาก
ในแต่ละพื้นที่มีโครงสร้างประชากรที่แตกต่างกันไป โดยจะคานวณหา Propensity score ของกลุ่มตัวอย่าง
ใช้ logistic regression จากปั จ จั ย แทรกซ้ อ นที่ ค าดว่ า น่ า จะส่ ง ผลต่ อ ระดั บ รายได้ โ ดยตรง (X) ได้ แ ก่
อุตสาหกรรม อาชีพ อายุ ระดับการศึกษา และเพศ มีค่าตั้งแต่ 0-1
𝑃𝑟(𝑦 = 1|𝑥 )
สมการ (ภ.3) Propensity score: log ( ) = ∝ + 𝛽𝑋
𝑃𝑟(𝑦 = 0|𝑥 )

ทาให้สามารถเลือกกลุ่มตัวอย่างที่สามารถเทียบกันได้ระหว่างกลุ่ม Treatment (1) คือ ภูมิภาคอื่น ได้แก่

ภาคกลาง ภาคเหนื อ ภาคตะวั น ออกเฉี ย งเหนื อ และภาคใต้ และ กลุ่ ม Control (0) คื อ กรุ ง เทพฯ
ทาให้ได้ระดับรายได้เฉลี่ยเปรียบเทียบระหว่างพื้นที่ จากนั้นเลือกกลุ่มตัวอย่างที่เจาะจงไปในรายอาชีพ ได้แก่
เกษตรกร ผู้ จ าหน่ ายสิ น ค้า และคนงานในโรงงาน โดยปัจจัยที่ น่าจะส่ งผลต่อระดับรายได้โ ดยตรง (X)
นามาคานวณเป็น Propensity score ได้แก่ อายุ ระดับการศึกษา และเพศ

26
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
ดัชนี Local Moran’s I ตาม Anselin (1995)
𝑧𝑖
สมการ (ภ.4) 𝐼𝑖 = ( ) ∑𝑗 𝑤𝑖𝑗 𝑧𝑗
𝑚2

โดย 𝑧𝑖 คื อ ส่ ว นต่ า งของผลิ ต ภั ณ ฑ์ ม วลรวมที่ แ ท้ จ ริ ง ต่อ หั ว ประชากรจั ง หวัด i กั บ ค่ า เฉลี่ ย , 𝑚2 คื อ

∑𝑖 𝑧𝑖2 , 𝑤𝑖𝑗 คือน้าหนัก ในที่นี้กาหนดให้เท่ากับ 1 ถ้าจังหวัด i และ j ระยะเดินทางห่างกันไม่เกิน 200
กิโลเมตร และ 0 ถ้าจังหวัด i และ j ระยะเดินทางห่างกันเกิน 200 กิโลเมตร
ที่มา: Luc Anselin, Local Spatial Autocorrelation Clusters, 2016

ตัวชี้วัดที่น้ามาพิจารณาในแต่ละปัจจัยและชุดข้อมูลที่น้ามาวิเคราะห์
ตัวชี้วัดสัดส่วนการพึ่งพาสาขาการผลิตที่ส้าคัญ ได้แก่ เกษตรกรรม อุตสาหกรรม และบริการ
ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมที่แท้จริงรายจังหวัด การจาแนกภาคการผลิตต่าง ๆ อ้างอิงตามคานิยามของสานักงาน
สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ งานศึกษา Limpanonda (2012) พบว่าจังหวัดใดที่มีสัดส่วน
ในภาคอุตสาหกรรมมาก จังหวัดนั้นมักจะมีระดับรายได้ที่มากกว่า
ตัวชี้วัดปัจจัยเชิงภูมิศาสตร์ ตัวแปรส่วนใหญ่ใช้เป็นตัวแปรหุ่น ได้แก่ จังหวัดติดกับชายฝั่ง ทะเล
จังหวัดที่มีด่านการค้าชายแดนจากกรมการค้าชายแดน และลักษณะทางภูมิประเทศจากคณะกรรมการ
ภูมิศาสตร์แห่งประเทศไทย10 ดัชนีระยะห่างของจังหวัดต่าง ๆ จากจังหวัดเศรษฐกิจหลัก 8 จังหวัด 11 ที่ถ่วง
ด้ว ยน้ าหนั กทางเศรษฐกิจ ของจั งหวัดดังกล่ าว โดยมี ส มมติ ฐ านว่าจังหวัดที่อยู่ใกล้ พื้นที่เศรษฐกิ จ หลั ก
จะได้ รั บ ประโยชน์ จ ากการติ ด ต่ อ ซื้ อ ขายสิ น ค้ า และบริ ก าร หรื อ การประกอบธุ ร กิ จ ต่ า งๆ มากกว่ า
ตามผลของการประหยัดจากการรวมกลุ่มและอิทธิพลตามแบบจาลอง Gravity Model12 ตามสมการ (ภ.5)
ในภาคผนวก
ตัวชี้วัดโครงสร้างพื้นฐาน เนื่องจากไทยเป็นประเทศที่สัญจรด้วยรถยนต์เป็นหลัก จึงใช้ข้อมูล
ตัวแปรหุ่นจังหวัดที่มีทางหลวงแผ่นดินสายประธานตัดผ่าน13 โดยมีสมมติฐานว่าจังหวัดที่มที างหลวงแผ่นดิน

10
ลักษณะทางภูมิประเทศ ได้แก่ พืน้ ที่ทิวเขาภาคเหนือ พื้นที่ราบลุ่มแม่น้าภาคกลาง พื้นที่ราบสูงภาคตะวันออกเฉียงเหนือ
พื้นที่ราบลุ่มแม่น้าและราบลุ่มชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก พื้นที่ทิวเขาสลับกับทีร่ าบหุบเขาภาคตะวันตก และพื้นที่ทิวเขาสูง
ภาคใต้
11
ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับที่ 12 ได้แก่ กรุงเทพมหานคร ชลบุรี เชียงใหม่ พิษณุโลก ขอนแก่น นครราชสีมา
ภูเก็ต สงขลา โดยคานวณตามวิธี Weighted distance index โดยใช้ค่าน้าหนักจากค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมของแต่ละจังหวัด
12
Isard (1954) "Location Theory and Trade Theory: Short-Run Analysis". Quarterly Journal of Economics. 68
(2): 305–322.
13
ตามระบบหมายเลขทางหลวงแผ่นดิน ทางหลวงแผ่นดินสายประธาน คือทางหลวงที่เชื่อมการจราจรระหว่างภาค ในปัจจุบัน
มีทั้งหมด 4 สาย ได้แก่ ทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 1 ถนนพหลโยธิน เริ่มต้นจากอนุสาวรีย์ชัยสมรภูมิ กรุงเทพมหานครฯ
สิ้นสุด อ.แม่สาย จ.เชียงราย ทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 2 ถนนมิตรภาพ เริม่ ต้น อ.เมือง จ.สระบุรี สิน้ สุด อ.เมือง จ.
หนองคาย ทางหลวงแผ่นดินหมายเลข 3 ถนนสุขุมวิท เริม่ ต้น เขตคลองเตย กรุงเทพมหานครฯ สิ้นสุด อ.คลองใหญ่ จ.ตราด
และทางหลวงแผ่นกินหมายเลข 4 ถนนเพชรเกษม เริ่มต้น เขตบางกอกใหญ่ กรุงเทพมหานครฯ สิ้นสุด อ.สะเดา จ.สงขลา
27
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
สายประธาน จะมีต้นทุนการคมนาคมจากพื้นที่หนึ่งไปสู่อีกพื้นที่หนึ่งต่ากว่า นาไปสู่การเติบโตทางเศรษฐกิจ
ในพื้นที่ได้
ตั ว ชี้ วั ด ทุ น มนุ ษ ย์ ใช้ ข้ อ มู ล ระดั บ ปี ก ารศึ ก ษาเฉลี่ ย ของแรงงานในจั ง หวั ด แสดงถึ ง คุ ณ ภาพ
ด้านการศึกษาของประชากร โดยใช้ข้อมูลจากข้อมูล สารวจภาวะแรงงานของประชากร (Labor Force
Survey) โดยมี ส มมติ ฐ านว่า จั งหวัดที่มีค่าเฉลี่ ยระดับการศึกษาของแรงงานที่สู งกว่า แสดงถึงคุณภาพ
ของทรัพยากรมนุษย์ที่สูงกว่า และจะมีระดับรายได้ที่สูงกว่าโดยเปรียบเทียบ
ตัวชี้วัดปัจจัยเชิงสถาบัน ใช้ข้อมูลจานวนวิสาหกิจชุมชนต่อประชากรในจังหวัด 100,000 คน
รวบรวมข้ อ มู ล โดยกรมส่ ง เสริ ม การเกษตร ภายใต้ ส มมติ ฐ านว่ า จั ง หวั ด ที่ มี ก ารรวมตั ว เชิ ง สถาบั น
ของประชาชนในพื้นที่ที่มากกว่า มีความเข้มแข็งของชุมชนที่มากกว่า น่าจะส่งผลให้ระดับรายได้สูงกว่า
โดยเปรียบเทียบ อย่างไรก็ดี ชุดข้อมูลที่ใช้ อาจยังมีข้อจากัดเรื่องคุณภาพของวิสาหกิจชุมชนที่อาจจะไม่
เท่ากันในแต่ละพื้นที่

ดัชนีระยะห่างของจังหวัดต่าง ๆ จากจังหวัดเศรษฐกิจหลัก 8 จังหวัด

∑8𝑖=1(𝐷𝑖𝑠𝑡𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖,𝑗 ∗𝐺𝑃𝑃𝑖,𝑡 )
สมการ (ภ.5) 𝑊𝑒𝑖𝑔ℎ𝑡𝑒𝑑 𝑑𝑖𝑠𝑡𝑎𝑛𝑐𝑒 𝑖𝑛𝑑𝑒𝑥𝑗,𝑡 = ∑8𝑖=1(𝐺𝑃𝑃𝑖,𝑡 )

โดย 𝑅𝑒𝑎𝑙 GPPi,t คือผลิตภัณฑ์มวลรวมที่แท้จริง ของจังหวัดหลัก i ปี t, 𝐷𝑖𝑠𝑡𝑎𝑛𝑐𝑒𝑖 ระยะทางระหว่าง

จั ง หวั ด หลั ก i กั บ จั ง หวั ด j, I คื อ จั ง หวั ด หลั ก 8 จั ง หวั ด ได้ แ ก่ กรุ ง เทพฯ ชลบุ รี เชี ย งใหม่ พิ ษ ณุ โ ลก
ขอนแก่น นครราชสีมา ภูเก็ต และสงขลา
รูปที่ ภ.3 แบบจ้าลอง Panel regression แสดงปัจจัยที่อธิบายสัดส่วนการพึ่งพาในสาขาเศรษฐกิจ

28
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม

Box ภ.1: นโยบาย Go-west Policy ของรัฐบาลจีน

ช่วง 1990s ช่องว่างรายได้ระหว่างมณฑลภาคตะวันออกที่อยู่ติดชายฝั่งทะเลของจีน กับมณฑล
ภาคกลางและภาคตะวั น ตกของจี น ถ่ า งออกจากกั น เรื่ อ ย ๆ รั ฐ บาลจี น จึ ง ออกนโยบาย West
development strategy เพื่ อ ลดความเหลื่ อ มล้ าระหว่ า งพื้ น ที่ ตั้ ง แต่ ปี 2000 โดยมี 3 นโยบายหลั ก
ที่ทางการจีนใช้ ได้แก่ 1) การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะ โครงสร้างพื้นฐานที่ใช้ในการคมนาคม
(Connective development) อาทิ ถนน สะพาน ทางด่วน ท่าเรือน้าลึก รวมถึงสาธารณูปโภคต่าง ๆ
งบประมาณกว่าร้อยละ 70 ของจีนใช้ในการลงทุนภาคตะวันตก และภาคกลางของจีน 2) นโยบายด้าน
การรั ก ษาสิ่ ง แวดล้ อ ม อาทิ เปลี่ ย นพื้ น ที่ ท างการเกษตรให้ ก ลั บ เป็ น ป่ า 3) สนั บ สนุ น อุ ต สาหกรรม
โดยให้สิทธิประโยชน์ทางด้านภาษี ให้แก่ โดยนักลงทุนต่างประเทศจะได้รับการยกเว้นภาษีใน 19 มณฑลใน
ภาคตะวันตก และภาคกลางของจีน
จากการศึ ก ษา Bluhm, R. et.al. (2018) พบว่ า นโยบายดั ง กล่ า วส่ ง ผลกระทบหลายด้ า น
ในทางหนึ่ งช่ว ยให้ เกิดการกระจายกิจ กรรมทางเศรษฐกิจในมณฑลให้เท่าเทียมกันมากขึ้น รวมถึง ลด
ความเหลื่ อ มล้ าระหว่ า งมณฑล สะท้ อ นจากจ านวนคนย้ า ยถิ่ น จากภาคตะวั น ตกและภาคกลางไปสู่
ภาคตะวัน ออกทยอยลดลง ซึ่งในระยะยาวแล้ ว จะเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจของภาคตะวันตก เนื่องจาก
ประชากรผู้ย้ายถิ่นกลับไปสามารถไปประกอบธุรกิจในพื้นที่ได้ ในขณะเดียวกันงานศึกษาเชิงประจักษ์อื่น ๆ
ชี้ ใ ห้ เ ห็ น ว่ า การพั ฒ นาดั ง กล่ า วก็ ส่ ง ผลกระทบเชิ ง ลบได้ เ ช่ น กั น อาทิ การคอร์ รั ป ชั่ น ในระดั บ ท้ อ งถิ่น
จากสิทธิประโยชน์ และอานาจของรัฐบาลท้องถิ่นที่เพิ่มขึ้น การทาลายสิ่งแวดล้อม และความร่วมมือกัน
ในหอการค้าท้องถิ่น ที่ต่า ปั ญหาดังกล่ าวส่ งผลให้บางมณฑลของจีนไม่ส ามารถประสบความสาเร็จได้
โดย Wu. Y, (2009) พบว่าถึงแม้จะมีการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในเชิงกายภาพมหาศาล แต่มี 3 ปัจจัย
หลั กที่ทาให้ บ างมณฑลในภาคตะวัน ตกไม่ส ามารถเติบโตตามมณฑลในภาคตะวันออกได้ทัน และเป็น
อุป สรรคต่อการเคลื่ อนย้ ายกลั บ ถิ่น ฐานของแรงงาน ได้แก่ 1) ปัญหาความล้ มเหลวในการร่ว มมือกั น
(Coordination failure) เนื่องจากสภาพแวดล้อมเชิงสถาบันไม่เอื้อให้เกิดธุรกิจในพื้นที่ได้ ภูมิภาคมีความ
ห่างไกลกับโลกภายนอก กลไกการตรวจสอบการทางานของรัฐบาลท้องถิ่นต่า จึงไม่ เกิดประสิทธิภาพการ
ท างาน 2) โรงงานอุ ต สาหกรรมในภาคตะวั น ออกยั ง ไม่ สู ญ เสี ย ความได้ เ ปรี ย บโดยเปรี ย บเที ย บ
3) อุป ทานแรงงานราคาถู กที่ย้ ายถิ่น จากภาคตะวันตกและภาคกลางยัง ไม่เ พีย งพอในภาคตะวั น ออก
ด้วยเหตุผลในข้อ 2) และ 3) จึงทาให้ยังไม่มีความจาเป็นที่จะต้องย้ายฐานการผลิตมาภูมิภาคอื่น

29
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม

Box ภ.2: รูปแบบการพัฒนาเชิงพื้นที่ในแต่ละแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับที่ 3-12 ที่ผ่าน

มาประเทศไทยพยายามประยุกต์ใช้ตามบริบทสังคมในแต่ละยุคสมัย โดยมีการด้าเนินนโยบายเพื่อลด
ความเหลื่อมล้้ามากขึ้น
แนวนโยบายด้ า นความเหลื่ อ มล้ าระหว่ างพื้ น ที่ ใ นแต่ ล ะช่ ว งแผนพั ฒ นาเศรษฐกิ จ และสั งคม
มี รู ป แบบแตกต่ า งกั น โดยจ าแนกออกได้ เ ป็ น 3 ด้ า น (รู ป ที่ ภ.1.1) ได้ แ ก่ 1) Spatial Rebalancing
2) Space Neutral 3) Place-based ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมฉบับที่ 1 (ปี 1961-66) และ
2 (ปี 1967-71) มี ค วามเชื่ อ ตามแนวคิ ด Trickle-down effects ว่ า ผลประโยชน์ ข องการเติ บ โต
ทางเศรษฐกิจจะค่อย ๆ ขยายวงไปให้กับทุกคนในระบบเศรษฐกิจ มุ่งเน้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ
โดยเน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเป็นหลัก สนับสนุนภาคอุตสาหกรรมเพื่อนาสินค้ามาบริโภคทดแทน
การนาเข้าสินค้าจากต่างประเทศ และเพื่อการส่งออก จึงทาให้บางพื้นที่ได้รับประโยชน์กว่าพื้นที่อื่น ๆ
เนื่องจากเป็นพื้นที่เหมาะสมสาหรับตั้งโรงงานอุตสาหกรรมได้ อาทิ พื้นที่ชายทะเลและมีโครงสร้างพื้นฐาน
อาทิ ท่าเรือน้าลึก พื้นที่ที่มีตลาดแรงงานรองรับ ใกล้แหล่งตลาดเพื่อขายสินค้า เกิดหัวเมืองขนาดใหญ่
ที่ ร ายล้ อ มด้ ว ยจั ง หวั ด ที่ ด้ อ ยกว่ า ซึ่ ง ปั จ จั ย เชิ ง ภู มิ ศ าสตร์ ที่ เ อื้ อ อ านวยนี้ มี ค วามเชื่ อ มโยงปั จ จั ย
ด้านการพัฒนาอื่น ๆ อาทิ งบประมาณที่ลงไปในพื้นที่ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และความสัมพันธ์ของ
กลุ่มอานาจ แม้ในอีกทางหนึ่งก็พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานอื่น ๆ อาทิ ทางหลวงเชื่อมระหว่างเมืองใหญ่ และ
ภูมิภาค การพัฒนาระบบชลประทาน เขื่อน คลองส่งน้า รวมถึงการสร้างและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน
ด้ า นไฟฟ้ า และในแผนฯ ที่ 2 เริ่ ม พู ด ถึ ง ความส าคั ญ ของการกระจายความเจริ ญ ไปสู่ ส่ ว นภู มิ ภ าค
ทั้งนี้ในภาพรวมทาให้ความเหลื่อมล้าเชิงพื้นที่ในช่วงเวลานี้เพิ่มมากขึ้น ในแผนฯ ฉบับที่ 3 (ปี 1972-76)
เริ่มมองในมิติด้านสังคมมากขึ้น แต่ยังคงเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจโดยอาศัยความร่วมมือจากภาคเอกชน
โดยใช้นโยบายคืนภาษีให้แก่ผู้ผลิตเพื่อส่งออก
แผนฯ ฉบับที่ 4-7 ยังเน้นแนวทาง Space-neutral จากนโยบาย Eastern Sea Board (ESB)
ในขณะเดียวกันก็เน้นเสถียรภาพเศรษฐกิจ มุ่งพัฒนาภูมิภาค และชนบท แผนฯ ฉบับที่ 4 (ปี 1977-81)
เนื่องแผนฯ ฉบับที่ 1-3 ได้เร่งพัฒนาไปอย่างเร่งรีบ จึงพยายามลดช่องว่างทางสังคม กระจายรายได้และ
การมีงานทาในภูมิภาค มีเป้าหมายเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมไปสู่ภูมิภาคต่าง ๆ โดยพัฒนาเมืองหลักเมืองรอง
โดยการนิ ค มอุ ต สาหกรรมแห่ ง ประเทศไทย (กนอ.) ตั้ ง นิ ค มอุ ต สาหกรรมตามภู มิ ภ าค อาทิ นิ ค ม
อุตสาหกรรมภาคเหนือจังหวัดลาพูน แผนฯ ฉบับที่ 5 (ปี 1982-86) วางแผนโดยยึดหลักภูมิภาคและพื้นที่
กาหนดพื้นที่เป้าหมายเพื่อแก้ปัญหาความยากจน เป้าหมายเพื่อความมั่นคง และพื้นที่รองรับอุตสาหกรรม
ESB เริ่มเปลี่ยนวิธีการวางแผนจากรายโครงการมาเป็นการจัดทาแผนงาน (Programming) โดยเฉพาะใน
ส่วนที่เกี่ยวกับการพัฒนาชนบทและการพัฒนาชายฝั่งทะเลด้านตะวันออก การวางแผนยังมีลักษณะ Top-
down แต่เริ่มมีการกระจายการวางแผนลงสู่ระดั บภูมิภาคและพื้นที่ และเริ่มพูดถึงโครงการพัฒนาจังหวัด
ในภาคกลาง ที่อยู่ใกล้กรุงเทพฯ และมีจุดยุทธศาสตร์ที่ดีต่อการค้าระหว่างประเทศ โดยเฉพาะท่าเรือน้าลึก
อาทิ Eastern Sea Board Development Program (ESB) และจังหวัดหัวเมืองในภูมิภาค ซึ่งถือว่า

30
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
Eastern Sea Board เป็นปฐมบทความเหลื่อมล้้าที่ชัดเจน (Wongniyomkasat, W., 2013) ต่อมา
แผนฯ สังคม ฉบับที่ 6 (ปี 1987-91) ได้มองมิติทางสั งคมเพื่อกระจายรายได้และความเจริญสู่ภูมิภาค
อาทิ การพัฒนาฝีมือแรงงาน การขยายบริการสาธารณะสู่ชนบท แผนฯ ฉบับที่ 7 (ปี 1992-96) พัฒนา
โครงข่ายบริการพื้นฐานเชื่อมโยง ระหว่างกรุงเทพฯ กับภูมภิ าคเศรษฐกิจใหม่
แผนฯ ฉบับที่ 8-12 เน้นแนวทางการพัฒนารูปแบบอื่น ๆ มากขึ้น แผนฯ ฉบับที่ 8 (ปี 1997-
2001) ยึดหลักแนวคิดคนเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา การกลับมาของ Spatial rebalancing รูปแบบ
การดาเนินนโยบายนี้ได้ดาเนินการผ่านนโยบายของสานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน กิจ การ
จากการให้สิทธิประโยชน์แบ่งตามพื้นที่ แบ่งเขตการลงทุนออกเป็น 3 โซน ตามระดับการเจริญเติบโต
ทางเศรษฐกิจ โดย โซนที่ 3 เป็นพื้นที่จะได้สิทธิประโยชน์การลงทุนมากที่สุ ด ได้แก่ โซน 3.1 จานวน
36 จังหวัด และโซน 3.2 จานวน 22 จังหวัด อาทิ ลดหย่อนภาษีให้โรงงานนานกว่าประเทศอื่น ๆ และ
เริ่มมีการพูดถึงแนวนโยบาย Place-based มากขึ้น โดยเริ่มจากแผนฯ ฉบับที่ 9-10 บทบาทของรัฐบาล
จากการเลือกตั้งมีผลอย่างมากต่อการกาหนดแนวนโยบาย ส่วนบทบาทของข้าราชการในการกาหนด
ทิศทางนโยบายถูกลดลง แผนฯ ฉบับที่ 9 (ปี 2002-06) ยังคงเน้นแนวคิดคนเป็นศูนย์กลาง นโยบายของ
รั ฐ บาล อาทิ นโยบายประกัน สุ ขภาพถ้ว นหน้ า การพักหนี้เกษตรกร การแก้ไขปัญหาหนี้เ กษตรกร
โดยสนับสนุนให้แต่ละจังหวัดมียุทธศาสตร์การพัฒนาของตนเอง และของกลุ่มจังหวัด อาทิ Provincial
cluster development policy ความเหลื่อมล้าเชิงพื้นที่จึงลดลงค่อนข้างมากในช่วงเวลานี้ ในขณะที่
แผนฯ ฉบั บ ที่ 10 (ปี 2007-11) ระยะนี้ รั ฐ บาลไม่ มี เ สถี ย รภาพในภาวะการเมื อ ง และเศรษฐกิ จ
การดาเนินนโยบายต่าง ๆ จึงมีความล่าช้า ทาให้การลดลงของความเหลื่อมล้าเชิงพื้นที่ชะลอตัว
ในแผนฯ ฉบับที่ 11 (ปี 2012-16) สนับสนุนการลงทุนในเขตพื้นที่เศรษฐกิจชายแดน 10 จังหวัด
ในปี 2015 คาดหวังว่าจะกระตุ้นการลงทุนด้านอุ ตสาหกรรมในพื้นที่ชายแดนได้ เพื่อลดความเหลื่อมล้า
ทางเศรษฐกิ จ ในพื้ น ที่ ช ายแดนกั บ พื้ น ที่ อื่ น ๆ ในประเทศ ท าให้ ค วามเหลื่ อ มล้ าเชิ ง พื้ น ที่ ท รงตั ว
ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ในอนาคตตามแผนฯ ฉบับที่ 12 (ปี 2017-21) แนวนโยบาย Thailand 4.0
เป็นหัวใจหลักของการพัฒนาเศรษฐกิจไทย โดยเน้นส่งเสริมพื้นที่อย่าง EEC ให้กลายเป็นพื้นที่ทางเศรษฐกิจ
ใหม่ สอดคล้องกับ ยุ ทธศาสตร์ชาติ 20 ปี นอกจากนั้น ยังใช้รูปแบบ Place-based เพื่อสนับสนุนการ
รวมตัวของประชาชนในการมีส่วนร่วมเพื่อส่วนรวม การกระจายอานาจ และความรับผิดชอบไปสู่กลไกการ
บริหารราชการแผ่นดินในระดับท้องถิ่น
รูปที่ ภ.1.1 รูปแบบการพัฒนาเชิงพื้นที่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ฉบับที่ 3-12

ที่มา: Kmonwatananisa (October 2008) ประมวลและปรับปรุงต่อโดยผู้เขียน

31
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
Box ภ.3: รัฐบาลกุ้ยโจว แพลตฟอร์ม Poverty Alleviation Cloud เพื่อบรรเทาปัญหาของคนจน
อย่างตรงจุด
รั ฐ บาลจี น น าระบบดั ง กล่ า วมาใช้ ตั้ ง แต่ ปี 2015 และเป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ที่ ท าให้ ม ณฑลกุ้ ย โจว
ประสบความสาเร็จในการลดจานวนคนจนได้ถึง 6.7 ล้านคนภายในเวลาเพียง 5 ปี เทคโนโลยีที่นามาใช้
ได้ แ ก่ Cloud Computing และ Geographic Information System : GIS โดยเชื่ อ มโยงฐานข้ อ มู ล
17 หน่วยงาน อาทิ กรมที่ดินและทรัพยากร สานักงานตารวจ กรมสาธารณสุข กรมการศึกษา สานักงาน
ทรั พ ยากรมนุ ษ ย์ แ ละประกั น สั ง คม และอื่ น ๆ เพื่ อ มุ่ ง แก้ ปั ญ หาความยากจนในพื้ น ที่ พิ จ ารณาให้
ความช่วยเหลือตามความต้องการของแต่ละบุคคลได้ทันที อาทิ นักเรียนที่สามารถสอบติดเข้ามหาวิทยาลัย
แต่ ร ะดั บ รายได้ ข องครั ว เรื อ นไม่ เ พี ย งพอที่ จ ะจ่ า ยค่ า เรี ย นได้ รั ฐ บาลสามารถช่ ว ยเหลื อ โดยยกเว้ น
ค่าธรรมเนียมให้นักเรียนสามารถเข้าเรียนได้ทันที

32
 ความเหลื่อมล้้าเชิงพื้นที่ และนัยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจไทย
พรชนก เทพขาม
ตารางที่ ภ.1 งบประมาณเบิกจ่ายต่อหัวประชากร แยกตามภูมิภาค ปี 2016
Bangkok Central Northern Northeastern Southern
ยุทธศาสตร์การศึกษา คุณธรรม จริยธรรม คุณภาพชีวิต และความเท่าเทียม* 67,664 5,129 7,495 8,004 6,040
ยุทธศาสตร์เร่งรัดการพัฒนาประเทศ และเตรียมความพร้อมสู่ประชาคม* 15,289 1,270 1,298 797 2,899
ยุทธศาสตร์การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 4,710 177 350 122 211
ยุทธศาสตร์การต่างประเทศและเศรษฐกิจระหว่างประเทศ 1,008 - - - -
ยุทธศาสตร์ความมั่นคงแห่งรัฐ 18,117 1,528 732 412 838
ยุทธศาสตร์การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี* 29,931 1,382 1,706 1,599 1,643
ยุทธศาสตร์การพัฒนาวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีการวิจัยและนวัตกรรม* 2,386 41 91 57 51
ยุทธศาสตร์การสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมีเสถียรภาพ* 13,496 1,465 2,011 1,364 1,605
ไม่ระบุ หรือ งบกลาง 234 230 357 392 203
รายการค่าดาเนินการภาครัฐ 57,290 401 451 520 341
งบประมาณเบิกจ่ายรวม 210,125 11,622 14,490 13,265 13,831
งบประมาณเบิกจ่ายเพื่อการพัฒนาฯ 128,766 9,287 12,601 11,821 12,238
งบประมาณเบิกจ่ายเพื่อการพัฒนาฯ (เท่าของกรุงเทพฯ) 1 14 10 11 11

หมายเหตุ: *งบประมาณเบิกจ่ายเพื่อการพัฒนาของจังหวัด
ที่มา: ฐานข้อมูล GFMIS คานวณโดยผู้เขียน

33