УДК 340.5:342.25:352](075.

8)
ББК67.401 я/ ',
П57
ПЕРЕДМОВА
Рецензенти:
д-р юрид. наук, проф. С. В. Бобровник,
канд. юрид. наук, доц. Ю. В. Цвєткова,
канд. юрид. наук, доц. О. В. Гончарук Місцеве самоврядування зазвичай розглядають як важливий
елемент демократичної політичної системи, що значною мірою
Рекомендовано до друку вченою радою Інституту міжнародних відносин сприяє зміцненню її легітимності. Англійський дослідник
(протокол № 12 від ЗО червня 2016 року) Д. М. Хілл у своїй монографії "Теорія демократії і місцеве
управління" зауважує, що місцева демократія не може існувати
автономно від загальнонаціональної демократичної системи і
виправдовувати своє призначення лише як сукупність само-
управлінських спільнот. Демократична система влади передба-
чає низку різних державних і недержавних органів й інститутів,
одним із яких є місцеве самоуправління1. Функціонування за-
Попко В. В. значеної системи забезпечується розподілом влади по горизон-
П57 Порівняльне муніципальне право : навч. посіб. / В. В. Попко. - талі (на три гілки влади), а також по вертикалі, що передбачає
К. : ВПЦ "Київський університет", 2016. - 3 5 1 с. наявність відносно автономних місцевих спільнот, які мають
свої органи та власну компетенцію.
Передача тих чи інших владних повноважень місцевим орга-
ISBN 978-966-439-885-2
нам дає можливість уникнути концентрації влади на централь-
Висвітлено організацію, функціонування, принципи місцевого само- ному рівні та перспективу населенню брати участь у політично-
врядування в теоретичному та порівняльному розумінні на основі міжна- му процесі й управлінні.
родних і національних джерел муніципального права. Інституційна струк-
тура місцевої влади охарактеризована з позицій класичних моделей сис-
У сучасному світі традиційне місце і роль держави в політиці
тем публічної влади на місцях (континентальної, англійської та змішаної). змінюються й ускладняються під впливом найрізноманітніших
Окрему увагу приділено особливостям функціонування місцевого само- явищ і процесів. У внутрішньому житті держави будь-які різно-
врядування в окремих зарубіжних країнах.
Для студентів юридичних факультетів, а також усіх, хто цікавиться су- види регіоналізму, сепаратизму і локалізму відображають по-
спільно-політичною, правовою та компаративістською проблематикою. гребу врегулювання суспільних відносин і процеси на місцево-
му та регіональному рівнях. Зазначена потреба яскраво вираже-
на й обумовлена соціальними та історичними причинами. Міс-
УДК 340.5:342.25:352](075.8) цеві органи влади, безумовно, є частиною політичного устрою,
ББК 67.401я73
проте не можуть ототожнюватися з ним.

ISBN 978-966439-885-2 ©Попко В. В.,2016

© Київський національний університет імені Тараса Шевченка, 1
Hill D.M. Teoriya demokratii і mestnoye upravleniye (Theory of
ВПЦ" Київський університет", 2016
democracy and local self-government) / D.M. Hill. - L., 1974. - P. 17.
 Місцеве самоврядування постає як система організації пуб-
лічної влади на місцях, якісно новий феномен, незважаючи на
давні історичні традиції. У давнину воно забезпечувало існу-
вання спільності людей на засадах самоорганізації, проте зго-
дом, в умовах державної самоорганізації, самоврядування на-
було складніших форм.
У більшості сучасних держав управління усіма справами на
місцях здійснюють спеціальні органи місцевого самоврядуван-
ня, що формуються на основі загального, рівного і прямого ви-
борчого права при таємному голосуванні, а також спеціально
призначені із центру органи місцевого управління. Місцеве (му-
ніципальне) самоврядування — це така система управління місце-
вими справами, що здійснюється спеціальними виборними ор-
ганами, які безпосередньо представляють населення тієї чи ін-
шої адміністративно-територіальної одиниці зазначеної країни.
Місцеве самоврядування є обов'язковим елементом консти-
туційного ладу будь-якої країни та полягає у праві населення
самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання міс-
цевого значення. Визнання місцевого самоврядування як однієї з
основ конституційного ладу передбачає установлення децентра-
лізованої системи управління, форми організації влади на міс-
цях, що забезпечує самостійне рішення громадянами питань
місцевого життя з урахуванням історичних і місцевих традицій.
Нині спостерігаються процеси деконцентрації та децентралі-
зації публічної влади, субсидіарності при наданні публічних
послуг, особливо у країнах постсоціалістичного простору. На-
явність децентралізованого управління є однією з ознак демок-
ратичної держави. Успішно реалізувати цю вимогу в державі
неможливо без достатньо розвиненого самоврядування, діяль-
ність якого ґрунтується на демократичних принципах.
У демократично розвинених суспільствах зарубіжних країн мі-
сцеве самоврядування базується на трьох основних принципах:
• реалізації права на місцеве самоврядування,
• використанні влади загальної компетенції,
• застосуванні принципу субсидіарності.
У країнах, що входять до Ради Європи, Європейського Сою-
зу, інших міжнародних об'єднань, спостерігається різноманіт-
ність типів моделей і систем місцевого самоврядування, їх орга-
нів на безпосередньо місцевому і регіональному рівнях. Відомо,
що місцеве самоврядування у країнах Західної Європи набуло
сучасного демократичного характеру лише після закінчення
Другої світової війни. Між країнами є істотні розбіжності в пов-
новаженнях та взаємовідносинах центр — регіони, у наймену-
ванні й підпорядкуванні муніципальних органів, місці та ролі в
державному механізмі. Однак існують спільні проблеми, що
створюють необхідність територіальним громадам об'єднаної
Європи, їх самоврядним та іншим органам концентрувати свої
зусилля, координувати свою діяльність, налагоджувати тісну
співпрацю з метою зміцнення місцевої та регіональної демократії.
Якщо інститут місцевого самоврядування активно функціо-
нує у всіх європейських країнах, отримав міжнародно-правове
закріплення у 1985 р. з ухваленням Європейської хартії про
місцеве самоврядування, то інститут регіонального самовряду-
вання дещо відстає у цьому процесі. Проте правова європейська
спільнота демонструє, що практично в усіх державах - членах
Ради Європи з 1990-х pp. спостерігається тенденція до підви-
щення ролі регіональної демократії, її інститутів в управлінсь-
ких процесах. У деяких європейських країнах створення відпо-
відних структур регіонального самоврядування відбувалося під
впливом вступу до Європейського Союзу. Прикладом може бу-
ти Польща: щоб отримати право на вступ, у країні у 1998 р. за-
проваджено самоврядування на рівні воєводств і повітів.
Водночас, якщо у Польщі, Литви, Латвії та інших країнах но-
вої демократичної орієнтації реформи публічної влади привели
до формування дієздатних територіальних громад і реального
місцевого самоврядування, яке ефективне та незалежне від дер-
жави, під власну відповідальність надає жителям різноманітні
публічні послуги, то в Україні ефект від цієї діяльності поки що
суттєво не відчутний.
В Україні інститут місцевого самоврядування потребує вдос-
коналення, насамперед правової основи місцевих органів влади.
систематизації доволі великої кількості нормативно-правових
актів у цій сфері, механізму їх реалізації. Потребує вдоскона-
лення та приведення у відповідність до Конституції України
правове регулювання проблем територіального управління. На-
самперед така ситуація вимагає розвитку місцевого самовряду-
вання, стратегічного планування й особливо бюджетної політи-
ки держави. Нині актуальне завдання полягає в тому, щоб ради-
кально змінити чинну модель територіальної організації влади в
Україні, яку слід привести у відповідність до європейських за-
сад і стандартів шляхом перерозподілу владних повноважень на
користь місцевого самоврядування. За таких обставин в Україні
1 квітня 2014 р. прийнято Концепцію реформування місцевого
самоврядування та територіальної організації влади в Україні,
що передбачає зміну системи територіальної організації влади,
перерозподіл повноважень, фінансових ресурсів, і реалізація
якої запланована на період 2014-2017 pp. кількома етапами.
ТЕМА1
ПОРІВНЯЛЬНЕ МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО:
ПРЕДМЕТ, ПРИНЦИПИ
ТА МЕТОДОЛОГІЯ ДОСЛІДЖЕННЯ
1.1. ПРЕДМЕТ ПОРІВНЯЛЬНОГО МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Порівняльне муніципальне право відносно нова галузь знань,
що сформувалась у межах порівняльного правознавства та тісно
пов'язана із муніципальним правом.
Порівняльне правознавство дає можливість виявити та про-
демонструвати, як відбувається процес розвитку та зближення
правових систем, інститутів і методів правового регулювання.
Наукові дослідження у сфері юридичної компаративістики ма-
ють базуватися на таких принципах: кожна національна правова
система неповторна, єдина у своєму роді, її специфічні риси
обумовлені особливостями історичного розвитку, власними тра-
диціями в державному житті, економічною та іншою соціаль-
ною структурою. При порівнянні унеможливлюється наукова
необ'єктивність, породжена упередженістю релігійного, полі-
тичного й іншого характеру. Обов'язковим є розгляд правової
системи у розвитку, у подолання негативних рис та збагачення
позитивними, у тому числі з допомогою запозичення досягнень
інших правових систем, а також використання системного під-
ходу, який вимагає вивчення явищ у системних зв'язках з іншими
явищами об'єкта дослідження. Закономірним є зближення елеме-
нтів романо-германського й англо-американського типів (сімей)
правових систем, поява нових тенденцій у розвитку їх систем
права. Слід мати на увазі, що тенденція до гармонізації законо-
давства більше виявляється при систематизації приватного, ніж
публічного права. Розкриття запозичення елементів однієї право-
вої системи в іншої (правової акультурації) передбачає аналіз їх
сумісності, критичного ставлення до "сліпого" запозичення,
урахування можливостей їх адаптації до національного ґрунту.
Порівняльне муніципальне право є цілком сформованою,
відносно самостійною галуззю знань, що має свій власний
предмет, методологію та сферу застосування, а також окреме
місце в системі юридичних знань і юридичної освіти.
Як самостійний науковий напрям порівняльне муніципальне
право розширює можливості проведення порівняльно-правових
досліджень та сприяє розширенню кола правових явищ, що ви-
вчаються. Порівняльне муніципальне право переживає період
становлення, самоідентифікації, що викликане необхідністю
визначення його місця в системі юридичних наук.
Порівняльне муніципальне право тісно пов'язане із власне му-
ніципальним правом (комунальним правом, правом місцевого са-
моврядування), яке є самостійною комплексною галуззю права,
структурним елементом національної системи права. Норми
муніципального права покликані регулювати й охороняти статус
органів і посадових осіб місцевого самоврядування, реалізацію
прав і свобод людини і громадянина на місцевому рівні.
Предметом муніципального права є муніципальні правовідносини.
За своєю суттю муніципальне право є виразником волі й ін-
тересів територіальних громад, усього народу та держави, оскі-
льки муніципальні норми встановлюють (санкціонують) правове
регулювання відносин між суб'єктами місцевого самоврядуван-
ня (територіальні громади, народ, держава тощо).
За змістом муніципальне право - це регулятор суспільних
відносин у сфері місцевого самоврядування. Правове регулю-
вання у науковій літературі визначається як інструмент соціаль-
ного управління, покликаний упорядковувати суспільні відно-
сини, забезпечувати реалізацію позитивних інтересів суб'єктів2.
Правове регулювання - це здійснюваний за допомогою права
вплив на суспільні відносини.
За формою муніципальне право є галуззю права, джерела
якої - локальні акти (статути територіальних громад, регламен-
2
Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова
и А. В. Малько. -2-е изд. перераб. и доп. -М.: Юристь, 2001. - С . 725.
8
ти рад тощо), загальні та загальнонаціональні акти (конституції,
закони, підзаконні акти), й акти міжнародного права (Європей-
ська хартія про місцеве самоврядування тощо).
У системі права муніципальне право належить до публічно-
го права, оскільки стосується насамперед і головним чином
самостійного виду публічної (політичної) влади (демократії),
яка, у свою чергу, належить територіальним громадян і здійс-
нюється ними безпосередньо або через утворювані ними орга-
ни (ради й інші органи).
Муніципальне право - це комплексна галузь права, оскільки
її норми регулюють або об'єктивно мають регулювати суспільні
відносини, що є предметом впливу низки традиційних й інших
загальновизнаних галузей права, насамперед конституційного,
адміністративного, фінансового, цивільного, земельного та бага-
тьох інших галузей публічного і приватного права.
У зарубіжних країнах муніципальне право найчастіше "виро-
стає" з адміністративного, у нашій правовій системі теоретич-
ною розробкою питань місцевого самоуправління традиційно
займаються державознавці. Однак до змісту муніципального
права входять норми цивільного, бюджетного і земельного пра-
ва, а також низки інших галузей. Комплексний характер муні-
ципального права визначає тісний взаємозв'язок і навіть збіг
джерел муніципального права із джерелами багатьох галузей як
публічного так і приватного права.
Порівняльне муніципальне право можна розглядати як скла-
дову інституційну частину муніципального права, що охоплює
сферу знань, пов'язану із вивченням систем місцевого самовря-
дування у різних країнах, їх порівняльну характеристику, кон-
цептуальні підходи до з'ясування природи як місцевого (муні-
ципального) врядування так і його основних видів та моделей.
Виокремлення та визначення особливостей місцевого самовря-
дування в окремих державах, їх історичні, економічні, політичні
й інші засади, порівняльна характеристика є завданням порівня-
льного муніципального права.
Порівняльне муніципальне право, як і власне муніципальне
право, належить до блоку професійно-орієнтованих навчаль-
них дисциплін. Воно передбачає опанування методології до-
слідження сутності та змісту муніципально-правових явищ • виявлення загальних основ різних моделей муніципальних
загалом і, зокрема, основ теорії, історії розвитку системи міс- систем;
цевого самоврядування, муніципально-правового статусу лю- • узагальнення та систематизацію результатів конкретних
дини та громадянина, конституційно-правового регулювання порівняльно-правових досліджень у сфері муніципальних
територіальної організації держави, правової основи організа- відносин;
ції і діяльності органів та посадових осіб місцевого самовряду- • дослідження історико-порівняльних аспектів формування
вання окремих держав і їхню порівняльну характеристику з
муніципальних моделей систем права;
метою виявлення їх характерних рис.
• вирішення методологічних проблем, що виникають у про-
Об'єктом порівняльного муніципального права визначають
цесі зіставлення та протиставлення муніципальних систем;
власне місцеве самоврядування в окремих державах як суспіль-
• розробку конкретних методичних правил і процедур порі-
но-політичну реальність, яке має свою структуру, нормативну
вняльно-правових досліджень.
базу, з допомогою якої здійснюється правове регулювання від-
Основні складові системи порівняльного муніципального
носин, матеріально-фінансову основу тощо. Об'єктом муніципа-
права - його інститути, які є групами правових норм, що регу-
льного права є місцеве самоврядування як відносно самостійний
люють найбільш споріднені муніципальні відносини. Наяв-
вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією та здійснен-
ність інститутів порівняльного муніципального права об'єкти-
ням влади територіальними громадами. Місцеве самоврядуван-
вно обумовлена наявністю відносно самостійних, внутрішньо
ня як об'єкт муніципального права за своєю суттю є одним з
споріднених муніципальних відносин, наприклад, місцеві ви-
основних принципів конституційного ладу та складових його
бори, референдуми й інші форми безпосереднього волевияв-
системи, формою народовладдя, що властива територіальним
лення територіальних громад.
спільнотам суспільства — територіальним громадам.
Виокремимо основні інститути порівняльного муніципально-
Досліджуючи муніципальне право різних держав як об'єкт
го права: інститут виборчого права, інститут референдного пра-
порівняльного муніципального права, слід урахувати ту обста-
ва, інститут комунальної власності, інститут муніципальної від-
вину, що теорія порівняльного правознавства взаємодіє з різни-
повідальності, інститут прикордонної співпраці, інститут транс-
ми правовими системами винятково в порівняльному сенсі.
кордонного співробітництва, інститут міст-побратимів тощо.
Предмет порівняльного муніципального права як галузі
Розвиток інститутів порівняльного муніципального права де-
знань передбачає з'ясування загальних і специфічних закономі-
монструє становлення нових міжрегіональних асоціацій, євроре-
рностей виникнення, функціонування та розвитку місцевого
гіонів як груп муніципальних прикордонних одиниць, міжнаро-
самоврядування окремих держав у їх порівнянні, а також ви-
дних субрегіонів економічної співпраці; міждержавних транско-
вчення об'єкта цієї галузі через призму ухвалених рішень щодо
рдонних регіональних асоціацій. Референдне право та виборче
розвитку територіальних громадських систем у межах проблем
право характеризуються поєднанням внутрішньодержавного і
місцевого значення.
міжнародно-правового регулювання, одночасної безпосередньої
З'ясування предмета порівняльного муніципального права участі місцевих жителів відповідних територіальних громад,
передбачає: реалізації владних повноважень органів влади, участі європей-
• порівняльне вивчення муніципальних систем держав не ських міжнародних організацій. У свою чергу, інститут євро-
відірвано від цілісної системи національного права; пейської регіональної політики враховує існуючу систему орга-
• порівняльний аналіз різних муніципальних систем з метою нів регіонального і місцевого рівнів, тенденції розвитку місце-
виявлення їхніх подібних рис і розбіжностей; вого та регіонального самоврядування, забезпечує збалансова-

10 11
 ність територіального поділу, перерозподілу ресурсів і соціаль-
но-економічного розвитку європейської спільноти. Іншим таким
гнучким інструментом є інститут побратимства, що дозволяє
налагодити зв'язки сіл, містечок, міст, їхніх мешканців, органів і
посадових осіб, неурядових організацій зі споріднених громад.
Зазначені інститути порівняльного муніципального права
знаходять своє відображення у національних правових системах
держав, у процесі імплементації норм відповідних міжнародно-
правових актів у цій сфері, їх реалізації на практиці.
Порівняльне муніципальне право розкриває конкретні проце-
си формування системи органів місцевої влади в різних країнах,
виявляє їх особливості. Це означає, що при вивченні цієї дисци-
пліни доводиться мати справу з величезним обсягом інформації,
що стосується розвитку місцевого самоврядування багатьох
зарубіжних країн й охоплює значний проміжок часу.
Порівняльне муніципальне право оперує великою кількістю
фактів, серед яких: конкретні події політичного життя (місцевий
виборчий процес), економічна діяльність органів місцевого са-
моврядування (заснування шкіл, лікарень, надання комунальних
послуг); здійснення повноважень посадовими особами муніци-
палітетів (мера, ревізора); прийняття статуту міста, проведення
засідань представницьких органів тощо.
Порівняльне муніципальне право сприяє в досягненні таких
важливих завдань, як гармонізація та зближення національних
законодавств у сфері муніципальних відносин, особливо в наш
час активних сучасних інтеграційних процесів.
У вітчизняній юридичній науці існує певний науковий доро-
бок щодо вивчення порівняльного муніципального права. Найз-
начнішими серед сучасних наукових розробок є праці вітчизня-
них учених Б. Андресюка, М. Баймуратова, О. Батанова, Н. Ка-
мінської, В. Кампо, Ж. Куколевської, П. Любченко, О. Мураши-
на, А. Онупрієнко, М. Орзіха, В. Пархоменка, В. Погорілка,
М. Пухтинського, Ю. Тодики, О. Фрицького, В. Шаповала,
Ю. Шемшученка й ін. Ученими вивчалися та ставилися проблем-
ні питання політичної організації місцевої влади і її матеріальної
та фінансової бази, формувалися концептуальні підходи, визнача-
лися шляхи подолання суперечностей та подальшого розвитку.
12
1.2. ПОНЯТТЯ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА:
КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПІДХОДИ
Цікавою є думка професора В. М. Шаповала щодо терміно-
логічного визначення муніципального права. Як вважає вчений,
поняття "муніципальне право" є новим для вітчизняної науки. З
об'єктивних причин його не вживали за радянських часів і зараз
на законодавчому рівні не застосовують, а використовують пе-
реважно в науковій літературі. Термін "муніципальне право" є
похідним від терміна "муніципалітет", який історично відобра-
жав особливості організації публічної влади на рівні міста. У
словнику В. І. Даля термін "муніципальний" визначають як си-
нонім слова "міський". До речі, муніципіями в Давньоримській
державі називали міста із правом самоврядування. І нині термін
"муніципалітет" у низці країн (насамперед у США) позначає
винятково міську "самоврядну" організацію влади. Проте зазна-
чений термін зазвичай має ширше значення: у більшості країн
він офіційно або у науковому вжитку співвіднесений із загаль-
ним явищем місцевого самоврядування. Муніципалітетами на-
зивають насамперед представницькі органи місцевого самовря-
дування, і в цьому сенсі термін "муніципалітет" є родовим.
Однак термін "муніципальне право" й інші, семантично по-
єднані з ним, аж ніяк не є універсальними. Наприклад, у ФРН
як його фактичний замінник уживають термін "комунальне
право". У Франції місцеві вибори називають комунальними. У
частині другій ст. 142 Конституції України міститься термін
"комунальна власність". Водночас на наших теренах термін
"муніципалітет" і похідні від нього застосовують для наукових
і навчальних цілей, хоча в текстах нормативно-правових актів
вони відсутні. З огляду на це було б логічним використовувати
для відповідних цілей термін "право місцевого самоврядуван-
ня". Цей термін прямо позначає об'єкт інтересу і відображає
зміст вітчизняної правотворчості4.
3
Шстовал В. М. Сутнісні характеристики місцевого самоврядну-
вання / В. М. Шаповал// Право України. - 2002. - № 3. - С. 48.
4
Шаповал В. М. Сутнісні характеристики місцевого самоврядуван-
ня / В. М. Шаповал// Право України. - 2002. - № 3. - С. 48.
13
 Проблемність назви "муніципальне право" полягає передусім
у тому, що в Конституції України використаний термін "місцеве
самоврядування" і не вживається термін "муніципалітет", під
яким, зазвичай, розуміють сукупність виборних органів системи
місцевого самоврядування, "муніципальне утворення" як міське
чи сільське поселення, у межах якого здійснюється місцеве са-
моврядування та існує муніципальна власність, місцевий бю-
джет, виборні органи місцевого самоврядування. Разом із тим, у
Конституції України як одна із форм власності закріплюється
комунальна власність - власність територіальних громад сіл,
селищ, міст. З огляду на це деякі вчені пропонують називати
нову галузь права комунальним правом, яке по суті є правом
місцевого самоврядування.
Однак термін "комунальне право" через різні причини в Укра-
їні не сприймається. У юридичній, науковій, навчальній та іншій
літературі дедалі частіше вживають термін "муніципальне право".
Відповідну назву мають навчальні дисципліни у вищих навчаль-
них закладах. Отже, назва "муніципальне право" є значною мірою
умовною, запозиченою з інших національних правових систем
(Велика Британія, Іспанія, Російська Федерація, США та ін.).
Сам термін "самоврядування" вперше було ВЖИТО в період
Великої французької революції, щоб підкреслити самостійність
громади щодо держави. У 1808 р. міністр Пруссії барон Генріх
фон Штейн використав ідею самоврядування в законі про стату-
ти міст, який визначав міську громаду як політичну одиницю.
Провідною ідеєю Г. фон Штейна була організація міської гро-
мади в дусі суспільної самостійності, через яку громадянин мав
відчути себе членом державного організму. Цей закон мав вели-
ке значення для відродження прусської держави.
У середині XIX ст. у правовій науці управління на місцях по-
чали іменувати місцевим самоуправлінням і водночас сформува-
лося поняття "місцеве самоврядування", запроваджене прусським
юристом Рудольфом Гнейстом. В Англії - батьківщині класичних
муніципальних форм термін "self-government" (самостійне управ-
ління) трактували як особливість організації державної влади, а
зараз існують поняття "local government" (місцеве управління) і
"self-administration" (місцева адміністрація). У Франції замість
14
терміна "самоврядування" використовують "pouvoir municipal"
(муніципальна влада), "decentralization" (децентралізація).
Місцеве самоврядування - це поняття багатозначне, тому в
концепціях різних авторів мають місце різні його інтерпрета-
ції. Так, відомий німецький правознавець Г. Елінек ототожню-
вав самоврядування з державним управлінням за допомогою
осіб, які не є професійними державними посадовими особами,
тобто вважав його управлінням, яке, на противагу державно-
бюрократичному, є управлінням саме зацікавлених осіб. На
відміну від нього, англійські вчені І. Редліх і П. Ашлей пов'я-
зували місцеве самоврядування зі здійсненням місцевими жи-
телями або їхніми обраними представниками тих обов'язків і
повноважень, що їм надані законодавчою владою або які нале-
жать їм за загальним правом.
Ідея організації влади у громадах, її співвідношення із вла-
дою держави розвивалася ще у середньовічній Європі. Німець-
кий юрист Й. Альтузіус розробив федеральну теорію народного
суверенітету і сформулював принцип субсидіарності. Союз ін-
дивідів, які добровільно об'єднались у сім'ї та корпорації, на
його думку, утворює громаду, союз громад - провінцію, союз
провінцій і міст - державу. Децентралізовані політичні одиниці
повинні мати автономію щодо реалізації права й управління.
З XVIII ст. у Франції проблеми місцевого самоврядування ви-
вчали так звані фізіократи, які приватну свободу людини вважа-
ли необхідною передумовою для розвитку самоврядування. Один
із їхніх попередників Р. д'Арженсон виступав за скасування ста-
нових привілеїв, щоб система міського самоврядування будувала-
ся на виборній основі під наглядом інтенданта, призначеного
королем. У "Проекті муніципалітетів" (1775) Д. де Немур запро-
понував ієрархічну систему муніципалітетів (комуна - округ -
провінція) у державі, виборних народних магістратів, в основі
яких закладено принцип основних громадянських прав.
На становлення теорій місцевого самоврядування впливали
представники утопічного соціалізму (Т. Мор, Т. Кампанелла,
Ш. Фур'є, Р. Оуен, О. Сен-Симон, Ж.-Ж. Руссо). Ш. Фур'є пов'я-
зував соціальний прогрес із часом, коли основу суспільства фо-
рмуватимуть асоціації ("фаланги") - автономні соціальні утво-
15
рення, а центральна влада не має права втручатися у внутрішнє
життя, опікувати їх тощо. Будуючи модель "нового морального
світу", Р. Оуен вважав первинною одиницею майбутнього ладу
самодостатню комуну, "селище спільності". Він розробив кон-
ституцію таких спільнот, за якою комуни мають функціонувати
на основі колективної праці, громадської власності, рівності
прав й обов'язків своїх членів. Загалом органи самоврядування
вже не вважалися винятково органами держави, а й громад, ві-
докремлених від останньої.
Значного поширення набули погляди американського полі-
тичного діяча Т. Джефферсона на самоврядування громад як іде-
альну форму державності ("республіки в мініатюрі"). За його
концепцією, муніципалітети є четвертою владою, що контролю-
ється законом і судом, не підпорядкована уряду, його органам на
місцях. Згодом французький дослідник Туре виокремив основні
проблеми місцевого самоврядування: власні громадські справи та
справи державні, делеговані органам самоврядування тощо.
Англійський філософ й економіст Джон Стюарт Мілль
(1806-1873) розглядав місцеву владу як виховний інструмент,
що спонукає людей, крім своїх інтересів, визнавати справедливі
вимоги інших людей. Коли індивіди беруть участь в управлінні,
то вони розуміють його результати, а через спільні інтереси міс-
цевостей, у кожному виборчому окрузі, місті має існувати влас-
ний парламент, що вирішує локальні справи.
Загалом сформувалося кілька наукових теорій (концепцій)
походження місцевого самоврядування, які по-різному тлума-
чать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин
із державою (теорія вільної общини, господарська теорія, гро-
мадська теорія, державна теорія тощо).
З часом у різних варіантах самоврядні ідеї втілюються в кож-
ному суспільстві, адже на сучасному етапі розвитку значна кіль-
кість організацій (від церкви до професійних союзів) збільшує
спектр явищ, які охоплює поняття самоврядування. З огляду на
це серед його видів називають національне самоврядування,
місцеве самоврядування в адміністративно-територіальних оди-
ницях як вияв дій єдиної системи публічної влади. Іноді вжива-
ють поняття професійне самоврядування на різних рівнях і са-
16
моврядування за інтересами в суспільних організаціях. Профе-
сор П. М. Рабінович (Львів) виокремлює загальнонародне, зага-
льносуспільне і територіальне самоврядування. Зокрема, остан-
нє означає самоорганізацію населення певної території, яке без-
посередньо або через утворені ним органи вирішує згідно з чин-
ним законодавством питання місцевого життя.
1.3. МЕТОДОЛОГІЯ ВИВЧЕННЯ
ПОРІВНЯЛЬНОГО МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Метод порівняльного муніципального права, як і в інших
сферах знань, є способом його впливу на суспільні відносини,
зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Ко-
жній галузі права властива зазвичай низка методів. Це прита-
манно й порівняльному муніципальному праву.
Комплекс застосованих методів вивчення охоплює всі три гру-
пи методів, сформованих методологічною наукою: загальнонаукові
методи, спеціачьно-наукові методи та приватно-наукові методи.
Загальнонаукові методи, розроблені філософією, є системою
прийомів, що використовується всіма науками. Серед них - ме-
тоди порівняння, аналізу і синтезу, абстрагування, системного і
структурного підходів, метафізичний, діалектичний, ідеалістич-
ний та матеріалістичний. Спеціально-наукові (конкретно-
наукові) методи, що розроблені в межах окремих спеціальних
наук і широко застосовуються для вивчення порівняльного пра-
ва: історичний, статистичний, психологічний, кібернетичний,
мовний. Приватно-наукові методи виробляються теорією права,
порівняльним правознавством права й іншими юридичними
науками та використовуються тільки в межах цих дисциплін.
Серед них: порівняльно-правовий метод, метод вироблення пра-
вових рішень, методи тлумачення норм права.
Для з'ясування природи місцевого самоврядування, системи
органів місцевої влади, їх функціонального призначення, виок-
ремлення особливостей формування, повноважень та компетен-
ції використовують й інші методи.
17
 Системний і структурно-функціональний методи — викорис-
тані для з'ясування елементів і механізмів реалізації системи міс-
цевого та регіонального самоврядування, виявлення особливостей
структурних елементів системи муніципального права, з'ясування
основних напрямів діяльності місцевих органів. Компаративний
метод застосовується для порівняння організаційних і функціо-
нальних характеристик органів місцевого і регіонального само-
врядування зарубіжних держав, моделей систем у контексті ство-
рення і забезпечення європейських правових стандартів у цій
сфері, вивчення зарубіжного досвіду їх запровадження в умовах
демократичних реформ. Формально-логічний метод використа-
ний для визначення понятійно-категоріального апарату місцевого
і регіонального самоврядування. Соціологічний метод застосову-
ється при здійсненні аналізу суб'єктів місцевого та регіонального
самоврядування, муніципального права та його інститутів. Мето-
ди моделювання і прогнозування використовувалися з метою по-
шуку оптимальної моделі місцевого і регіонального самовряду-
вання, механізмів реалізації системи місцевого та регіонального
самоврядування, напрямів розвитку муніципального права і перс-
пектив удосконалення законодавства в цій сфері.
Вивчення муніципально-правових явищ було б неповним, ста-
тичним без з'ясування функціональних якостей інститутів місце-
вого самоврядування. Метод функціонального аналізу різнопла-
нової діяльності територіальної громади сприяє проникненню в
політико-правову природу цього суб'єкта місцевого самовряду-
вання, розкриває обсяг, характер та зміст його діяльності.
Історичний метод дослідження місцевого самоврядування
сприяє вивченню муніципально-правових інститутів у їх еволю-
ційному розвитку, спираючись на загальні засади розвитку сус-
пільства, властивих йому суперечностей та деформацій.
Крім загальних методів дослідження, розрізняють методи
правового регулювання відносин, що використовуються у муні-
ципальному праві: імперативний, диспозитивний, рекоменда-
ційний і декларативний.
Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми цієї
галузі регулюють передусім публічні відносини державної
влади і народовладдя, яке опосередковує собою місцеве само-
18
врядування. Вплив муніципального права на суспільні відно-
сини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом
застосування відповідних правових норм муніципального пра-
ва в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референ-
думів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами
місцевого самоврядування.
Власне імперативний метод характеризується зрештою тим,
що відповідні норми права не передбачають альтернативної
поведінки чи діяльності, а в разі невиконання рішень місцевого
самоврядування, прийнятих у межах компетенції відповідних
суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність
згідно із чинним законодавством.
Диспозитивний метод переважно запозичений із галузей при-
ватного права та є засобом впливу переважно на відносини, сумі-
жні з муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні
особи суб'єкти місцевого самоврядування можуть здійснювати
численні правочини, передбаченні цивільним законодавством,
зокрема укладати угоди з іншими юридичними особами, а також
з органами державної влади. Адже територіальні громади мають
у своїй власності рухоме та нерухоме майно. Органи місцевого
самоврядування, що управляють цим майном, можуть укладати
різні договори щодо розпорядження ним чи набуття його.
Поряд із цими методами поширення набули методи рекоме-
ндацій (порад) і декларацій (проголошення принципів тощо), які
характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій,
декларацій тощо) і статутів (хартій) територіальних громад.
1.4. МУНІЦИПАЛЬНІ ПРАВОВІ ВІДНОСИНИ
Муніципальне право, як самостійна галузь знань, є певною сис-
темою, до якої належать норми, що регулюють відповідні право-
відносини, які виникають за наявності певних юридичних фактів
(дії та події). Основними складовими цієї системи є відносини:
• що пов'язані з організацією і проведенням місцевих вибо-
рів, референдумів та з іншими формами безпосереднього
волевиявлення територіальних громад;
 • що поєднуються з діяльністю представницьких органів мі-
сцевого самоврядування (рад, муніципалітетів) і депутатів
місцевих рад;
• що пов'язані з діяльністю виконавчих органів місцевого
самоврядування та муніципальних службовців;
• що співвідносяться з діяльністю сільських, селищних і мі-
ських голів;
• що пов'язані з діяльністю органів самоорганізації населення;
• органів місцевого самоврядування з органами державної
влади, з іншими органами місцевого самоврядування, з
об'єднаннями громадян, а також із підприємствами, уста-
новами й організаціями;
• фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові й ін.
Це досить розгалужена система, яка до того ж постійно змі-
нюється, розвивається і вдосконалюється за формою та змістом.
З розвитком й утвердженням якісно нових відносин у системі
місцевого самоврядування, особливо муніципальної (комуналь-
ної) власності й місцевих бюджетів, розвивається й утверджу-
ється муніципальне право.
Російські вчені О. Є. Кутафін і В. І. Фадєєв виокремлюють три
групи суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування:
• які виникають у процесі розв'язання питань місцевого зна-
чення шляхом безпосереднього вираження громадянами
своєї волі;
• пов'язані з діяльністю виборних та інших органів місцево-
го самоврядування з управління муніципальною власніс-
тю, об'єктами муніципального господарства, затвердження
та виконання місцевого бюджету, а також іншою їх діяль-
ністю з вирішення питань місцевого значення;
• які виникають у процесі реалізації органами місцевого
самоврядування переданих їм окремих державних повно-
важень, а також виконання правових актів органів держа-
вної влади5.
Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации:
учеб. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадєєв. - М. :Юристь, 2000. - С. 11.
20
Предметом муніципального права є суспільні відносини
трьох видів:
• відносини між громадянами. їх об'єднаннями й іншими
суб'єктами місцевого самоврядування, насамперед органа-
ми та посадовими особами самоврядування;
• відносини між органами та посадовими особами всередині
системи місцевого самоврядування;
• відносини між суб'єктами місцевого самоврядування й ор-
ганами та посадовими особами державної влади, органами
територіальної автономії тощо.
Підставами виникнення, зміни та припинення муніципаль-
них правовідносин, як й інших, є юридичні факти, серед яких
виокремлюють дії та події, що відбуваються відповідно до
норм права. Оскільки муніципальні правовідносини — це, на-
самперед, і головним чином, публічні, владні відносини, що
ґрунтуються на природному праві жителів сіл, селищ, міст са-
мостійно вирішувати питання місцевого значення, основними
юридичними фактами, що зумовлюють їх виникнення, зміну та
припинення, є дії, зокрема ухвалення актів суб'єктами системи
місцевого самоврядування.
Первинний елемент системи муніципального права - муні-
ципальні норми, які є сукупністю загальнообов'язкових норм,
що приймаються місцевою спільнотою, органами місцевого
самоврядування чи їх посадовими особами, а також норми, що
ухвалюють органи державної влади чи їх посадові особи. Муні-
ципально-правові норми - це правила поведінки, що походять
від місцевої спільноти чи держави в особі відповідних органів
чи посадових осіб і забезпечені примусовою силою держави.
Муніципально-правові норми, як і норми інших галузей пра-
ва, поділяють на кільки видів, зокрема за їх суттю, змістом, фо-
рмами, джерелами, місцем і часом дії, об'єктами і суб'єктами
муніципальних правовідносин тощо.
За юридичною силою розрізняють такі муніципальні пра-
вові норми:
• конституційні, що мають найвищу юридичну силу;
• законодавчі, які мають вищу юридичну силу;
• підзаконних актів;
21
 • суб'єктів місцевого самоврядування.
За змістом волі, що виражається в муніципально-правових
нормах, їх поділяють на такі види норм:
• уповноважуючі (надають або визнають права суб'єктів
правовідносин);
• зобов'язуючі (передбачають обов'язки);
• забороняючі (передбачають заборони щодо певних напря-
мів, способів або засобів діяльності, поведінки);
• дозвільні (передбачають дозволи щодо певної поведінки
або діяльності).
За способом вираження волі муніципально-правові норми
поділяють на такі види:
• імперативні (передбачають зазвичай однозначність їх ро-
зуміння, тлумачення і поведінку відповідно до них);
• диспозитивні (передбачають багатоманітність у їх розу-
мінні, тлумаченні та поведінці відповідно до них);
• рекомендаційні (пропонують певні види чи напрями діяль-
ності, які обирають на розсуд, з волі суб'єкта відповідних
правовідносин);
• декларативні (проголошують як об'єктивно найбільш
прийнятні правила поведінки суб'єктів муніципальних
правовідносин).
За характером здійснюваних функцій виокремлюють право-
творчі, установчі, регулятивні, інформаційні (норми-дефініції) й
охоронні правові норми.
Залежно від характеру відносин, що регулюють муніципаль-
но-правові норми, їх поділяють на матеріальні та процесуальні
(процедурно-процесуальні).
Також розрізняють норми за територією поширення (держа-
ва, місто, село, селище тощо), за часом (постійні та тимчасові).
Суб'єкти муніципальних правовідносин. При характеристи-
ці суб'єктів правовідносин слід розрізняти поняття "суб'єкти"
(учасники) і "сторони" правовідносин, оскільки стороною у пра-
вовідносинах може бути кілька суб'єктів. Вагомою властивістю
суб'єктів будь-яких правовідносин є наявність правосуб'єктності,
тобто наявність правоздатності, дієздатності та деліктоздатності.
22
Правоздатність у муніципальних правовідносинах розумі-
ють як закріплену нормами муніципального права і забезпечу-
вану державою можливість суб'єкта мати юридичні права і
нести юридичні обов'язки. Наприклад, право брати участь у
місцевих комісіях й обов'язок сплачувати визначені нормами
права покладені на суб'єкта обов'язки. Така властивість як діє-
здатність визначається нормами права, закріплена в законодав-
стві та забезпечувана державою можливість суб'єкта своїми
діями набувати та здійснювати юридичні права і юридичні
обов'язки. Деліктоздатність розуміють як можливість суб'єкта
муніципальних правовідносин нести юридичну відповідаль-
ність за скоєне правопорушення.
Суб'єктами муніципального права можуть бути держави, на-
ділені загальною правосуб'єктністю, що характеризуються здат-
ністю ipso facto (з огляду на факт свого існування) відігравати
роль суб'єкта міжнародно-правових відносин, а також суб'єкти
федерацій (землі у ФРН, штати в США тощо). Автономні утво-
рення є також активними суб'єктами муніципальних правовідно-
син. Зокрема, при вступі Данії в Європейський Союз, жителі
Гренландії, відмовившись на референдумі від участі в ньому,
створили прецедент, коли Данія стала членом ЄС, а її автономія
— ні. У Португалії автономні області — о. Мадейра і Азорські
о-ви - територіальні юридичні особи, що мають повноваження з
утворення та скасування місцевих самоврядних одиниць, їх опі-
ки, мають право здійснювати підвищення категорії населених
пунктів, уповноважені брати участь у переговорах щодо укла-
дання міжнародних договорів, а також право на співпрацю з
іншими іноземними регіональними утвореннями у процесі єв-
ропейського будівництва. Уельс - складова частина Великої
Британії - є суб'єктом у відносинах із Європейським Союзом
при здійсненні регіональної політики.
Важливу роль у муніципальних правовідносинах відіграють
міста. Особливістю правосуб'єктності міста є те, що це специ-
фічний суб'єкт-об'єкт, особливе політико-територіальне утво-
рення, існує на підставі спеціальних правових актів, з яких ви-
пливають права й обов'язки міста. Як суб'єкт правовідносин
місто територіально і майново відокремлене політико-терито-
23
 ріальне утворення, населений пункт, що наділяється правосуб'єкт-
ністю особливого виду, переважно опосередкованою у вигляді
сумарної правосуб'єктності суб'єктів міської влади та господарю-
вання, юрисдикція яких розповсюджується на територію міста.
Правосуб'єктність міста реалізується через його функції, а
також повноваження міської влади в різних сферах життя місь-
кої територіальної громади. Функції міста пов'язані із функція-
ми держави, територіальних громад й органів місцевого само-
врядування, але не є тотожними. Міста можуть мати особливий
статус, наприклад, статус порто-франко або статус вільного
міста. Наприклад, Гданську (Данциг) особливий статус вільно-
го міста був гарантований Лігою Націй.
Міжнародні міжурядові організації як суб'єкти муніципаль-
них правовідносин володіють галузевою правосуб'єктністю,
яким властива здатність суб'єктів міжнародного права відіграва-
ти роль учасників у певній сфері міжнародних відносин (напри-
клад, при здійсненні регіональної політики).
Значну групу суб'єктів муніципальних відносин утворюють
територіальні колективи відповідних адміністративно-територі-
альних одиниць (громад, гмін, комун, повітів, департаментів,
регіонів тощо), які, згідно із законом, наділяються предметною
компетенцією.
Територіальні громади також суб'єкти правовідносин, оскі-
льки вони є спільнотою жителів, об'єднаних постійним прожи-
ванням у межах села, селища, міста як самостійних адміністра-
тивно-територіальних одиниць, або добровільне об'єднання жи-
телів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Статус суб'єкта муніципальних відносин можуть мати й регі-
ональні громади, а також міжнародні неурядові організації або
міжнародні асоціації. Серед асоціацій органів місцевого само-
врядування можна назвати: Асоціація міст Австрії, Асоціація
міст і муніципалітетів Бельгії, Асоціація міст Німеччини, Союз
муніципалітетів Ізраїлю, Норвезька асоціація місцевих і регіо-
нальних влад, Шведська асоціація місцевих і регіональних влад,
Асоціація місцевого самоврядування Великої Британії, Асоціа-
ція міст України.
24
Великою групою суб'єктів муніципальних правовідносин є
фізичні особи, юридичні особи, асоціації й інші об'єднання орга-
нів місцевого та регіонального самоврядування, які наділені
спеціальною правосуб'єктністю, тобто здатністю бути учасни-
ками певного кола муніципальних відносин.
Суб'єктами муніципальних правовідносин є учасники цих
відносин, які мають відповідні суб'єктивні права і виконують
відповідні юридичні обов'язки в межах і порядку, передбачених
муніципально-правовими нормами.
Основні суб'єкти муніципально-правових відносин в Україні:
• Український народ, Українська держава;
• органи державної влади;
• політичні партії і громадські організації, їх об'єднання й
осередки;
• громадяни України;
• територіальні громади, жителі відповідних адміністратив-
но-територіальних одиниць;
• представницькі органи місцевого самоврядування (місцеві
ради), виконавчі органи місцевих рад;
• сільські, селищні, міські голови, органи самоорганізації на-
селення, депутати місцевих рад, посадові особи місцевого
самоврядування, підприємства, установи, організації; асоці-
ації й інші об'єднання органів місцевого самоврядування;
• юридичні особи.
Об'єкти правовідносин у науковій літературі визначають як
певні соціальні або особисті блага, на здобуття яких встановле-
но взаємні права й обов'язки суб'єктів. Вони можуть бути: мате-
ріальні (земельна ділянка, будинок) та нематеріальні (соціальні
властивості — честь, гідність, виборче право).
Основні об'єкти муніципальних правовідносин:
• влада народу;
• державна влада;
• права, свободи й обов'язки людини і громадянина;
• влада територіальних громад;
• питання місцевого значення;
• функції (напрями та види діяльності) суб'єктів місцевого
самоврядування;
25
 • об'єкти комунальної власності;
• місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві по-
датки та збори, місцеві позики;
• природні блага, природні об'єкти, природні ресурси, об'єк-
ти природно-заповідного фонду, земельні ділянки;
• духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ят-
ки історії, культури, архітектури, містобудування);
• соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарс-
тва, побутового, торговельного обслуговування, громадсь-
кого харчування, транспорту та зв'язку, охорони здоров'я,
фізкультури і спорту тощо);
• програми економічного та соціально-культурного розвит-
ку сіл, селищ, міст і цільові програми з інших питань са-
моврядування; плани підприємств й організацій;
• адміністративно-територіальний устрій тощо.
Складовою частиною об'єктів муніципально-правових відно-
син є статус, компетенція, повноваження, суб'єктивні права та
юридичні обов'язки суб'єктів, їх гарантії і відповідальність. Зок-
рема, чинною Конституцією і Законом України "Про місцеве
самоврядування в Україні" визначається статус територіальних
громад, місцевих рад як представницьких органів місцевого
самоврядування, виконавчих органів рад, сільського, селищного
чи міського голови, органів самоорганізації населення. Відпові-
дно до зазначеного закону слід розрізняти повноваження сільсь-
ких, селищних і міських рад (загальну та виконавчу компетен-
цію); повноваження виконавчих органів сільських, селищних і
міських рад - власні (самоврядні) і делеговані; повноваження
сільського, селищного чи міського голови; повноваження ра-
йонних й обласних рад. Серед повноважень обласних і районних
рад виокремлюють повноваження, які вони здійснюють безпо-
середньо на своїх пленарних засіданнях, і повноваження, які
вони делегують місцевим державним адміністраціям.
За змістом повноважень місцевих органів розрізняють:
• повноваження у сфері соціально-економічного розвитку,
планування й обліку;
• у галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комуна-
льною власністю;
26
• у галузі житлово-комунального господарства, побутового,
торговельного обслуговування, громадського харчування,
транспорту та зв'язку;
• у галузі будівництва;
• у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і
спорту;
• у сфері земельних відносин й охорони навколишнього
природного середовища;
• у сфері соціального захисту населення;
• у галузі зовнішньо-економічної діяльності, у сфері обо-
ронної роботи, щодо врегулювання питань адміністратив-
но-територіального устрою;
• щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони
прав, свобод і законних інтересів громадян, відзначення
державними нагородами, відзнаками глави держави тощо.
Муніципальні правовідносини є багатогранними за своїм змі-
стом і формами, умовами функціонування та розвитку й іншими
ознаками. Відповідно, їх можна класифікувати за інститутами і
нормами муніципального права, за суб'єктами й об'єктами пра-
вовідносин, за повноваженнями (правами й обов'язками), за
простором і часом, за організаційними і правовими формами
тощо. Муніципальні правовідносини можуть різнитися також за
своїм змістом як матеріальні та процесуальні, за формою - ор-
ганізаційні та правові; за часом - короткострокові і довгостро-
кові; за простором - місцеві та регіональні; за правовою приро-
дою - правомірні та протиправні.
Пріоритетним видом є муніципальні відносини безпосеред-
нього народовладдя, основними формами яких є місцеві рефе-
рендуми, місцеві вибори, місцеві ініціативи тощо. Важливою
частиною муніципальних правовідносин є, звичайно, діяльність
представницьких органів місцевого самоврядування - рад і му-
ніципалітетів, виконавчих органів, посадових осіб.
27
1.5. ПОНЯТТЯ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ
Первинним суб'єктом муніципальної влади є територіальна
громада, яку слід розглядати як спільноту жителів, об'єднаних
постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є са-
мостійними адміністративно-територіальними одиницями, або
добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний
адміністративний центр.
Поняття "територіальна громада", широко вживане у вітчиз-
няній науці, має свої аналоги в західній літературі, зокрема широ-
ко застосовують терміни "ком'юніті" (community) й община, про-
те поняття "ком'юніті" має значно більше значень, ніж вітчизня-
ний аналог. На положеннях доктрини природного права базується
ідея вільної громади, одним із прихильників якої був французький
учений Алексіс де Токвіль (1805-1859)6, що визнавала за жите-
лями поселень правочинність самостійного врядування. Один із
теоретиків вільної громади французький учений Бенжамен Анрі
Констан де Ребек (1767—1830) вважав владу територіальних коле-
ктивів самостійною гілкою влади. Поняття "територіальний коле-
ктив" застосовують у Франції, у Великій Британії вживають тер-
мін "місцеві влади", в Іспанії — "територіальне утворення", у Пор-
тугалії- "місцеві самоврядні одиниці".
Професор М. О. Баймуратов пропонує розглядати територіа-
льну громаду як "сукупність фізичних осіб, що постійно меш-
кають на відповідній території та пов'язані між собою територі-
ально-особистісними зв'язками системного характеру"7. За своїм
змістом територіальна громада - це первинний суб'єкт муніци-
пальної влади, основний носій функцій і повноважень місцевого
самоврядування. За формою територіальна громада - це вид
територіальної спільності, утвореної з-поміж жителів відповід-
них адміністративно-територіальних одиниць, які постійно або
6
Токвшь Алексіс де. Про демократію в Америці : у 2 т. / Алексіс
Токвиль де. — К.: Видавничий дім "Всесвіт", 1999. — С. 63.
7 регіональне самоврядування України. — 1994. — № 4 (9). - С. 45.
Баймуратов М. А. Европейские стандарти локальной демократии и
местное самоуправление в Украине / М. А. Баймуратов. — X.: Одиссей,
2000.-С. 8.
28
переважно мешкають у їхніх межах, володіють у них певною
нерухомою власністю, сплачують комунальні податки тощо.
Професор М. П. Орзіх вважає, що до складу територіальної
громади належать громадяни України, іноземці, біженці та ви-
мушені переселенці, що постійно проживають у місті і є плат-
8
никами місцевих податків та зборів .
Професор О. В. Батанов наголошує на необхідності прийнят-
тя територіальною громадою власного статуту, визначаючи його
як основний нормативний акт місцевого самоврядування: "ста-
тут є своєрідною комунальною конституцією на території функ-
9
цюнування відповідної громади" .
Територіальній громаді властива низка характерних ознак:
• наявність певного колективу самостійних суб'єктів права -
фізичних осіб, який є носієм певного культурного надбання
із притаманними йому місцевими звичаями та традиціями;
• наділення територіальної громади певними правами (право
комунальної власності), повноваженнями (розв'язання пи-
тань місцевого значення) та функціями (нормотворчість);
• наявність певної території з абсолютно визначеними ме-
жами й адміністративного центру;
• відособленість місця проживання, тобто виокремлення
громади в окреме місто, селище, село тощо;
• постійність проживання громади на певній території;
• відображення в адміністративно-територіальному устрої
держави.
Територіальні громади можуть існувати як у межах мікроко-
лективу (кварталу, вулиці, будинку), так і макроколективу (у
кордонах самостійних держав). Існують територіальні громади
села, добровільного об'єднання жителів кількох сіл, селища,
міста, району в місті.
8
Орзіх М. П. Концепція правового статусу самоврядних територій і
органів місцевого самоврядування / М. П. Орзіх // Місцеве та
9
Батанов О. Питання розробки та прийняття статуту територіаль-
ної громади/ О. Батанов // Юридичний журнал. - 2004. — № 3. - С. 40.
29
 Як природна соціальна спільність територіальна громада має Які суспільні відносини складають предмет му-
власні символи (герб) й атрибути (день міста, пам'ятні дати), що ніципального права?
відображають історичні, культурні, географічні тощо особливо- Охарактеризуйте основні концептуальні підходи
сті її розвитку та є виразником самобутності громад. до розуміння поняття "територіальна громада".
Свої функції і повноваження територіальна громада здійс-
нює як безпосередньо (вибори, референдуми, загальні збори
громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо), так і Рекомендована література
через створювані ними органи: ради як представницькі органи
Бехруз X. Сравнительное правоведение: учебник
місцевого самоврядування, їх виконавчі органи; посадових
для вузов / X. Бехруз. - Изд. второе, стереотип. —
осіб, органи самоорганізації населення тощо. Члени територіа-
О. : Феникс ; М. : ТрансЛит, 2011. - 504 с.
льної громади мають право ініціювати розгляд (у порядку міс-
Камінська Н. В. .Місцеве самоврядування: теоре-
цевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання
тико-історичний і порівняльно-правовий аналіз :
місцевого самоврядування.
навч. посіб. / Н. В. Камінська ; Київ, ун-т туризму,
Проведення місцевих референдумів, загальних зборів грома- економіки і права. - К. : КНТ, 2010. - 232 с.
дян, місцеві ініціативи, громадські слухання - форми прямого
Общетеоретическая юриспруденція : учеб. курс :
волевиявлення громадян, їхні рішення є обов'язковими для ви-
учеб. / под ред. Ю. Н. Оборотова. - О. : Феникс,
конання всіма фізичними і юридичними особами на відповідній
2011.-436с.
території. Рішення загальних зборів мають ураховувати відпові-
Погорілко В. Ф. Муніципальне право України :
дні місцеві органи, зокрема ради, у своїй діяльності. Місцеві
підруч. / В. Ф. Погорілко, М. О. Баймуратов,
ініціативи та результати громадських слухань підлягають обо-
Ю. Ю. Бальций ; за ред. М. О. Баймуратова. -
в'язковому розгляду радами.
2-е вид. доп. - К. : Правова єдність, 2009. - 720 с.
Теория государства и права : курс лекций / под
ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. - 2-е изд.
Контрольні питання та завдання перераб. и доп. - М. : Юристь, 2001.-725с.
Визначте місце порівняльного муніципального
права в системі юридичних наук.
Як співвідносяться поняття "місцева влада" та
"місцеве самоврядування" в механізмі управління
суспільством?
Проаналізуйте співвідношення понять "децент-
ралізація" та " деконцентрація", як необхідних
принципи місцевого самоврядування.
У чому полягає проблемність назви навчальної
дисципліни "муніципальне право"?
Визначте основні тенденції розвитку сучасної
методологічної науки.

ЗО 31
ТЕМА 2
Розвиток ІНСТИТУТУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ:
ВІД ПЕРВІСНОЇ ГРОМАДИ
ДО ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ

2.1. ЗАРОДЖЕННЯ ПОЛІТИЧНИХ ФОРМ САМОВРЯДУВАННЯ

У ДАВНІ Й АНТИЧНІ ЧАСИ

У сучасному світі місцеве самоврядування в розвинених де-

мократичних державах склалося переважно внаслідок муніци-
пальних реформ XIX ст. Його становлення було пов'язано із
процесами переходу від феодалізму до сучасного індустріально-
го суспільства. Місцеве управління в той час мало своїми вито-
ками управління в гільдіях і міських органах самоврядування, до
компетенції яких входили питання адміністрування, фінансова
сфера та деякі судові питання.
Проте, можна цілком впевнено вважати, що місцеве самовря-
дування - це продукт тривалого розвитку людської цивілізації,
його витоки сягають родоплемінного самоврядування, що існу-
вало ще до виникнення держави. Початковим етапом розвитку
самоврядування, без сумніву, можна вважати елементарну са-
морегуляцію життя людських спільнот, які переходили від стад-
ності до родо-общинної організації. Це ще не самоврядування у
сучасному розумінні, але вже його початки.
Самоврядування, як безпосереднє управління спільнотою,
притаманне первісним суспільствам з огляду на природність —
управління, що випливає із характеру первісної власності, ком-
пактності та невеликої чисельності общини. Його не слід змішу-
вати з вічовою демократією чи військовою демократією ран-
нього державного періоду, які розглядаються як початкова фор-
ма протодержавного управління - чифдом (вождизм). Самовря-
дування, чи точніше саморегуляція в первісному суспільстві,

33
спрямована на забезпечення життєдіяльності праобщини, до-
тримання балансу між колективним та індивідуальним інтере-
сами. Самоврядування родової общини є її єдиною і природною
соціальною якістю. Не влада, а родові, економічні та культові
інтереси є об'єднуючим фактором у житті такої общини.
З появою племен формується система племінного самовря-
дування, що складається із двох утворюючих підсистем - общин
і родів, що самоврядовуються. Формуються племінні зібрання,
віче й інші форми самоврядування. Тацит описує зібрання древ-
ніх германців, фолькмоти (народні збори) англосаксів, геретинг-
си (збори озброєних вояків) лангобардів, скандинавські тинги й
альтинги, зібрання та віче швейцарських общин. Збори одно-
племінників є вищим органом племені, виразом колективної
волі, їх діяльність спрямована на перерозподіл земельних і мис-
ливських угідь, пасовищ, охорону святилищ, урегулювання спо-
рів між окремими родами й общинами, винесення вироків за
важкі провини, а часто й публічне виконання цих вироків), на-
решті, питання ведення воєнних дій проти ворожих племен.
Характерною особливістю племінних зборів було збереження
майже повсюди принципу консенсусу, одноголосності.
Нормативною основою племінного самоврядування був зви-
чай, "вікові традиції", "давній порядок" тощо.
Історія місцевого самоврядування своїми витоками сягає пері-
оду античності. Ще давньогрецький філософ Аристотель заува-
жував, що в давніх демократіях громадяни управляли саме в тому
розумінні, що всі управляли, й, у свою чергу, були керовані.
Стародавня Греція, точніше її міста-поліси стали середови-
щем формування, причому без зовнішнього втручання, інститу-
цій самоврядування родової демократії. Структуроутворюючим
осередком державності, що формується, стають роди (геноси),
яких, за різними даними, в Аттиці нараховувалося від 50 до 90.
У гомерівських поемах соціальний устрій аттичної Греції постає
вже достатньо структурованим у роди (геноси), що формують
братства (фратрії), які, у свою чергу, об'єднуються у племена
(філи), утворюючи окремі державні інститути. Кожна із чоти-
рьох аттичних філ (Гелеонти, Егікоре, Гопліти, Аргади) мала
свої органи самоврядування, своє військо і базилевса (царя).
34
Незважаючи на перевагу в органах самоврядування (агора, булє)
аристократії, в аттичних філах, як і в інших грецьких общинах,
зберігалися традиції військової демократії, наприклад, збори
всього вільного населення, що носить зброю.
Механізм полісного самоврядування в Афінах в епоху роз-
квіту демократії (епоха Перикла - V ст. до н. є.) складали: на-
родні збори (еклезія), у яких брали участь усі повноправні гро-
мадяни Афін із 20 років та Рада п'ятисот (булє), у якій засідали
представники всіх територіальних одиниць.
Елементи місцевого самоврядування відомі й Стародавньому
Риму. Зокрема, Закон Юлія Цезаря 45 р. до н. є. закріплював
таку організацію міської влади (муніципального устрою), прин-
ципи якої визначили головний напрям розвитку місцевого само-
врядування у світі. Так, вищим органом міського управління
того часу були народні збори громадян - членів міської громади,
які обирали муніципальних магістратів і вирішували важливі
питання міського життя. Кожне місто мало муніципальний сенат
(представницький орган), а судову й адміністративну владу
здійснювала муніципальна магістратура. За понад двохтисячо-
літню історію значення цього терміну практично не змінилося.
Зокрема, муніципалітетами у Стародавньому Римі називали
міста, що користувалися самоврядними правами, а нині — це
обрані населенням міські та сільські органи місцевого самовря-
дування, уповноважені громадою органи, що виконують визна-
чені завдання і функції.
2.2. ЗАРОДЖЕННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В СЕРЕДНІ ВІКИ
Більше поширення місцеве самоврядування одержало у XI-
XV ст., коли в Європі існували князівства, герцогства, графства,
міста, парафії й інші місцеві форми врядування, що з'явилися ще
за феодальної доби. Цей процес був пов'язаний із розвитком
торгівлі, завдяки чому, насамперед, зростали міські громади,
багато з яких одержували статус напівсуверенних одиниць, що
закладало, таким чином, основу місцевої автономії.
 Унікальність середньовічним містам надавав їхній політико-
правовий статус. Міста відігравали значну роль у формуванні
політичної та правової свідомості в Західній Європі. Найбурхли-
віше зростання міст припадає на XI—XII ст., коли розпочинається
значний розвиток ремесла, торгівлі, зароджуються капіталістичні
відносини. Звичайно, міста в усіх сферах свого життя зазнавали
впливу феодальних порядків. Однак західноєвропейські міста в
політичному сенсі, на відміну від міст Східної Європи, особливо
в епоху Відродження, орієнтувалися на забуті античні демокра-
тичні порядки, на прогресивні представницькі та самоврядні за-
сади, а не на феодальні методи владності. Історія середньовічних
міст - це боротьба міського населення за особисту свободу, інші
вільності та привілеї, за політичне самоуправління, а в деяких
випадках - і за повну незалежність. Місцеве самоврядування, яке
за своєю природою є демократичною системою, навіть у часи
феодалізму завжди будувалося на демократичних засадах.
Відомий німецький соціолог, економіст і правознавець Макс
Вебер підкреслював, що хоча паростки міста західного типу
можна відшукати в інших культурах, усе ж міська громада в
повному сенсі цього слова з'являється лише на Заході. Повно-
цінна міська громада має переважати в організації торгово-
економічних відносин. Крім того, вона характеризується такими
ознаками: а) укріплення (бург), б) ринок, в) вільне підприємниц-
тво (гільдії), г) власний суд, д) власне "міське" право, д) відпові-
дна форма об'єднання городян (комуна, сіті) та тяжіння до сою-
зів міст (Ганза), є) хоча б часткова автономія й автокефалія, тоб-
то самоврядування й управління органами, в обранні яких горо-
дяни брали участь тощо (середньовічний Кельн).
Зі становим і політичним відокремленням городян від інших
класів феодального суспільства пов'язане перетворення середньо-
вічного міста в особливе державне утворення - феодальну міську
республіку. Закономірно, що таких державоподібних форм набу-
ли міста в тих країнах, де найбільшого розвитку досяг сам місь-
кий устрій життя, а саме — в Італії, Німеччині, Франції, Іспанії.
Під час розквіту міського життя в XI—XIII ст. практично по
всій Європі міста ставали центрами торговельного й економіч-
36
ного життя, городяни почали боротьбу із феодальними сеньйо-
рами за свої права та самостійність.
"Міське повітря робить вільним" - це твердження стало од-
ним із найважливіших принципів середньовічного міського пра-
ва. Підтвердженням може служити запис у "Великих кельнських
анналах", що належить до 1112 p.: "У Кельні був створений со-
юз заради свободи". Можна погодитися з думкою Г. В. Ф. Геге-
ля, який вважав, що в 1112 р. жителі Кельна намагалися засну-
вати комуну та продемонструвати свою силу в боротьбі проти
влади архієпископа.
Піднесенню нових міст сприяли різноманітні фактори: еконо-
мічні, соціальні, політичні, релігійні та правові, насамперед розви-
ток торгівлі та поява особливого прошарку міських людей - куп-
ців. Складні грошові та кредитні операції швидко поширювалися
серед купців, які зустрічалися й обмінювалися товаром на міжна-
родних і міських ярмарках. їхні відносини виходили за рамки фе-
одального суспільства, військові та трудові повинності якого ба-
зувалися на землеволодінні та регулювалися феодальним звичає-
вим правом. Виникла потреба в постійних місцях проживання,
складуванні товару. Зростаючі міста були природними ринками
для всіх видів ремісницької продукції: тканини, одягу, взуття,
різноманітних шкіряних і металевих виробів, а насамперед - для
будівництва приватних будинків, міських стін, башт і церков.
Згодом шляхом боротьби, іноді збройної, міста починають
визнаватися комунами - самостійними общинами (громадами) з
особливими правами своїх жителів, власною адміністративною
та судовою адміністрацією. Міста-комуни звільняли від пови-
нностей на користь колишніх сеньйорів, замість цього вони по-
винні були надавати військову допомогу та сплачувати щорічну
ренту-податок. Європейські міста немовби ставали колективним
васалом, нерідко вони виступали в ролі феодала щодо селянст-
ва: отримували від вищих феодалів земельні володіння, зобов'я-
зували сільське населення виконувати повинності тощо.
Міські комуни відіграли надзвичайно важливу роль у світо-
вій історії, вони зробили вагомий внесок у становлення нового
типу управління, яке засноване на поєднанні колективного та
приватного інтересів. Саме в міських комунах середньовічної
37
I
Європи отримали зародження та розвиток такі форми самовря-
дування, що стали прототипами місцевого самоврядування су-
часних демократичних держав.
За загальним правилом комуна вимагала від своїх громадян
клятви вірності всім новообраним посадовим особам комуни.
Система жорстко регламентованих прав та обов'язків громадян
разом із податковою системою була основним засобом управ-
ління в середньовічній комуні.
Середньовічна комуна в її зрілій стадії - це складний політи-
ко-юридичний і соціальний організм. Поряд зі станами із суворо
визначеними правами й обов'язками, цією своєрідною "вертика-
льною" ієрархією, комуні була притаманна і певна "горизонта-
льна" організація: по кварталах, міському та сільському насе-
ленню (багато комун при цьому прагнули підкорити собі навіть
передмістя - бурги у Франції, контадо в Італії тощо).
Щодо органів (установ і посадових осіб) місцевого самовря-
дування, то вже згадані консули як традиційно виборні посадові
особи уповноважувалися на управління місцевою міліцією-
ополченням, ринками, ремеслом і торгівлею, здійснювали пра-
восуддя. З падінням міського патриціату, власницької аристок-
ратії у містах зросло значення народних зборів: міських, поквар-
тальних, професійних, а також з'являються відповідні представ-
ництва — міські ради.
У Німеччині представницькі ради виросли з міських судів,
що раніше являли собою раду общини при сеньйорі. Членами
ради були міські радники, яких в одних містах призначали дові-
чно, а в інших - обирали на рік особливою колегією виборщиків
від професійних або територіальних об'єднань.
Такими чином, міська рада стала історично першим орга-
ном місцевого самоврядування в нових умовах.
Згодом з'явилася посада бургомістра (у Франції та Англії -
мер). Іноді він був головою міської ради, іноді поруч із ним
був особливий голова, а мер-бургомістр відігравав роль стар-
шого міського адміністратора. Водночас у малих містах існу-
вали винятково ради. їх правову основу становили цілісні пра-
вові акти. Зокрема, у Кельні Союзний запис 1396 р. набув ви-
гляду внутрішньодержавної конституції, що заклало засади та
38
сприяло формуванню міського права. У підсумку, місто в Ні-
меччині стало особливим суб'єктом права - щодо інших імпер-
ських або земських влад.
Розвиток міського ладу, його судової й адміністративної ор-
ганізації привів до того, що міське самоврядування переросло
свої початкові межі. Найбільші міста фактично стали автоном-
ними: Любек, Гамбург, Кельн, Франкфурт. Міста для зміцнен-
ня своєї відокремленості створювали особливі політичні сою-
зи, найвідомішими і найтривалішими з яких стали Ганзейський
союз, Швабський союз, Рейнський союз. Так, останній об'єд-
нував понад 100 міст, сприяв налагодженню між ними відно-
син у різних сферах.
У межах міської організації того часу склався ще один вид
самоврядування - самоврядування станово-професійних органі-
зацій. Воно наче пристосовувалося до місцевого самоврядуван-
ня, створюючи його нижній рівень, іноді було переважаючим у
населених пунктах, а загальні установи, ради та магістрати за-
лежали від територіальних або професійних об'єднань.
Ще до становлення міст як відокремлених комун, торговці і
ремісники для охорони своїх загальних (общинних) інтересів
почали утворювати союзи, зазвичай приймаючи ідейно-релігійне
заступництво святих християнської церкви, отримуючи благосло-
вення єпископів, й, у підсумку - дозвіл на деякі привілеї. Прикла-
дам таких об'єднань стали гільдії, як професійні общини, де всі
члени товариства були рівними та зобов'язувалися визнавати вла-
ду общини, її представників. Найбільшого розквіту гільдії набули
в Англії та деяких інших європейських країнах.
Вибори в органи комунального самоврядування визначали
структуру та склад управлінського корпусу міст залежно від існу-
ючого співвідношення сил між аристократичним і буржуазним
елементами міського населення, між "старшими" і "молодшими"
цехами, між метрополією (міськими кварталами) і передмістям.
Проте не слід перебільшувати роль середньовічних виборів
при формуванні органів міського самоврядування. По-перше,
виборчий корпус охоплював далеко не всіх громадян, оскільки
його склад обмежувався різними цензами: обов'язковим воло-
дінням нерухомістю, як у більшості французьких комун, незна-
39
 тністю (відсутністю дворянського титулу) в пополанських ко-
мунах Італії, участю в міському ополченні тощо. По-друге, фео-
далізація міст виокремлювала навіть у такому виборчому корпу-
сі ще більш привілейовані групи, які мали значно вигідніші
умови для представництва. Усе це приводило до зосередження
функцій управління в руках досить вузького кола міської еліти.
Процедуру подібних "виборів" у багатьох середньовічних кому-
нах можна вважати такою лише без порівняння її з виборчими
процедурами у сучасному розумінні.
У багатьох хроніках є відомості про те, як народні сходи X-
XI ст. просто вигуками схвалення затверджували запропоновані
елітою кандидатури. З посиленням же соціальної нерівності
олігархічні тенденції дедалі більше підміняють демократичні
традиції ранніх комун. Наприклад, дедалі частіше правителі
міста, які йдуть із посади, починають називати своїх наступни-
ків, дедалі частіше ці наступники рекрутуються з одних і тих
самих родин або кланів. Разом із тим, у найбільш життєздатних
комунах уводять елементи делегованого представництва від
кварталів, професій і станів. Нерідкісними стають випадки при-
значення за жеребом - відгомін традиції стародавніх греків, що
вбачали в ньому провидіння богів.
Об'єктом управління комуни стали такі сфери суспільного
життя:
• управління власністю - шляхи, вулиці, площі, мости, ліка-
рні, торговельна площа, символ автономії міста - міська
дозорна башта;
• здавання в оренду комунальної власності;
• до виключної компетенції органів комуни відносилося
право встановлювати порядок роботи та тарифи за вико-
ристання млинів й інших необхідних громадянам споруд -
зазвичай їх здавали у концесію на визначений термін за
умови виконання усіх приписів комунальних служб.
Комуна була не тільки цивільною а ще й військовою організа-
цією, тому, наприклад, в одному з офіційних документів францу-
зького міста Ам'єна зазначалося: "Кожен житель повинен з'явля-
тися озброєним за наказом, чи вдень, чи вночі, для охорони місь-
40
ких воріт і стін на відведене йому за приписом місце, у протиле-
жному випадку його оголошували ворогом короля і комуни".
Юрисдикція комуни зазвичай поширювалася не тільки на жи-
телів міста, але й на всіх, хто опинявся на її території, що було
особливо важливо при розгляді цивільних і кримінальних справ.
Внутрішнє міське управління у країнах Західної Європи, по-
в'язаних із державними традиціями Римської імперії, на початку
середніх віків, традиційно відтворювало основні інститути анти-
чного Риму. У містах існували дорадчі ради (з місцевої аристок-
ратії, привілейованих громадян, міського патриціату) і консули,
що були наділені виконавчою владою й обиралися іноді довічно.
Отже, комунальне самоврядування як самостійний правовий
інститут і система органів влади постало внаслідок так званих
комунальних революцій у Західній Європі ХІ-ХШ ст. Воно пе-
редбачало звільнення міста від влади феодала та створення мі-
ських органів самоврядування - виборної ради і магістрату, які
були незалежними від центральної, "коронної" влади.
2.3. СЕРЕДНЬОВІЧНЕ ЗАХІДНОЄВРОПЕЙСЬКЕ
МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО
Формування середньовічного муніципального права значною
мірою зобов'язане німецьким містам, для яких була характерною
організованість й упорядкованість ідей та норм створюваного
міського права (магдебурзьке право, любекське право). Німецькі
міста набували самоврядування на підставі надання привілею
від імператора, герцога або архієпископа. Як зазначають
Є. О. Харитонов та О. І. Харитонова, "як це не дивно, але най-
ближчі римські спадкоємці - міста Італії - не зробили значного
внеску у формування муніципального права" .
В епоху комунальних революцій починається і систематиза-
ція норм права у сфері місцевого самоврядування. Так, своєрід-
10
Харитонова О. /Порівняльне право Європи: Основи порівняльного
правознавства. Європейські традиції / О. І. Харитонова, Є. О. Хари-
тонов. - X. : "Одіссей". - 2002. - С. 359.
41
 ним засобом правового закріплення комунального самовряду-
вання стали перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя,
Феррара, Піза, Кремона), Франції (Сент-Омер, Бове, Камбаре,
Арбуа), Англії (Лондон). Вони закріплювали права на створення
виборних органів міського самоврядування, привілеї міської гро-
мади, свободу і майнові права її членів, системи управління міс-
том, повноважень, структури та порядку формування органів
самоврядування. Однак визначена хартіями структура органів
самоврядування залежала від згоди короля чи сеньйора, співвід-
ношення сил у міському населенні тощо. З огляду на це сеньйори,
частіше єпископи та королі, надавали містам окремі вольності та
привілеї, які закріплювались з початку XI ст. в особливих хартіях.
Міське право - це сукупність правових звичаїв і вимог місь-
ких статутів, жалуваних грамот, а також статутів цехів і
гільдій; це право міської общини (комуни у Франції, таунів і сіті
в Англії, штадтів у Німеччині) обирати власні владні установи,
видавати закони, здійснювати суд над жителями, підтримува-
ти порядок з допомогою власної поліції й ополчення. Зміст місь-
кого права становили норми, що регулювали відносини між
жителями міста, упорядковували організацію міського життя,
що здійснювалося за принципом самоуправління, визначали
права, свободи й обов'язки городян.
Джерельну основу міського права становили хартії комун,
отримані від короля чи нижчого сеньйора, місцеві звичаї та во-
льності, міські статути, рецепійоване римське право, а також
норми торговельного, морського, вексельного, гільдійського
(цехового) права. Згодом норми міського права розробляли му-
ніципальні, у тому числі й судові, органи влади з окремих випа-
дків; з плином часу вони накопичувались і систематизувались у
зводи міських законів.
У хартіях і заснованих на них внутрішніх регламентах міст
знайшли детальну регламентацію питання організації міських
магістратів і судів, права й обов'язки їхніх членів, правовий
статус городян, їхні права та свободи, які не були захищені
звичаєвим феодальним правом, передбачалося підтримання
миру й порядку, регулювалася торгово-ремісницька діяльність.
Хартії встановлювали основні "вольності" громадян, які, за-
42
звичай передбачали значні права самоуправління; регламенту-
вали торговельно-лихварську діяльність та організацію реміс-
ницького виробництва.
Із середини XII ст. з'являються зразкові міські конституції, за
якими любекська, магдебурзька, гамбурзька, дортмундська,
мюнхенська, фрейбурзька, франкфуртська.
У багатьох випадках міські статути розпочиналися проголо-
шенням цілей служіння на благо міської спільноти: "в ім'я про-
цвітання та добробуту нашого міста", "заради спільного блага",
"для добробуту, користі та честі всієї комуни", і тільки ранні ста-
тути (наприклад міста Арля чи Авіньйона на початку XII ст.) зга-
дують про необхідність прославлення Бога, спасіння душі тощо.
Статути встановлювали форму управління міста, статус по-
садових осіб (консул, подеста, дож, ректор), терміни та порядок
обрання їх, обов'язковість прийняття присяги консулатом, пра-
вила комунальної служби, статус міського скарбника, контроль
за комунальним бюджетом, здійснення судочинства тощо. Ста-
тути регламентували розміри жалувань для вищих груп службо-
вців, норми дозволених для них дарунків і частувань, додатко-
вих гонорарів і нагород.
Американський юрист Гарольд Берман у книзі "Західна тра-
диція права: епоха формування"11 наводить зміст Хартії м. Бове
(Пікардія, Франція), де присяжну міську комуну було створено в
останні роки XI ст., що забезпечувала широкі права самовряду-
вання та привілеї громадян. Серед сімнадцяти статей Хартії
м. Бове були такі:
• усі люди у стінах міста і в передмісті мають скласти присягу
комуні;
• кожен має допомагати іншому, як вважає за правильне;
• коли будь-яка людина, що присягнула комуні, зазнає по-
рушення своїх прав і скаржиться перам комуни, нехай во-
ни вживуть заходів проти особи або власності кривдника,
хіба що він відшкодує збитки згідно з їхнім рішенням; а
11
Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования
/ Г. Дж. Берман. - М.: Изд-во МГУ: Изд. группа ИНФРА-М - НОРМА,
1998.-С. 344.
43
 якщо кривдник утік, пери комуни нехай спільно отрима-
ють відшкодування за рахунок власності чи особи його,
або тих, до кого він утік;
• так само, якщо купець приїде до Бове на ринок і хто-
небудь у стінах міста порушить його права, і до перів на-
дійде скарга, то вони мають задовольнити купця;
• будь-яку людину, що порушила права члена громади, не
буде допущено в місто доти, доки вона не відшкодує по-
рушення згідно з рішенням перів; це правило може, за по-
радою перів, не застосовуватися до осіб, приведених до
міста єпископом Бове;
• жоден член комуни не повинен надавати кредиту її воро-
гам і спілкуватися з ними, окрім як із дозволу перів;
• пери комуни нехай присягнуть, що вони судитимуть спра-
ведливо, а всі інші нехай присягнуть, що визнаватимуть і
виконуватимуть рішення перів.
У Хартії були норми, що регулювали роботу млинів, норми
про стягування боргів (людину не можна було взяти заручником
за борг), громадського захисту їжі, рівних мір тканин, обмежень
різних феодальних трудових повинностей, що їх городяни все
ще мали нести на користь єпископа.
Міське муніципальне право регулювало статус комуни, тому
серед його рис виокремлюють комунітарний характер, тобто
договірний і становий виміри. Іншою рисою називають світський
характер, оскільки, на відміну від міст античних Греції та Риму,
міста Заходу не несли відповідальності за відправляння релігій-
ного культу. Місто вважало себе світським політичним утворен-
ням і не претендувало на юрисдикцію богослужіння та віри.
Г. Дж. Берман поряд із цими важливими рисами міського
права виокремлює ще й конституційний характер12, який вияв-
лявся у п'яти важливих аспектах. По-перше, міське право в дуже
багатьох випадках базувалося на писаних хартіях, що встанов-
лювали й організацію управління, і цивільні права та свободи.
12
Берман Г. Дж. Западная традиция права: зпоха формирования
/ Г. Дж. Берман. - М: Изд-во МГУ: Изд. группа ИНФРА-М - НОРМА,
1998. - С . 370.
44
Вони фактично були першими писаними конституціями. По-
друге, система організації управління, установлена хартією,
була в багатьох рисах подібна сучасним системам: міська влада
була обмеженою у своїх повноваженнях, проводили періодичні
вибори посадових осіб, терміни перебування суддів на посадах у
багатьох випадках визначалися доброю поведінкою чи бажан-
ням громадян, закони публікували, видавали їх зібрання. По-
третє, громадянські права, що надавалися міським правом, за-
звичай передбачали раціональну судову процедуру з винесен-
ням рішення рівними за станом, а не доведенням через судове
випробування чи поєдинок. По-четверте, громадянські свободи
зазвичай передбачали звільнення від феодальних повинностей і
податків та строгі обмеження королівських прерогатив. Консти-
туційне право громадянських прав і свобод передбачало права
та свободи, що належали до участі в міському управлінні. Ви-
знавалося, що жителі міста мають право: брати участь у законо-
творчій діяльності, звільненні від феодальних податків і пови-
нностей, на використання пасовищ, лісів, річок та інших приро-
дних об'єктів, продавати свою землю, передавати за заповітом,
продавати, здавати в оренду нерухомість тощо. По-п'яте, упро-
довж XII—XIII ст. спостерігається тенденція заміни народних
зборів радою. Деякі італійські міста мали дві ради — велику та
малу. Спочатку міські ради обиралися на термін у кілька років.
Незабаром вибори замінили кооптацією. Аристократична фор-
ма правління витіснила демократичну.
У середньовічному міському праві з'явилися такі принципи
правління, як установлення термінів перебування на політичній
посаді, певні обмеження щодо переобрання тощо. Терміни, як
правило, були короткими — від трьох місяців до двох-трьох ро-
ків. В Італії, наприклад, подеста міг обіймати посаду один рік.
Певні обмеження формально накладали на можливості переоб-
рання одних і тих самих осіб, сумісництво посад й одночасне
правління близькими родичами.
Значну частину норм міського права становили норми, що
впорядковували організацію міського життя чи регулювали
управління містом. У багатьох містах принципом своєї організа-
45
 ції було проголошено принцип самоуправління, яке здійснюва-
лося виборними посадовими особами.
Найбільший інтерес у цьому сенсі представляє право
м. Магдебург — магдебурзьке право (Jus Theutonicum
Mаgdeburgense, Sachsischas Weichbild або Magdeburger
Weibildrecht), що стало "материнським" для більшості міст Півні-
чної, Центральної, а пізніше й Східної, Європи - понад 80 міст.
Щоправда, більш раннім за часом було право м. Кельн, що сфор-
мувалось у VI ст., а комуна міста отримала міські права з 1106 р.
Магдебурзьке право більшості досліджень визначається як
середньовічне міське право, за яким міста частково звільняли від
центральної адміністрації (королівської) або влади феодала
(приватної) та створювали самоврядні органи. Водночас нерідко
зазначається, що врядування середньовічних міст на підставі
магдебурзького права було першою історичною формою місце-
вого самоврядування.
Магдебурзьке право було започатковане привілеями 1188р.,
отриманими німецьким м. Магдебургом від архієпископа Віхма-
на, з іменем якого прийнято пов'язувати зародження магдебурзь-
кого права. Це був документ із дев'яти статей, що мали характер
узагальнення урегулювання важливих питань у судовій практиці.
Найважливішою з них була ст. 8, що надавала суду засідателів
загальну юрисдикцію у всіх справах як щодо громадян так і чу-
жинців. Згодом норми, зафіксовані у дев'яти статтях, були допов-
нені, зазнали змін, адаптуючись до потреб практики та стаючи
дедалі більш універсальними. Головним формальним джерелом
магдебурзького права були "вислови" (spruche) магдебурзьких
засідателів (schoeffen) - рішення у справах, поданих на розгляд.
Зростання кількості норм міського магдебурзького права та
їх систематизація привели до появи збірки "Систематизоване
право засідателів Бреслау - Магдебурга" (XIV ст.) у п'яти кни-
гах, що містили 465 статей. Перша книга регулювала питання
виборів міських радників, їхні права й обов'язки. Друга книга
була присвячена судовій організації та процедурі, юрисдикції
різних судів (особливо у карних і спадкових справах), накладан-
ню арешту на майно, актам розпорядження майном, третейсь-
кому суду, представництву в суді тощо. Третя книга була при-
46
свячена різним видам судових скарг: у справах про тілесні
ушкодження й убивства, до яких одночасно висували й цивільні
позови про відшкодування збитку, про борги, охоплюючи від-
повідальність спадкоємців за борги покійного тощо. Визначали-
ся докази, необхідні для обґрунтування різних позовів. Регулю-
вали також грошові зобов'язання, у тому числі заставу, іпотеку
та клятвене запевняння, засоби відшкодування збитку тощо.
Четверта книга містила норми сімейного права, включаючи зна-
чну кількість статей про права членів родини на успадковане
майно. П'ята книга містила неоднорідні норми права і рішення,
що не підпадали під рубрики перших чотирьох книг.
Суть магдебурзького права, яке постійно розвивалося і вдос-
коналювалося, полягала в тому, що міське населення звільняли
від юрисдикції урядової адміністрації (феодалів, воєвод, наміс-
ників й ін.) і місту надавали можливість самоврядування на кор-
поративній основі. До складу громади входили міщани, тобто
жителі міста, але лише ті, які мешкали поза межами земельної
території, що належала єпископу чи княжому замкові. Проте
ієрархія станових, групових й індивідуальних соціально-
правових статусів визначає все правове життя суспільства, "міру
честі" кожної соціальної групи й окремої особи.
Магдебурзьке право поширилось на Польщу і було відоме
під різними назвами, що стали зразками для інших магдебургій
(наприклад, Хелм - хелмське право тощо). Звідси німецьке пра-
во поширилося на Литву та Русь. У Галичині таке право вперше
з'являється ще при руських князях, а за час польського пануван-
ня набуло характеру приватного привілею, даного німецьким
мешканцям міста. Після унії Литви з Польщею 1385 р. німецьке
право інтенсивно поширювалось у литовсько-руських містах,
польський уряд надавав містам певні привілеї.
У грамотах польських королів, якими дарувалося магдебур-
зьке право окремим містам, зазначалося, що король ліквідує "всі
інші права польські, литовські та російські і всі інші звичаї, що
не узгоджуються із правом німецьким магдебурзьким". Місто
звільнялося від влади воєвод, панів, старостів, підсудків, наміс-
ників й інших урядників. Міщани набули права на вільну торгі-
влю, значну площу землі навколо міста, право на "вхід" у хазяй-
47
ські лісові масиви і води (для випасу тварин, користування де-
ревом для будівництва й опалення, полювання і рибної ловлі).
Міста з магдебурзьким правом, розташовані на торгових шля-
хах, будували для іноземних купців "гостинні двори". Обов'язки
ж вільних міст були невеликими, що фактично зводилися до
сплати мита у державну скарбницю (магістрат розподіляв його
на всіх міщан), у тому числі й незвичні податки на військові
потреби. Іншими словами, міщани таких міст були привілейова-
ним соціальним прошарком населення.
Незважаючи на отримання лише елементів магдебурзького
права багатьма містами та містечками, з наданням міщанам
юридичних гарантій приватної власності було створено спри-
ятливі умови для господарського розвитку міст. В адміністра-
тивно-правовому сенсі самоврядування завдяки цьому праву
відокремило місто від волості, передбачалися власні самовря-
дні органи - магістрати у складі ради на чолі з бурмістром,
лави на чолі з війтом.
Війта як найвищу посадову особу міста зазвичай призначав
король і з усіх міст України, що мали магдебурзьке право, лише
жителі Києва самостійно його обирали. Він виконував поліцей-
сько-дисциплінарні функції, а бурмистр забезпечував контроль
за діяльністю комунальних служб, витратами міської скарбниці,
охороною громадського порядку тощо. Статути міст передбача-
ли суворі покарання за порушення норм магдебурзького права,
які стосувались зазіхань на життя, честь і гідність членів магіст-
рату, війта і бурмистра.
Хоча форма муніципального управління запроваджувалась у
Польщі, Литві і Русі на зразок тієї, що склалась у Сілезії, можна
виокремити її особливості:
• спочатку влада війта не стосувалася міської общини;
• влада війта здійснювалася у міській общині, управлялася
закритою радою;
• влада ради обмежується представницькими общинними
установами.
Такий історичний шлях міста проходили в різний час: одні з
XIV ст., інші у XVII ст.
45
Крім міст, магдебурзьке право набували і села. Сільське міс-
цеве самоврядування теж ґрунтувалося на німецькому праві, але
у спрощеній формі. Представником сільської громади був війт
як посередник між селом і польським чи німецьким паном. Зго-
дом керівником села (за відсутності ради одноособово) стає со-
лтис з адміністративними, поліцейськими, судовими функціями.
Магдебурзьке право надавали шляхом купівлі-продажу або да-
рування, коли село передавали третій особі як винагороду за
військову чи урядову службу. Спадковий характер солтиства
підтверджувався в усіх привілеях.
Отже, міста з магдебурзьким правом отримували самовряду-
вання, податковий і судовий імунітет, право власності на землю,
пільги щодо ремесел і торгівлі та звільнялися від феодальних
повинностей (крім гужової). Магдебурзьке право встановлювало
порядок обрання міської влади, її функції, основні норми циві-
льного та кримінального права, правила судочинства та оподат-
кування, визначало діяльність купецьких об'єднань, ремісничих
цехів, порядок торгівлі тощо. Вищою апеляційною інстанцією
для міст із магдебурзьким правом тривалий час був суд Магде-
бурга. Сфера дії магдебурзького права іноді виходила далеко за
межі феодальних міст. Так, у Пруссії, а згодом на землях Украї-
ни джерела магдебурзького права мали загальнообов'язковий
характер, у тому числі для сільської місцевості. Магдебурзьке
право втратило своє значення в XIX ст.
Як зазначає Н. В. Камінська, "історія інститутів й органів
суспільної самоорганізації феодальної епохи (магдебурзьке
право) знаходить подальший розвиток в інших формах само-
врядування, є передісторією становлення сучасного місцевого
самоврядування"13.
13
Камінська Н. B. Місцеве самоврядування: теоретико-історичний і
порівняльно-правовий аналіз: навч. посіб. / Н. В. Камінська. — К.: КНТ,
2010.-С. 64.
49
2.4. РОЗВИТОК ІНСТИТУТУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
У НОВИЙ ТА НОВІТНІЙ ЧАС:
ТРАДИЦІЙНІ ПІДХОДИ ТА ПОШУК НОВИХ МОДЕЛЕЙ
У ході розбудови суверенних держав у XVI-XVI1I ст. відбу-
валося підпорядкування міст та інших менших форм місцевих
урядувань центральній державній владі. З огляду на це місцева
влада почала набувати форми адміністративних підрозділів цен-
трального уряду. Проте попередній автономний розвиток міст
заклав підґрунтя для існування прав місцевих громад і розвитку
їх самоврядування, а процес утвердження домінування центра-
льного уряду, загалом, окреслив роль органів місцевого само-
врядування як органів із надання місцевих послуг і вирішення
місцевих проблем. Таким чином, історично, під місцевим само-
врядуванням розумілося місцеве управління, що самостійно
здійснювалося населенням певної територіальної одиниці.
Розвиток муніципального права та його інститутів нероз-
ривно пов'язаний із виникненням й еволюцією місцевого са-
моуправління як децентралізованої форми управління, розро-
бкою теоретичних концепцій місцевого самоуправління, фор-
муванням законодавства, що регулює муніципальну діяль-
ність. Поштовхом для такого розвитку став конституціона-
лізм як політико-правова система цивілізованої державності,
породжений Американською та Великою французькою рево-
люціями, що привело до появи нових форм організації як
центральної так і місцевої влади.
У цей історичний період широкого поширення набули погля-
ди на самоуправління Т. Джефферсона, який вважав невеликі
общини ідеальною формою становлення та функціонування
демократичної державності. Такий концептуальний підхід поро-
див концепцію "листового пирога" державної влади, згідно з
якою муніципалітети визнавалися четвертою владою, що конт-
ролювалась законом і судом, але не підпорядковувалась уряду і
14
його органам у центрі й на місцях .
14
Барабашев Г. В. Местное самоуправление / Г. В. Барабашев. — М.:
Изд-во МГУ, 1996.-С. 104.
50
Одним із перших, хто звернув увагу на проблеми місцевого
самоуправління, був французький державний діяч Алексіс де
Tоквіль, який на початку XIX ст. відвідав Англію та США, ви-
вчив їхній політичний устрій та інші сторони життя народів, у
яких, як він зауважував, суспільна свобода досягла найвищого
розвитку, і написав працю "Про демократію в Америці". Токвіль
дійшов висновку, що "самоуправління є основою громадянсько-
сті і благополуччя Великої Британії та США". Він зазначав:
"громадські інститути відіграють для встановлення незалежнос-
ті ту саму роль, що й початкові школи для науки; вони відкри-
вають народові шлях до свободи й навчають його послуговува-
тися тією свободою, втішатися її мирним характером. Без гро-
мадських інститутів нація може сформувати вільний простір,
проте справжнього духу свободи вона так і не набуде"15.
А. де Токвіль пов'язував природу місцевого самоврядування з
демократією, досліджував вплив демократичного правління,
демократичних соціальних цінностей на становлення системи
місцевого самоврядування, зростання ролі та значення місцевих
(локальних) співтовариств. Ці думки розвиваються у працях
сучасних учених, демократія стає не лише предметом філософ-
ського чи історичного аналізу, а й емпірико-соціологічного ви-
вчення, що узгоджується із життям суспільства, створює систе-
му "локальних демократій" як основи державності.
Демократія як впливова політична ідея постала наприкінці
XIX - початку XX ст. політичною реальністю, а згодом реаль-
ністю геополітичною, перетворилась у переважаючий у світі
тип політичного ладу. Зараз це теоретично універсальна, хоч й
обмежена культурними кордонами, форма політичного ладу, у
якій влада юридично і фактично належить народу, закріплю-
ються та гарантуються рівноправність, особисті права та сво-
боди громадян.
Концептуальні засади теорії та практики місцевого самовря-
дування були закладені вченими і політиками в період буржуаз-
но-демократичних революцій. Самоврядування пов'язували із
15
Токвіль А. Про демократію в Америці :у2 т. / А. Токвіль; пер. з
франц. - К.: Вид. дім "Всесвіт", 1999. - С. 64.
51
прогресивними ідеями виборчого права та представницької ста- хартії місцевого самоврядування в 1985 р. та Всесвітньої Декла-
нової влади в управлінні громадськими справами. Ці ідеї, як рації місцевого самоврядування 1985 р.
відомо, були своєрідною противагою принципам тогочасного У цих міжнародних і внутрішніх державних актах муніципа-
середньовічного абсолютизму. льне право, зокрема, закріплює:
Конституційний рух, поштовх якому в європейських країнах • основи місцевої демократії, права і свободи громадян у
дала Велика французька революція (1789), привів не тільки до сфері місцевого самоврядування;
появи нових форм організації влади у сфері вищого державного • засади організації та діяльності органів і посадових осіб
управління, але й із неминучістю поставив завдання перетво- місцевого самоврядування;
рення місцевого управління за новим зразком, вільного від си- • порядок формування і статус органів та посадових осіб мі-
льної бюрократичної опіки центру. сцевого самоврядування;
З початком XIX ст. економічні та соціальні зміни в суспільс- • матеріальну та фінансову основу автономії місцевого са-
тві у напрямі розвитку буржуазних відносин виявились у полі-
моврядування;
тичній та державно-правовій сфері. З новим державним і право-
• правові механізми взаємовідносин громадян, територіаль-
вим порядком змінюється і принципова нова роль та значення
них колективів, органів і посадових осіб місцевого само-
суспільного самоврядування.
врядування, а також держави та міждержавних утворень та
Місцеве самоврядування в новий та новітній часи набуває
багато ін.
нових рис. По-перше, воно стає законодавчо закріпленим. Із
У цей час позначилася тенденція скорочення власне комуна-
цього часу приймають нормативні акти (конституції, закони,
льних справ і розширення обов'язкових, а також делегування
підзаконні акти тощо), які врегульовують питання організації
повноважень державних органів у компетенцію місцевої влади
місцевих органів, їх структуру, порядок формування, повнова-
(організація освіти, призов на військову службу, територіальне
ження, взаємодію із державними органами влади тощо. По-
планування, управління землекористуванням, водопостачання,
друге, місцеве самоврядування дедалі більше набуває демокра-
утримання доріг, ведення статистики тощо). Це означає немож-
тичного характеру, автономності, самоврядності, оскільки ста-
ливість повного усунення держави від регулювання діяльності
новий характер відносин поступається місцем рівності грома-
місцевого самоврядування: муніципалітети діють як самоуправ-
дян, вільному волевиявленню тощо. По-третє, посилюється зна-
лінські одиниці й одночасно представляють інтереси місцевого
чимість інституту самоврядування, який стає частиною демокра-
населення та держави.
тичного процесу, пов'язаного із розширенням можливостей для
У другій половині XX ст. у багатьох державах були проведе-
політичної участі громадян і децентралізацією та деконцентраці-
ні реформи місцевого самоврядування, що відповідали новим
єю влади. У новій системі суспільних відносин інститути місце-
політичним інтересам, утворенню міжнародних об'єднань, при-
вого самоврядування починають відігравати роль механізму узго-
йняттю Європейської хартії місцевого самоврядування й іншим
дження інтересів місцевих громад і державних інституцій.
міжнародним актам. Значного реформування зазнали системи
Місцеве самоврядування в цей час набуває локального харак-
місцевої влади у Великій Британії, Іспанії, Італії, Португалії та
теру, втілюючись у віддалених від центру місцевих структурах
інших державах. Пріоритетними завданнями при здійсненні
влади (селянські общини, артілі, комунальні установи міст, ор-
реформ є підвищення якості послуг, що надаються органами
гани земського самоврядування, автономія університетів тощо).
місцевої влади, оптимізація територіальної, правової і матеріа-
У новітній час місцеве самоврядування отримує міжнародне
льно-фінансової основ організації та функціонування органів
правове закріплення, насамперед з ухваленням Європейської
місцевого (регіонального самоврядування). При цьому відзнача-

52 53
ється тенденція до створення необхідних для задоволення по-
треб місцевого населення органів, спеціальних посадових осіб,
зокрема створення муніципальної поліції, регіональних і місце-
вих омбудсменів, органів самоорганізації населення тощо.
2.5. РОЗВИТОК МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
НА ЗЕМЛЯХ УКРАЇНИ
Місцеве самоврядування кожної країни відображає традиції
народу, рівень розвитку суспільства й умови його існування. Це
стосується і самоврядування України, яке існує з найдавніших
часів і має давні демократичні традиції. Так, у період стародав-
ніх часів, зокрема за Київської Русі, спостерігається розвиток
громадського самоврядування.
Найдавнішим представницьким органом місцевого самовря-
дування на українських землях можна вважати віче (від ст.-сл.
"вет-совет"), який в історіографії називають органом народо-
владдя. На віче скликали доросле, вільне населення головного
міста землі чи князівства для вирішення найважливіших питань,
зокрема укладання угод, організацію війська, обрання глави
народного ополчення, пред'явлення вимог до князівських урядо-
вців чи самого князя тощо. Первісне народовладдя у Давньору-
ській державі втілювалося, за словами М. І. Костомарова (1817-
1885), у "найдорогоцінніших і найважливіших явищах народної
самобутності" русів — вічах, що становили собою народні зі-
брання та діяли майже на всіх східнослов'янських землях. Згад-
ки про віче містяться в літописах, датованих 997 р. (Бєлгород),
1016 р. (Новгород), 1068 р. (Київ) та ін.
Віча скликали, судячи з літописів, за надзвичайних обставин
- внутрішньої загрози, на землях України, зазвичай, нерегуляр-
но, тоді як у Новгородській та Псковській землях, де утворилися
своєрідні купецькі республіки, навпаки, віче було постійно дію-
чим органом, яке й обирало князя та виганяло його з посади. А в
Рязані, Суздалі та Ростові віча майже не скликали.
Збиралися віча на княжому дворі, торговищі чи церковному
майдані. У Києві скликання віча часто відбувалося через глаша-
54
таїв (бирючів), а в Новгороді тривалий час дзвонили у спеціаль-
ний вічовий дзвін. Головував на зборах зазвичай князь, він же і
скликав частіше вічові збори, однак в окремих випадках голову-
вав на вічі єпископ, іноді тисяцький. Атрибутами віча були віче-
вий дзвін і спеціальна трибуна, що підносилася над площею.
Існував певний порядок ведення віче. У вічі брали участь пред-
ставники всіх класів, однак існували обмеження для жінок, а
також перепоною були фізична можливість участі та правоздат-
ність. Судячи з літописів, вимагалося, щоб учасник віча був
вільною людиною і не перебував під батьківською опікою або
не був у приватній залежності (закупи, холопи, раби).
Зазвичай на вічі обговорювали питання війни і миру, кандида-
тури князів, посадських, а на Новгородському вічі також тисяць-
ких, архієпископів, архімандритів. У Новгородській і Псковській
феодальних республіках вічу належала вища законодавча та судова
влада. У розпорядженні новгородського віча були також фінанси
та земельний фонд. У процесі формування централізованих держав
віча поступово скасовували.
Рецепція магдебурзького права дійшла до українських міст у
формі партикулярного права, що надавалося шляхом привілейних
грамот. Перше українське місто, яке набуло магдебурзького пра-
ва, - Новий Санч на Лемківщині (1299). У 1339 р. останній гали-
цький князь Юрій-Болеслав подарував місту Сянок привілей на
магдебурзьке право; з переходом під польське правління майже
всі галицько-руські міста отримують від королів привілей на маг-
дебурзьке право: Львів (1356), Кам'янець-Подільський (1374),
Стрий і Володимир-Волинський (1431), Луцьк (1432), Снятин
(1442), Мукачеве (1445), Рівне (1493), Київ (1494), Дубно (1507),
Острог (1528), Любомиль (1541), Тернопіль (1548), Корсунь (1584),
Переяслав (1585), Біла Церква (1588), Чигирин (1592), Канів (1600),
Богуслав (1620), Чернігів (1623), Вінниця (1640) тощо. Офіційне
скасування магдебурзького права на землях України відбулось у
1831 р. (у Києві в 1834) указом російського царя.
Представницьким органом влади на Січі можна вважати ко-
зацьку Раду (Коло), на якій право голосу мали тільки козаки;
гласно та відкрито проходили її зібрання та голосування, що
вважалось ознакою вольностей. Січові ради відтворювали ста-
55
роруські традиції народних віч, це був орган козацького само-
врядування у вигляді загальних зборів козаків. Будь-яке питання
внутрішнього життя та військових дій могло бути поставлено на
обговорення Кола. По суті, це була своєрідна форма народо-
владдя, оскільки вища влада на Січі належала зборам, а не упов-
новаженим чи обраним представникам.
Січові Ради збиралися в обов'язковому порядку військовими
осавулами, а потім курінними отаманами тричі на рік - 1 січня,
на Великдень (березень—травень) та 1 жовтня (на свято Покро-
ви), а позачергові надзвичайні Ради — у разі потреби. Поряд з
обранням отамана та старшини вирішенням питань війни і миру
на Колі "кидалися ляси", тобто проводилося жеребкування на
право користування земельними ділянками й угіддями. Однак у
демократизмі козаків можна віднайти деякі вади, властиві того-
часному суспільству. Голосування було примітивним, рішення
ухвалювали без належного обговорення, своє ставлення козаки
виражали криком, підкиданням шапок. Розбіжності іноді вирі-
шували бійкою, траплялися випадки крайньої нетерпимості (не-
зважаючи на те, що продаж горілки в день виборів забороняли).
У XV ст. на українських землях формується нова соціальна
група населення — козацтво, яке створило нову організацію —
козацьку громаду. Козацький рух привів до утворення на власній
території третьої за своєю національною суттю української дер-
жави - козацької, в епоху якої місцеве самоврядування зазнало
суттєвих змін. У містах із магдебурзьким правом самоврядуван-
ня було збережено і це надавало їм незалежність від козацької
адміністрації, вони не зазнавали культурних і конфесійних ути-
сків. Справами усіх міст Лівобережжя займалася управа (рада),
до складу якої також входила і ратуша, очолювана городовим
чи козацьким отаманом і водночас підпорядкована козацькій
адміністрації вищого рівня.
Поступово на українських землях розвивається місцеве та
регіональне самоврядування у формі військово-адміністра-
тивного самоврядування. Це зумовлювалось полково-сотенним
устроєм Української козацької держави, а також правовими й
іншими джерелами того часу. У Конституції П. Орлика 1710 р.
підтверджувалося станове самоврядування, зроблено намір
56
захистити його від свавілля урядовців, закласти основи сучас-
ного самоврядування.
Після підписання Українсько-московського договору 1654 р.
розпочинається поступова ліквідація українських форм місцевого
самоврядування, створюються станові органи місцевого самовря-
дування — міські думи за російським зразком. З огляду на це на-
ступний період до початку XX ст. характеризується становленням
в Україні загальноімперських форм місцевого самоврядування.
Запроваджуються з 1838 р. для державних і вільних селян сільські
товариства, що збігались із сільською громадою, мали корпора-
тивну власність, якою розпоряджались обрані сільський схід,
сільський голова та призначений сільський писар.
Після земської реформи 1864 р. регіональне самоврядування
на загальноімперських засадах передбачало губернські земські
збори, що формувалися за куріальною системою, обирали зем-
ську управу та губернатора. Подібним чином було організова-
не місцеве самоврядування і в повітах. За Міським положен-
ням 1870 р. реформа місцевого управління проводилася на
розсуд міністра внутрішніх справ з урахуванням місцевих осо-
бливостей, за принципом відокремлення розпорядчої влади від
виконавчої, які надавалися думі й управі. Виборці не мали пра-
ва давати гласним (групам, партіям) інструкцій, але багатона-
ціональний склад міст, ворогуючі групи виборців призвели до
міської контрреформи 1892 р. Колегіальне вирішення міських
справ нерідко було лише формальністю, а самоврядування пе-
ретворювалося у "фікцію".
Окремою сторінкою в історії розвитку місцевого (регіональ-
ного) самоврядування є спроби побудувати його систему на
початку XX ст. незалежними українськими урядами (Генераль-
ним секретаріатом, Гетьманатом, Директорією), і тому саме із
цього періоду слід робити відлік процесу його українізації. Так,
за ініціативою Центральної Ради проводили губернські та пові-
тові національні з'їзди, запроваджували Ради робітничо-
селянських і солдатських депутатів, комісари (згодом старости).
За часів Української Держави гетьман П. Скоропадський приді-
ляв велику увагу розбудові "сильної" місцевої адміністрації, але
активність місцевого населення виявлялась шляхом створення
57

організацій, які захищали права міських дум - "Спілки міст пів-
нічної України", "Ради представників великих міст України".
Директорія, як правонаступниця УНР у "тимчасовій Консти-
туції УНР" Законі "Про місцеві конгреси і ради трудового наро-
ду" визначила модель місцевого самоврядування на основі спів-
праці комісарів, місцевих трудових рад, обраних за пропорційною
системою від селян і робітників. Фактично після утворення Захі-
дної Української Народної Республіки у 1918 р. місцеве самовря-
дування зайняло гідне місце серед усіх органів управління. До
1939 р. у Східній Галичині воно існувало за австрійською систе-
мою, на Волині — за моделлю російської земської реформи
1864 p., у Буковині до 1940 р. панувала румунська система місце-
вого самоврядування, а в Закарпатті у 1920-1938 pp. у межах Че-
хословаччини проголошена крайова автономія, що мала б гаран-
тувати йому власну систему місцевого самоврядування.
За радянських часів місцеві ради, хоча і були виборними, але
мало представницькими органами влади, діяли на основі прин-
ципу демократичного централізму в системі органів державної
влади. До їх компетенції належали:
• запровадження в життя всіх постанов вищих органів влади;
• розвиток територій у господарському і культурному аспектах;
• керівництво всіма підпорядкованими їм органами держав-
ного управління;
• розв'язання інших питань місцевого значення.
Сучасна історія місцевого самоврядування в Україні розпо-
чинається з ухвалення Закону "Про місцеві Ради народних депу-
татів Української РСР та місцеве самоврядування" 1990 р. Це
перша спроба трансформації місцевих рад усіх територіальних
рівнів єдиної системи органів державної влади в органи місце-
вого самоврядування. Наступні кроки в умовах політико-
правових й економічних реформ зумовили відхід від дуалізму й
упровадження інститутів місцевого і регіонального самовряду-
вання, розвиток системи місцевого самоврядування за міжнаро-
дними стандартами.
В Україні інститут місцевого самоврядування визначається
нормами міжнародного права та внутрішньодержавним, націо-
нальним законодавством. Важливими та системоутворюючими
58
V
серед них є Європейська хартія місцевого самоврядування
1985 р. (ратифікована Україною у 1997) та Всесвітня декларація
місцевого самоврядування 1985 р. Важливе значення мають:
• Хартія українських міст 1997 р. Загальних зборів Асоціації
міст України;
• Європейська декларація прав міст 1992 р., ухвалена По-
стійною конференцією місцевих і регіональних влад Єв-
ропи (у межах Ради Європи);
• Європейська хартія міст 1992 р. Конгресу місцевих і регі-
ональних влад Європи 1994 р., прийнята Комітетом мініс-
трів Ради Європи й інші акти міжнародних організації та
їхніх структур.
Серед актів внутрішнього законодавства виокремимо відпо-
відні положення Конституції України та профільний закон "Про
місцеве самоврядування в Україні", ухвалений 21 травня 1997 р.
(поточна редакція від 4 квітня 2016)16, зокрема, ст. 7 розд. І Кон-
ституції визначає, що "в Україні визнається і гарантується міс-
цеве самоврядування", а розд. XI "Місцеве самоврядування"
встановлює структуру місцевих органів, їх територіальну осно-
ву, матеріальну та фінансову базу, компетенцію, взаємовідноси-
ни з державними органами тощо.
Правове регулювання муніципальних відносин також здійс-
нюється низкою галузевих законів: "Про вибори депутатів міс-
цевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про статус
депутатів місцевих рад" 2002 p., "Про органи самоорганізації
населення" 2001 p., "Про столицю України - місто-герой Київ"
1999 p., "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 p.,
"Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади
та місцевого самоврядування в Україні засобами масової інфо-
рмації". 5 березня 2015 р. набув чинності Закон України від
15 лютого 2015 р. № 157-VIII "Про добровільне об'єднання
територіальних громад".
16
Про місцеве самоврядування в Україні : від 21 травня 1997 р.
(поточна редакція від 4 квітня 2016) : Закон України [Електронний
ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/280/97.
59
 Діють у цій сфері й підзаконні акти, зокрема Положення про
загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, за-
тверджене Постановою Верховної Ради України 1993 р. Значне
місце у правовому регулюванні муніципальних відносин займа-
ють локальні нормативно-правові акти: статути територіальних
громад, регламенти місцевих рад, рішення посадових осіб тощо.
Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на таких ос-
новних принципах: народовладдя, законність, гласність, колегі-
альність, поєднання місцевих і державних інтересів, виборність,
державна підтримка, судовий захист; правова, організаційна та
матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень,
визначених законом тощо.
Економічну та фінансову основу місцевого самоврядування в
Україні складають:
• природні ресурси (земля, її надра, води, ліси, рослинний і
тваринний світ), якими розпоряджаються відповідно до
законодавства місцеві ради;
• комунальна власність, тобто місцеві господарства, які слу-
гують джерелом отримання доходів;
• фінансові ресурси, що складаються із бюджетних і поза-
бюджетних коштів, валютних фондів органів місцевого
самоврядування.
Згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування в
Україні" до основних елементів системи органів місцевого са-
моврядування в Україні належать:
• сільські, селищні, міські ради, які є представницькими ор-
ганами, складаються із депутатів та мають право предста-
вляти інтереси територіальної громади й ухвалювати від її
імені рішення;
• обласні та районні ради є органами місцевого самовряду-
вання, що представляють спільні інтереси територіальних
громад сіл, селищ, міст у межах їхніх повноважень;
• виконавчі органи (у разі їх створення радами) - це вико-
навчі комітети, відділи, управління та інші структури;
• сільський, селищний, міський голова - головна посадова
особа територіальної громади, якого обирає місцеве населен-
60
ня на основі загального, прямого, рівного виборчого права
шляхом таємного голосування терміном на чотири роки, і
який здійснює свої повноваження на постійній основі;
• органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні,
квартальні органи тощо).
Органи місцевого самоврядування є юридичними особами,
наділяються власною компетенцією та повноваженнями, а та-
кож делегованими повноваженнями. За діяльністю органів і
посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється держав-
ний контроль.
Детально організацію діяльності, повноваження, структуру
місцевих органів, порядок проведення засідань, порядок органі-
зації виборів депутатів, голів та їх проведення, символіку тощо
регулює Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні"
й інші норми муніципального права.
З ухваленням Закону України "Про ратифікацію Європейсь-
кої хартії місцевого самоврядування" 15 липня 1997 р. виникла
необхідність реформування місцевого самоврядування та побу-
дови такої системи, яка б відповідала європейським стандартам.
Було анонсовано удосконалення правової основи місцевих орга-
нів влади, удосконалення та приведення у відповідність до Кон-
ституції України правового регулювання проблем територіаль-
ного управління, постала вимога розвитку місцевого самовряду-
вання, стратегічного планування й особливо бюджетної політи-
ки держави. Нині актуальне завдання полягає в тому, щоб ради-
кально змінити чинну модель територіальної організації влади в
Україні, яку слід привести у відповідність до європейських за-
сад і стандартів шляхом перерозподілу владних повноважень на
користь місцевого самоврядування.
За існуючої системи державотворення публічне управління в
Україні занадто сконцентроване в центрі, територіальний рівень
не забезпечений ресурсами і, відповідно, функціонування вико-
навчої влади на місцях не є досить динамічним, спостерігаються
суперечності в системі органів місцевої влади.
За таких обставин в Україні 1 квітня 2014 р. прийнято Конце-
пцію реформування місцевого самоврядування та територіаль-
61
ної організації влади в Україні, що передбачає зміну системи
територіальної організації влади, перерозподіл повноважень,
фінансових ресурсів. Реалізація зазначеної Концепції заплано-
вана на період 2014-2017 pp. кількома етапами. Першими кро-
ками в цьому напрямі мають бути розроблені нові або внесені
зміни до чинних законодавчих актів, які повинні закласти нові
основи функціонування місцевого самоврядування в Україні.
Концепцією також передбачено підготовку пропозицій щодо
внесення змін до положень Конституції України стосовно міс-
цевого самоврядування та територіальної організації влади, а
також до Бюджетного та Податкового кодексів України у части-
ні децентралізації фінансів і зміцнення матеріальної та фінансо-
вої основи місцевого самоврядування.
Реформування місцевого самоврядування як складової полі-
тичної реформи в Україні тісно пов'язано з адміністративною та
адміністративно-територіальною реформами. Ключовим питан-
ням, яке необхідно розв'язати у ході реформування, є забезпе-
чення передачі максимально можливого обсягу владних повно-
важень органам місцевого самоврядування та чіткого розмежу-
вання їх повноважень із повноваженнями виконавчої влади.
Інакше кажучи, ідеться про децентралізацію.
Нині стоїть важливе завдання визначення та запровадження в
Україні власної моделі децентралізації в управлінні, що дозво-
лить досягти значно більшого рівня ефективності публічного
управління для забезпечення громадян необхідною кількістю та
якістю соціальних й адміністративних послуг.
Реформа місцевого самоврядування в Україні має на меті
також активізувати місцевий розвиток, поліпшити умови про-
живання жителів громад, підвищити якість публічних і кому-
нальних послуг.
Обговорення проблем реформування місцевого самовряду-
вання в Україні вченими, юристами, політиками на різних рів-
нях засвідчує необхідність трансформації публічної влади в
центрі, системи адміністративно-територіального устрою дер-
жави, місцевого самоврядування з визначенням його територіа-
льних основ, запровадженням принципів повсюдності та субси-
62
діарності. Основою таких змін має бути формування первинного
елемента системи місцевого самоврядування - економічно
спроможної громади.
Ученими неодноразово наголошувалося на необхідності де-
централізації управлінської вертикалі, наближення влади до
населення, розширення можливостей участі громадян в управ-
лінні державою, розмежування повноважень і відповідальності
органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Саме в контексті реформування місцевого самоврядування в
Україні існує необхідність вивчення світового досвіду організа-
ції місцевої влади, участі громадян у громадському житті, ком-
петенції органів місцевого самоврядування, створення надійної
матеріальної та фінансової основи тощо.
Контрольні питання та завдання
Які причини та фактори спонукали появу первіс-
них форм самоврядування?
Що ви вважаєте визначальним у самоврядуванні
античних спільнот?
Визначте основні засади "комунальної револю-
ції" у середньовіччі.
Охарактеризуйте середньовічне міське комуна-
льне право.
Які відносини регулювали міські статути та хар-
тії у середньовічній Європі?
З'ясуйте причини поширення магдебурзького
права в Європі.
Визначте основні засади розвитку муніципально-
го права в новий час.
Які суттєві зміни відбулись у правовому регулю-
ванні муніципальних відносин у новітній час?
Назвіть найпоширеніші органи самоврядування в
різні часи на землях України.
63
Рекомендована література
Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха
формирования / Г. Дж. Берман. - М. : Изд-во МГУ:
Изд. группа ИНФРА-М - НОРМА, 1998. - 624 с.
Институты самоуправления: историко-правовое
исследование / В. Г. Графский и др.; ред. Л. С. Ма-
мут.-М. : Наука, 1995.-301 с.
Камінська Н. В.Місцеве самоврядування: теоре-
тико-історичний і порівняльно-правовий аналіз : на-
вч. посіб. / Н. В. Камінська ; Київ, ун-т туризму,
економіки і права. - К. : КНТ, 2010. - 229 с
Місцеве самоврядування: історія та сьогодення :
наук.-попул. вид. / М. С. Конох та ін. — К. : Освіта
України, 2010.-252 с.
ТЕМА З
СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНА ПРИРОДА,
ПОНЯТТЯ ТА СИСТЕМА
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
3.1. КОНЦЕПЦІЇ ПОХОДЖЕННЯ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Перспективи розвитку, функціонування й ефективності сис-
теми влади на рівні місцевого самоврядування завжди виклика-
ли зацікавленість учених. Спроби з'ясувати сутність, принципи
місцевого самоврядування здійснювалися багатьма істориками,
політологами, правознавцями, соціологами та представниками
інших суспільних наук.
Концепції місцевого самоврядування відштовхуються від то-
го, що місцеві спільноти населення є одним з основних елемен-
тів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на
участь в управлінні громадськими справами — складова частина
демократичних принципів побудови сучасних держав. Крім то-
го, участь громадян в управлінні громадськими справами безпо-
середнім чином може бути реалізована саме на місцевому рівні.
При цьому цілком очевидним є те, що існування місцевих спі-
льнот, наділених реальними повноваженнями, дає можливість
забезпечити таке управління, яке було б найефективнішим і
максимально наближеним до потреб населення.
Упродовж тривалого часу в юридичній науці сформувалося
кілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого са-
моврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інститу-
ту, особливості його взаємовідносин із державою.
Теорія вільних громад. У XVII-XVIII ст. були сформульо-
вані дві реалістичні доктрини громадівського устрою: лібераль-
на доктрина вільних громад, яку відстоювали представники
65
англо-саксонської школи філософії, та консервативна доктрина
"народних громад ", як частин нації-держави, яку розробили про-
відники континентально-європейської школи політичної філо-
софії. Духовним джерелом формування ідей про громадівський
устрій була доктрина природного права, що зародилась ще в
часи Античності, але по справжньому "запрацювала" в епоху
Відродження17. Основні ідеї доктрини природного права щодо
невід'ємних прав людини та громадянина були покладені в ос-
нову самоврядних ідей, зокрема про первинність виникнення
громад і вторинність - держави; про автономію громад у питан-
нях місцевого значення, про безпосередню участь громадян у
розв'язанні питань державного та місцевого значення.
У XIX ст. теорія вільних громад була розвинена як реакція на
чиновницьке управління, її засади були запозичені з бельгійсь-
кого та французького права. Найповніше і найкраще зазначена
теорія трактувалась А. Аренсом (1871). Її відомими представни-
ками були Дж. С. Міль, Н.Гербер та ін. Прихильниками стали
А. де Токвіль, Г. Аренс, О. Гірке, Б. Констан, Б. Чичерін.
Особливий внесок у розвиток теорії вільних громад здійснив
один із лідерів американської революції XVIII ст. Т. Джеффер-
сон (1743-1826), який вважав, що маленькі республіки - штати -
найкраще пристосовані до самоврядування вільних громад.
Теорія вільних громад ґрунтується на такому постулаті: гро-
мада має право на самостійне і незалежне від центральної влади
функціонування за самою своєю природою, причому держава не
створює громаду, а лише визнає її. Місцеве самоврядування -
автономна щодо державної влади публічна влада територіальної
громади, а держава — гарант природних прав і свобод, зобов'яза-
на поважати свободу громад, їх самоврядування. Звідси випли-
вають такі висновки:
• громадські справі є відмінними від державних;
• громада є суб'єктом зі спеціальними правами, що унемож-
ливлює втручання держави у її справи;
17
Муніципальне право зарубіжних країн: у 2 ч. / О. В. Батанов ;
В. М. Кампо; за заг. ред. П. Ф. Мартиненка. - К.: Знання України, 2005.
Ч. 1.-С. 12.
66
• посадові особи самоврядування не є представниками дер-
жави (у деяких працях вживається поняття "агент держа-
ви") і представляють суспільство, а не державу.
У такому випадку у вигляді органів самоврядування створю-
ється "держава в державі", що й прирекло теорію на загибель:
нині немає жодної держави, де б було повністю відсутнє втру-
чання держави у справи територіальної громади.
Згідно із цією теорією організація місцевого самоврядування
базується на принципах:
• виборності органів місцевого самоврядування;
• розподілі питань, віднесених до відання місцевого само-
врядування, на самоврядні та такі, що передоручені дер-
жавою органам громади;
• питання самоврядного характеру мають іншу природу, ніж
державні справи;
• органи місцевого самоврядування є органами відповідної
територіальної громади і не входять до системи органів
державної влади;
• органи державної влади не мають права втручатися у ви-
рішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише
до адміністративного контролю за діяльністю органів міс-
цевого самоврядування.
Господарська теорія місцевого самоврядування. Виникла
після знецінення теорії вільних громад. Найповніше її висвітлив
німецький юрист Роберт фон Молль (1799-1875). Прихильни-
ками були В. Кірхенхейм, А. Васильчиков. Згідно із цією теорі-
єю місцеве самоврядування - це управління справами недержа-
вного значення, власне господарськими справами громади.
Держава не втручається у справи місцевого самоврядування,
обумовлює співіснування на місцевому рівні його органів з уря-
довими. При цьому дуже часто окремі автори намагалися ото-
тожнити самоврядну одиницю з промисловими компаніями,
спілками і корпораціями. Таким чином виправдовувалася повна
самостійність громади і руйнувався принцип нагляду держави
над місцевим самоврядуванням. Незважаючи на те, що ця теорія
набула більшого поширення, вона також зазнала краху, тому що
67
не відповідала тому місцевому самоврядуванню, яке реально і
конкретно здійснювалося насправді.
Обидві теорії отримали свій розвиток у громадівській теорії
місцевого самоврядування. Її прихильники - М. Драгоманов,
П. Корф, В. Лешков, О. Лабанд, Є. Мейер, П. Подлігайлов,
О. Ресслєр, Ю. Самарій, вбачали сутність самоврядування в на-
данні місцевій спільноті права самостійно реалізувати свої гро-
мадські інтереси, виходячи з визнання її свободи та права уря-
дових органів управляти тільки державними справами.
Низка концептуальних положень цієї теорії збігаються з по-
ложеннями теорії вільної громади, однак пріоритетною є госпо-
дарська природа діяльності органів місцевого самоврядування,
їх недержавний характер. Вона ототожнює цілі, завдання і функції
органів місцевого самоврядування з діяльністю і функціями
громади як самостійного самоврядного територіального колек-
тиву. Держава є федерацією громад, не створює громаду, а лише
визнає подальший розвиток недоторканних прав громади, її
власну компетенцію. Громада, її органи місцевого самовряду-
вання незалежні і самостійні у своїй діяльності на основі закону.
На відміну від теорії вільної громади згідно з основними поло-
женнями громадівської теорії на перший план висувається не
природний характер прав територіальної громади, а недержавна,
переважно господарська природа діяльності органів місцевого
самоврядування. Проте прихильниками цієї теорії недостатньо
уваги приділялося публічно-правовому характеру багатьох фун-
кцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.
Загалом зазначена теорія відображена у країнах англосаксон-
ської правової системи. Проте одним із її заперечень вважають
діяльність саме на основі законів держави, реалізація функцій
самоврядних органів вимагає переважно застосування примусу,
що є прерогативою держави. Визнаючи природні та невід'ємні
права громади, за нею фактично визнається суверенітет, що є
неможливим за умови існування держави. Питання про первин-
ність громади щодо держави є суперечливим, адже громада,
повноваження органів самоврядування не можуть існувати без
держави. У кожній державі по-своєму розмежовані власні і де-
леговані повноваження, державні справи, виконання яких дору-
чене громадам.
Юридична теорія, чи теорія самоврядних одиниць як
юридичних осіб виникла на початку XX ст. Її підтримували і
розвивали Г. Єллінєк, Е. Мейєр, О. Мауер, X. Преус, М. Корку-
нов, Б. Чичерін й ін. Суть полягає в тому, що органи місцевого
самоврядування здійснюють функції державного управління,
але при цьому вони є органами не держави як особливої юриди-
чної особи, а територіальної громади.
Німецький юрист Георг Елінек (1851-1911) вважав, що міс-
цеве самоврядування — явище політичне та є продуктом самооб-
меження держави. Громади мають право, як і держава, на тери-
торію, населення та самостійну владу. Однак вони відрізняються
від держави тим, що даній владі ніколи не належить первісне, не
делеговане державою imperium. Будь-яка влада, що належить
громаді, є владою похідною, у тому числі й право врядування,
дароване їй як індивідуальне право. Її територія є водночас дер-
жавною теорією, члени громади є підданими держави, а влада
громади підпорядкована владі держави.
Державницька теорія місцевого самоврядування. Основні
положення державницької теорії розроблені німецькими вчени-
ми Л. Штейном (1815-1890) та Р. Гнейстом (1816-1895) і розви-
нені М. І. Лазаревським (1868-1921). Вона розглядає місцеве
самоврядування як частину держави, оскільки всяке управління
громадського характеру вважає державним. Отже, хто займаєть-
ся самоврядуванням, той виконує завдання держави.
На відміну від громадівської теорії, представники державни-
цької теорії зміст самоврядування вбачали не у відокремленні
від держави, а у служінні її інтересам і цілям. Згідно з підходами
Л. Штейна, Р. Гнейста, А. Градовського, Б. Безобразова, М. Ко-
ркунова, М. Лазаревського, Б. Нольде, усі повноваження місце-
вим органам надає держава, місцеве самоврядування є формою
місцевого державного управління. Зсув акцентів зумовлений
зниженням самодостатності громад, зростанням мобільності
населення, збільшенням управлінських функцій.
Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не
як автономну форму публічної влади, природне право територі-
69
альної громади на самостійне вирішення питань місцевого зна-
чення, а як одну із гілок державної влади.
Органічна теорія. Пропонувалася російським ученим
П. Стучкою як перехідна до державної теорії. Для її обґрунту-
вання дослідник використав соціологічні погляди Г. Спенсера
на державу як на живий організм, складну особистість. У його
розумінні громада — це нижча організація держави, тому вона
повинна володіти низкою правових повноважень, не делегова-
них державою, а притаманних їй як живому соціальному органі-
змові, за власним правом. Нині практично ніхто не поділяє цю
теорію і має вона тільки історичне значення.
Прихильники органічної теорії Г. Спенсер, П. Жлієнфельд,
Г. Аренс. Р. Ворс, Й. Блюнчлі розглядають громаду як низовий
соціальний організм із публічно-правовими повноваженнями,
які не делеговані державою, а належать їй за власним правом.
П. Стучка і К. Маркс, визначаючи зазначену теорію як перехід-
ний напрям до теорії державної, прирівнювали державу до жи-
вого організму, складної особи.
Соціально-класова теорія - теорія ортодоксального маркси-
зму. За соціально-класовою теорією (Л. Веліхов, П. Стучка,
М. Рейснер) місцеве самоврядування - це форма державного
управління певним колом справ на місцях, один із публічних
інститутів держави, завдяки якому правлячий клас забезпечує на
місцях дотримання своїх інтересів. Наприкінці XIX — початку
XX ст. розповсюдилися соціал-реформістські муніципальні кон-
цепції, зокрема теорія муніципального соціалізму (М. Загряцков,
М. Курчинський). Це сукупність програмних положень та на-
станов, спрямованих на демократизацію місцевого життя, вихо-
дячи з можливості соціалістичної еволюції буржуазного місце-
вого самоврядування як шляху нереволюційної трансформації
буржуазного суспільства в соціалістичне.
Багато теоретичних положень, висунутих й обґрунтованих у
працях А. Токвіля, Л. Штейна, Р. Гнейста й інших учених
XIX ст., лежать в основі сучасних концептуальних поглядів на
місцеве самоврядування і його роль у системі інституціоналізації
людських суспільств й управління всім суспільством.
70
У наш час можна виокремити дві основні такі теорії, які по
різному трактують сутність місцевого самоуправління:
• теорію дуалізму муніципального управління,
• теорію соціального обслуговування.
Згідно з теорією дуалізму муніципального управління му-
ніципальні органи, які, здійснюючи управлінські функції в ме-
жах місцевої спільноти, усе ж виходять за межі місцевих інтере-
сів й, отже, повинні діяти як інструмент державної адміністрації.
Прихильники теорії соціального обслуговування роблять
наголос на функціональному аспекті діяльності муніципальних
органів: організацію муніципалітетами достатньо розгалуженої і
багатоаспектної системи локального обслуговування населення
(надання комунальних послуг, організація локальної системи
охорони здоров'я й освіти тощо), її основною метою є забезпе-
чення і підвищення добробуту жителів комуни шляхом розши-
рення переліку соціальних послуг і підвищення їх якості.
Слід зауважити, що теорія муніципального дуалізму має все
ж більше прихильників. Дійсно, більшість сучасних учених тра-
ктують місцеве самоуправління як відносно децентралізовану
форму державного управління на місцях.
Різноманітність концепцій (теорій) місцевого самоврядуван-
ня зумовили появу різних підходів щодо визначення його сутно-
сті у сучасній науці. Комплексне визначення поняття самовря-
дування, що враховує більшість його ознак, передбачає засну-
вання на саморегуляції різновиду соціального управління, в
основу якого покладено спільне вирішення учасниками суспіль-
них відносин їх справ, що поєднується з виконанням ухвалених
рішень. Такі ознаки як самоорганізація та саморегуляція через
системоутворюючу роль потребують конкретизації, визначення
межі, за якою вони перетворюються на "іноорганізацію" й "іно-
регуляцію", а самоврядування на інші види управління.
71
3.2. СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНА ПРИРОДА
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Місцеве самоврядування є багатогранним суспільним, полі-
тичним, правовим явищем. В узагальненому вигляді в сучасній
науці місцеве самоврядування трактують як одну з основ демок-
ратичної системи управління суспільством, організаційну форму
здійснення населенням влади на місцях, що дозволяє розкрити
соціально-політичний та економічний потенціал адміністратив-
но-територіальної одиниці, поєднати інтереси населення і дер-
жави. Місцеве самоврядування можна розглядати як принцип й
одну з основ конституційного ладу держави. Стаття 2 Європей-
ської хартії про місцеве самоврядування визначає, що принцип
місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві й,
по можливості, у конституції держави. Зокрема, у Конституції
України (ст. 7) закріплено: "В Україні визнається і гарантується
місцеве самоврядування".
У Політичній енциклопедії (2011) місцеве самоврядування
визначають як "інститут народовладдя, через який здійснюється
управління місцевими справами в низових адміністративно-
територіальних одиницях через самоорганізацію жителів за зго-
дою і за сприяння держави"18.
Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і голо-
вним чином у самостійному вирішенні територіальними спіль-
нотами питань місцевого значення. У ст. 140 Конституції Украї-
ни зазначено, що "місцеве самоврядування є правом територіа-
льної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у
сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста - само-
стійно вирішувати питання місцевого значення в межах Консти-
туції і законів України".
Місцеве управління є важливим засобом залучення населен-
ня до сучасних демократичних цінностей, сприяє формуванню
почуття відповідальності й активної громадської позиції. Як
зауважує американський політолог В. Остром, від знань й умінь,
18
Політична енциклопедія /ред. кол.: Ю. Левенець (гол.), Ю. Шапо-
вал (заст. гол.) та ін. — К.: Парламентське видавництво, 2011. — С. 456.
72
що набули люди в малих політичних спільнотах, багато у чому
залежить їх здатність функціонувати в межах великих спіль-
нот19. Не випадково багато політичних діячів "виросли" на міс-
цевому рівні, перейшли у "велику політику", зокрема, у Великій
Британії в наш час приблизно третина членів парламенту мають
досвід участі в діяльності місцевих органів самоврядування.
У політичній системі більшості країн місцеве самоврядуван-
ня є важливою структурою народного представництва й органі-
зації соціально-політичного життя суспільства в межах громади,
комуни, району, округу. Це територіальна ланка, за допомогою
якої можна відстояти свої інтереси, оформити їх як своєрідну
політичну "ініціативу знизу" і тим самим впливати на державу.
Місцеве самоврядування є не тільки більш демократичним
порівняно з державним управлінням на місцях, але й дозволяє
повніше враховувати проблеми розвитку території, інтереси
різних груп населення, ефективніше управляти освітою, підтри-
манням правопорядку, утриманням доріг тощо. Професор
Ю. М. Оборотов звертає увагу на те, що "до того ж державний
бюджет звільняється від видатків на утримання місцевої адміні-
страції". Практика управлінської діяльності на місцях свідчить,
що державі слід поєднувати обидві системи управління, тобто
"використовувати змішану систему управління, яка поєднує
пряме державне управління і місцеве самоврядування"20. Держа-
вна влада і місцеве самоврядування тісно пов'язані, тому що в
них єдине джерело - народ. Органи місцевого самоврядування
не можуть бути абсолютно незалежними від державної влади,
адже вони діють у системі державно-владних відносин. І хоча
органи місцевого самоврядування організаційно відокремлені
від державної влади, усе ж вони пов'язані з нею функціонально.
Умови історичного становлення та розвитку місцевого само-
врядування були і є відмінними в різних країнах, загалом їх сус-
пільно-політична сутність та функції по суті повсюдно однакові.
19
Остром В. Смьісл американского федерализма: Что такое само-
управляющееся общество /В. Остром. -М.: Арена,1993. - С . 153.
20
Общетеоретическая юриспруденция: учебньй курс: учеб. / под
ред. Ю. Н. Оборотова.-О.:Феникс, 2011.-С. 93.
73
Наприклад, історична роль німецького комунального права у
політико-правовій системі країни принципово відрізняється від
впливу англійського муніципального права на формування сис-
теми права та муніципальної влади у Великій Британії. У Німе-
ччині місцеве самоврядування завжди перебувало під жорстким
контролем державних чиновників, суверенних князів, курфюрс-
тів і королів, будучи водночас їх матеріально-фінансовою опо-
рою у врегулюванні питань загальнодержавного характеру. В
Англії ж сформувалася система місцевого самоврядування
принципово іншого характеру, що стала складовою частиною її
загального права і парламентського правління.
Бельгія є прикладом країни, що поєднує демократичні кон-
ституційні засади в парламентській монархії, яка функціонує за
принципом представницької демократії. Перетворення Бельгії з
унітарної на федеративну державу упродовж 1970-1993 pp. ви-
кликало необхідність і реформування адміністративно-тери-
торіального устрою, що відбувалося шляхом поділу на геогра-
фічні та мовно-культурні спільноти. Згідно з нинішньою Кон-
ституцією Бельгії від 17 лютого 1994 р. федеральна держава
охоплює три спільноти: французьку, фламандську і німецькомо-
вну та три регіони: Валлонський, Фламандський та Брюссельсь-
кий. Ці регіони і спільноти наділені великою автономією та чіт-
ко визначеними повноваженнями. У кожної з них є свої парла-
менти й уряди. Уряд кожної спільноти (французької, фламанд-
ської і німецькомовної) відповідальний за культуру й освіту,
допомогу громадянам. Регіональні уряди (фламандський, вал-
лонський і брюссельський) займаються територіальними й еко-
номічними проблемами своїх регіонів.
Проте в даний час, незважаючи на явні організаційно-правові
відмінності між політико-правовими системами двох вищеза-
значених держав і їх муніципально-правовими системами (у
Великій Британії відсутні урядові чиновники, що здійснюють
адміністративний нагляд за місцевим самоврядуванням, а в Ні-
меччині вони є), органи місцевого самоврядування мають прак-
тично однакові функції та вирішують майже однакові завдання,
забезпечуючи життєдіяльність територіальних громад на основі
законів й інших нормативних актів органів державної влади, а
74
також власних юридичних рішень, які приймаються ними в ме-
жах своєї компетенції.
Для аналізу демократії та демократичних процесів на регіо-
нальному та локальному (місцевому) рівнях у західній науці
використовують концепції нового регіоналізму, урядування
(Governance), соціального простору (Space) як природно-
соціокультурного феномена, місцевої демократії (Local
Democracy). Їх запозичення характерне для сучасної європейсь-
кої, російської, дещо меншою мірою і для української науки.
При здійсненні влади на місцях постійно зіштовхуються дві
протилежні тенденції - централізації та децентралізації. Дер-
жава за своєю природою прагне до централізації з метою забез-
печення загальнодержавних інтересів, а територіальні громади,
у свою чергу, прагнуть до самоврядування та самостійного ви-
рішення питань місцевого значення. Баланс цих інтересів, кри-
терієм якого стає задоволення потреб населення, є умовою ус-
пішного розвитку громадянського суспільства в державі. На
центральному рівні залишаються тільки ті повноваження, що
стосуються функціонування країни загалом, інші ж повнова-
ження передають на місця.
Сучасна політична наука розглядає місцеве управління крізь
призму таких понять, як "децентралізація" і "деконцентрація"
влади21, що дає можливість перевести теоретичні думки у прак-
тичну площину. При цьому під децентралізацією розуміють
передачу центром окремих повноважень місцевим виборним
органам, а під деконцентрацією - делегування повноважень
призначуваним із центру органам місцевої адміністрації. Необ-
хідність таких дій X. Ф. Алделфер (Пенсильванський універси-
тет, СІЛА) пояснював тією обставиною, що "ні однією країною
22
неможливо управляти винятково з центру" .
2l
Callaghi Т. М. State-society struggle: Zair in comparative
perspective/ T. M. Callaghi. - N. Y., 1984. - P. 100 - l13;Basu R. Pablic
administration: Concept a theories / R. Basu.- New Delhi: Sterling
publishers, 1986.-P. 238.
22
Aldelfer H. F. Local government in developing countries
/ H. F. Aldelfer. -N. Y., 1964. - P . 238.
75
 Найдетальніше зазначені поняття розроблені у французькій
літературі. Так, відомий фахівець із питань управління
Ж. Ведель під деконцентрацією розуміє "організаційну техніку,
що полягає у передачі важливих прав із прийняття рішень пред-
ставникам центральної влади, поставленим на чолі різних адмі-
ністративних округів чи державних служб"23. Французькі дослі-
дники зазвичай розрізняють вертикальну та горизонтальну де-
концентрацію. У межах вертикальної деконцентрації всі повно-
важення із представництва інтересів центральної влади на міс-
цях передають одному державному чиновнику, внаслідок чого
деконцентрація в центрі іноді перетворюється на концентрацією
на місцях. Горизонтальна деконцентрація виражається в існу-
ванні на місцевому рівні кількох "центрів влади" із розподілом
обов'язків за галузевим принципом.
Як зазначає Ж. Ведель, децентралізація влади є необхідною,
оскільки "має перевагу демократичного характеру", причому
демократизм "значно реальніший у місцевих масштабах, ніж у
загальнонаціональному". До того ж "децентралізоване управлін-
ня, якщо для цього забезпечені необхідні засоби й умови, є зна-
чно менш важким і набагато практичнішим, ніж централізоване
управління"24. Для ефективної децентралізації зазвичай необхід-
ним є наділення територіальних колективів чітко визначеною
компетенцією й адекватними засобами врегулювання питань,
що входять до даної компетенції, надання їм можливості фор-
мувати свої органи управління, обмеження контролю за діяльні-
стю місцевих органів з боку центральної влади.
Місцеве самоврядування не розглядають як альтернативу си-
льної державної влади. Розвинене місцеве самоврядування є
ознакою сильної держави. Відносна централізація державної
влади може бути виправдана лише в періоди реальної загрози
зовнішньої агресії. Звідси випливає, що наявність у системі вла-
23
Ведель Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель; пер. с
франц. Л. М. Энтина; под ред. М. А. Крутоголова. - М.: Прогресс,
1973.-392 с.
24
Ведель Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель ; пер. с
франц. Л. М. Энтина; под ред. М. А. Крутоголова. - М: Прогресс,
1973. - С . 392.
76
дних відносин місцевого самоврядування є необхідною умовою
стійкого розвитку держави. Із цього приводу П. В. Ворона наго-
лошує, що "особливий характер місцевого самоврядування не
означає його повної автономності в державі щодо державної вла-
ди. Вони разом створюють систему публічної влади в Україні"25.
Сутність місцевого самоврядування саме в тому, що дер-
жава не бере і не може брати усіх функцій суспільства. Дер-
жава бере те, що не можуть вирішити інші, тобто діє принцип
субсидіарності, проголошений у Європейській хартії місцево-
го самоврядування.
На практиці, однак, навряд чи можливо провести чітку межу
між функціями державного управління і місцевого самовряду-
вання, оскільки місцеві органи зазвичай не тільки здійснюють
суто локальні функції, але й вирішують певні завдання, постав-
лені центральною владою. Як наголошується в Пояснювальній
доповіді Ради Європи до Європейської хартії місцевого само-
врядування, однозначно визначити, якими саме питаннями має
займатися місцева влада, неможливо. Адже насправді більшість
вирішуваних питань чи проблем мають як місцеве так і загаль-
нонаціональне звучання, й обмеження компетенції місцевих
органів лише суто локальними, другорядними питаннями озна-
чало б відведення місцевому самоврядуванню другорядної ролі.
Інститут місцевого самоврядування має складну суспільно-
політичну природу, оскільки опосередковує відносно самостій-
ний вид влади в системі народовладдя, влади народу, а саме -
муніципальну владу як владу територіальних спільнот. Суспіль-
но-політичні чинники в сукупності формують своєрідний меха-
нізм, під впливом якого відбувається визнання, становлення та
розвиток муніципальної влади. При цьому, як зазначає
О. Батанов, "вплив кожного із цих чинників, узятого окремо,
26
втрачає свою однозначність, перестає бути лінійним" . Учений
25
Зарубіжний досвід організації роботи місцевої влади / за заг. ред.
П. В. Ворони. - Полтава: ПолтНТУ, 2009. -С. 8.
26
Батанов О. Муніципальна влада та основні чинники її ста-
новлення / О. Батанов II Актуальні проблеми тлумачення і застосу-
вання юридичних норм: зб.ст. учасників міжнародної наук.-практ.
конф., присвяченої пам'яті професора П. О. Недбайла. 28-29 березня
77
для цілісного, всебічного й об'єктивного пізнання сутності му-
ніципальної влади виокремлює такі чинники: історичний, полі-
тичний, економічні передумови, демократична державність,
створення законодавчої бази та закріплення прав і гарантій міс-
цевого самоврядування, встановлення юридичної відповідаль-
ності представницьких і виконавчих органів місцевого самовря-
дування, соціально-психологічні умови становлення та розвитку
муніципальної влади, ідеологічні передумови, просторово-
географічні умови. Не останню роль у цьому відіграють органі-
заційні чинники і можливості: орієнтація на широке залучення
жителів у процес здійснення місцевого самоврядування через
різноманітні інститути безпосередньої демократії (місцеві рефе-
рендуми, збори, сходи тощо), а також організаційні форми са-
моврядування (об'єднання, асоціації, партії, фонди тощо). У
підсумку, має бути створене повноцінне суспільно-політичне
середовище, у якому тільки й можуть оптимально реалізовува-
тися та захищатися муніципальні права та свободи особистості.
Суспільне значення місцевого самоврядування посилює вплив
на його діяльність соціальних норм і цінностей, культурних і
моральних настанов, як усередині системи, так й у відносинах із
зовнішнім середовищем.
Головна проблема в організації та здійсненні місцевої влади
полягає в необхідності поєднувати дві протилежні влади - дер-
жавно-централізовану та місцеве самоврядування. Державна
"вертикаль", забезпечуючи загальнонаціональні потреби й інте-
реси, дотримання законів, не повинна утискувати ініціативу та
самодіяльність органів місцевого самоврядування. Така само-
стійність, певна незалежність місцевої влади від центральних
державних органів є ознакою її муніципального облаштування.
Поняття "місцеве самоврядування" слід відрізняти від такого
поняття, як "місцева (муніципальна) влада". Місцева влада - це
вид публічної влади, яка реалізується від імені суб'єктів місце-
вих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що
функціонують у межах певних адміністративно-територіальних
2008 р. - Л. : Юридичний ф-т Львівського нац. ун-ту ім. Івана Франка,
2008. - С . 67.
78
одиниць, у той час, як місцеве самоврядування ми розуміємо як
право територіальної громади самостійно вирішувати питання
місцевого значення.
Муніципальна влада - самостійний різновид публічної влади,
за своєю правовою природою є формою самоорганізації жителів
та їх асоціацій. Вона є потужним чинником формування грома-
дянського суспільства, оскільки свідома участь жителів у проце-
сі утворення гідних умов життя на певній території сприяє фор-
муванню в них відповідальності за рішення місцевих проблем,
тим саме підвищує їхню загальну соціальну та громадянську
активність. Розвинене самоврядування, побудоване на традиці-
ях, може протистояти утвердженню авторитаризму та встанов-
ленню збалансованих відносин із державою.
Джерелом місцевої влади як різновиду публічної влади, є
територіальна громада, яка відповідно до загальновизнаних
принципів і норм муніципального права, насамперед конститу-
ційних, формує місцеві органи влади й відповідно до закону
наділяє їх правом представляти інтереси громади й ухвалювати
рішення від її імені.
Місцева влада має певні ознаки, що відрізняють її від центра-
льної влади. По-перше, місцева влада відрізняється від центра-
льної надзвичайною деталізацією, конкретикою, прив'язкою до
певного місця. Держава має справи із загальними тенденціями і
закономірностями функціонування соціальних груп людей, міс-
цеві органи влади - з конкретними особливостями конкретного
співтовариства в конкретний момент часу. Центральна влада
походить безпосередньо від держави і реалізується за її участі.
Муніципальна влада має підзаконний характер і діє в порядку та
межах, установлених центральною владою. Для муніципальної
влади характерна організаційна самостійність, але в межах, що
задає центральна (державна) влада. Інакше кажучи, місцева вла-
да зазвичай не має можливості самореформуватися. Будь-які
серйозні зміни в її устрої вимагають законодавчого "дозволу" з
боку держави. Центральна влада може законно сама себе рефо-
рмувати, може навіть змінити саму свою сутність (замінити рес-
публіканську форму монархічною (Іспанія), необмежену монар-
хічну владу обмеженою тощо), тоді як місцеві органи влади
7?
створюються, формуються і реформуються верховною владою.
Центральна влада поширюється на всіх членів суспільства, міс-
цева влада - лише на певну його частину. Муніципальна влада
здійснюється спеціальним суб'єктом, має спеціальний об'єкт
управління. Центральна влада покликана розв'язувати проблеми
загальносоціального характеру, місцева влада - локальні, тобто
місцева влада має локально-територіальний характер. Місцеву
владу характеризує подвійний (дуалістичний) статус її органів: з
одного боку існує певний рівень органів, що здійснюють держа-
вну владу на місцевому рівні, з іншого - сукупність територіа-
льних колективів, що діють на основі добровільної самооргані-
зації членів місцевого співтовариства. Місцева влада є більш
наближеною до населення, ніж центральна.
Вимога поєднання центральної і місцевої засад задекларова-
на в Європейській хартії місцевого самоврядування, до якої
приєдналася й наша держава. Згідно з її положеннями, право
громадян на участь в управління державними справами най-
більш безпосередньо може здійснюватися саме на місцевому
рівні, й тому існування місцевих властей, наділених реальними
функціями, покликано забезпечити ефективне та близьке до
громадянина управління27.
Місцеве самоврядування є обов'язковим елементом конститу-
ційного ладу будь-якої країни та полягає у праві населення само-
стійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцево-
го значення. Визнання місцевого самоврядування як однієї з ос-
нов конституційного ладу передбачає установлення децентралі-
зованої системи управління, форми організації влади на місцях,
що забезпечує самостійне рішення громадянами питань місцевого
життя з урахуванням історичних і місцевих традицій.
Однією із загальновизнаних основних функцій місцевого са-
моврядування з погляду сучасної теорії муніципального права є
забезпечення ефективної участі населення в розв'язанні місце-
вих справ. У реалізації цієї функції полягає соціальна роль міс-
цевого самоврядування, актуальність якої на сучасному етапі
Європейська хартія місцевого самоврядування (офіц.пер.)
1985 р.[Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.coe.kiev.ua.
80
суспільного розвитку України не потребує аргументації. Місце-
ве самоврядування має великий потенціал як важливий засіб
подолання соціального та правого нігілізму, посилення грома-
дянської активності населення країни.
Місцеве самоврядування, як суспільно-політичний інститут,
спрямоване на реалізацію низки завдань:
• зміцнення основ місцевої демократії;
• участь у політичній структуризації суспільства, формування
елементів громадянського суспільства на місцевому рівні;
• створення умов для забезпечення життєвих інтересів, соці-
ального захисту населення, надання йому високоякісних
послуг;
• забезпечення захисту та реалізації прав і свобод людини та
громадянина;
• сприяння консолідації, культурному та духовному розвит-
ку місцевих громад;
• здійснення ефективної політики розвитку сіл, селищ, міст і
територій;
• розвиток ініціативи і самодіяльності населення;
• підготовка кадрів для органів місцевого самоврядування.
Способами реалізації місцевого самоврядування Ж. Д. Куко-
левська називає: місцевий референдум, громадські слухання,
загальні збори громадян за місцем проживання; місцеві ініціати-
ви та консультативні референдуми28.
Місцевий референдум визначають як форму вирішення тери-
торіальною громадою питань місцевого значення шляхом пря-
мого волевиявлення. Предметом місцевого референдуму може
бути будь-яке питання, віднесене законодавством до відання
місцевого самоврядування.
Історичним попередником референдуму є плебісцит - інсти-
тут, що виник у V ст. до нашої ери в Римській республіці в пері-
од боротьби між патриціями та плебеями. Закон консулів
Л. Валерія та М. Горація 449 р. до н. є. запроваджував недотор-
каність плебейських трибунів та обов'язковість плебісцитів як
28,
Куколевська Ж. Д. Правові основи місцевого самоврядування:
навч. посіб. / Ж. Д. Куколевська. - К.: КНЕУ, 2006. - С. 24.
81
актів ухвалених зборами плебсу для виконання громадянами
Риму. Згодом у 1449 р. у Швейцарії провели плебісцит, за ре-
зультатами якого був запроваджений додатковий податок для
покриття воєнних витрат республіки. Численні плебісцити про-
водили у Франції, починаючи з кінця XVIII ст.
Власне інститут референдуму вперше було закріплено в
конституціях Швейцарії та СІЛА, а із 20-х pp. XX ст. він
знайшов своє відображення в законодавстві багатьох інших
країн (Австрії, Чехії, Вільного міста Данцига тощо). Після
Другої світової війни референдум як форма безпосередньої
демократії отримав загальносвітове визнання та має консти-
туційне і законодавче закріплення.
Референдуми класифікують за різними критеріями, зокре-
ма за територіальною організацією і колом вирішуваних пи-
тань виокремлюють загальнодержавні, регіональні та місцеві
референдуми.
Регіональні та місцеві референдуми проводять у межах окре-
мих адміністративно-територіальних одиниць і на них вирішу-
ють питання місцевого значення. Проте в деяких країнах не пе-
редбачено проведення місцевих референдумів, зокрема Кіпр,
Латвія, Литва не дозволяють їх проведення, у Данії консульта-
тивний місцевий референдум може бути проведений лише на
основі спеціального закону, у Литві на рівні муніципалітетів
можуть проводити народні опитування. Конституційне закріп-
лення порядку організації та проведення місцевих референдумів
визначено у Бельгії, Болгарії, Італії, Люксембурзі, Польщі, Пор-
тугалії, Угорщині, Франції. В Іспанії положення щодо референ-
думу містяться в статутах автономії, а також існує спеціальний
закон, що передбачає проведення місцевих референдумів. По-
ложення стосовно місцевого народного голосування можуть
міститися в різних національних законах: про місцеві адмініст-
рації (Ірландія), про місцеві ради (Мальта), про муніципалітети
(Фінляндія). Можливе й ухвалення окремого закону, предметом
регулювання якого є місцевий референдум (Польща).
Референдуми, які проводять на місцевому рівні, можуть мати
обов'язковий і факультативний характер. Предмет обов'язкових
референдумів зазвичай законодавчо визначений, а факультатив-
82
ні — проводять із решти питань життя громади. Ініціювати рефе-
рендуми можуть як органи влади так і громада. Законодавство
багатьох країн не передбачає обмежень щодо питань, які можуть
становити предмет місцевого референдуму. Проте іноді встано-
влюються обмеження щодо питань, які не можуть бути предме-
том референдуму, наприклад, кадрові питання, фінансові, бю-
джетні, податкові питання та ін.
Консультативний референдум - дорадче опитування членів
територіальної громади з метою виявлення волі громадян при
вирішенні важливих питань місцевого значення, яке повинно
бути враховане при ухваленні рішення.
Найпоширенішими питаннями, які виносять на розгляд та
вирішення на місцевому референдумі, є такі: зміна кордонів
адміністративно-територіальних одиниць, злиття чи об'єднання
муніципалітетів, прийняття статуту громади, зміна назв населе-
них пунктів, вибори мера місцевості та місцева політика. На-
приклад, у лютому 2005 р. відбувся місцевий референдум жи-
телів м. Единбург, у формі поштового голосування, щодо того,
чи погоджуються виборці із транспортною політикою Ради
Единбургу. Політика Ради передбачала плату, яку будуть вима-
гати з мотоциклістів при в'їзді до міста в певні години дня (74 %
проголосували "проти" при явці виборів 62 %).
Громадські слухання - форма реалізації місцевого самовря-
дування, популярна в європейських країнах, визначається як
право зустрічатися з депутатами відповідного органу місцево-
го самоврядування і посадовими особами з метою порушення
питань і внесення пропозицій місцевого значення.
Законодавство певної країни передбачає періодичність про-
ведення таких слухань, зазвичай, не рідше одного разу на рік.
Ініціатива може належати членам територіальної громади, орга-
нам самоорганізації населення, депутатам місцевих рад чи поса-
довим особам місцевого самоврядування.
Однією із форм безпосередньої участі громадян у розв'язанні
питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем
проживання, тобто зібрання всіх чи частини жителів територіа-
льної громади для вирішення питань, що їх турбують, яке про-
83
водять відповідно до законодавства та статуту територіальної
громади. Рішення загальних зборів громадян ураховують органи
місцевого самоврядування у своїй діяльності.
Місцева ініціатива — це викладена у письмовій формі пропо-
зиція про необхідність розгляду питання й ухвалення рішення.
Порядок унесення місцевої ініціативи на розгляд органу місце-
вого самоврядування визначається представницьким органом
або статутом територіальної громади. Ними передбачається вне-
сення у відповідну раду (муніципалітет) проекту нормативно-
правового акту, прийняття якого віднесено до її компетенції.
Місцева ініціатива громадянина чи громадян може обговорюва-
тися на загальних зборах громадян за місцем проживання, за
результатами якого обирають ініціативну групу, якій доручають
розробку проекту рішення щодо даного питання.
У розвиток місцевого самоврядування роблять внесок гро-
мадські організації муніципальних утворень, які представляють
свої інтереси на місцевому рівні, однак муніципалітети не мо-
жуть передавати їм повноваження та функції органів місцевого
самоуправління. Основними завданнями громадських організа-
цій можна назвати:
• сприяння становленню і розвитку місцевого самоуправ-
ління;
• участь у розробці муніципальних нормативних правових
актів (із цією метою можуть виступати із законодавчою
ініціативою);
• участь у формуванні органів державної влади та місцевого
самоврядування, висування кандидатур на виборах;
• надання місцевим органам організаційної, методичної до-
помоги;
• участь у проведенні публічних слухань з питань місцевого
значення тощо.
84
3.3. ПОНЯТТЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Як уже зазначалося, поняття "місцеве самоврядування" з'яви-
лось у XVII ст. в Англії, було запозичене німецькими дослідни-
ками, потім перейшло до Росії, однак найбільш наближене до
сучасного інтерпретування "місцевого самоврядування" з'яви-
лось у XIX ст. у працях прусського юриста Р. Гнейста для по-
значення управління на місцях, за якого територіальні громади,
що історично склалися, були наділені правом самостійно (у ме-
жах законів) вирішувати місцеві справи.
Значно раніше від поняття "самоврядування" в юридичній
науці виник термін "місцеве управління", а дефініція цього по-
няття була визначена законодавствами США і Великої Британії
з метою організаційної детермінації діяльності муніципальних
закладів та прямо вказувала на один з основних критеріїв їх від-
межування від інших органів управління, підкреслюючи їх ло-
кальний характер на противагу центральній владі. Деякі вчені
(Б. А. Страшун, С. Ю. Кашкін) ототожнюють місцеве управлін-
ня з державним управлінням на місцях, не досліджуючи відмін-
ностей між ними і розуміючи під цим управлінську діяльність у
місцевій територіальній одиниці, яка здійснюється центральною
владою чи адміністрацією територіального рівня управління
через призначені владою вищого рівня адміністративні органи.
Однак управлінська діяльність щодо адміністративно детермі-
нованої території здійснюється не тільки державними органами,
а й органами місцевого самоврядування У зв'язку із чим А. Кру-
сян, аналізуючи місцеве самоврядування і порівнюючи його з
управлінням, приходить до висновку, що "місцеве управління -
це діяльність місцевих органів державної виконавчої влади, а
місцеве самоврядування - діяльність самоврядних органів, які
обираються місцевим населенням і виконують відповідні функ-
ції щодо забезпечення його інтересів"29. Г. В. Барабашов, визна-
чаючи місце і роль місцевого самоврядування в Росії, виходить
Крусян А. Местное управление и самоуправление: постановка во-
проса о содержании понятия / А. Крусян // Юридический вестник. —
1998.-№1.-0. 84.
85
із того, що "місцевий інтерес захищається місцевим самовряду-
ванням, органи якого повинні мати максимум свободи і матеріа-
льних засобів для можливості "керувати" разом із населенням,
використовуючи всі форми прямої демократії, а місцеве управ-
ління має бути "провідником" загального інтересу і співпрацю-
вати із центром... Саме ґрунтуючись на цьому, слід говорити
про місцеве управління"30 .
Отже, у сучасних державах місцеве управління здійснюється
як призначеними із центру державними адміністраціями, так і
місцевими представницькими органами, які обираються насе-
ленням окремих адміністративно-територіальних одиниць.
Професор В. М. Шаповал звертає увагу на дискусійний хара-
ктер природи місцевого самоврядування: чи є воно формою де-
централізації публічної (державної) влади, певної самостійності
"місцевих органів", чи самоорганізацією населення. Учений
ставить питання: "місцеве самоврядування - це певна організа-
ційна і функціональна самостійність зазначених органів чи це
самоврядування людей, які мешкають на певній території"31.
Досліджуючи зміст поняття місцевого самоврядування, його
розвиток і вдосконалення, російський учений Л. А. Веліхов на-
водить три, на його думку, найпоширеніші в європейській нау-
ковій літературі визначення місцевого самоврядування.
Перше, визначення відомого німецького вченого Г. Елінєка:
"Самоврядування - це державне управління через посередницт-
во осіб, які не є професійними державними особами, управління,
яке на противагу державно-бюрократичному є управлінням че-
рез посередництво самих зацікавлених осіб".
Друге, визначення російського державознавця М. І. Лазаревсь-
кого: "місцеве самоврядування - децентралізоване державне
управління, де самостійність місцевих органів забезпечена систе-
мою такого роду юридичних гарантій, які, створюючи дійсність
децентралізації, разом із тим забезпечують і тісний зв'язок органів
місцевого самоврядування з даною місцевістю, і її населенням".
Барабашев Г. В. Местное самоуправление / Г. В. Барабашев. - М.:
Изд-во МГУ, 1996. -С. 104.
31|
Шаповал В. М. Сутнісні характеристики місцевого самовря-
дування / В. М. Шаповал// Право України. - 2002. -№ 3. - С. 50.
86
Третє, визначення англійських теоретиків місцевого само-
врядування І. Редліха та П. Ашлея: "Місцеве самоврядування -
це здійснення місцевими жителями чи їх вибраними представ-
никами тих обов'язків і повноважень, які їм надані законодав-
чою владою чи які належать їм за загальним правом".
Професор П. М. Рабинович (Львів) виокремлює загальнона-
родне, загальносуспільне і територіальне самоврядування. Зок-
рема, останнє означає самоорганізацію населення певної тери-
торії, яке безпосередньо або через утворені ним органи вирішує
згідно із чинним законодавством питання місцевого життя.
На неоднозначність цього поняття звертає увагу професор
Ю. М. Оборотов: "Поняття місцевого самоврядування (муніци-
палітету) в одних державах належить тільки до особливого виду
міського самоврядування, в інших - це самоврядування населе-
них пунктів, у третіх - це будь-яке місцеве самоврядування, у
тому числі й регіональне".
На думку данських учених, муніципалітети не є нерегульова-
ною "державою в державі", а незалежними місцевими політич-
ними одиницями, що вписуються в систему держави. У багатьох
країнах (Італія, Німеччина, Норвегія) поширені погляди про
зазначену систему як цілком автономну сферу управління.
Як стверджують В. Нерсесянц, Є. Ковєшніков, О. Батанов,
А. Бобилєв, місцеве самоврядування слід розглядати як систему
відносин, частину громадянського суспільства, поряд із такими
інститутами, як сім'я, громадські організації. Більшість його
інститутів формується і функціонує на засадах самоврядування
й самоорганізації. Індивіди безпосередньо, через утворені ними
органи вирішують питання своєї життєдіяльності, формують
певні інститути для спільного задоволення своїх потреб та інте-
ресів, створюють правила поведінки у формі соціальних, зокре-
ма, правових норм, якими керуються у своїй діяльності. Слід
звернути увагу, що громадянин, реалізуючи свої права, здійснює
самоврядування поряд з іншими жителями, а не одноособово.
Це право територіальної громади, а не окремого громадянина,
вирішувати питання місцевого значення.
32
Общетеоретическая юриспруденция: учебньй курс: учеб. / под
ред. Ю. Н. Оборотова. - О.: Феникс, 2011. - С. 93.
87
 Загалом сучасна юридична форма поняття місцевого само-
врядування закріплена у нормах міжнародного права і націона-
льних законах. Найзагальніше визначення місцевого самоуправ-
ління подано в Європейській хартії місцевого самоврядування,
прийнятій Радою Європи 15 жовтня 1985 p., яке фактично стало
універсальним і прийняте всіма демократичними державами.
Під місцевим самоврядуванням Хартія (ст. 3) концептуально
розуміє "право і спроможність органів місцевого самоврядуван-
ня у межах закону здійснювати регулювання й управління сут-
тєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в
інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами
або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуван-
ням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які
політичну природу, може розглядатися:
можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жод-
ним чином не заважає використанню зборів громадян, референ-
думів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це
дозволяється законом'"33.
Місцеве самоврядування як спосіб здійснення народом нале-
жної йому влади, низку властивих йому суттєвих ознак:
• місцеве самоврядування - це різновид соціального управ-
ління;
• організаційна й економічна відособленість територіального
утворення і його органів у системі управління суспільством;
• публічний характер здійснення місцевої влади, яка є авто-
номною щодо державної влади;
• здійснення народовладдя у межах чітко визначеної тери-
торії населенням (місцевою спільнотою);
• місцеве самоврядування реалізується територіальною
громадою, що є первинним суб'єктом самоврядування, че-
рез обраних представників до колегіального представни-
цького органу;
• наявність відокремленого від державної та приватної вла-
сності майна і фінансових ресурсів, якими від імені грома-
ди розпоряджаються сформовані нею органи;
33
Європейська хартія місцевого самоврядування (офіц. пер.) 1985 р.
[Електронний ресурс]. -Режим доступу: http://www.coe.kiev.ua.
88
• свобода та відповідальність місцевих органів самовряду-
вання в межах своєї компетенції за наявності достатніх
матеріально-фінансових ресурсів;
• місцеве самоврядування здійснює притаманні лише йому
функції та делеговані йому державою повноваження дер-
жавної адміністрації;
• необхідність погодження своєї діяльності при ухваленні
рішень із законодавством;
• виборність органів місцевого самоврядування та посадо-
вих осіб цих органів;
• значна самостійність у вирішенні місцевих питань.
Зауважимо, що місцеве самоврядування, маючи суспільно-
• як специфічний публічний інститут, підсистема публічної
влади, що тісно пов'язана з державною владою;
• як соціальний механізм, що гарантує забезпечення ефек-
тивної участі населення у вирішенні місцевих справ і де-
мократичність влади;
• право територіальної громади регламентувати значну час-
тину справ громадянського суспільства й управляти ними,
діючи в межах закону під свою відповідальність й у влас-
них інтересах;
• форма політичної самоорганізації локальних співтова-
риств, що має історичну зумовленість;
• право та реальна спроможність органів, сформованих те-
риторіальними громадами, підконтрольних і підзвітних їм,
які виражають їх спільні інтереси, організовані та функці-
онують на основі демократичних принципів і взаємодіють
між собою;
• форма залучення громадян до участі у врегулюванні пи-
тань місцевого значення;
• фундаментальний принцип конституційного ладу, осново-
положний елемент його інституалізації;
• ефективний механізм господарювання;
• правова форма реалізації народного суверенітету.
89
 Отже, місцеве самоврядування - це ініціативна діяльність
населення, самоорганізація громадян за місцем проживання, яка
набуває форми реалізації публічної влади, полягає у праві тери-
торіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого
значення та забезпечувати таким чином реалізацію власних
інтересів. Самоврядування - це той рівень публічної влади, у
якому зацікавлені як держава, так і саме населення, що прожи-
ває на конкретній території.
3.4. СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
ТА ЇЇ ПРИНЦИПИ
Інститути місцевої демократії (пряма та представницька де-
мократія) забезпечують тісний зв'язок населення, територіальної
громади загалом з органами і посадовими особами місцевого
самоврядування і гарантують вирішення всіх питань місцевого
значення в інтересах територіальної громади.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною гро-
мадою у встановленому законом порядку як безпосередньо (ре-
ферендум, збори громадян за місцем проживання тощо), так і
через органи місцевого самоврядування (ради, муніципалітети,
їх виконавчі органи та посадові особи).
Важливою ознакою місцевого самоврядування є його систе-
мний характер. Система місцевого самоврядування є сукупніс-
тю суб'єктів, які згідно із законодавством здійснюють основні
функції та повноваження місцевого самоврядування. Організа-
цію та функціонування системи місцевого самоврядування рег-
ламентують правові норми, які в сукупності формують органі-
заційно-правову основу місцевого самоврядування.
Система місцевого самоврядування в певних державах має
свою внутрішню та зовнішню структуру. Проте на адміністра-
тивно-територіальний устрій впливає тільки зовнішня організа-
ція місцевого самоврядування.
90
Система місцевого самоврядування в різних країнах, залежно
від правової моделі управління, складається по-різному. З по-
гляду внутрішньої структури ця система охоплює:
• територіальну громаду;
• представницькі виборні органи (ради, зібрання) та їхніх глав;
• виконавчі органи самоврядування, посадових осіб;
• органи територіальної самоорганізації населення, різні фо-
рми безпосередньої місцевої демократії.
Вона також інтегрує асоціації органів місцевого самовряду-
вання та різні форуми, навчальні заклади та центри досліджень.
Зовнішня структура системи місцевого самоврядування озна-
чає розбудову органів місцевого самоврядування відповідно до
адміністративно-територіального поділу держави. У переважній
більшості зарубіжних держав органи місцевого самоврядування
мають дво- чи триланкову структуру: громада (міська, сільська),
округ, провінція. Слід зазначити, що зовнішня структура органів
місцевого самоврядування не завжди збігається з адміністратив-
но-територіальним поділом держави. В окремих державах деякі
ланки адміністративно-територіального поділу (наприклад, кан-
тони й округи у Франції, округи у ФРН) не мають своїх органів
місцевого самоврядування.
У системі місцевого самоврядування відсутня сувора ієрар-
хія та підпорядкованість; воно здійснюється не від імені дер-
жави; його матеріально-фінансову основу складає комунальна
власність; органи місцевого самоврядування мають тісні зв'яз-
ки з населенням.
Первинним елементом системи місцевого самоврядування
й основним носієм його функцій і повноважень є територіа-
льна громада (комуна) - об'єднання постійним проживанням
жителів певної адміністративної одиниці або добровільне
об'єднання жителів кількох сіл, селищ, що мають єдиний ад-
міністративний центр.
Представницьким органом місцевого самоврядування є вибо-
рний орган - рада (генеральна рада, зібрання, фюлькестинг),
який здійснює від імені та в інтересах територіальної громади
функції та повноваження місцевого самоврядування згідно із
законодавством певної держави.
91
 Виконавчими органами, у разі їх створення, є виконавчі ко-
мітети, відділи, управління, джунта й інші створювані радами
виконавчі органи. Виконавчі органи рад є підконтрольними і
підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегова-
них їм повноважень органів виконавчої влади - також підконт-
рольними відповідним органам виконавчої влади.
Суттєвою особливістю місцевого самоврядування є те, що в
його системі не діє принцип поділу влади на складові, який
властивий механізму держави. Натомість існує єдність пред-
ставницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування.
Система місцевого самоврядування на рівні територіальних
громад, рад і їхніх виконавчих органів функціонує як єдина
корпорація, що самостійно ухвалює відповідні рішення, про-
грами та самостійно їх виконує.
Посадовими особами місцевого самоврядування є голова
(мер, президент, сіндако) територіальної громади певної адміні-
стративної одиниці, якого обирають на загальновизнаних демо-
кратичних принципах виборчого права, та який здійснює свої
повноваження на постійній основі, а також староста. Старосту
обирають мешканці села або селища на термін повноважень
місцевої ради об'єднаної територіальної громади. Староста за
посадою входить до складу виконавчого комітету об'єднаної
територіальної громади. Повноваження старости визначаються
законом та Положенням про старосту.
Особливістю системи місцевого самоврядування є те, що во-
на має своє продовження як на регіональному рівні, так і в особі
так званих органів самоорганізації населення. Ідеться про "до-
поміжні органи" в Польщі, які створюються в "допоміжних оди-
ницях", тобто сільських округах, районах, селищах; центри роз-
витку місцевих співтовариств (community centres) у Великій
Британії; "мерії кварталу" або міні-мерії у Франції; органи тери-
торіального громадського самоврядування в Росії та Білорусії;
сусідські асоціації (кондомініуми) тощо.
У Великій Британії засновники центрів розвитку місцевих
співтовариств здебільшого реєструють їх як благодійницькі
установи відповідно до Акту "Про благодійництво" 2006 p.,
"Принципів Європейського трастового права". За Законом
92
Польщі "Про гмінне самоврядування", статутами міст утворю-
ються такі допоміжні одиниці, як сільські староства, дільниці й
мікрорайони в містах. Їх діяльність привертає увагу органів міс-
цевого самоврядування до проблем жителів; допоміжні органи
ефективно використовують надані їм кошти і майно, забезпечу-
ють утримання бібліотек, клубів, гуртків, організацію подоро-
жей для молоді, конкурсів для дітей, видають власні журнали
тощо. За ними органи самоврядування ведуть фінансовий конт-
роль, надають юридичну й іншу допомогу. Ефективним засобом
є залучення вільних грошових коштів мешканців на вирішення
проблем населених пунктів, насамперед, у сфері житлово-
комунального господарства, часткове самообкладання податком
та інвестиції на решту суми із місцевого бюджету.
Подібну довіру жителів до самоорганізаційних утворень насе-
лення, де захист власних прав та інтересів є головним завданням,
держава не втручається в місцеві справи та при цьому існує абсо-
лютне виконання закону, можна згадати в умовах становлення
місцевої самоорганізації Франції, Швейцарії та інших країн.
Цікавим є факт існування інституту омбудсмена — обраного
або призначеного захисника прав і законних інтересів громадян,
їхніх об'єднань та організацій, що є однією із форм співпраці
органів державної влади та місцевого самоврядування, громад-
ськості. Це поширений сучасний демократичний інструмент у
європейських країнах, особливо ефективний на місцевому (регі-
ональному) рівнях. Поштовхом для створення посад місцевих
(регіональних) омбудсменів було зростання кількості звернень
до парламентських омбудсменів.
Цікавий досвід Великої Британії, де посада омбудсмена є на
національному і місцевому рівнях, діє окремий омбудсмен з
питань місцевого самоврядування. В Італії немає посади омбуд-
смена на національному рівні, проте на основі статутів областей
створені офіси обласних омбудсменів із широкими повноважен-
нями. Завдання зазначеного інституту в ряді країн - забезпечен-
ня ефективності правозахисної діяльності. Для його статусу
характерні такі риси:
• відкритість, демократичність і незалежність;
• безоплатність і доступність звернень;
93
 • відсутність формалізованих процедур розгляду скарг і зве-
рнень;
• гласність та поширення інформації щодо порушення прав і
свобод громадян та їх об'єднань.
Європейський досвід свідчить про його гнучкість, здатність
пристосовуватися до місцевих умов, незалежно від територіаль-
но-адміністративного рівня, галузевого чи спеціалізованого ха-
рактеру, назви (місцеві уповноважені, місцеві омбудсмени, упо-
вноважені з прав територіальної громади). Процес локалізації
інституту омбудсмена дає можливість на повну силу, миттєво
реалізувати свої контрольно-наглядові функції у випадку пору-
шення прав і свобод людини.
Усебічне розкриття сутності та характерних рис місцевого
самоврядування як форми організації місцевої влади неможливе
без дослідження принципів місцевого самоврядування, що відо-
бражають головні якості цього правового інституту з позиції
його змісту та природи.
Законодавством багатьох країн закріплено загальні принципи
місцевого самоврядування: народовладдя, законність, гласність,
тобто відкритість діяльності, колегіальність, поєднання місце-
вих і державних інтересів, виборності.
Будь-яка система, у тому числі система місцевого та регіона-
льного самоврядування, характеризується наявністю основних
засад, вихідних положень її організації та функціонування. Ін-
шими словами, ідеться про принципи даної системи. Якщо роз-
глядати її місце у світовому співтоваристві, існуючому європей-
ському громадянському просторі, то випливає доцільність виок-
ремлення низки груп керівних принципів системи місцевого та
регіонального самоврядування, серед яких чільне місце посіда-
ють основні принципи міжнародного права, що закріплені у
Статуті ООН, Декларації про принципи міжнародного права й
інших актах. Вони стосуються міжнародно-правових відносин
універсального і регіонального характеру.
Іншу групу складають визначальні принципи низки міжнарод-
них організацій - Ради Європи, Європейського Союзу, Організа-
ції з безпеки та співробітництва в Європі тощо. Вони відображені
в їх установчих документах та інших актах. Наприклад, в устано-
94
вчих актах Європейського Союзу визначаються шість ключових
принципів, які є основою регіональної політики ЄС, імплементу-
ються в регіональні стратегії країн-учасниць і держав, що входи-
тимуть у спільний європейський економічний простір:
• децентралізація (перерозподіл повноважень регіонам із ме-
тою ефективного використання внутрішнього потенціалу,
заохочення регіональних ініціатив та розмежування функ-
цій і повноважень між різними рівнями управління в ЄС);
• субсидіарність (організаційний і правовий принципи, згі-
дно з яким завдання мають вирішуватися на найнижчому
або найвіддаленішому від центру рівні, на якому їх вирі-
шення можливе й ефективне);
• концентрація (накопичення засобів фондів у тих регіонах,
які найбільше цього потребують);
• програмний підхід (надання переваг завершеним проектам,
у яких брали участь місцеві органи влади і які передбача-
ють комплексний розвиток певних територій);
• партнерство (тісна взаємодія та співпраці різних гілок
влади);
• компліментарність (запобігання споживчих настроїв у
депресивних регіонах, які потребують відповідної допомо-
ги з боку європейських структур).
Найбільшу групу складають безпосередні принципи, на яких
будується система місцевого та регіонального самоврядування і
здійснюється діяльність її органів.
Принцип демократичного управління. Визнання і здійснення
місцевого та регіонального самоуправління є одним з аспектів
демократичного управління. Це означає, що місцеві та регіона-
льні органи влади, насамперед самоврядні, повинні базуватися
на демократичних принципах і дотриманні прав людини, і їх
метою має бути мир, стабільність, процвітання, гармонійний і
солідарний розвиток. Так, Європейською хартією місцевого
самоврядування передбачено, що органи місцевого самовряду-
вання в межах закону мають право вільно вирішувати будь-яке
питання, яке не вилучене зі сфери їх компетенції і вирішення
якого не доручене жодному іншому органу, а також повинні
заохочувати здійснення громадянами права на участь в управ-
95
лінні публічними справами, сприяти зближенню адміністратив-
них органів з населенням.
Принцип реальності місцевого самоврядування передбачає,
що місцеве самоврядування є правом і здатністю місцевої влади
в межах закону здійснювати регулювання й управління суттє-
вою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компете-
нції в інтересах місцевого населення.
Принцип субсидіарності. Субсидіарність місцевої влади
означає, що вищі ланки управління мають бути додатковими,
або другорядними при вирішенні завдань, що виникають на ни-
жніх ланках. Іншими словами, даний принцип передбачає роз-
будову системи врядування не згори вниз, а знизу вгору. Для
цього існують дві можливі форми субсидіарності:
• інкапсуляція повноважень нижніх ланок управління від
втручання верхніх. Повноваження розподіляють знизу
вгору: верхнім ланкам передають ті, які залишились не-
розподіленими після визначення повноважень нижніх;
• децентралізагря влади, коли верхні ланки отримують від
нижніх обмежене коло функцій і діють фактично на одному
з ними рівні. Це характерно для федеративних утворень.
Субсидіарність організації місцевої влади розглядають як пе-
редумову устрою, що базується на свободі, автономії особи та
права, самоврядуванні нижчих політичних одиниць. Держава,
що дотримується принципу субсидіарності, гарантує своїм гро-
мадянам свободу і незалежність, місцеве та регіональне само-
врядування, право приватної власності, всебічний соціальний
захист тощо. Застосування принципу субсидіарності пов'язане з
розподілом повноважень між різними рівнями владної ієрархії, а
також між державними органами влади й органами місцевого
(регіонального) самоврядування.
Принцип ефективного управління й адміністрації. Здійснен-
ня місцевого і регіонального самоврядування має дотримуватися
принципів ухвалення рішень на основі інформації й оцінки рі-
шень, що приймаються, а також гнучкості, відкритості, транспа-
рентності, участі громадян в управління та відповідальності
посадових осіб. Виконання завдань із надання публічних послуг
96
має відповідати принципам ефективного управління та високої
якості публічних послуг.
Принцип правової, організаційної, фінансово-майнової само-
стійності місцевих і регіональних органів влади. Це одна з най-
важливіших засад Європейської хартії місцевого самоврядуван-
ня. Суть правової автономії полягає в тому, що місцеве та регіо-
нальне самоврядування, його органи мають власні повноважен-
ня, визначені національною конституцією і законами або кон-
ституцією та законами суб'єктів федерації, власними хартіями і
статутами. Вони в межах власної та делегованої компетенції,
можуть видавати нормативно-правові акти, які регулюють різні
сторони життя територіальних громад. Сутність організаційної
автономії полягає у тому, що органи місцевого самоврядування
визначають власну організаційну структуру відповідно до своїх
повноважень і не підпорядковуються іншим органам. Матеріа-
льно-фінансова автономія охоплює управління об'єктами кому-
нальної власності, комунальними службами (енерговодопоста-
чання тощо), а також місцевий бюджет, джерелами якого є дер-
жавні та регіональні субсидії, місцеві податки, збори і позики.
Принцип децентралізації влади. Як відомо, децентралізація
державної влади - передача або делегування державно-владних
повноважень від центрального уряду до недержавних організа-
цій, органів місцевого управління і самоврядування. Загалом це
комплексне і багатоаспектне поняття, тому існують різні його
тлумачення. Децентралізацією визначають спосіб територіаль-
ної організації влади, за якого держава передає право на ухва-
лення рішень із визначених питань або у визначеній сфері стру-
ктурам локального чи регіонального рівня, що не входять у сис-
тему виконавчої влади і є відносно незалежними від неї. Децен-
тралізацію влади вважають одним із ключових принципів роз-
витку демократії в державах Європейського Союзу та Ради Єв-
ропи, умову для держав-кандидатів на вступ до ЄС, основу їх
спільної та національної регіональної політики, на ній базують-
ся всі галузеві політики, які розробляються й упроваджуються в
межах Європейського Союзу.
Принцип децентралізації влади передбачає передачу частини
державної виконавчої влади на рівень населення відповідних ад-
97
міністративно-територіальних одиниць й органам, що обираються
населенням, у чому, власне, і полягає місцеве самоврядування.
Принцип лояльності і дотримання територіальної цілісності.
Відносини між місцевими, регіональними і центральними орга-
нами влади мають базуватися на принципі взаємної лояльності та
гідності, дотримання єдності, суверенітету і територіальної ціліс-
ності держави. Регіональне та місцеве самоврядування обов'язко-
во передбачає дотримання принципу верховенства закону і тери-
торіальної організації держави, як у відносинах між власними
органами влади, між органами влади та громадянами, так й у від-
носинах з іноземними органами влади. Органи місцевого і регіо-
нального самоврядування мають уживати всіх заходів для забез-
печення виконання зобов'язань, що випливають із Конституції чи
законодавства, міжнародно-правових зобов'язань.
Принцип згуртованості. Здійснення місцевого і регіонально-
го самоврядування має сприяти реалізації завдань центральних
органів влади щодо забезпечення економічної і соціальної згур-
тованості та їх діям, спрямованим на створення належних умов
життя і збалансованого розвитку всієї національної території у
дусі солідарності між усіма органами влади.
Принцип повсюдності місцевого та регіонального самовря-
дування передбачає створення повноцінної системи місцевого
самоврядування на усіх рівнях організації суспільства. Упрова-
дження відомого світовій муніципальній практиці зазначеного
принципу створило б правові умови для активізації життєдіяль-
ності територіальних громад, встановило чіткі територіальні
межі їх муніципальної діяльності, сприяло б децентралізації
публічної влади, розмежуванню функцій і повноважень центра-
льних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого
самоврядування, розширенню самостійності і відповідальності
територіальних громад у вирішенні завдань життєзабезпечення
та розвитку територій, міст, сіл й інших населених пунктів з
урахуванням місцевої специфіки, соціально-економічних особ-
ливостей, культурно-історичних традицій громад і регіонів.
Принцип супровідного фінансування пов'язаний із забезпечен-
ням фінансової самостійності місцевих органів влади, визначе-
ний, зокрема, у Рекомендації 228 (2007) Конгресу місцевих і регі-
98
опальних влад Європи. Цей важливий документ передбачає існу-
вання власних фінансових коштів місцевих органів влади (ст. 5,
7), фінансове вирівнюванню (ст. 8), загальні й особливі субсидії
(ст. 9), фінансові обмеження виключного характеру (ст. 10).
Серед інших принципів, характерних для системи місцевого
та регіонального самоврядування, слід назвати принципи публі-
чної етики, солідарності, участі громадян в управлінні публіч-
ними справами, звітності, ефективності, послідовності тощо.
Зазначені принципи місцевого та регіонального самовряду-
вання можуть бути конкретизовані у спеціальних актах, що сто-
суються регулювання відносин в окремих сферах. Так, у доку-
ментах, що регулюють самоврядування у містах, зокрема у Єв-
ропейській хартії міст, прийнятій Конгресом місцевих і регіо-
нальних влад Європи у 1992 p., передбачені принципи, що сфо-
рмувалися на засадах нової урбаністики.
Контрольні питання та завдання
Визначте, які чинники покладено в основу різних
концепцій походження та розвитку місцевого само-
врядування.
У чому полягає суспільно-політична природа мі-
сцевого самоврядування?
З'ясуйте, як співвідносяться поняття "місцеве
управління" та "місцеве самоврядування".
Проаналізуйте співвідношення понять "децент-
ралізація" та "деконцентрація".
Назвіть основні способи реалізації місцевого са-
моврядування.
Порівняйте визначення поняття місцевого само-
врядування у нормах міжнародного та національно-
го права.
Визначте структуру системи місцевого самовря-
дування.
99
Рекомендована література
Барабашев Г. В. Местное самоуправление
/ Г. В. Барабашев. - М. : Изд-во МГУ, 1996. - 352 с.
Куколевська Ж. Д. Правові основи місцевого
самоврядування : навч. посіб. /Ж. Д. Куколевська. -
К. :КНЕУ, 2006.-166 с.
Общетеоретическая юриспруденція : учебньїй
курс: учеб. / под ред. Ю. Н. Оборотова. - О. :
Феникс, 2011.-436 с.
Чапала Г. В. Місцеве самоврядування в системі
публічної влади: теоретико-правовий аналіз /Г. В. Ча-
пала ; Акад. прав, наук України, НДІ держ. буд-ва та
місц. самоврядування. —X. : Право, 2006. — 219 с.
Шаповал В. М. Сутнісні характеристики місцево-
го самоврядування /В. М. Шаповал // Право Украї-
ни. - 2002. -№ 3. - С. 48-54.
100
ТЕМА 4
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВА
ТА МАТЕРІАЛЬНО-ФІНАНСОВА ОСНОВИ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
4.1. ІНСТИТУЦІЙНА СТРУКТУРА МІСЦЕВОГО
Й РЕГІОНАЛЬНОГО САМОВРЯДУВАННЯ
ТА ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ ЙОГО ОРГАНІВ
Інституційний аспект місцевого самоврядування розкрива-
ється в системі його органів. Структурно (організаційно) місце-
ве самоврядування - це:
• організація державної влади "на місцях", що передбачає
самостійне вирішення питань місцевого значення населен-
ням відповідної адміністративно-територіальної одиниці
безпосередньо або через обрані ним і нерідко формально
виокремлені органи і посадові особи;
• система органів, які здійснюють функції, віднесені до міс-
цевого самоврядування, а також форми прямого волевияв-
лення громадян щодо здійснення зазначених функцій.
Органи місцевого й регіонального самоврядування —
структурно-організовані колективи службовців або одного
службовця, що наділені владою в системі місцевого п регіональ-
ного самоврядування для реалізації владних рішень. Це виборні й
інші органи, наділені повноваженнями на вирішення питань
місцевого значення і не входять до системи органів державної
влади (місцеві ради, їх виконавчі органи, органи самоорганізації
населення тощо).
Органи місцевого самоврядування — форма самостійної пуб-
лічної влади у межах територіальних одиниць, діють відповідно
до передбаченої законом компетенції на власний розсуд та під
свою відповідальність, використовуючи переважно комунальну
101
власність та кошти місцевих бюджетів. В основу правового ста-
тусу органів місцевого самоврядування покладено конституцій-
ну засаду самостійності місцевого самоврядування, як матеріа-
льно-фінансової, так й організаційно-правової.
Юридична і фактична самостійність органів місцевого само-
врядування в багатьох сучасних державах має особливий спе-
цифічний характер. їх самостійність інша, ніж самостійність
автономних утворень, оскільки органи місцевого самоуправлін-
ня не володіють законодавчими повноваженнями, вони можуть
діяти лише на основі і в межах законодавчих актів, що видають-
ся центральними законодавчими органами всієї держави чи су-
б'єкта федерації, якщо це федеративна держав. У Німеччині,
наприклад, виокремлюють три рівні правового регулювання
місцевого самоуправління: федеральне законодавство, законо-
давство окремих земель і правові установлення самих общин.
Більша частина питань комунального самоуправління, поряд із
федеральною Конституцією, регулюється законами земель.
У деяких демократичних державах щодо ролі органів місце-
вого самоуправління діє доктрина "муніципальна влада поза
політикою". Це означає, що органи місцевого самоуправління
не повинні вирішувати політичних питань, оскільки такі рішен-
ня стосуються інтересів усієї держави і не можуть мати суто
місцевого значення. Це, звичайно, не означає, що органи місце-
вого самоуправління не піддаються політичному впливу, що
майже неможливо, оскільки їх обирають за партійними списка-
ми регіональних громадських організацій. Сенс концепції "му-
ніципальна влада поза політикою" має на меті більш чітко роз-
межувати компетенцію регіональних і центральних органів, не
допускати втручання регіональних органів у вирішення загаль-
нодержавних питань.
Основними організаційними формами здійснення місцевого са-
моврядування в державах є його представницькі та виконавчі орга-
ни. Проте, безпосередні форми місцевої демократії (місцеві рефе-
рендуми, громадські слухання, місцеві ініціативи тощо) також віді-
грають важливу роль у системі місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійсню-
ють управлінські функції на місцях, одночасно діючи як юриди-
102
чно самостійної одиниці влади. Місцеві органи значно ближчі
до населення, ніж центральні. Їхня діяльність стосується насущ-
них проблем місцевих жителів. Органи місцевого самовряду-
вання спираються, зазвичай, на чиновницький апарат. Від якого
прямо залежить ефективність їхньої роботи. Вони є юридичними
особами і наділяються національними законами власними пов-
новаженнями, у межах яких діють самостійно і несуть відпові-
дальність за свою діяльність відповідно до закону.
Як юридичні особи органи місцевого самоврядування є су-
б'єктами цивільного права й можуть брати участь у цивільних
правовідносинах на рівних началах з іншими учасниками цих
відносин — громадянами та юридичними особами. При цьому на
них поширюються норми, які визначають участь юридичних
осіб у відносинах, що регулюються цивільним законодавством.
При розв'язанні питань забезпечення життєдіяльності населення
у муніципальному утворенні значною мірою переплітаються
публічно-правові та приватноправові відносини і відбувається
поєднання публічно-правових функцій із господарською діяль-
ністю, наприклад, утримання і ремонт доріг місцевого значення.
З одного боку, муніципальні утворення є публічно-територі-
альним формуванням, суб'єктом публічних інтересів, що мають
соціальний характер, з іншого - вони реалізують господарську
діяльність. Саме тому вони наділені різноманітними правами і
повноваженнями адміністративно-владного характеру з викорис-
тання й охорони земель на території муніципального утворення.
Підставами для реєстрації органів місцевого самоуправління
як юридичних осіб є статут муніципального утворення і рішення
про утворення відповідного органу місцевого самоврядування із
правами юридичної особи. У випадку відсутності статуту під-
ставами для державної реєстрації в ролі юридичної особи для
представницького органу влади є протокол його засідання, який
містить рішення про наділення його правами юридичної особи;
для інших органів місцевого самоврядування - рішення пред-
ставницького органу муніципального утворення про заснування
відповідного органу із правами юридичної особи. Органи місце-
вого самоврядування вважаються наділеними правами юридич-
ної особи з моменту внесення запису до відповідного реєстра-
103
ційного документу, наприклад, до Єдиного державного реєстру
підприємств й організацій України.
Зазвичай місцеве самоврядування охоплює два види органів:
виборне муніципальне зібрання (асамблея, рада) і виконавчий
орган (мер, бургомістр). Представницький орган місцевого само-
врядування ухвалює рішення, тоді як виконавчий орган повинен
виконувати ці рішення та здійснювати оперативне управління.
Пріоритетне місце в системі органів місцевого самовряду-
вання займають саме представницькі органи — місцеві ради.
Представницькі органи місцевого самоврядування виражають
волю територіальної громади, надають їй загальнообов'язковий
характер та здійснюють місцеву владу від її імені та в її інтере-
сах. Провідна роль представницьких органів в системі місцевого
самоврядування забезпечується тим, що депутати (представни-
ки) місцевих рад обираються, зазвичай, безпосередньо територі-
альною громадою на основі загального, рівного, прямого вибор-
чого права шляхом таємного голосування. Поряд із тим, пред-
ставницькі органи місцевого самоврядування в межах своєї
компетенції приймають нормативно-правові акти місцевого
значення, які, у свою чергу формують нормативно-правову ос-
нову діяльності інших органів місцевого самоврядування.
Різновидом представницького органу влади на місцевому рі-
вні (на рівні адміністративно-територіальних одиниць) є муніци-
палітет, який, як і парламент, здійснює свою діяльність на по-
стійній основі. Проте в англомовних країнах муніципалітетами
визначають відповідні органи, створювані лише в тих адмініст-
ративно-територіальних одиницях, що мають характер поселень,
або навіть лише в поселеннях зі статусом міста.
Термін "муніципалітет" походить із державної практики часів
Стародавнього Риму, де в І ст. н. є. було видано акт, який вста-
новив порядок владарювання у містах - Lex Julia municipalis
(муніципальний закон Юлія Цезаря). Термін "муніципалітет"
має родове значення і в наш час широко вживається як власна
назва місцевих представницьких органів влади. Іншою пошире-
ною їх власною назвою є місцева рада (збори, асамблея тощо).
Місцеві представницькі органи влади (муніципалітети, ради
тощо) утворюють практично в усіх одиницях адміністративно-
104
територіального устрою, хоча в деяких країнах вони функціо-
нують лише в одиницях нижчого рівня.
Органи місцевого самоврядування мають представницький
характер, оскільки це виборний орган (рада), складається з де-
путатів (представників) і відповідно до закону наділяється пра-
вом представляти інтереси територіальної громади й ухвалюва-
ти від її імені рішення.
Як представницькі органи влади муніципалітети (ради) фор-
муються шляхом виборів, які мають завжди прямий характер. Їх
членів (радників, депутатів) обирають на певний термін, який
різниться від одного року (окремі суб'єкти федерації в Канаді і
США) до шести років (Бельгія, Люксембург, Франція). Здійс-
нюють свою діяльність муніципалітети на постійній основі.
Порядок формування органів місцевого самоуправління
передбачає, зазвичай, виборність муніципальних рад чи комісій
та утворення ними виконавчих органів. Цей порядок регулюєть-
ся спеціальними виборчими законами і законами про муніципа-
літети. У державах із федеративним устроєм видання таких за-
конів належить до компетенції суб'єктів федерації. У наш час
зберігається практика призначення членів муніципальних орга-
нів лише в окремих країнах. Так, Конституція Таїланду (1978)
хоча й передбачає, що членів місцевих асамблей слід, в основ-
ному, обирати, проте у деяких випадках, обумовлених законом,
допускає і їхнє призначення. При цьому кількість виборних чле-
нів в обов'язковому порядку має перевищувати кількість при-
значуваних (ст. 182)34. У низці країн певну кількість місць резе-
рвують за особами, які виражають різні соціально-економічні
інтереси (Марокко, Сенегал), а також за жінками. Місця в радах
можуть бути зарезервовані й за представниками відсталих про-
шарків населення (Індія).
Органи місцевого та регіонального самоврядування форму-
ються громадою через форми прямої та непрямої демократії,
характеризуються щодо неї вторинним, похідним характером. У
більшості демократичних країн вибори до органів місцевого й
регіонального самоуправління відбуваються на основі загально-
34
Constitutions of the Countries of the World. Thailand. -N. Y., 1979. - P . 18.
105
визнаних принципів загального, рівного, прямого виборчого
права при таємному голосуванні.
Пасивне виборче право, зазвичай, передбачає віковий ценз у
межах від 18 до 25 років та низку інших цензових вимог: осілос-
ті (Велика Британія), несумісності зайняття інших посад на дер-
жавній службі чи у виборних органах (Австрія, Франція), у пра-
воохоронних органах тощо. У багатьох країнах існують обме-
ження щодо повторного обрання на посаду (Мексика).
Наприклад, у Великій Британії на місцевих виборах у депута-
ти можуть висуватися громадяни, що досягли віку 21 рік, про-
живають на території даного муніципалітету, працюють там,
мають підприємства, будинок, квартиру, землю чи орендують
землю не менше року.
У багатьох країнах Латинської Америки для обрання мером
(алькальдом) чи радником муніципалітету слід володіти вибор-
чим правом, бути народженим у відповідному муніципалітеті чи
проживати там не менше двох років, що передують виборам та
бути внесеним до списку виборчого реєстру громадян чи до
виборчого реєстру для іноземців, а також не бути засудженим
кримінальним судом.
Регіональні представницькі органи зазвичай обирають на те-
рмін від двох до шести років. У Швеції, наприклад, термін пов-
новажень рад ландстингкомун (обласних представницьких ор-
ганів) встановлений у три роки. Місцеві зібрання в германських
уїздах (крайстаги) обирають на чотири роки, а генеральні ради
французьких департаментів — на шість років.
Порядок висування кандидатів у виборні органи місцевого
самоуправління також різниться. Найпоширеніший спосіб реалі-
зації цих суб'єктивних прав виборців - подача петиції з підпи-
сами установленої законом кількості жителів даного виборчого
округу на підтримку кандидата. Така підтримка може бути на-
дана певною політичною партією, а також кандидати можуть
виступати як незалежні від конкретної політичної сили. Залеж-
но від обраного способу висування кандидатів вибори прово-
дять по одномандатних чи багатомандатних округах. Результати
голосування можуть встановлюватися як за пропорційною, так і
за мажоритарною виборчою системою.
106
На муніципальних виборах застосовують ще один демокра-
тичний принцип - строковість, який передбачає термін обран-
ня органів місцевого самоуправління від двох до шести років,
інколи склад муніципалітетів може оновлюватися частинами. У
Великій Британії, Данії, Іспанії, Нідерландах, Норвегії, Швеції -
чотири роки, в Ірландії, Італії, Туреччині - п'ять років, у Бельгії,
Люксембурзі, Франції - шість років.
Численний склад органів місцевого самоуправління також
може бути різним - від кількох депутатів до кількох десятків, а
до рад столиць держав обирають понад ста депутатів.
Основною формою роботи представницьких органів місцево-
го самоврядування є сесії, які скликають від одного разу на ти-
ждень до одного разу в місяць. При цьому тривалість їх роботи
обмежується одним днем. Функції оперативного управління
місцевими справами виконують органи місцевої адміністрації. В
одних випадках керівника місцевої адміністрації обирають із
представників виборної асамблеї, в інших - безпосередньо оби-
рає населення. Іноді функції місцевої адміністрації покладають
на представника уряду.
4.2. ТЕРИТОРІАЛЬНА ОСНОВА МІСЦЕВОГО
ТА РЕГІОНАЛЬНОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Територіальна основа системи місцевого і регіонального са-
моврядування ґрунтується на державній території, територіях
держав-членів відповідних міжнародних об'єднань, адміністра-
тивно-територіальних одиницях національного рівня.
Територіальною основою місцевого самоврядування на внут-
рішньому державному рівні є визначені адміністративно-
територіальні одиниці: село, селище, місто, добровільні об'єд-
нання сіл. Також територіальну основу регіонального самовря-
дування складають район, область, іноді район у місті та міста
загальнодержавного значення. Адміністративно-територіальний
поділ притаманний практиці переважної більшості держав і від-
сутній лише в небагатьох дрібних острівних державах, напри-
107
клад Аруба, Бахрейн, Мальгаш та деяких так званих державах-
карликах, наприклад Ватикан, Монако, Сан-Марино тощо.
Адміністративно-територіальний устрій - це організація
державної території способом її поділу на відокремлені частини
— адміністративно-територіальні одиниці. У теорії та на практи-
ці як синонім нерідко вживають термін "адміністративно-
територіальний поділ".
Призначенням відповідного поділу території держави є на-
самперед здійснення виконавчої влади і функціонування місце-
вого самоврядування. Цей поділ створює територіальну основу
для побудови системи органів державної влади, а також органів
місцевого самоврядування.
Система, характерні риси і своєрідність місцевого самовряду-
вання в конкретній країні залежить від її адміністративно-
територіального устрою. Цей інститут склався історично під
впливом природно-географічних, соціально-економічних і демо-
графічних факторів, потреб державного управління. Устрій у
більшості випадків має суто консервативний характер і зазвичай
рідко піддається докорінному руйнуванню та не зазнає серйозних
змін навіть в умовах прийняття нових конституцій і конституцій-
них законів, які стосуються інших аспектів в організації влади.
У таких державах, як США, ФРН, Іспанія, Італія, Швейцарія,
найважливіші елементи існуючої адміністративно-територіаль-
ної системи були закладені в ході муніципальних реформ
XIX ст., а у Великій Британії ці основи сягають епохи раннього
феодалізму. У Японії адміністративно-територіальний поділ
остаточно склався незабаром після Другої світової війни. З
огляду на це в системі адміністративно-територіального поділу
зарубіжних країн дотепер збереглися явно застарілі територіа-
льні одиниці, невеликі за територією, що втратили економічну, а
іноді демографічну основу для свого існування. Як і раніше,
зберігаються серйозні розбіжності в розмірах території, чисе-
льності населення й економічному потенціалі адміністративно-
територіальних одиниць, що належать до однієї категорії. Не-
зважаючи на те, що в 70-х - наприкінці 80-х pp. минулого сто-
ліття були проведені реформи адміністративно-терито-
ріального устрою у Великій Британії, ФРН і Франції, зазначені
108
вище недоліки в адміністративно-територіальному поділі цих
країн вони не усунули.
В унітарних державах питання адміністративно-територіаль-
ного устрою належать до відання центральної влади, а у феде-
ративних - це компетенція суб'єктів федерації, хоча загальні
принципи організації адміністративно-територіального поділу в
таких державах мають будуватися на основі принципів загаль-
нофедеральної конституції. Детальне регулювання місцевого
адміністративно-територіального поділу здійснюється спеціаль-
ними законами.
Відповідно до ухваленої в багатьох країнах доктринальної
концепції розрізняють "природні" та "штучні" адміністративно-
територіальні одиниці. Природні - це різного роду поселення,
села, міста, де люди історично та "природно" групувалися для
спільного життя, зазвичай біля джерел води. Вони обирали для
управління певних осіб (старійшин), створювали свої колегіаль-
ні органи управління (сходи, збори, ради). Ця форма одержала
в сучасному праві назву общинного (комунального) самовряду-
вання. Районування території країни актами державних органів
покликало до життя "штучні" адміністративно-територіальні
одиниці - губернії, області, райони, воєводства тощо. У зазна-
чених одиницях можуть бути створені виборні органи само-
врядування або діють тільки призначені зверху чиновники (у
Польщі - воєводи, у Таїланді - губернатори, у Болгарії - упра-
вителі областей). Якщо є виборні органи, тоді це - регіональне
самоврядування, якщо є призначені чиновники, тоді це регіона-
льне державне управління.
Відрізняються адміністративно-територіальні одиниці й за
назвами, які іноді відображають історичні традиції, наприклад,
графства у Великій Британії. Назва одиниць в одній країні може
мати інше значення, аніж в іншій: кантони у Франції є адмініст-
ративно-територіальними одиницями, а у Швейцарії - суб'єкта-
ми федерації. Водночас для одиниць найнижчого рівня у бага-
тьох випадках прийнято такі назви, як комуна, община (грома-
да), муніципій тощо. Ці назви певною мірою засвідчують харак-
тер відповідних одиниць як самоврядних, наявність у їх межах
населення, за яким визнане право на місцеве самоврядування.
109
 Система місцевого самоуправління в сучасних зарубіжних
країнах будується на основі адміністративно-територіального
поділу держави, який зазнає змін (зазвичай це стосується про-
мислових регіонів), проте має стійкий консервативний характер.
Адміністративно-територіальний устрій властивий переважній
більшості держав, винятком є лише ті країни, територія яких за
геофізичними параметрами незначна. У Європі це так звані "ка-
рликові" держави (Ватикан, Монако, Сан-Марино)
Адміністративно-територіальний поділ країни складався пе-
реважно під впливом географічних факторів з урахуванням еко-
номічної, соціальної і демографічної ситуацій. У таких державах
як США, ФРН, Іспанія, Швейцарія, основи сучасної системи
адміністративно-територіального поділу сформувалися в кількістю рівнів відповідних одиниць, наприклад чотирирівне-
XIX ст., а у Великій Британії вони сягають ще епохи раннього
феодалізму. З огляду на це в системі адміністративно-терито-
ріального поділу зарубіжних країн донині можуть зберігатися
явно застарілі територіальні одиниці, невеликі за розміром.
Регулювання адміністративно-територіального устрою в уні-
тарних державах віднесено до компетенції центральних органів
влади, а у федеративних державах - це компетенція суб'єктів
федерації, проте загальні принципи організації адміністративно-
територіального поділу мають будуватися на основі принципів
загальнофедеральної конституції. Детальне регулювання місце-
вого адміністративно-територіального поділу здійснюється за-
звичай спеціальними законами.
За характером відносин між місцевими органами влади розріз-
няють системи, побудовані на принципі підпорядкованості муні-
ципальних органів вищого рівня і нижчого рівня (наприклад, у
Франції, Італії, ФРН), і системи, у яких така підпорядкованість
юридично не зафіксована або має досить обмежений характер
(США, Велика Британія). Іноді діяльність органів місцевого са-
моврядування поставлена під прямий контроль спеціальних дер-
жавних органів, які найчастіше підконтрольні органам міністерс-
тва внутрішніх справ (Велика Британія), в інших країнах може
створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (мініс-
терство у справах місцевого самоврядування). У певних країнах
(Франція, Італія та ін.) в адміністративно-територіальні одиниці
110
призначають повноважних представників уряду, які здійснюють
адміністративний контроль за діяльністю виборних органів міс-
цевого самоврядування та їхніх виконавчих органів, що ставить
ці органи під постійний контроль з боку центральної влади.
Системи адміністративно-територіального устрою класифі-
кують за формальним критерієм кількості його рівнів або ланок.
У державах із невеликою за розмірами територією прийнято
однорівневі системи. У більшості випадків державна територія
поділяється на два-три рівні одиниць: дворівневий охоплює об-
ласті (губернії, округи, провінції) - общини (комуни); трирівне-
вий охоплює області - райони - общини. Як виняток існують
системи адміністративно-територіального устрою з більшою
вип (регіони - області, райони - общини).
Дворівнева структура адміністративно-територіального поділу
(Данія, Коста-Ріка тощо) і трирівнева (Італія, Індія тощо) є най-
більш поширеними і зручними з погляду місцевого управління.
Чотирирівнева і п'ятирівнева системи зустрічаються значно рідше.
Дворівневий поділ поширений, наприклад, у Болгарії, трирі-
вневий - у Польщі, чотирівневий - у Франції. У кожній із таких
одиниць існує призначена посадова особа (управитель області в
Болгарії) або призначена посадова особа й обрана громадянами
рада (префект і генеральна рада в департаментах Франції), або
лише обрана рада (у графствах Великої Британії). Великі міста
поділяються на райони, у яких існують свої ради і мери (Лон-
дон, Ганновер, Токіо тощо).
Особливими територіальними одиницями є міські агломера-
ції, союзи общин, шкільні екологічні, військові, судові округи,
які не розглядаються як адміністративно-територіальні одиниці.
Особливий статус мають столиці чи столичний округ (столиця з
околицями навколо).
Прийнято розрізняти адміністративно-територіальні одиниці
та муніципальні утворення, які розглядають як територіальні
публічні колективи населення. Вони переважно існують у межах
певних адміністративно-територіальних одиниць.
Органи місцевого самоуправління різняться за ступенем
централізації взаємовідносин із органами вищого рівня. Одна
111
система місцевого самоуправління побудована на принципах
прямого підпорядкування органів нижчого рівня вищому (Італія,
Франція, ФРН). Поряд із цим низка країн притримуються відве-
рто автономної системи, за якої пряме підпорядкування по вер-
тикалі юридично відсутнє, а якщо на практиці здійснюється, то
в дуже обмеженій формі (США, Велика Британія). У деяких
державах діє так звана система "координації" діяльності органів
нижчого рівня (Японія).
Іноді діяльність органів місцевого самоуправління поставле-
на під прямий контроль спеціальних державних органів. Найча-
стіше вони підконтрольні органам міністерства внутрішніх
справ (Велика Британія), в інших країнах може бути утворений
спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах
місцевого самоуправління).
У ряді країн (Франція, Італія та ін.) в адміністративно-
територіальні одиниці призначаються повноважні представники
уряду, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю
виборних органів місцевого самоуправління та їхніх виконавчих
органів, що ставить ці органи під постійний контроль з боку
центральної влади.
У більшості країн Латинської Америки не здійснюється пря-
мого централізованого управління місцевими органами, а ство-
рюється система, за якої представник центра наділяється лише
контрольними функціями і діє поряд із керівником муніципалі-
тету, який обирає населення чи рада. Так, відповідно до Консти-
туції Еквадору 1980 р. у провінціях обирають провінційні ради
на чолі із префектами, а центральну адміністрацію представляє
губернатор, у кантонах діють муніципальні ради, які очолюють
алькальди, хоча головною адміністративною особою є так зва-
ний "політичний керівник". Функції призначуваних представни-
ків центру офіційно зводяться до керівництва поліцією і нагляду
за діяльністю виборних установ, а фактично поширюються і на
повсякденний контроль за роботою виборних установ.
У містах із районним поділом за рішенням територіальної
громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в
місті ради зі своїми виконавчими органами.
112
Особливими територіальними одиницями є великі міста з аг-
ломераціями та столиці держав.
Міська агломерація (від лат. agglomerare - приєднувати) - це
компактне скупчення населених пунктів, в основі якого лежить
певне місто, які зближені, місцями зростаються п об'єднані в
єдине ціле (складну динамічну систему) інтенсивними господар-
ськими, трудовими, культурно-побутовими і рекреаційними зв'я-
зками. Міською агломерацією називають Великий Лондон.
У системі адміністративно-територіального устрою виокрем-
люється столиця, яка є особливою одиницею, оскільки визнана
як політичний та адміністративний центр держави. Таку значи-
мість столиця набуває внаслідок того, що в ній розміщені вищі
органи влади держави, а також "відбуваються різні важливі по-
дії в суспільно-політичному житті країни, тому тут функціону-
ють центральні (керівні) органи політичних партій і громадсь-
ких організацій"1 . У таких державах, як Перу і Чорногорія, згі-
дно з конституціями, визначені як реальна, так й "історична"
столиці. У деяких країнах столиця змінена, перенесена чи побу-
дована нова через економічні, демографічні або інші обставини
(Бразилія, Казахстан, Нігерія).
Столиця як особлива одиниця в адміністративно-територі-
альному поділі держави характеризується тим, що її правове
становище може відрізнятися від інших одиниць (міст), прирів-
нюватися до одиниць вищого рівня (до області, суб'єкта федера-
ції). Столиця може мати статус округа, виокремленого в межах
унітарної держави (Колумбія, Перу, Чилі), та бути його центром.
У деяких федеративних державах столиця має статус суб'єкта
федерації (Австрія, Російська Федерація, ФРН).
Особливістю адміністративно-територіального устрою дер-
жави є наявність територіальних автономій, що зазвичай ви-
значено в конституційних актах. Автономією вважають віднос-
но самостійне у здійсненні державної влади територіальне утво-
рення в межах держави. Статус автономії надають територіаль-
ним фракціям держави, для яких характерні історичні, географі-
35
Шаповал В. Н. Сравнительное конституционное право / В. Н. IIІя-
повал. — К.: Изд. дом "Княгиня Ольга", 2007. -416 с.
113
чні, національні особливості (Країна Басків в Іспанії). Автономія
володіє власним законодавством й органами влади, але сувере-
36
нітету не має . У законодавстві країни може бути застереження,
що автономії адміністративно-територіальних одиниць не допу-
скається, наприклад, у ст. 2 Конституції Болгарії визначено:
"Республіка Болгарія є унітарною державною з місцевим само-
врядуванням. У ній не допускаються автономні територіальні
утворення". Проте в більшості конституцій держав констатується
статус автономних утворень, наприклад у Конституції Фінляндії
обумовлено статус Аландських о-вів, Данії - Фарерських о-вів, у
Великій Британії автономний статус Північної Ірландії, Уельсу і
Шотландії випливає зі змісту законів й інших правових актів.
Територіальна основа діяльності органів місцевої та регіона-
льної влади містить низку ознак, які надають кількісну і якісну
характеристику того географічного простору, на який поширю-
ється влада зазначених органів. До них належать:
• географічні розміри та масштаби підвладної території;
• місце, де розташовані органи влади;
• топографію;
• умови для певного виду економічної діяльності;
• наявність природних ресурсів;
• доступ до транспортних вузлів і комунікацій тощо.
Таким чином, територіальна основа місцевого самоврядуван-
ня ґрунтується на державній території, територіях держав - чле-
нів відповідних міжнародних організацій, адміністративно-
територіальних одиницях субнаціонального й інших рівнів.
У повсякденному житті європейських держав, у європейсь-
кому громадянському просторі зазначена система ефективно
функціонує саме за участі регіонів чи інших адміністративно-
територіальних одиниць такого рівня, територіальних громад
міст, їх об'єднань, проте рідше за участі територіальних громад
чи відповідних органів влади села.
Оскільки саме до сільської місцевості відносять 85 % усієї те-
риторії Європи та в ній розташоване житло понад половини її
36
Общетеоретическая юриспруденция: учебный курс: учеб. / под
ред. Ю. Н. Оборотова.-О.: Феникс, 2011. — С. 377.
114
жителів, то згадана тенденція, на нашу думку, несприятливо
впливає як на стан функціонування європейської системи місце-
вого самоврядування, так і рівень життя місцевого населення. З
огляду на це Рада Європи у Рекомендації 107 (2002) "Про пробле-
ми сільської місцевості в Європі" рекомендувала зміцнювати зна-
чення сіл, маленьких міст як складових сільських регіонів, сприяти
розвитку життєздатних сільських громад і відновленню сіл.
4.3. ПОНЯТТЯ РЕГІОНУ ТА ЙОГО ХАРАКТЕРИСТИКИ
В МУНІЦИПАЛЬНОМУ ПРАВІ
Серед елементів територіальної основи системи місцевого
та регіонального самоврядування важливим є регіон чи інше
територіальне утворення субнаціонального рівня. Звісно, кон-
ституції й інші законодавчі акти держав їх перераховують, ви-
значають статус. При цьому адміністративно-територіальні оди-
ниці зазначеного рівня характеризуються численними назвами -
"регіони" у Франції, Італії, Бельгії; "землі" в Німеччині й Авст-
рії; "автономні співтовариства (громади)" в Іспанії; "окружні
ради" у скандинавських країнах та Великій Британії; "провінції"
у Нідерландах, Бельгії, Італії, Іспанії; "області" тощо. У широ-
кому значенні термін "регіон" часто вживають для позначення
території певної країни і навіть кількох країн (альпійський регі-
он, балтійський регіон, близькосхідний регіон, центральноазіат-
ський регіон, чорноморський регіон). Ідеться про групи сусідніх
країн, близьких за національним складом і культурою жителів
або однотипних за суспільно-політичним устроєм, а також час-
тини таких держав (Сілезія - регіон, який розташований на те-
риторії Польщі, Німеччини та Чехії).
Чорноморський регіон визначають як особливий географіч-
ний простір зі значною кількістю населення, природними ресур-
сами, ринком, що розширюється, великим потенціалом розвит-
ку; важливий вузол, через який проходять енергетичні та транс-
портні потоки Європи, Центральної Азії та Близького Сходу.
Сюди входять Албанія, Болгарія, Греція, Росія, Румунія, Сербія,
Україна, Туреччина, Грузія, Молдова, Вірменія, Азербайджан.
 Хоча деякі з перерахованих держави не є прибережними, істо-
рія, наближеність та їхні зв'язки змушують відносити до членів
цього регіону. Для зазначеного регіону характерні невирішені
"заморожені" конфлікти, екологічні проблеми та недостатній
контроль на кордонах, що сприяють незаконній міграції й орга-
нізованій злочинності, зіткненню глобальних інтересів.
Складовими територіальної основи європейської системи
місцевого та регіонального самоврядування можна визначити
також і певні географічні частини Європи. Ідеться про
центрально-європейську, східноєвропейську, північноєвро-
пейську й інші частини.
На рівні наукового узагальнення термін "регіон" як географіч-
не явище асоціюється з певною частиною території, що характе-
ризується комплексом притаманних їй історичних, демографіч-
них, географічних й інших ознак. Поряд із природно-геогра-
фічними та культурно-історичними умовами виокремлення, регі-
они характеризуються економічними, функціональними, інфра-
структурними, соціологічними та політичними чинниками. Регіо-
нам властиві спільність народногосподарських завдань, особли-
вості виробництва, такі як власні регіональні умови відтворення
валового суспільного продукту, основні фонди, формування до-
ходів населення та їх товарного забезпечення, джерела капітало-
вкладень і витрат на утримання невиробничої сфери, спеціалізо-
ване господарство, його комплексність, тісні внутрішньорайонні
й міжрайонні економічні зв'язки, відносна повнота та замкненість
виробничих циклів. Зокрема, Арктику називають регіоном техно-
37
логічних інновацій або інноваційний регіон .
Зокрема, природні регіони фіксують просторові відмінності у
природному середовищі; соціально-демографічні регіони пока-
зують території, у межах яких спостерігається однорідна демо-
графічна ситуація, і які мають однаковий рівень соціального
розвитку; економічні регіони виокремлюють за характерною
структурою та спеціалізацією господарства; адміністративні
37
Антюшина Н. М. Многоликая Арктика / Н. М. Антюшина// Сов-
ременная Європа. - 2013. —№ 2. - С. 45.
П6
регіони — адміністративно-територіальні одиниці верхніх рівнів
у територіальному поділі країни.
У багатьох програмах міжнародних організацій в обов'язко-
вому порядку вимагають наявність регіонів, що відповідають
певним географічним характеристикам. Внаслідок цього з'явля-
ються нові або відновлюються старі територіальні одиниці: ре-
гіони в Португалії, Франції, Італії, периферії у Греції й управ-
лінські округи в землях Німеччини.
У межах Європейського Союзу розроблено універсальну ре-
гіональну статистичну систему класифікації територіальних
одиниць, яку широко використовують в оцінюванні регіональ-
них проблем і рівня регіональної економічної спроможності в
межах ЄС. Ця система класифікації діє відповідно до Номенк-
латури територіальних одиниць для статистики (NUTS), роз-
робленої і запровадженою Європейським агентством статис-
тики, що використовується на законодавчому рівні Європейсь-
кої Спільноти з 1988 p., але у 2003 р. новий Регламент Європей-
ського парламенту та Ради Європи ввів у дію систему класифі-
кації NUTS (Regulation (ЄС) № 1059/2003). Згодом регіони но-
вих країн - членів ЄС додаються до цієї системи.
Регіон визнається конституцією чи законодавством держа-
ви, які гарантують його автономію, самобутність, повноважен-
ня й організаційний устрій. Він має свою конституцію, статут
автономії або інший законодавчий акт, що визначає його орга-
нізацію та повноваження, розмежування повноважень між
державою та регіонами. З метою збереження своїх історичних,
соціальних і культурних особливостей регіони в одній й тій же
країні можуть мати різні статуси, що встановлюються консти-
туцією або законодавством держави відповідно до принципів
політичної децентралізації.
Поняття "регіон" широко використовують у конституційному
праві європейських держав. Безпосередньо "регіони" існують у
Франції, Італії, Бельгії. Іноді регіон як суб'єкт системи адмініст-
ративно-територіального устрою використовують як синонім
області (у Білорусі, Болгарії, Греції, Російській Федерації тощо).
З огляду на це виникає необхідність чіткого визначення зазна-
117
чених понять і розмежування їх за певними ознаками, насампе-
ред за територіальною.
Серед найважливіших ознак (особливостей) регіону можна
виокремити:
і "Область" походить від старослов'янського "облада" — "во-
• історичні, етнічні та демографічні особливості;
• соціально-культурні особливості;
• адміністративно-територіальну основу;
• природні умови і ресурси;
• матеріально-технічну базу, виробничу і соціальну інфра-
структуру;
• міжрегіональні та міждержавні економічні, політичні та
культурні зв'язки;
• регіони поступово формуються як реальні суб'єкти міжна-
родних відносин;
• наявність однотипної нормативно-правової бази, адже тут
діють загальнодержавне законодавство, міжнародно-пра-
вові та локальні акти.
Найважливіша риса регіону — цілісність, адже він становить
єдність природного, матеріального (створеного людиною) і со-
ціального середовища. Інша суттєва характеристика регіону -
динамізм, оскільки він може змінювати свою структуру, терито-
рію, політичні умови, види господарської діяльності населення
тощо. З огляду на внутрішній і зовнішній рівні функціонування,
напрями та темпи розвитку регіонів безпосередньо залежать від
урахування різного роду факторів.
До певної міри суперечливим є виокремлення серед регіонів
офіційних (адміністративних) і неофіційних адміністративно-
територіальних одиниць. Серед останніх - вільні економічні зо-
ни, зони стихійного чи екологічного лиха тощо. Дослідники та-
кож розрізняють регіони первинного і вторинного територіаль-
ного поділу (проблемні регіони), необхідність закріплення ре-
жиму функціонування регіональної системи, що забезпечила б
позитивну динаміку параметрів рівня та якості життя населення,
державної підтримки тощо. В останні роки почали виокремлю-
вати віртуальні регіони, незвичайні регіони (регіональні коалі-
ції), макро- та мікрорегіони.
118
лодіння". Це верхній рівень адміністративно-територіального
устрою, організаційно відокремлений для виконання завдань
державного, господарського і соціально-культурного будівни-
цтва, характеризується самодостатністю економічного та соці-
ального розвитку, цілісністю, місцевими традиціями. Метою її
створення є здійснення державної політики щодо збалансова-
ного розвитку територій, забезпечення реалізації спільних ін-
тересів об'єднаних територій, надання населенню визначеного
законом обсягу спеціальних адміністративних, медичних, осві-
тніх, культурних і соціальних послуг. Ідеться про територіаль-
ний, а не національний критерій.
Область як адміністративно-територіальна одиниця має ви-
ражений публічний характер, що підтверджується публічним
характером її органів влади, через які вона здійснює свої повно-
важення, можливістю бути суб'єктом суспільних відносин і від-
повідних галузей права тощо.
Регіони поступово, особливо наприкінці XX - початку XXI ст.,
стали суб'єктами регіональної політики. Зокрема, конституційна
реформа в Республіці Італія 2001 р. суттєво змінила статус італій-
ських регіонів. Їм були надані широкі повноваження й автоном-
ність від центрального уряду Італії. Регіони отримали право на
встановлення власних міжнародних зв'язків під загальним конт-
ролем держави, на участь у підготовці нормативних актів Євро-
пейського Союзу, право укладати угоди з іноземними державами
38
і регіонами інших держав (ст. 117 Конституції Італії) .
Регіон цілком може бути визначений як суб'єкт політики,
соціально-політична система, наслідком чого є виникнення пра-
ва на регіональне самоврядування. У такій ролі регіон володіє
своєю соціально-політичною орієнтацією, інтересами, інститу-
ційною структурою. Інакше кажучи, його можна розглядати як
певну соціально-політичну цілісність, упорядкований політико-
правовими засобами суспільний організм територіально (прос-
торово) структуровану та збалансовану цілісну соціальну систе-
38
Конституція Італії [Електронний ресурс] - Режим доступу:
https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf.
119
му. З огляду на це, не всі адміністративно-територіальні одиниці
верхнього рівня можуть бути визначені як політичні системи, а
отже, суб'єкти політики, і відповідно - регіони.
Усе це дозволяє розглядати регіон як територію, що має най-
більший потенціал для свого перспективного розвитку, особли-
во в умовах розширення інтеграційних процесів у Європі. Однак
зазначене створює і певні складнощі. Достатньо оцінити той
факт, що невелика Сілезія (центральноєвропейський регіон,
нерівномірно розподілений між Польщею, Німеччиною і Чехі-
єю) змушена практично забезпечувати благополуччя менш роз-
винених регіонів Польщі39.
Більшість теорій регіонального розвитку традиційно пов'я-
зують регіональне зростання з ефективним державним управ-
лінням. Нині дуже актуальним є посилення концепції самороз-
витку регіонів, що, на нашу думку, найбільше відповідає тенде-
нціям і викликам, з якими зіштовхуються сучасні розвинені
держави. У її основі — розвиток регіонів, який відбувається з
урахуванням їхніх особливостей та інтересів за передачі відпо-
відальності за цей процес місцевій владі. Ідея саморозвитку ре-
гіонів відповідає теорії регіонального розвитку, відомій як "но-
вий регіоналізм", що сформувалася на рубежі XX—XXI ст. та є
характерною для всієї системи міжнародних відносин взагалі та
об'єднаної Європи зокрема. Від самої появи у 90-х pp. XX ст.
"новий регіоналізм" був пов'язаний переважно із посиленням
внутрішньої та зовнішньої міжрегіональної співпраці. Явище
"нового регіоналізму" є комплексним і багатовимірним. Він
набуває різних форм під впливом глобалізації й економічної
лібералізації. Крім того, неабияким чинником впливу на розви-
ток ідей "нового регіоналізму" є політичні сили в межах самих
регіонів. Річ у тім, що кожна національна політична сила при
владі має власне бачення того, які чинники переважно зумов-
люють регіональні диспропорції в межах держави.
39
Иеаное А. А. Польша: почему растет региональньй этнический
национализм (феномен силезцев) ? / А. А. Иванов// Современная
Европа. - 2013. - № 4. - С. 84.
120
Прибічники теорії "нового регіоналізму" вважають, що регі-
ональний розвиток має грунтуватися насамперед на внутріш-
ньому потенціалі - місцевій економіці та перевагах міжсектор-
ного виробництва з передачею значної частини владних повно-
важень регіональним органам.
Слід зазначити, що в розвинених державах характернішим
стало розуміння регіону не як міні-держави, а як своєрідної ба-
гатопрофільної корпорації, що конкурує з іншими у сфері ство-
рення сприятливих умов для господарської діяльності. Активне
будівництво нових підприємств та об'єктів інфраструктури пе-
рестало бути чинником успішного проведення регіональної по-
літики та стимулювання місцевого розвитку. На зміну теоріям
матеріального прогресу приходять нові закони - розвитку нау-
кового, інформаційного й інноваційного потенціалів; диверси-
фікації фінансових ресурсів зі зменшенням частки прямого дер-
жавного фінансування; збільшення ролі регіональних і місцевих
органів управління, зменшення енерговитрат й оптимізації за-
стосування трудових ресурсів для підвищення конкурентоспро-
можності регіонального виробництва, екологічність тощо.
Ідеї "нового регіоналізму" дістали активну підтримку в полі-
тиці Євросоюзу, адже наднаціональна регіональна політика ЄС
здійснюється для доповнення і посилення регіональної політики
держав-членів у напрямі зменшення міжрегіональних соціально-
економічних контрастів і збільшення ефективності міжрегіона-
льної інтеграції в масштабах цієї структури. Необхідність нових
підходів до розвитку регіонів Європи обумовлена тим, що еко-
номічний простір сучасного Євросоюзу має досить складну
структуру, а механізм ринкової конкуренції в межах ЄС може не
тільки поліпшувати, а й погіршувати стан окремих регіонів у
процесі європейської інтеграції.
121
4.4. МАТЕРІАЛЬНА ТА ФІНАНСОВА ОСНОВА
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування
передбачає виокремлення матеріальної та фінансової складової.
Перша складова — матеріальна основа самоврядування — пе-
редбачає наявність комунальної власності, яку розуміють як
власність територіальної громади муніципального утворення. У
зарубіжних країнах, у тому числі й Росії, її називають муніципа-
льною власністю. Комунальна власність є правовою, соціально-
економічною та політичною категорією.
Матеріальною основою вважають, насамперед, майнові ресурси
муніципальної та іншої форми власності (у встановлених правови-
ми актами випадках), земельні ресурси чи інші об'єкти, які перебу-
вають у власності суб'єктів місцевого самоврядування. Конституції
більшості європейських країн до неї відносять рухоме і нерухоме
майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні
ресурси, що є у власності територіальних громад.
Суб'єктами права муніципальної власності є територіальна
громада та сформовані нею органи місцевого самоврядування.
Об'єктами муніципальної власності називають матеріально-
речові (майно органів місцевого самоврядування, комунальні
підприємства й організації, майнові частки у статутних фондах
господарських товариств, природні ресурси, об'єкти соціальної
інфраструктури) та фінансово-грошові цінності (місцевий бю-
джет, позабюджетні фонди, цінні папери).
Друга складова - фінансова основа самоврядування - це ко-
шти бюджетів, у тому числі кошти цільових бюджетних фондів,
спеціальні кошти (фонди) бюджетних установ, фінанси підпри-
ємств, які перебувають у муніципальній (комунальній) власності
відповідної територіальної громади. Фінансовою основою вва-
жають доходи місцевих бюджетів, кошти загальнодержавних
бюджетів, фінансові ресурси європейських регіональних органі-
зацій, місцеві та регіональні банківські ресурси, дотації, субвен-
ції, трансферти тощо.
Фінанси органів місцевого самоврядування є важливою час-
тиною загальнонаціональної фінансової системи зарубіжних
122
країн. Так, у Великій Британії органи місцевого самоврядування
щороку витрачають близько ЗО % усіх національних видатків .
У фінансовій системі будь-якої держави чільне місце посі-
дає бюджетна система, що базується на економічних і юридич-
них нормах й організаційно залежить від форми державного
устрою. Для федеративних держав (США, ФРН, Російська Фе-
дерація) характерною є трирівнева бюджетна система: федера-
льний бюджет, бюджети суб'єктів федерації (бюджети штатів) і
місцеві бюджети. В унітарних державах бюджетна система має
два рівні: державний і місцевий. Місцеві бюджети існують у
графствах, округах і містах (Велика Британія), у громадах, ра-
йонах і містах (ФРН), у комунах, департаментах і регіонах
(Франція), у префектурах, районах і містах (Японія), у комунах
і провінціях (Італія, Бельгія), у муніципалітетах (комунах) і
ландстингах (губернських радах) у Швеції.
Основним джерелом доходів місцевих бюджетів є податки і
різноманітні збори з населення. Проте не в усіх країнах основу
наповнення місцевих бюджетів становлять винятково місцеві
податки та збори. Наприклад, якщо у Швеції питома вага тільки
місцевих податків і зборів у структурі джерел фінансування орга-
нів місцевого самоврядування становить близько 61 %, у Данії -
51, у Швейцарії - 46, Норвегії - 42 %, то в деяких інших країнах
навпаки, місцеві податки у структурі надходжень становлять зо-
всім незначну частку: Естонія - питома вага місцевих податків
становить менше 1 %, незначний рівень місцевих податків спо-
стерігається у Великій Британії, Болгарії, Румунії, Словенії.
Міжнародна практика вказує і на те, що серед джерел фінан-
сування місцевого самоврядування застосовують і позики. Так, у
структурі джерел місцевого фінансування Нідерландів суми
позик становлять 19%, Бельгії — 13, Чехії — 11, Франції — 10,
Іспанії - 10, ФРН - 9 %. Проте у більшості країн позики або не
застосовуються взагалі, або мають зовсім низький відсоток: Ру-
мунія, Велика Британія, Польща, Латвія, Швеція, Данія та ін.
40
Муніципальне право зарубіжних країн: навч. посіб. : у 2 ч. / за заг.
ред. проф. П. Ф. Мартиненка. — К.: Знання України, 2006. — Ч. 2. — С. 36.
123
 Місцеві фінанси в науковій літературі визначаються як об'єк-
тивна форма економічних відносин, що пов'язані з розподілом
вартості валового внутрішнього продукту, у процесі яких відбу-
вається формування та використання фондів грошових коштів,
призначених для задоволення потреб регіонів країни41.
В умовах наближення до європейських стандартів діяльнос-
ті місцевого самоврядування закріплення принципу фінансової
самостійності органів місцевого самоврядування відіграє дуже
важливу роль.
Відповідно до існуючих європейських правових актів у цій
сфері, зокрема Європейської хартії місцевого самоврядування,
фінансові ресурси органів місцевого самоврядування мають
відповідати повноваженням, що надані конституцією або від-
повідним законом. Згідно з Хартією органи місцевого самовря-
дування повинні відповідним чином інформуватися про поря-
док виділення їм перерозподілених ресурсів. Зазвичай дотації
не призначають для фінансування конкретних проектів. Для
залучення інвестиційного капіталу органи місцевого самовря-
дування повинні мати доступ до національного ринку капіталу
в межах закону. У Хартії також підкреслюється, що процедури
та закони вирівнювання не мають перешкоджати вільному ух-
валенню рішень органами місцевого самоврядування в межах
їх власних повноважень.
У зарубіжних країнах прийнято розрізняти дві групи місце-
вих податків:
• власні податки (місцеві податки у прямому значенні), які
запроваджують і стягують у межах даної адміністративної
одиниці та повністю надходять до місцевих бюджетів;
• загальні податки, які передбачені в державному бюджеті
на користь місцевих органів.
Ставки зазначених податків встановлюються державою та не
можуть бути змінені на місцевому рівні. Прикладами є: прибут-
ковий податок у Німеччині, надходження від якого розподіля-
Місцеві фінанси: навч.-метод.посіб. для самостійного вивчення
дисципліни / М. А. Гопанюк, В. П. Яцюта, А. Є. Буряченко, А. А. Слав-
кова. -К.: КНЕУ, 2002. - С. 12.
124
ють між федерацією, землями та громадами; відрахування від
прибуткового податку в США; відрахування від прибуткового
податку і ПДВ у Франції.
Також існує поділ місцевих податків на прямі (входить, на-
приклад, податок на прибуток (доходи) юридичних і фізичних
осіб, земельний податок) та непрямі (наприклад, податок із про-
дажу, акцизи на паливо, тютюн, алкогольні напої тощо).
Також існує досить різноманітна група так званих інших по-
датків (податкові збори з видовищ, власників собак, зайняття
торгівлею тощо), яка, зазвичай, не має істотного фінансового
значення в місцевих бюджетах країн Заходу.
Перелік податків, що встановлюються і стягуються місцевою
владою по усьому світу, досить довгий, серед них найбільш по-
ширеними є:
• майнові податки,
• місцеві та регіональні податки на доходи і прибутки,
• місцеві податки на компанії та інші джерела податкових
надходжень.
Найбільше значення серед податкових надходжень має май-
новий податок, і, насамперед, податок на нерухомість. Даний
податок має як свої переваги (опора на власну матеріальну базу
- землю і будівлі на ній), так і недоліки: регресивність, неелас-
тичність, тобто нездатність автоматично та швидко реагувати на
економічне зростання, мала динамічність.
Базою оподаткування можуть бути потенційна або продажна
вартість землі або/та споруд, рухомого майна або матеріальних
капітальних активів. Майно можна оцінювати на основі вартості
реального основного капіталу або річної вартості, або в інший
спосіб. Зазвичай такі заклади, як школи, лікарні, а також куль-
тові споруди виводять з-під оподаткування. Дуже зручно покла-
дати відповідальність за сплату податків на власників майна.
Незаселене житло оподатковують тільки у Франції та Великій
Британії. У Франції майновий податок коригується відповідно
до чисельності сім'ї. У США та Великій Британії малозабезпе-
чені власники або мешканці користуються податковими зниж-
ками. Житлову власність, як правило, оподатковують за нижчи-
ми ставками, ніж приміщення компаній, але зараз спостерігаєть-
125
ся загальна тенденція до вирівнювання податків на ці два типи
майна із причин економічного порядку.
Незважаючи на те, що становить базу оподаткування, загалом
податок стягують пропорційно до ринкової вартості майна, тобто
ціни майна в разі його продажу. Це означає, що майнові податки
не обмежуються лише фактично придбаним і проданим упродовж
певного проміжку часу майном, а стягуються на основі визначен-
ня ціни на майно в разі його продажу. Цей тип бази оподаткуван-
ня називають базою майнового податку на основі вартості реаль-
ного основного капіталу, і саме її застосовують найчастіше.
Місцеві та регіональні податки на доходи і прибутки стягу-
ють не в усіх країнах. Головною перевагою цих податків є те,
що їх, зазвичай вважають справедливими з погляду платоспро-
можності. Крім того, можуть запроваджувати прогресивні став-
ки оподаткування, коли вищі доходи оподатковуються за вищи-
ми граничними рівнями ставок. Коли прибуткові податки вста-
новлюють органи влади вищого рівня, а місцевий прибутковий
податок стягують ті ж збирачі податків, то витрати на інкасо
залишаються низькими. Оскільки вони безпосередньо пов'язані
з місцевими доходами, то їхня реакція на зростання цін, збіль-
шення чисельності населення і прибутків теж достатньо гнучка.
Проблема, пов'язана з місцевим прибутковим податком, ви-
никає тоді, коли об'єкти оподаткування перебувають на одній
території, а працюють (а, отже, отримують свої прибутки) на
іншій. Стягувати податок набагато зручніше саме за місцем
роботи, однак переважна частина комунальних послуг, імовір-
но, надається громадянам за місцем проживання. У таких ви-
падках застосовують різноманітні методи розподілу податку
між місцем проживання та місцем роботи. Ця проблема не так
гостро стоїть, коли оподаткування здійснюється не муніципа-
літетами, а проміжними владними рівнями, наприклад, штатом
або провінцією, оскільки людей, що живуть і працюють у різ-
них штатах, у них відносно менше.
Місцеві податки на компанії поширені в Австрії, Німеччині,
Італії, Іспанії, США та деяких інших країн. Існують також подат-
ки на підприємницьку діяльність, не пов'язані безпосередньо або
винятково із прибутками: наприклад, у Франції та Німеччині во-
126
ни поєднуються з розрахунком рентабельності й іншими змінни-
ми величинами податку на підприємництво. Їхня частка у складі
НВП коливається від 0,1 % в Італії та Іспанії до 0,6 % у Швейца-
рії, а частка в загальних місцевих податкових надходженнях ста-
новить від 1,7 % в Данії до 14 та 15 % у Бельгії та Німеччині.
Світова практика свідчить, що заплановані доходи та видатки
місцевого бюджету мають відображати пріоритети соціально-
економічної політики й оцінюватися, з огляду на аналіз основ-
них факторів економічної взаємодії бюджетної системи з під-
приємствами і населенням. До основних чинників взаємодії мо-
жна віднести величину податкового тягаря, розмір трансферт-
них виплат, надання пільгових режимів оподаткування, розви-
ток інфраструктури, стабільність і раціональність нормативно-
правового регулювання економічної діяльності.
Місцеві податки та збори мають низку загальних ознак, се-
ред яких:
• використання надходжень від цих платежів для фінансу-
вання місцевих потреб у межах території, підвідомчої від-
повідним органам місцевого самоврядування;
• зарахування їх до місцевих бюджетів;
• віднесення організації, запровадження та стягування за-
значених платежів до компетенції органів місцевого само-
врядування та податкових органів;
• збір і використання платежів як складової частини доходів
місцевих бюджетів перебуває також під контролем органів
місцевого самоврядування;
• наявність в органів місцевого самоврядування ширшої
компетенції у правовому регулюванні місцевих податків і
зборів порівняно з податковими платежами інших рівнів.
Важливим джерелом фінансування місцевих бюджетів майже
всіх країн є державні дотації. Фінансові дотації для місцевих і
регіональних органів влади здійснюють, зазвичай, у формі суб-
сидій: загальних, що не мають цільового призначення щодо пев-
них завдань, і спеціальних, які виділяють на фінансування окре-
мих проектів, зокрема інвестування та виконання делегованих
повноважень. У Бельгії та Великій Британії на державні субсидії
127
припадає близько 60 % бюджетних доходів, у Німеччині і Данії
- близько 45, в Японії - трохи більше 30, у США - 25 %.
Цільові субсидії виділяють під строго визначені проекти і про-
грами та переважають у США, Італії, Німеччині, Японії, де вико-
ристовують на фінансування поліції, виправних установ, еконо-
мічної та соціальної інфраструктури. У скандинавських державах
вони призначаються переважно на програми у сфері освіти й охо-
рони здоров'я. Загальні дотації надають зазвичай для покриття
дефіциту місцевого бюджету й містять менше обмежень щодо їх
використання (переважає у Франції та Великій Британії).
Загальний підхід європейського права при виділенні таких
субсидій полягає в такому:
• ці субсидії мають гарантувати місцевій владі певний рі-
вень економічної та фінансової стабільності;
• мають ураховуватися такі чинники як економічне зростан-
ня, підвищення витрат, заробітної плати, зміни у сфері со-
ціальних норм і критеріїв охорони довкілля;
• критерії надання зазначених субсидій повинні бути об'єк-
тивними, чіткими, транспарентними, передбачуваними та
контрольованими.
При цьому, якщо спеціальні субсидії виділяють за умови
фінансової участі місцевої влади у їх отриманні, то рівень цієї
участі (внеску) має враховувати фінансові можливості місце-
вих органів влади.
Вимоги щодо об'єктивності, чіткості, прозорості, передба-
чуваності та контрольованості передбачені також і до фінансо-
вих обмежень виключного характеру, що можуть бути застосо-
вані до місцевої чи регіональної влади. Будь-які обмеження
фінансової самостійності такої влади не повинні ставити під
загрозу принципи місцевого (регіонального) самоврядування,
мати ознаки будь-якого покарання і мають бути пропорційни-
ми меті, що досягається.
В основі місцевих бюджетів лежать фінансові правовідноси-
ни між державою й органами місцевого самоврядування, які
виникають під час формування та виконання бюджетів. Прин-
ципи, на яких будуються міжбюджетні відносини, виявляються
в розподілі та закріпленні доходів і видатків між бюджетами;
128
рівності бюджетних повноважень органів місцевого самовряду-
вання; фінансовому вирівнюванні мінімальної бюджетної забез-
печеності місцевих бюджетів тощо.
Фінансове вирівнювання є основною функцією державного
регулювання фінансів місцевих органів влади. Заходи фінансо-
вого вирівнювання частково обмежують їх фінансову автоно-
мію, але без них не може обійтися жодна цивілізована держава.
Це вирівнювання є фактично формою адресної допомоги тери-
торіальним громадам.
Формами фінансового вирівнювання залежно від рівня бю-
джетної системи є вертикальне та горизонтальне. Вертикальне
фінансове вирівнювання передбачає надання коштів із бюджету
одного рівня до бюджету іншого, зазвичай нижчого рівня. Гори-
зонтальне фінансове вирівнювання передбачає надання коштів
із бюджету одного рівня до бюджету цього ж рівня.
Методами фінансового вирівнювання є: трансферти, гранти,
розподіл і перерозподіл податків, зборів й інших обов'язкових
платежів, спеціальні фонди вирівнювання та фінансової підтри-
мки, перерахування (внески) від одних бюджетів до інших.
Заслуговує на увагу досвід фінансового вирівнювання місце-
вих бюджетів таких країн, як ФРН, Франція, Італія, Фінляндії та
Швеція. У зазначених державах для вирівнювання та збалансу-
вання місцевих бюджетів створюють спеціальні загальнодержа-
вні компенсаційні фонди фінансової підтримки регіонів.
Іншою важливою проблемою, що стоїть перед Євросоюзом
у сенсі його впливу на місцеве та регіональне самоврядування,
є проблема фінансової допомоги з боку структурних фондів ЄС
найменш розвиненим територіям і регіонам. Дотепер у бага-
тьох випадках вирішальну роль у виділенні субсидій і дотацій
відіграють національні уряди, які діють, з огляду частіше на
власні інтереси, ніж на інтереси місцевості або регіону, що є
об'єктом фінансування.
При цьому органи місцевого самоврядування є відсторонени-
ми від участі в ухваленні життєво важливих для них рішень. Не-
обхідно зауважити, що в багатьох країнах політика фінансування
регіонів чи інших адміністративно-територіальних одиниць недо-
статньо ефективна. Слабкість чи неефективність інструментів
129
регіональної політики, політики у сфері місцевого самоврядуван-
ня веде до необхідності здійснення реформ у цій сфері, залучення
інвестиційних чи інших коштів. Останнім часом реформи в цьому
напрямі пройшли в Португалії, Іспанії, Великій Британії, зазвичай
на усіх територіально-просторових рівнях.
4.5. ФУНКЦІЇ ТА ПОВНОВАЖЕННЯ
ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Уся система функцій муніципальних установ обумовлена об-
сягом їх повноважень (компетенцією). Органи місцевого само-
врядування виконують різні функції та реалізують широкі пов-
новаження, сфера яких постійно зростає, що відображає об'єкти-
вний процес ускладнення запитів населення.
Функції та повноваження органів місцевого самоврядування
можна певним чином класифікувати. Серед численних функцій
місцевих органів виокремимо:
• соціальну (організація освіти, охорони здоров'я, соціально-
го забезпечення тощо);
• економічну (керівництво роботою підпорядкованих місце-
вим органам підприємств і служб, управління муніципаль-
ним майном тощо);
• політичну (формування та реалізація місцевої політики),
до якої долучені політичні партії, що беруть участь у міс-
цевих виборах;
• екологічну (підтримка екологічно чистого середовища,
охорона природного середовища, боротьба із забруднен-
ням тощо);
• правотворчу (ухвалення та видання правових актів, рі-
шень, постанов і розпоряджень; правотворчість органів мі-
сцевого самоврядування належить до виду санкціонованої
державою недержавної правотворчості як видання норм
іншими суб'єктами правотворчості, за якого процес їх
створення відбувається поза державними органами, а реа-
лізація - за підтримки держави);
130
• управлінську (формування й управління апаратом органів
місцевого самоврядування як представницьких, так і ви-
конавчих).
У деяких державах на органи місцевого самоврядування по-
кладено функцію охорони громадського порядку, наприклад у
США, органи місцевого самоврядування керують місцевою по-
ліцією, до обов'язків якої входить розслідування злочинів і при-
пинення інших правопорушень, регулювання дорожнього руху,
здійснення адміністративно-поліцейського контролю, а також
функція поліції моралі.
Повноваження органів місцевого самоврядування також різ-
номанітні, вітчизняні вчені їх зазвичай класифікують так: повно-
важення власні та делеговані, обов'язкові та добровільні {факуль-
тативні), організаціпно-правові, майнові та фінансові; за тривалі-
стю: постійні та тимчасові .Доповнимо цю класифікацію пов-
новажень критеріями: за напрямами діяльності (внутрішні, зов-
нішні) та за сферами діяльності (політичні, економічні, соціальні,
екологічні, інформаційні, культурні, побутові, виховні тощо).
Численні повноваження за сферами діяльності також об'єд-
нують у кілька груп. До однієї з них входять повноваження у
сфері комунального господарства, благоустрою, охорони ото-
чуючого середовища (планування і нагляд за будівництвом,
розвиток місцевого транспорту, дорожніх комунікацій, каналі-
зації, водо- та газопостачання тощо).
Друга група повноважень охоплює соціальну сферу: надання
допомоги малозабезпеченим за рахунок муніципальних фондів
(створення будинків для людей похилого віку, муніципальних
лікарень тощо), будівництво муніципальних шкіл, будинків,
дитячих садків тощо.
Наступна група повноважень регулює відносини у сфері гро-
мадського порядку: встановлення правил поведінки у громадсь-
ких місцях, санкціонування проведення мітингів, зібрань і де-
монстрацій, видання приписів із пожежної охорони тощо.
42
Муніципальне право зарубіжних країн: навч. посіб. : у 2 ч. / за заг.
ред. проф. П. Ф. Мартиненка. - К.: Знання України, 2006. - Ч. 2. - С. 11.
131
 Законодавство країн сучасного світу зазвичай об'єднує пов-
новаження органів місцевого самоврядування у три групи:
• обов'язкові (виключні), які виконують в обов'язковому по-
рядку - водопостачання, транспорт, громадська безпека,
охорона здоров'я тощо;
• факультативні чи добровільні, що реалізуються органами
місцевого самоврядування на свій розсуд — утримання
громадських парків, бібліотек тощо;
• делеговані - передані та переважно доручені центральни-
ми органами виконавчої влади для виконання державних
завдань.
Компетенція органів місцевого самоврядування зазвичай об-
межена законодавством держави винятково місцевими справа-
ми. Цю компетенцію іменують "власною компетенцією". Деякі
питання можуть складати "делеговану компетенцію", коли орга-
ни державної адміністрації передають муніципальним устано-
вам окремі повноваження. Діє загальний принцип, який полягає
в тому, що органи місцевого самоврядування не мають права
здійснювати дії чи ухвалювати акти політичного характеру.
Проте органи місцевого самоврядування беруть участь в органі-
зації виборів парламентів, президентів і суддів, користуються
правами у справах міжнародної співпраці, організовують і про-
водять місцеві референдуми.
Законодавством держав встановлено, що до компетенції орга-
нів місцевого самоуправління віднесено фактично вирішення
питань місцевого значення, до яких належать: управління власні-
стю общини та муніципальними підприємствами; місцеве шляхо-
ве будівництво, будівництво житла і нагляд за його експлуатаці-
єю; розвиток культури та спорту, театри, концертні зали, музеї,
бібліотеки; медицина, притулки, сімейні консультації та захист
материнства; шкільна справа, туризм, зони відпочинку тощо.
Одним із найважливіших завдань органів місцевого самовря-
дування є регулювання землекористування і забудови території
муніципального утворення. До компетенції органів місцевого
самоврядування належать повноваження у сфері комунального
господарства і благоустрою, охорони оточуючого середовища,
розвитку місцевого транспорту, каналізації, прибирання вулиць,
132
водо- газо- й електропостачання тощо. У соціальній сфері орга-
ни місцевого самоврядування надають допомогу малозабезпече-
ним, здійснюють будівництво житла, муніципальних шкіл, ліка-
рень, дитячих садків, опікуються кладовищами тощо. Органи
місцевого самоврядування здійснюють харчовий контроль та
надають допомогу жителям за надзвичайних обставин.
Серед повноважень у сфері громадського порядку: встанов-
лення правил поведінки у громадських місцях, видання припи-
сів із питань пожежної охорони, санітарного нагляду, очистка
води, утворення місцевих поліцейських підрозділів, на які по-
кладено несення патрульної й охоронної служби.
У деяких країнах, де високий рівень міграції населення, міс-
цеві органи влади опікуються питаннями навчання, перепідго-
товки, трудового влаштування іммігрантів й організовують для
них різноманітні курси. До їх компетенції належать і питання
організації служби зайнятості та допомоги безробітним.
Органи місцевого самоврядування виконують і деякі інші
функції та повноваження. Так, у Великій Британії вони мають
право звертатися до парламенту із проханням видати приватний
білль в інтересах конкретного органу місцевого самоврядування.
Серед фінансових повноважень найважливішим є прийняття
місцевого бюджету, який складається із власних доходів (подат-
ки та збори з населення) і дотацій із державного бюджету. Обсяг
повноважень органів місцевого самоврядування залежить від
того, яку адміністративно-територіальну одиницю представляє
місцеве самоврядування. Чим вона більша, тим більша компете-
нція органу місцевого самоврядування і тим ширший обсяг
його управлінських функцій.
Перелік питань місцевого значення для населення району, міста
чи села різниться. Питання місцевих бюджетів, податків і зборів
належать до відання місцевого самоврядування на всіх рівнях.
Укладання й утвердження місцевого бюджету є важливим
повноваженням місцевих органів. Проект бюджету, як щорічно-
го так і довгострокового, готує, зазвичай, виконавчий орган му-
ніципалітету. При цьому має бути продуманим співвідношення
доходної та витратної частин, передбачені обов'язкові витрати
(освіта, зарплата) та види джерел доходів. Їх може бути два:
133
місцеві джерела (податки, компенсації, штрафні санкції, прибу-
тки від муніципальних підприємств) та центральні джерела
(субсидії з муніципальних фондів, що виділяє центральний уряд,
державні цільові субсидії, наприклад, на житлове будівництво).
Законодавством держави органам місцевого самоврядуван-
ня можуть надати окремі повноваження органів виконавчої
влади {делегування), у здійсненні яких вони підконтрольні від-
повідним органам виконавчої влади. Передавати можуть і пов-
новаження органів місцевого (регіонального) самоврядування
відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням
районних, обласних рад.
Загальну компетенцію місцевих органів визначає численне
поточне законодавство. Цілком можна зрозуміти скептицизм
англійського дослідника Е. К. Пейджа43, який вважає, що кон-
ституційні гарантії загальної компетенції місцевого управління
не мають особливого практичного значення. Він зауважує, що
законодавче закріплення загальної можливості місцевих органів
діяти в інтересах населення відповідних територій давало б їм
реальну свободу дій лише за відсутності інших форм регулю-
вання повноважень місцевих органів. Більшість же реально
здійснюваних останніми функцій приписується їм різними зако-
нами, що в умовах характерного для місцевого управління не-
стачі фінансових ресурсів залишає муніципалітетам дуже неве-
лику свободу вибору послуг, що ними надаються.
Проблема правового регулювання компетенції місцевого са-
моврядування полягає у визначенні ступеня деталізації предме-
тів відання і повноважень територіальних громад і їхніх органів.
Самостійність вирішення питань місцевого значення за своєю
природою не припускає зайвої законодавчої або іншої нормати-
вної регламентації, оскільки закріпити вичерпний перелік пи-
тань, що становлять компетенцію місцевого самоврядування, у
законодавстві неможливо.
43
Page Е. С. Localism and Centralism in Europe. The Political and
Legal Bases of Local Self-Government / E. Page. - Oxford, 1991. -P. 10.
134
Професор П. M. Любченко44 44
наводить два прямо протилеж-
них принципи, які називають правовими презумпціями, при
визначенні владних повноважень органів місцевого самовряду-
вання: "дозволено лише те, що закріплено в законі" та "дозволе-
но все, що не заборонено законом". Перший принцип у більшій
мірі застосовується в англосаксонській правовій системі (СІЛА,
Англія) і полягає в детальному регулюванні прав й обов'язків
муніципальних органів. Для вирішення питання, яке не нале-
жить до відання органу, потрібно спеціальне нормативне регу-
лювання. У США зазначений принцип знайшов своє відобра-
ження у "правилі Діллона", яке сформульоване в 1868 р. верхов-
ним суддею штату Айова Дж. Діллоном, згідно з яким муніци-
палітети зобов'язані своїм створенням й отримують усі свої пов-
новаження від штатів і будь-який справедливий, розумний та
суттєвий сумнів у наявності того чи іншого повноваження трак-
тується судами проти муніципалітетів. Сутність другого прин-
ципу правового регулювання компетенції полягає в тому, що
органи місцевого самоврядування вирішують все, що прямо не
заборонено законодавчими актами. Цей принцип більш прита-
манний континентальній правовій системі. Конституційно-
правова доктрина Франції передбачає, що держава повинна за-
йматися питаннями загальнонаціонального значення, а терито-
ріальні колективи мають вирішувати питання, які безпосередньо
зачіпають інтереси жителів конкретної місцевості. Цей принцип
регулювання компетенції викладено у ст. 4 п. 2 Європейської
хартії місцевого самоврядування, у якому визначено, що органи
місцевого самоврядування в межах, встановлених законом, ма-
ють повну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-
якого питання, яке не вилучене з їхньої компетенції і не відне-
сене до компетенції іншого органу влади.
44
Любченко П. М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядування
/П. М. Любченко. -X.: Модель всесвіту, 2001. - С . 63.
135
Контрольні питання та завдання
Визначте основні характерні риси органів місце-
вого самоврядування як юридичних осіб.
Назвіть основні шляхи формування органів міс-
цевого самоврядування.
Що є територіальною основою місцевого само-
врядування?
Визначте схожість і розбіжності в поняттях
"столиця" та "міська агломерація".
Охарактеризуйте природні, економічні, політичні,
соціально-демографічні та культурні чинники регіону.
Проаналізуйте джерела доходів місцевих бюджетів.
Визначте основні форми фінансовий дотацій у
місцеві бюджети.
З'ясуйте, як співвідносяться між собою функції та
повноваження органів місцевого самоврядування.
Рекомендована література
Белоусова Е. В. Правовой статус органов
местного самоуправления как юридических лиц:
проблеми правового регулирования / Е. В. Белоу-
сова// Государство и право. - 2011. - № 2. - С. 32-38.
Григорьев В. А. Местное самоуправление.
Сравнительно-правовой анализ основ организации и
деятельности / В. А. Григорьев. - О. : "Юридична
література", 2001.-196 с.
Муніципальне право зарубіжних країн : у 2 ч.
/ О. В. Батанов В.М. Кампо; за заг. ред. П. Ф. Мар-
тиненка. - К. : Знання України, 2005. - Ч. 1. - 148 с.
Черкасов А. И. Сравнительное местное управ-
ление: теория и практика / А. И. Черкасов ; РАН,
Институт государства и права. - М. : Форум-
ИНФРА-М, 1998.-160 с.
136
ТЕМА 5
ДЖЕРЕЛА ПОРІВНЯЛЬНОГО
МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
5.1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ДЖЕРЕЛ
ПОРІВНЯЛЬНОГО МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Як і будь-яка інша галузь права, порівняльне муніципальне
право має систему правових джерел, тобто форм правового ви-
раження його норм і принципів. У юридичному сенсі джерело -
це форма вираження норми права, що наділяє її обов'язковою
силою. Загальнообов'язковість виконання, як ознака джерел
права, є похідною від державного суверенітету. Саме джерела
права становлять основу режиму законності та правопорядку в
державі, є стрижнем її правової системи.
Джерела права досить різноманітні, що відображає можли-
вість участі у процесах правотворення, крім держави, й інших
суб'єктів, у тому числі й суб'єктів муніципального права. Фран-
цузький учений Р. Давид свого часу запропонував систему дже-
рел права, до якої вніс нормативно-правові акти, прецеденте,
договірне та звичаєве право, а також юридичну доктрину45.
Джерела порівняльного муніципального права — це юри-
дичні документи, що приймаються органами державної та
муніципальної влади, а також міжнародними організаціями,
що належним чином, згідно із законодавством, визнані джере-
лами національного права. Джерела порівняльного муніципа-
льного права володіють властивостями триваючої в часі обо-
в'язковості для виконання і є підставою для застосування засо-
45
Давид Р. Основные правовые системи современности / Р. Давид,
К. Жоффре-Спинози;пер. с франц. В. А. Туманова. — М: Междунар.
отношения, 1998. — 596 с.
137
бів державного примусу щодо реалізації обов'язків або захисту
суб'єктивних прав. Такі джерела, як й в інших галузях права,
діють у просторі, часі та за колом осіб, тобто мають чинність,
яка є юридичною передумовою їхньої дії, що означає наявність
у них юридичної сили, нормативності та загальнообов'язкового
значення до виконання.
Джерела порівняльного муніципального права в кожній із за-
рубіжних країн мають свою специфіку, що обумовлено їх фор-
мою держави, державним устроєм, правовими традиціями тощо.
Як зазначають О. В. Батанов і В. М. Кампо, автори навчального
посібника "Муніципальне право зарубіжних країн", ч. 1, "з ура-
хуванням особливої ролі правових традицій можна виокремити
три основні групи зарубіжних країн, у яких джерела муніципа-
льного права чітко диференціюються: це країни англо-
саксонської, континентально-європейської та євразійської муні-
ципальної традиції"46. Автори зауважують, що в англосаксонсь-
ких країнах основним джерелом муніципального права є преце-
дент, у континентально-європейських країнах - закон, а у краї-
нах євразійської муніципальної традиції - звичай та інші непи-
сані джерела права. Проте, незалежно від правової традиції,
основним джерелом муніципального права в зарубіжних країнах
формально є їх конституції, які фактично дають правове життя
місцевому самоврядуванню.
Усі джерела порівняльного муніципального права можна
розбити на дві великі групи: нормативно-правові акти і муніци-
пально-правові договори. На думку деяких учених, до джерел
муніципального права можна віднести й муніципальні звичаї, та
судові чи адміністративні прецеденти. Зокрема, в англійській
правовій системі визнають місцеві звичаї джерелом муніципа-
льного права: "на рівні місцевих територіальних утворень зви-
чай може виявляти себе як пряме джерело права навіть у кон-
тексті сучасних державно-правових реалій"47.
46
Батанов О. В. Муніципальне право зарубіжних країн: у 2ч.
/ О. В. Батанов, В.М. Кампо; за заг. ред. П. Ф. Мартиненка. - К.:
Знання України, 2005. - Ч. 1. - С. 62.
47
Романов А. К. Правовая система Англии: учеб. пособ. / А. К. Ро-
манов. - М: Изд-во "Дело", 2000. - С. 187.
138
Нормативно-правові акти муніципального права - це одно-
сторонні, владні, вольові дії безпосередньо населення, органу
влади чи його посадової особи, пов'язані з виконанням закону і
спрямовані на виникнення, зміну чи припинення муніципальних
правовідносин. Муніципально-правові договори - це двосто-
ронні (і більше) угоди, що регулюють відносини, пов'язані зі
здійсненням місцевого самоуправління, наділенням органів міс-
цевого самоуправління окремими державно-владними повнова-
женнями, їх можуть укладати:
• між органами державної влади й органами місцевого са-
моуправління,
• між органами місцевого самоуправління,
• між органами місцевого самоуправління й іншими суб'єк-
тами права.
Система нормативно-правових актів, які регулюють муніци-
пальні відносини, структурована в різних країнах по-різному.
Найістотніші відмінності, як зазначають В. Б. Євдокимов і
Я. Ю. Старцев, пов'язані з належністю правової системи держа-
ви до певної правової сім'ї48.
Правове регулювання муніципальних правовідносин здійс-
нюється за нормами міжнародного права, конституціями, зако-
нами, що приймаються центральними представницькими орга-
нами влади чи (у державах із федеративним устроєм) легісла-
турами суб'єктів федерації, й іншими актами підзаконного ха-
рактеру. Головним формоутворюючим фактором, що практич-
но визначає функції та значною мірою структуру місцевих ор-
ганів влади, є державне законодавство. Зазвичай, це сукупність
законів, пов'язаних зі структурою, компетенцією і відповідаль-
ністю місцевих властей.
У країнах із федеративним політико-територіальним устроєм
національні конституції можуть регламентувати місцеве само-
врядування достатньо детально (Австрія, Бразилія, Мексика), а
можуть лише згадуватися у дуже лаконічних формулюваннях
Евдокимов В. Б. Местные органы власти зарубежных стран:
правовые аспекты / В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев. - М.: Спарк, 2001.
- С . 15.
139
(Німеччина), або взагалі не торкатися зазначеного питання, за-
лишаючи правове регулювання винятково на розсуд суб'єктів
федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія). Наприклад, в
Основному законі ФРН зазначено, що "в землях, повітах і гро-
мадах народ повинен мати представництво, створене загальни-
49
ми, прямими, вільними і таємними виборами" (п. 1 ст. 28).
У США повна залежність і похідність місцевих органів від
штатів була сформульована ще в 1868 р. верховним суддею
штату Айова Дж. Діллоном: "Муніципальні корпорації зобов'я-
зані своїм утворенням й отримують усі свої права та повнова-
ження від легіслатур штатів" (т. зв. правило Діллона). Положен-
ня, що регулюють місцеве самоврядування, містяться в консти-
туціях усіх суб'єктів американської федерації. Однак рівень уре-
гульованості різних аспектів місцевого управління в окремих
штатах не однаковий, внаслідок чого можна виокремити групу,
до якої входять штати, конституції яких містять невелику кіль-
кість норм щодо місцевих органів (Алабама, Делавер), та групу
штатів, конституції яких детальніше регулюють місцеве само-
управління (Аляска, Іллінойс).
Обсяг конституційного регулювання місцевого самовряду-
вання в унітарних державах також неоднаковий. Так, в основних
законах низки країн (Данія, Норвегія) про місцеве самовряду-
вання взагалі нічого не зазначено. У Конституції Франції (ст. 72)
лише зазначається, що "територіальними колективами республі-
ки є комуни, департаменти, заморські території", які "вільно
управляються виборними радами за дотримання умов, передба-
чених законом"50. Конституції інших країн, зазвичай прийнятих
останнім часом, присвячують місцевому управлінню глави та
розділи (Болгарія, Хорватія, Чехія).
49
Конституции зарубежных государств: Великобритания. Франция.
Германия. Италия. Европейский Союз. США. Япония. Индия: учеб.
пособ. / сост., пер., вступ, ст. В. В. Маклаков. - 5 изд., перераб. и доп. -
М.: Волтерс Клувер, 2006. - 581 с.
50
Конституции зарубежных государств: Великобритания. Франция.
Германия. Италия. Европейский Союз. США. Япония. Индия: учеб.
пособ. / сост., пер., вступ, ст. В. В.Маклаков. - 5 изд., перераб. и доп. —
М.: Волтерс Клувер, 2006. -581 с.
140
Конституційні положення про місцеве самоврядування конк-
ретизуються і деталізуються поточним законодавством, насам-
перед нормами конституційного й адміністративного права. Ці
норми регулюють загальні положення щодо місцевого самовря-
дування, наприклад, визначають органи місцевого самовряду-
вання, і спеціальні положення, серед яких повноваження окре-
мих посадових осіб місцевого управління.
Окрему групу норм становлять положення, що регулюють бю-
джетні питання, оподаткування, економічні й екологічні відносини.
Певною специфікою володіє правове регулювання місцевого
самоврядування в низці країн англо-американського права. Так,
важливим елементом правового статусу місцевих органів в США
є муніципальні хартії, що існують у більшості муніципалітетів.
Систему джерел у сфері муніципальних відносин склада-
ють численні нормативно-правові акти, які об'єднаємо в ос-
новні три групи:
• міжнародно-правові акти у сфері муніципальних відносин,
• джерела муніципального права державного характеру,
• правові акти органів місцевого самоврядування.
Рішення місцевих чи регіональних референдумів, спеціаль-
них договорів нормативного характеру (цільових контрактів,
міжгалузевих чи інших угод), укладених спеціально уповнова-
женими суб'єктами, регламенти відповідних рад, правила, поло-
ження тощо можна виокремити в окрему особливу підгрупу.
5.2. МІЖНАРОДНО-ПРАВОВІ АКТИ
У СФЕРІ МУНІЦИПАЛЬНИХ ВІДНОСИН
Особливе місце в системі законодавства займають загально-
визнані принципи і норми міжнародного права. Ідеться про між-
народні акти, що стосуються питань організації та діяльності
місцевих органів влади, такі як Всесвітня декларація місцевого
самоврядування, Європейська хартія місцевого самоврядування,
Європейська хартія міст тощо.
Основні засади організації та діяльності місцевого самовря-
дування закріплені в міжнародно-правових документах, які роз-
141
робляють у межах міжнародних міжурядових організацій уні-
версального (ООН) і регіонального (ЄС, Рада Європи) характеру
та неурядових організацій місцевої влади (Всесвітня асоціація
місцевого самоврядування).
Першоосновою як європейських, так і міжнародних правових
стандартів є Загальна Декларація прав людини (1948), у якій у
ст. 21 зазначено, що кожна людина має право брати участь в
управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обра-
них представників. Відповідні положення передбачені і в інших
міжнародно-правових актах - Міжнародному пакті про грома-
дянські та політичні права (1966), Міжнародній хартії про охо-
рону історичних міст (Вашингтонська хартія, 1987) тощо.
Цим основоположним документам відповідають міжнарод-
но-правові акти та нормативно-правові договори в галузі міс-
цевого самоврядування, які почали формуватися у процесі євро-
пейської інтеграції після Другої світової війни та створення
міжнародних регіональних організацій, насамперед Ради Європи
та згодом Європейського Союзу. Зазначені процеси розпочалися
з 1949 р. з часу створення Ради Європи, що стала першою євро-
пейською міжурядовою регіональною організацією.
Із плином часу від утворення Радою Європи прийнято
216 міжнародних конвенцій, серед яких найбільш значимими у
сфері муніципальних відносин є такі.
Основоположне значення має Європейська конвенція про за-
хист прав людини й основоположних свобод (1950), підписання
якої є обов'язковою умовою вступу до Ради Європи.
Першим фундаментальним загальноєвропейським докумен-
том з питань місцевого розвитку є Європейська хартія місцевого
самоврядування, ухвалена Радою Європи 15 жовтня 1985 p., яка
зобов'язує гарантувати політичну, адміністративну та фінансову
самостійність місцевих органів влади. Цей документ, згідно із
класифікацією джерел права, - нормативно-правовий договір,
який встановлює за взаємною угодою сторін загальнообов'язкові
правила поведінки і забезпечується державою, що його підписа-
ла. Хартія ратифікована більшістю європейських країн, що вка-
зує на її інтегруючу роль, а з 1988 р. підписання Хартії є обов'я-
зковою умовою вступу до Ради Європи.
142
Крім Хартії, окремі питання діяльності місцевих органів вла-
ди можуть регулюватися й іншими міжнародними правовими
актами, наприклад Європейською хартією прав людини.
У межах Ради Європи її структурним підрозділом Конгре-
сом місцевих і регіональних влад Європи у 1994 р. ухвалено
Європейську хартію про участь молоді в муніципальному і
регіональному житті (переглянута у 2003). Хартія закріпила
принципи, що сприяють залученню молоді до процесу вироб-
лення рішень, які безпосередньо зачіпають їхні інтереси, і за-
охочують молодь займати активну позицію в соціальних пере-
твореннях, що відбуваються на їхній вулиці, у їхньому кварта-
лі, у їхньому місті чи регіоні.
У 1992 р. тим же Конгресом ухвалено першу Європейську ха-
ртію міст (Європейська хартія урбанізму). Робота над зазначе-
ним документом розпочалася ще в 1980 p., коли з ініціативи
місцевої влади Європи в межах Ради Європи запроваджували
довгострокову програму під девізом "За краще життя у місті". У
2004 р. до Хартії були внесені зміни, а у 2008 р. прийнято Євро-
пейську хартію міст II {Маніфест нового урбанізму). Хартія
має рекомендаційний характер і визначає права громадян, які
проживають у європейських містах. Вона є практичним посіб-
ником з питань міського управління й регулює такі питання як:
умови проживання, архітектура, міський транспорт, енергетика,
спорт та довкілля, забруднення міст і безпека на вулицях. Зок-
рема, забезпечення прийнятним, зручно розташованим й освіт-
леним житлом достатньої площі із сучасними зручностями;
профілактичні заходи з охорони здоров'я, забезпечення зелени-
ми насадженнями, необхідним простором, сонячним світлом,
тишею, рослинністю, красою.
У 1992 р. Радою Європи ухвалено Європейську хартію місце-
вих мов або мов національних меншин. Багато її положень знай-
шли свій розвиток у Рамковій конвенції про захист національних
меншин 1995 р.
У межах Ради Європи у 1980 р. було ухвалено Європейську
рамкову конвенцію про транскордонне співробітництво між
143
територіальними общинами або владами^ , що покладає на дер-
жави-учасниці зобов'язання підтримувати та заохочувати транс-
кордонну співпрацю між територіальними общинами або влада-
ми, які перебувають під її юрисдикцією, та територіальними об-
щинами або владами, що перебувають під юрисдикцією інших
Договірних Сторін. Зазначена Конвенція та три додаткові прото-
коли до неї визнають право місцевих і регіональних влад на здій-
снення транскордонної співпраці з широкого кола питань, зокре-
ма щодо надання соціальних послуг і захисту довкілля. "Транскор-
донне співробітництво" (ст. 2 Конвенції) означає будь-які спільні
дії, спрямовані на посилення та поглиблення добросусідських від-
носин між територіальними общинами або владами та укладання із
цією метою будь-яких угод або досягнення домовленостей. Ця
Конвенція стала, по суті, першим профільним міжнародним доку-
ментом макрорегіонального характеру, який містить міжнародні
стандарти у сфері міжнародної співпраці місцевої влади, що має
вихід на рішення локальних питань розвитку територій.
У 1992 р. Радою Європи було ухвалено Конвенцію про
участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні52,
яка встановлює принципи, що гарантують іноземним громадя-
нам, які постійно проживають на території відповідної держави,
ширші громадянські та політичні права. Конвенція передбачає
поступове розширення прав, якими користуються іноземні гро-
мадяни, що постійно проживають в державах - членах Ради
Європи, серед яких і право голосувати під час виборів.
20 жовтня 2000 р. Рада Європи прийняла Європейську
ландшафтну конвенцію з ініціативи Конгресу місцевих і регі-
51
Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітни-
цтво між територіальними общинами або властями, ухвалена 21 травня
1980 р., набула чинності для України 22 грудня 1993 р. [Електронний
ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_106.
52
Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому
рівні, Страсбург, 5 лютого 1992 р. [Електронний ресурс]. - Режим
доступу: http ://zakon3 .rada.gov.ua/laws/show/994_318.
53
Європейська ландшафтна конвенція від 20 жовтня 2000 р.
[Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/
show/994_154.
144
опальних влад Європи, що закріпила роль місцевих співтова-
риств та органів місцевого самоврядування з використання,
формування і збереження ландшафтів - "частини території, у
чому розуміння, як вона сприймається населенням, відмітні
риси якої є результатом дії чи взаємодії природного і/або люд-
ського факторів" (ст. 1 Конвенції). У Конвенції сформульовані
вимоги до органів державної влади здійснювати на місцевому,
регіональному, національному та міжнародному рівнях заходи,
які будуть спрямовані на охорону, раціональне використання й
облаштування ландшафтів Європи.
Крім конвенцій, структурними підрозділами Ради Європи
(Парламентська асамблея, Комітет міністрів) приймаються й
інші правові акти, зокрема рекомендації. Наприклад, у Рекомен-
дації 107(2002) "Про проблеми сільської місцевості в Європі"
подано рекомендації зміцнювати значення сіл, маленьких міст,
як складових сільських регіонів, сприяти розвитку життєздатних
сільських громад і відновленню сіл.
Важливе значення для захисту та гарантування органам місце-
вого самоврядування права володіти комунальною власністю —
основним чинником місцевого самоврядування, що забезпечує
виконання обов'язків в інтересах місцевої громади, має Рекомен-
дація Ради Європи 132 (2003) "Про комунальну власність у світлі
принципів Європейської хартії місцевого самоврядування". У
межах законодавства місцеві органи можуть купувати на пільго-
вих умовах або використовувати власність третіх сторін завдяки
вжиттю примусових заходів (відчуження, реквізиція, використан-
ня переважного права на придбання тощо) на користь громади і
згідно з демократичними принципами та процедурами.
Важливе місце серед джерел муніципального права займає
Всесвітня декларація місцевого самоврядування, прийнята гро-
мадською спільнотою - XXVII Конгресом Міжнародної спілки
місцевої влади (МСМВ) 26 вересня 1985 р. в м. Ріо-де-Жанейро
(Бразилія). Ця Декларація з'явилась усього через два місяці після
відкриття для підписання Європейської хартії місцевого само-
врядування 1985 р. і значною мірою збігається з положеннями
Європейської хартії.
145
 Організаційне об'єднання держав у Європейський Союз ак-
тивізувало діяльність її органів у правотворчій сфері щодо міс-
цевого самоврядування, зокрема, були ухвалені норми, що сто-
суються регіональної політики, а саме - локальної і регіональ-
ної демократії.
Серед основних правових орієнтирів регіонального розвитку
Європейський Союз опікується такими сферами, про що зазна-
чено у Маастрихтському договорі, як: освіта (ст. 126), культура
(ст. 128), охорона здоров'я (ст. 129), фонд регіонального розвит-
ку (ст. 130 S), проектування транс'європейських комунікацій
(129 В), проекти угод про структурні фонди (ст. 130 В).
Джерельну базу порівняльного муніципального права, ство-
рену в межах Євросоюзу, формують такі документи: Єдиний
Європейський акт 1986 р., Декларація щодо регіоналізму в Єв-
ропі 1996 p., Резолюція Європарламенту з питань регіональної
політики Співдружності і ролі регіонів 1988 р. (Хартія Співдру-
жності про регіоналізацію), установчі договори та низка інших
актів, прийнятих у межах ЄС, що також приділяють велику ува-
гу регіонам як територіальній основі здійснення управління та
регіонального самоврядування. Зокрема, у 1991 р. Євросоюз
ухвалив Хартію регіонів Співдружності, у якій закликав держа-
ви-члени, що відрізнялися централізованою структурою побудо-
ви влади, підтримати процес регіоналізації.
Важливим джерелом порівняльного муніципального права є
Хартія Співдружності про регіоналізацію, ухвалена Резолюці-
єю Європейського парламенту з питань регіональної політики
Співдружності і ролі регіонів від 18 листопада 1988 р. Цим до-
кументом було започатковано інституціоналізацію регіональних
органів влади державами - членам Євросоюзу (або збереження
цього типу суб'єкта там, де він уже існував), а також встанов-
лення основних засад цих органів, тобто їх правову індивідуаль-
ність, законодавчі повноваження, існування прямо виборних
представницьких об'єднань і демократично визнаних урядів.
Дещо пізніше, а саме 4 грудня 1996 р. на засіданні Асамблеї
європейських регіонів, що відбулася в м. Базелі (Швейцарія),
було прийнято Декларацію щодо регіоналізму в Європі. У цьому
документі регіони розглядають як "опору культурного різнома-
146
ніття в Європі, основних партнерів у соціально-культурному
розвитку 54 . У Декларації зазначено, що регіони є найважливі-
шим і незамінним елементом побудови Європи і процесу євро-
пейської інтеграції. Вони органічно взаємодіють із центральною
владою, як дуже істотна частина держави загалом. Відповідно
до Декларації європейські держави мають узяти на себе зобов'я-
зання максимально передавати повноваження регіонам, а також
фінансові кошти, необхідні для їхнього виконання. Питанням
регіоналізації присвячено Рекомендацію 1811 (2007) ПАРЄ "Про
регіоналізацію в Європі" 55.
У межах ЄС 14 січня 2003 р. прийнято Резолюцію Європей-
ського парламенту з питань ролі регіональних і місцевих орга-
нів влади в європейській інтеграції, що спрямована на гаранту-
вання регіональним й іншим територіальним суб'єктам у світлі
принципів субсидіарності й у разі прямого порушення актом
Співдружності їх прерогатив захисту своїх прав у Суді від іме-
ні країни-члена, якої це стосується, відповідно до Конституції
або національного законодавства. Державами, де запровадили
такі заходи, щоб відповідати цій вимозі, є Австрія, Німеччина,
Бельгія, Іспанія й Італія.
На проведення ефективної регіональної політики спрямовані
й спеціальні програми Європейського Союзу: "Європейська пер-
спектива просторового розвитку" (1994) та програми ЄС із
регіональної співпраці, зокрема Стратегія прикордонного спів-
робітництва на 2007-2013 pp., ухвалена Європейською комісі-
єю у березні 2007 р. Ці документи сприяли активізації прикор-
донної співпраці за участі держав - членів ЄС, а також їх спів-
праці із країнами-сусідами тощо.
Важливу роль відіграють і такі міжнародні політико-правові
документи, як комюніке, декларації, двосторонні та багато-
54
Декларація Асамблеї європейських регіонів щодо регіоналізму в
Європі від 4 грудня 1996 року [Електронний ресурс]. — Режим доступу :
http://www.aer.eu/fileadmin/user_upload/PressComm/Publications/Declarat
ionRe gionalism/.dam/ll0n/ua.
55
Рекомендація 1811 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи
"Про регіоналізацію в Європі" [Електронний ресурс]. - Режим доступу
: http://assembly.coe.int/main.
147
сторонні договори й угоди тощо, які стосуються регіонального
виміру. Найзначнішу роль у цьому напрямі відіграють такі між-
народні організації, як Європейський Союз, Рада Європи, а та-
кож спеціалізовані на європейському регіоналізмі інститути -
Конгрес місцевих і регіональних влад Європи, Асамблея регіо-
нів Європи, Комітет регіонів ЄС тощо.
5.3. ДЖЕРЕЛА МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
ДЕРЖАВНОГО ХАРАКТЕРУ
Джерелами муніципального права державного характеру є:
національні нормативно-правові акти з питань місцевого і регі-
онального самоврядування, зокрема конституції європейських
держав, закони про місцеве самоврядування (наприклад, англій-
ське статутне законодавство), самоврядування воєводств (облас-
тей, провінцій, регіонів), регіональний розвиток, децентраліза-
цію, регіональне/просторове планування, охорону довкілля,
національних меншин, містобудівельну діяльність тощо.
У зазначеній групі звернемо увагу на конституційні акти,
які визначають найважливіші питання правового регулювання у
сфері місцевого самоврядування — форми безпосереднього здій-
снення територіальними громадами влади, органи місцевої вла-
ди, питання їхньої організації та діяльності, повноваження цих
органів та матеріальну і фінансову базу.
Практика конституційного регулювання місцевої влади
отримала свій розвиток із часів появи перших європейських
конституцій. Особливу роль у цьому аспекті відіграли францу-
зькі конституції 1791 p., 1793 p., бельгійська конституція 1831 р.
В останній містилася спеціальна стаття, присвячена общинному
управлінню, і, поряд із законодавчою, виконавчою та судовою
владами визначалася влада муніципальна56.
56
Еедокимов В. Б. Местные органы власти зарубежных стран:
правовые аспекти / В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев. - М.: Юристь,
1997.-С. 42.
148
Конституційні акти - фундаментальні політико-правові доку-
менти, що концептуально визначають засади державного управ-
ління, устрою, вищих органів влади та місцевого управління.
Сучасні конституції в різному обсязі регламентують організа-
цію місцевих органів влади. Так, у країнах із федеративним полі-
тико-територіальним устроєм національні конституції можуть
регламентувати організацію і діяльність органів місцевої влади
досить детально (Австрія, Бразилія, Мексика), лише згадувати
про них у стислих і лаконічних формулюваннях (Німеччина),
взагалі не торкатися цього питання, залишаючи правове регулю-
вання місцевих органів винятково на розсуд суб'єктів федерації
(Австралія, США, Швейцарія). Обходять питання місцевого са-
моврядування й конституції Аргентини, Данії, Норвегії.
Конституції деяких держав, особливо новітні, присвячують
місцевому самоуправлінню окремі глави та розділи. Так, окремі
глави з питань місцевого самоуправління внесені до конституцій
Хорватії, Болгарії, Чехії тощо.
Зазвичай конституційні положення встановлюють: визнання
державою місцевого самоврядування, адміністративно-терито-
ріальний поділ країни, основні повноваження та функції муні-
ципалітетів, форми здійснення самоврядування громадами,
адміністративний нагляд за їх роботою та гарантії місцевого
самоврядування.
Значний обсяг питань місцевого значення регулюють закони,
серед яких виділяють конституційні закони, спеціальні (профі-
льні) закони та закони, що становлять законодавчу базу інших
галузей права (адміністративної, житлової, податкової тощо).
Термін "конституційний закон (акт)" широко і по-різному
вживаний у правовій науці. Таку назву мають усі або більша
частина складових несистематизованих конституцій Австрії та
Канади. В Азербайджані конституційними законами названі
акти, якими доповнюють конституцію. В усіх таких випадках
конституційні закони наділені юридичними якостями конститу-
ції як основного закону і мають найвищу силу.
Спеціальні (профільні) закони про місцеву владу ще назива-
ють базовими, оскільки вони визначають систему та гарантії
місцевого самоврядування, організаційно-правові форми здійс-
149
 1
нення місцевої влади, основні повноваження органів і посадових
осіб місцевого самоврядування. До цієї групи належать такі за-
кони: "Про місцеве самоуправління у Варшаві" 1994 р., "Про
повітове самоврядування" (Польща, 1998), "Про місцеве само-
управління столиці та її районів в Угорщині" 1991 p., "Про міс-
цеве самоуправління у Швеції" 1991 p., "Про місцеве самовря-
дування та управління в Хорватії" 1992 p., "Про загальні прин-
ципи організації місцевого самоврядування" Росія, 2003. В
Україні це закони: "Про місцеве самоврядування в Україні" від
25 травня 1997 р., "Про органи самоорганізації населення" від
11 липня 2001 p., "Про асоціації органів місцевого самовряду-
вання" від 16 квітня 2009 р. та ін.
Закони, що становлять законодавчу базу інших галузей права
ще називають тематичними, оскільки вони регулюють ті чи інші
сторони діяльності місцевої влади (у галузі освіти, культури, охо-
рони здоров'я, житлового фонду, підприємництва, захисту прав
споживачів тощо), До цієї групи входить Бюджетний кодекс
(2010), Лісовий кодекс (1994), Земельний кодекс (2001) тощо.
Велику групу нормативних актів, що регулюють поточні пи-
тання місцевого значення, утворюють акти підзаконного харак-
теру: загальні (постанови та рішення вищих органів влади, на-
приклад укази президента, ордонанси, постанови уряду, інструк-
ції) та відомчі (міністерські, наприклад Міністерства з питань
охорони навколишнього середовища) та місцеві (статут територі-
альної громади, рішення місцевого референдуму). До цієї групи
можна віднести Указ Президента РФ "Про основні напрями ре-
форми місцевого самоврядування в Російській Федерації" 1997 р.
Джерелом муніципального права є нормативно-правові ак-
ти, які регламентують деякі питання щодо організації терито-
ріальних автономій. Ці акти узагальнено визначають як стату-
ти територіальних автономій, а в Іспанії, Португалії і Сербії
вони мають офіційну назву саме статуту. Юридична сила ста-
туту територіальної автономії зумовлена силою того акту, яким
він затверджений. Наприклад, у Молдові статут територіальної
автономії приймають на референдумі, а у Грузії й Узбекистані
статут (називають також конституцією) ухвалюється представ-
150
ницьким органом автономії без наступного затвердження пар-
ламентом і є підзаконним актом.
Прецедентне право- важливе джерело муніципального пра-
ва, причому поширене не тільки у державах англосаксонської,
але й континентальної (французької) традиції. Адміністративні
суди в зазначених країнах так само творять судове прецедентне
право у сфері місцевого самоврядування, як і загальні суди у
країнах англійської традиції. Прецедентне право в цих держа-
вах застосовують нарівні з конституційними актами й іншими
джерелами права.
Прецедентне право традиційно визначається як право, що
складається з норм і принципів, створених і застосованих анг-
лійськими суддями у процесі винесення ними судових рішень.
Народження прецедентного права в Англії пов'язується із прак-
тикою королівських судів, що виникли на противагу місцевим,
локальним судам.
У наш час у Великій Британії юридичною основою судового
регулювання компетенції муніципальних органів слугує прин-
цип, згідно з яким суди можуть перевіряти законність будь-яких
актів і дій муніципальних властей. Наявність у муніципалітету
певних повноважень і правильність їх здійснення можуть бути
поставлені під сумнів як судами графств, так і магістратами при
розгляді цивільних та багатьох кримінальних справ. Загальні
положення щодо муніципального управління творяться зазвичай
Високим судом та Апеляційним судом Палати лордів.
Існують різноманітні форми судового тлумачення компетен-
ції муніципалітетів, що застосовуються в різних випадках. Так,
Високий суд може видати постанову, що вимагає від муніципа-
льного органу якихось дій або забороняє певні дії відповідно до
принципу "ultra vires". Нерідко Високим судом видаються де-
кларації щодо муніципальних справ, які оголошують дії муніци-
палітету незаконними без застосування будь-яких спеціальних
санкцій. За певних обставин рішення щодо муніципальних справ
виносить суд Королівської лави (підрозділ Високого суду).
Такими рішеннями можуть бути наказ-мандамус ("ми нака-
зуємо"), який вимагає від муніципалітету виконання будь-якого
прямо встановленого обов'язку, що зачіпає інтереси приватної
151
особи, і наказ-заборону (order of prohibition, order of certiorary),
який застосовують за необхідності припинити чи анулювати
адміністративні дії місцевої влади.
У СІЛА судовий прецедент як джерело муніципального пра-
ва є продуктом діяльності верховних судів штатів, Верховного
суду Федерації та їхніх низових підрозділів. Форми судового
регулювання, що застосовують у СІЛА, переважно аналогічні
британським варіантам .
57
У процесі діяльності органів місцевого самоврядування скла-
даються різні муніципальні прецеденти, що стають правилами
поведінки для суб'єктів самоврядування, якщо вони не супере-
чать закону чи судовому прецеденту. Наприклад, ухвалою ради
м.Кракова (Польща) від 24 січня 1996 р. у справі бюджету
м. Кракова на 1996 р. параграфом 9 було передбачено право
уряду міста самостійно брати на себе зобов'язання на суму до
2 млн злотих. Багато муніципальних прецедентів закладено у
статутах громад.
Таким чином, судові прецеденти є джерелами муніципально-
го права, що створює певну "пластичність" громіздкої системи
законодавчих норм про муніципалітети, та дозволяє пристосо-
вувати її до мінливих умов життя.
5.4. ПРАВОВІ АКТИ ОРГАНІВ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Правові акти органів місцевого самоврядування є найде-
мократичнішим видом ухвалення рішень із певним юридич-
ним значенням, у яких особисті та соціальні інтереси органі-
чно58 поєднуються .
Правові акти місцевого самоврядування є необхідним елеме-
нтом нормативно-правового механізму місцевого самовряду-
вання. Це статути територіальних громад, рішення, ухвалені на
51
Барабашев Г. В. Местное самоуправление / Г. В. Барабашев. — М.:
Изд-во МГУ, 1996. - С. 59.
58
Mypauин О. Акти прямого народовладдя у механізмі правового
регулювання / О. Мурашин// Право України. - 2000. - № 9. — С. 18.
152
місцевих референдумах, регламенти та рішення місцевих пред-
ставницьких органів, розпорядження посадових осіб, рішення
виконавчих органів, договори, наприклад про розмежування
предметів відання місцевих рад і місцевих органів виконавчої
влади тощо. Вони в будь-якій системі права мають підзаконний
характер, тобто приймаються на основі й на виконання правових
актів державної влади. Правові акти місцевого самоврядуван-
ня,насамперед, повинні відповідати конституційним нормам і
поточному законодавству держави, а також ураховувати реаль-
ність правових приписів, що містяться у правовому акті, з ура-
хуванням права громадян на місцеве самоврядування і можли-
вість здійснення права місцевого самоврядування у безпосеред-
ній чи опосередкованій формі.
Правові акти органів та посадових осіб місцевого самовряду-
вання повинні прийматися (видаватися) в межах законності, що
опосередковує загальнообов'язковий характер приписів, що міс-
тяться в цих актах.
За допомогою актів місцевого самоврядування встановлюють
норми права, обов'язкові для населення, органів, посадових осіб,
підприємств, установ та організацій, що здійснюють діяльність у
межах відповідної території. Як зазначає О. В. Батанов, "пред-
метом цих актів можуть бути окремі питання реалізації прав і
свобод жителів — членів територіальної громади, насамперед,
щодо вирішення питань місцевого значення, окремі статусні
характеристики органів і посадових осіб місцевого самовряду-
вання, організації їхньої діяльності, управління комунальною
власністю, участі громадян, їх об'єднань у реалізації окремих
функцій і повноважень місцевого самоврядування тощо" . Це
означає, що акти органів чи посадових осіб місцевого самовря-
дування при здійсненні, прийнятті та виданні мають відповідати
критеріям компетентності, межі якої передбачають наявність
норм, що регламентують порядок здійснення компетенції. При
здійсненні своєї компетенції суб'єктами самоврядування слід
дотримуватися процедурних (процесуальних) норм і правил при
реалізації покладеної компетенції.
59
Джерела конституційного права України: монограф. / відп. ред.
Ю. С. Шемшученко та О. І. Ющик. —К.: Наукова думка, 2010. - С. 316.
153
 Таким чином, суттєвими ознаками правових актів органів чи
посадових осіб місцевого самоврядування слід вважати консти-
туційність, законність, компетентність та загально-обов'язко-
вість. До того ж вони повинні мати чітку форму.
Правові акти місцевого самоврядування - це нормативні акти,
що приймаються безпосередньо жителями - членами територіа-
льних громад, до яких належать акти місцевих референдумів,
рішення зборів громадян за місцем проживання, громадських
слухань тощо та нормативні акти органів і посадових осіб місце-
вого самоврядування, що ухвалюються згідно із законодавством.
Правові акти місцевого самоврядування утворюють систему,
під якою слід розуміти документи, що приймаються та реалізу-
ються в межах конституційного права громадян на місцеве са-
моврядування усіма суб'єктами місцевого самоврядування.
Правові акти нормативного характеру є актами офіційного
правотворчого характеру, які містять норми права. Акти органів
і посадових осіб, ухвалені в межах наданих їм повноважень, є
обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповід-
ній території органами виконавчої влади, об'єднаннями грома-
дян, підприємствами, установами й організаціями, посадовими
особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово про-
живають на відповідній території.
Серед правових актів місцевого самоврядування виокрем-
люють акти ненормативного, тобто індивідуального характеру.
Такі акти є формою реалізації завдань і функцій органів місце-
вого самоврядування та їхніх посадових осіб, шляхом видання
яких вирішуються як загальні, так й індивідуальні питання
життя громади.
Акти ненормативного характеру можуть мати індивідуальне
застосування, наприклад, рішення органу місцевого самовряду-
вання про надання земельної ділянки конкретній особі, та місти-
ти керівні, директивні приписи, видання яких не вносить зміни в
систему діючих правових норм і не викликає, змінює чи припи-
няє конкретні правовідносини. Їх юридична функція, службова
роль щодо правових норм полягає в тому, що всі вони спрямо-
вані на організацію виконання і забезпечення дотримання пра-
вових норм, їх реалізацію. Особливо це стосується розпоря-
154
джень посадових осіб органів місцевої влади, оскільки вони
здійснюють не так нормотворчість, як організаційно-виконавчу
та контрольну діяльність.
Як джерело права, правові акти місцевого самоврядування і
його органів входять до єдиної державної правової системи, яка
є комплексом правових актів, законів й актів підзаконного хара-
ктеру. Такі акти є формою вираження їхньої управлінської дія-
льності, тобто належать до актів управління. Усім цим актам
управління властива ознака підзаконності. Як джерело права,
підзаконні акти органу чи посадової особи місцевого самовря-
дування містять у собі ознаки владності, загальнообов'язковості,
компетентності органу чи посадової особи при здійсненні, при-
йнятті (виданні) цього акту.
Правові акти, прийняті органами та посадовими особами мі-
сцевого самоврядування мають відповідати певним вимогам
формального характеру: мати вигляд офіційного письмового
документа, бути чинними, тобто діяти у просторі, часі та за ви-
значеним колом осіб.
Юридична сила таких правових актів залежить від ролі, яку
відіграє місцеве самоврядування в єдиному механізмі державно-
го управління. Якщо це роль так званого рекомендаційного ха-
рактеру, то інформація, норми і приписи, що містяться в цьому
правовому акті, мають характер рекомендацій, не передбачаючи
юридичних наслідків для всього процесу державного управлін-
ня. Такими правовими актами-документами можна вважати різ-
ного роду клопотання, пропозиції, прохання, звернення, реко-
мендації, листи, повідомлення, заяви, які в достатньо великій
кількості приймаються (видаються) на рівні місцевого управлін-
ня. Такі акти можуть мати юридичні наслідки, якщо вони врахо-
вані державним органом при ухваленні управлінського рішення.
Так, клопотання про виділення додаткових коштів із державного
бюджету на непередбачені чи незабезпечені власним бюджетом
цілі (ремонт муніципальної школи, дороги тощо), може бути не
задоволено. Проте в разі задоволення такого клопотання, право-
ві наслідки для місцевої спільноти очевидні.
155
 До цієї групи актів місцевого самоврядування належать:
• насамперед, статути територіальних громад, які зазви-
чай затверджують ради чи інші представницькі органи мі-
сцевого (регіонального) самоврядування;
• правові акти, ухвалені органами чи посадовими особами
місцевого і регіонального самоврядування, зокрема регла-
менти органів місцевого і регіонального самоврядування,
типові правила забудови територій, плани соціально-
економічного розвитку, рішення про ухвалення бюджетів
адміністративно-територіальних одиниць.
Нормативно-правові акти місцевого самоврядування, на дум-
ку М. В. Постового60, можна поділити на такі підгрупи:
• рішення, що приймаються безпосередньо населенням на
місцевому референдумі, зборах (сходах) громадян;
• рішення, що ухвалюють представницькі органи місцевого
самоврядування;
• рішення, що приймаються виконавчі органи місцевого са-
моврядування;
• рішення, що ухвалюють виборні посадові особи місцевого
самоврядування.
Джерело муніципального права — правові акти, що є юридич-
ною формою реалізації завдань і функцій, шляхом видання яких
орган місцевого самоврядування чи посадова особа вирішують
те чи інше питання, що виникає у процесі діяльності в межах
реалізації своїх повноважень.
Важливою нормативною умовою функціонування територіа-
льної громади й органів та посадових осіб місцевого самовряду-
вання є правові акти, ухвалені в системі місцевого самовряду-
вання, насамперед, статути територіальних громад.
60
Постовой Н. В. Муниципальное право России / Н. В. Постовой. -
М.: Новый Юрист, 1998. - С. 7.
156
5.5. СТАТУТ ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ГРОМАДИ -
ОСНОВА НОРМАТИВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ
МУНІЦИПАЛЬНИХ ВІДНОСИН
Статути територіальних громад, або так звані муніципальні
хартії, посідають особливе місце в системі актів місцевого само-
врядування, оскільки є важливою нормативною умовою функці-
онування територіальної громади та її органів, необхідним еле-
ментом правової основи муніципальної демократії. Статут —
основний нормативний акт саморегуляції, з яким співвідносять-
ся інші акти, рішення та дії органів місцевого самоврядування і
їхніх посадових осіб. За своєю суттю, статут — це документ,
який можна вважати конституцією співтовариства громадян.
Статут територіальної громади — це локальний нормативно-
правовий акт, прийнятий представницьким органом місцевого
самоврядування (радою), який урегульовує питання, віднесені
законодавством до сфери регулювання статуту, а також інші пи-
тання, що належать до компетенції місцевого самоврядування.
Українське законодавство не встановлює обов'язковості ухва-
лення статутів територіальних громад (ст. 19 Закону України "Про
місцеве самоврядування в Україні"), тоді як в інших країнах -
США, Російській Федерації, — прийняття таких статутів є обов'яз-
ковим, зокрема 28 червня 1995 р. було прийнято Статут м. Москви,
а 14 січня 1998 р. - статут Санкт-Петербургу. З огляду на це, у нау-
ковій літературі принциповими залишається питання, чи потрібний
взагалі статут територіальної громади в умовах максимальної за-
конодавчої уніфікації моделі місцевого самоврядування та деталь-
ної регламентації структури органів місцевого самоврядування,
їхніх повноважень і форм роботи. На необхідності ухвалення ста-
туту територіальної громади наголошує О. В. Батанов61.
Статут (устав, положення, хартія) територіальної громади
має детально конкретизувати її права й обов'язки, визначати вид
(модель) обраного представницького органу, його структурний і
61
Батстов О. Статут територіальної громади - основний норма-
тивний акт місцевого самоврядування / О. Батанов // Право України. —
2004. -№ 7. - С . 30-34.
157
кількісний склад, порядок укладання різноманітних договорів й
угод, де буде з'ясовано процедуру їх затвердження й ухвалення,
обсяг матеріальної та іншої відповідальності, а також спосіб й
умови внесення змін.
Статути територіальних громад мають давню традицію. Вони
були важливим локальним джерелом права і відігравали свого часу
надзвичайну роль в історії становлення та розвитку сучасних форм
місцевого самоврядування. Саме з появою статутів (хартій) міст
пов'язують виникнення передвісника сучасного місцевого само-
врядування - комунального самоврядування у країнах Західної
Європи під час так званих комунальних революцій ХІ-ХІІ ст.
Найдавніші статути з'являються у XI ст. в Італії (Ферара -
1055 p., Кремона- 1114 p., Піза- 1081 p.), Франції (Сент-Омер -
1127 р., Бове - 1182 р.), Німеччині (Вормс - 1073 p., Майнц -
1077 p., Магдебург - 1188 p.), Англії (Лондон - 1129 p., Іпсвіч -
1200 p.). Вони мали на меті закріплювати муніципальні права і
свободи, насамперед право на створення виборних органів місь-
кого самоврядування, а також привілеїв міської громади (кому-
ни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи
управління містом, повноважень, структури та порядку форму-
вання органів міського самоврядування. Попередниками цих
хартій були зібрання норм, на яких присягали консули і жителі
північних італійських міст.
Статут французького м. Сент-Омер мав доволі абстрактний
вигляд, він містив відомості про політичний устрій комуни
(присяга, вибори двох мерів, призначення суддів і міської коле-
гії), її фінанси (плата за вступ до комуни, перелік майна, яке
обкладатиметься податком), принципи правосуддя та судочинс-
тва, повинності міщан, правила поведінки гостей міста тощо.
Хартія м. Бове складалася із сімнадцяти статей, які закріплю-
вали положення про те, що всі люди в межах міста та на примісь-
ких територіях мають присягнути комуні; кожний має допомага-
ти іншому, якщо вважатиме це правильним; якщо права будь-якої
особи, яка присягнула комуні, порушуються, то вона має право
скаржитися перам комуни, які зобов'язані розглянути питання та
захистити ці права; жодна людина, яка порушила права члена
комуни, не буде допущеною до міста, допоки не відшкодує збит-
158
ки згідно з рішенням перів тощо. Хартія не визначала форми
управління міської громади, а тільки встановлювала, що її пери
мають судити та гарантувати життя та власність її членів.
Місцеве самоврядування і його принципи, у тому числі й
принцип правової автономії, або так званого гомруля, бурхливо
розвивалися в демократичних державах, які виникли в новий та
новітній часи. Статути територіальних колективів (громад) були
досить поширені у країнах Європи та Америки на початку та в
середині XX ст.
Для сучасної муніципальної практики характерним є велике рі-
зноманіття статутів, які різняться за формою, змістом, порядком
прийняття, юридичною силою. Наприклад, лише у США нині по-
ширено чотири типи статутних документів, в основу класифікації
яких покладено характер функції місцевого самоврядування:
• статути загального типу, які дозволяють органам місце-
вого самоврядування здійснювати різноманітні функції;
• класифіковані статути, що регламентують функції міс-
цевого самоврядування залежно від чисельності територі-
альної громади;
• необов'язкові статути, які передбачають, що органи міс-
цевого самоврядування мають право змінювати форми ді-
яльності залежно від конкретних обставин;
• статути "місцевих правил", які надають органам місцево-
го самоврядування свободу у виборі форм діяльності.
Статут територіальної громади як джерело муніципального
права характеризується такими інституційними та функціональ-
ними ознаками:
• статут, як основний носій функцій і повноважень місцево-
го самоврядування, приймає територіальна громада;
• статут - це підзаконний акт, що є важливою норматив-
ною умовою функціонування територіальної громади та
її органів;
• є документом прямої дії та має власний предмет правового
регулювання;
• статут має установчий характер, оскільки надає юридич-
ного статусу відносинам щодо самоврядування місцевої
спільноти;
159
 • статут має вищу юридичну силу щодо інших локальних
актів, які приймаються безпосередньо територіальною
громадою або в системі органів і посадових осіб місцевого
самоврядування, тобто у вертикалі локальних актів є пріо-
ритетним документом;
• статут має відповідати нормам конституції та законам
держави;
• статут є основою для поточної локальної нормотворчості;
• статут характеризується стабільністю, є актом довгостро-
кової дії, тобто цей документ не змінюється впродовж
тривалого часу та сприяє формуванню й розвитку устале-
них соціальних відносин на певній території;
• статут має особливий порядок прийняття та підлягає дер-
жавній реєстрації в органах.
У статутах можуть визначати та закріплювати положення, що
стосуються питань місцевого значення, зокрема, порядок фор-
мування й організація діяльності органів місцевого самовряду-
вання, порядок унесення місцевої ініціативи, порядок проведен-
ня загальних зборів громадян за місцем проживання, порядок
організації громадських слухань тощо.
Отже, прийняття статутів територіальної громади як своєрід-
них муніципальних інституцій виражає ідеї децентралізації, са-
моврядування, субсидіарності, саморегулювання та самоорганіза-
ції населення за місцем проживання, розмаїття та свободи вибору
жителями напрямів і видів локальної діяльності щодо вирішення
питань місцевого значення. Разом із тим існує необхідність ство-
рення модельного акту чи рекомендаційного документа як на
рівні окремої держави, так і на рівні міжнародних об'єднань.
Контрольні питання та завдання
Визначте основні групи джерел муніципально-
го права.
Яке місце серед міжнародно-правових актів займає
Європейська хартія місцевого самоврядування 1985p.?
160
Проаналізуйте суть прецедентного права як дже-
рела муніципального правого регулювання.
З'ясуйте юридичну силу правових актів органів
місцевого самоврядування.
Які місцеві органи уповноважені ухвалювати
статути територіальних громад?
Рекомендована література
Батанов О. Статут територіальної громади -
основний нормативний акт місцевого самовря-
дування / О. Батанов // Право України. - 2004. - № 7.
- С . 30-34.
Всесвітня Декларація місцевого самоврядування
1985 p., Ріо-де-Жанейро // Місцеве та регіональне
самоврядування. - 1997. - № 1-2. - С. 95-97.
Європейська хартія місцевого самоврядування
(офіційний переклад) 1985 р.[Електронний ресурс].
- Режим доступу : http://www.coe.kiev.ua.
Лопатина С. Н. Правовой акт органа или долж-
ностного лица местного самоуправления как источ-
ник права: общетеоретический аспект / С. Н. Лопа-
тина // Правоведение. - 2000. - № 2. - С. 41-51.
Мурашин О. Акти прямого народовладдя у меха-
нізмі правового регулювання / О. Мурашин// Право
України. - 2000. - № 9. - С. 18-20.
Погорілко В. Ф. Муніципальне право України:
підручник /В. Ф. Погорілко, М. О. Баймуратов,
Ю. Ю. Бальций ; за ред. М. О. Баймуратова. -
2-е вид. доп. - К. : Правова єдність, 2009. - 720 с.
161
ТЕМА 6
МОДЕЛІ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ
ТА МІЖНАРОДНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
МУНІЦИПАЛЬНИХ ВІДНОСИН

6.1. МОДЕЛІ МІСЦЕВОГО УПРАВЛІННЯ

І ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

У державах світу з метою ефективної організації влади на мі-

сцях застосовують різні системи місцевих органів управління й
органів місцевого самоврядування (місцеве управління), на ви-
бір яких впливають такі фактори, як неоднаковий підхід до ро-
зуміння державної влади, розмежування адміністративно-
територіальних одиниць на "природні" та "штучні", національні
й історичні особливості, традиції тощо. Як зазначає О. Батанов,
"особливості політичного, економічного або соціального розви-
тку цих країн, їх демократичні традиції, форма правління та
державний устрій впливають на розмаїття муніципальних сис-
тем, кожна з яких базується на засадах, тією чи іншою мірою
притаманних їм усім: верховенство права, автономія, судовий
захист прав і законних інтересів місцевого самоврядування, від-
повідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядуван-
ня перед законом тощо. Хоча, зрозуміло, є відмінності між му-
ніципально-правовими системами країн класичної демократії,
новодемократичних країн і країн перехідної демократії"62.

62
Батанов О. Муніципальна влада та основні чинники її стано-
влення / О. Батанов// Актуальні проблеми тлумачення і застосування
юридичних норм: зб.ст. учасників міжнар.наук.-практ. конф.,
присвяченої пам'яті професора П. О. Недбайла. 28—29 березня 2008 р. -
J1. : Юрид.ф-т Львівського нац. ун-ту ім. Івана Франка, 2008. — 228 с.
163
 У сучасному світі склалися кілька моделей організації місце-
вого самоврядування, які є специфічним конструкціями, що
відображають принципові особливості багатьох можливих варі-
антів поєднання різних форм публічної влади в питаннях вирі-
шення місцевих справ. Такі конструкції дають можливість уза-
гальнити та чітко визначити ознаки, що характеризують особли-
вості організації місцевої влади в тій чи іншій державі.
Належність тієї чи іншої держави до певної моделі місцево-
го управління залежить від багатьох факторів, зокрема системи
нормативного правового регулювання, інституційної структу-
ри, порядку формування та компетенції органів місцевої влади,
функцій та механізму дії місцевих органів, культурних тради-
цій, інших факторів.
Світовий досвід свідчить, що навіть в одній державі співіс-
нують кілька моделей місцевого самоврядування. Стрижнева
проблема місцевого самоуправління - вирішення місцевою спі-
льнотою під свою відповідальність справ місцевого значення.
Конкретні форми місцевого самоврядування визначаються
предметом відання і змістом функцій місцевого самоврядуван-
ня, фінансово-економічними основами, співвідношенням місце-
вого самоуправління і державного управління, формами та засо-
бами державного контролю за діяльністю місцевого самовряду-
вання. Незважаючи на різноманітність місцевого самоврядуван-
ня, склалися його найважливіші принципи: повна фінансова
самостійність, організаційна незалежність, наявність власної
компетенції і відповідальність.
Традиційно розрізняють такі основні моделі (системи) орга-
нізації та здійснення публічної влади на місцях: континентальна,
яку ще називають французькою, англійська (англосаксонська),
змішана та радянська. Зазначені моделі можуть бути виділені на
підставі виокремлення найзагальніших рис, властивих місцево-
му самоврядуванню певних держав, у той час, як кожна система
має свої особливості, що дає підстави говорити про існування
іберійської системи, скандинавської системи та ін.
Континентальна або французька модель поширена в держа-
вах як континентальної Європи, так і в інших державах світу
164
(Франція, Бельгія, Нідерланди, Польща, Болгарія, Італія, Шве-
ція, Данія, Норвегія, Фінляндія)
Англійська модель, її ще називають англосаксонська, англо-
американська, поширена у Великій Британії, США, Канаді, Авс-
тралії тощо.
Змішана модель або гібридна, її ще іноді називають іберійсь-
ка модель (Німеччина, Японія, Бразилія, Португалія, Мексика, з
певними особливостями Іспанія).
Радянська модель (система рад і їх виконавчих комітетів).
Остання виникла у XX ст. і властива до 1991 р. для СРСР та
країн соціалістичного табору, а нині її застосовують в обмеже-
ному колі держав, наприклад на Кубі, КНДР. У сучасних пост-
соціалістичних та інших країнах формуються своєрідні моделі
організації місцевого самоврядування, але вони не в усіх випад-
ках набули характеру завершеної системи.
Порівнюючи англійську та континентальну системи місцево-
го самоврядування, зазначимо, що в демократичних країнах
розбіжності між ними не мають принципового характеру. їх
сучасна форма, як результат реформ у цій сфері, свідчить про
зближення інколи відмінних муніципальних систем, зростання
ролі суспільних начал місцевого самоврядування.
Як відомо, у світі є чимало країн, у яких місцеве самовряду-
вання щойно зароджується або взагалі ще не існує: Куба, Китай,
деякі арабські держави, що спираються на традиційні й автори-
тарні (тоталітарні) моделі влади. Так, у Саудівській Аравії у
2005 р. вперше проводили місцеві вибори.
6.2. РОЛЬ МІЖНАРОДНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ
І МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ
У РЕГУЛЮВАННІ МУНІЦИПАЛЬНИХ ВІДНОСИН
У сучасному міжнародному публічному праві сформувався
нормативний масив міжнародних стандартів, розроблених
державами-членами світового співтовариства в межах міжна-
родних організацій і конференцій у різних сферах міжнародної
співпраці. Природно, що пріоритет тут належить насамперед
165
міжнародним стандартам у сфері прав людини, точніше, між-
народним стандартам у міжнародному праві прав людини. Ра-
зом із тим сфера муніципальних відносин не обійдена міжна-
родним публічним правом.
У доктрині загальновизнаним є той факт, що формування на-
ціональних законодавств значною мірою здійснюється держава-
ми саме за допомогою міжнародних, організацій. Останні розро-
бляють відповідні акти, спрямовані на гармонізацію національ-
них законодавств і міжнародних норм, розробляють "модельні"
закони, сприяють державам в обміні інформацією тощо.
Однією з таких впливових міжнародних організацій є Євро-
пейський Союз, правосуб'єктність якого в науковій літературі
визначається неоднозначно. Організаційне та юридичне оформ-
лення Європейського Союзу відбулось у 1992 р. з підписанням
Маастрихтського договору 7 лютого. Він набрав чинності 1 лис-
топада 1993 р. після ратифікації всіма державами-членами й
передбачав "подальше реформування правового механізму єв-
ропейських співтовариств"63. Новим важливим етапом розвитку
європейської інтеграції стало підписання у 2007 р. Лісабонських
договорів про Європейський Союз і про функціонування Євро-
пейського Союзу. Договори набрали чинності 1 грудня 2009 р.
Європейський Союз є сукупністю структур, що забезпечують
здійснення економічної, політичної та правової інтеграції двадця-
ти восьми європейських держав. Ця діяльність регулюється сис-
темою правових норм, що утворюють право Європейського Сою-
зу. Усі держави - члени Євросоюзу одночасно є членами Ради
Європи, усі держави - члени ЄС підписали та ратифікували Єв-
ропейську хартію місцевого самоврядування й інші міжнародні
угоди, що містять міжнародні стандарти локальної демократії.
Структурним підрозділом Євросоюзу є Комітет регіонів
(раніше Консультативний комітет регіональної і місцевої вла-
ди, утворений Рішенням Європейської Комісії 88/487/ЄЕС від
24 червня 1988), який представляє інтереси регіональних і міс-
63
Європейське право: Право Європейського Союзу: підруч. : у 3 кн.
/ за заг. ред. проф. В. І. Муравйова. - Кн. 1: Інституційне право
Європейського Союзу/ [Муравйов В. І. та ін.].-К. : ІнЮре, 2015.-С. 26.
166
цевих спільнот, що мають виборчий мандат у межах політико-
територіальних утворень чи несуть відповідальність перед ви-
борчими зборами. Комітет регіонів утворений Маастрихтською
угодою у 1992 р. (ст. 263) за пропозицією Німеччини й опікуєть-
ся переважно проблемами регіонального розвитку.
Комітет регіонів здійснює свою діяльність на постійній осно-
ві, має дорадчий характер, виконує переважно консультативні
функції. У випадках, передбачених установчими договорами,
Європарламент, Рада чи Комісія консультуються з Комітетом
регіонів. Він може готувати висновки за власною ініціативою
(ст. 307 ДФЄС). Проте рекомендаційні висновки Комітету є
обов'язковими під час прийняття законодавчих актів, що стосу-
ються освіти, культури, охорони здоров'я, регіональної політи-
ки, зайнятості, довкілля, транспорту. Комітет надає можливість
регіональним європейським утворенням (наприклад, німецьким
землям, бельгійським регіонам, іспанським провінціям, італій-
ським областям) бути представленими та заслуханими на рівні
ЄС. У випадках, передбачених установчими договорами, Євро-
парламент, Рада чи Комісія консультуються з Комітетом регіо-
нів. Він може готувати висновки за власною ініціативою (ст. 307
ДФЄС). (ст. 264 п. 2). Детально діяльність Комітету регіонів
регулює регламент, який приймається Комітетом і підлягає од-
ноголосному затвердженню Радою міністрів ЄС (ст. 264 п. 2).
До складу Комітету регіонів входять до 350 членів, які при-
значаються Радою за пропозицією відповідних держав-членів на
чотири роки із правом повторного призначення. Таке представ-
ництво здійснюється на пропорційних засадах, наприклад, від
Німеччини, Франції, Італії та Великої Британії - по 24 члени, від
Іспанії - 21, Австрії, Бельгії, Греції, Португалії - по 12. Комітет
регіонів із своїх членів обирає голову, заступника голови Бюро
Комітету терміном на два роки. Члени Комітету не зв'язані жод-
ними настановами і здійснюють свою діяльність цілком незале-
жно на загальне благо Євросоюзу. Комітет регіонів збирається
на засідання на запит від Європарламенту, Ради чи Комісії, а
також за власною ініціативою (ст. 264 п. З ДФЄС).
Згідно з установчими документами Комітет регіонів повно-
важний звертатися із позовом проти інститутів Союзу з метою
167
 захисту своїх прерогатив (ст. 263 ДФЄС). Зазвичай такі звер-
нення можуть стосуватися неправомірності актів, ухвалених
інститутами Союзу без проведення передбачених установчими
договорами консультацій із Комітетом регіонів, а також при
порушенні принципу субсидіарності (ст. 8 Протоколу про засто-
сування принципів субсидіарності та пропорційності".
Важливим напрямом діяльності Європейського Союзу та Ко-
мітету регіонів є регіональна політика, що передбачає необхід-
ність збалансованого розвитку шляхом зменшення розриву між
різними регіонами та допомоги найвідсталішим. Цей напрям був
окреслений ще у Преамбулі Римського договору 1957р. Проте,
фактично, регіональна політика почали активно проводити із
середини 70-х pp. XX ст. Після вступу до ЄС Великої Британії,
Ірландії та Данії в 1973 р. був заснований Європейський фонд
регіонального розвитку. Спочатку його завданням було відро-
дження занепадаючих промислових регіонів Великої Британії.
Після вступу Греції, а потім Іспанії та Португалії завдання Фон-
ду були розширені, і наразі сфера його повноважень охоплює всі
відстаючі регіони Союзу. Після набуття чинності Лісабонським
договором у 2009 р. в ЄС функціонують кілька інституційних
механізмів здійснення регіональної політики: Європейський
фонд регіонального розвитку, Європейський спільний фонд,
Європейський сільськогосподарський фонд, Фінансовий інстру-
мент орієнтації рибальства тощо.
Після набуття чинності Лісабонським договором у 2009 р. в ЄС
функціонують кілька інституційних механізмів здійснення регіо-
нальної політики: Європейський фонд регіонального розвитку,
Європейський спільний фонд, Європейський сільськогосподарсь-
кий фонд, Фінансовий інструмент орієнтації рибальства тощо.
На проведення ефективної регіональної політики спрямовані
й спеціальні програми Європейського Союзу: "Європейська пер-
спектива просторового розвитку" та програми ЄС із регіональ-
ної співпраці, зокрема Стратегічний документ для Східного
регіону на 2007-2013pp., прийнятий Європейською Комісією у
березні 2007 р.
Комітетом регіонів спільно з іншими європейськими струк-
турами розроблено низку програм, спрямованих на наближення
168
норм місцевого самоврядування та регіонального розвитку до
стандартів Європейського Союзу64. Серед них варто звернути
увагу на такі програми.
Проект "Сприяння регіональному розвитку в Україні", запо-
чаткований у липні 2004 р. Загальною метою проекту визнача-
лася підтримка і стимулювання економічного зростання в Укра-
їні шляхом розвитку та виконання ефективної національної ре-
гіональної політики. У своїй діяльності проект охопив широке
коло питань, а саме: підготовку та проведення тренінгів, дослі-
дження інституціональних і законодавчих питань, а також роз-
виток економічної діяльності в пілотних регіонах України (Во-
линська, Вінницька та Черкаська обл.). За проектом партнерами
стали: ДІАСТ (Франція), Університет м. Фрайбург (Німеччина)
та Київський центр Інституту "Схід - Захід" (Україна), Мініс-
терство економіки України.
Програма "Громадські ініціативи у Східній Європі" за під-
тримки Фонду Форда була розрахована на термін 2003-2009 pp.
Мета програми - підтримка демократичних змін і розвиток гро-
мадянського суспільства в Білорусі й Україні та підтримка не-
державних організацій з метою розвитку місцевих ініціатив.
5 вересня 2007 р. розпочалася реалізація проекту Європейсь-
кої Комісії "Місцевий розвиток, орієнтований на громаду". Про-
ект упроваджується Програмою розвитку ООН в Україні
(ПРООН), яка має значний досвід реалізації проектів, що вико-
ристовують методи соціальної мобілізації. Проект розрахований
на 3,5 роки, його бюджет становить 13,2 млн євро й має на меті
підтримку територіальних громад по всій території України у
справі поліпшення базової комунальної інфраструктури шляхом
самоорганізації громад, розбудови їх потенціалу й упроваджен-
ня невеликих за обсягом громадських ініціатив (міні-проектів) у
таких пріоритетних сферах, як: охорона здоров'я (підтримка
мережі фельдшерсько-акушерських пунктів, переважно в сіль-
ській місцевості); довкілля (утилізація відходів, знешкодження
запасів пестицидів тощо); енергозбереження (енергозберігаючі
64
Офіційна веб-сторінка Комітету регіонів [Електронний ресурс]. -
Режим доступу: http: //www.cor.eu.int.
169
 заходи, збільшення використання відновних джерел енергії то-
що); комунальне водопостачання; комунальний транспорт (по-
долання ізольованості в сільській місцевості).
Також варто зауважити, що практично в усіх державах — чле-
нах Європейського Союзу тривалий час відслідковуються тен-
денції до підвищення ролі регіонального самоврядування в
управлінні державними справами, наприклад, місцеве самовря-
дування у Польщі існує на рівні воєводств і повітів.
Цікавим є практичний досвід упровадження громадських іні-
ціатив у державах - членах ЄС. Зокрема, конституційно-правові
засади участі громадськості в законодавчому процесі країн -
членів Європейського Союзу передбачають такі основні форми
місцевої ініціативи: право на звернення; референдум (у багатьох
країнах Євросоюзу існує практика проведення референдумів за
місцевою ініціативою: Італія, Литва, Латвія, Мальта, Польща,
Португалія, Угорщина, проте право ініціювання референдуму за
народною ініціативою відсутнє в законодавстві Австрії, Болга-
рії, Греції, Данії, Кіпру, Естонії, Ірландії, Люксембургу, Фінлян-
дії, Франції, Чехії, Швеції); свобода зібрань; право на народне
вето (Австрія, Данія, Італія, Латвія та ін.); право народної право-
творчої ініціативи (цікавим є досвід Австрії, Іспанії, Італії, Лат-
вії, Литви, Польщі, Португалії, Словенії, Угорщини); право на
участь в управлінні державними справами (закріплено в Кон-
ституції Латвії, Литви, Португалії, Словаччини, Словенії, Угор-
щини, Франції, Чехії).
Рада Європи за своїм міжнародно-правовим статусом, за-
кріпленим в установчому документі - Статуті, що має форму
міжнародного договору, є міжнародною міжурядовою регіона-
льною організацією відкритого типу, діяльність якої спрямова-
на на розв'язання спільних завдань держав-членів у різних
сферах, насамперед правозахисній, соціальній, екологічній,
культурній та у сфері місцевого самоврядування. Рада Європи
діє на постійній основі.
Рада Європи наділена міжнародною правосуб'єктністю, тобто
юридичною властивістю, що набута нею на підставі норм між-
народного права та закріплена у Статуті (1949) та Генеральній
угоді про привілеї й імунітети (1949). У такій ролі Рада Європи
170
наділена здатністю брати участь у створенні норм міжнародного
права, у тому числі й муніципального права, та діяти відповідно
до зазначених норм.
Рада Європи є об'єднанням суверенних держав - 47 європей-
ських країн (крім Білорусії). Україна є її державою-членом з
листопада 1995 р. Членство в Раді Європи може бути повнопра-
вним, держава може мати статус "спеціально запрошеного гос-
тя", "асоційованого члена", який згодом було трансформовано у
статус спостерігача, що надає право державі, яка не є членом
Організації, брати участь у роботі керівних органів, однак без
права голосу й обрання. Статус спеціально запрошеного гостя
був уведений для потенційних членів Організації, що пояснюва-
лося змінами політичної ситуації в Європі, необхідністю вста-
новлення контактів із парламентами держав Центральної та Схі-
дної Європи. У травні 2009 р. Парламентська асамблея заснува-
ла новий статус для неєвропейських держав "партнер заради
демократії" з метою співпраці з парламентами зазначених дер-
жав у сфері демократії, прав людини та верховенства права,
наданий Марокко, Киргизстану й іншим державам.
Сфера діяльності Ради Європи визначається основними за-
вданнями, що спрямовані на створення єдиного механізму та
способу врегулювання загальноєвропейських проблем. Така
стратегія передбачає реалізацію:
• політичних завдань (захист і зміцнення демократичних ін-
ститутів, забезпечення прав людини та принципу верхо-
венства права тощо);
• соціальних завдань (сприяння реалізації соціально-еконо-
мічних прав громадян у державах-членах, захист довкілля,
боротьба з наркоманією тощо);
• культурних завдань (збільшення й охорона європейської
культурної спадщини та традицій).
Програма діяльності Ради Європи охоплює співпрацю із
соціальних й економічних питань, охорони здоров'я та освіти,
культури загалом та культурної спадщини, спорту, молоді,
місцевої демократії та самоврядування, а також транскордон-
ного співробітництва, охорони довкілля, регіонального пла-
нування тощо.
171
 З метою розв'язання цих завдань у межах Організації створе-
но необхідну інституційну структуру, діяльність якої базується
на нормах міжнародного права та права Ради Європи. До інсти-
туційної структури Ради Європи належать, насамперед, статутні
органи (Комітет міністрів, Парламентську асамблею, Секретарі-
ат), а також й інші структури, створені на підставі резолюцій
Комітету міністрів (Конгрес місцевих і регіональних влад Євро-
пи) та часткових угод (Банк розвитку Ради Європи, Європейська
комісія "За демократію через право" тощо).
Однією з найважливіших умов реалізації основ демократич-
ного ладу, децентралізації влади в інтересах дотримання прав
людини Рада Європи вважає розвиток і захист місцевого само-
врядування. Досягненню цих цілей, а також здійсненню прав
громадян на участь в управлінні державними справами безпосе-
реднім чином на місцевому рівні, сприяє Європейська хартія
місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р.
У 1953 р. ПАРЄ провела першу міжнародну конференцію,
присвячену питанням місцевого самоврядування. Ідея періодич-
ного проведення конференцій була підтримана Комітетом мініс-
трів у 1954 p., a 12 січня 1957 р. у Страсбурзі відбулося наступне
засідання під головуванням Жака Шабан-Дельмаса, який очо-
лював Європейську конференцію місцевого самоврядування до
січня 1960 р. Згодом постійні конференції були трансформовані
в Конгрес місцевих і регіональних влад Європи (КМРВЄ), який
отримав своє юридичне оформлення як консультативний орган
Ради Європи 14 січня 1994 р. відповідно до статутної Резолюції
Комітету міністрів РЄ (94) 03.
Конгрес місцевих і регіональних влад Європи представляє ін-
тереси громад і місцевої влади та відіграє значну роль у форму-
ванні компетенції муніципальної влади. Конгрес самостійно
розробляє документи міжнародного характеру, що містять між-
народні стандарти місцевого самоврядування, серед яких най-
важливішими є Європейська хартія міст 1992 р., Європейська
конвенція про ландшафти 2000 p., Європейська конвенція про
регіональне самоуправління 1999 р.
Згідно зі Статутом КМРВЄ представляє місцеві і регіональні
органи влади держав - членів Ради Європи і має призначення
172
бути форумом, на якому представники органів місцевої та регі-
ональної влади можуть обговорювати спільні проблеми, обмі-
нюватися досвідом, і представляти урядам свою думку із цього
приводу (у вигляді резолюцій).
Конгрес місцевих і регіональних влад Європи наділений полі-
тичними, нормотворчими та контрольними повноваженнями. Як
політичний орган, Конгрес сприяє в організації місцевих і регіо-
нальних органів влади в державах - членах РЄ. Нормотворча дія-
льність Конгресу виявляється в тому, що він має право на ініціа-
тиву укладання договорів, право розробки рекомендацій для Ко-
мітету міністрів з питань місцевої та регіональної політики й упо-
вноважений ухвалювати резолюції з усіх питань компетенції. Як
контрольний орган Конгрес здійснює моніторинг із питань до-
тримання принципів та стандартів РЄ у сфері діяльності місцевих
і регіональних органів влади у державах - членах РЄ.
До Конгресу місцевих і регіональних влад Європи входять
318 представників та 318 заступників, які представляють понад
200 тис. місцевих і регіональних влад із 47 держав - членів Ради
Європи. У структурі Конгресу розрізняють дві палати: Палата
місцевих влад і Палата регіональних влад, кожна з яких створює
робочі групи ad hoc з різних спеціальних питань: освіти, житла,
проблем центрів міст, безробіття, розвитку сільської місцевості,
місцевих і регіональних структур тощо.
Рішення, прийняті КМРВЄ, мають рекомендаційний харак-
тер. Це резолюції, рекомендації та висновки, які ухвалюють на
пленарних сесіях та/або засіданнях Статутного форуму Кон-
гресу для подальшого їх спрямування на розгляд у Комітет
міністрів РЄ і/або Парламентську асамблею РЄ, а також на
адресу місцевих і регіональних влад. На основі багатьох доку-
ментів КМРВРЄ були розроблені чинні міжнародно-правові
договори Ради Європи.
Пріоритетами Конгресу є зміцнення та захист інтересів орга-
нів місцевих і регіональних влад, забезпечення їх участі у про-
цесах європейської інтеграції, моніторинг дотримання держава-
ми - членами Ради Європи положень Європейської хартії місце-
вого самоврядування та спостереження за місцевими і регіона-
173
льними виборами, які відбуваються в зазначених країнах. Із ці-
єю метою у межах КМРВЄ створені такі структурні підрозділи:
• Комітет з управління, який відповідає за питання мандату
Конгресу, фінансові питання та питання співпраці з між-
урядовим сектором, транскордонної та міжрегіональної
співпраці, електронної демократії;
• Комітет із поточних питань, який вивчає роль місцевих і
регіональних влад у подоланні основних викликів сього-
дення та готує діяльність Конгресу в галузі соціальної єд-
ності, освіти, сталого розвитку у світлі фундаментальних
цінностей РЄ;
• Комітет із моніторингу, який вивчає питання дотримання
країнами-учасницями своїх зобов'язань відповідно до Єв-
ропейської хартії місцевого самоврядування та відповідає
за здійснення моніторингу.
До компетенції Конгресу належать такі питання:
• представляти інтереси європейських регіонів і муніци-
палітетів;
• бути форумом, на якому представники місцевих або регіо-
нальних влад обговорюють спільні проблеми, обмінюють-
ся досвідом й ознайомлюють уряди зі своїми поглядами;
• консультування Комітету міністрів та Парламентської
асамблеї РЄ з усіх аспектів розвитку та реалізації місцевої
і регіональної політики;
• тісна взаємодія з національними та міжнародними органі-
заціями, що представляють місцеві і регіональні влади;
• організація публічних обговорень та конференцій на міс-
цевому і регіональному рівнях в усіх державах - членах
Ради Європи з метою активного залучення до цього гро-
мадськості;
• підготовка регулярних доповідей щодо стану місцевої та
регіональної демократії в кожній із держав — членів Орга-
нізації та країнах, що є кандидатами на вступ. Крім того,
Конгрес спостерігає за проведенням місцевих і регіональ-
них виборів у зазначених країнах.
Тривалий час (1967-2013) важливим робочим органом Ради
Європи був Керівний комітет із питань місцевої та регіональної
174
демократії (Керівний комітет), який діяв відповідно до мандату
Комітету міністрів РЄ. У ньому були представлені всі держави -
члени РЄ на рівні офіційних представників — державних службо-
вців й інших експертів у галузі місцевого самоврядування.
Функції та здобутки Керівного комітету із 2014 р. перебрав на
себе Європейський комітет демократії та управління (European
Committee on Democracy and Governance (CDDG)). Зазначений
комітет готує робочі матеріали (звіти, рекомендації, конвенції
тощо) та консультує з питань місцевого самоврядування статутні
органи РЄ - Комітет міністрів, ПАРЄ та КМРВЄ. Комітет дослі-
джує питання організації місцевих і регіональних органів влади,
вивчає процеси участі громадян у громадському житті на місце-
вому рівні, надає урядам країн - членів РЄ трибуну для обміну
досвідом і координації політики в галузі розвитку місцевої регіо-
нальної демократії. Зокрема, Комітетом розроблено:
• юридичний інструментарій упровадження Конвенції щодо
участі іноземців у громадському житті на місцевому і ре-
гіональному рівнях;
• проект Рекомендації Комітету міністрів щодо участі гро-
мадян у суспільному житті на місцевому рівні;
• дослідження щодо транскордонної співпраці між органами
місцевого і регіонального самоврядування в Європі тощо.
Міжнародні стандарти у регулюванні муніципальних
відносин. Становлення та розвиток системи місцевого само-
врядування, а в широкому аспекті — муніципальної влади, ак-
туалізує проблему формування міжнародних стандартів такої
діяльності. Як зазначає М. О. Баймуратов, "роль таких відігра-
ють міжнародні норми, що регламентують основоположні
принципи, форми та методи здійснення муніципальної діяль-
ності, що приймаються державами світу в межах міжнародних
міждержавних організацій"65.
65
Баймуратов М. А. Роль международных стандартов местного
самоуправления в формировании компетенции публичной самоуправ-
ленческой власти / М. А. Баймуратов, В. А. Григорьев. - О.: Феникс,
2003. - С . 4.
175
 Держави з розвиненим громадянським суспільством і де-
мократичними засадами управління, які входять у світову
спільноту та Раду Європи, розробили певні вимоги для забез-
печення дієвого функціонування органів місцевого самовря-
дування на своїй території.
Особливостями міжнародних стандартів у цій сфері є насам-
перед те, що вони регламентують не тільки і не стільки міжна-
родну співпрацю органів місцевого самоврядування, скільки
спільно напрацьовані державами принципові підходи і міжнаро-
дно-легальні принципи становлення, формування та функціону-
вання інституту місцевого самоуправління на території конкре-
тних держав. Закріплення таких положень на рівні об'єднань
держав через рамочні норми міжнародного права свідчить про
важливість зазначеного інституту не тільки в національному,
але і в міжнародному аспекті, що характеризується актуалізаці-
єю та глобалізацією предметів правового регулювання.
З позицій нормативної обов'язковості міжнародні стандарти
функціонування місцевої демократії належать до міжнародних
конвенцій спеціального порядку, який встановлює правила, що
визнаються більшістю держав. При цьому в деяких міжнарод-
них документах, що містять стандарти зі становлення і функціо-
нування муніципальної влади, зазначається: укладені міжнарод-
ні угоди у сфері управління прямо детерміновані прагненням до
досягнення "міцнішої єдності" між державами (Преамбула Єв-
ропейської хартії місцевого самоврядування.
О. Батанов визначає міжнародні стандарти місцевого само-
врядування як передбачені в міжнародному праві правила орга-
нізації та діяльності інститутів місцевого самоврядування, у
сфері якого виникають, функціонують, здійснюються практично
всі життєві прагнення конкретної людини, а отже, реалізуються
всі її права та свободи.
Розуміння міжнародних стандартів можна одержати у проце-
сі аналізу нормативних положень відповідних міжнародних угод
універсального, субрегіонального і регіонального характеру.
Так, наприклад, у Преамбулі Всесвітньої декларації прав люди-
ни 1948 р. йдеться про те, що Декларація є стандартом, до якого
мають прагнути всі народи та держави. Прийняті у 1966 р. в
176
розвиток цього документа Міжнародний пакт про громадянські
та політичні права й Міжнародний пакт про соціальні, економі-
чні та культурні права фактично надали положенням Декларації
характеру легально визнаних і юридично обов'язкових стандар-
тів, більше того, вони їх істотно розширили.
У процесі здійснення муніципальної діяльності стандартами
є міжнародні норми, які регламентують її основні принципи,
форми й методи, прийняті державами світу в межах міжнарод-
них міждержавних організацій.
Особливостями міжнародних стандартів у цій сфері є те, що
вони регламентують спільно вироблені принципові підходи і
міжнародно-легальні принципи становлення, формування та
функціонування інституту місцевого самоврядування на терито-
рії конкретних держав. Закріплюють такі положення за допомо-
гою рамкових норм міжнародного права.
Міжнародні стандарти функціонування місцевої демокра-
тії випливають із міжнародних конвенцій спеціального поряд-
ку, що встановлюють правила, визнані більшістю держав.
Причому у деяких із них зазначається, що міждержавні угоди,
які укладають у сфері управління, зумовлені прагненням дося-
гти "міцнішої єдності" між державами (Преамбула Європейсь-
кої хартії про місцеве самоврядування, 1985), або стверджуєть-
ся, що їх приймають зі спеціальною метою: "бути для всіх на-
цій стандартом, до якого слід прагнути, намагаючись досягти
демократичнішого процесу, поліпшуючи, таким чином, добро-
бут свого населення" (Преамбула Всесвітньої декларації місце-
вого самоврядування, 1985).
Отже, міжнародні стандарти - це норми міжнародного пра-
ва, які містяться в міжнародних договорах, що розробляються
державами в межах міжнародних міжурядових організацій. На
процеси їх розроблення впливають глобальні тенденції інтерна-
ціоналізації міжнародного життя. Вони опосередковано впли-
вають на внутрішньодержавні та міждержавні відносини. Су-
б'єкти міжнародного права розробляють стандартизовані прави-
ла поведінки і визнають їх юридично обов'язковими.
Міжнародні стандарти місцевої демократії, розроблені спіль-
но і визнані більшістю держав, регулюють не тільки важливі
177
питання становлення місцевого самоврядування, що мають кон-
ституційне значення (Європейська хартія місцевого самовряду-
вання), але й також багатоаспектні питання міжнародної еконо-
І вання. Нині регіон не лише структурна одиниця національної
мічної і соціальної співпраці місцевих общин і місцевих влад
(Європейська типова конвенція про транскордонне співробітни-
цтво, 1980) і питання участі молоді у функціонуванні місцевої
демократії (Європейська хартія про участь молоді в муніципа-
льному і регіональному житті, 1994), що безпосереднім чином
впливає на формування і розширення компетенційної бази су-
б'єктів муніципальної влади.
Міжнародні стандарти локальної демократії були закріплені
у Європейській хартії місцевого самоврядування, одним з яких є
принцип діяльності органів місцевого самоврядування "дозво-
лено все, що не заборонено". Так, згідно із ч. 2 ст. 4 Хартії "ор-
гани місцевого самоврядування в межах закону мають повне
право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі
сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодно-
му іншому органу". При цьому, "якщо повноваження делегу-
ються органам місцевого самоврядування центральним чи регі-
ональним органом, органи місцевого самоврядування в міру
можливості мають право пристосовувати свою діяльність до
місцевих умов (ст. 4 ч. 6).
6.3. МІЖНАРОДНІ СТАНДАРТИ РЕГІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ
РАДИ ЄВРОПИ ТА ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ
Регіональна політика вимагає визначення її цілей, принципів,
створення інструментів реалізації. Ці завдання знайшли своє
відображення на рівні міжнародних організацій, насамперед
Ради Європи та Європейського Союзу.
Сучасна регіональна політика Ради Європи розкрила нове ба-
чення регіону в контексті європейського масштабу. У Рекоменда-
ції 1811 (2007) ПАРЄ про регіоналізацію в Європі зазначено, що
регіони - це не просто території, а люди та громади, що є колек-
тивним суб'єктом, які, не утворюючи власної держави, усе ж збе-
рігають помітні відмінності, що надають їм волю до самовряду-
178
системи територіального устрою, але й транснаціональна терито-
рія, що виходить за межі однієї держави ("єврорегіон", "прикор-
донний регіон"). Регіон розглядають як утворення, складовими
якого можуть бути частини кількох національних територій.
У межах РЄ у її правових актах акцентовано на особливостях
регіонів як територіальної основи реалізації сучасної системи
місцевого самоврядування та в перспективі — системи регіона-
льного самоврядування. Так, Хартія КМРВЄ 1994 р., Гельсін-
ська декларація щодо регіонального самоврядування 2002 p.,
Рекомендації КМРВЄ "Про міжнародне співробітництво на ре-
гіональному рівні" 99 (2001), "Про стабільні регіони в контексті
глобалізації" 138 (2003), Проекти Європейської Хартії регіона-
льної автономії та регіональної демократії, Проект Хартії регіо-
нального самоврядування й інші підкреслюють роль регіонів
європейських держав у зміцненні демократії, визначають їх про-
сторовою основою для міжнародної співпраці тощо.
Стратегічна важливість регіонального фактору в політиці Єв-
ропейського Союзу зумовлена комплексом обставин, пов'язаних
із сучасним процесом європейської інтеграції, зокрема політи-
кою розширення ЄС на Схід. Існує також об'єктивна необхід-
ність урахувати розвиток регіональної політики ЄС у контексті
таких двох взаємопов'язаних світових явищ, як інтенсивного
об'єднання світової економіки - глобалізації, - а також трансфо-
рмації та розширення зони впливу Європейського Союзу. "Регі-
ональний розвиток є процесом, що потребує дієвих та ефектив-
них інститутів, вимагаючи тісної співпраці між урядами, бізнес-
організаціями і соціальними групами на кожному рівні. Євро-
пейська регіональна політика орієнтована на перетворення про-
блем на можливості"' .
Реальна регіоналізація Європи розпочалась у межах Євро-
пейського Союзу. До середини 1970-х pp. економічний і соціа-
льний розвиток держав Західної Європи, насамперед Бельгії,
66
Європейська регіональна політика: натхнення для країн, що не
входять до ЄС? Застосування принципів та обмін досвідом / Office of
the official publications of the European Union. — Luxembourg, 2009. - C. 4.
179
 Люксембургу, Нідерландів, Німеччини та Франції, не дуже від-
різнялись одна від одної за рівнем розвитку й не мали особливих
регіональних проблем. Питання про необхідність здійснення
спільної регіональної політики було порушене Великою Брита-
нією й Ірландією під час переговорів щодо їхнього вступу до
Співтовариства. В основу цієї пропозиції були поставлені про-
блеми реконверсії проблемних регіонів і подолання їх відстало-
сті67 . Після тривалих дискусій було засновано дві організації в
межах ЄС: Комітет із регіональної політики (КРП) та Європей-
ський фонд регіонального розвитку (ЄФРР). Географічне роз-
ширення Союзу збільшило регіональні диспропорції.
Основними напрямами розвитку регіональних проектів стали:
• надання безпосередньої фінансової допомоги для розвитку
проблемних територій;
• координація і контроль (із правом скасування та зміни рі-
шень) за регіональною політикою окремих країн.
Регіональна політика Європейського Союзу охоплює внутрі-
шній, зовнішній, південний, східний напрямки. Внутрішня регі-
ональна політика поширюється на країни - члени ЄС і забезпе-
чує співпрацю між 271 регіоном через внутрішні кордони ЄС, а
тому насправді охоплює міжрегіональну, транс'європейську
співпрацю країн - членів ЄС. Зовнішня регіональна політика ЄС
поширюється на партнерську взаємодію ЄС із групами країн за
межами ЄС-28, зокрема на ASEAN (Асоціація країн Південно-
Східної Азії), на країни Центральної Америки чи на держави-
учасниці Західноафриканського економічного і валютного сою-
зу (UEMOA). З деякими країнами така співпраця вже почала
здійснюватися на основі "Меморандумів про взаєморозуміння",
зокрема, Меморандуми про взаєморозуміння у сфері регіональ-
ної політики були підписані з Китаєм, Росією, Бразилією та з
Україною. Вони базуються на європейському досвіді зменшення
регіональних диспропорцій, поліпшення управління та створен-
ня динамічних стратегій, основу яких утворюють місцеві інфо-
рмаційні мережі. Південна регіональна програма стосується
Копійка В. В. Європейський Союз: історія і засади функціону-
вання: навч. посіб. / В. В. Копійка, Т. І. Шинкаренко; за ред. Л. В. Гу-
берського.-К.: Знання, 2009.-С. 241.
180
країн, з якими ЄС межує на півдні, Середземномор'я - Алжир,
Єгипет, Ізраїль, Йорданія, Ліван, Марокко, окупована палестин-
ська територія, Сирія, Туніс. Східна регіональна програма спря-
мована на країни східної Європи - Вірменія, Азербайджан, Бі-
лорусь, Грузія, Молдова, Росія, Україна.
Поширена в Європейському Союзі концепція "Європа регіо-
нів" ґрунтується на закріпленому Європарламентом у Хартії
Співтовариства про регіоналізм 1988 р. понятті регіон як гомо-
генний простір, що має етнічну, фізико-географічну, культурну,
мовну спільність господарських структур й історичної долі. Згід-
но із цією концепцією, регіон - це такий рівень організації влади,
що підпорядковується ЄС і державам-членам, формуючи основи
європейського регіоналізму. Загалом це керована територія, що
не має суверенітету, невід'ємна складова демократії, децентралі-
зації і самовизначення шляхом залучення людей до усвідомлення
своєї спільності, розширення можливостей їх участі у громадсь-
кому житті, незамінний елемент європейського розвитку та інтег-
рації, незважаючи на різне походження та функції.
Питання щодо залучення Уельсу до проекту Європейського
Союзу "Європа регіонів" було поставлено на засіданні Націона-
льної Асамблеї Уельсу у 2007 р. Нині Уельс є дотаційним регіо-
ном ЄС, йому надають значну фінансову підтримку зі структур-
них фондів для підтримки валлійської економіки. Та, як зауважує
О. Орлова, "поглиблення й удосконалення деволюційного проце-
су привело до збільшення економічного зростання та трансфор-
мації економіки. Регіональна влада активно співпрацює з євро-
68
пейськими інститутами для просування інтересів Уельсу" .
З огляду на статус регіонів, обсяг їх правосуб'єктності, на ос-
нові інституційного критерію, нормативно-правових актів су-
часна європейська регіоналістика виокремлює такі форми (мо-
делі) регіоналізації:
• регіоналізація через федеративні утворення (Австрія,
Бельгія, Боснія та Герцеговина, Росія, Німеччина,
Швейцарія);
• регіональна автономія (Іспанія, Італія, Велика Британія);
68
Орлова А. А. Деволюция в Уэльсе в контексте европейского
регионализма / А. А. Орлова// Современная Европа. - 2013. - № 2. - С. 85.
181
 • регіональна децентралізація (Франція, Угорщина, Нідер-
ланди, Норвегія, Польща, Словаччина, Чехія, Швеція);
• квазірегіоналізація через існуючі місцеві органи влади
(Фінляндія, Франція);
• адміністративна (імітаційна) регіоналізація (Албанія, Вірме-
нія, Білорусь, Болгарія, Греція, Грузія, Данія, Ірландія, Литва,
Португалія, Румунія, Україна, Фінляндія, Туреччина).
Наприклад, регіональне самоврядування і регіональний розви-
ток у Великобританії та Словаччині базуються на Концепції тери-
торіального розвитку 2001 p., Законах про підтримку регіональ-
ного розвитку, про регіональне самоврядування, про заохочення
інвестицій і про утворення промислових парків, про передачу
повноважень щодо регіонального розвитку від органів місцевої
державної адміністрації (районів і регіональних відділень) до
нижчих обраних органів (регіональні і місцеві уряди). Вони уза-
гальнили форми державної підтримки регіонального розвитку,
джерела допомоги на розвиток регіонів, повноваження регіональ-
них виборних органів, регіональних урядів у цій сфері щодо:
• розробки регіональних оперативних програм, участь у їх
реалізації й оцінюванні;
• співпраці із центральними органами у розробці національ-
ного плану і відомчих операційних програм, їх виконання;
• забезпечення сталого економічного і соціального розвитку
на території під їх юрисдикцією;
• затвердження проектів регіонального розвитку, допомоги
у їх реалізації та оцінювання їх результатів;
• ведення власної інвестиційної діяльності та бізнесу;
• підготовки, реалізації й оцінювання програм міжнародної
співпраці на регіональному рівні.
Виборні органи регіонального рівня можуть створювати кор-
порації з іншими "юридичними особами" з метою підтримки
регіонального розвитку. Так, у Словаччині утворено Агенцію
підтримки регіонального розвитку, відповідальну за управління
фінансовою допомогою від ЄС, Національний комітет з питань
моніторингу (у Міністерстві будівництва і регіонального розви-
тку) - координатора, відповідального за досягнення цілей і по-
дання документів щодо регіонального розвитку (Національний
182
план регіонального розвитку, галузеві/секторальні операційні
плани та регіональні операційні плани).
Для Великої Британії характерне утвердження нової політи-
ки розвитку міських агломерацій (створення нових населених
пунктів) й, у підсумку, замість "регіонів розвитку" створено
"райони розвитку", список яких формувало Міністерство торгів-
лі. Було розроблено програми розвитку внутрішніх міст і при-
йнято відповідні закони для врегулювання проблем зазначених
регіонів. Згодом відбувся галузевий переворот у держаній полі-
тиці щодо депресивних регіонів, де вдалися до розвитку сфери
послуг, зокрема туристичних, завдяки цьому збільшилася зайня-
тість у зазначеній галузі господарювання. У 1988 р. реформою
регіональної політики скасовано субсидії регіонального розвит-
ку і надавалася допомога внутрішнім ареалам великих міст. У
різні періоди уряд використовував різні інструменти, але най-
дієвішими стали інвестиційні стимули - субсидії, кредити, селе-
ктивна допомога, заохочувальні заходи (надання фінансової
допомоги суб'єктам господарської діяльності).
Процес демократизації Іспанії супроводжувався децентралі-
зацією і запровадженням регіонального самоврядування, активі-
зацією правового регулювання регіонального розвитку. Варто
звернути увагу на закони "Про міжтериторіальний компенсацій-
ний фонд" 1984 р., "Про регіональні стимули для коригування
міжтериторіальних економічних диспропорцій" 1985 р. та ін.
Сучасна законодавча база регіонального розвитку сформува-
лася й у Болгарії. На відміну від згаданих країн, Стратегія регіо-
нального розвитку Болгарії та закон про розвиток гірських тери-
торій чітко визначили основним завданням регіональної політи-
ки усунення регіональних диспропорцій шляхом державних
інвестицій, реалізації програм реструктуризації економіки та
використання можливостей транскордонної співпраці. Держава
має надавати кошти на підтримку регіонів зі структурними про-
блемами, прикордонним територіям, Причорноморському і Ду-
найському регіонам. Також урядом затверджено Національну
програму регіонального розвитку і критерії визначення терито-
рії макрорегіонів, розроблено правовий механізм надання дер-
жавної допомоги регіонам у кризових ситуаціях.
183
 У відносинах між собою землі Німеччини користуються прин-
ципом самокоординації, тобто регулюють свої відносини без по-
середництва центру, переважно шляхом складання і виконання
прямих договорів. Уряд здійснює Програму регіонального розви-
тку, яка складається із Програми надання допомоги регіонам, що
розташовані на східних кордонах ФРН, Програми розвитку регіо-
нів, що підлягали відбудові, Програми індустріалізації основних
центрів економічного розвитку. Федеральні закони, закони земель
передбачили, що розвиток окремих регіонів має відповідати полі-
тиці розвитку держави загалом, а розвиток держави повинен ура-
ховувати особливості та потреби окремих територій.
Національна стратегія регіонального розвитку Польщі охоп-
лює Концепцію просторової політики держави, регіональні
стратегії, регіональні просторові плани, регіональні програми
галузевих міністерств, програми підтримки тощо. Згідно із За-
коном "Про засади підтримки регіонального розвитку" 2000 р.
регіональна політика держави передбачає такі основні цілі:
• розвиток інфраструктури для підвищення конкуренто-
спроможності регіонів;
• реструктуризація економічної бази регіонів, створення
умов її диверсифікації;
• розвиток людських ресурсів і співпраці між регіонами;
• надання підтримки територіям, яким загрожує маргіналі-
зація.
На рівні воєводств поширюється інформація про досвід, по-
в'язаний із діяльністю громад, посередництво в конфліктах між
громадами тощо. Загалом регіональна влада залучається до між-
народної співпраці, що може бути корисною для польських ре-
гіонів і їхніх сусідів. Польща практично перша центральноєвро-
пейська держава, що створила на карті Європи міцні регіони з
автономними повноваженнями завдяки всеохоплюючій реформі
адміністративно-територіального устрою, сильний регіональний
уряд з рядом автономних повноважень став партнером для цен-
трального уряду. Регіональні наглядові комітети відіграють кон-
сультативну роль у підготовці й упровадженні програм регіона-
льного розвитку, це приклад обмеженого державного втручання
в розвиток регіонів. Подальший прогрес у цій сфері вимагає
184
радикальної реформи системи публічного фінансування, досту-
пу до використання фінансових ресурсів ЄС, виділених на під-
тримку нових країн - членів ЄС.
Починаючи з 90-х pp. минулого століття, у регіональній полі-
тиці ЄС дедалі частіше вживають термін "політика згуртуван-
ня", що означає переплетіння регіональної та соціальної політик.
Політика згуртування, згідно із програмними цілями, визначе-
ними Комісією щодо фінансування регіональної політики ЄС і
затвердженими Європейською Радою, передбачає:
• підтримку розвитку регіонів, зокрема допомогу у зростан-
ні й заснуванні нових робочих місць у державах-членах і
найменш розвинених регіонах, де ВВП на одну особу
менший 75 % від середнього показника;
• допомогу регіонам, що мають проблеми структурного ха-
рактеру, відсталим аграрним регіонам і регіонам, залеж-
ним від рибальства;
• розвиток людських ресурсів і боротьба з безробіттям, мо-
дернізація освітньої системи тощо.
6.4. КОНЦЕПЦІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
ЗГІДНО З ЄВРОПЕЙСЬКОЮ ХАРТІЄЮ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Європейська хартія місцевого самоврядування(Хартія), ух-
валена Радою Європи 15 жовтня 1985 р. - основний міжнарод-
но-правовий документ для держав - членів РЄ, який містить
стандарти щодо організації управління на місцях, що є обов'яз-
ковими для держав - членів РЄ. Особливе значення має Хартія
для країн СНД, які фактично щойно починають входження у
класичне місцеве самоврядування. Рада Європи, як гарант прав
людини та прихильник демократичних принципів управління,
запропонувала чітку правову форму, що має характер засадни-
чих принципів організації та функціонування місцевого само-
врядування, що закріплено у базовому акті - Хартії. У Хартії
підкреслено, що справжнє місцеве самоврядування відіграє ви-
рішальну роль у здійсненні демократії. Хартія є моделлю для
185
законодавчих реформ у країнах нової демократії, й окремі дер-
жави вже запровадили її принципи до своїх конституцій. Вона є
першим міжнародно зобов'язуючим інструментом, який гаран-
тує права громад та їх обраних представників.
Необхідно наголосити, що Європейська хартія місцевого
самоврядування є результатом серії ініціатив і багатьох років
дискусій, що мали місце в Раді Європи. Захист і зміцнення
місцевої автономії в Європі за допомогою документа, що відо-
бражає принципи, яких мають дотримуватися всі демократичні
держави Європи, є давнім бажанням прихильників місцевого
самоврядування.
Діяльність щодо розробки Європейської хартії місцевого са-
моврядування була розпочата в 1957 р. Постійною конференцією
місцевих і регіональних влад Європи(із січня 1994 рішенням Ко-
мітету міністрів РЄ перейменовано на Конгрес місцевих і регіо-
нальних влад Європи). Саме Конференція місцевих та регіональ-
них влад у Європі у своїй Резолюції 64 (1968) виклала Декларацію
принципів місцевої автономії та закликала Комітет міністрів Ради
Європи затвердити її. Цю ініціативу було підтримано Консульта-
тивною Асамблеєю (ПАРЄ), яка у своїй Рекомендації 615 (1970)
представила на розгляд Комітету міністрів текст, подібний до
того, що був запропонований КМРВЄ та розроблений спільними
зусиллями обох органів. Однак запропонована Декларація була
надто загальною та мала розпливчатий характер для прийняття
будь-яких конкретних заходів на її основі.
Нова ініціатива Конференції місцевих і регіональних влад у
Європі, що мала місце в 1981 p., базувалася, відповідно, на
більш гнучкому підході, що мав результатом подання до Комі-
тету міністрів у Резолюції КМРВЄ 126 (1981) проекту Європей-
ської хартії місцевого самоврядування та запит щодо її затвер-
дження у статусі європейської конвенції. Комітет міністрів ви-
рішив передати пропозиції КМРВЄ до Керівного комітету з ре-
гіональних і муніципальних справ (CDRM) для того, щоб вони
були обговорені на 5-й Конференції європейських міністрів,
відповідальних за місцеве самоврядування (Лугано, 5—7 жовтня
1982). У своїх висновках міністри, присутні в Лугано:
"... зазначили, що даний проект Хартії представляє важливий
крок у напрямі з'ясування принципів місцевої автономії, одно-
186
часно відзначивши позицію деяких міністрів щодо необхідності
надання Хартії форми обов'язкової конвенції та щодо деяких
аспектів її змісту;
запросили Комітет міністрів Ради Європи доручити Керівно-
му комітету з місцевих і регіональних справ (CDRM) разом із
Конференцією місцевих і регіональних влад Європи внести не-
обхідні зміни до проекту Європейської хартії місцевого само-
врядування відповідно до зроблених під час конференції заува-
жень щодо форми та змісту, таким чином, щоб він міг бути
представлений їм для ухвалення на їх наступній конференції...".
Таким чином, Комітет міністрів надав відповідне доручен-
ня CDRM, який після цього здійснив ретельний перегляд проек-
ту Хартії. На виконання висновків Конференції в Лугано, участь
у роботі з перегляду Хартії взяли представники КМРВЄ. Після
перегляду CDRM текст проекту Хартії було представлено на 6-й
Конференції європейських міністрів, відповідальних за місцеве
самоврядування, які зустрічалися в Римі із 6 по 8 листопада
1984 р. Після розгляду тексту, міністри висловили одностайну
згоду з принципами, що містилися в ньому. Щодо юридичної
форми, яку мала прийняти Хартія, то більшість міністрів висло-
вилися на користь Конвенції.
У світлі висновків Консультативної Асамблеї та Римської
Конференції міністрів. Комітет міністрів затвердив Європейську
хартію місцевого самоврядування у формі міжнародного дого-
вору (конвенції) у червні 1985 р. З огляду на той факт, що ініціа-
тива розробки Хартії походила від Постійної Конференції міс-
цевих і регіональних влад Європи, було вирішено, що Конвенція
буде відкрита для підписання з 15 жовтня 1985 р. з нагоди
XX Пленарної сесії Конгресу місцевих і регіональних влад Єв-
ропи. Згідно зі ст. 13 "Хартія підлягає ратифікації, прийняттю чи
ухваленню". У цей день Хартію підписали представники Авст-
рії, Бельгії, Данії, Франції, ФРН, Греції, Італії, Ліхтенштейну,
Люксембургу, Португалії, Іспанії. Згодом до неї приєдналися й
69
інші країни . Хартія ратифікована більшістю європейських
69
Україна ратифікувала Хартію у 1997 р. без застережень (Закон
України "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядну-
держав, а з 1988 р. підписання Хартії є обов'язковою умовою
вступу до Ради Європи. Вона є досить гнучким документом,
оскільки п. 1 ст. 12 дозволяє дотримуватися лише частини її
положень. Хартія набула чинності 3 вересня 1988 р.
У Хартії визначаються конституційні та законодавчі основи
місцевого самоврядування, поняття місцевого самоврядування,
сфера компетенції місцевого самоврядування; передбачається
відповідність адміністративних структур і засобів завданням
органів місцевого самоврядування, адміністративний контроль
за діяльністю органів самоврядування, право місцевих органів
самоврядування на об'єднання та низку інших положень.
Як джерело права, Європейська хартія місцевого самовряду-
вання виконує кілька функцій. По-перше, Хартія є джерелом
нормотворчої діяльності для всіх органів влади, що наділені за
законодавчими актами відповідними повноваженнями у сфері
місцевого самоврядування та зобов'язані виконувати міжнародні
договори. Зазначена функція має ключове значення для систем-
ної реалізації Хартії. По-друге, Хартія може служити актом без-
посередньої дії, тобто виконувати регулятивну роль, у тому чис-
лі при застосуванні її норм і принципів. Щодо принципів, то в
Хартії визначаються найважливіші:
• правова, матеріально-фінансова, організаційна самостій-
ність органів місцевого самоврядування;
• повсюдність і розповсюдження юрисдикції органів місце-
вого самоврядування базового рівня на всю територію ад-
міністративно-територіальної одиниці;
• забезпечення повноти і виключності повноважень, якими
наділені органи місцевого самоврядування у розв'язанні
питань державного управління;
• відповідність обсягу фінансових ресурсів органів місцево-
го самоврядування функціям, які покладені на них у по-
рядку делегування.
У Преамбулі до Європейської хартії місцевого самовряду-
вання визначено, що місцеве самоврядування - одна з основ
вання" від 15.07.1997 №452/97-ВР [Електронний ресурс], Режим
доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/452/97.
188
демократичного ладу, для забезпечення ефективного, наближе-
ного до громадянина управління створюють органи місцевого
самоврядування, наділені реальною владою. Також у Преамбулі
сформульовані основні засади прийняття Хартії:
• місцеве самоврядування є однією з головних підвалин
будь-якого демократичного режиму;
• право громадян на участь в управлінні державними справами
найповніше може здійснюватися саме на місцевому рівні;
• існування місцевого самоврядування, наділеного реальни-
ми функціями, може забезпечити ефективне і близьке до
громадянина управління;
• необхідність існування місцевого самоврядування, яке має
створені на демократичній основі керівні органи і широку
автономію щодо своїх функцій, шляхи та засоби здійснення
цих функцій, а також ресурси, необхідні для їх виконання.
У досить гнучкій формі у Хартії закріплено базові принципи,
що покладеш в основи демократичної системи місцевого само-
врядування. Ідеться про класичний принцип субсидіарності,
суть якого полягає в тому, що політична влада може втручатися
в суспільні справи в чітко визначених випадках, коли суспільст-
во саме не здатне реалізувати поставлені управлінські завдання.
Тим самим органи вищого рівня влади зобов'язані допомагати
органам нижчого рівня, які розміщені найближче до місцевих
жителів, виконувати завдання.
Основним принципом, викладеним у Хартії, на думку
О. Н. Євтушенко, є автономія:
• правова, яка полягає в тому, що орган місцевого самовря-
дування має власні повноваження, визначені законом і, де
це можливо, конституцією (ст. 2), а також має право на су-
довий захист для забезпечення своїх повноважень (ст. 11);
• організаційна, яка полягає у тому, що орган місцевого са-
моврядування повинен мати можливість самостійно ви-
значати власну внутрішню структуру, яка б відповідала
місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління
(ст. 6, 7, 10);
• фінансова - полягає у праві інституцій місцевого само-
врядування володіти та розпоряджатися власними кош-
189
 тами, достатніми для здійснення їх функцій і повнова-
жень (ст. 9) 7 0 .
Хартія зобов'язує держави-учасниці, які її підписали, будува-
ти свої системи місцевого самоврядування з обов'язковим ура-
хуванням таких принципів:
• принцип місцевого самоврядування має бути введений у
писаний закон і, де це можливо, в основний конституцій-
ний закон (ст. 4);
• місцева влада в межах, встановлених внутрішнім держав-
ним правом, має бути наділеною правом регулювати й
упорядковувати значні обсяги громадських справ під свою
відповідальність і в інтересах місцевого населення. Це по-
вноваження має здійснюватися виборними зібраннями
(п. 2-3 ст. 4);
• громадські функції мають здійснювати ті органи місцевої
влади, які є найближчими до громади. Функції з надання
послуг слід розподілити між рівнями влади, виходячи з
вимог ефективності й ощадливості;
• будь-які зміни в кордонах на місцевому рівні мають здійс-
нювати на основі консультацій із місцевою владою, бажа-
но після референдуму за участі місцевих виборців (ст. 5);
• місцева влада має бути здатною пристосувати свої внут-
рішні адміністративні структури до місцевих потреб і за-
безпечувати ефективність управління (ст. 6);
• адміністративне втручання та регламентування вищими
рівнями врядування справ місцевої влади має обмежувати-
ся тими випадками, коли місцева влада порушує консти-
туційне чи внутрішнє законодавство;
• місцева влада має бути наділена правом формувати власні
податкові надходження для фінансування місцевих про-
грам. У випадку, коли надання послуг вимагає централь-
ний уряд, то або він має забезпечити належне фінансуван-
ня, або місцевій владі потрібно дати право оподаткування
з метою фінансування виконуваних послуг;
Єетушенко О. Н. Державна влада і місцеве самоврядування в
політичній системі суспільства: монограф. / О. Н. Євтушенко. -
Миколаїв: Вид-во ЧДУ ім. П. Могили, 2010. - С. 265.
190
• право органів місцевого самоврядування визначати свою
структуру (ст. 6);
• незалежність представників (ст. 7);
• винагороду за роботу в органах місцевого самоврядування
(ст.7);
• справедливість (обґрунтованість) перерозподілу ресурсів
між громадами (ст. 9);
• право органів місцевого самоврядування на свободу асоці-
ації (ст. 10);
• правовий захист місцевого самоврядування (ст. 11).
Зазначимо, що принципи місцевого самоврядування, викла-
дені в Хартії, застосовують до всіх рівнів чи категорій органів
місцевого самоврядування в кожній країні - члені РЄ, а також, із
відповідними змінами, до територіальних влад на регіональному
рівні. Однак, з метою врахування особливих випадків, сторонам
надано можливість вилучати певні категорії влад з-під дії Хартії.
Європейська хартія місцевого самоврядування закріплює по-
ложення, згідно з яким місцеве самоврядування є "право і реа-
льна здатність органів місцевого самоврядування регламентува-
ти значну частину місцевих справ й управляти нею, діючи в
межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого
населення" (п. 1 ст. 2). У Хартії зазначається, що принцип міс-
цевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві краї-
ни і, за можливістю, у конституції (ст. 2).
У розумінні Хартії місцевим самоврядуванням є саме муні-
ципальне та регіональне самоврядування. Це пояснюють поло-
ження ст. 13 Хартії та пояснювальна записка до неї. Вони пе-
редбачають, що вимоги хартії потенційно застосовують також і
до органів регіональної влади, де вони існують, визнаючи, що
спеціальний правовий устрій і конституційний статус певних
регіонів (у державах - членах РЄ із федеративним устроєм) мо-
же перешкоджати їм бути суб'єктом тих самих вимог, що вису-
ваються до органів місцевої влади.
У ч. 2 ст. З Хартії перераховані суб'єкти місцевого самовряду-
вання, які реалізують безпосередньо чи опосередковано самовря-
дні повноваження громад: це право здійснюється радами або збо-
рами, членів яких вільно обирають і які можуть мати підзвітні їм
191
виконавчі органи. Серед суб'єктів місцевого самоврядування в
Хартії на перше місце поставлені "ради або збори", а вже потім -
територіальна громада з її безпосередніми формами демократії.
Хартія зобов'язує сторони застосовувати основні правила,
які гарантують політичну, адміністративну та фінансову неза-
лежність органів місцевого самоврядування. Задля ефективно-
го виконання своїх функцій місцевій владі обов'язково необ-
хідна організаційна та фінансова автономія. У ст. 9 цього до-
кументу визначено такі положення щодо фінансових ресурсів
місцевого самоврядування:
• органи місцевого самоврядування мають право в межах
національної економічної політики на свої власні адекват-
ні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоря-
джатися відповідно до своїх повноважень;
• обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самовряду-
вання відповідає функціям, передбаченим конституцією
або законом;
• принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого
самоврядування формується за рахунок місцевих податків
і зборів, розмір яких вони мають повноваження встанов-
лювати в межах закону;
• фінансові системи, які формують підґрунтя ресурсів орга-
нів місцевого самоврядування, мають достатньо диверси-
фікований і підвищувальний характер і повинні забезпечу-
вати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це
практично можливо, у відповідність до реального зростан-
ня вартості виконуваних ними завдань;
• захист слабших у фінансовому розумінні органів місцево-
го самоврядування передбачає запровадження процедур
бюджетного вирівнювання;
• для цілей здійснення позик інвестиційного капіталу органи
місцевого самоврядування мають доступ до національного
ринку капіталу в межах закону.
Звернемо увагу, що місцеве самоврядування є незалежним
від державної адміністрації. Громади мають брати участь у пла-
нуванні і розв'язанні питань, що стосуються громад на вищих
192
рівнях (ст. 4), самі визначають свою організацію і наймають свій
службовий персонал (ст. 6).
Повноваження, якими наділяються органи місцевого са-
моврядування, зазвичай мають бути повними і виключними,
не можуть скасовуватися чи обмежуватися центральним або
регіональним органом, якщо це не передбачено законом. У
межах національної бюджетної й економічної політики громади
мають право на фінансове забезпечення для належного вико-
нання покладених на них і делегованих повноважень. Контроль
за рішеннями самоврядних органів і їхніх посадових осіб, пра-
вовий захист місцевого самоврядування має бути врегульований
у конституції або законі.
Щодо сфери компетенції і джерел муніципального права, зо-
крема, проголошено, що головні положення та функції місцевих
властей встановлюються конституцією або законом (ст. 4). Ра-
зом із тим зазначається, що це положення не унеможливлює
наділення місцевих влад повноваженнями і функціями для спе-
ціальних цілей відповідно до закону (ст. 4).
У Хартії відображені межі втручання держави у справи гро-
мади. Так, за її ст. 8, з одного боку, адміністративний нагляд за
діяльністю органів місцевого самоврядування має на меті забез-
печення дотримання закону та конституційних принципів, з
іншого - вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний
нагляд за своєчасністю і належним рівнем виконання завдань,
доручених органам самоврядування. Це доводить згадану тезу
про наявність справ, які одночасно перебувають у сфері інтере-
сів територіальної громади (здатна забезпечити їх реалізацію у
формі місцевого самоврядування) й усього суспільства (реалізує
їх за допомогою держави). Очевидно, ступінь зацікавленості цих
суб'єктів різна, що й пояснює передачу повноважень громаді,
зберігаючи функції контролю ефективності за державою. Конт-
роль обмежується спрямованістю за дотриманням законності,
доцільності та раціональності дій і прийнятих рішень.
Хартія не передбачає створення інституційної системи конт-
ролю за її застосуванням, окрім вимоги до сторін надавати всю
необхідну інформацію щодо законодавчих змін або інших захо-
дів, здійснених із метою дотримання положень Хартії.
193
 6.5. ОСНОВНІ ПОЛОЖЕННЯ
ВСЕСВІТНЬОЇ ДЕКЛАРАЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Всесвітня Декларація місцевого самоврядування з'явилася
всього через два місяці після відкриття для підписання Європей-
ської хартії місцевого самоврядування. Вона була прийнята
XXVII Конгресом Міжнародної спілки місцевої влади (МСМВ)
26 вересня 1985 р. в м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія) і значною
мірою збігається з положеннями Європейської хартії.
Документ складається із Преамбули й одинадцяти статей.
Формулювання декларації, розроблені на основі Європейської
хартії, порівняно з останньою, є більш точними і певними. Саме
найменування та зміст статей Декларації має не рекомендацій-
ний, а, переважно, стверджувальний характер, що зумовлено,
імовірно, особливостями документа, прийнятого в межах між-
народної громадської організації.
Преамбула містить положення про те, що проголошення за-
значеної Декларації здійснюється з тим, "щоб вона стала для
всіх націй стандартом, до якого необхідно прагнути, з метою
досягнення демократичного процесу, поліпшуючи, таким чи-
ном, добробут свого населення". Тут є і вказівка генеральному
секретареві МСМВ довести цей документ до відома тих органів
ООН, що розробляють курс політичного розвитку з метою рі-
шучого впровадження в усьому світі принципу і практики міс-
цевого самоврядування.
Звертає увагу, наприклад, положення ст. 1, у якій однозначно,
на відміну від Європейської хартії, визначено, що принцип місце-
вого самоврядування має бути визнано в конституції або в основ-
ному законі про урядові структури країни. Стаття 2 Декларації
дещо інакше, у ширшому ракурсі, порівняно зі ст. З Європейської
хартії, трактує концепцію місцевого самоврядування. Під ним тут
слід розуміти "право й обов'язок місцевих органів влади регулю-
вати і вести державні справи (а не значну частину місцевих справ.
- Авт.) під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого
населення". Вважаємо, що таке визначення місцевого самовряду-
вання, у якому його органи іменуються "місцевими органами
влади", по-перше, абсолютизує процес децентралізації управлін-
194
ня, а по-друге, відображає тенденцію до розширення його компе-
тенції за рахунок передачі органам місцевого самоврядування, а
не делегування їм, державних повноважень.
Громадські справи мають вирішуватися такими основними
підрозділами місцевої влади, які найближчі до громадян, а та-
кож її територіальними ланками - середнього або регіонального
рівня, відповідно до чинного в кожній країні законодавства.
Місцеві органи влади повинні мати право діяти за власною іні-
ціативою в обумовлених межах, а надана місцевим органам са-
моврядування влада, зазвичай, має бути повною та виключною.
І навіть тоді, коли центральним або регіональним органам дер-
жавної влади надано конституцією або статутом право втруча-
тися у справи, відповідальність за які вони поділяють із місце-
вими органами самоврядування, останні мають залишати за со-
бою право на вияв ініціативи та ухвалення рішень. У тих випад-
ках, коли центральні або регіональні державні структури деле-
гують певні повноваження місцевим органам самоврядування,
вони мають на власний розсуд пристосовувати виконання зако-
нів до місцевих умов. Місцеві органи влади мають розумно й
ефективно поділяти право на прийняття рішень з іншими рівня-
ми управління, що діють на місцях.
Концепцією місцевих органів самоврядування визначено віль-
не виконання ними своїх функцій, гарантування соціальної захи-
щеності, чітке статутне оформлення функцій і видів їхньої діяль-
ності, спрямованої на вільне використання коштів місцевих орга-
нів влади в межах своїх повноважень, самостійне регулювання
податків, надання субсидій, з огляду на принцип, що заперечує
"недоречне втручання в політику" місцевих органів влади.
Місцеві органи самоврядування можуть створювати власні
об'єднання, мають "право використовувати юридичні засоби
захисту своєї автономії в межах законів, якими визначаються
їхні функції та захищаються їхні інтереси". Основні положення
Всесвітньої декларації місцевого самоврядування зорієнтовані
на те, щоб рішуче запроваджувати принципи та практику місце-
вого самоврядування в усьому світі.
У Декларації підкреслено роль такої форми безпосереднього
волевиявлення жителів громади як референдум, зокрема в пи-
195
таннях зміни повноважень місцевих органів влади. Проведення
референдуму має відбуватися згідно із законодавством країни та
місцевим статутом.
Згідно зі ст. 8 Всесвітньої Декларації органи місцевого само-
врядування повинні мати право на відповідні фінансові ресурси,
відокремлені від коштів інших рівнів державного управління, та
вільно розпоряджатися грошовими надходженнями у межах
своїх повноважень. Розподіл коштів між цими органами само-
врядування в розумних пропорціях має відповідати тим завдан-
ням, які ними виконуються. Належна частина фінансових кош-
тів має надходити від місцевих податків, платежів і внесків,
рівень яких зазначені органи встановлюють самостійно. У разі
виконання делегованих повноважень здійснюється перерозподіл
фінансових коштів, необхідних для їхнього виконання. Податки,
які місцеві органи влади повинні мати право збільшувати або
від яких вони отримують гарантовану частку, повинні мати до-
статньо загальний і гнучкий характер, щоб забезпечувати для
місцевої влади змогу виконувати свої зобов'язання. Автономія
слабших у фінансовому сенсі місцевих органів управління по-
требує заходів фінансового вирівнювання. Право місцевих орга-
нів влади брати належним чином участь у розробці правил, що
регулюватимуть загальний пропорційний розподіл перерозподі-
лених коштів, має бути чітко визначене. Надання одноразових
субсидій, що призначені для фінансування спеціальних проектів
або служб, має також бути визначене. При цьому зазначається,
що надання субсидій не може спричиняти невиправдане втру-
чання в політику, що здійснюється місцевими органами само-
врядування в межах їх компетенції.
Особливістю цього документа є також винесення питання
про міжнародні зв'язки місцевої влади в окрему ст. 10, що, трак-
туючи в розширювальному аспекті передбачене ст. 9 їхнє право
на утворення спілок, вносить у нього і право на утворення між-
народної спілки місцевих органів влади. Крім того, передбача-
ється право місцевих влад на підтримку зв'язків із їхніми коле-
гами в інших країнах світу з метою взаємного обміну, співпраці
та сприяння міжнаціональній згоді.
196
Місцевим органам влади має бути надане право вживати
юридичних засобів захисту своєї автономії в межах законів, що
визначають і гарантують їхні інтереси.
Вважають, що інтенсифікація участі муніципальних спілок
України в роботі та заходах МСМВ приведе їх до необхідності
активізувати свою діяльність із легалізації положень Всесвітньої
декларації місцевого самоврядування всередині країни, зокрема,
як у частині розширення компетенційної бази, так і в частині
легалізації міжнародної співпраці. Прикладом виявлення такої
тенденції є ухвалення Асоціацією міст України в 1997 р. Хартії
українських міст, що містить багато положень Всесвітньої де-
кларації місцевого самоврядування.
6.6. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
СТАТУСУ ЄВРОПЕЙСЬКИХ МІСТ
Місто - це територія суспільного розселення людей, що на-
дає умови для використання праці, задоволення матеріальних і
духовних потреб і є складним об'єктом управління, який склада-
ється з комплексу взаємозалежних елементів, соціально-
економічний розвиток якого регулюється політичними, органі-
заційно-розпорядчими й економічними методами управління.
Як зазначає І. Й. Магновський, "за своєю сутністю місто є час-
тиною держави з окресленими межами, де постійно проживає
населення, яке в процесі спільної діяльності, користуючись на-
даним законом правом здійснювати місцеве самоврядування під
свою відповідальність, вирішує питання економічного, соціаль-
ного й культурного характеру, створює необхідні умови для
життєдіяльності міста загалом і кожного мешканця зокрема" .
Місто є цілісним утворенням, відмежованим від зовнішнього
оточення функціонально (переважно несільськогосподарським
родом занять населення), просторово (із чітко визначеними ме-
11
Магновський І. Й. Місто як складова адміністративно-тери-
торіального устрою України /І. Й. Магновський// Право України. -
2009. - № 4 . - С . 141.
197
жами території) і юридично (відповідно до територіально-
адміністративного поділу країни). Місто характеризується як
об'єкт дії управляючих механізмів, що забезпечують функціону-
вання його як цілого, а також має певну структуру.
Як і будь-який інший об'єкт, місто перебуває в певному оточен-
ні (міжнародне, загальнодержавне, регіональне), а також характе-
ризується внутрішніми складовими - міськими підсистемами, до
яких належать містоутворююча основа, містообслуговуючий ком-
плекс, населення, архітектурно-планувальне середовище.
До умовної структурної схеми містоутворюючої основи вхо-
дять: промисловість; транспорт і зв'язок, що обслуговують про-
мисловість і будівництво; будівництво промислових об'єктів і
споруд; наука і наукове обслуговування; освіта (ВНЗ): заклади
культури загальнодержавного значення тощо.
Містоутворююча основа — сукупність підприємств і галузей
економіки, розташованих на території міста, згрупованих вироб-
ництвом певного виду продукції - у сфері матеріального вироб-
ництва, а у невиробничій сфері - за видами діяльності. Містоут-
ворююча основа визначає активність міста як економічного чин-
ника в розвитку району, області, країни. Економічні інтереси,
зосереджені в містоутворюючих галузях, мають значний вплив на
діяльність муніципальних органів влади й особливо там, де цим
галузям належить одне-два підприємства, якими, до того ж,
утримується вся комунальна і соціальна сфери. У подібних ситу-
аціях органи місцевого самоврядування часто стають заручника-
ми волі й інтересів зазначених підприємств і їхніх керівників.
Містообслуговуючий комплекс - сукупність соціальної інфра-
структури, спрямованої на задоволення соціально-побутових і
культурно-духовних потреб та запитів населення. До цього ком-
плексу належать: житлово-комунальне господарство і побутове
обслуговування населення; пасажирський транспорт; зв'язок;
заклади охорони здоров'я, фізкультури і соціального забезпечен-
ня; освіта; культура і мистецтво; органи управління містом.
Населення міста - як економічний феномен, є джерелом тру-
дових ресурсів, що використовується містоутворюючою осно-
вою і містообслуговуючим комплексом, а як соціально-
політичний феномен — цілісна міська спільнота людей. Населен-
198
ия є тим компонентом, який пов'язує містоутворюючу основу і
містообслуговуючий комплекс. Однак, якщо для містоутворюю-
чої основи населення є джерелом трудових ресурсів, то для
містообслуговуючого комплексу - споживачем благ і послуг.
Архітектурно-планувальна підсистема міста - компонування
його територіальних частин, їх внутрішній устрій і зв'язки між
ними. Від структури й устрою міста залежать комфортність
життя населення й ефективність діяльності розташованих у
ньому підсистем.
Таким чином, місто як об'єкт управління є складною систе-
мою, від стану різноманітних ланок якої, внутрішньої узгодже-
ності між ними залежить цілісність й ефективність усієї систе-
ми, її здатність пристосовуватися до змінних зовнішніх і внут-
рішніх умов.
Правове регулювання європейських міст здійснюється низкою
нормативно-правових актів міжнародного характеру та докумен-
тами внутрішнього національного законодавства. Одним із най-
важливіших актів є Європейська хартія міст, ухвалена в 1992 р.
Конгресом місцевих і регіональних влад Європи, у 2004 р. до
Хартії були внесені зміни, а у 2008 р. прийнято Європейську хар-
тію міст II (Маніфест нової урбаиістики). Хартія Міста Європи
на шляху до стійкого розвитку (Ольборзька хартія) 1994 p., Між-
народна хартія про охорону історичних міст (Вашингтонська
хартія) 1987 p., Містобудівельна хартія СНД 1999 p., Міжнарод-
на хартія з охорони та реставрації архітектурно-містобудівної
спадщини (Краківська хартія) 2000 p.; Соціальна хартія міст —
членів союзу Балтійських міст (Росток) 2001 р. тощо також ви-
значають особливості міста як територіальної основи здійснення
влади, насамперед, місцевого самоврядування, а на рівні деяких
міст - регіонального самоврядування.
У Європейській хартії міст передбачені такі принципи здійс-
нення правового регулювання:
• європейське місто належить своїм городянам-громадянам і
є економічним, соціальним і культурним благом, яке по-
кликані успадкувати майбутні покоління (п. 11);
• європейське місто - місце для досягнення історичного
компромісу між економічними, соціальними й екологіч-
ними вимогами (п. 12);
199
 • європейське місто — важливий чинник необхідного поси-
лення демократії в суспільстві (п. 13);
• європейське місто - сприятливе поле для творчого різно-
маніття і новаторського потенціалу; місце для розквіту
особистості та доступу до знань й інформації (п. 14).
Європейська хартія міст має рекомендаційний характер і ви-
значає права громадян, що проживають у європейських містах.
Вона є практичним посібником із питань міського управління та
регулює такі питання, як: умови проживання, архітектура, місь-
кий транспорт, енергетика, спорт і довкілля, забруднення міст і
безпека на вулицях. Зокрема, забезпечення прийнятним, зручно
розташованим й освітленим житлом достатньої площі із сучас-
ними зручностями; профілактичні заходи з охорони здоров'я,
забезпечення зеленими насадженнями, необхідним простором,
сонячним світлом, тишею, рослинністю, красою.
Мета Європейської хартії міст - практична допомога місце-
вим органам влади в управлінні містами, ухвалення конвенції
про права міст, забезпечення основи міжнародної системи наго-
род містам, які підтримують принципи Хартії тощо.
Одним із ключових положень Хартії є ідея співпраці і со-
лідарності:
• між місцевими органами влади в окремих державах - чле-
нах Ради Європи;
• між національними і місцевими органами влади щодо за-
безпечення та зміцнення зазначених відносин, на основі
політичних і фінансових зобов'язань, та передачі повнова-
жень щодо прийняття рішень від центру містам і їхнім
громадам;
• між місцевими органами влади та їх громадами з метою ви-
вчення та кращого розуміння різних потреб міських районів і
залучення місцевих жителів до процесу ухвалення рішень.
Прийняття Європейської хартії міст II було зумовлено зміна-
ми, що відбулись у розвитку європейських міст, які зазнали впли-
ву наслідків глобалізації, адже саме міста стали головним місцем
адаптації Європи до нових технологічних, екологічних, економі-
чних і соціальних умов, що виникли внаслідок глобалізації.
Хартія підтвердила принцип субсидіарності в міському
управлінні та проголосила необхідність активної участі в місь-
кому управлінні городян шляхом проведення референдумів чи
будь-яких інших форм; створення виборних рад на різних рівнях
для прийняття рішень, які б пропонували населенню інформа-
ційні структури, проводили публічні обговорення й організову-
вали співпрацю в межах міського планування. У Хартії містить-
ся рекомендація щодо права міст контролювати свої витрати
ефективними механізмами. У цьому документі також зазнача-
ється, що у процесі залучення всього населення міста в його
життя, за мігрантами, які здійснюють у різній формі свій внесок
у життя всієї спільноти, повинні бути визнані право голосу і
право обиратися до місцевих міських зібрань.
Внутрішнє законодавство держав не достатньо регулює пи-
тання правового статусу міст, зокрема в конституціях Франції,
Італії, Іспанії, Ірландії (немає згадки про місцеве управління вза-
галі) майже не приділено увагу зазначеним питанням. У Консти-
туції Швейцарії (1998) розмежовано компетенцію конфедерації,
кантонів і комун, беручи до уваги особливий статус міст і міських
агломерацій (ст. 50). Конституція Бразилії (1988) містить окрему
главу, посвячену міському управлінню, зокрема регулюються
питання міської власності й утвердження муніципальними орга-
нами директивного плану міського розвитку. Конституційне за-
конодавство лише деяких країн, наприклад Китаю, Угорщини,
розглядає місто як один із видів муніципальних утворень.
Структурно європейські міста, зазвичай, поєднують регіона-
льний і низовий рівень управління. Великі міста країн сучасного
світу поділені на округи або райони, де функціонують свої ради,
тому у таких містах два рівні управління — загальноміський і ра-
йонний (Брюссель, Відень, Париж, Торонто). Так, закон № 82-
1169 від 31 грудня 1982 р. передбачає статус Парижа одночасно і
як комуни, і як департаменту, справами обох колективів керує
рада Парижа. Міста Париж, Ліон, Марсель поділені на райони
(округи), з виборними радами, які виконують консультативну
функцію стосовно актів голови адміністрації та ради міста. Па-
риж поділений на 20 округів, Марсель - на 16, Ліон - на 9. Своє-
рідною є організація влади в Лондоні - тут 32 округи, якими
201
 управляють муніципальні ради, функціонує загальноміський ор-
ган Рада Великого Лондона, окружні ради, спеціалізовані струк-
тури (управління поліцією, пожежною безпекою, громадським
транспортом). Представницькі органи столиць Скандинавії теж
здійснюють функції міських і регіональних зборів. Шведське
законодавство, наприклад, закріплює статус Стокгольма як кому-
ни і ландстингкомуни. У федераціях великі міста поєднують пов-
новаження суб'єктів федерації і місцевого управління (Берлін,
Бремен, Відень, Гамбург, Москва, Санкт-Петербург). Міські
округи, зазвичай, не є самостійними юридичними особами і від-
повідно не мають власного бюджету, проте володіють "спеціаль-
ним кошторисом округу", який встановлюється загальноміською
радою у взаємодії з адміністративними органами району.
До складу ради округу входять члени загальноміської ради,
обрані в зазначеному окрузі, а також окружні представники,
кількість яких має бути вдвічі більшою кількості загальномісь-
ких радників, однак не менше 10 і не більше 40. Окружні ради
обирають одночасно із загальноміською радою (за тими ж спис-
ками), і їхніх членів обирають із тієї частини кандидатур, що
залишається у списках після закінчення формування загальномі-
ської ради. Мера округу обирає окружна рада із її членів, що
увійшли до складу загальноміської ради.
На відміну від загальноміських, окружні ради не володіють
загальною компетенцією, а їх повноваження визначені шляхом
конкретного перерахування у відповідному законі. Окружні
ради зазвичай вирішують питання районного значення, керують
дитячими садками, закладами культури та відпочинку, що фун-
кціонують на території округу, виражають і відстоюють інтере-
си жителів округу перед загальноміською радою.
Поділ великих міст на райони має низку переваг практичного
характеру, але породжує проблему координації дій місцевих
органів, зокрема у сфері міського транспорту, підтримки певної
рівності у фінансовій сфері між районами різними джерелами
самофінансування. Обов'язковою умовою для великих міст із
правами обласного рівня в Угорщині є наявність ресурсів для
забезпечення функціонування інституцій проміжного рівня
майже в повному обсязі.
202
Своєрідність управління м. Лондона полягає в тому, що воно
реально існує на окружному рівні. В управлінні столицею Вели-
кої Британії наприкінці минулого століття відбулася великома-
сштабна децентралізація влади: майже всі основні повноважен-
ня були передані вперше затвердженому мерові всього лондон-
ського мегаполіса. Відповідно до рішення, ухваленого мешкан-
цями Лондона на референдумі, що відбувся 7 травня 1998 p., із
2000 р. на території лондонської агломерації введено посаду
мера Великого Лондона, який здійснює виконавчу владу. Знову
засновується єдиний представницький орган - Асамблея Вели-
кого Лондона (Great London Assembly), що має майже ті самі
повноваження, що й Рада Великого Лондона у період її попере-
днього існування (скасована у 1985 законом про місцеве само-
управління за ініціативою уряду консерваторів). Асамблея Ве-
ликого Лондона - своєрідний "уряд" Великого Лондона вирішує
питання, що стосуються усього міста та координує роботу муні-
ципалітетів кожного району. Мер Великого Лондона має такі
повноваження, як управління міським транспортом, територіа-
льне планування, економічний розвиток, охорона довкілля,
управління муніципальною поліцією, пожежною охороною,
культурою, спортом, засобами масової інформації.
Нині Великий Лондон складається із тридцяти двох муніци-
пальних одиниць й окремого центра - Сіті (the City of London),
при цьому кожен із муніципалітетів відповідає за свою терито-
рію. Органи місцевого самоврядування організовують практич-
но все, що стосується благоустрою територій, підтримки поряд-
ку та соціального забезпечення населення, проте їм не підлегла
муніципальна поліція Лондона і громадський транспорт.
В Англії міста, що отримали статус корпорації за королівсь-
кою хартією, формально можуть робити все, що не заборонено
законом ("inter vires"), здійснювати всі юридичні дії, які має
право здійснювати фізична особа. їх компетенція випливає не
із статутів, а із загального права й, отже, принцип "inter vires"
над ними не владний.
У США правове становище міст визначається хартіями само-
управління ("home rule charter"), що в американській літературі
подано як "правомочність муніципалітету вести свої справи без
203
втручання штату". Місто саме регулює повноваження муніципа- Визначте основні засади реформування та особ-
літету, розробляючи хартію, яка приймається ним або самостій- ливості управління Великим Лондоном.
но (референдумом), або затверджується легіслатурою штату.
У США в більшості великих міст діє класичний варіант моделі,
відомої як "сильний мер - рада" на противагу моделі "слабкий мер Рекомендована література
— рада". У таких містах мери наділені суттєвими адміністративни-
Баймуратов М. О. Роль міжнародних стандартів
ми повноваженнями, наприклад, згідно із хартіями мери міст Бос-
у становленні місцевого самоврядування в Україні /
тон і Бруклін, який на час прийняття хартії міста ще не був части-
М. О. Баймуратов // Правова держава : щорічник на-
ною Нью-Йорку, володіють значними повноваженнями.
ук, праць. -2003. -Вип. 14.-С. 558-563.
Отже, правове регулювання міст має комплексний характер,
Бенуа-Ромер Ф. Право Ради Європи: Прямуючи
складається із норм різних галузей права (конституційного, адмі-
до загальноєвропейського правового простору
ністративного, цивільного, екологічного, житлового тощо), фор-
/ Ф. Бенуа-Ромер, Г. Клебес ;пер. з англ. - К. : Вида-
мування його науково обґрунтованої й ефективної моделі вимагає
вництво "К.І.С", 2007. - 232 с.
оптимального співвідношення зазначених норм. Правове регулю-
Всесвітня Декларація місцевого самоврядування
вання статусу міст передбачає ключову роль населення міст у
1985 p., Ріо-де-Жанейро // Місцеве та регіональне
способі їх розселення, моделей виробництва та споживання, про-
самоврядування. - 1997. - № 1-2. - С. 95-97.
сторової структури. Разом з тим, місто несе відповідальність за
Європейська хартія місцевого самоврядування
екологічні проблеми та руйнацію природних ресурсів.
(офіційний переклад) 1985 р.[Електронний ресурс].
— Режим доступу: http://www.coe.kiev.ua/
Копійка В. В. Європейський Союз: історія і заса-
Контрольні питання та завдання ди функціонування : навч. посіб. /В. В. Копійка,
Проаналізуйте концептуальні підходи до класифі- Т. І. Шинкаренко ; за ред. Л. В. Губерського. - К. :
кації моделей організації місцевого самоврядування. Знання, 2009.-751 с.
Які функції виконує Комітет регіонів Європей- Принципи Європейської Хартії місцевого само-
ського Союзу? врядування : навч. посіб. / М. Пітцик, В. Кравченко,
Назвіть основні правові акти, ухвалені Радою Єв- Е. Моньйо, В. Черніков. - К. : Клевер, 2000. - 136 с.
ропи у сфері муніципальних правовідносин.
Що є правовою основою формування міжнародних
стандартів у сфері муніципальних правовідносин?
Охарактеризуйте основні засади концепції "Єв-
ропа регіонів".
Які принципи Європейської хартії місцевого са-
моврядування ви вважаєте базовими?
На яких принципах побудови місцевого самовря-
дування наголошено у Всесвітній Декларації місце-
вого самоврядування?
ТЕМА 7
КОНТИНЕНТАЛЬНА (ФРАНЦУЗЬКА) МОДЕЛЬ
ОРГАНІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ НА МІСЦЯХ

7.1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА

КОНТИНЕНТАЛЬНОЇ (ФРАНЦУЗЬКОЇ)
МОДЕЛІ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ

Континентальна (французька) модель системи місцевого са-

моврядування поширилась у більшості країн континентальної
Європи (Франція, Бельгія, Болгарія, Греція, Італія, Нідерланди,
Польща), франкомовної Африки (Алжир, Сенегал), Латинської
Америки (Аргентина, Бразилія, Венесуела, Мексика, Перу), а
також запозичена Туреччиною та іншими державами.
Основні елементи зазначеної моделі склалися ще в період
еволюції Римської держави у процесі переходу від античної
республіки до абсолютної монархії, коли неримське населення
вело постійну боротьбу за рівні із громадянами Риму політичні
та громадянські права. Батьківщиною даної моделі є Франція,
тому її часто називають французькою. До того ж специфіка за-
значеної моделі виходить із цієї країни, коли головною опорою
королівської влади служили повноважні представники монархії
на місцях, а не органи місцевого самоврядування комун.
Континентальна модель базується на державтщькій концеп-
ції місцевого самоврядування, сутність якої полягає в тому, що
органи місцевого самоврядування розглядають як засіб здійс-
нення державних функцій за допомогою недержавних за своєю
природою суб'єктів. Це окрема ланка в механізмі народовладдя,
оскільки джерело їхньої влади — воля народу, а не окремої його
частини. Відповідно до цієї моделі місцеві органи підпорядко-
вуються вищим державним органам, що здійснюють прямий
контроль за їх діяльністю.

207
 У континентальні моделі виокремлюють такі підвиди: роман-
ський, скандинавський, латиноамериканський. Романська мо-
дель найяскравіше представлена у Франції та Італії, діє також у
Греції й інших країнах. Для неї характерне:
• уніфікація правового статусу адміністративно-територі-
альних одиниць й органів місцевого самоврядування одно-
го рівня;
• наявність колегіальних виконавчих органів місцевого са-
моврядування (наприклад, бюро місцевих рад у Франції,
джунт в Італії).
Скандинавська модель, яку реалізують у Швеції, Норвегії,
Фінляндії, має певні специфічні ознаки:
• компетенція між різними рівнями управління розподіля-
ється з урахуванням єдиної для нації доцільності;
• місцевим співтовариствам передані основні соціальні фун-
кції держави;
• контроль за органами місцевого самоврядування здійсню-
ють децентралізовані структури.
Латиноамериканську модель, сформовану в Аргентині, Бра-
зилії тощо відрізняє:
• диференційований підхід до організації управління в місті
та селі;
• застосування традиційних форм місцевого управління;
• проголошення принципу політичної єдності й адміністра-
тивної автономії, який означає, що політична єдність за-
безпечується представниками центральної влади на міс-
цях, тоді як адміністративна автономія надається муніци-
пальним органам для врегулювання місцевих проблем.
Континентальна модель базується на поєднанні прямого
державного управління на місцях (префекти, державні адмініст-
рації) та місцевого самоуправління (ради, зібрання). Для неї
характерне пряме державне управління на місцях в усіх адмініс-
тративно-територіальних одиницях. Так, у Франції комісар Рес-
публіки - "хранитель" влади держави в департаменті. З метою
забезпечення національних інтересів йому ввірено нагляд за
виконанням законів, регламентів й урядових рішень. Під керів-
ництвом міністрів він керує державними службами в департа-
208
менті. Аналогічне становище займає комісар Республіки в регіо-
ні. Аналогічним чином функціонують префекти у префектурах
Греції, губернатори у провінціях Іспанії. У Бельгії нагляд за
муніципальним управлінням зазвичай веде муніципальний сек-
ретар, що призначається центральним урядом. В Італії до кож-
ної адміністративно-територіальної одиниці надсилають агента
центральної влади - представника держави. У провінції таким
представником є префект - чиновник, що призначається
центральним урядом. Він керує діяльністю державної адмініст-
рації на ввіреній йому території. У комунах функції представни-
ка виконує синдик. Одночасно він є і представником комуналь-
ної джунти (виконавчого органу). Синдика обирає комунальна
рада. Вступаючи на посаду, він приносить присягу префекту
провінції- представнику держави.
Представники державної адміністрації наділяються нагля-
довими та контрольними функціями за діяльністю місцевої
влади. В Угорщині, наприклад, контроль за дотриманням зако-
нів місцевими органами здійснюється призначуваними "згори"
спеціальними представниками республіки, які мають право
оскаржити в судовому порядку рішення місцевої влади, яке є,
на їхню думку, незаконним. У Литві такі урядовці мають право
не тільки оскаржити рішення місцевої влади, а й призупинити
їх здійснення у випадку, якщо такі рішення зазіхають на права
громадян й організацій.
Французька модель передбачає значну централізацію. Проте,
з іншого боку, вона відповідає цілям, визначеним Радою Євро-
пи. Французька модель має на меті дотримання таких чотирьох
принципів:
• визначення рішень, що підлягають обов'язковій перевірці
впродовж певного терміну;
• систематичний контроль уже ухвалених рішень;
• перевірка правомірності, а не доцільності ухвалених рі-
шень;
• можливість звернення до органів юстиції.
Оскільки місцеве самоврядування охоплює не тільки тери-
торіальні громади, а й регіони, у зазначеній концепції можна
виокремити його рівні за адміністративно-територіальними
209
одиницями: базовий, що охоплює територіальні громади - пер-
винні суб'єкти сіл, міст, селищ (комуни, муніципалітети, окру-
ги) та регіональний.
Для континентальної (французької) системи місцевого само-
врядування характерні такі ознаки:
• поєднання прямого державного управління у вигляді упо-
вноважених уряду і місцевого самоврядування в одній ад-
міністративно-територіальній одиниці;
• централізація влади в межах держави;
• існування "природних" і "штучних" адміністративно-тери-
торіальних одиниць;
• функціонування виборних органів на всіх рівнях, крім ни-
зового;
• суб'єктами місцевого самоврядування визнані місцеві
спільноти, що наділені правами юридичної особи публі-
чного права;
• одноманітність муніципального режиму передбачає, що
правами муніципалітетів наділені як сільські, так і міські
комуни (громади);
• існує певна ієрархія системи місцевого самоврядування,
тобто, цій системі властива певна підпорядкованість ниж-
чих ланок вищим;
• органами місцевого самоврядування є: колегіальний пред-
ставницький орган, глава виконавчої влади і колегіальний
виконавчий орган, що розподіляє повноваження представ-
ницької і виконавчої влади на місцях;
• поєднання виборності представницьких і виконавчих ор-
ганів місцевого самоврядування та призначуваності із
центру повноважних представників державної влади;
• діяльність органів місцевого самоврядування контролює
представник центральної влади на місцях, існують різні
форми державного контролю.
• в основі правового регулювання компетенції органів міс-
цевого самоврядування у країнах континентального права
лежить принцип негативного регулювання, відповідно до
якого муніципальним органам дозволено всі дії, прямо не
заборонені законом.
210
Як зазначають французькі вчені, континентальна система на-
гадує ієрархічну піраміду, у межах якої здійснюють передачу
різних директив й інформації, на центральну владу активно пра-
цює велика кількість агентів на місцях.
У межах континентальної моделі в деяких областях може збе-
рігатися певна ієрархічна підпорядкованість різних рівнів управ-
ління. В Італії, де муніципальна система належить до французь-
кого типу, що, зокрема, виражається в передбаченому Конститу-
цією Італії праві областей здійснювати контроль за законністю
актів провінцій, комун та інших місцевих утворень. Крім того,
відповідно до Закону Італії № 142 "Про устрій місцевих автоно-
мій" області визначають завдання й основні напрями планування
та розвитку територій, що до них входять, розподіляють між ни-
ми кошти, що надходять від центральної влади. Області також
встановлюють форми участі комун і провінцій у розробці про-
грам та планів розвитку і в інших заходах, що мають значення
для даної території, здійснюють перевірку відповідності актів
комун і провінцій загальним програмам регіонального розвитку.
7.2. ОСОБЛИВОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
У ФРАНЦІЇ
Французька республіка - унітарна держава за своїм держав-
ним устроєм із доволі складною адміністративно-терито-
ріальною структурою. Органи місцевого самоврядування були
сформовані в роки Французької революції й правління імпера-
тора Наполеона І, проте у 80-ті pp. XX ст. були прийняті закони,
що забезпечили створення децентралізованої унітарної держави.
Адміністративна реформа 1982 р. "поклала край тотальному
державному керівництву і надала широкі права органам місце-
вого самоврядування"72. З 1982 по 1986 pp. у Франції прийнято
понад сорок законів, що закріпили певні гарантії децентралізації
72
Васильєва О. І. Створення сучасної системи врядування (з досвіду
реформування в європейських країнах) / О. І. Васильєва// Економіка та
держава. - 2009. - № 11. - С. 156.
211
державної влади. 2 березня 1982 р. ухвалено Закон №82-813
"Про права та свободи комун, департаментів і регіонів", тобто
всіх трьох основних рівнів місцевого управління. Цей Закон,
іменований "Законом про децентралізацію", та законодавство,
що його розвивало, відзначили цілі французького уряду змінити
баланс сил між державою та місцевими владами (регіонами,
департаментами та комунами).
Традиційно складовими адміністративно-територіального
устрою Франції є (знизу вгору): комуна, кантон, округ, департа-
мент і регіон. Із зазначених п'яти утворень два — кантон й округ
- по суті не володіють органами загальної адміністрації і, най-
імовірніше, відіграють роль територіальних меж діяльності де-
яких спеціальних адміністративних органів. Крім них, у Франції
існує низка інших спеціальних округів — це військові, судові,
шкільні й інші округи, межі яких не завжди збігаються з межами
адміністративно-територіальних одиниць.
У сучасній Франції тільки комуни, департаменти і регіони
володіють органами самоуправління і слугують територіальною
основою діяльності самоуправлінських територіальних колекти-
вів. Саме в межах зазначених трьох одиниць і функціонує нині
система самоуправління у Франції.
Основні адміністративно-територіальні одиниці Франції -
департамент і комуна - були утворені ще Установчим зібранням
у 1790 р. Щодо департаментів, то головним критерієм їх фор-
мування слугувала можливість кожного жителя здійснити подо-
рож із будь-якого населеного пункту зазначеного департаменту
в адміністративний центр і повернутися додому впродовж одно-
го дня. Із цим пов'язані і розміри департаментів та їх порівняно
велика кількість - понад 90 тільки на території метрополії. Ко-
муни утворювалися на основі церковних приходів й, оскільки в
ті часи абсолютну більшість становили дрібні сільські приходи,
це визначило виникнення великої кількості дрібних комун.
Оскільки статус комун був поширений і на міські центри, то це
привело до того, що у Франції можна зустріти аж до нашого
часу комуни, які нараховують кілька десятків жителів, і комуни
великих міських агломерацій, що нараховують мільйони жите-
лів. Потреби економічного і соціального розвитку привели до
212
виникнення таких великих адміністративно-територіальних
одиниць як регіони. їх утворення, як об'єднань окремих депар-
таментів, було почате ще у 1961 р. Однак спроба юридично
оформити розподіл усієї країни на регіони шляхом винесення
відповідного законопроекту на референдум у 1969 р. не отрима-
ло підтримки в більшості населення. (Провал на референдумі
1969 урядового законопроекту став однією із причин достроко-
вої відставки президента Шарля де Голля). Незважаючи на не-
схвалення проекту утворення регіонів на референдумі, уже кіль-
ка років потому, у 1972 р. був ухвалений закон, який надав регі-
онам статус юридичної особи. Як зазначає В. М. Шаповал,
Франція є однією з перших держав, де були утворені регіони73.
Водночас питання про їхній статус як адміністративно-
територіальної одиниці залишалося відкритим. І тільки у 1982 р.
з прийняттям Закону "Про децентралізацію" від 2 березня
1982 р., було юридично оформлено утворення регіону як тери-
торіального колективу, а всю територію країни було розділено
на регіони. Регіон у Франції об'єднує від трьох до п'яти депар-
таментів, що є об'єднанням територіальних спільнот і передба-
чає багатофункціональну діяльність із широкою компетенцією у
соціальній, транспортній та освітній сферах. Окрім зазначеного
Закону "Про децентралізацію", правове регулювання регіонів
визначають закони "Про права й обов'язки комун, департамен-
тів і регіонів" іг "Про облаштування та розвиток територій".
Слід зауважити, що у Франції законодавство повністю регулює
питання, що стосуються організації діяльності місцевого само-
врядування на всіх рівнях.
Отже, внаслідок децентралізації у Франції місцеве самовря-
дування існує на трьох рівнях: регіональному, департаментно-
му і комунальному (муніципальному). На кожному з них співі-
снують самоврядні органи з державними, лише в комуні функ-
ціонує мер як голова муніципальної ради і як голова виконав-
чої влади та представник держави, підзвітний уряду та коміса-
ру департаменту.
73
Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм /В. М. Шаповал. -
К.: Юридична фірма "Салком"; Юрінком Інтер. -2005. —С. 151.
213
 Населення регіонів (26), департаментів (100) і комун (36 559)
обирає представницькі органи самоврядування. Основною лан-
кою місцевого самоврядування у Франції є комуна, єдина адмі-
ністративно-територіальна одиниця, на яку не поширюється
система державної влади.
На рівні регіону регіональну раду - головний представниць-
кий орган - обирають на шість років прямими виборами. Вона
має повноваження обирати голову (також на шість років) та бю-
ро ради шляхом загальних і прямих виборів. Регіональна рада
має представницькі функції, а голова ради наділений виконав-
чими, організаційними, контрольними та законодавчими повно-
важеннями, а також він накладає адміністративні стягнення.
Контроль за законністю рішень ради та її голови здійснює
окружний префект. У регіоні функціонує рада з економічних і
соціальних питань у складі представників бізнесу, профспілок,
інших об'єднань, рішення якої мають консультаційний характер.
Префект у Франції - це чиновник центрального уряду, рете-
льно відстежує всі аспекти діяльності місцевої влади. Більшість
соціальних послуг надає держава. Виборні члени місцевих рад
часто змушені настільки ж турбуватися про те, щоб вислужити-
ся перед префектом, наскільки й задовольнити своїх виборців. У
Франції узвичаєною стала практика, коли мери міст обіймали
інші посади, особливо на національному рівні, щоб мати мож-
ливість впливати на політику уряду в їхніх регіонах. Починаючи
з 1982 p., французькі префекти позбавлені права вето на будь-
яке рішення місцевої влади. Вето накладають тільки на ті рі-
шення, які префект вважає незаконними, і через те їх має роз-
глядати відповідна судова інстанція.
Аналогічна структура існує на рівні департаменту. При
цьому представницький орган самоврядування має назву гене-
рачьна рада, голова ради - президент, а представник держави -
комісар департаменту. Департаменти мають подвійне призна-
чення, оскільки, крім місцевого управління, є децентралізова-
ними одиницями системи державного управління.
Комуни, яких нараховується понад 36 тис, є основою місцевого
самоуправління у Франції. Керує комуною рада, до якої входить
214
під 9 до 49 членів (для деяких районів у великих містах встановле-
но іншу квоту) та мер, якого обирає рада зі свого складу.
Особливість самоврядування на рівні комуни полягає в тому,
що там немає окремих органів державного управління, а їхні фу-
нкції здійснює мер. Він як голова муніципальної ради підзвітний
раді та виконує управлінські функції у сфері компетенції пред-
ставницького органу: як голова виконавчої влади керує адмініст-
ративними службами і підзвітний уряду та комісару департамен-
ту, без згоди якого не може бути звільнений з посади. Як пред-
ставник держави мер публікує закони, організовує перепис насе-
лення і призов молоді в армію, забезпечує громадську безпеку,
відповідає за складання актів громадянського стану.
Для Франції характерні сильний центральний рівень і де-
концентрація державного управління через департаменти та
їхніх префектів. Проте з 1982 р. було реалізовано важливі
заходи, спрямовані на децентралізацію цієї системи, наслід-
ком яких стало не підсилення ролі громад, а зміни на рівні
департаментів (запровадження самоврядування, обмеження
повноважень префектів).
7.3. ОСОБЛИВОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В РЕСПУБЛІЦІ ІТАЛІЯ
У нормативно-правовій базі сучасної Республіки Італія впро-
ваджено громадівсько-державницьку концепцію, що дало під-
ставу вченим-правознавцям віднести Італію до континентальної
моделі місцевого самоврядування.
Організація системи місцевого самоврядування в Італії, як і в
інших демократичних країнах, взаємопов'язана з адміністратив-
но-територіальним поділом. Відповідно до ст. 114 Конституції
Італії74: "Республіка Італія створена із комун, міст-метрополій,
провінцій, областей та держави" й нині об'єднує 8103 комун,
12 міст-метрополій, 110 провінцій і 20 областей, з яких 5 — ма-
74
Конституція Італії [Електронний ресурс] - Режим доступу:
https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf.
215
ють спеціальний статус. Усі одиниці місцевого самоврядування
користуються статутною, нормативною, організаційною, адміні-
стративною та певною фінансовою автономією. Провінції та
комуни мають асоціації, що сприяють співпраці між ними та
вищими рівнями управління, державою, координують розробку
та виконання спільних програм. На всіх рівнях територіального
поділу країни діє місцевий виконавчий орган влади - джунта.
Система місцевого самоврядування в Італії зазнала реформу-
вання з часу ратифікації у 1989 р. Європейської хартії місцевого
самоврядування, що триває й дотепер. Упродовж 90-х pp. XX ст.
та на початку XXI ст. було здійснено оптимізацію розмірів міс-
цевих самоврядних одиниць, запроваджено статутну автономію
комун і провінцій, переглянуто систему міського управління,
створено муніципалітети на чолі із вще-сіндако, утворено нову
самоврядну одиницю - метрополійні зони, реформовано вибор-
чу систему (пропорційну замінено змішаною), розподілено фун-
кції представницьких і виконавчих органів, розширено повно-
важення сіндако тощо. А головне — проведено широку загальну
децентралізацію, що передбачала передачу функцій і завдань
держави областям і міським одиницям згідно із принципом суб-
сидіарності, диференціації та адекватності, що викликало в Іта-
лії дискусію "щодо завуальованого федералізму" в Конституції.
У межах конституційної реформи 2001 р. регіонам були надані
значно ширші повноваження й автономність від центрального
уряду. У підсумку, "політичний устрій Італії отримав значну кі-
лькість практично федеративних рис" 75 . До них слід віднести
вперше прописане в Конституції (нова редакція ст. 117) розмежу-
вання предметів відання і повноважень між державою та регіона-
ми. Так, регіони отримали право на встановлення власних міжна-
родних зв'язків під загальним контролем держави. До предметів
спільного відання держави і регіонів були віднесені, крім іншого,
міжнародні зв'язки регіонів, зв'язки регіонів із Європейським Со-
юзом і зовнішня торгівля. Регіонам надано право укладати угоди
з іноземними державами і регіонами інших держав.
75
На перекрестке Средиземноморья: "Итальянский сапог" перед вызо-
вамиХХІ века / под ред. Т. В. Зоновой. - М : "Весь Мир", 2011,-С. 97.
216
Базовим рівнем місцевого самоврядування в Італії є комуни,
які відіграють головну роль у національному житті, оскільки є
складовою політичної системи держави. У кожній комуні діє
комунальна рада, голову якої - сіндако - обирають, як і пред-
ставників до ради, на основі загального, рівного, прямого вибо-
рчого права шляхом таємного голосування. Комунальна рада є
не тільки представницьким органом комуни, але й органом полі-
тико-адміністративного контролю, у якому кількість радників
(обирають на п'ять років) безпосередньо залежить від кількості
населення комуни.
Комуна - найменша політико-адміністративно одиниця, що
представляє комплекс інтересів територіальної компетенції,
продукує адміністративні акти, які мають виконуватися з тією ж
ефективністю, що й акти державні. Комуна є конституційно
визначеним обов'язковим утворенням, що представляє інтереси
власного населення (представницька влада). Право утворювати
нові комуни, відповідно до Конституції Італії (ст. 333), віднесе-
но до компетенції ради області шляхом ухвалення обласного
закону і лише за ініціативою та погодженням населення зацікав-
лених комун, визначаються межі нової адміністративно-
територіальної одиниці, її назва. Отже, право ініціативи у про-
веденні територіальних змін належить населенню зацікавленої
комуни (комун) чи області. Ради комун, межі яких пропонується
змінити - ухвалюють рішення про доцільність територіальних
змін. При позитивному рішенні ради комуни, обласна рада ого-
лошує проведення консультативного референдуму. Якщо в ході
референдуму ініціатива підтримана опитуваним населенням
комун, - обласна рада, знову ж таки, консультуючись із радами
комун, ухвалює обласний закон, яким визначає нові кордони
територій і розмежовує фінансові-майнові відносини.
Особливістю конституційного регулювання муніципальних
відносин в Італії є закріплене право комун і провінцій виходити
зі сфери юрисдикції однієї області та входити до складу іншої.
Рішення ухвалюють на референдумі, у якому бере участь насе-
лення, що проживає на зазначених територіях. За умови вине-
сення схвального рішення за результатами проведеного рефере-
ндуму, республіканським законом ухвалюється виведення тери-
217
торіальної одиниці з юрисдикції однієї області та входження до
складу іншої. Ця конституційна норма свідчить про демократи-
чність і свободу самовизначення автономних утворень, якими є
італійські комуни та провінції.
До основних повноважень і компетенції комунальної ради
належать:
• ухвалення статутів комуни, статутів спеціальних агенцій,
регламентів діяльності служб і надання послуг відповідно
до основних законодавчих критеріїв щодо устрою та їх
функціонування;
• затвердження програм, фінансових планів - трирічних
програм, щорічних списків публічних робіт, річних і бага-
торічних бюджетів та змін до них звітів, територіальних та
урбаністичних планів;
• укладання угод між комунами та провінціями, організація
асоціативних форм співпраці;
• визначення завдань та норм функціонування для децент-
ралізованих органів;
• організація публічних служб із надання послуг населенню;
• упровадження та порядок стягнення податків (за винятком
повноважень щодо податків, які належать джунті);
• нагляд за діяльністю публічних комунальних закладів;
• затвердження витрат, закладених у бюджетах на виконан-
ня завдань;
• придбання нерухомості, обмін нерухомості та передача в
оренду нерухомого комунального майна тощо.
Провінція - автономна одиниця, наділена власним статутом,
функціями та повноваженнями, що займає проміжне місце між
областю та комуною. Інститути самоврядування у провінції:
рада, джунта і президент. Провінційна рада є представницьким
органом, а також політико-адміністративним, радників до якої
делегують на п'ять років. Президентів провінцій, як і мерів ко-
мун, обирають із радників прямим таємним голосуванням за
необхідної підтримки 2/3 голосів від загального складу ради.
Вони головують у джунті, а за умови відсутності голови ради - і
в раді. Провінційна рада обирає зі свого складу провінційну
джунту в кількості від чотирьох до восьми осіб, яку очолює го-
218
ловуючий. Джунта готує проекти рішень провінційної ради,
проекти бюджету, кошторис доходів і видатків.
У метропольних зонах діють два рівні місцевого самовряду-
вання - міський у місті-метрополії та комунальний - в інших
комунах, що належать до складу метропольної зони.
Елементами самоврядування на обласному рівні, згідно з
Конституцією Італії (ст. 121), є обласна рада (представницький
орган), президент обласної ради, обласна джунта (виконавчий
колегіальний орган) і президент обласної джунти.
В областях із населенням до 1 млн жителів обласна джунта
складається із головуючого, шести діючих і двох запасних чле-
нів (асесорів). В областях із населенням до З млн жителів кіль-
кість діючих асесорів - від восьми до десяти. В інших областях
- від десяти до дванадцяти. Запасні асесори заміняють діючих у
випадку їх відсутності чи хвороби. Голову і членів джунти оби-
рає обласна рада із його членів. Обласна джунта забезпечує ви-
конання законів області, управляє майном, контролює промис-
лові і торговельні служби, готує проект бюджету і щорічно по-
дає звіт щодо його видатків.
Згідно з Конституцією Італії, регіон є однією зі складових Ре-
спубліки, автономною одиницею, наділеною власним статутом,
функціями та повноваженнями. Адміністративний поділ країни
включає двадцять регіонів, п'ять із яких мають особливий авто-
номний статус.
Статут італійської комуни, провінції та області є чимось на
зразок "малої конституції", основними положеннями якого є
визначення:
• функцій і повноважень органів,
• форм гарантій та участі меншості,
• організації служб і публічних послуг,
• форм міжкомунальної співпраці,
• форм участі населення,
• форм децентралізації,
• формальності доступу громадян до адміністративної інфо-
рмації,
• способу законного представництва одиниці в судах,
219
 • особливих знаків міської організації (герб, емблема, пра-
пор тощо) та ін.
Статути ухвалюють рішенням комунальних (провінційних,
обласних) рад на публічному засіданні шляхом відкритого голо-
сування (2/3 голосів), якому передують проведення широких
дебатів за участі опозиції.
Згідно з Конституцією Італії (ст. 117) та Конституційним за-
коном за №3/2001 за комунами, провінціями, містами-
метрополіями закріплено владу регламентування у сфері повно-
важень організації та виконання наданих їм функцій. Регламен-
ти розробляють відповідно до національного законодавства та
місцевих статутів. Вони конкретизують устрій і порядок діяль-
ності місцевих рад.
7.4. ОСОБЛИВОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
У СКАНДИНАВСЬКИХ КРАЇНАХ
Скандинавська модель місцевого самоврядування заслуговує
особливої уваги, оскільки, по-перше, у Північній Європі місцеве
самоврядування традиційно мало більшу автономію, ніж у краї-
нах Південної Європи. По-друге, скандинавські країни в наш час
займають особливе місце в геополітичній ситуації сучасної Єв-
ропи, що визначається їх економічним і політичним розвитком,
а шведська модель самоврядування є дуже авторитетною у світі.
Скандинавська модель місцевого самоврядування реалізуєть-
ся у Данії, Норвегії, Швеції та Фінляндії. У Норвегії місцеве
самоврядування було введено в 1937 р. після кількох років кон-
флікту між норвезьким парламентом і королем Швеції. У Данії
закони, що стосуються місцевого самоуправління у міських му-
ніципалітетах, діють із 1837 p., а стосовно сільських утворень -
із 1849 р. У Швеції перші закони про місцеве самоуправління
з'явились у 1862 p., у Фінляндії - у період із 1865 по 1873 pp. У
кожній із зазначених країн, крім Норвегії, положення про місце-
ве самоврядування внесені до конституційних актів.
В усіх чотирьох країнах структури місцевого самоврядування
могли спиратися на традиції самоорганізації, насамперед у сфері
220
управління справами церковних общин. У зв'язку із цим церков-
ний адміністративний поділ країн на приходи було використано
як основу для створення одиниць місцевого самоврядування.
О. Оффердал зазначає, що органи місцевого самоврядування
скандинавських держав належать до типу "загального призна-
чення", який характеризує високий рівень представництва. Саме
в даному випадку йдеться про органи місцевого самоврядування
в повному значенні цього слова. Зрозуміло, що в скандинавсь-
ких державах існують і периферійні відділення органів центра-
льної влади. Крім того, історично відомі й різноманітні муніци-
пальні утворення цільового призначення, які займаються спра-
вами шкіл, церкви чи організацією допомоги бідним. Водночас
прослідковується чітка тенденція (і відкрито здійснюється від-
повідна політика) до передачі якомога більшої кількості функ-
цій муніципальним органам загального призначення, що полі-
тично управляються76.
Муніципалітети у цих країнах активні і несуть відповідаль-
ність за вирішення широкого кола завдань. У зазначених країнах
поширена ідея, що муніципалітети можна використовувати як
органи надання різного роду послуг і тим самим сприяти реалі-
зації цілей держави загального благоденства.
Розміри муніципалітетів тут доволі великі - як із погляду
чисельності населення, так і за масштабами територій. Терито-
рії скандинавських муніципалітетів просто величезні. Найбі-
льше графство Норвегії (Фіннмарк) займає площу в
48 637 кв.км, що більше, ніж територія Бельгії, Нідерландів,
Данії, і майже рівне території Словенії. Населення цього граф-
ства, однак, лише близько 78 тис. осіб.
Найвищий рівень участі в місцевих виборах спостерігається у
Швеції, де у виборах беруть участь понад 80 % громадян (у 1982
- майже 90 %). Найнижчий рівень явки - у Норвегії, але навіть
там близько 70 % населення беруть участь у виборах. Для порі-
вняння: у 1980-х pp. в Італії - 83 %, у Франції - близько 70, у
76
Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии : дости-
жения и перспективы / О. Оффердал// Полис: социально-гуманитарные
знання. -1999. -№ 2.- С. 157.
Великій Британії - 40, у Канаді - 33, у СІЛА - 25 %. Явка на
вибори у Словацькій республіці у 1994 р. становила 53 %.
У Скандинавії відмінностей у рівні участі населення у вибо-
рах у міській та сільській місцевості немає. Національні полі-
тичні партії мають переважаючий вплив і на місцевих виборах,
однак партійна політизованість зазначених органів не зумовлює
будь-яку конфронтацію: в органах місцевого самоврядування
скандинавських країн майже не буває серйозних і глибоких
конфліктів. Практично всі муніципальні радники є членами по-
літичних партій, однак міжпартійні конфлікти рідко набувають
гострих форм, і політика, зазвичай, має суто прагматичний ха-
рактер, що, можливо, пов'язано з наявністю формальної вимоги,
згідно з якою кожній партії має бути надано місце в усіх вибор-
них муніципальних органах.
У скандинавських країнах спостерігається така тенденція:
при розробці конкретної політики акцентують на ефективності
місцевої влади в наданні послуг, ніж на участі громадян в
управлінні справами муніципалітетів. Саме тому місцеве само-
врядування тут виконує, насамперед, функцію соціального
забезпечення населення. Іноді скандинавські держави, де скла-
лась ідея держави загального благоденства, називають муні-
ципальними державами загального благоденства (норвезький
політолог О. Оффердал).
Країни Скандинавії майже повністю відмовилися від комуна-
льного нагляду. Наприклад, у Данії практично відсутній галузе-
вий нагляд з боку держави за діяльністю органів самоврядуван-
ня комун і районів, а правовий нагляд є дуже обмеженим. Рі-
шення комунальних органів можуть бути оскаржені перед спе-
ціальними апеляційними комітетами, які мають значну само-
стійність. Також слід зазначити наявність системи омбудсменів,
тобто, громадяни можуть оминути органи управління та зверну-
тися зі скаргою до незалежної особи, яка має право провести
своє розслідування того чи іншого випадку, має доступ до від-
повідної документації органів управління, а також може вислов-
лювати свою думку щодо відповідного випадку.
Норвезькі муніципалітети володіють найбільшою свободою в
управлінні власними справами. Швеція ж більше ніж інші краї-
222
ни експериментує з використанням ринкових механізмів у сфері
муніципальних послуг.
Представницькі органи столиць держав Скандинавії поєдну-
ють функції міських і регіональних зборів. Шведське законодав-
ство, наприклад, закріплює статус Стокгольма як комуни й об-
ласті - ландстингкомуни.
Загалом скандинавській моделі місцевого самоврядування
притаманні такі ознаки:
• компетенцію між різними рівнями управління розподіля-
ють з урахуванням єдиної для нації доцільності;
• місцевим співтовариствам передають основні соціальні
функції держави;
• контроль за органами місцевого самоврядування здійсню-
ють децентралізовані структури.
Характерною рисою скандинавської моделі є те, що управ-
ління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані насе-
ленням представницькі органи місцевого самоврядування (ради,
зібрання) та посадові особи місцевого самоврядування (мери,
префекти). Префекта, як і раду, обирає населення, але потім
його затверджують як представника держави в муніципальному
утворенні. Таким чином, префект зосереджує у своїх руках ве-
ликі повноваження.
7.4.1. Місцеве самоврядування в Данії
Королівство Данія - конституційна парламентська унітарна
держава, одна з найдавніших у Європі, розташована на п-ві Ют-
ландія й о-вах Данського архіпелагу. Їй належать Фарерські о-ви
та о. Гренландія, які володіють внутрішньою автономією.
Чинна Конституція Королівства Данія, яку було ухвалено в
1953 p., закріпила факт існування місцевого самоврядування
таким чином: "Право комун вільно управляти своїми справами
під наглядом держави, регулюється законом" (§ 82). У поточних
законах чітко встановлені межі, методи й обсяг контролю за
компетенцією комун. Сам нагляд при цьому здійснюють на кі-
лькох рівнях: насамперед це рівень тих державних органів, які
призначені для такого нагляду. Загальний нагляд за органами
комунального управління закріплений безпосередньо в законі, у
223
наш час його здійснюють МВД, рада амта з нагляду за кому-
нами. Останній рівень нагляду - економічний, ідеться про на-
дання податкових пільг, виділення додаткових асигнувань тощо.
Сюди слід віднести численні договори, які укладають профспіл-
ки з комунами. За офіційною статистикою кількість зайнятих у
комунальній сфері управління рівна кількості зайнятих у сфері
державного управління.
Правове регулювання муніципальних відносин у Данії здій-
снюється Законом про місцеве управління 1968 р. Спеціальний
Закон про управління комуни Копенгагену від 18 липня
1995 р. регулює самоврядування у столиці. Закон про автоно-
мію Фарерських о-вів від 23 березня 1948 р. визначає, що Фа-
рерські о-ви "представляють самоуправлінську народну спіль-
ність у датській державі" (§ 1).
У Данії своєрідним неформалізованим способом регулюван-
ня місцевого управління є укладання угод між центральним
урядом і впливовими асоціаціями місцевого управління. Як за-
уважує данський юрист К. Кетшер, багато питань місцевого
оподаткування, фінансів, позик тощо регулюються не так зако-
нодавчими актами, як шляхом унесення відповідних положень у
подібні угоди.
Нині діючий Закон про комунальне самоврядування №615
від 18 липня 1995 р. особливо підкреслює, (ч. 2 § 1), що "устано-
влення даного закону застосовують до всіх відносин, що вини-
кають у комунальному управлінні".
Основним фактором регіональної політики у країнах Західної
Європи із 60-х pp. минулого століття стала децентралізація, що в
Данії привело до широкої реформи місцевого самоврядування із
70-х pp. XX ст.
Реформа місцевого самоврядування 70-х pp. передбачила
зміну історично обумовленого поділу країни на комуни. Від
історично усталеного поділу країни на сільські, міські та губе-
рнські комуни вирішили перейти на економічно доцільне ра-
йонування й утворили комуни двох рівнів: власне комуни, їх
ще іноді називають первинними комунами, і губернські кому-
ни, коли принцип місцевого самоврядування поширюється на
рівень цілого регіону.
224
Адміністративно-територіальний поділ держави передбачає
чотирнадцять моноетнічних77 адміністративних одиниць - ам-
тів, кожен із яких очолює амтманн, призначуваний монархом,
у кожному амті діють виборні ради.
Місцеве самоврядування або комунальне управління, корис-
туючись данською термінологією, у Данії дворівневе: на рівні
комуни й на рівні губернії. У наш час у Данії існують 273 комуни,
у цьому поділі законодавець прагне досягти економічного вирів-
нювання комун, проте в них спостерігаються розкиданість за
щільністю населення. Так, найбільша комуна - столиця має понад
півмільйона жителів, у комуні м. Орхуса - 280 тис. жителів, тоді
як найменша комуна Данії нараховує лише 2 тис. жителів.
Важливо підкреслити, що комуни не вправі самостійно змі-
нити власну назву, герб, печатку і прапор, усе це вони можуть
робити за згодою міністерства внутрішніх справ і патентного
директората, який структурним підрозділом міністерства про-
мисловості (§ 4 Закону). За ними не передбачено і самостійне
праворозмежування.
Самі органи комунального управління представляють собою
певну єдність і поділяються на три типи. Перший формується
безпосередньо шляхом прямих і пропорційних виборів серед
населення. Другий тип представляє органи, що засновуються
органами першого типу. До останнього, третього, типу належать
незалежні від комунальних органів управління установи, право
створення яких визнано на рівні суду.
Виборність комунальних органів управління закріплено в
Конституції (§ 86), де встановлено, що віковий ценз виборців у
комунальні та приходські ради той же, що і для виборів у пар-
ламент - фолькетинг. Членів комунального правління обирають
терміном на чотири роки із громадян, що постійно проживають
у даній комуні, які володіють виборчим правом і не здійснили
кримінальних злочинів, що робить неможливим обрання такої
особи до місцевих органів.
Останнім часом ліберальна імміграційна політика Уряду Данії
привела до утворення на її території кількох великих етнічних общин,
що становлять близько 5 % населення країни.
225
 Правом обирати володіють громадяни Данії, яким на момент
голосування виповнилося 18 років, крім того, вони повинні по-
стійно проживати не менше трьох років у комуні, у якій прово-
дять вибори. Не беруть участі у виборах недієздатні особи й
особи, що перебувають під опікою. Вибори відбуваються за
пропорційною системою, де головним суб'єктом виборчого про-
цесу стає політична партія. Регіональних політичних партій у
Данії доволі багато, проте, як і на загальнодержавних виборах,
користуються значною підтримкою традиційні партії, такі як
Соціал-демократична партія, Ліберальна партія Данії (партія
Венстре), Християнська народна партія, Партія прогресу тощо.
Представницькими органами комунального управління в Да-
нії є рада губернії, яку очолює губернський бургомістр, а на
рівні комуни - назву органу правління визначає статут кожної
комуни. Глава комуни й одночасно її виконавчий орган - бурго-
містр (§ 3 Закону про комунальне правління). Наприклад, прав-
ління комуни Браммінга іменують "міською радою".
Статут комуни визначає кількість членів комунального прав-
ління, проте чисельні межі встановлює Закон: не менше дев'яти і
не більше 31 (§ 5). Бургомістра і його заступника обирає прав-
ління зі свого складу (ч. 1 § 6). За аналогією такі ж норми поши-
рюються і на губернську комуну.
Повноваження глави комунального правління охоплюють ши-
роке коло питань, у тому числі і процедурного характеру: може
самостійно ухвалювати рішення у справах невідкладного харак-
теру, чи таких, "суть яких не викликає сумніву" (ч. 1 § 31) готує
засідання комунального правління, скликає його членів, керує
дебатами на засіданнях, визначає порядок голосування (§ ЗО).
7.4.2. Місцеве самоврядування в Норвегії
В історично короткий термін Норвегія пройшла шлях, який
повністю змінив її соціально-економічний вигляд: від однієї з
найбідніших на початку XX ст. до однієї із найбагатших і най-
благополучніших у наші дні.
Норвегія - конституційна парламентська монархія, в адмініс-
тративно-територіальному сенсі поділена на дев'ятнадцять обла-
стей (фюльке). Кожну область очолює призначуваний королем
226
губернатор - фюлькесман, а також в областях, крім Осло і Бер-
гена, існують виборні ради - фюлькестинги.
Норвегія - країна, де був ухвалений парламентом - Стортин-
гом - перший закон про місцеве самоврядування в Європі у
1837 р. Водночас Норвегію від інших скандинавських країн, як
уже зазначалося, відрізняє відсутність норм про місцеве само-
врядування в Конституції (1814) країни. Європейська хартія
місцевого самоврядування була схвалена Стортингом у 1989 р.
У наш час місцеве самоврядування у Норвегії врегульовано:
• Законом "Про кордони муніципальних утворень" від
15 червня 2001 p., який визначає порядок розмежування і
встановлення кордонів комун і фюлькескомун;
• Законом "Про парламентські і місцеві вибори" від 28 червня
2002 p., який встановлює пропорційну виборчу систему;
У Норвегії діє дворівнева система місцевого самоврядування
- 19 областей - фюлькескомуни та 431 комуна, столиця Осло
має особливий статус й органи місцевого самоврядування кому-
ни Осло виконують також функції органів фюлькескомуни. Ко-
муни і фюлькескомуни виконують різні функції та мають неза-
лежні бюджети. Комуни Норвегії відповідають за дитячі дошкі-
льні заклади, пункти первинної медичної допомоги, служби
соціального страхування, догляд за людьми похилого віку й
інвалідами, культуру і спорт, релігію, комунальне господарство,
місцеве планування та землекористування.
Інститут референдумів у місцевому управлінні не поширений.
Історія місцевого управління в Норвегії нараховує не одне
століття, тоді як держава вона з'явилась на політичній карті Єв-
ропи лише на початку минулого століття, оскільки стала неза-
лежною у 1905 р. Уперше країна була поділена на спеціальні
округи, амти, на чолі з амтманом (губернатором) ще в 1660 р.
Статус губернатора суттєво був змінений після широкої кому-
нальної реформи 1992 р. з ухваленням закону про комуни і фю-
лькескомуни, згідно з яким губернатор (фюлькесман) перетво-
рився на місцевого чиновника, наділеного деякими повноважен-
нями реєстраційного характеру: він реєструє релігійні об'єднан-
ня, розглядає заяви про натуралізацію, видає свідоцтва про уси-
новлення та здійснює інші акти громадянського стану. Апарат
227
 1
влади, що раніше був йому підпорядкований, цілком перейшов у
розпорядження виконавчих органів влади комун і губерній. Не-
зважаючи на проведену децентралізацію влади, держава в особі
комунального департаменту зберігає прерогативу з контролю за
діяльністю органів місцевого управління і самоврядування. Кон-
тролюючими функціями також наділені й органи представниць-
кої влади комун і губерній - контрольні комісії, контрольні ко-
мітети, ревізори комун чи губерній (§ 60).
Місцеве управління та самоврядування в Норвегії розгляда-
ють як одне ціле щодо так званих первинних комун і губернсь-
ких комун як спільноти всіх комун у межах однієї губернії. Рі-
шення про заснування нової чи розмежування старих комун
ухвалює уряд, а точніше департамент із комунальних питань. У
спірному випадку таке рішення приймає парламент - Стортинг
на підставі § 3 Комунального закону. Підставою для заснування
комун і встановлення їх меж є економічна доцільність (§ 2). Ко-
муна володіє правом власності на всі об'єкти, які законом відне-
сені до комунальної власності: шляхи сполучення, доріг й інших
споруд, на утримання яких збирають комунальні податки.
Порядок організації й обсяг компетенції комун і фюлькес-
комун передбачає доволі широку самостійність та широке коло
повноважень, що отримало в Норвегії назву "комунальний па-
рламентаризм".
Вищим органом влади в комунах є комунальне правління, а в
губернських - губернське зібрання. Членів зазначених предста-
вницьких органів обирають згідно із Законом про вибори від
1 березня 1985 р. одночасно із загальнонаціональними виборами
в Стортинг і терміном на чотири роки за пропорційною систе-
мою. Комунальний закон (§ 7) встановлює кількість депутатів
до представницьких органів влади, з огляду на кількість насе-
лення, наприклад від 5 тис. жителів обирають 11 представників,
а більше 100 тис жителів — 43 представники.
Представницькі органи влади комуни обирають на постійній
основі на весь термін своїх повноважень президію з певною кі-
лькістю членів, губернії - комітет, главу правління та його
заступника (§ 8). Основним завданням президії є попереднє об-
говорення економічного плану розвитку, річного бюджету і по-
228
даткових постанов тощо. Органи місцевого самоврядування та-
кож можуть бути наділені спеціальною компетенцією щодо
окремих питань, зокрема правом призначати керівників комуна-
льних підприємств, створювати особливі органи управління для
дрібних територіальних підрозділів комун. Виконавчі органи
комун і губерній можуть наділятися особливими повноваження-
ми для вирішення невідкладних справ за надзвичайних обставин.
Для організації роботи в комунах і губерніях засновують
особливу адміністрацію на чолі з її начальником - це начальник
усієї комунальної і губернської бюрократії, який слідкує за по-
рядком, укладанням і виконанням рішень, прийнятих відповід-
ними представницькими органами влади. До того ж начальник
адміністрації поєднує функції керуючого канцелярією і началь-
ника відділу кадрів.
Слід звернути увагу, що національно-культурна автономія
саамів (національна меншина в Норвегії), становище яких регу-
люється Законом 1987 p., передбачає також утворення спеціаль-
ного представницького органу влади - Sameting. Вибори до ньо-
го оголошені прямими і відбуваються на пропорційній основі,
проте у випадку висування тільки одного виборчого списку,
уводять мажоритарну систему. Представницький орган саамів
обирають терміном на чотири роки одночасно з виборами до
інших представницьких органів влади країни - парламент, губе-
рнські зібрання і комунальні правління.
Коло компетенції норвезьких органів місцевого самовряду-
вання є традиційним для будь-якого управління подібного рів-
ня. З 1977 р. комуни і фюлькескомуни почали отримувати регу-
лярну грошову субсидію від держави на розвиток власної інфра-
структури і промисловості. У зв'язку із цим комуни та губернії
ухвалюють власний план економічного розвитку терміном не
менше ніж на чотири роки, який містить розрахунки передбачу-
ваних видатків і доходів, а також напрями конкретного розвитку
місцевої економіки, що доводиться до відповідного департамен-
ту. На підставі чотирирічного економічного плану відбувається
розробка бюджету на поточний рік. Цікаво, що згідно з вимога-
ми Закону (п. 1 § 4, п. 2 § 44) план має бути реалістичним.
 Серед інших повноважень органи місцевого самоврядування
опікуються підтримкою громадського порядку (у цьому сенсі
комунальні органи влади можуть видавати обов'язкові постано-
ви для поліцейських приставів), приймають заходи щодо саніта-
рної безпеки, соціального забезпечення, охорони сім'ї та дитин-
ства, шкільної освіти. Усі ці сфери справ регулюються в Норве-
гії окремими законами, виконання яких делеговано багато в
чому комунам, губерніям і їхнім органам.
7.4.3. Місцеве самоврядування у Швеції
Однією із найавторитетніших у світі є модель місцевого са-
моврядування у Швеції - демократичній конституційній монар-
хії з однопалатним парламентом (риксдаг), із давніми традиція-
ми самоврядування, процес розвитку якого ніколи не переривав-
ся. Нині саме органи місцевого самоврядування забезпечують
високі стандарти соціальних послуг, відповідають за розв'язання
поточних проблем територіальних громад, захист і дотримання
їх законних прав та інтересів. З іншого боку, громадяни мають
гарантовані законом і традицією можливості випливати на рі-
шення органів місцевого самоврядування та контролювати їх
діяльність, яка є відкритою, прозорою і відповідальною.
Першим законодавчим актом у сфері самоврядування у Швеції
прийнято вважати Закон про місцеве самоврядування 1862 р.,
який розмежував церковні та громадські справи. Відповідальність
за церковні справи було покладено на парафії, а за громадські -
на міста та сільські громади. Закон запровадив також новий орган
місцевого самоврядування на регіональному рівні — окружну раду
(ландстинг), якому підпорядковується територія, що відповідає
регіональній адміністративній одиниці — округу (лену).
У наш час правове регулювання муніципальних правовідно-
син у Швеції здійснюється насамперед Конституцією Швеції,
Законом "Про місцеве самоврядування у Швеції" 1991 p., Кому-
нальним законом 1977 р. зі змінами та доповненнями, а також
певними актами виборчого, податкового та галузевого законо-
давства, які врегульовують окремі аспекти компетенції, повно-
важень і відповідальності органів місцевого самоврядування, їх
взаємовідносин і відносин з органами державної влади. У базо-
230
вому законі враховані положення Європейської хартії місцевого
самоврядування, яку Швеція ратифікувала в 1989 р. Законодав-
ство Швеції не регламентує організацію діяльності органів са-
моврядування (структуру, розподіл функцій, чисельність тощо)
та не встановлює вичерпного переліку питань, що належать до
їх компетенції. Законодавчо визначаються лише повноваження
органів державної влади, усі інші питання - віднесені до компе-
тенції органів самоврядування.
Нинішня система місцевого самоврядування Швеції побудо-
вана на основі адміністративно-територіального поділу країни
та має два рівні - місцевий (на рівні громади, комуни) та регіо-
нальний (на рівні лену), які різняться характером й обсягом пов-
новажень. Органи обох рівнів мають у своєму складі представ-
ницькі виборні органи (на муніципальному рівні - ради муніци-
палітетів, на рівні ландстингів - окружні ради) та виконавчі
структури, кількість, чисельність і напрями діяльності яких ради
визначають самостійно. Усього у країні 289 муніципалітетів
(місцевих рад), 18 ландстингів та чотири регіональні ради. Ради
можуть утворювати різноманітні комісії на свій розсуд.
Місцеве самоврядування діє винятково лише на місцевому
рівні, на рівні ж округу поряд із самоврядуванням існує держав-
на виконавча влада, представлена адміністративною Радою
округу (ландстингу), губернатором і регіональними управління-
ми державних агентств.
Саме муніципалітети є тією структурою, що здійснює основ-
ну частину місцевого управління і є фактично базовим рівнем
місцевої влади. Муніципалітети не підпорядковані регіональним
ландстингам, проте активно співпрацюють, самостійно визна-
чаючи форми та напрями цієї співпраці.
Саме місцеве самоврядування муніципального рівня предста-
влене муніципальною радою, що формує свої виконавчі органи.
На рівні муніципалітетів також діють деякі держані та регіона-
льні управління, що займаються реалізацією державних чи регі-
ональних програм. Швеція нині має чотири типи органів місце-
вого самоврядування:
• світські "первинні муніципалітети", які в побуті називають
просто муніципалітетами;
231
 • світські вторинні муніципалітети , які, переважно, нази-
вають окружними радами;
• територіальні одиниці церкви, відомі як парафії;
• регіональні територіальні одиниці церкви, відомі як єпар-
хіальні об'єднання.
Особливістю досліджуваної моделі є, у певній мірі, симбіоз
світської та церковної влад, які можуть співпрацювати через
спеціалізовані організації, так звані федерації органів місцево-
го самоврядування та міжпарафіяльні федерації. Окружні ради
функціонують на регіональному рівні, їх основне поле діяль-
ності - система охорони здоров'я. Оскільки власне місцеве
самоврядування у розумінні Європейської хартії місцевого
самоврядування є саме муніципальне та регіональне самовря-
дування, то й звернути увагу варто на той факт, що таке від-
мінне поєднання на практиці знайшло себе саме у шведській
моделі місцевого самоврядування.
Вибори до місцевих органів відбуваються одночасно із загаль-
нодержавними до парламенту — риксдагу — на чотирирічний тер-
мін. Право брати участь у виборах до муніципальних й окружних
рад має кожен шведський підданий, який постійно проживає на
території певного муніципалітету чи ландстингу та на день вибо-
рів досяг 18 років. Зважаючи на історичні традиції, право голосу
мають громадяни Ісландії та Норвегії, а також - громадяни дер-
жав - членів ЄС. Інші іноземні громадяни мають право голосу,
якщо вони проживають у Швеції не менше трьох років поспіль до
виборів. Така лояльність до іноземних громадян є радше винят-
ком у муніципальному виборчому праві у світовій практиці. Ви-
бори відбуваються на пропорційній основі, за відкритими партій-
ними списками. Партії, представлені у виборних органах, отри-
мують дотації з муніципального чи окружного бюджету.
Для шведської системи місцевого самоуправління характер-
на модель "рада - менеджер", за якої мер, обраний муніципа-
льною радою, не користується реальною владою (обмежується
церемоніальними функціями, головує в раді тощо). За цієї сис-
теми головна роль належить призначуваному професійному
чиновнику - менеджеру, який самостійно формує виконавчий
апарат, розробляє програму його діяльності та контролює її
232
реалізацію. Таким менеджером у Швеції є губернатор, що при-
значається і відкликається урядом без встановлення фіксовано-
го терміну правління. Він контролює різні периферійні служби
центральних відомств, поліцейське управління області, пред-
ставницькі місцеві органи.
Закон про місцеве самоврядування (1992) визначає межі по-
вноважень місцевих рад, ландстингів та регіонів. До них нале-
жать питання житлового забезпечення, упорядкування вулиць і
доріг, транспорт, водопостачання, енергопостачання, розвиток
культури й організація дозвілля. Сфера компетенції місцевих
органів Швеції, як і в інших державах, охоплює: медичну до-
помогу й охорону здоров'я, професійну підготовку і навчання
дорослих, дитячі будинки та спеціальні школи, фінансову під-
тримку фондів регіонального розвитку для зростання торгівлі
та промисловості, іноді - регіональне планування, делеговане
муніципалітетами.
Особливістю місцевого самоврядування Швеції є високий рі-
вень автономії і прав органів місцевого самоврядування. Так,
місцеві органи мають власні джерела доходу, повноваження
встановлювати розміри податку на доходи фізичних осіб - чле-
нів громади, надання соціальної допомоги, а також — вони є від-
критими та відповідальними у своїх діях і рішеннях, що забез-
печується як законом і контролем, так і загальною культурою
демократії у Швеції.
До обов'язкових повноважень місцевих рад належать освіта,
соціальне забезпечення, догляд за громадянами похилого віку та
людьми із фізичними та психічними вадами, планування і буді-
вництво, окремі повноваження з охорони довкілля та рятувальна
служба, пожежна служба. Для ландстинґу такими повноважен-
нями є охорона здоров'я, лікувальні установи та державні стома-
тологічні поліклініки.
До обов'язкових повноважень муніципалітетів належать пи-
тання освіти (за винятком вищої), соціальних послуг (догляд за
дітьми, літніми людьми й особами з особливими потребами),
планування та будівництва, забезпечення належних умов життя
та діяльності територіальних громад (транспорт, водопостачан-
ня, прибирання вулиць, утилізація відходів тощо), а також -
233
певні завдання з охорони довкілля. На ландстинги покладають
відповідальність насамперед за медичне обслуговування (у т. ч.
профілактичне, а також організацію роботи стоматологічних
лікарень і будинків для літніх людей). На виконання цих завдань
припадає до 80—90 % видатків ландстингів. Самостійно припи-
нити виконання зазначених завдань, або скороти обсяги послуг
обов'язкового характеру самоврядні органи не мають права.
Натомість добровільні завдання вони визначають самостійно, з
огляду на місцеві потреби і наявність ресурсів. До таких завдань
належить сприяння розвитку культури та спорту, організація
дозвілля, певні форми технічного обслуговування (наприклад, у
сфері енергозбереження) тощо. Особливо важливим у шведській
моделі місцевого самоврядування є безумовне дотримання
принципу єдності повноважень і ресурсів. Іншими словами,
виконання повноважень забезпечується відповідними коштами.
Так, для виконання своїх завдань органи самоврядування стягу-
ють податки, встановлюють збори й отримують державні дота-
ції. Головним джерелом доходу є податок на дохід фізичних
осіб — членів відповідної громади. Зокрема, у 2006 р. саме пода-
ткові доходи становили 68 % доходів шведських муніципаліте-
тів і 74 % - ландстингів (окружних рад).
При цьому може змінюватись і розподіл функцій між видами
публічної влади. Наприклад, донедавна питаннями освіти опіку-
валися лише органи державної влади, нині - це сфера відповіда-
льності та повноважень місцевого самоврядування.
Рішення про ставки податку приймають самі органи само-
врядування (держава встановлює лише нижню і верхню їх ме-
жі). На цей час податок на дохід становить у середньому 30 % і є
доходом відповідних муніципалітетів. На доходи, що переви-
щують певний рівень встановлюють додатковий податок у роз-
мірі 20-25 % суми, що перевищує зазначений рівень. Цей пода-
ток є джерелом доходу ландстингів.
Муніципалітети всіляко підтримують культурні заходи й
організацію дозвілля. У Швеції близько 30 тис. спортивних
споруд, з них майже половина перебуває в комунальній влас-
ності та на утриманні муніципалітетів. Місцеві ради відпові-
дають також за понад 1,5 тис. бібліотек, сотні музеїв та близь-
234
ко 1,5 тис. центрів відпочинку молоді. Вони також фінансують
культурні заходи і туризм.
Пріоритетним завданням ландстингів є медичне обслугову-
вання. За винятком кількох приватних лікарень, ландстинґам
підпорядковані всі медичні заклади Швеції. Ландстинґи забез-
печують стаціонарний медичний догляд у лікарнях та амбулато-
рний догляд у районних медичних закладах.
Головним джерелом доходів місцевих бюджетів Швеції є при-
бутковий податок, який збирають на відповідних територіях. Ни-
ні це доходне джерело складається із прибуткового податку з
громадян та податку на пенсію. Раніше до цього джерела належа-
ли надходження від податку на прибуток підприємств, податки на
прибутки від капіталу й окремих видів нерухомості. Органи міс-
цевого самоврядування самостійно встановлюють податкові та-
рифи (ставки), хоча держава намагається певним чином регулю-
вати загальний податковий тягар. База оподаткування визначаєть-
ся законом. Право встановлювати ставку податку вважають од-
ним із важливих аспектів незалежного місцевого самоврядування
й елементом місцевого демократичного процесу.
У Швеції система фінансового вирівнювання отримала назву
"система Робін Гуда". За цієї системи враховують вікову струк-
туру населення територіальних громад, рівень зайнятості жінок,
кліматичні та географічні фактори, густоту населення. Для того,
щоб визначити рівень можливостей кожної комуни щодо фор-
мування її доходів, шведські економісти використовують такі
показники, як середньокомунальна податкоспроможність і пода-
ткоспроможність комуни. Завдяки цьому вирівнюються доходи
та видатки комун. Ця система прийнята у Швеції в 1995 p., a
запроваджена з 1996 р. До цього фінансове вирівнювання здійс-
нювалося за рахунок субсидій із державного бюджету, відтепер
- винятково за рахунок фінансових ресурсів комун. Вирівню-
вання доходів означає, що там, де податкоспроможність насе-
лення нижча за середній рівень, до місцевих бюджетів перера-
ховують певні субсидії, а там, де вища - з місцевих бюджетів
здійснюють відрахування у дотаційний фонд. Таким чином,
система вирівнювання є самофінансованою в межах сектора
місцевого самоврядування.
235
 Утримуючись від жорсткої регламентації внутрішньої діяль-
ності громад, держава контролює діяльність самоврядних орга-
нів через правові, економічні й адміністративні механізми. До
правових механізмів слід віднести нормативно-правове регулю-
вання, до економічних — надання загальних і спеціальних дота-
цій, участь в інвестиційних регіональних проектах тощо. Адмі-
ністративні механізми полягають у тому, що державні галузеві
відомства (наприклад, Державне управління соціального забез-
печення та охорони здоров'я, Національна агенція з освіти тощо)
здійснюють нагляд за відповідним напрямом діяльності само-
врядних органів. Зауваження і пропозиції зазначених відомств
переважно мають не директивний, а рекомендаційний характер.
Однак центральні відомства можуть у певних випадках ініцію-
вати перегляд рішень органів місцевого самоврядування в судо-
вому порядку. Слід зауважити, що при цьому рішення представ-
ницького органу не підлягають прямому контролю з боку дер-
жави навіть із принципових питань, що мають вирішальне зна-
чення для розвитку громади (визначення цілей і напрямів діяль-
ності, бюджет, податки, призначення місцевого референдуму
тощо). Водночас жителі відповідної адміністративно-
територіальної одиниці мають право оскаржити рішення муні-
ципалітету чи окружної ради, якщо воно порушує їхні права,
апелюючи до адміністративного суду або парламентського ом-
будсмена (який, до речі, має повноваження нагляду за законніс-
тю рішень адміністративних судів).
Заслуговує на увагу регіональна політика Швеції. Націона-
льна програма регіонального розвитку у Швеції була прийнята у
1972 p., згодом її повторно переглядали кожні три — чотири ро-
ки, а у 1985 р. риксдагом ухвалено Закон про регіональну полі-
тику. Зі вступом до Європейського Союзу у 1995 р. Швеції вда-
лося домогтися для себе певних пільг у сфері регіональної полі-
тики. Ураховуючи те, що Швеція велика за територією, але ма-
лонаселена країна, і в її північній частині суворий клімат, для
неї дуже важливо, щоб ЄС визнав: малонаселені і холодні райо-
ни в Північній Європі також мають право на регіональні субси-
дії Союзу. З огляду на це ЄС увів новий вид субсидій - для міс-
цевостей зі щільністю населення менше 8 осіб на 1 кв. км. Май-
236
же половина території Швеції - західна і північна частини краї-
ни — відповідали таким умовам. Субсидії для них за 1995—
1999 pp. склали близько 2 млрд крон. Вони були спрямовані на:
• перебудову регіонів із кризовими галузями промисловості
зі скороченням занятості у промисловості і високим без-
робіттям;
• підтримку безробітних, що тривалий час не мають роботи,
а також молоді;
• надання допомоги на освіту, перепідготовку і підвищення
кваліфікації робочої сили при закритті підприємств і зміни
їх виробничого профілю;
• підтримку сільського і лісового господарства та рибальства;
• підтримку сільських районів шляхом розвитку інших, ніж
сільське господарство, галузей, наприклад, послуг, туриз-
му і дрібного підприємництва за умови загального низько-
го рівня розвитку цих регіонів.
У Швеції значну роль відіграє міжмунщипальне співробіт-
ництво. Усі муніципалітети об'єднані в асоціацію, основним
завданням якої є відстоювання інтересів місцевого самовряду-
вання. Це досягається шляхом участі в підготовці прийнятих
державою рішень. Важливим напрямом діяльності є надання
працюючими в асоціації фахівцями консультативної допомоги
муніципальним утворенням.
7.4.4. Місцеве самоврядування у Фінляндії
Місцеве самоврядування в Фінляндії складалося під впливом
шведського володарювання упродовж Середньовіччя (поділ на
провінції), змінювалося після приєднання крани до Росії (фор-
мування губерній), за рішенням Ліги Націй до неї відійшли
Аландські о-ви (на правах автономії) та під впливом адміністра-
тивних реформ у другій половині XX ст. Згідно із Законом
1997/88 у Фінляндії створено п'ять губерній, не беручи до уваги
Аландських о-вів. Задля розвитку народності саамі у 1974 р. був
створений Саамський округ.
Чинна Конституція Фінляндії (1999) не визначає систему ор-
ганів місцевого самоврядування та їх компетенцію, відносячи ці
питання до спеціальних правових актів.
 Організація місцевого державного управління і місцевого са-
моврядування у Фінляндії будується на різних рівнях. На рівні
губерній та уїздів органів місцевого самоврядування не існує, а
на рівні комун немає органів державного управління.
Центральне місце в системі місцевого державного управ-
ління займає губернатор, якого наділено значними повнова-
женнями в адміністративній, фінансовій та інших сферах. Згід-
но з комунальним законом 1995/365 губернатор утверджує
рішення органів місцевого самоврядування і може у встанов-
лених законом випадках відмовити у такому утвердженні, про-
те достроково розпустити зібрання міських і сільських уповно-
важених він не правочинний.
Місцеве самоуправління у Фінляндії має глибокі демократичні
традиції. У період перебування Фінляндії у складі Швеції місцеве
населення вбачало в органах самоврядування оплот протистояння
феодальному абсолютизму, що панував у Швеції. У XVI-XVII ст.
одиницею самоуправління був судовий округ, у якому судді віда-
ли не тільки судовими, але й адміністративними справами. Зго-
дом судді були позбавлені адміністративних повноважень і вирі-
шення місцевих справ перейшло у відання церковного приходу.
Щодо міст, то в них створювали магістрати, у яких розглядали
не тільки питання самоврядування, але й судові справи (цивільні
та кримінальні). Магістрати відігравали також роль третейських
судів. На чолі міста перебував мер (старшина).
Після входження до складу Росії така система місцевого са-
моврядування зберігалася до другої половини XIX ст. У 1865 р.
Сейм ухвалив Закон про сільське самоврядування, а в 1873 р. —
про міське самоврядування. Систему місцевого самоврядування
ще довго не виділяли із церковних приходів і лише після першо-
го укрупнення комун 1925 р. була змінена. Згідно із Законом
1873 р. в містах були створені зібрання міських уповноважених.
Магістрати зберігались як судові органи щодо цивільних справ.
У 1948 р. був прийнятий новий закон, який став єдиною фо-
рмою регламентації як міських, так і комунальних органів само-
врядування, і діяв до 1976 р. Цей Закон уніфікував систему ор-
ганів самоврядування (три види — комунальні, міські, селищ
міського типу), визначив порядок їх формування, компетенцію
238
представницьких і виконавчих органів, їхню структуру, взаємо-
дію із центральною владою тощо.
Нині питання місцевого самоврядування у Фінляндії регла-
ментуються кількома правовими актами, основний із яких Ко-
мунальний закон 1995/365, Серед інших, Закон 1990/1267 "Про
об'єднання комунальних субсидій" від 28 грудня 1990 p., Закон
1977/585 "Про дорадчі органи управління комунальним госпо-
дарством і комунальною власністю" від 21 липня 1977 p., Закон
1985/253 "Про повноважний орган співробітництва столичного
округу" від 15 березня 1985 р. Окремі акти стосувалися питань
субсидування комун.
Представницьким органом у сільських комунах є Зібрання
комунальних уповноважених, яких обирають постійні жителі
общини (приходу), які досягли 18 років, терміном на чотири
роки. Залежно від чисельності виборців до Зібрання уповнова-
жених можуть обирати від 13 до 77 членів. У містах обирають
Зібрання міських уповноважених кількістю до 77 осіб.
Зібрання уповноважених обирає комунального керівника -
мера, який є вищою посадовою особою комуни і відповідає за
ведення господарських справ. Виконавчим органом комуни є
правління комуни у складі п'яти осіб, що також обирається зі-
бранням уповноважених.
Велике коло завдань, що віднесені до компетенції органів
самоврядування, привело до створення численного управлінсь-
кого апарату - комітетів, контор, бюро тощо. Частина з них ді-
ють на постійній основі (комітети з питань освіти, охорони здо-
ров'я тощо), а частина мають тимчасовий характер (казначейст-
во, бюро початкових шкіл тощо).
Для контролю за виконанням місцевого бюджету Зібрання
уповноважених обирає своїх ревізорів, які зобов'язані щорічно
звітувати перед ним про результати своєї діяльності і про вияв-
лені факти порушення бюджетної дисципліни. Іншим засобом
контролю за діяльністю місцевих чиновників є обрані Зібранням
довірені особи, яких обирають щороку, тому їхня залежність від
своїх виборців робить їх контроль достатньо ефективним.
Організація самоврядування у столиці - Хельсінкі - має свої
особливості. Місто та його передмістя представляють одну ко-
239
мунальну одиницю, незважаючи на те, що в ньому проживає
приблизно 550 тис. жителів. Його територія не ділиться на дріб-
ніші адміністративні одиниці. Зібрання міських уповноважених
міста також обирають терміном на чотири роки, але кількістю
85 членів. Зібрання міських уповноважених м. Хельсінкі обирає
терміном на два роки своє правління. Проте система галузевих і
функціональних органів управління є більш розгалуженою. Для
управління міськими справами терміном на сім років Зібрання
обирає мера міста, а також його заступників. Для уповноваже-
них створені необхідні умови, які відповідають сучасним вимо-
гам і не відрізняються від роботи депутатів загальнодержавного
парламенту - Едускунти: окремі приміщення, монітори, пульти
спілкування з керівництвом Зібрання тощо.
Діяльність органів місцевого самоврядування Фінляндії є до-
волі демократичною. Це виявляється у гласності роботи зібрань
уповноважених, у процедурі ухвалення рішень, не зв'язаної різ-
ними обмеженнями, у вияві та врахуванні ініціатив населення
комун, у нормотворчій ініціативі партійних фракцій, контролі з
боку зібрань за діяльністю управлінського апарату на комуналь-
ному рівні, комісіями та довіреними особами.
До компетенції органів місцевого самоврядування у Фінляндії
входять питання професійної та загальної освіти в межах встано-
вленого стандарту, охорони здоров'я, планування будівництва,
соціального забезпечення і страхування, пожежна справа, будів-
ництво місцевих доріг і їх експлуатація, управління ринками,
комунальними підприємствами, енергопостачання, встановлення
та стягнення місцевих податків і зборів, допомога бідним та бага-
то інших питань, коло яких постійно розширюється.
Згідно з роз'ясненнями Верховного адміністративного суду ор-
гани місцевого самоврядування можуть займатися економічною
діяльністю тільки в тій мірі, у якій вона спрямована на задово-
лення потреб місцевого населення, і не повинні займатися під-
приємницькою діяльністю лише заради прибутку. Це, звичайно,
не унеможливлює отримання прибутку від комунальних підпри-
ємств, але мета їхньої діяльності має бути спрямована на обслу-
говування населення комуни. Громадяни Фінляндії повинні бути
зареєстрованими в поліції та податкових службах. Вони отриму-
240
ють допомогу від комунальних служб, якщо є постійними жите-
лями відповідної комуни і сплачують комунальні податки.
Як й у Швеції, у Фінляндії широко застосовують систему фі-
нансового вирівнювання місцевих бюджетів. Найбільші субсидії
виплачували найбіднішим муніципалітетам у Лапландії. Держа-
вні субсидії на поточні витрати в муніципальному секторі Фін-
ляндії містять:
• загальну державну субсидію, яку виплачують на душу на-
селення;
• державну субсидію на соціальну сферу й охорону здоров'я,
яка визначається із розрахунку на душу населення відпові-
дно до вікового поділу його населення;
• державна субсидія на освіту та культуру, яку частково ви-
значають із розрахунку на душу населення, а частково - на
кількість учнів і студентів, або ж відповідно до масштабів
заходів;
• доповнення до доходів від податків, яке надають як зага-
льну підтримку тим органам місцевого самоврядування,
чиї власні доходи є особливо низькими.
Для розрахунку державних субсидій основою є ймовірний
індекс середніх цін або ймовірний індекс середніх доходів, які
підтверджуються щорічно.
Державні субсидії органам місцевого самоврядування також
залежать від географічного розташування муніципалітету, гус-
тоти населення, рівня безробіття, мовного статусу (фінська або
шведська мова) та від того, чи розташований орган самовряду-
вання на архіпелазі.
Реформа державних субсидій, запроваджена на початку
1993 р. у Фінляндії, започаткувала нову еру в житті територіа-
льних громад. Якщо за старої системи державні субсидії орга-
нам місцевого самоврядування ув'язувалися з місцевими подат-
ками, то за нової системи субсидії надають принципово із роз-
рахунку кількості населення та його вікової структури. Незале-
жно від рівня місцевих видатків і запровадження принципу вза-
ємозалежності під час визначення розміру субсидії надання
державних субсидій спонукало місцеві органи самоврядування
241
забезпечувати населення послугами ефективніше й економічні- Муніципальне право зарубіжних країн : у 2 ч.
ше. У 1996 р. цю реформу було вдосконалено. / О. В. Батанов В.М. Кампо ; за заг. ред.
П. Ф. Мартиненка. - Ч. 1. - К. : Знання України,
2005.-148 с.
Контрольні питання та завдання Сравнительное конституционное право / под ред.
Яку концепцію місцевого самоврядування покла- А. И. Ковлера, В. Є. Чиркина, Ю. А. Юдина. - М.,
дено в основу континентальної моделі місцевої влади? 1996.-725 с.
Назвіть складові адміністративно-територіального Ткачук А. Місцеве самоврядування у Франції. На
устрою Франції. шляху до децентралізації : аналіт. мат. [Електронний
Які функції виконує джунта у структурі місце- ресурс] - Режим доступу : http://www.parlament.org.ua.
вого управління Італії? Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм
Визначте особливості здійснення соціальної фун- / В. М. Шаповал. - К. : Юридична фірма "Салком";
кції органами місцевого самоврядування у сканди- Юрінком Інтер. - 2005. - 560 с.
навських, країнах.
Охарактеризуйте представницькі органи комуна-
льного управління Данії.
Що таке "комунальний парламентаризм" у Но-
рвегії?
Чи беруть участь у місцевих виборах у Швеції
іноземці?
Охарактеризуйте особливості системи фінансово-
го вирівнювання у Швеції ("система Робіна Гуда").
З'ясуйте порядок формування представницьких
органів місцевої влади у столиці Фінляндії - Сто-
кгольмі.

Рекомендована література
Ворона П. В. Місцеве самоврядування в зарубіж-
них країнах: досвід для України: [навч. посіб. для
депутатів місцевих рад] / П. В. Ворона. - К. : Ун-т "
"Україна", 2011.-209 с.
Евдокимов В. Б. Местные органы власти зарубеж-
ных стран: правовые аспекты /В. Б. Евдокимов,
Я. Ю. Старцев. - М. : Спарк, 2001. - 251 с.

242 243
ТЕМА 8
АНГЛІЙСЬКА (АНГЛОСАКСОНСЬКА) МОДЕЛЬ
ОРГАНІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ НА МІСЦЯХ

8.1. ХАРАКТЕРНІ РИСИ Й ОРГАНІЗАЦІЯ ВЛАДИ НА МІСЦЯХ

У ДЕРЖАВАХ АНГЛІЙСЬКОЇ МОДЕЛІ

Англійська (англосаксонська модель) склалась у Великій Бри-

танії - батьківщині класичних муніципальних форм і поширена
в Австралії, Канаді, Новій Зеландії, США й інших країнах з анг-
лосаксонською (англо-американською) правовою системою.
Незалежність органів місцевого управління - це результат
історичного розвитку міст Англії, які через століття пронесли
привілеї, отримані ними від короля чи інших правителів, такі
як, наприклад, звільнення від внутрішніх податків, право при-
значати мирових суддів, незалежність від юрисдикції магістра-
тів графства.
Ґрунтуючись на громадівській концепції походження місце-
вого самоврядування, англійська модель розглядає місцеве са-
моврядування на рівні первинних суб'єктів-громад, які викону-
ють функції місцевого значення. При цьому регіональний рівень
самоврядування можливий лише за умови добровільного об'єд-
нання територіальних громад села, селища, міста в асоціації,
гарантовані державою.
Місцеві представницькі органи у державах англійської мо-
делі місцевого самоврядування формально виступають як дію-
чі автономно у межах наданих їм повноважень і пряме підпо-
рядкування органів нижчого рівня органам вищого рівня відсу-
тнє. Для цієї моделі характерна відсутність повноправних
представників уряду, що опікують виборні органи на місцях.
Існує певна ізольованість політичних процесів на національ-
ному та місцевому рівнях.

245
 В англійській системі місцевого самоврядування місцева
влада наділена широкими правами і повноваженнями. Зокрема,
володіє власністю, здійснює широкий спектр ділових операцій
на зразок корпорацій, видає нормативні акти, які регламентують
діяльність фізичних і юридичних осіб на своїй території тощо.
Серед основних засад її організації та діяльності - принципи
позитивного регулювання діяльності органів місцевого само-
врядування, які передбачають встановлення законом переліку їх
прав й обов'язків, розмежування компетенції між органами са-
моврядування села і міста.
У більшості країн англосаксонської моделі систем місцевого
самоврядування, а також ряді інших країн, застосовують такі
моделі муніципальної влади:
• "мер - рада (слабкий мер)", за якої мера обирають зі скла-
ду депутатів ради. Як і голова ради, він може пропонувати
проекти рішень ради, кандидатури на посади керівників
адміністративних служб і звільняти їх за згодою ради, має
право часткового вето. Рада виконує адміністративно-
розпорядчі функції, затверджує або узгоджує компетенцію
основних посадових осіб, їх звільнення, контролює діяль-
ність виконавчих органів, може достроково припинити по-
вноваження мера;
• "мер -рада (сильніш мер)" характеризується тим, що об-
раний прямими виборами мер одноосібно керує адмініст-
рацією, призначає та звільняє її посадових осіб. Він скла-
дає проект місцевого бюджету, має право абсолютного ве-
то на рішення ради. Рада здійснює нормотворчу діяль-
ність, регламентує управління міським господарством, за-
тверджує міський бюджет і звіт про його виконання, може
подолати вето мера;
• "рада - менеджер (управляючий)", де рада виконує всі
властиві представницьким органам функції, а також най-
має і звільняє менеджера, який за контрактом здійснює ви-
конавчу владу, працівників адміністративного апарату,
представляє раді проект місцевого бюджету. Організація
діяльності ради здійснюється головою, якого обирають із
246
депутатів ради. Формування адміністрації і керівництво
нею належить до компетенції управляючого;
• комісійна форма управління передбачає здійснення пред-
ставницьких і виконавчих функцій місцевого самовряду-
вання комісарами, обраними населенням. Кожен із них ке-
рує департаментом, а один із них є мером і виконує адмі-
ністративні функції. Повноваження представницького ор-
гану покладено на комісію, до складу якої входять обрані
посадові особи. За цієї моделі іноді відбувається поєднан-
ня представницьких і виконавчих функцій, але вона мати-
ме успіх, якщо існує достатній кадровий потенціал;
• "мер - місцеві збори" передбачає функціонування правлін-
ня колегії обраних осіб, що формується шляхом прямих
виборів населенням з метою керівництва між зборами.
Мер (староста) може здійснювати повноваження органів
місцевого самоврядування, крім місцевого бюджету, звіту
про його виконання і контрольних повноважень. Для цього
населення призначає або обирає скарбника (бухгалтера),
податкового інспектора, констебля. Ця модель місцевого
самоврядування, як свідчить практика, ефективна за умови
проведення зборів із максимальною кількістю виборців.
Значними повноваженнями у країнах зазначеної системи на-
діляють і комітети (комісії) місцевих представницьких органів,
які відіграють вагому роль у підготовці й ухваленні рішень. Ко-
мітети (комісії) можуть бути постійними та тимчасовими. Вони
можуть бути галузевими - щодо конкретних напрямів муніципа-
льної діяльності, функціональними — щодо найбільш загальних,
комплексних питань (комітет кадрів, юстиції тощо) і територі-
альними - щодо питань комплексного розвитку певних районів.
Робота в комітеті, знайомство з рекомендаціями і висновками
експертів дають можливість депутату стати обізнаним у певній
сфері державного управління, достатньо кваліфіковано оцінюва-
ти правові акти, встановлювати постійні і тісні контакти з керів-
ництвом відповідних підрозділів виконавчих структур і контро-
лювати їхню діяльність. Разом із тим зворотною стороною такої
професіоналізації депутатів, набутої внаслідок постійної прак-
тичної діяльності управлінського характеру, є звуження кола
247
осіб, причетних до підготовки важливих правових рішень, оскі-
льки представницький орган зазвичай слідує рекомендаціям
комітетів і приймає схвалені ними документи.
У Великій Британії та низці штатів СІЛА деякі комітети на-
ділені і розпорядчими функціями. Вони керують окремими на-
прямами муніципальної діяльності, відіграючи фактично роль
виконавчого органу.
Підкреслимо, що використання зазначеної моделі припускає
обрання в усіх адміністративно-територіальних одиницях відпо-
відних рад зазвичай на термін не більше трьох років. У малих
адміністративно-територіальних утвореннях до ради входять 3-
5 представників, у великих - до 50 представників, але не більше.
У низці країн із такою системою організації місцевої влади,
поряд із представницькими органами, безпосередньо населення
обирає і деяких посадових осіб. Загалом представницькі органи
місцевого самоврядування формально виступають як діючі ав-
тономно в межах наданих їм повноважень.
Отже, англійська модель місцевого самоврядування характе-
ризується:
• високим ступенем автономії і самостійності органів місце-
вої влади щодо держави; формально вони діють автономно
в межах наданих їм повноважень, крім того, пряме підпо-
рядкування органів різного територіального рівня відсут-
нє; держава контролює лише дотримання загальнонаціо-
нального законодавства;
• формуванням представницького органу як головного ор-
гану муніципальної влади (рада, зібрання, муніципалітет
тощо), який має право ухвалення рішень та право контро-
лю за їх виконанням;
• функціонуванням ради як колегіального представницького
органу, що обирається місцевим населенням;
• відсутністю на місцях повноважних представників центра-
льної влади, які б опікувалися діяльністю органів місцево-
го самоврядування;
• обранням глави ради (мер, голова) місцевим населенням
або муніципальною радою;
248
• визначенням у законі за принципом intra vires (у межах на-
даних повноважень) повноважень муніципальних органів
у відносинах із центральною владою;
• утвердженням у країнах з англійською моделлю муніци-
пальних відносин принципу "позитивного регулювання"
діяльності органів місцевого самоуправління, згідно з
яким вони мають право здійснювати тільки дії, приписані
законом;
• відсутністю існування ієрархії виборних органів у певних
адміністративно-територіальних одиницях, кожний з іс-
нуючих місцевих органів покликаний вирішувати визна-
чені питання місцевого значення;
• діяльність місцевих органів координують і контролюють: з
питань здійснення власних повноважень у межах закону -
спеціальне міністерство; з делегованих повноважень - га-
лузеві міністерства;
• скасування рішень органів місцевого самоврядування в
адміністративному порядку неможливе; дії таких органів
можуть бути оскаржені в судах за ініціативою державних
органів та приватних осіб; суди загальної юрисдикції ма-
ють право визнати оскаржене рішення нікчемним;
• важливим джерелом компетенції місцевих органів (насам-
перед у Великій Британії) є судові прецеденти, які багато в
чому регулюють і конкретизують компетенцію місцевих
органів, що встановлюються актами парламентів.
Важливо, що у країнах з англосаксонською моделлю місце-
вого самоврядування теоретично провести розмежування між
функціями держави і місцевого самоврядування досить просто:
уряд країни і державні адміністративні служби, які перебувають
у його підпорядкуванні, діють переважно в межах виконання
політичних завдань, а всі повсякденні управлінські функції пе-
редані місцевій владі.
Незважаючи на відсутність представника центру на місцях, у
країнах із зазначеною моделлю здійснюється загальний держав-
ний контроль над діяльністю місцевих органів. Такий контроль
реалізується переважно опосередкованим шляхом: через
центральні міністерства, а також судові органи. При аналізі міс-
24?
ця та ролі місцевих органів у політичній системі наголос зазви-
чай роблять на тому, що вони є складовою частиною механізму
держави. Прийнятий у законодавстві зазначених країн термін
"місцеве управління" зазвичай вказує лише на один із критеріїв
відмежування місцевих органів від усіх інших державних - їх
локальний характер.
Так, у Великій Британії такий контроль здійснювала низка
міністерств і відомств, що послідовно змінювали один одного,
серед яких:
• управління місцевих органів влади;
• міністерство планування міста і села;
• міністерство місцевих урядів і планування;
• міністерство житлового будівництва й органів місцевої
влади;
• міністерство місцевих органів;
• міністерство оточуючого середовища.
Найпоширенішою формою державного контролю над орга-
нами місцевого самоуправління є інспектування. Наприклад,
відповідно до Закону про поліцію інспектування поліцейської
служби проводить щорічно міністерство внутрішніх справ. У
випадку незадовільних результатів перевірок урядом може бути
санкціонована така міра, як передача на певний термін повно-
важень і служб муніципалітетів іншим місцевим органам чи
чиновникам, що призначаються міністрами. Урядові органи
мають право проводити розслідування діяльності муніципаліте-
тів, які здійснюються відповідними міністерствами щодо підко-
нтрольних їм місцевих служб. Специфічним органом контролю
є Комісар у справах адміністрації місцевого управління, посада
якого заснована Законом про місцеве управління 1974 р.
Отже, англійська модель місцевого самоврядування передба-
чає наділення місцевої влади широкими правами та повнова-
женнями, зокрема володіння та розпорядження власністю, здій-
снення ділових операцій на зразок корпоративних, видання но-
рмативних актів, що регламентують діяльність фізичних і юри-
дичних осіб на відповідній території тощо. Значними повнова-
женнями у країнах даної системи наділені й комісії (комітети)
250
місцевих представницьких органів, які відіграють вагому роль у
підготовці й ухваленні рішень.
Оскільки муніципальна англійська система виникла у Вели-
кій Британії та була запозичена багатьма країнами, насамперед її
колишніми колоніями, тому існують два її основні різновиди:
англійська і північноамериканська моделі.
Для першої уніфікованої моделі властиві: визнання суб'єкта-
ми місцевого самоврядування муніципальних органів, відсут-
ність на місцевому рівні розподілу влади, уніфікація правового
статусу адміністративно-територіальних одиниць й органів міс-
цевого управління одного рівня.
Для північноамериканської диверсифікованої моделі характерні:
• визнання суб'єктом місцевого самоврядування населення,
особливим чином організованого;
• різноманіття форм і методів організації та діяльності муні-
ципальної влади;
• джерелами доходів органів самоврядування тут є податок
на власність (нерухомість і рухоме майно, дивіденди від
акцій), прибуткові податки громадян, податок на купівлю
деяких товарів, штрафи, внески населення, кошти від на-
дання комунальних послуг, податкові прибутки від матері-
ально-фінансових операцій, фінансова допомога держави.
8.2. МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО ВЕЛИКОЇ БРИТАНІЇ
Адміністративно Королівство Великої Британії.є унітарною
державою, яка складається з Англії, Уельсу, Шотландії та Півні-
чної Ірландії. Особливе становище мають кілька малих островів
(Сарк, Мен, Нормандські о-ви та ін.), у яких функціонують свої
законодавчі органи. Крім того, Велика Британія має володіння:
Гібралтар, Фолклендські о-ви, о. Святої Олени, які управляють-
ся призначуваними губернаторами. В окремий адміністративний
округ виділено також столицю -- Великий Лондон.
Територія Англії складається із 34 графств, 46 унітарних
утворень (unitary authorities) і Великого Лондона (Greater
London), який із 1965 р. є окремою адміністративно-терито-
251
ріальною одиницею. Графства поділені на округи (міські та
сільські), а ті, у свою чергу, - на приходи. Кожна із зазначених
адміністративно-територіальних одиниць має відповідний орган
місцевого самоврядування - раду, членів якої обирають на чо-
тири роки. Округ у статусі міста чи міського поселення
(borough) очолює мер. Розмір муніципальних утворень і чисель-
ність населення в кожному з них істотно відрізняються. Одні
муніципальні утворення розташовуються на території інших.
При цьому якої-небудь супідрядності муніципалітетів між со-
бою немає. Система ж управління побудована таким чином, що
кожний муніципалітет, залежно від виду адміністративно-
територіальної одиниці та деяких інших факторів, має свої
предмети відання, власні повноваження і ресурси.
Територія Уельсу складається із 22 територіальних одиниць
місцевого управління, що були сформовані після реформи міс-
цевого самоврядування в 1996 р. (раніше існував поділ на
8 графств та 37 округів).
У Шотландії утворені 32 територіальні одиниці місцевого
управління, а низовою ланкою є громада. Округи у графствах (у
кожному окрузі має бути не більше 10 тис. осіб населення) ді-
ляться на приходи або общини - низову ланку адміністративно-
територіального поділу.
Територія Північної Ірландії у 1973 р. поділена на 26 округів,
управління якими здійснюють виборні ради.
На всіх рівнях адміністративно-територіального поділу Ве-
ликої Британії місцева влада представлена органами місцевого
самоврядування, які здійснюють свої повноваження в межах,
визначених центральною владою.
Місцеве самоврядування в Англії почало формуватися з дав-
ніх-давен і має тривалу історію. Ця система сформувалась на
основі королівських хартій, які надавали містам й общинам при-
вілеї у розв'язанні місцевих питань й у відносинах із феодалами
- власниками землі.
У середньовічній Англії, де місцевим общинам і парафіям
надали велику автономію ще із часів Вільгельма Завойовника
(Нормандське завоювання 1066), не тільки у виконанні розпоря-
джень королівської влади, але й у власній правотворчості. Тери-
252
торіальним органам на місцях довіряли всі сторони управлінсь-
кої діяльності, навіть здійснення судово-поліцейських функцій.
Сформувався принцип "діяти самостійно в межах наданих пов-
новажень". Згодом у Великій хартії вольностей (1215) було за-
фіксовано, що м. Лондон й усі інші міста та бурги, містечка і
порти отримали древні вольності та вільні свої звичаї. Тривалий
час общини у Великій Британії боролися проти королівської
сваволі та за свою фінансову автономію. Так, у Петиції про пра-
ва (1628) общини поряд із духовними та світськими лордами
просили англійську корону на майбутнє не примушувати їх да-
вати що-небудь у вигляді подарунків і позик, платити податки
або які-небудь збори без загальної згоди, наданої актом парла-
менту. Отже, у XV11 ст. общини у Великій Британії не були до-
статньо вільні; цього стану вони досягли у XVIII-XIX ст.
На практиці саме завдяки розвитку англійських міст, які че-
рез століття пронесли привілеї, отримані від королів й інших
правителів, у тому числі право на призначення мирових суддів,
на незалежність від юрисдикції магістрів графств тощо. Перши-
ми органами місцевого самоврядування, що з'явились у XIX ст.,
були об'єднання з надання допомоги бідним людям. Пізніше
вони перетворились у міські та сільські окружні ради, а струк-
тура муніципальних корпорацій, як тоді називали міста, послу-
жила основою для їх внутрішньої організації.
У другій половині XIX ст. почало формуватися законодавст-
во у цій сфері та були прийняті закони: Акт про муніципальні
Kopnopaцii 1835 p., згідно з яким був визначений корпоративний
статус 178 міст в Англії й Уельсу та передбачалося обрання пла-
тниками податків муніципальних радників, гласність засідань
рад, можливість перевірки їх фінансової діяльності, а також Акт
про муніципальне управління 1888 p., згідно з яким почали ство-
рювати виборні ради графств, муніципальні ради міст-графств,
основним критерієм утворення яких була чисельність населення
— 50 тис. осіб. Акт про муніципальне управління 1894р. зобов'я-
зував утворення виборних міських окружних рад і сільських
окружних рад. Згідно із зазначеним законом було дозволено
створювати у приході, який нараховує понад 300 виборців, при-
ходські ради. Аналогічні зміни відбувались і в Шотландії.
253
 Сучасна система місцевого самоврядування у Великій Брита-
нії сформувалася завдяки реформам місцевого управління, які
проводять, починаючи із 70-х pp. XX ст. із прийняттям Акту про
муніципальне управління 1974р. Зміни стосувалися як структури
органів самоврядування, функціональної сторони управління,
його змісту та нормативно-правового регулювання муніципаль-
них відносин. Зокрема, у сфері правового регулювання на пер-
ший план висувається делеговане законодавство та нормотворча
діяльність центральних органів управління.
У 1997 р. Велика Британія підписала Європейську хартію мі-
сцевого самоврядування, що порушило питання про конститу-
ційну реформу системи місцевого самоврядування.
Великомасштабні реформи місцевого самоврядування здійс-
нювали в 90-х pp. XX ст. на всіх рівнях - графств, парафій,
округів і містечок, районів. Зазначені реформи були частиною
реалізації так званої програми деволюції - активних змін бри-
танської держави та суспільства, досить рішучого перегляду
традиційних і значною мірою застарілих форм державно-
політичного життя країни. Проводив реформи лейбористський
уряд Т. Блера у 1997-2007 pp., у тому числі й реформування
Палати лордів. Одним із важливих актів того часу був Акт про
муніципальне управління 2000 р.
Сучасний орган місцевого самоврядування в Англії користу-
ється незалежним від держави статусом та є самостійною юри-
дичною особою. Це пов'язано із концепцією правосуб'єктності,
згідно з якою статус юридичної особи мають об'єднання, ство-
рені за статутом чи на основі королівської прерогативи, або
шляхом видачі документу - хартії. Ці види об'єднань існували
до 1974 p., а в наш час орган місцевого самоврядування заснову-
ється на підставі статуту та завжди має статус юридичної особи.
Органи місцевого самоврядування мають володіти повнова-
женнями управлінського характеру на певній території та фі-
нансуватися, хоча б частково, за рахунок місцевих податків.
Усі функції місцевого управління розподіляються між радою
графства та радою округу. У регіонах, що мають три рівні міс-
цевого управління, деякі повноваження поділені між трьома
органами - радою графства, радою округу та приходською (об-
254
щинною) радою або зборами приходу (общини). Розмежуванням
повноважень займається парламент. Поза сумнівом, що рада
графства і рада округів у графстві, що діють спільно, і виразили
згоду на розмежування наданих ним повноважень, жодним чи-
ном не є органами вищого рангу щодо нижчого рівня. Парла-
мент розглядає взаємовідносини між органами всіх рівнів радше
як партнерство, ніж як ієрархію.
Ради формуються в ході виборів. Незважаючи на двопартійну
систему, ради прагнуть діяти політично нейтрально. Партійні
суперечки мало впливають на діяльність рад. Усі основні питан-
ня вирішуються радами як колективними органами. Ради зби-
раються не частіше одного разу в півтора місяця.
Уся управлінська діяльність місцевих органів Англії, Уельсу
і Шотландії здійснюється через радників, комісії й адміністра-
тивний апарат. Члени місцевих рад (радники) працюють у них
безоплатно або за сумісництвом. Радників, зазвичай, обирають
кожен перший, другий і третій рік чотирирічного циклу виборці
округу або графства. Одна третина постійної кількості радників
змінюється кожен виборчий рік. Якоїсь певної вказівки про кі-
лькість радників немає, але їхню кількість у кожному графстві
або окрузі визначають відповідно до кількості виборчих округів,
межі яких за пропозицією спеціальної комісії визначає держав-
ний секретар. Вони утворюють галузеві та функціональні комі-
тети і комісії, у яких і вирішують основні питання. Зазвичай дві
третини складу комітету (комісії) - це радники, а одна третина -
наймані радою експерти і місцеві службовці. Тільки фінансовий
комітет складається повністю з радників, а комітет у справах
поліції повинен, окрім них, залучати до свого складу і мирових
суддів. Ради також наймають службовців, якими зазвичай керує
головний адміністратор.
У Шотландії й Уельсі перші вибори в нові ради пройшли у
1995 р. і проводяться кожні три роки в Шотландії і чотири ро-
ки в Уельсі. В обох випадках у ході виборів формується весь
склад ради.
Керівництво галузями місцевого управління зосереджене в
руках комісій, утворених радою. Оскільки ради дуже великі
(деякі нараховують понад 100 осіб), для того, щоб працювати
255
постійно, готувати різні рішення, вони делегують комісіям бага-
то своїх повноважень. Дуже поширені комісії з питань політики
і ресурсів, що здійснюють координаційні функції щодо інших
комісій. Постійні (статутні) комісії, створення яких є обов'язком
ради, формують із членів ради, кожен із яких може входити від-
разу до кількох комісій.
У системі місцевих органів Великої Британії, зазвичай, ство-
рюють два види комісій:
• ті, що відають окремими галузями управління (вертикальні);
• ті, що здійснюють функції з координації роботи вертика-
льних комісій та органів управління (горизонтальні).
Основна діяльність місцевих комісій стосується соціальних
служб, освіти, фінансів. Кількість комісій, персональний склад і
повноваження зумовлені нормами регламенту роботи кожної
ради. Такі регламенти закріплюють структуру, повноваження та
процедуру діяльності місцевої ради і її структурних підрозділів,
кворум сесії. Комісії зобов'язані інформувати раду про всі сфери
своєї діяльності. Законодавство забороняє делегувати комісіям
повноваження, що стосуються таких питань, як фінансові пози-
ки або визначення рівня місцевих податків. Із цих питань вони
можуть дати раді тільки необхідні консультації, а також контро-
лювати фінансову діяльність посадових осіб.
Керує радою голова (мер - mayor), якого обирають із його
членів. Мер наділений обмеженими повноваженнями виконавчо-
го характеру, окрім головування, він здійснює значною мірою
представницькі функції. Голову або мера обирають більшістю
голосів на зборах ради, які проводять щорічно, із радників. Зазви-
чай термін служби становить один рік. Якщо голова залишається
членом ради нового скликання, то він може бути переобраний.
Голова очолює засідання ради, підтримує порядок і забезпечує
дотримання правил процедури. Він може в будь-який час склика-
ти збори ради за власною ініціативою, а також на письмову вимо-
гу п'яти членів ради. Якщо під час голосування з якогось питання
голоси розділяться порівну, він має право вирішального голосу.
Формально голова ради округу наділений правом старшинства в
раді і підлягає тільки королівській прерогативі, тому в питаннях
старшинства голова має поступатися тільки суверену.
256
Ради двох провідних ланок місцевого управління (у муніци-
палітетах і графствах) здійснюють управлінську діяльність через
свої сесії, роботу комісій і виконавчого апарату. Виконавча вла-
да належить адміністративній службі, що підпорядкована раді.
Очолюється головним адміністратором, якого призначає рада.
У деяких містах (графствах, округах) діє класична британсь-
ка система комітетів, описана вище: і представницька, і вико-
навча влада здійснюються радою безпосередньо і через коміте-
ти, а адміністратор виконує лише технічні функції. У деяких
місцевих співтовариствах такої посади не існує зовсім. Спосте-
рігається й інша крайність - головний адміністратор фактично
очолює виконавчу владу громади.
Відрізняється специфічною структурою місцевого самоупра-
вління від усієї території Великої Британії, через низку історич-
них причин, Північна Ірландія (Ольстер). З 1972 р. у місцевому
самоврядуванні Ольстеру провідну роль відіграють окружні
ради із дуже обмеженими повноваженнями: ліцензування, сані-
тарія, утилізація сміття, кладовища, контроль місцевого будів-
ництва й організація дозвілля. На відміну від інших регіонів
Британії, такі повноваження як освіта і соціальне обслуговуван-
ня, перебувають у віданні тільки дев'яти територіальних органів,
що засновуються центральним урядом.
Дещо відрізняється муніципальне управління Великого Лон-
дона як одного з найбільших мегаполісів у світі. Столиця Вели-
кої Британії до 1986 р. мала двоступеневу систему управління.
Відповідно до Акта про місцеве управління Лондоном (London
Government Act) 1963 p., місцеве управління в місті здійснюва-
лося, з одного боку, радою Великого Лондона, а з іншого — ра-
дами 32-х лондонських округів - бороу (boroughs) та Сіті Лон-
дона. Крім цього, існував ряд органів, що здійснювали управ-
ління службами поза межами Лондона, але які мають прямий
стосунок до місцевих органів влади - Управління лондонського
порту, Управління з охорони Темзи, Управління лондонським
пасажирським транспортом та столична муніципальна поліція.
Органи місцевого управління "внутрішнього Лондона" визнача-
лися нормами різних статутів зі своїми специфічними деталями.
Регіон Великого Лондона набагато більший від того району, що
257
до 1963 p. очолювався радою Лондонського графства, оскільки
сфера управління Лондоном, відповідно до законодавства, по-
ширюється й на сусідні графства.
Реформування системи управління Великим Лондоном роз-
почалось ще в 1965 p., органи місцевого врядування змінювали-
ся кілька разів. Відповідно до рішення, ухваленого жителями
Лондона на референдумі 7 травня 1998 p., на території лондон-
ської агломерації відновлюється єдиний представницький орган
- Асамблея (рада, збори) Великого Лондона, діяльність якої
розпочалась у 2000 р. Асамблея наділена великими повнова-
женнями, що стосуються всього міста, та координує роботу му-
ніципалітетів кожного району (їх 32).
Уведено посаду мера Великого Лондона (уперше обраний у
2000), який володіє більшими повноваженнями, ніж Асамблея
й очолює виконавчу владу: управляє міським транспортом,
територіальним плануванням, економічним розвитком, охоро-
ною довкілля, муніципальною поліцією, пожежною охороною,
культурою, спортом, засобами масової інформації. Так, Асамб-
лея не може відхилити запропонований мером проект бюдже-
ту, що повинен бути прийнятий не менше, ніж двома третина-
ми депутатів Асамблеї.
В адміністративно-територіальній організації столиці Великої
Британії розрізняють три складові: Лондон-графство, Великий
Лондон і Лондон-сіті. Історичним лондонським районом Сіті
(фінансовий центр усієї Англії) керує Корпорація лондонського
Сіті, до якої входять "мер, громада та мешканці Сіті Лондона".
Структурно зазначений орган складається із трьох колегій:
• колегія "Коммон-Холл", до якої входять лорд-мер, два ше-
рифи, 26 олдерменів78 і ліверменів79 компаній Сіті;
78
Олдермен чи альдерман (англ. alderman, досл. - старшина, ста-
рійшина, староста) - член муніципальної ради, іноді — місцевий муні-
ципальний суддя щодо деяких цивільних справ. Історично цей титул
походить від глави місцевого зібрання чи органу управління
в англосаксонському суспільстві, яку обіймав старіший член аристокра-
тії чи старійшина (мудріший). Тільки у Лондонському Сіті до нашого
часу зберігся титул олдермена, якого обирає населення кожного виборчо-
258
колегія олдерменів, яких обирають довічно;
колегія загальної ради (Загальна рада), до якої входять
лорд-мер, олдермени та 159 загальних радників, яких оби-
рають щорічно місцеві платники податків (власники бан-
ків і підприємств, розташованих у Сіті), і наділені правом
обирати лорда-мера Сіті. Зазначена Рада - основний орган
управління Сіті Лондона.
8.3. МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО США.
"ПРАВИЛО ДІЛЛОНА"
Конституційна історія місцевого самоврядування у США
розпочалася задовго до ухвалення ними Конституції 1787 р.
Одним із найперших завдань англійських переселенців в Аме-
риці було налагодження у своїх поселеннях громадського життя
на зразок общин у Великій Британії.
Ще в 1620 p., до висадження на американський берег, пере-
селенці на борту корабля "Мейфлавер" уклали так звану Мейф-
лаверську угоду, що передбачала самоврядування вільних об-
щин в американських поселеннях. Творці Конституції СИТА
1787 р. фактично залишили недоторканою систему самовряду-
вання общин, що склалась у колоніальний період.
Місцеве самоуправління розглядається в США як елемент де-
мократії і вільного громадянського суспільства. Кожен штат вправі
самостійно вирішувати питання про адміністративно-територіаль-
ний поділ і систему місцевих органів влади на власний розсуд.
У США діяльність місцевих органів влади регулюється винят-
ково актами штатів, у Конституції США про них немає жодної
згадки. Правове регулювання муніципальних відносин здійсню-
ється конституціями штатів, актами легіслатур, наприклад муні-
щтальними кодексами, а також місцевими хартіями й актами
органів виконавчої влади. Органи муніципального управління
го округа, причому довічно. Кандидат на пост лорда-мера Сіті повинен
бути олдерменом одного з округів.
79
Лівермени — члени компаній у Лондонському Сіті.
259
спеціальної компетенції - спеціальні та шкільні округи - ство-
рюються та діють за галузевою ознакою, їх компетенція регулю-
ється нормами відповідних галузей законодавства суб'єктів феде-
рації, і галузевими підзаконними актами. Наприклад, спеціальний
округ із водопостачання Ірвінг Ранч був створений і функціонує
відповідно до Водного кодексу штату Каліфорнія, шкільний
округ Аврора - відповідно до Кодексу про освіту штату Айова.
Повну залежність і похідність місцевих органів влади від су-
б'єктів федерації тут було сформульовано в 1868 р. верховним
суддею штату Айова Дж. Діллоном: муніципальні корпорації
зобов'язані своїм створенням й усі свої права та повноваження
вони отримують від легіслатур штатів (т. зв. правило Діллона).
Органи місцевої влади, таким чином, є породженнями штатів і
спираються на закони та конституції штатів. Внаслідок цього у
п'ятдесяти штатах місцеве самоврядування набуло різних форм.
В одних штатах конституції містять невелику кількість норм,
присвячених місцевим органам, причому норм, що встановлю-
ють, зазвичай, ті чи інші обмеження діяльності зазначених орга-
нів (штати Алабама, Міссісіпі, Теннессі, Каліфорнія та ін.). В
інших штатах конституції характеризуються детальнішим регу-
люванням управління місцевими справами. Поряд із нормами,
що закріплюють основні принципи діяльності місцевих органів,
до них унесені норми, що регламентують внутрішню організа-
цію муніципалітетів (штати Нью-Мексико, Коннектикут та ін.).
Правовий статус установ, що займаються питаннями місце-
вого самоуправління, різний: від структурного підрозділу в од-
них штатах до департаменту в інших. Вони регулюють фінансо-
во-економічну і правову діяльність муніципалітетів, забезпечу-
ють їх необхідною інформацією, рекомендаціями тощо. Поряд із
цим губернатори багатьох штатів можуть контролювати функ-
ціонування органів місцевого самоуправління шляхом видання
виконавчих наказів, а також накладати вето на їхні рішення.
Особливістю системи місцевого самоврядування в США є
величезна роздробленість його органів, особливо на величез-
них урбанізованих територіях - великих міст із приміськими
зонами або міських агломераціях, названих стандартними
метрополітенськими статистичними ареалами (СМСА). Так,
260
у районі м. Нью-Йорк функціонує близько 1400 різних муніци-
пальних органів, у Чикаго - близько 1170, Філадельфії - бли-
зько 850 таких установ.
У США існує інститут муніципальних корпорацій, які фор-
муються у таких адміністративно-територіальних одиницях:
• вілліджі (village) - найбільш дрібні поселення, зазвичай
розташовані в сільській місцевості чи в передмісті велико-
го міста;
• бороу (borough) - термін уживають для позначення посе-
лень, аналогічних віліджам, у штатах Коннектикут, Мін-
несота, Нью-Джерсі та Пенсильванія. "Бороу" також іме-
нують кожну із п'яти частин, на які поділено сіті Нью-
Йорк й адміністративно-територіальні одиниці у штаті
Аляска. Бороу на Алясці та в сіті Нью-Йорк не можуть на-
бувати статусу муніципалітету;
• тауни (town) - невеликі поселення, зазвичай ненабагато
більші за віллідж,
• сіті (city) - великі та середні міста.
На зазначених територіях проживає 2/3 населення США, і на
них припадає 1/3 усіх видатків органів місцевого самоврядування.
Місцеві політико-адміністративні одиниці отримують статус
муніципальних корпорацій (муніципальних утворень, муніципа-
літетів). Порядок визнання цього статусу залежить від правил
того чи іншого штату: у деяких штатах "муніципальним утво-
ренням" визнають тільки міста з певним мінімумом жителів
(3,5-5 тис. осіб), в інших - також і графства, тауншипи, спеціа-
льні округи тощо.
Основними видами адміністративно-територіальних оди-
ниць в США є: графства, муніципалітети та спеціальні адмі-
ністративні округи.
Графства (їх понад 3 тис.) - основні адміністративно-
територіальні одиниці, на які поділяються штати (окрім Род-
Айленда та Коннектикуту). У штаті Техас нараховується
254 графства, у штаті Нью-Йорк - 57, у штаті Делавар - 3. Кон-
ституції та закони штатів визначають дві основні форми рад
графств: рада комісіонерів (3-5 членів) та рада контролерів
261
(кількість представників виборних посадових осіб муніципаль-
них утворень може доходити до 100 осіб).
Муніципалітети (узагальнена назва поселень: міст, селищ,
сіл - усього близько 20 тис; об'єднання кількох малих сільсь-
ких поселень, чи тауншипи, — близько 17 тис.) — самоуправ-
лінські общини, що входять у графства. У великих містах мо-
жуть бути десятки і сотні муніципалітетів: у Техасі, наприклад,
їх понад тисяча.
Спеціальні адміністративні округи (приблизно 40 тис), які
утворюються або федеральною владою, або штатами, або графс-
твами, наприклад шкільні, транспортні, паркові округи, округи з
пожежної охорони, забезпечення водою, житлового будівницт-
ва. Округи існують у межах штату, іноді охоплюють територію
кількох графств. Адміністрація і ради округів, зазвичай виборні,
користуються значною автономією.
Самоуправління введено й у Федеральному окрузі Колумбія
(м. Вашингтон): населення обирає раду і мера. Однак управлін-
ня столицею контролюється спеціальними постійними коміте-
тами обох палат Конгресу.
До компетенції органів місцевого самоврядування входить
широке коло питань, зокрема, забезпечення правопорядку
(управління поліцією) і правосуддя, протипожежна безпека, збір
податків, проведення виборів, запис актів громадського стану,
благоустрій міст і селищ, організація шкіл і лікарень, бібліотечна
справа, охорона довкілля, забезпечення комунальними послуга-
ми, контроль за якістю товарів, будівництво місцевих доріг тощо.
Органи місцевого самоврядування володіють значними фі-
нансовими коштами, які отримують із власних джерел, від уря-
дів штатів і федерального уряду. Передбачено тісну співпрацю з
адміністрацією штату, особливо у сфері управління поліцією,
освітою, охороною здоров'я, санітарним контролем тощо.
Муніципальні утворення (корпорації) керують належними їм
підприємствами та службами, управляють своїм майном, здійс-
нюють будівництво муніципального житла, встановлюють став-
ки орендної плати.
У ролі представницьких органів муніципального утворення
діють виборні і/чи призначувані колегіальні органи - ради (у
262
деяких місцях їх називають комітетами), їх очолюють мери чи
голови (управителі). У деяких графствах раду графства обирає
населення, а головуючим є суддя графства за посадою.
Місцеві ради однопалатні (легіслатури переважно двопалатні),
і, зазвичай, малочисельні (п'ять - сім осіб). Однак, наприклад,
міська рада Чикаго складається із 50 членів. Термін повноважень
депутатів/радників становить зазвичай чотири роки. Депутати
володіють вільним мандатом. Існує можливість відкликання депу-
тата. Зазвичай депутати мають право суміщати депутатську дія-
льність із будь-якою іншою, у тому числі комерційною.
При радах створено апарат чиновників, який здійснює реаль-
не управління справами муніципального утворення. Апарат
управління очолює адміністратор, якого або призначає рада, або
обирає населення. У багатьох графствах окремо обирають та-
кож: шерифа (начальника поліції і судового виконавця), проку-
рора, суперінтенданта шкіл, скарбника тощо.
У містах і селищах, що не мають статусу муніципального
утворення (корпорації), представницькими органами є загальні
збори жителів або виборні ради.
8.4. РОЛЬ ХАРТІЙ У МІСЦЕВОМУ
САМОВРЯДУВАННІ ШТАТІВ
Муніципальні утворення наділені правом на прийняття влас-
ної хартії самоуправління (Home Rule Charter). У хартіях перед-
бачено питання організації влади, порядок формування органів
місцевого самоврядування, статус депутата, процедури рефере-
ндумів тощо.
Прикметним є той факт, що право місцевої самоврядності на
розробку, прийняття та зміну своєї хартії самоврядування вста-
новлюється законами, які ухвалює легіслатура (законодавчий
орган) штату. Уперше право муніципалітетів ухвалювати власні
хартії було закріплено в Конституції штату Міссурі у 1875 р. У
наш час лише шість штатів із п'ятдесяти не передбачають для
муніципалітетів на своїй території хартій самоврядування. У
ряді штатів право прийняття хартій закріплено за містами, чисе-
льність населення яких перевищує певний мінімум (наприклад,
263
в Аризоні - не менш як 3,5 тис. осіб, у Техасі - 5 тис.)- У деяких
штатах хартії самоврядування передбачені, окрім міст, також за
графствами й тауншипами.
Зазвичай конституції та закони штатів передбачають, що хар-
тії самоврядування ухвалює безпосередньо населення (тобто,
через референдум). При цьому зміни до хартій можуть вносити
муніципальні ради або спеціальні комісії, створені як із простих
громадян, так й із представників муніципалітету. Як правило,
хартії після їх прийняття мають затверджуватися в легіслатурах
штатів (хоч у різних штатах залишаються певні особливості).
Так, згідно з Конституцією Каліфорнії, Законодавчі збори штату
можуть відхилити пропоновану на затвердження хартію, але не
мають права вносити до неї зміни. Згідно з Конституцією штату
Нью-Йорк прийняту або змінену містом хартію на затвердження
законодавчого органу штату не подають.
Більша частина положень таких хартій прямо заснована на
нормах досить розгалуженого законодавства штатів. Муніципа-
льні статути відтворюють норми законів або їх конкретизують,
деталізують і доповнюють процедурними моментами. Така
практика склалася тому, що штат делегує частину своїх повно-
важень органам місцевого самоврядування, визначаючи при
цьому як обсяг самих цих повноважень, так і можливість їх по-
збавлення муніципальних органів, якщо це буде визнано доці-
льним з погляду штату.
Істотною особливістю хартій самоврядування в СІНА є те, що,
незважаючи на їх велике різноманіття, простежується і значна
подібність внутрішньої структури, кола та характеру питань, які
охоплюють ці документи. Імовірно, це можна пояснити наявніс-
тю в США загальнонаціональної моделі хартії самоврядування.
Муніципальними хартіями у двадцяти восьми штатах США пе-
редбачено інститут відкликання посадових осіб місцевого само-
врядування. Відкликання можна застосовувати щодо радників,
виборних чиновників, іноді і призначуваних посадових осіб80. Так,
мерів Лос-Анджелеса відкликали двічі: у 1909 та у 1938 pp., мерів
80
Барабашев Г. В. Местное самоуправление/ Г. В. Барабашев. - М.:
Изд-воМГУ, 1996. - С . 82.
264
Сієтла - у 1910 та 1931 pp. Виборці м. Лонг-Біч у Каліфорнії в
1934 р. відкликали одразу весь муніципалітет (раду), а виборці
міста Форт-Уорт у Техасі у 1938 р. відкликали шість членів ради81.
Контрольні питання та завдання
Яку концепцію місцевого самоврядування покла-
дено в основу англійської моделі місцевої влади?
Охарактеризуйте адміністративно-територіальний
устрій Великої Британії та визначте, як він впливає
на систему місцевої влади.
Якими нормативними актами регулюється місце-
ве самоврядування Великої Британії?
З'ясуйте особливості та характерні риси муніци-
пального права США.
У чому суть "правила Діллона"?
Визначте коло муніципальних відносин, урегу-
льованих хартіями у США.
Рекомендована література
Василенко И. А. Административно-государствен-
ное управление в странах Запада: США, Великобри-
тания, Франция, Германия : учеб. пособ.
/ И. А. Василенко. - М., 2000. - 200 с.
Евдокимов В. Б. Местньї\ые органыї власти зарубе-
жных стран: правовые аспекты / В. Б. Евдокимов,
Я. Ю. Старцев. - М. : Спарк, 2001. - 251 с.
Муніципальне право зарубіжних країн : у 2 ч. / за
заг. ред. П. Ф. Мартиненка. - К. : Знання України,
2005.-Ч. 1. - 148 с.
Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм
/ В. М. Шаповал. - К. : Юридична фірма "Салком" ;
Юрінком Інтер. - 2005. - 560 с.
81
Крылов Б. С. США: Федерализм, штаты и местное самоуправ-
ление/ Б. С. Крылов. - М: Наука, 1968. - С. 114.
265
ТЕМА 9
ЗМІШАНА Й ІНШІ МОДЕЛІ ОРГАНІЗАЦІЇ
ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ НА МІСЦЯХ

9.1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ЗМІШАНОЇ МОДЕЛІ

МУНІЦИПАЛЬНОЇ ВЛАДИ

Змішана модель територіальної організації влади ("гібридна")

функціонує в Австрії, Іспанії, Німеччині, Швейцарії, Японії та в
деяких інших країнах. Як зазначає JI. Т. Чихладзе, місцеве само-
врядування "в Австрії, Німеччині, Бельгії, Нідерландах, Японії
виявляє схожість і з англосаксонською, і з континентальною
моделями. Це певною мірою пояснюється післявоєнними реалі-
ями і зокрема впливом, що посилюється, американської моделі
демократії. Проте слід звернути увагу й на деякі специфічні
риси, що дозволяє говорити про своєрідні змішані (гібридні)
форми управління у зазначених країнах"82. Інакше кажучи, змі-
шана модель сформувалась внаслідок поєднання основних хара-
ктеристик англосаксонської і континентальної моделей, проте
має свої специфічні риси.
Так, місцеве самоврядування в Австрійській Республіці та
Королівстві Бельгія має деякі структурні схожості із системою
місцевих органів влади Німеччини. Однак організація місцевого
управління в Австрії відрізняється більшою централізацією, що
забезпечується безпосереднім втручанням федерального уряду в
регулювання питань місцевого самоврядування. На відміну від
обраної населенням ради комуни в Бельгії аналогічні установи в
Австрії і в Німеччині формуються за пропорційним принципом.

82
Чихладзе Л. Т. Историко-теоретические аспектьі развития
местного самоуправления и местного управлення в государствах
Европьі / Л. Т. Чихладзе// Право и политика. - 2006. — Ч. 2, № 1. - С. 37.
267
У кожній із цих держав ради утворюють правління, яке є колегі-
альним виконавчим органом комуни. У ФРН такий виконавчий
орган -магістрат, що очолюється бургомістром, в Австрії - пра-
вління, як і в ФРН очолюване бургомістром, а в Бельгії рада
обирає зі свого складу колегію бургомістрів й ешевенів83 у ролі
колегіального виконавчого органу.
Як органи самоврядування, рада, правління і бургомістр кому-
ни одночасно здійснює і функції державного управління за наяв-
ності власних повноважень. Отже, в австрійській моделі, як і в
німецькій, французькій і навіть англійській, на основі обов'язко-
вих, делегованих і факультативних повноважень відбувається
поєднання місцевого управління та місцевого самоврядування.
Згадані країни можна узагальнити як змішаний тип організа-
ційної структури місцевого самоврядування через їх, як зазви-
чай, федеративний устрій, принципи організаційної структури
публічної влади місцевого самоврядування, специфіку їх фор-
мування і функціонування.
Російські дослідники сучасних муніципальних систем
В. Б. Євдокимов та Я. Ю. Старцев зауважують, що в таких гіб-
ридних системах "виявляються дві тенденції: зближення та вну-
трішня диверсифікація класичних систем місцевого самовряду-
вання. З одного боку, у кожній системі з'явилася велика кіль-
кість варіантів, що спираються у тому числі й на запозичення з
іншої системи. З іншого боку, у сучасному світі відбувається
певне зближення існуючих систем місцевого і регіонального
самоврядування та їх взаємопроникнення" 84. Головний аргумент
авторів - виявлення тенденції інтеграції національних правових
систем, у тому числі й систем місцевого врядування.
83
Eшевени(фр. echevins) - у середньовічній феодальній Франції
посадові особи, переважно в північних містах, що мали адміністратив-
ні і судові повноваження. їх призначали сеньйори або обирали городя-
ни. Нині в Бельгії ешевенів обирають комуни, вони формують колегію,
очолювану бургомістром.
Евдокимов В. Б. Местные органы власти зарубежных стран:
правовьые аспектьі / В. Б. Евдокимов, Я. Ю. Старцев. - М.: Спарк,
2001.-С. 44.
268
Отже, змішана модель муніципальної влади характеризуєть-
ся: різними формами та методами організації місцевого само-
врядування; чіткою регламентацією статусу місцевих органів;
виокремленням обов'язкових і факультативних повноважень.
Так, у деяких ланцюжках місцевого управління виборний орган
є одночасно і ланцюгом муніципального управління та предста-
вником державної адміністрації. Наприклад, у Німеччині існу-
ють адміністративні одиниці, що мають назву урядових округів,
у яких провідне становище в управлінні займають урядові пре-
зиденти, що призначаються урядами земель. Урядовий прези-
дент володіє широкими повноваженнями у сфері контрольної і
наглядової діяльності за органами комунального управління.
Урядові президенти та їхній апарат представляють собою сис-
тему місцевого управління, побудовану на принципах адмініст-
ративного підпорядкування. її низова ланка - глави адміністра-
цій районів (ландрати чи районні директора) - є одночасно і
державними чиновниками, і главами виконавчих органів кому-
нального самоуправління.
9.2. ОСОБЛИВОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В НІМЕЧЧИНІ
Серед держав, що належать до змішаної групи країн, особ-
ливо привертає увагу Федеративна республіка Німеччина
(ФРН), що поєднала в собі принципи обох моделей і виробила
свої яскраві риси. Німецька модель відрізняється від французь-
кої тим, що органи місцевого самоврядування на рівні громади
діють під свою відповідальність, але відповідно до законів і за
дорученням держави.
Німецьку модель представлено у ФРН, яка є федеративною
державою за формою державного устрою, належить до тих кра-
їн, у яких "горизонтальний" розподіл влади між законодавчою,
виконавчою і судовою владою поєднується з "вертикальним" —
між федерацією та її суб'єктами — землями. Шістнадцять земель
ФРН мають статус суб'єкта федерації: Баварія, Баден-
Вюртемберг, Берлін, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен,
269
Заарланд, Мекленбург-Передня Померанія, Нижня Саксонія,
Північний Рейн-Вестфалія, Рейнланд-Пфальц, Саксонія, Саксо-
нія-Ангальт, Тюрингія, Шлезвіг-Гольштайн.
Кожна земля має особливий статус, власну конституцію, зако-
нодавчі повноваження в межах конкуруючої компетенції, парла-
мент та уряд. Законодавчими органами земель є ландтаги, які оби-
раються прямими виборами терміном на чотири або п'ять років.
Конституцією Німеччини передбачено, що інтереси земель бе-
руть до уваги при укладанні договорів федерацією. Також існує
можливість для земель укладати договори з іноземними держава-
ми, але при дотриманні двох умов: у межах повноважень, визначе-
них законодавством і зі схвалення федерального уряду85.
Принцип самоуправління стосується, головним чином, самих
дрібних державно-територіальних одиниць - комун і їхніх об'-
єднань - районів (kreis) й округів (bezirk). Останні часто віді-
грають більше адміністративно-управлінську роль і служать як
виборчі округи при проведенні виборів. Комуна, таким чином, є
головним елементом функціонування механізму самоуправлін-
ня. Саме комунальне самоуправління розуміють під поняттям
"самоуправління"86.
Теоретичну базу самоврядування в Німеччині було розроб-
лено Рудольфом Гнейстом (1816-1895). Доктрина Гнейста, що
стала дуже популярною в німецькій правовій та історичній нау-
ці, стверджувала зв'язок комунального самоуправління із силь-
ною монархічно-бюрократичною державною, недооцінюючи
роль ліберальних і демократичних рухів. Гнейстом було укорі-
нено й саме поняття "самоврядування" та підкреслено можли-
вість непрофесійного характеру самоврядування, що відкривала
можливості населенню до участі в державних справах.
Право на самоврядування в Німеччині гарантується як Осно-
вним Законом, так і конституціями земель, проте федерального
спеціального закону про місцеві органи влади не існує. І феде-
85
Конституции государств Европейского Союза / ред. Л. А. Окуньков.
- М: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999. -816 с.
86
Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправ-
ление в Германии / К. К. Баранова. - М.: Изд-во "Дело и Сервис", 2000.
•С. 138.
270
рація, і землі не мають права втручатися у здійснення самовряд-
ними територіальними спільнотами їх повноважень. Побудова
федерації в Німеччині знизу означає, що в основі держави ле-
жать самоврядні громади, над ними - землі, а над ними - націо-
нальний рівень. Громади мають усі повноваження, що не нале-
жать до компетенції земель і федерації.
За Конституцією ФРН комуни мають право на ведення справ
під свою відповідальність нарівні із землями (ст. 28-2), проте
свого представництва ані в земельних парламентах, ані в Бунде-
сраті комуни не мають, на відміну від земель. Комуни є части-
ною земель, комунальне право належить до виключної компете-
нції земельного законодавства. До того ж комуни мають власні
джерела фінансування (ст. 106).
Сучасна форма державного устрою формувалася впродовж
століть й обумовлена особливостями історичного розвитку дер-
жави. Загальновизнано, що комунальне самоуправління своїми
коренями сягає привілеїв вільних міст Німеччини, коли міське
право звільнило людей від кріпацької залежності.
Сучасна система місцевого самоврядування у Німеччині по-
чала формуватися на початку XIX ст. під впливом реформ уряду
барона фон Штейна, серед яких чільне місце посідає скасування
кріпосного права. Муніципальна реформа, що передбачала по-
ширення у містах самоуправління, розпочалась у листопаді
1808 р. введенням прусського статуту міст. Поряд із представ-
ницьким міським органом утворювався колегіальний виконав-
чий орган — магістрат, очолюваний бургомістром, який був
водночас і главою представницького органу влади. Згодом магі-
страти увійшли в систему державного управління.
Нині в Німеччині місцеві органи влади існують у районах,
містах, які мають ранг району, та громадах (комунах) і діють
на основі статутів. їхня особливість полягає в тому, що вони
виконують низку делегованих повноважень від імені держави.
Федерація і землі, таким чином, є не єдиними суб'єктами дер-
жавного управління; райони та комуни виконують покладені
на них функції як інститут самоуправління або від імені дер-
жави за розпорядженням державного органу в межах делегова-
них їм повноважень.
271
 Німецька доктрина управління передбачає, що комуна має
право самостійно вирішувати завдання на місцевому рівні під
свою відповідальність, але відповідно до закону.
За Конституцією ФРН комуни повинні на виборній основі
формувати органи народного представництва (представницька
демократія), а також окремі комуни, як виняток, практикують
деякі елементи прямої демократії - безпосереднє вирішення
конкретних питань жителями комуни, Німці, однак, володіючи
свого роду "комунальним менталітетом", активно беруть участь
у формуванні представницького органу влади комуни: участь у
комунальних виборах сягає 70 % у містах, в окремих сільських
комунах перевищує 90 % виборців .
Головними органами місцевого самоврядування на рівні ко-
муни комунальна рада (представництво громади) і бургомістр.
Комунальна рада складається із представників, яких обирають
громадяни на основі загального, рівного, прямого виборчого
права шляхом таємного голосування терміном на п'ять років. У
містах представники громади мають статус представників міста.
До компетенції комунальної ради належить:
• обрання керівних посадовців комуни;
• видання, зміна та скасування інструкцій (насамперед це
стосується бюджету);
• питання довгострокового планування комуни;
• рішення щодо створення, розширення чи закриття комуна-
льного господарського підприємства тощо.
Комунальна рада здійснює контроль за діяльністю місцевої
адміністрації, що займається підготовкою та виконанням рі-
шень ради, вирішенням поточних питань і зовнішнього предста-
вництва. Керівний орган місцевої адміністрації може бути єди-
ноначальним (бургомістр, а у прикордонних комунах із Франці-
єю -мер, інколи директор) або колегіальним (магістрат).
Історичні особливості федеративного устрою ФРН сприяли
формуванню основних типів організаційного управління кому-
87
Барапова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправ-
ление в Германии / К. К. Баранова. - М: Изд-во "Дело и Сервис", 2000.
- С . 153.
272
пою: південнонімецький (главу адміністрації обирає населення
комуни), північнонімецький і французький (главу адміністрації
обирає рада), а також англосаксонський (главу місцевої адмініс-
трації призначають). У Баварії та Баден-Вюртемберзі діє півден-
но-німецька модель, у комунах Шлезвіг-Гольштейну і Гессені -
північнонімецька модель, а в Північному Рейн-Вестфалії діяла
англосаксонська модель, з того часу, коли ця земля була британ-
ською зоною окупації, проте у 1994 р. була прийнята нову ко-
мунальну конституцію у старій німецькій традиції, згідно з якої
комуни мають право обирати главою адміністрації бургомістра.
Важливий правовий акт комуни - місцевий статут (уло-
ження), який приймається органом представницької влади об-
щини і є актом місцевого рівня. Крім того, на місцевому рівні
діють уложення про платежі, уложення, що визначають порядок
під'єднання до енергомережі і правила користування нею, плани
використання та забудови території.
Серед функцій, що здійснюють комуни в межах самоуправ-
ління, виокремлюють: "добровільні" й "обов'язкові". "Добровіль-
ні" функції перебувають у повній компетенції комунальної ради,
зокрема, забезпечення населення водою й енергією, у сфері куль-
тури, спорту і соціального забезпечення. "Обов'язкові" функції
встановлюються землями, наприклад, планування забудови.
Особливістю компетенції органів місцевого самоврядування
в Німеччині є делегування державних функцій комунальним
органам, тобто комунальні органи на рівні районів і громад ви-
конують державні та комунальні функції. Комунальні завдання
належать винятково до компетенції муніципального утворення.
Зазвичай ця сфера не є об'єктом контролю та впливу органів
державного управління. Перевага зазначеної моделі для грома-
дян полягає у тому, що вони повинні звертатися з важливими
для них питаннями лише до одного органу8 .
У Німеччині держава здійснює нагляд за діяльністю громад.
Якщо вони виконують завдання, делеговані їм державою, то
контроль та управління з боку держави можуть передбачати
88
Лазор О. Д. Формування та функціонування місцевої влади:
досвід міст Німеччини та України: монограф. / О. Д. Лазор, X. М. Ко-
халик. - Рівне: "Гном", 2006. -С. 100.
273
право відповідного державного органу вирішувати, яке саме
рішення з того чи іншого питання є доцільним із точки зору
фахівців (т. зв. фаховий нагляд). Наприклад, органи муніципа-
льного управління ухвалюють рішення про надання фінансової
допомоги з оплати житла особам із низьким рівнем доходів (до-
тація квартплати). Виплата цієї дотації здійснюється відповідно
до федерального законодавства. Держава може контролювати
виконання відповідних законів і скеровувати цей процес через
свої доручення. Якщо йдеться про функції, які виконують орга-
ни муніципального управління, то держава може лише здійсню-
вати нагляд за дотриманням законодавства під час ухвалення
того чи іншого рішення (т. зв. правовий нагляд). У цьому випад-
ку держава може оскаржити відповідне рішення або скасувати
його. Зі свого боку, громада може звернутися до адміністратив-
ного суду з позовом про порушення гарантованого Конституці-
єю права на здійснення муніципального управління 89.
9.3. ТРАДИЦІЇ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ ДЕМОКРАТІЇ
У ШВЕЙЦАРСЬКІЙ МОДЕЛІ/МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Швейцарія - найстаріша з нині існуючих демократична рес-
публіка із федеративним устроєм90 й особливою зовнішньополі-
тичною домінантою - постійним нейтралітетом, якому у 2015 р.
виповнилося двісті років.
89
Колісник М. М. Удосконалення планування регіонального
розвитку в Україні на основі дослідження французького досвіду
[Електронний ресурс] / М. М. Колісник // Теорія та практика
державного управління. - 2009. - №4(27). - Режим доступу:
http://www.kbuapa.kharkov.ua/e-book/tpdu/2009-4/mdex.html.
90
Швейцарія - за назвою "Швейцарська конфедерація", однак
фактично за формою правління — федерація. Держава утворилася за
ініціативою знизу, як добровільний союз земель і міст Альпійського
регіону Європи у відповідних кордонах. У Старому світі аналога
подібному державному утворенню немає. Зокрема, сусідня Австрія
стала союзом німецькомовних земель за волею влади Габсбургів.
Аналогом Швейцарії можуть служити лише США як добровільний
союз незалежних держав — колоній Англії.
274
Швейцарія дає світу приклад широкої автономії суб'єктів
держави - кантонів і напівкантонів. Стаття 3 Конституції Швей-
царії (набула чинності 1 січня 2000) гарантує 20 кантонам і
6 напівкантонам, на які розділена країна, усі права самовряду-
вання, за винятком тих, що є прерогативою федерального уряду.
Отже, у Швейцарії 26 рівноправних суб'єктів Конфедерації. У
ст. 42-49 Конституції зафіксовані принципи розмежування
предметів відання і відносин між Конфедерацією та кантонами.
Особливо підкреслюється тісне партнерство між ними. Зокрема
питання зовнішньої політики віднесені до компетенції Конфеде-
рації (ст. 54), проте у ст. 55 гарантовано кантонам, що вони мо-
жуть брати участь у підготовці рішень щодо зовнішньополітич-
них питань у випадку, якщо зачіпається сфера їх компетенції чи
інтересів, й отримувати своєчасну та повну інформацію. Особ-
ливе значення має позиція кантонів з питань, що безпосередньо
стосуються їх інтересів, забезпечується можливість участі су-
б'єктів федерації в міжнародних перемовинах. Широкі права
кантонів роблять їх у багатьох випадках своєрідними "держава-
ми в державі", що однак не призводить до безмежної децентра-
лізації швейцарського політичного життя.
Кантони в адміністративному сенсі поділені на округи й общи-
ни. У невеликих кантонах і напівкантонах існують лише общини.
У новій Конституції Швейцарії відсутнє поняття "напівкан-
тон", хоча збереглося положення (ст. 142) про те, що всі шість
напівкантонів мають кожен половину голосу кантону.
Політичне життя у Швейцарії відбувається на трьох рівнях:
федерація, кантони й общини (ст. 50 Конституції). Швейцарець
розглядає себе, насамперед, як члена общини, а потім уже як
громадянина кантону і, власне, Швейцарії. Також у ст. 50 Кон-
ституції Швейцарії зафіксовано принцип автономії общин. Дер-
жава зобов'язана при виконанні своїх функцій ураховувати інте-
реси міст, агломерацій, гірських місцевостей.
Велика значущість місцевого самоуправління має два важли-
вих наслідки. По-перше, громадянство Швейцарії надають на
місцевому рівні. Інакше кажучи, щоб стати громадянином краї-
ни, слід стати членом общини, і питання про прийняття нових
275
членів вирішується місцевими владами91. По-друге, політичні
діячі завжди починають свою кар'єру на місцевому рівні, потім
переходять на кантональний, і тільки потім на федеральний рі-
вень. Моветоном є запитання про конфесійну чи лінгвістичну
приналежність громадянина, у Швейцарії чотири офіційних
мови — французька, німецька, італійська та ретороманська.
Для Швейцарії є характерною багатоманітність форм місце-
вого самоврядування. Кожен кантон самостійно визначає пи-
тання організації місцевого самоврядування, тому практично в
кожному кантоні своя система і свої особливості. Усього у
Швейцарії 2800 общин із різним статусом.
Місцеве самоврядування представлено комунами. У 1984 р.
їх кількість становила 3022, причому в напівкантоні Базельський
їх було З, у кантоні Обвальден - 7, а найбільше їх нараховува-
лось у кантоні Берн - 412.
Комунами керують або ради, які обираються, або зібрання
всіх жителів. У кожній комуні існує виконавча чи адміністрати-
вна рада, яку обирають шляхом прямих виборів на чотири роки.
Розвиток місцевого самоврядування у Швейцарії відбувався
особливим чином. Історично швейцарський федералізм зароди-
вся внаслідок делегування повноважень господарювання спіль-
нотам громадян у поселеннях, а згодом й у регіонах на основі
принципу субсидіарності. Автономне місцеве управління тут є
основою швейцарського федералізму і народовладдя. Конститу-
ція Швейцарії гарантує "общинну автономію ...відповідно до
кантонального права" (ч. 1 ст. 50). Самостійність муніципальних
утворень забезпечує їх фінансова незалежність.
Фактично общини — це утворення з обмеженою автономією.
Вони підпорядковані законодавству відповідного кантону і фе-
дерації. На общини покладають усі ті завдання, які з вагомих
причин не віднесені до компетенції більших політичних оди-
ниць. Зазначені завдання визначаються кантональним правом і
належать до таких сфер:
• прийняття статуту общини;
• формування органів влади;
91
Питання надання громадянства у Швейцарії вирішують тристу-
пенево: спочатку община, потім кантон, а потім уже федерація.
276
• встановлення податкових ставок і збір податків;
• соціальне страхування;
• право надавати громадянство;
• управління общинною власністю;
• пожежна охорона;
• сфера охорони здоров'я і відпочинку;
• будівництво доріг, а також низка повноважень у сфері
культури;
• облік населення (реєстрація народження, смерті, шлюбів;
реєстрація міграції);
• організація виборів;
Крім того, общини мають повноваження, які делегуються їм
кантоном чи федерацією. Виконуючи зазначені функції, общини
вирішують питання самостійно.
Якщо центр обмежений в ухваленні рішень кантональними
органами влади, то останні, у свою чергу, багато в чому зале-
жать від позиції громади. А всі вони ув'язуються у своїх діях
думкою населення в межах уже згадуваної "прямої демократії" -
референдумів і народних опитувань практично щодо всіх жит-
тєвих важливим проблем як суспільства загалом, так і його
окремих частин і територій.
Безумовним внеском маленької Швейцарії у загальноєвропей-
ську політичну культуру є творчіш розвиток системи місцевого
самоврядування, яке перебуває в організаційному взаємозв'язку і
взаємодії із загальнодержавними органами влади. Так, хоча кан-
тони мають усі атрибути законодавчої і виконавчої влади (уряд,
парламент, поліцію, суд), а також власну Конституцію, однак
остання утверджується загальнофедеральним парламентом.
Принцип прямої демократії. Парламент, обраний народом,
визначає політику в загальних рисах, усі ж важливі для життя
країни питання вирішують на всенародних референдумах, які на
федеральному рівні проходять двічі-тричі або й частіше на рік.
Теорія і практика проведення референдумів у Швейцарії розро-
блені набагато краще ніж у будь-якій іншій державі. Зазначимо,
що в таких державах, як Бельгія, Нідерланди, Люксембург ін-
ститут референдуму взагалі відсутній. У Швейцарії (як і в Ліх-
тенштейні) проводять усі різновиди референдумів на регулярній
277
основі, предметом їх відання можуть бути різні питання, у тому
числі й із 1891 р. діє конституційна норма, що передбачає право
"народної ініціативи", тобто, право населення виносити на ре-
ферендум законопроекти з питань, пов'язаних із частковим пе-
реглядом загальнонаціональної конституції. Народна ініціатива
неминуче веде до проведення референдуму.
У Швейцарії склалася практика проведення референдумів у
певні місяці (у будь-яку неділю березня, червня, вересня і жовт-
ня). Період літніх відпусток - святе для швейцарців, і ніякі події
не можуть змусити владу проводити в липні-серпні голосування.
Жодних обмежень для прихильників чи противників рішень, що
виносяться на суд народу, не передбачено. Однак, зазвичай, кам-
панії із проведення референдумів не відрізняються від передви-
борних: ті самі плакати, виступи в телеефірі, листівки, що поши-
рюють у людних місцях, мітинги протилежних сторін. Якихось
непорозумінь чи ексцесів, що виходять за межі правопорядку, не
буває. Складнощі виникають при підрахунку голосів, необхідних
для обнародування рішення "за" чи "проти". Один із казусів при
підрахунку голосів відбувся у листопаді 2002 р. у зв'язку з рефе-
рендумом щодо прав біженців у Швейцарії. У кантоні Берн бюле-
тені не рахували вручну, а зважували на електронних вагах. Од-
нак дозвіл на таку процедуру мав лише кантон Женева. У підсум-
ку, висновки референдуму були перевірені.
Таким чином, у наш час місцеве самоврядування у Швейцарії
є найчистішим утіленням громадської (господарської) теорії
місцевого самоврядування з елементами теорії вільної общини.
9.4. СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В ЯПОНІЇ
У наш час Японія є однією з найбільш розвинених країн світу
й відіграє все зростаючу роль у міжнародних економічних від-
носинах та політиці. її характеризує вражаючий ступінь техно-
логічного й економічного прогресу у країні.
Згідно з Конституцією, що була прийнята після окупації те-
риторії Японії американськими військами (тривала з 1945 по
278
1952) у жовтні 1946 р. і набрала чинності 3 травня 1947 p.,
Японія стала конституційною парламентарною монархією,
яка є однією з найпоширеніших монархічних форм правління.
Демократичні політичні інститути тут виникли під безпосеред-
нім впливом США.
За формою правління Японія представляє собою унікальне
поєднання слабкої монархічної оболонки і цілком реального
республіканського змісту принципів формування та функціону-
вання державних інститутів і статусу особи.
Система місцевого самоврядування Японії є частиною після-
воєнного конституційного устрою і має гарантії автономності
місцевих влад, що закріплені Конституцією Японії 1946 р.
Японське правознавство розрізняє принцип місцевої автономії,
автономію місцевої спільноти та автономію мешканців. Прин-
цип місцевої автономії відмежовує автономію адміністративно-
територіальної одиниці від держави, автономія місцевої спіль-
ноти пов'язана з внутрішньою організацією та формами діяльно-
сті адміністративно-територіальних одиниць і передбачає
управління громадою, мешканцями на її території, автономія
мешканців визначається процедурою проведення місцевого ре-
ферендуму. Зазначені відносини закріплені законодавчо в
1947 р. Законом "Про місцеву автономію" від 17 квітня.
Законодавство щодо місцевого самоврядування в Японії
отримало свій розвиток наприкінці XX ст. Зокрема, у 1994 р. був
прийнятий документ "Основні напрями реформи місцевого са-
моврядування", у 1995 р. - Закон "Про децентралізацію", а у
1999 р. парламент ухвалив ще низку актів у зазначеній сфері.
Цими документами передбачалося розширення прав місцевих
органів, уточнено розподіл компетенції між державою та орга-
нами місцевого самоврядування, переглянуто принципи та види
державного втручання у справи органів місцевого самовряду-
вання. Визначено три принципи державного втручання:
• "принцип законності", за яким для втручання вимагається
підстава у формі закону або урядового наказу;
• "принцип спільної законності", за яким спільні правила за-
конності встановлені Законом "Про місцеве самоврядуван-
ня" (1947);
279
 • "принцип справедливості та відкритості", для якого вста-
новлені процедурні норми, які стосуються передачі доку-
ментів, термінів їхнього розгляду та врегулювання про-
блем, що виникають.
Місцеве самоврядування в Японії має спеціальний юридич-
ний статус. Принципи Закону "Про місцеве самоврядування"
(1947) проголошують повагу до місцевого самоврядування,
розділення виконавчої та законодавчої гілок влади, визначення
окремого статусу місцевих рад у відносинах із центральним
урядом. У японському суспільстві досить високий рівень гро-
мадської свідомості, а інтерес до справ громадян залишається
доволі значним. На цю систему, можливо, вплинула американ-
ська модель (виборні прямим голосуванням мери міст) й оче-
видна роль США в управління країною у післявоєнній відбу-
дові та їх співпраця нині.
Японія - унітарна держава, поділена на 47 адміністративних
префектур, серед яких одна столична префектура (Токіо), дві
міські префектури (Осака, Кіото), районні префектури й одна
префектура на о. Хоккайдо92. Низову ланку адміністративно-
територіального поділу утворюють міста ("си"), селища ("ма-
ти") та сільські громади("мура"). Столиця держави м. Токіо в
адміністративному сенсі поділена на двадцять три спеціальні
райони, які юридично прирівняні до статусу міст.
Місцеве самоуправління в Японії структуроване у два рівні:
префектури та муніципалітети міст і містечок, у яких існують
ради, очолювані мерами, що обрані прямим голосуванням.
У префектурах існують виборні префектурні збори - ради,
очолювані губернатором, якого обирає місцеве населення термі-
ном на чотири роки шляхом прямих виборів. Губернатора вва-
жають главою місцевої адміністрації, він виконує низку загаль-
нодержавних функцій. До складу префектурних зборів входять
депутати, які можуть суміщати свою діяльність у раді з будь-
якою іншою. У виборах місцевих органів влади мають право
брати участь особи, які досягли 20 років і проживають у даній
92
Конституція Японії [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http://www.sangiin.go.jp/eng/law/tcoj/index.htm.
280
місцевості не менше трьох місяців. Кандидатами у члени місце-
вих зборів можуть висуватися особи, які досягли 25 років, у
губернатори, мери і старости — 35 років.
У раді префектури може бути максимум 120 депутатів, у міс-
тах і селах від 12 до ЗО. Вони не мають імунітету. Вибори в од-
нопалатні місцеві представницькі органи (збори префектур,
міст, сіл), а також посадових осіб виконавчої влади (губернато-
рів префектур, мерів міст) проводять за схемою: вибори зборів -
за змішаною системою, а посадових осіб — за мажоритарною
системою відносної більшості.
Губернатор має значний обсяг повноважень, наприклад, він
може звільняти мерів або накладати на них дисциплінарне стяг-
нення, призупиняти реалізацію актів центральних органів
управління у межах довіреної йому префектури, може накласти
вето на рішення зібрання, призначає деяких посадових осіб і
виконує інші важливі функції. До діяльності префектурного
зібрання також належать такі важливі питання, як місцевий бю-
джет, податки, освіта тощо.
У містах діють муніципалітети, очолювані мерами. До відан-
ня мерів входить широке коло питань, що стосуються адмініст-
ративної території. Крім того, існує посада старости у селищах,
які також обираються населенням на термін чотири роки. Функ-
ції муніципалітету пов'язані з вирішенням щоденних потреб
місцевого населення, таких, як надання населенню й установам
комунальних послуг, забезпечення працездатності установ осві-
ти й охорони здоров'я, контроль за санітарним станом відповід-
ної території, забезпечення роботи соціальних служб, ремонт і
технічне обслуговування будинків і споруд, забезпечення безпе-
ребійної роботи транспорту, підтримка суб'єктів самоорганізації
населення, кадрове забезпечення місцевої муніципальної служ-
би. При муніципалітетах, крім того, діють постійні комісії з пи-
тань, що мають місцеве значення.
Законом "Про місцеве самоврядування" передбачено пряму
участь виборців в управлінні адміністративно-територіальними
одиницями. П'ята частина виборців має право вимагати, щоб
голова місцевої адміністрації (губернатор чи мер) звернувся у
місцевий представницький орган (збори) із проханням ухвалити
281
або не ухвалити рішення (за винятком питань оподаткування та
фінансів). Місцевий голова зобов'язаний упродовж 20 днів скли-
кати для цього збори.
Якщо посадова особа на думку виборців неналежно виконує
свої обов'язки, то п'ята частина виборців може зажадати, щоб
голова забезпечив належне їх виконання або звільнив його.
Не менше третини виборців можуть звернутися в Комісію з
контролю за виборами із пропозицією про розпуск місцевих збо-
рів. У цьому разі проводиться голосування (місцевий референ-
дум); якщо проголосувала більшість виборців, що взяли участь у
голосуванні, - збори розпускають. Голови місцевих адміністра-
цій, депутати, посадові особи місцевих влад можуть бути відкли-
кані в тому ж порядку. Проте відкликання можливе не раніше,
ніж через рік після їхнього обрання і вступу на посаду.
Національний уряд жорстко координує і контролює діяль-
ність органів місцевого самоврядування через профільне Мініс-
терство щодо справ місцевого самоврядування. Воно фактично
керує ними, до того ж державні кошти отримують і витрачають-
ся винятково за рішенням парламенту, під його контролем.
Виняток становлять тринадцять міст Японії, які мають бі-
льшу автономію, ніж базові муніципалітети, а також м. Токіо, у
якому діє згідно зі спеціальною угодою уряд, очолюваний гу-
бернатором.
У префекторальних структурах спостерігається певний тра-
диціоналізм чи консерватизм японського суспільства. Кожна
префектура має власного обраного губернатора, їх загалом 47, і
ця цифра не змінюється, а кордони префектур і їхня ідентич-
ність жорстко охороняються.
Органи влади місцевого самоврядування Японії наділені та-
кими повноваженнями, які в багатьох державах належать до
рівня центрального уряду. Іноді вони виконують обов'язки щодо
соціального страхування й охорони здоров'я, хоча паралельно із
префектурами та муніципалітетами діє центральний уряд, нада-
ючи послуги національної системи соціального страхування.
Існує певний розподіл обов'язків між різними рівнями місцевої
влади. Наприклад, муніципалітети відповідальні за базовий рі-
вень охорони здоров'я, а префектури управляють шпиталями.
282
Дороги діляться на національні експресвеї і хайвеї, префектурні
та муніципальні.
Місцеве самоврядування відповідає за стратегічне плануван-
ня, роботу поліції, надання протипожежних послуг і дії в над-
звичайних ситуаціях і при стихійних лихах, що має дуже важли-
ве значення на національному рівні. Сили поліції управляються
через префектурні Комітети громадської безпеки, тоді як поже-
жники перебувають у підпорядкуванні муніципалітетів. Щодо
надання послуг з освіти, то їхні місцеві органи організаційно
незалежні від місцевих рад (асамблей), але призначаються губе-
рнаторами або мерами за погодженням із радою. Контроль еко-
номічного розвитку - теж місцева справа.
9.5. ІБЕРІЙСЬКА МОДЕЛЬ САМОВРЯДУВАННЯ
До змішаних моделей місцевого самоврядування варто відне-
сти й так звану іберійську модель, що отримала свою назву від
колишньої назви Піренейського п-ва. Це, насамперед, системи
місцевого самоврядування Іспанії, Португалії та деяких країн
Латинської Америки, які мають певні свої особливості. У зазна-
чених державах місцеві ради обираються лише населенням, а
глави адміністрацій - або населенням, або радою. В усіх випад-
ках голови адміністрацій затверджуються органами державної
влади. Вони поєднують у своїх руках публічну владу територіа-
льного колективу і державну владу.
Іберійська модель є досить близькою до континентальної мо-
делі й передбачає, що обрані населенням представницькі органи
місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові
особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти,
алькади тощо) одночасно є головами відповідних рад і їхніх
виконавчих органів.
Особливістю цієї моделі є те, що посадові особи місцевого са-
моврядування також затверджуються центральною владою (прези-
дентом або міністром внутрішніх справ) як представники держав-
ної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях
із правом контролю за діяльністю представницьких органів (рад).
283
 Детальніше зупинимось на характерних особливостях сис-
теми місцевого самоврядування Іспанії.
У наш час Іспанія - одна із країн, що прогресивно розвива-
ються та відіграють все більш зростаючу роль у міжнародних
економічних відносинах та політиці.
Наприкінці XX ст. в Іспанії вперше за всю історію склався
легітимний, стабільний та ефективний лад представницької де-
мократії. Країна змінила парадигму політичної й духовної куль-
тури, подолавши авторитарну традицію та відновивши націона-
льну ідентичність.
Географічні особливості країни від самого початку сприяли
природному відокремленню її провінцій і регіонів. Історично
Іспанія складалася як спільність королівств на Піренейському п-
ві, кожне з яких відрізнялося своєрідністю, мало досвід само-
стійної боротьби з арабськими завойовниками і володіло широ-
кою автономією щодо Кастилії - одного з найбільших держав-
них утворень, що зайняло центральне місце у формуванні іспан-
ської монархії й управлінні нею. Традицією Іспанії було існу-
вання міських й общинних вольностей, муніципального самоуп-
равління. Ще до створення іспанської національної держави,
коли в окремих державах на Піренейському п-ві існували стано-
во-представницькі монархії, їхні королі присягали кортесам у
вірності давнім законам. Навіть у часи жорсткої централізації й
уніфікації управління в період франкізму, місцевий рівень
управління продовжував існувати, хоча і в умовах строгої під-
порядкованості центру та контролю з боку останнього.
Прийнято вважати, що вирішальний вплив на розвиток іс-
панського варіанту місцевого самоуправління здійснила сусідня
Франція. Їй властиві поєднання місцевого самоуправління і міс-
цевого управління (органів державної влади місцевого рівня),
виборності та призначуваності, певна ієрархія системи управ-
ління, обмежена автономія місцевого самоуправління, наявність
особливих державних контрольних органів на місцях.
У наш час правове регулювання місцевого самоврядування в
Іспанії здійснюється Конституцією (ст. 140-142), Законом
11/1985 "Про регулювання основ режиму місцевого управління"
284
від 2 квітня 1985 p., а також Законом 57/2003 "Про заходи з мо-
дернізації місцевого управління" від 16 грудня 2003 р.
Конституція Іспанії 1978 p.93 юридично закріпила існування
гак званої держави автономій, відмовившись від попередньої
формули жорстко централізованої унітарної держави, та прого-
лосила врівноваження принципів єдності й автономії. Було
утворено сімнадцять регіональних автономних об'єднань, що
мають територіальну, історичну, культурну й економічну спіль-
ність. Особливого статусу набули ексклави Сеута і Мелілья а
також Мадрид, Наварра, Кантабрія, Ла-Ріоха, Мурсія, Балеарсь-
кі о-ви. Стаття 137 Конституції Іспанії, окрім регіональних ав-
тономних спільнот, включає в організаційно-територіальну
структуру держави муніципалітети і провінції, також наділяючи
їх правом автономії. Отже, в Іспанії існують автономні області
(17), провінції (43, раніше їх було 50, але 7 із них злилися з ав-
тономними областями), острівні ради (10 - на Балеарських і
Канарських о-вах відповідно три й сім острівних рад прийшли
на зміну провінційним адміністраціям, міста-округи (3 - райони
Барселони (2) і Валенсії (1)), райони (49 - органи самоуправлін-
ня типу окружних у Каталонії), об'єднання (спілки) муніципалі-
тетів (739 об'єднань муніципалітетів, створених у спеціальних
цілях на кшталт спеціальних округів у США), муніципалітети
(8084) і субмуніципальне самоуправління (3695)94.
Конституція Іспанії (ст. 145.1) не допускає створення феде-
рації регіональних автономних спільнот. Іспанія - унітарна
держава, у територіальній організації якої присутні багато еле-
ментів федералізму, що дає можливість віднести сучасну Іспа-
нію до найбільш децентралізованих унітарних держав.
Первинною ланкою територіального устрою є муніципалі-
тет, який має статус юридичної особи згідно зі ст. 140 Консти-
туції; управляється муніципальною радою й очолюється мером
93
Конституция Испании //Конституции государств Европейского
Союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. - М: Норма-Инфра, 1999. -816 с.
94
Місцеве самоврядування в Іспанії. Нотатки щодо парламентських
повноважень стосовно територіальної організацЩЕлектронний ре-
сурс]. - Режим доступу : http://www.pdp.org.ua/index.php?option.
285
(алькальд). До муніципальної ради входять алькальд і радники,
яких обирають жителі муніципалітетів шляхом загального, рів-
ного і таємного голосування; алькальда обирають радники або
жителі муніципалітетів.
На місцевому рівні провінції в Іспанії - проміжна влада, оскі-
льки вони представляють муніципалітети і є територіальними
одиницями у виконанні загальнодержавних і регіональних фун-
кцій. Провінція управляється зібранням представників. Закон
"Про регулювання основ режиму місцевого управління" 1985 р.
не визначає функцій провінції чітко, як у муніципалітетів, проте
передбачає координацію комунальних послуг, юридичної, еко-
номічної і технічної допомоги, співпрацю із дрібними муніци-
палітетами і надання міжмуніципальних послуг, затвердження
щорічної програми капіталовкладень для покриття потреб дріб-
них муніципалітетів у межах провінції, фінансованої спільно
провінційною радою, регіональним та центральним урядами.
Вони можуть займатися господарською діяльністю у сфері по-
слуг (транспорт, комунальні послуги).
Останнім "бастіоном" провінції є верхня палата іспанського
парламенту (Генеральні кортеси) - сенат. Від кожної провінції
як виборчого округу до сенату обирають шляхом загального,
рівного, прямого та таємного голосування чотирьох представни-
ків (острівні території обирають меншу кількість сенаторів, на-
селення Сеути і Мелільї - по два). Однак, будучи палатою тери-
торіального представництва і формуючись на основі не тільки
провінцій, але й регіональних автономних спільнот, сенат має
дуже обмежену, підпорядковану щодо конгресу депутатів -
нижчої палати Генеральних кортесів, роль у парламентській
системі країни. Його діяльність багато в чому дублює діяльність
останнього, а його можливості законодавчої ініціативи невеликі.
Фактично, він виконує функції, типові для верхніх палат унітар-
них держав. Саме тому в сучасній Іспанії дедалі частіше розмір-
ковують про необхідність реформи сенату для посилення його
ролі як палати регіонів.
Що стосується Наварри і баскських провінцій, то організацію
їх місцевого управління встановлює так званий форальний ре-
жим, який регулює відносини між центральним урядом і конкре-
286
тними територіальними одиницями на основі історично устале-
них двосторонніх угод. Давні іспанські вольності - фуерос - га-
рантували привілеї місцевостей, міст, провінцій, областей, насам-
перед, у сфері місцевого законодавства, оподаткування, митних
кордонів тощо. Таким чином, сфера компетенції муніципалітетів і
провінцій регулюється загальнодержавними законами, фораль-
ними законами, законами автономії спільнот у різних сферах, так
званими пактами місцевого управління для кожного з них.
Розмежування предметів відання, повноважень і функцій
центральної, регіональної та місцевої влади є безперервним проце-
сом, що постійно розвивається, мета якого - досягнення рівноваги
інтересів між центром, регіонами і місцевим самоуправлінням.
Законодавством в Іспанії чітко розмежовано компетенцію
між усіма адміністративними утвореннями. Так, скажімо, за
муніципалітетами закріплено - до 5 тис. жителів - 9 функцій; 5-
20 тис. жителів - 13 функцій; 20 тис. і більше - 18 функцій;
50 тис. і більше - 20 функцій. Серед них:
• попереднє місцеве планування, міське будівництво, гро-
мадські роботи, утримання парків, водопостачання, сані-
тарний нагляд;
• громадська безпека (пожежна безпека і поліція), якщо чи-
сельність населення перевищує 5 тис. осіб;
• соціальні послуги, якщо жителів понад 20 тис;
• громадський транспорт/чистота повітря, якщо кількість
населення перевищує 50 тис. осіб95.
Згідно з виборчим законодавством, радників обирають жителі,
що постійно проживають на території муніципалітету, у тому
числі й іноземці, що не мають громадянства Іспанії. Конституція
Іспанії передбачає можливість надання активного і пасивного
виборчого права на муніципальних виборах іноземцям на підставі
закону чи договору на засадах взаємності96. Вибори радників від-
буваються прямим голосуванням за пропорційною системою (за
Місцеве самоврядування в Іспанії. Нотатки щодо парламентських
повноважень стосовно територіальної організації [Електронний ре-
сурс]. -Режим доступу : http://www.pdp.org.ua/index.php?option.
Конституция Испании // Конституции государств Европейского
Союза / под обід. ред. Л. А. Окунькова. - М: Норма-Инфра, 1999. -816 с.
287
партійними списками) із використанням так званої формули д'Хо-
ндта. Згідно із цією формулою загальна кількість голосів, отри-
маних кожною партією, ділиться на послідовний ряд дільників
(математ.), і місця розподіляють згідно з найбільшими отримани-
ми частками (середнє математ.)- Аналогічна схема голосування
діє й на інших територіальних рівнях, однак, на відміну від зага-
льних парламентських виборів, партіям, що взяли участь у муні-
ципальних виборах, слід набрати вже не 3, а 5 % голосів вибор-
ців, щоб отримати місця в органах місцевого самоврядування.
Алькальда обирають радники зі своїх членів абсолютною бі-
льшістю голосів. У випадку, коли жоден із кандидатів не набрав
необхідної кількості голосів, алькальдом стає кандидат, який
очолив партійний список партії, що перемогла на місцевих ви-
борах. Закон передбачає усунення з посту алькальда у випадку
винесення йому вотуму недовіри абсолютною більшістю голосів
радників. У свою чергу, алькальд має право поставити перед
пленумом питання про довіру до себе.
Після вступу Іспанії в 1986 р. до Європейської економічної
спільноти і підписання Мадридом роком раніше Європейської
хартії місцевого самоврядування, європейська інтеграція стає
важливим фактором процесу реформування місцевого управлін-
ня та самоуправління, а визначення цілей реформи та шляхів їх
досягнення відбуваються в межах субсидіарності — принципу,
який займає важливе місце у філософії та практиці будівництва
єдиної Європи. Це, зокрема, означало, що питання, які можна
вирішувати на низовому (місцевому) рівні управління, не має
сенсу передавати нагору. Відповідно, вищі владні органи мають
втручатися у вирішення питань лише тоді, коли громадяни й
органи місцевого самоврядування, що ними створюються, не в
змозі самостійно справлятися з будь-якою проблемою.
9.6. РАДЯНСЬКА МОДЕЛЬ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
(СИСТЕМА РАД)
Радянська модель місцевого самоврядування (система
рад)продовжує зберігатися в тому чи іншому вигляді у країнах,
288
які вважають себе соціалістичними - Китай, КНДР, Куба, і в
деяких країнах, що розвиваються, із соціалістичною орієнтаці-
єю. Зазначена модель базується на запереченні розподілу влад і
передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є орга-
нами державної влади на своїй території, усі інші органи держа-
ви прямо або опосередковано підпорядковані радам. Виконав-
чий комітет ради є органом подвійного підпорядкування - вико-
навчому комітету вищого рівня та відповідній раді. Ця система
характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елемен-
тів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів.
Реальна влада в цій системі належить партійним організаціям, а
вибори до рад відбуваються на безальтернативній основі.
В основу радянської моделі покладено заперечення принципу
поділу влади і проголошення повновладдя представницьких
органів (рад) на відповідній території. Так, Конституція Респуб-
ліки Куба характеризує асамблеї народної влади як вищі органи
державної влади на місцях, що здійснюють управління в межах
свого кола відання з метою реалізації державних функцій у від-
повідних територіальних одиницях.
Радянську систему місцевого управління характеризує також
доволі жорстка ієрархічна підпорядкованість усіх ланок, що до
неї входять. Усі інші органи влади розглядаються як похідні від
рад і їм підпорядковані. Про це, зокрема, наочно свідчить ст. З
Конституції Китайської Народної Республіки, відповідно до якої
всі державні адміністративні органи, судові органи й органи
прокуратури формуються зібраннями народних представників,
відповідальні перед ними та їм підконтрольні.
Виконавчими органами місцевих рад, зазвичай, є виконавчі
комітети, що формуються ними зі свого складу. Вони переваж-
но діють згідно із принципом подвійного підпорядкування -
органу управління вищого рівня і відповідній місцевій раді.
Плани соціального розвитку і місцеві бюджети готуються вико-
навчими комітетами місцевих рад, як правило, на основі обов'я-
зкових показників, що встановлюються органами державного
управління вищого рівня.
289
 I
У Китаї виконавчими органами місцевих зібрань народних
представників є місцеві народні уряди, роботою яких керують
губернатори провінцій, голови автономних районів, мери міст,
начальники округів, начальники уїздів, начальники районів,
волосні старшини і селищні старости.
Відповідно до ст. 114 Конституції Куби провінційні і муні-
ципальні асамблеї народної влади формують виконавчі комітети
зі своїх членів, які обирають голову, його заступника і секрета-
ря. Вони утверджуються відповідною асамблеєю.
Хоча ради і вважалися повновладними органами, реальна
влада належала партійним організаціям, що функціонували на
різних рівнях адміністративно-територіального поділу й ухва-
лювали всі важливі рішення. Місцеві ради часто підмінялись
своїми виконавчими комітетами, які, у свою чергу, виконували
переважно рішення партійного керівництва. За такої системи
депутати не володіли політичною владою і не відігравали само-
стійної ролі у процесі управління.
Радянська модель має принципову відмінність від інших ос-
новних моделей. Для неї характерні такі риси:
• правову основу діяльності місцевих органів становлять
конституція й акти, видані центральними законодавчими
органами;
• принцип жорсткої централізації управління;
• функціонування органів місцевого самоврядування в сис-
темі органів державної влади;
• відсутність муніципальної власності, місцевих бюджетів
тощо.
У наш час країни Східної Європи практично відмовилися
від "радянської" моделі, переважно взявши до уваги контине-
нтальну модель місцевого управління, як найближчу їхнім
правовим системам.
У розвинених демократичних країнах розбіжності між розгля-
нутими моделями організації управління на місцях не мають
принципового характеру. Можна говорити навіть про певну кон-
вергенцію, зближення між ними (особливо з урахуванням муні-
ципальних реформ у Франції і Великій Британії у 80-ті pp. XX ст.
290
Інакшою є ситуація в низці країн,де запозичені в розвинених
демократіях моделі місцевого самоуправління перевантажені
жорсткою адміністративною опікою. Наприклад, місцеве само-
управління такої великої азіатської країни, як Індія, за більшіс-
тю своїх параметрів нагадує британське. Разом із тим тут функ-
ціонує зовсім не властиве англійській моделі пряме державне
управління на місцях через призначуваних "згори" чиновників,
яке охоплює всі рівні адміністративно-територіального поділу.
На чолі області (найзначнішии територіальний підрозділ штату,
який об'єднує часто кілька округів) стоїть комісар, а округа -
колектор (заступник комісара). Вони призначаються губернато-
ром штату (за вказівкою уряду) на певний термін. Кожен із них
може бути відкликаний губернатором достроково, якщо не
справиться зі своїми обов'язками або якщо 3/5 членів ради кор-
порації потребують його відставки.
Із середини 60-х pp. XX ст. в Індії спостерігалася нерегуляр-
ність проведення виборів в органи селянського самоуправління -
панчаяти(з інтервалом у 10-15, а іноді й у 20 років замість 4-5 як
передбачено законодавством штатів), внаслідок чого в середині
80-х pp. не функціонували понад 61 % муніципальних корпорацій
і 85 % муніципальних рад. Управління ними було передано дер-
жавним чиновникам. Внаслідок цього дуже популярне в період
боротьби за незалежність Індії гасло самоуправління, за словами
авторитетного індійського фахівця із проблем управління
Ш. Махешварі, у наш час втратило своє минуле значення. Він
зауважує, що "Індія домоглася самоуправління як на загальнона-
ціональному, так і на місцевому рівнях і тепер самоуправління
там здійснюється переважно у формі державного управління".
Провести чітке розмежування між прямим державним управ-
лінням на місцях і діяльністю виконавчих органів місцевого
самоуправління (місцевою адміністрацією) не завжди можливо.
Це відбувається з причини наділення виконавчих органів місце-
вого самоврядування функціями загальнодержавними. Так, у
Колумбії у кожному департаменті діє губернатор, який є одно-
часно й агентом уряду, і главою місцевої адміністрації.
291
Контрольні питання та завдання
У чому виявляється змішаний тип організаційної
структури місцевого самоврядування?
Як впливає державний устрій ФРН на організа-
цію місцевої влади?
Визначте історичні особливості федеративного
устрою ФРН, що сприяли формуванню основних
типів організаційного управління комуною.
З'ясуйте роль місцевих органів влади в питаннях
надання громадянства у Швейцарії.
У чому полягає принцип прямої демократії в му-
ніципальному праві Швейцарії?
Охарактеризуйте особливості правового регулю-
вання муніципальних відносин у Японії.
Поясніть, чому японську систему місцевого са-
моврядування вважають змішаною.
Охарактеризуйте муніципалітет Іспанії - первин-
ну ланку територіального устрою.
Проаналізуйте роль "форельного режиму" регу-
лювання муніципальних відносин в окремих регіо-
нах Іспанії.
Визначте історичну роль радянської моделі міс-
цевого самоврядування.
Конституція Японії [Електронний ресурс]. - Ре-
жим доступу : http://www.sangiin.go.jp/eng/law/-
tcoj/index.htm.
Местное самоуправление в Скандинавии: дости-
жения и перспективы//ПОЛИС. - 1999-№ 2. - С . 14.
Місцеве самоврядування в Іспанії. Нотатки щодо
парламентських повноважень стосовно територіаль-
ної організації [Електронний ресурс]. - Режим до-
ступу : http://www.pdp.org.ua/index.php?option.
Оффердал О. Местное самоуправление в Сканди-
навии: достижения и перспективы / О. Оффердал
//Полис: социально-гуманитарньїе знання. - 1999. -
№ 2 . - С . 155-166.
Шпак Ю. О. Організація місцевого самовря-
дування в Японії / Ю. О. Шпак// Державне будів-
ництво та місцеве самоврядування : зб. наук, праць ;
Національна акад. правових наук України. - X.,
2014. - Вип. 27. - С. 227-236.

Рекомендована література
Баранова К. К. Бюджетный федерализм и мест-
ное самоуправление в Германии / К. К. Баранова. -
М. : Изд-во "Дело и Сервис", 2000.-240 с.
Батанов О. В. Муніципальне право зарубіжних
країн: у 2 ч. / О. В. Батанов, В. М. Кампо ; за заг.
ред. П. Ф. Мартиненка. - К. : Знання України, 2005.
- Ч . 1.-148 с.
Конституция Испании // Конституции государств
Европейского Союза / под общ. ред. Л. А. Окунько-
ва. - М. : Норма-Инфра, 1999.-816 с.

292 293
ТЕМА 10
ОСОБЛИВОСТІ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
ФУНКЦІОНУВАННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО
САМОВРЯДУВАННЯ
В ОКРЕМИХ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ

10.1. СИСТЕМНО-СТРУКТУРНА ОРГАНІЗАЦІЯ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ:
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА

У кожній із зарубіжних держав відповідно до законів суспі-

льного розвитку формується та діє національна система муніци-
пального права. Особливості політичного, економічного та соці-
ального розвитку цих країн, їх традиції, форма правління, устрій
впливають на розмаїття зазначених систем.
Як уже підкреслювалося, не останню роль у цьому відіграє іс-
торичний чинник. Наприклад, історична роль німецького комуна-
льного права в політико-правовій системі країни принципово
відрізняється від впливу англійського муніципального права на
формування системи права і влади у Великій Британії. У Німеч-
чині місцеве самоврядування завжди перебувало під жорстким
контролем державних чиновників, суверенних князів, курфюрстів
і королів, будучи водночас їх матеріально-фінансовою опорою у
розв'язанні питань загальнодержавного характеру. В Англії ж
сформувалася система муніципального права й управління прин-
ципово іншого характеру, що стала складовою частиною її зага-
льного права і парламентського правління.
Однак, незважаючи на очевидні організаційно-правові від-
мінності між політико-правовими системами двох згаданих
держав і їхніми муніципально-правовими системами (у Вели-
кій Британії відсутні урядові чиновники, які здійснюють адмі-

295
ністративний нагляд за місцевим самоврядуванням, а у Німеч-
чині вони є), органи місцевого самоврядування мають практи-
чно однакові функції та вирішують майже однакові завдання,
забезпечуючи життєдіяльність територіальних громад на осно-
ві законів та інших нормативних актів органів державної вла-
ди, а також власних юридичних рішень, які приймаються ними
в межах своєї компетенції.
Значну роль у процесах формування та розвитку муніципаль-
ного права зарубіжних країн відіграють економічні передумови,
які на сучасному етапі припускають формування приватної та
комунальної форм власності, становлення ринкових структур і
відносин, заміну адміністративно-командних методів управлін-
ня економічними. У даному випадку йдеться про визнання того,
що кожна територіальна громада (від великого міста до невели-
кого сільського населеного пункту) зобов'язана мати сферу са-
мостійного регулювання економічних відносин, повинна само-
стійно володіти, користуватися та розпоряджатися своєю муні-
ципальною (комунальною) власністю, фінансово-економічними
та природними ресурсами, а також самостійно ухвалювати під
свою відповідальність рішення. Усі територіальні громади рівні
у праві здійснювати відповідну регуляторну діяльність, у тому
числі й у сфері підприємництва.
Політичні чинники становлення і розвитку муніципального
права в будь-якій державі вимагають визнання - у межах систе-
ми конституціоналізму - необхідності застосування загальнови-
знаних і зрозумілих критеріїв діяльності, відкритих (гласних)
процедур, єдиних підходів до розподілу та перерозподілу функ-
цій і повноважень між усіма гілками публічної влади - по вер-
тикалі й горизонталі.
Правові умови становлення й розвитку муніципального права
вимагають створення законодавчої бази та закріплення прав і
гарантій місцевого самоврядування, встановлення юридичної
відповідальності представницьких і виконавчих органів місце-
вого самоврядування. Законодавство про місцеве самоврядуван-
ня має закріплювати систему норм, процедур і механізмів регу-
лювання територіальних, економічних й інших відносин з ура-
хуванням місцевих інтересів.
296
З огляду на те, що європейське муніципальне право у нас іще
зазнало кодифікації як галузь права, недоцільно вести мову про
гармонізацію відповідного національного законодавства євро-
пейських країн, їх правових систем. Вважаємо за доцільне на
даний момент розглядати перспективи імплементації взятих
міжнародно-правових зобов'язань європейськими країнами зага-
лом і, зокрема, практику рецепції європейського муніципально-
го права. Ідеться про запозичення чи відтворення його принци-
пів, інститутів, основних рис тощо.
Організаційні чинники: широке залучення громадян до про-
цесу здійснення місцевого самоврядування через різноманітні
інститути безпосередньої демократії - місцеві референдуми,
збори, сходи тощо, а також організаційні форми самоврядування
- об'єднання, асоціації, союзи, партії, клуби, фонди тощо.
Світова практика організації діяльності представницьких і
виконавчих органів місцевого самоврядування є різноманітною.
За їхньої класифікації використовують безліч критеріїв, серед
яких основними є функції, спосіб формування, обсяг повнова-
жень і порядок ухвалення рішень.
Муніципальні ради як політична основа місцевого самовря-
дування в зарубіжних країнах використовують різні форми ор-
ганізації своєї діяльності. Головною формою їх роботи є сесії —
чергові та позачергові. У Японії їх скликають чотири рази на
рік; сесії генеральних рад французьких департаментів - двічі на
рік. У Великій Британії муніципалітети проводять сесії щоквар-
тально, а сесії Ради Великого Лондона проводять щомісяця або
один раз на квартал. Вони нагадують пленарні засідання англій-
ського парламенту. У Франції сесії муніципальної ради комуни,
присвяченої бюджету, тривають 6 тижнґв, інші - до 15 днів; у
Японії тривалість сесії не перевищує тиждень.
В Італії муніципальні ради мають збиратися не рідше двох
разів на рік. У СІЛА засідання зазначених рад скликають щоти-
жнево, раз на два тижні, або щомісяця.
Засідання муніципальних рад мають, переважно, відкритий
характер, але муніципалітет може прийняти рішення про прове-
дення закритого засідання. Такі засідання проводять на основі
297
 відповідних муніципальних регламентів. Акти та протоколи
засідань доступні громадськості.
Муніципальні ради утворюють постійні і тимчасові комісії та
комітети. У Японії кількість постійних комісій обмежується
законом: для префектур - залежно від кількості населення в них
- від 4 до 17 комісій, для міст - від 4 до 8, для селищ і сіл - до 4.
Зазвичай ці комісії дублюють роботу місцевих органів виконав-
чої влади, розглядаючи питання, віднесені до компетенції їх
відділів; дають висновки на проекти нормативно-правових актів,
які виносяться виконавчим апаратом на розгляд місцевих зборів
(префектуральних, міських, селищних і сільських). Засідання
комісій цих зборів, відбуваються переважно у присутності голів
і посадових осіб виконавчих органів місцевого самоврядування.
У Великій Британії 2/3 рад графств мають до дев'яти комітетів, а
1/3 - понад дев'ять. В обов'язковому порядку утворюють коміте-
ти з питань освіти, соціальних справ і поліції.
У деяких країнах, де збори громадян виконують функції ор-
ганів місцевого самоврядування, постійні комісії можуть не
створювати.
Муніципальні радники працюють не лише на сесіях своїх
рад, а й проводять певну роботу у своєму виборчому окрузі, на-
самперед, із виборцями (інформують громадян про свою роботу,
ведуть з ними переписування тощо).
Важливою формою організації діяльності органів місцевого
самоврядування є їх виконавчий апарат, який складається з ор-
ганів загальної та спеціальної компетенції. Адміністративні ор-
гани загальної компетенції (колегіальні виконавчі органи, мери,
керуючий) відіграють провідну роль щодо інших ланок вико-
навчого апарату муніципальних рад, а часом і самих рад.
Так, нерідко мери мають право накласти вето на рішення му-
ніципальних рад (США), а в окремих випадках - навіть розпус-
тити їх (Японія). Конфлікти та спори між муніципальними ра-
дами та їх виконавчими органами вирішують в адміністратив-
ному та судовому порядках. У деяких зарубіжних країнах мери
постають не лише як вищі посадові особи адміністрації муніци-
пальних рад, але і як представники центрального уряду, відпові-
дальні за виконання державних функцій на підвідомчій їм тери-
торії (Італія, Франція).
298
10.2. ОСОБЛИВОСТІ МІСЦЕВИХ ВИБОРІВ
І ВИБОРЧИХ СИСТЕМ
В ОКРЕМИХ ЗАРУБІЖНИХ ДЕРЖАВАХ
Місцеві (муніципальні, комунальні, локальні) вибори мають
важливе політичне значення в зарубіжних країнах, оскільки на
них відбувається апробація місцевої політики та кадрового по-
тенціалу партій, їх блоків, визначаються взаємовідносини між
владою та громадянами.
Муніципальні вибори в зарубіжних країнах, зазвичай, прово-
дять незалежно від парламентських, що дає населенню можли-
вість впливати не тільки на місцеву, але й на державну політику.
На місцевих виборах фактично формується політична основа
місцевого самоврядування - муніципальні ради. Звичайно, міс-
цеві вибори мають менше політичне значення ніж, наприклад,
президентські, а тому участь у них громадян є значно нижчою.
У США, Англії, Бельгії зазвичай бере участь від 25 до 50 % ви-
борців, що значно менше ніж на президентських (США) чи пар-
ламентських (Англія, Бельгія). Водночас поразка на місцевих
виборах у парламентських державах може призвести до відстав-
ки уряду правлячої партії чи коаліції партій.
Підставами для проведення місцевих виборів у зарубіжних
країнах є закінчення терміну повноважень муніципальних рад,
саморозпуск цих рад, дострокове припинення їхніх повнова-
жень із різних підстав тощо. Так, у березні 2005 р. були скасо-
вані результати чергових місцевих виборів і призначені повто-
рні вибори в окремих містах Латвії. Підстави: звернення кіль-
кох політичних партій зі скаргою про підкуп виборців
м. Юрмали - за голос виборця там платили 20 латів (200 грн).
У районному центрі Резекне також мали відбутися повторні
вибори, де результати чергових виборів скасовані судом. Під-
става: судовий позов за ініціативою 40 кандидатів до муніци-
пальної ради від політичних партій.
Система владних відносин у сфері місцевого самоврядування
суттєво змінилася після запровадження пропорційної виборчої
системи, що дає можливість абсолютно по-новому будувати
взаємовідносини місцевої ради і відповідного голови. Якщо по-
299
літична партія (блок партій) отримує просту чи кваліфіковану
більшість мандатів у раді, то фактично створюються умови для
моделі "сильна рада - слабкий мер".
Місцеві вибори, зазвичай, є партійними, однак існують виня-
тки. Так, понад 60 % міст США муніципальні представницькі
органи обирають на безпартійній основі. Для місцевих виборів у
Німеччині характерним є те, що частка безпартійних кандидатів,
які беруть участь у цих виборах, є вищою, ніж на федеральних
виборах. З огляду на це не раз результати місцевих виборів були
менш передбачувані, ніж парламентські.
Існують основні види муніципальних виборчих систем: ма-
жоритарна, пропорційна та змішана, причому помітною є тен-
денція до поширення мажоритарної системи.
Мажоритарні виборчі системи зорієнтовані на відбір попу-
лярних особистостей, авторитетів серед громадськості. їх мо-
жуть проводити як на партійній, так і безпартійній основі. Пред-
ставницькі органи, обрані за такою системою, зазвичай, мають
стабільну депутатську більшість.
За мажоритарної виборчої системи частіше реалізується мо-
дель місцевого самоврядування: сильний мер - сильна рада. За
пропорційної виборчої системи реалізується модель: слабка
рада — сильний мер.
Змішана виборча система - пропорційно-мажоритарна - слу-
жить для того, щоб поєднати переваги і пропорційної і мажори-
тарної виборчих систем.
Зокрема, у Великій Британії, якщо у виборчому окрузі вису-
нутий один кандидат, то його вважають обраним без голосуван-
ня, ураховуючи, що йому достатньо проголосувати самому за
себе. Британці називають таку систему "хто першим прийшов,
того й обрано" ("the first pasct - the post"). Якщо кандидати
отримали однакову кількість голосів, то переможця визначають
жеребкуванням, яке проводить чиновник з організації виборів.
У США, Японії та інших державах вибори проходять за ма-
жоритарною системою відносної більшості, а пропорційну сис-
тему застосовують лише іноді. У Франції, Австрії, Нідерландах
- за пропорційною; у Німеччині - за змішаною.
300
Муніципальні ради в зарубіжних країнах обирають на різні
терміті. Так, у США період їх повноважень є два, три або чо-
тири роки, у Великій Британії - чотири роки, у Франції - шість
років, але при цьому кожні три роки переобирають половину
складу генеральних рад департаментів, в Італії - п'ять років, у
ФРН - чотири або п'ять років, у Японії - чотири роки.
За своєю чисельністю муніципальні ради невеликі:
• у США до їх складу входять 5-22 радники (у більшості
міст 5-9 осіб) і як виняток - до 50 радників;
• у комунах Франції - від 9 до 69 радників (винятки: Париж
- 163 радники, Марсель —101, Ліон - 73 радники);
• в Італії-від 15 до 80 радників;
• у ФРН - від 5 до 80 радників;
• у Великій Британії - до 70-75 радників;
• у Японії- від 12 до 100 радників (у муніципальні ради То-
кіо і префектур - до 120 радників).
По-різному регулюється питання про суміщення депутатсь-
ких мандатів: від дозволу поєднувати відразу кілька мандатів (у
Данії — на місцевому, регіональному і парламентському рівнях),
а також системи подвійного мандату на місцевому та регіональ-
ному рівнях (Велика Британія, Данія, Ірландія, Нідерланди, Ні-
меччина, Норвегія, Швеція), до одного депутатського мандата
(Австрія, Бельгія, Франція). Австрія, як виняток, допускає поєд-
нання мандата найнижчого рівня з найвищим (парламентсь-
ким).В Італії не допускається суміщення мандатів на одному
рівні (регіональному, провінційному і муніципальному), а також
із мандатом члена парламенту.
Виборчий процес на місцевих виборах у зарубіжних країнах
має багато особливостей, як і виборчі системи на цих виборах,
що пов'язано із багатоманітністю традицій і механізмів право-
вого регулювання відповідних виборчих процедур. Для вису-
вання кандидатів у муніципальні радники використовують
різні способи: подання петицій, підписаної певною кількістю
виборців; проведення місцевих первинних виборів (США);
унесення заяви, підписаної кількома виборцями (Велика Бри-
танія) тощо. Для місцевих виборів у ФРН характерним є те, що
частка безпартійних кандидатів, які беруть участь у зазначених
301
виборах, є вищою, ніж на федеральних зборах. Внаслідок цього
не раз результати місцевих виборів були менш передбачувани-
ми ніж парламентські.
Певна специфіка формування муніципального апарату існує в
Лондоні. Згідно із Законом "Про органи влади Великого Лондона"
1999 р. мер Лондона обирається населенням за мажоритарною
системою відносної більшості, якщо висунуто менше трьох кан-
дидатів. Якщо ж на зазначену посаду претендують три або більше
осіб, то використовують "систему додаткового голосу", тобто
застосовують плюральний вотум (право одного виборця подавати
два й більше голосів) у поєднанні із преференційним голосуван-
ням (перемогу здобуває кандидат, який набрав найбільше перших
голосів). У ході виборів депутатів Асамблеї міста Лондона вико-
ристовують плюральний вотум, тобто, виборець володіє двома
голосами: одним - для обрання депутата одномандатника, другий
- для голосування по єдиному лондонському багатомандатному
округу за список політичної партії або незалежного кандидата.
При розподілі місць по єдиному лондонському багатомандатному
округу використовують формулу В. д'Ондта для забезпечення
найширшого представництва партій97.
Обрані муніципальні радники в державах класичної демократії
переважно діють на громадських засадах, жодними привілеями й
імунітетами практично не користуються, проте несуть юридичну
відповідальність за ухвалені ними рішення, якщо ті завдають
матеріальних збитків чи моральної шкоди. За муніципальними
радниками не зберігається заробітна плата на час виконання му-
ніципальних обов'язків. Це означає, що дані обов'язки матеріаль-
но посильні тим, хто має добрий дохід. Як виняток, оплату праці
муніципальних радників передбачено в США, Великій Британії,
Японії у вигляді виплат певної суми або платні за відвідування
сесійних засідань. У Франції муніципальна рада може (але не
зобов'язана) встановлювати своїм членам певну платню.
97
Зарубежное избирательное право: учеб. пособ. / под ред. В. В. Мак-
лакова. - М., 2003. - С. 80.
302
10.3. МУНІЦИПАЛЬНА ПОЛІЦІЯ В СИСТЕМІ ОРГАНІВ
МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Організаційно-правові принципи функціонування поліцейсь-
ких органів у новітній час обумовлені поширенням у суспільстві
демократичних ідей із національно-історичною специфікою.
Склалися два підходи до муніципальної правоохоронної діяльно-
сті: "британський" і "континентально-європейський"98. У Великій
Британії традиційно вважалося, що забезпечення і підтримка пра-
вопорядку є почесним обов'язком й основною функцією місцевої
влади, яка опікується утворенням на місцях поліцейських підроз-
ділів, діяльність яких обмежувалася трьома завданнями: підтрим-
ка громадського порядку, розкриття злочинів і регулювання ву-
личного руху в містах. У більшості держав європейського конти-
ненту завдання поліції були значно різноманітнішими. Британсь-
ка модель управління поліцією склалась як результат тривалого
безперервного розвитку древніх форм общинного самоуправлін-
ня, тоді як континентальна модель, навпаки, сформувалася вна-
слідок відступу від традицій, під впливом Великої французької
революції 1789 р., вожді і теоретики якої абсолютизували роль
централізованого державного управління. Головну відповідаль-
ність за стан правопорядку і діяльність правоохоронного механі-
зму в цій частині Європи, у тому числі й Центральної та Східної,
покладали на національну, а не регіональну владу.
Моделі децентралізованої поліції, організованої на принци-
пах самоврядування, закріплені у Швейцарії, Великій Британії,
Італії, Іспанії, Чехії, Польщі тощо. Іноді відсутній єдиний кор-
пус державної поліції, чисельність органів правопорядку і прин-
ципи їх функціонування визначають місцеві органи самовряду-
вання, як і контроль за їх діяльністю. З огляду на це спостеріга-
ються значні розбіжності в організації поліцейських служб, про-
те визначені форми взаємовідносин і правила регіональної спів-
праці у сфері правопорядку, наприклад, розроблені конфедера-
цією кантональних комендантів поліції Швейцарії й об'єднан-
98
Губанов А. В. Полиция зарубежных государств: монограф. /А. В. Гу-
банов.-М.:МАЗП, 1999.-2001.-С. 8-20.
303
ням шефів міської поліції. У Великій Британії поліцейська сис-
тема ґрунтується на поєднанні повноважень держави та місцево-
го самоврядування у сфері правопорядку, у графствах створено
поліцейську адміністрацію і раду як колегіальний орган управ-
ління і водночас структуру місцевого органу влади (у складі
представників органів місцевого самоврядування і суддів).
Завдання й обсяг повноважень муніципальної поліції суттєво
відрізняються в різних країнах. Так, у Чехії до них належать:
• забезпечення громадського порядку в населеному пункті;
• сприяння охороні майна та забезпечення безпеки громадян;
• контроль за дотриманням правил громадського співісну-
вання;
• розкриття правопорушень і притягнення правопорушників
до адміністративної відповідальності;
• контроль за дотриманням порядку, чистоти та гігієни на
вулицях, площах й інших місцях загального користування;
• виконання загальнообов'язкових актів органів місцевого
самоврядування.
Цікавими є реформи в Латвії, Естонії та Молдові, внаслідок
яких створено муніципальну поліцію, яка структурно входить до
департаменту поліції, але підпорядкована органам місцевого
самоврядування, їх територіальним громадам. В інших постра-
дянських державах спостерігається обережне ставлення і влади,
і населення до місцевої міліції, недостатня довіра до неї, інколи
відсутні відповідні механізми контролю за її діяльністю або
взагалі вона не створена. На відміну від європейських держав,
тут відсутня належна нормативно-правова база для організації і
функціонування муніципальної міліції - діє лише загальне зако-
нодавство про органи внутрішніх справ, іноді суперечливі по-
ложення, не завжди розмежовані повноваження органів держав-
ної влади та місцевого самоврядування у сфері охорони громад-
ського порядку і безпеки, джерела їх фінансування тощо.
У поліції більшості країн відбулися зміни в її діяльності, по-
в'язані з переходом від вузької концепції поліцейського правоза-
стосування до широкої концепції поліцейського обслуговуван-
ня, розширення обсягу "некримінальних" функцій муніципаль-
ної поліції. Реалізація зазначених функцій здійснюється у формі
304
консультацій, порад, пропозицій і пов'язана із взаємодією полі-
ції та державних, недержавних організацій, соціальних служб і
населення шляхом залучення їх до вирішення завдань з охорони
громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Зазначені аспе-
кти відображають комунальну діяльність місцевої поліції
("community policing") або поліцейське обслуговування за допо-
могою громад. Концепція комунального поліціювання (районна,
місцева, зональна охорона порядку та громадської безпеки) роз-
роблена як альтернатива традиційному патрульному напряму
охорони громадської безпеки. Основний принцип її полягає у
співпраці поліцейських і громадян для вирішення проблем гро-
мади, запобігання і боротьби зі злочинністю. Відповідно, змен-
шуються видатки на утримання поліції або корегуються залежно
від фінансово-матеріальної основи місцевого самоврядування,
державної допомоги тощо.
Ця концепція вносить у роботу поліції елемент попереджен-
ня, а не швидкого реагування, сприяє створенню врівноважено-
го мікроклімату в районі (комуні) завдяки діяльності поліції та
помічників із жителів району чи іншого територіального утво-
рення. Комунальне поліціювання, насамперед, захищає вразливі
верстви суспільства: неповнолітніх, людей похилого віку, наці-
ональні меншини, бідних та ін. За місцем проживання створю-
ють добровільні об'єднання з охорони громадського порядку, які
допомагають у благоустрою території, патрулюють разом із
поліцейськими, свідчать у суді, якщо стали свідками правопо-
рушення. Загалом це інтегрована система, що стосується усіх
верств суспільства та працівників поліції, які можуть надавати
допомогу і водночас звертатися із проханням про допомогу,
консультації. Вона спрямована на встановлення балансу між
технічними досягненнями і людськими навиками у процесі охо-
рони порядку, не відкидає людського спілкування, спільного
розв'язання проблем. З огляду на це на основі принципу децент-
ралізації у роботі поліції комуна (район) покликані дбати про
поліцію як про один із ресурсів поліпшення життя. Соціальна
спрямованість муніципальної поліції не може не позначитися на
оцінках її діяльності з боку громадян і місцевої влади.
305
10.4. МІСЦЕВИЙ ОМБУДСМЕН -
ГАРАНТ МУНІЦИПАЛЬНИХ ПРАВ
І СВОБОД ГРОМАДЯН
Механізм захисту прав людини та громадянина (громадян-
ських, політичних, економічних, соціальних, культурних тощо)
передбачає різні форми їх гарантування. Однією з них є ін-
ститут омбудсмена, який нині в багатьох державах став не-
від'ємною частиною юридичної системи. У наш час інститут
омбудсмена - важливий фактор зміцнення законності та пра-
вової основи в діяльності публічної влади. Його головний
принцип - функціональне призначення як інструмента захисту
прав людини та громадянина.
На сучасному етапі в понад 90 країнах існує близько 150 різ-
них органів і структур, які виконують функції омбудсмена. В
одних державах ця посадова особа має назву омбудсмен (скан-
динавські країни), в інших - посередник або медіатор (Франція),
парламентський уповноважений або комісар (Велика Британія),
речник із прав громадян (Польща), громадський захисник (Іта-
лія), народний захисник (Іспанія, Панама), локайюктам (Індія),
проведор юстиції (Португалія), посередник республіки (Сене-
гал) тощо. По суті, інститут омбудсмена не визнано лише в кон-
ституціях і законодавстві арабських країн і держав, де існують
комуністичні режими. Хоча навіть тут виникають спроби ство-
рити такі інституції.
У деяких державах передбачені посади представників загаль-
нонаціональних омбудсменів на місцях, у зв'язку із чим особли-
вий інтерес викликає інститут регіонального та місцевого упов-
новаженого із прав територіальних громад.
Однією з перших запровадила такий інститут Італія, де відпо-
відно до обласних законів № 8 та 17 1974 р. запроваджено посаду
громадського захисника в Тоскані та Лікурзі, а відповідно до За-
кону про устрій місцевої автономії 1990 р. взагалі в кожній полі-
тико-територіальній одиниці обов'язково запроваджується інсти-
тут омбудсмена - громадського захисника (difensore civico). У
ФРН також у землі Рейнланд-Пфальц із 1974 р. діє повірений гро-
мадян, який підпорядковується зборам цієї землі.
306
Щодо утворення інституту місцевих омбудсменів, то ціка-
вим є досвід Цюріха (Швейцарія), де з 1971 р. діє новий муні-
ципальний закон міста, яким і запроваджено такий інститут.
Тут уповноважений обирається Муніципальною радою (зако-
нодавчий орган міста) на чотири роки та може бути переобра-
ним. Він повністю незалежний від Муніципальної ради та ви-
конавчого органу міської влади. Обов'язки омбудсмена несумі-
сні з жодною іншою роботою та діяльністю, якщо на це немає
спеціального дозволу президії ради. Діяльність цюріхського
омбудсмена пов'язана з урегулюванням будь-яких проблем, що
виникають між громадянином або іноземцем з адміністратив-
ними органами влади Цюріху.
У Великій Британії Законом про муніципальне управління
від 8 лютого 1974 р. передбачалося призначення місцевих упов-
новажених для розслідування скарг на адміністративні пору-
шення в установах й органах місцевої влади Англії й Уельсу.
Особливістю цих інститутів було забезпечення доступу грома-
дян до омбудсмена.
Британське законодавство про місцевих уповноважених пе-
редбачає закритий перелік місцевих органів, на які розповсю-
джується компетенція місцевих омбудсменів: графські ради,
міські, муніципальні ради, внутрішні лондонські органи освіти,
лондонські районні ради, Загальна рада Лондона, рада
о-вів Сілі, будь-який координаційний орган місцевої влади, у
тому числі органи Національного парку, будь-який політичний
орган, окрім міністра внутрішніх справ, органи водопостачан-
ня, Комісія для Нью-Сіті та міські виробничі корпорації. Пов-
новаження британських місцевих омбудсменів не виходять за
межі формули "досліджувати та рекомендувати". Вони не ма-
ють права розглядати скарги, віднесені до компетенції парла-
ментського уповноваженого, судів і муніципальних влад, хоча
така заборона не є абсолютною: місцевий уповноважений може
прийняти до розгляду скаргу, якщо у нього є підстави вважати,
що його допомога буде доцільною. Рекомендації британських
місцевих уповноважених не є імперативними для місцевих
органів, однак, зазвичай, їх виконують.
307
10.5. ОСОБЛИВОСТІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В БЕЛЬГІЇ, ЛЮКСЕМБУРЗІ, НІДЕРЛАНДАХ
Місцеве самоврядування в європейських державах (Бельгія,
Люксембург та Нідерланди) побудовано на демократичних заса-
дах, має низку особливостей і виявляє схожість між собою та з
іншими моделями організації місцевої влади. Зокрема, місцеве
самоврядування Бельгії і Нідерландів виявляє схожість і з анг-
лійською, і з континентальною моделями". Найхарактернішою
особливістю в усіх цих державах є поєднання органами місцевої
влади функцій державного управління та місцевого самовряду-
вання (т. зв. інтегрована система або наполеонівська "злита"
система). Муніципальна рада, правління і бургомістр комуни
одночасно здійснюють функції державного управління за наяв-
ності власних повноважень. Місцеві органи влади у цих держа-
вах характеризуються чіткою регламентацією статусу місцевих
органів та виділенням обов'язкових і факультативних повнова-
жень. Важливою є державна допомога у фінансуванні окремих
місцевих проектів та програм.
Королівство Бельгія — федеративна1 парламентська мона-
рхія, яка в адміністративно-територіальному сенсі за лінгвістич-
но-регіональним принципом об'єднує три регіони: Валлонію,
Фландрію і столичний регіон Брюссель.
Правове регулювання муніципальних відносин здійснюється
Конституцією Королівства Бельгія та комунальними законами.
Чинною в наш час є Конституція, ухвалена парламентом у
1993 р., підписана монархом у 1994 р., після конституційних
реформ 70-90-х pp. минулого століття.
Конституційні реформи були спрямовані на адміністративно-
територіальний устрій країни, регіональну політику, взаємозв'я-
зки регіонів і європейських співтовариств тощо. Змінами і допо-
вненнями до Конституції Бельгії (1970, 1980, 1988) передбачено
99
Чихладзе Л. Т. Историко-теоретические аспекты развития мест-
ного самоуправления и местного управлення в государствах Европы
(Часть 2) / Л. Т. Чихладзе// Право и политика. - 2006. - № 1. - С. 37.
100
Федеративний устрій Бельгії був санкціонований конституцій-
ною реформою 1993 р.
308
широкі повноваження адміністративно-територіальних одиниць,
насамперед регіонів (Фландрія, Валлонія і Брюссельський), та
громад (французька, перманофонська, фламенська).
Конституційна реформа 1988 р. визначила особливий статус
двомовних прикордонних районів. Бургомістри зобов'язані були
володіти двома мовами (французькою та нідерландською). Мо-
жливі конфліктні ситуації мала вирішувати спеціальна колегія
губернаторів. Зазначені положення поширювались і на шість
периферійних районів Брюсселя.
У 1989 р. був здійснений важливий прорив у процесі інститу-
алізації Брюсселя. Столиця отримала права регіону, тобто еко-
номічного територіального суб'єкта федерації. При цьому прові-
нційний рівень територіальної організації в регіоні Брюссель-
столиця відсутній, і функції провінційних органів управління
делегуються регіональним органам Брюсселя адміністрацією
провінції Північний Брабант, на території якої розташована сто-
лиця. Були створені регіональна Рада і регіональна виконавча
влада. Брюсселю надані також права агломерації (округа) й об-
щини. Брюссель є такою самою комуною як й інші, але разом з
іншими 18 комунами утворює агломерацію.
Регіональна політика в Бельгії визначається положеннями
Конституції (ст. 81), а також спеціальним законом (затвердже-
ним Радою міністрів 10 вересня 1993), згідно з яким також уре-
гульовані питання представництва культурних спільнот і регіо-
нів Бельгії в органах Євросоюзу. За Конституцією уряди співто-
вариств і регіонів укладають договори, що стосуються сфери
відання їх ради. Ці договори набирають чинності лише після
схвалення Радою.
Задля координації міжнародних зв'язків створені спеціальні
структури (міністерства або відділи з міжнародних відносин) у
складі виконавчих органів провінцій. Так, до складу Фламанд-
ського уряду входить адміністрація із зовнішньої політики, у
Валлонії працює Управління міжнародних зносин, у Брюсселі
міжнародні зв'язки регіону здійснюються спеціально призна-
ченим міністром.
1 січня 2002 р. між федеральним урядом і Фландрією, Валло-
нією та Брюсселем було укладено Угоду про міжрегіональну
309
співпрацю, згідно з якою регіони отримали цілковиту самостій-
ність у сфері зовнішньої торгівлі. Поліцейська служба, раніше
лише централізована, відтепер підпорядкована й регіональним
органам влади. Регіонам передані повноваження щодо стягнення
податків із фізичних осіб; вони отримали можливість додатко-
вого фінансування із федеральних фондів; практично всі повно-
важення у сфері сільськогосподарської політики перейшли до
регіонів; їх компетенція - комунальна служба, коригування кор-
донів общин (за винятком общин, що користуються особливим
статусом - двомовних), проведення виборів до місцевих органів
самоврядування. Вивчаючи досвід Бельгії й інших європейських
країн, французький учений Жак Зіллер пропонує запровадити і
\повноцінно використовувати поняття регіональна громада101 .
"Колективна дієздатність" забезпечує жителям області, іншим
адміністративно-територіальним одиницям участь у державо-
творчому процесі. А традиційна політична орієнтація населення
окремих областей забезпечує перемогу певним політичним си-
лам на виборах до національних представницьких органів.
Місцеве самоврядування в Бельгії виявляє певну структурну
схожість із системою місцевих органів Австрії та ФРН. Однак
відрізняється не такою централізацією, як в Австрії. Три регіони
Бельгії об'єднують десять провінцій, які нараховують 596 комун,
саме яким передається значне коло питань, що вирішуються
регіональними органами влади (освіта, охорона здоров'я, еколо-
гія, транспорт, культура, соціальна підтримка населення тощо).
Регіонам передано у відання повноваження із визначення
правового статусу муніципальних утворень і їхніх об'єднань.
При цьому вони поділені на провінції, округи (кантони) і кому-
ни, де функціонують обрані населенням представницькі органи
самоврядування — ради і представники виконавчої влади з конт-
рольними функціями: у провінції губернатор, у комуні мер.
Провінційну раду обирає населення на чотири роки за пропо-
рційною системою і зі свого складу формує виконавчий орган -
101
Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС: порів-
няльний аналіз /Жак Зіллер ; пер. із франц. - К.: Основи, 1996. -
С. 166.
310
постійну комісію (депутація). Функції постійна комісія може
здійснювати лише колегіально. Очолює її призначуваний коро-
ною губернатор, який має право брати участь у засіданнях про-
вінційної ради. Кандидатуру на посаду губернатора визначає
корона на власний розсуд і в будь-який момент він може бути
зміщений, якщо монарх вважає за необхідне. Унікальність ста-
новища губернатора полягає в тому, що він є главою органу
виконавчої влади провінції, представником уряду регіону, пред-
ставником монарха і федеральної влади.
Саме губернатор здійснює загальне керівництво галузевими
органами прямого державного управління на території провінції
— він є головою міжміністерської комісії у провінції, що коорди-
нує діяльність різних відомств. Ці адміністративні структури
територіалізовані також у межах округів - умовних адміністра-
тивних одиниць, на які розділено кожну провінцію, що включа-
ють по кілька десятків громад.
Управління комуною здійснює рада комуни, до якої вибори
представників місцевим населенням відбуваються раз на шість
років. Унесені в 1998 р. зміни до Конституції закріпили за гро-
мадянами Євросоюзу право брати участь у голосуванні і балоту-
ватися в кандидати на муніципальних виборах.
Рада, у свою чергу, обирає колегію старійшин, глава якої ко-
ординує свою діяльність із бургомістром - главою міської адмі-
ністрації, оскільки всі міста Бельгії входять у відповідні комуни.
Бургомістр — особа не виборна, а призначувана центральним
урядом, проте кандидатуру на посаду бургомістра висуває ко-
муна. Зауважимо, що на відміну від міністрів центрального уря-
ду він може бути паралельно членом однієї із палат парламенту,
поєднуючи, таким чином, функції законодавчої і виконавчої
(місцевої) влади. Бургомістрами були багато відомих бельгійсь-
ких політиків. Виконавчим органом місцевої ради комуни є ко-
легіальний орган - колегія бургомістрів й ешевенів (виборні
особи). Усі функції виконавчої влади громади здійснюються
тільки колегіально і повноваження, пов'язані із самостійним
ухваленням рішення і, зокрема, із розпорядження кредитами, не
можуть бути делеговані окремим членам колегії. Таким чином,
як органи самоуправління, рада, правління і бургомістр комуни
311
І
одночасно здійснюють функції державного управління за наяв-
ності власних повноважень.
Будь-яка особа, що проживає в Бельгії, належить до певної
комуни і пов'язана з нею інституційними зв'язками - комуна є
для людини місцем перебування чи проживання, можливо міс-
цем роботи або людина пов'язана з комуною іншими зв'язками.
Якщо людина - громадянин Бельгії чи Євросоюзу, то саме в
комуні вона реалізує свої основні права, у тому числі право оби-
рати й бути обраною, інші політичні права.
У цьому сенсі комуна є базовим рівнем існування публічної
влади. Ухвалюючи рішення про зміни в державному устрої
Бельгії, федеральні органи державної влади можуть скасувати те
чи інше адміністративне утворення, проте такі реформи не мо-
жуть стосуватися комуни, яка є найближчим до громадянина
рівнем публічної влади. Таким чином, комуна в системі публіч-
ної влади Бельгії є певним "фундаментом".
Поряд із прямим державним управлінням й органами само-
врядування загальної компетенції в Бельгії існують і спеціалізо-
вані органи місцевого управління з комплексним статусом:
центри соціальної допомоги, що формуються в комунах або на
міжкомунальній основі. Органи управління центром формують-
ся муніципальною радою, але представники ради не можуть
перевищувати одну третину членів правління; бюджет також
залежить переважно від громад (нині комуни залишають у себе
значну частину місцевих податків), хоча й від державної влади
також; у питаннях оперативного управління центри незалежні, а
загальне регулювання та контроль здійснюють органи держав-
ної влади. Завданням центрів є надання адресної соціальної до-
помоги та забезпечення охорони здоров'я.
Велику допомогу зі здійснення як внутрішньої, так і міжна-
родної діяльності органам місцевого самоврядування Бельгії
надає Асоціація міст і муніципалітетів Бельгії.
У Бельгії існує система контролюючих структур за діяльніс-
тю органів місцевого самоврядування: постійний контроль за
законністю ухвалених рішень здійснює постійна комісія у Вал-
лонії або губернатор у Фландрії. Фінансовий контроль, також
від імені регіону, здійснюють фінансові інспектори, присутні у
312
провінціях й у великих громадах. Контролюючі органи наділені
правами скасування рішень місцевої громади й ухвалення влас-
них натомість.
Велике Герцогство Люксембург - конституційна унітарна
монархія, невелика за площею і чисельністю населення (амери-
канці кажуть: "точка на карті"). В адміністративно-терито-
ріальному сенсі країну поділено на три округи (Дікірх, Гревен-
махер, Люксембург), які, у свою чергу, діляться на дванадцять
кантонів. До складу кантонів Люксембургу входять 118 комун
(міських і сільських).
Правове регулювання місцевого самоврядування здійсню-
ється насамперед Конституцією, яка була прийнята в 1868р. та
зі змінами діє до нашого часу. Приєднання до європейських
співтовариств викликало перегляд Конституції. Статті щодо
муніципальних відносин (CVII та CVIII) були по-новому від-
редаговані в 1979 та 1994 рр. У них підкреслено автономний
характер комун, їх право розпоряджатися "своїм надбанням у
власних інтересах".
1 січня 1989 р. набув чинності Закон Люксембургу "Про му-
ніципалітети", який складається із п'яти розділів: поділ країни на
регіони, кордони та найменування муніципалітетів, члени муні-
ципальних органів, засоби управління муніципалітетами, рахун-
ки муніципалітетів й інші питання.
Конституція Люксембургу визначає систему комунальної влади
(радники, колегія бургомістрів, бургомістр), обрання та призначен-
ня посадових осіб, повноваження та контроль з боку державних
органів. Допускається, що член місцевого органу самоврядування
може одночасно бути членом національного парламенту та міжна-
родних організацій, зокрема членом Європарламенту.
Відповідно до ст. 107 Конституції країни визначено такі
принципи взаємовідносин центральної влади з місцевим
управлінням:
• муніципалітет є структурою, що володіє повноваженнями
самоврядування на своїй території і виконує рішення, ух-
валені його органами;
• кожен муніципалітет має свою раду, забезпечений відпо-
відним приміщенням;
313
 • рада розробляє річні бюджети, приймає звіти та збирає мі-
сцеві податки;
• голову муніципалітету обирають із членів ради;
• вибори в муніципальні органи здійснюються відповідно до
чинного законодавства, статус муніципалітетів визнача-
ється законом;
• муніципальні управління в разі розбіжності їх постанов із
рішеннями інших структур беруть за основу власні доку-
менти і керуються ними у своїй діяльності.
Управління в округах здійснюється комісарами, у кантонах -
бургомістрами, у комунах - органами самоврядування - вибор-
ними радами. У кожному з округів діє призначений із центру
комісар округу, що є представником міністра внутрішніх справ.
Головною метою цього рівня управління є об'єднання первинної
ланки місцевого самоврядування в країні - громади. Місцеву
раду обирає населення комуни за пропорційним або мажоритар-
ним принципом залежно від розміру комуни на шість років.
Головує мер. Виконавчим органом є коледж мера, який призна-
чається центральним урядом з-поміж членів ради на шість років.
Мер є головою ради і коледжу - виконавчого і законодавчого
органів, призначається урядом на шість років.
Місцеве самоврядування поширене на рівні комуни у формі
представницького органу влади -ради, яку обирає місцеве насе-
лення за пропорційною чи мажоритарною виборчою системою
залежно від розміру комуни. Термін повноважень ради - шість
років. Кількість членів ради може коливатися у межах 7-27 осіб
(залежно від чисельності населення). За результатами переписів
населення, що проводяться міністерством внутрішніх справ
один раз на 10 років, визначається кількість членів муніципаль-
них і квартальних рад. Главу ради - мера призначає централь-
ний уряд з-поміж членів ради також на шість років. Виконавчи-
ми органами місцевого самоврядування є правління і мери (бур-
гомістри), які водночас є місцевими органами державної влади.
Мер (бургомістр) призначається главою держави за пропозицією
відповідної муніципальної ради.
Кожен муніципалітет входить до одного з виборчих округів.
Вибори проводять при дотриманні принципу "абсолютна біль-
314
шість". Однак у муніципалітетах, населення яких не перевищує
трьох тисяч осіб, голосування здійснюється за принципом від-
носної більшості.
Виконавчий орган місцевого самоврядування складається з
керівника муніципалітету та членів правління, зазвичай два
представники правління. У великих муніципалітетах із населен-
ням понад 25 тис. кількість членів правління становить 3-6 осіб.
Глави муніципалітетів і члени їх правління втілюють у життя
всі рішення, пов'язані з місцевими проблемами, крім тих, що
стосуються діяльності поліції.
Глава муніципалітету, виконуючи обов'язки керівника управ-
ління місцевого самоврядування, одночасно є керівником і ради, і
правління цієї структури; крім того, він виконує обов'язки службо-
вця, зокрема здійснює контроль за правильною підготовкою доку-
ментів для населення, утверджує акти громадянського стану тощо.
Конституцією Люксембургу регулюють питання контролю
за муніципальним управлінням. Згідно із зазначеним докумен-
том деякі акти муніципальних органів підлягають схваленню з
боку органу контролю і навіть передбачають їх анулювання
або призупинення у разі незаконності або несумісності зі спі-
льними інтересами без втручання в повноваження загальних й
адміністративних судів.
Відповідно до ст. 2 Конституції межі муніципалітетів можуть
бути змінені лише відповідними законами. Починаючи з XX ст.
і донині, у Люксембурзі їх змінювали вкрай рідко. Зміна меж
муніципалітетів практично стає можливою лише при їх об'єд-
нанні на підставі рішень муніципальних рад.
Великий Герцог повноважний розпустити раду комуни і без йо-
го відома комуни не можуть встановлювати місцеві податки. Окрім
монарха, контроль над діяльністю комун здійснюють і законодавчі
органи; останні володіють правом скасування місцевих постанов,
якщо вони несумісні із загальнодержавними інтересами.
Муніципальна рада виконує загальноприйняті повноваження
у сфері громадської безпеки, охорони здоров'я, початкової осві-
ти, культури, спорту, планування територій тощо.
Представницьких органів в округах і кантонах немає і фун-
кції місцевої адміністрації виконують вищі посадові особи,
315
призначувані урядом: в округах - комісари, у кантонах - бур-
гомістри. Кандидатури на ці посади пропонують відповідні
муніципальні ради.
У Люксембурзі виконавчі органи влади (мер, бургомістр)
призначаються главою держави за пропозицією відповідної му-
ніципальної ради. У Люксембурзі виконавчими органами місце-
вого самоврядування є правління і мери (бургомістри), які вод-
ночас є місцевими органами державної влади.
Регіональну політику в цій державі проводять за принципом
партнерства (співучасті) між європейськими інститутами та ре-
гіональними автономіями Асоціацією міст і комун Люксембургу
(СІВІКОЛ).
Отже, зазначимо: система влади в Люксембурзі базується на
механізмі стримувань і противаг102, що дозволяє в умовах
транспарентності політичного процесу чітко регулювати взає-
мовідносини держави та її громадян. Останні володіють правом
не тільки виражати свою волю під час парламентських або міс-
цевих виборів, а й шляхом референдуму.
Органи місцевого самоврядування Люксембургу беруть
участь у багатьох європейських проектах. Так, на основі Угоди
про прикордонну співпрацю територіальних громад і місцевих
органів влади (1996, Карлсруе) створено "багатонаціональну"
організацію за участі територіальних громад Німеччини, Фран-
ції, Люксембургу і Швейцарії, що мають спільні кордони. Це
новий юридичний інструмент співпраці - "місцеве об'єднання
прикордонної співпраці" — вийшов за межі внутрішнього зако-
нодавства, охоплює громади різних територіальних рівнів (регі-
они Ельзасу і Лотарингії, департаменти і комуни, їх об'єднання у
Франції; у Люксембурзі - комуни і державні установи, кантони
Швейцарської Конфедерації; у Німеччині - комуни й округи
земель, об'єднання комун).
102
Государства Альпийского региона и страны Бенилюкс в
меняющейся Европе / под. ред. В. Я. Швейцера. - М.: Изд-во "Весь
Мир", 2009.- С. 477.
316
Королівство Нідерландів - конституційна парламентська
монархія, яка в адміністративно-територіальному сенсі є децен-
тралізованою унітарною державою, місцева влада в якій не змі-
нювалась упродовж 500 років. Управління в Нідерландах має
три рівні: державний, провінційний і муніципальний. У дванад-
цяти провінціях діють 478 муніципалітетів.
Конституційні засади місцевого самоврядування були встано-
влені Конституцією 1848 р. та Муніципальним законом 1851 p.,
який у новій редакції діє з березня 2002 р. Принципи загальної
компетенції, подані в Конституції, дали право місцевій владі ре-
гулювати внутрішні справи й управляти ними. Також Конститу-
цією визначено, що місцева влада повинна бути спроможною
співуправляти, тобто бути залученою до виконання національно-
го законодавства на місцевому рівні. Із підвищенням добробуту
держави у XX ст. ця конституційна норма виявилась у посиленні
ролі муніципалітетів і привела до розмежування окремих повно-
важень між центральним урядом і провінціями.
Середній рівень управління охоплює дванадцять провінцій. У
провінціях діють органи місцевого самоврядування - провінцій-
ні штати, що обираються прямим голосуванням населенням
штату за пропорційною системою на чотири роки. Провінційні
штати мають від 31 до 83 радників залежно від чисельності на-
селення. З обраних членів призначають правління провінції, так
звану колегію депутатів (виконавчий орган), термін повнова-
жень якої також чотири роки. До правління входять від трьох до
дев'яти членів залежно від кількості населення. Очолює колегію
депутатів королівський комісар, він же є главою провінційних
штатів. Комісара призначає король Нідерландів на шість років
після узгодження із представницькими органами громад і прові-
нцій. Інститут королівських комісарів викликає незадоволення і
багато претензій з боку міжнародних організацій, зокрема Ради
Європи, яка вважає такий порядок недемократичним і закликає
голландців перейти до виборної системи. Провінційні штати
створюють різноманітні наглядові ради, їх члени обирають чле-
нів виконавчого бюро. До функцій провінційних штатів входить
охорона довкілля, планування простору, енергетичне забезпе-
чення, соціальне забезпечення, спорт і культура.
317
 Повноваження муніципалітетів, що мають первинні права на
підвищення податків, регламентовані Конституцією. Однак бі-
льша частина коштів надходить від національного Уряду у ви-
гляді загальних грантів та у вигляді спеціальних грантів від мі-
ністерств на певні цілі, які становлять майже половину муніци-
пальних доходів. Муніципалітети отримують і власні доходи,
зокрема у вигляді податків на нерухомість, зборів і мита. Кон-
ституційний захист місцевого самоврядування означає, що наці-
ональний уряд не може поставити перед муніципалітетами за-
вдання, виконання яких потребує більше коштів, ніж передбаче-
но. При розподілі бюджетних коштів, місцеві органи можуть
вільно використовувати загальні гранти на місцеві пріоритети.
Більшість спеціальних грантів призначено на надання спеціаль-
них послуг: охорону здоров'я, освіту, поліцію тощо.
У муніципалітетах обирають місцеві ради — гементерад - за-
конодавчий орган територіальної громади, депутатів до якої
делегують на чотири роки за пропорційною системою. У зазна-
чених виборах мають право брати участь й іноземці за умови,
що вони легально проживають у Нідерландах не менше п'яти
років. Особи, які мають громадянство однієї із країн Євросоюзу,
можуть брати участь у муніципальних виборах одразу ж після
свого переїзду на проживання в Нідерланди.
Рада ухвалює головні місцеві рішення; її очолює мер (бур-
гомістр), який не бере участі в голосуванні. Він же очолює
колегію альдерманів - виконавчий орган, який готує і втілює в
життя рішення ради, його обирає рада зі своїх членів на чотири
роки. Мера призначає уряд на шість років за пропозицією ко-
ролівського комісара.
Повноваження органів місцевого самоврядування передба-
чають: обов'язки в галузі водного господарства і транспорту,
планування територій, житлового будівництва, туризму, громад-
ських робіт, охорони здоров'я, початкової освіти, соціального
захисту, культури, спорту, відпочинку. Магістрат виконує рі-
шення центральних і провінційних органів влади.
Контроль за діяльністю місцевої влади в Нідерландах пере-
важно здійснюється опосередковано, через центральні органи, а
також суд і має помірний масштаб.
318
Після Другої світової війни було створено Асоціацію муніци-
палітетів Нідерландів, яка з плином часу перетворилася на одну
із найвпливовіших й ефективніших національних організацій
місцевого самоврядування. Вона розробляє проекти щодо багато-
сторонньої співпраці держав, намагається впливати на формуван-
ня позиції членів парламенту щодо проблем, з якими зіштовху-
ється місцеве самоврядування, створює регіональні навчальні
центри, видає посібники. Асоціація визнає необхідність підви-
щення рівня надання послуг муніципальними органами і, відпові-
дно, зацікавлена в чіткому визначенні повноважень й обов'язків.
З метою практичної допомоги регіональним навчальним
центрам у межах тристоронньої співпраці Нідерландів, Польщі
й України Асоціація нідерландських муніципалітетів, Фунда-
ція підтримки місцевої демократії та Інститут ім. Пилипа Ор-
лика видали посібники для працівників органів місцевого са-
моврядування "Урбаністика сьогодення (або управління тери-
торіальним розвитком та планування населених пунктів)"103 і
"Рада та громада (або як залучати громадян до місцевого само-
врядування)". У зазначених виданнях висвітлюють такі питан-
ня, як законодавчі основи територіального розвитку, особливо-
сті планування розвитку населених пунктів у сучасних умовах,
огляд генерального плану міст, а також процедури його розро-
бки та затвердження тощо.
Окрім центральних структур, певними правами щодо реалі-
зації директив ЄС наділені регіональні органи та місцеві об'єд-
нання. У сферах, що зачіпають їхні інтереси, певними регуляти-
вними повноваженнями наділені синдикати виробників і профе-
сійні об'єднання. Автономними правами також користуються й
окружні водні адміністрації.
103
Урбаністика сьогодення (або управління територіальним розвит-
ком та планування населених пунктів): посіб. для працівників органів
місцевого самоврядування. — К.: Вид-во "Академпрес", 2003. - 144 с;
Рада та громада (або як залучати громадян до місцевого самовряду-
вання): посіб. для працівників органів місцевого самоврядування. — К.:
Академпрес, 2003. — 132 с.
319
10.6. НАЦІОНАЛЬНІ РИСИ ОРГАНІЗАЦІЇ
МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ В ІЗРАЇЛІ
ТА ДОСВІД РОБОТИ КІБУЦІВ
У світовій практиці державного будівництва Ізраїль став уні-
кальним прикладом матеріалізації політичної ідеї. Національний
рух (сіонізм) поставив за мету побудову єврейської держави.
На підставі Резолюції 181 Генеральної асамблеї ООН 1947 p.,
чим було скасовано мандат Великої Британії на управління Па-
лестиною (1917-1947), у 1948 р. було проголошено незалежну
Державу Ізраїль.
Держава Ізраїль має шість адміністративних округів, які пе-
ребувають під юрисдикцією окружних адміністраторів, призна-
чених міністром внутрішніх справ, та тринадцять підокругів.
Первинними адміністративними органами в Ізраїлі є органи
місцевого самоврядування — муніципалітети (ірійот) в містах,
місцеві ради (мо'ацот мекомійот) у селищах міського типу і
великих селах і регіональні ради (мо'ацот езорійот), що об'єд-
нують групи дрібних населених пунктів. До функцій органів
місцевого самоврядування входить забезпечення жителів кому-
нальними послугами, а також благоустрій і розвиток населеного
пункту. До повноважень місцевих органів передано виконання
низки функцій центральних державних органів влади, насампе-
ред, шкільну освіту і соціальну допомогу в межах населеного
пункту, вони призначають і збирають місцеві податки, утриму-
ють парки, зони відпочинку, пожежну службу тощо.
Усього у країні 66 муніципалітетів, 148 місцевих, 53 регіона-
льних рад.
Різноманітні форми прямої демократії в Ізраїлі застосовують
через місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори, міс-
цеві ініціативи, громадські слухання тощо.
Активне право голосу мають усі жителі, що досягли на мо-
мент виборів 18 років, є постійними мешканцями даної місцево-
сті, навіть особи без ізраїльського громадянства. Пасивним пра-
вом наділений кожен, хто досяг 21 року, постійно мешкає в за-
значеній місцевості і чиє ім'я внесено до списку кандидатів.
320
Усі органи місцевого самоврядування виборні, вибори про-
водять один раз на п'ять років. Вибори поділяють на персональні
і за системою відносного партійного представництва (прохід-
ний бар'єр 2 %). У них беруть участь лише жителі даної місце-
вості або населеного пункту. Наприклад, жителі Єрусалима мо-
жуть голосувати лише на виборах до тель-авівського муніципа-
літету. У ході цих виборів обирають ради й окремо - мерів міст,
голів місцевих і регіональних рад. Персональні прямі вибори
голів місцевих органів роблять їх більш незалежними від особи-
стих і партійних інтересів членів місцевих рад.
Органи місцевого самоврядування Ізраїлю:
• місцеві ради в селищах міського типу та великих селах
(населені пункти з кількістю жителів менше 20 тис);
• муніципалітети у містах - кількість жителів у такому на-
селеному пункті має перевищувати 20 тис. громадян;
• регіональні ради у групах дрібних поселень, у тому числі
кібуцах і мошанах.
Функції органів місцевого самоврядування: благоустрій, пла-
нування доріг, вулиць, прибирання вулиць, вивезення сміття,
контроль за системою каналізації, водозабезпечення, організація
і забезпечення пожежної служби, встановлення режиму роботи
магазинів, ресторанів, театрів, надання соціальної допомоги
людям похилого віку тощо.
Держава делегує органам місцевого самоврядування максимум
своїх повноважень й одночасно забезпечує жорсткий контроль за
їх виконанням, фінансовою (бюджетною) дисципліною тощо.
Кібуц - зразок місцевої демократії. Історія кібуців тісно по-
в'язана з історією єврейського заселення Палестини, яке здійс-
нювалося з 1882 p., кількома переселенськими хвилями - "алія-
ми". Так, у 1910 р. виникла Деганія - перша "квуца" ("маленьке
суспільство"), яку вважають нині першим кібуцом.
Сільськогосподарське виробниче товариство швидко показа-
ло свою перевагу над іншими поселеннями, які були у стані за-
стою. В умовах Палестини вони стали найкращим способом
ведення господарства і найкращою формою єврейського посе-
лення. Колективна форма праці і життя виявилась ідеально по-
в'язаною з метою сіоністського руху - національним відроджен-
321
ням і всеохоплюючим соціальним перетворенням шляхом зміни Визначте систему комунальної влади у Великому
не лише суспільних відносин, а й самої поведінки людини. Нині Герцогстві Люксембург за Конституцією держави.
існує близько 270-280 кібуців. А якщо до них додати мошави й Охарактеризуйте систему органів місцевої влади
інші вільні товариства, то виявиться, що більшість сільського в Нідерландах.
населення Ізраїлю живе в товариствах або в кооперативних по- З'ясуйте, у чому полягає демократичний принцип
селеннях. При цьому кібуци і мошави (менш чисельні) дають до організації місцевої влади в Ізраїлі.
70 % сільськогосподарської продукції країни.
У кібуці живе близько двохсот осіб, однак ця кількість може
коливатися від ста до двох тисяч Це залежить від віку кібуцу і Рекомендована література
кількості людей, що в ньому живуть.
Ворона П. В. Місцеве самоврядування в зарубіж-
Управляють кібуцем загальні збори, що проходять майже
них країнах: досвід для України : [навч. посіб. для
кожного дня, у них бере участь кожен повнолітній член общини
депутатів місцевих рад] /П. В. Ворона. - К. : Ун-т
(з 18 років). Постійні функції з управління і координації справ
"Україна", 2011.-209 с.
кібуцу здійснюються секретаріатом, а в окремих сферах діяль-
Государства Альпийского региона и страны Бе-
ності -різними комісіями, що збираються через один - три тиж-
нилюкс в меняющейся Европе / под. ред. В. Я. Швей-
ні в міру потреби й обираються також зборами. Збори затвер-
цера. - М. : Изд-во "Весь Мир", 2009. - 544 с.
джують бюджет, можуть розглядати і пропонувати навіть зако-
Евдокимов В. Б. Местные органы власти зарубеж-
нодавчі ініціативи.
ных стран: правовые аспекты / В. Б. Евдокимов,
На відміну від секретаріату члени комісій повинні вести дія-
Я. Ю. Старцев. - М. : Спарк, 2001.-251 с.
льність у вільний від регулярної роботи час; це важливо в кібу-
ці, де правилом є 48-годинний робочий тиждень. У комісіях Муніципальне право зарубіжних країн : у 2 ч.
завжди працює близько третини членів кібуцу. / О. В. Батанов В. М. Кампо ; за заг. ред. П. Ф. Мар-
тиненка. - К. : Знання України, 2005. - Ч. 1. - 148 с.
Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм
/ В. М. Шаповал. - К. : Юридична фірма "Салком" ;
Контрольні питання та завдання
Юрінком Інтер. - 2005. - 560 с.
Проаналізуйте чинники, що впливають на систе-
мно-структурну організацію місцевого самовряду-
вання в зарубіжних країнах.
Охарактеризуйте основні системи виборчих сис-
тем у зарубіжних країнах.
У чому полягає модель децентралізованої поліції,
організованої на принципах самоврядування?
Визначте основні повноваження муніципального
омбудсмена.
Які фактори визначають особливості правового
регулювання регіональної політики в Бельгії?

322 323
 Додаток А

ЄВРОПЕЙСЬКА ХАРТІЯ
місцевого самоврядування
м. Страсбург, 15 жовтня 1985 року
Офіційний переклад

ПРЕАМБУЛА
Держави - члени Ради Європи, які підписали цю Хартію,
враховуючи, що метою Ради Європи є досягнення більшого
єднання між її членами для збереження та втілення в життя іде-
алів і принципів, які є їхнім спільним надбанням;
вважаючи, що одним з методів досягнення цієї мети є укла-
дання угод в адміністративній галузі;
враховуючи, що органи місцевого самоврядування є однією з
головних підвалин будь-якого демократичного режиму;
враховуючи, що право громадян на участь в управлінні дер-
жавними справами є одним з демократичних принципів, які по-
діляються всіма державами - членами Ради Європи;
вважаючи, що це право найбільш безпосередньо може здійс-
нюватися саме на місцевому рівні;
переконані в тому, що існування органів місцевого самовря-
дування, наділених реальними повноваженнями, може забезпе-
чити ефективне і близьке до громадянина управління;
усвідомлюючи, що охорона і посилення місцевого самовряду-
вання в різних країнах Європи є важливим внеском у розбудову
Європи на принципах демократії і децентралізації влади;
стверджуючи, що із цього випливає необхідність існування ор-
ганів місцевого самоврядування, які мають створені на демократи-
чній основі органи, уповноважені приймати рішення, і широку
автономію щодо своїх повноважень, шляхи і засоби здійснення цих
повноважень, а також ресурси, необхідні для їх виконання,
домовились про таке:
Стаття 1
Сторони зобов'язуються вважати для себе обов'язковими, у
порядку та обсязі, передбачених у статті 12 цієї Хартії, нижчена-
ведені статті.

325
 ЧАСТИНА І
Стаття 2
Конституційна та правова основа місцевого самоврядування
Принцип місцевого самоврядування визнається в національ-
ному законодавстві та, у міру можливості, в конституції.
Стаття З
Концепція місцевого самоврядування
1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність ор-
ганів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати
регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ,
під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.
2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких ві-
льно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рів-
ного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм
виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає ви-
користанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої
форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.
Стаття 4
Сфера компетенції місцевого самоврядування
1. Головні повноваження і функції органів місцевого само-
врядування визначаються конституцією або законом. Однак це
положення не перешкоджає наділенню органів місцевого само-
врядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей
відповідно до закону.
2. Органи місцевого самоврядування в межах закону мають
повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилу-
чене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене
жодному іншому органу.
3. Публічні повноваження, як правило, здійснюються пере-
важно тими органами публічної влади, які мають найтісніший
контакт з громадянином. Наділяючи тими чи іншими повнова-
женнями інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер
завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.
4. Повноваження, якими наділяються органи місцевого само-
врядування, як правило, мають бути повними і виключними. Во-
ни не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, централь-
ним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.
326
5. Якщо повноваження делегуються органам місцевого само-
врядування центральним чи регіональним органом, органи міс-
цевого самоврядування у міру можливості мають право присто-
совувати свою діяльність до місцевих умов.
6. У процесі планування і прийняття рішень щодо всіх пи-
тань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самовря-
дування, з останніми мають проводитися консультації, у міру
можливості своєчасно і належним чином.
Стаття 5
Охорона територіальних кордонів органів
місцевого самоврядування
Зміни територіальних кордонів органів місцевого самовряду-
вання не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування
думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом прове-
дення референдуму, якщо це дозволяється законом.
Стаття 6
Відповідні адміністративні структури і ресурси
для виконання органами місцевого самоврядування
своїх завдань
1. Без шкоди для більш загальних законодавчих положень
органи місцевого самоврядування повинні мати можливість
визначати власні внутрішні адміністративні структури з ураху-
ванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективно-
го управління.
2. Умови служби найманих працівників органів місцевого
самоврядування повинні дозволяти добір висококваліфікованого
персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності;
для цього забезпечуються належні можливості професійної під-
готовки, винагороди та просування по службі.
Стаття 7
Умови, за яких виконуються повноваження
на місцевому рівні
1. Умови діяльності місцевих обраних представників повинні
забезпечувати вільне виконання ними своїх функцій.
2. Вони повинні передбачати відповідне фінансове відшкоду-
вання витрат, що виникають при відповідній діяльності, а також,
у разі необхідності, відшкодування втрачених доходів або вина-
327
городи за виконану роботу і відповідний захист соціального
забезпечення.
3. Будь-які функції та діяльність, несумісні з мандатом місце-
вого обраного представника, визначаються законом або осново-
положними правовими принципами.
Стаття 8
Адміністративний нагляд за діяльністю органів
місцевого самоврядування
1. Будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого
самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедура-
ми та у випадках, передбачених конституцією або законом.
2. Будь-який адміністративний нагляд за діяльністю органів
місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забез-
печення дотримання закону та конституційних принципів. Од-
нак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд
за належністю виконання завдань, доручених органам місцевого
самоврядування.
3. Адміністративний нагляд за органами місцевого самовря-
дування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність
заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має
намір охороняти.
Стаття 9
Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування
1. Органи місцевого самоврядування мають право в рамках
національної економічної політики на власні адекватні фінансо-
ві ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах
своїх повноважень.
2. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самовряду-
вання відповідає повноваженням, передбаченим конституцією
або законом.
3. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого
самоврядування формується за рахунок місцевих податків та
зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в
межах закону.
4. Фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів ор-
ганів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифі-
кований і гнучкий характер і повинні забезпечувати можли-
328
вість приводити наявні ресурси, наскільки це практично мож-
ливо, у відповідність до реального зростання вартості викону-
ваних ними завдань.
5. Захист більш слабких у фінансовому відношенні органів мі-
сцевого самоврядування передбачає запровадження процедур
бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів з метою по-
долання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фі-
нансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Такі
процедури або заходи не повинні звужувати свободу дій органів
місцевого самоврядування в межах власної відповідальності.
6. З органами місцевого самоврядування повинні належним
чином проводитись консультації про порядок передачі їм пере-
розподілених ресурсів.
7. У міру можливості, дотації органам місцевого самовряду-
вання призначаються не для фінансування конкретних проектів.
Надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів
місцевого самоврядування проводити свою політику в межах
власної компетенції.
8. Для цілей здійснення позик інвестиційного капіталу органи
місцевого самоврядування мають доступ до національного рин-
ку капіталу в межах закону.
Стаття 10
Право органів місцевого самоврядування
на свободу асоціації
1. Органи місцевого самоврядування мають право, здійсню-
ючи свої повноваження, співробітничати та в межах закону
створювати консорціуми з іншими органами місцевого самовря-
дування для виконання завдань, що становлять спільний інтерес.
2. Право органів місцевого самоврядування бути членом асо-
ціації з метою захисту і заохочення їхніх спільних інтересів, а
також бути членом міжнародної асоціації органів місцевого са-
моврядування визнається кожною державою.
3. Органи місцевого самоврядування мають право на умовах,
які можуть бути передбачені законом, співробітничати з орга-
нами місцевого самоврядування інших держав.
329
 Стаття 11
Правовий захист місцевого самоврядування
Органи місцевого самоврядування мають право використовува-
ти засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення
своїх повноважень і поважання принципів місцевого самовряду-
вання, які утілені в конституції чи національному законодавстві.
ЧАСТИНА II
ІНШІ ПОЛОЖЕННЯ
Стаття 12
Зобов'язання
1. Кожна Сторона зобов'язується вважати для себе обов'язко-
вими принаймні двадцять пунктів частини І цієї Хартії, з яких
принаймні десять пунктів мають належати до пунктів, які наве-
дені нижче:
- стаття 2,
- пункти 1 і 2 статті З,
- пункти 1, 2 і 4 статті 4,
- стаття 5,
- пункт 1 статті 7,
- пункт 2 статті 8,
- пункти 1, 2 і 3 статті 9,
-пункт 1 статті 10,
- стаття 11.
2. Кожна Договірна Держава під час здачі на зберігання своєї
ратифікаційної грамоти або свого документа про приєднання чи
затвердження повідомляє Генеральному секретарю Ради Євро-
пи, які пункти вона визначила відповідно до положень пункту 1
цієї статті.
3. Будь-яка Сторона в подальшому в будь-який час може по-
відомити Генеральному секретарю про те, що вона вважає для
себе обов'язковими будь-які пункти цієї Хартії, які вона ще не
прийняла згідно з положеннями пункту 1 цієї статті. Такі взяті в
подальшому зобов'язання вважаються складовою частиною ра-
тифікації, прийняття чи затвердження Стороною, яка надсилає
таке повідомлення, і набирають такої самої чинності з першого
330
дня місяця, що настає після закінчення тримісячного строку з
дати отримання повідомлення Генеральним секретарем.
Стаття 13
Органи, до яких застосовується Хартія
Принципи місцевого самоврядування, що містяться в цій Ха-
ртії, застосовуються до всіх категорій органів місцевого само-
врядування, існуючих, в межах території відповідної Сторони.
Однак кожна Сторона під час здачі на зберігання своєї ратифі-
каційної грамоти або документа про приєднання чи затверджен-
ня може визначити категорії місцевих або регіональних органів
самоврядування, якими вона має намір обмежити сферу засто-
сування цієї Хартії або які вона має намір вилучити з неї. Вона
може також включити в сферу застосування цієї Хартії інші
категорії місцевих або регіональних органів самоврядування
шляхом подання в подальшому відповідного повідомлення Ге-
неральному секретарю Ради Європи.
Стаття 14
Надання інформації
Кожна Сторона надсилає Генеральному секретарю Ради Єв-
ропи всю відповідну інформацію, що стосується законодавчих
положень або інших заходів, вжитих нею з метою дотримання
положень цієї Хартії.
ЧАСТИНА III
Стаття 15
Підписання, ратифікація та набрання чинності
1. Цю Хартію відкрито для підписання державами - членами
Ради Європи. Вона підлягає ратифікації, прийняттю чи затвер-
дженню. Ратифікаційні грамоти або документи про прийняття
чи затвердження здаються на зберігання Генеральному секрета-
рю Ради Європи.
2. Ця Хартія набирає чинності в перший день місяця, що на-
стає після закінчення тримісячного строку з дати, на яку чоти-
ри держави - члени Ради Європи висловили свою згоду на
обов'язковість для них цієї Хартії відповідно до положень по-
переднього пункту.
331
 3. Стосовно будь-якої держави, яка висловлюватиме свою
згоду на обов'язковість для неї цієї Хартії після набрання нею
чинності, Хартія набирає чинності в перший день місяця, що
настає після закінчення тримісячного строку з дати здачі на
зберігання ратифікаційної грамоти або документа про прийн-
яття чи затвердження.
Стаття 16
Територіальне застосування
1. Будь-яка держава під час підписання або здачі на зберіган-
ня своєї ратифікаційної грамоти або документа про прийняття,
затвердження чи приєднання може визначити територію (тери-
торії), до якої застосовуватиметься ця Хартія.
2. Будь-яка держава може в подальшому в будь-який час за-
явою на ім'я Генерального секретаря Ради Європи поширити
дію цієї Хартії на будь-яку іншу територію, визначену в цій за-
яві. Щодо такої території Хартія набирає чинності в перший
день місяця, що настає після закінчення тримісячного строку з
дати отримання такої заяви Генеральним секретарем.
3. Будь-яка заява, зроблена відповідно до двох попередніх
пунктів, може стосовно будь-якої території, визначеної в цій
заяві, бути відкликана шляхом надіслання відповідного повід-
омлення на ім'я Генерального секретаря. Відкликання набирає
чинності в перший день місяця, що настає після закінчення шес-
тимісячного строку з дати отримання такого повідомлення Ге-
неральним секретарем.
Стаття 17
Денонсація
1. Будь-яка Сторона може денонсувати цю Хартію в будь-
який час після закінчення п'ятирічного строку з дати, на яку
Хартія набрала для неї чинності. Відповідне повідомлення над-
силається Генеральному секретарю Ради Європи за шість міся-
ців до дати денонсації Хартії. Така денонсація не завдає шкоди
чинності Хартії для інших Сторін, якщо їхня кількість протягом
всього часу становить не менше чотирьох Сторін.
2. Будь-яка Сторона може відповідно до положень попере-
днього пункту денонсувати будь-який прийнятий нею пункт
частини 1 Хартії, якщо ця Сторона продовжує вважати для себе
332
обов'язковими ту кількість і категорію пунктів, які визначені в
пункті 1 статті 12. Будь-яка Сторона, яка після денонсації того
чи іншого пункту більше не відповідає вимогам пункту 1 статті
12, вважається такою, що денонсувала також і Хартію.
Стаття 18
Повідомлення
Генеральний секретар Ради Європи повідомляє державам -
членам Ради Європи про:
a) будь-яке підписання;
b) здачу на зберігання будь-якої ратифікаційної грамоти чи
будь-якого документа про прийняття або затвердження;
c) будь-яку дату набрання чинності цією Хартією відповідно
до статті 15;
d) будь-яке повідомлення, отримане на виконання положень
пунктів 2 і 3 статті 12;
є) будь-яке повідомлення, отримане на виконання положень
статті 13;
f) будь-яку іншу дію, будь-яке повідомлення або оповіщення,
які стосуються цієї Хартії.
На посвідчення чого ті, що підписалися нижче, належним
чином на те вповноважені представники підписали цю Хартію.
Учинено в м. Страсбург 15 жовтня 1985 року англійською і
французькою мовами, причому обидва тексти є рівноавтентич-
ними, в одному примірнику, який зберігатиметься в архіві Ради
Європи. Генеральний секретар Ради Європи надсилає засвідчені
копії цієї Хартії кожній державі - члену Ради Європи.
333
ВИКОРИСТАНА ЛІТЕРАТУРА

Основна
1. Акти європейського права з питань регіональної політики та мі-
сцевого самоврядування / заг. ред. А. П. Яценюка. - К., 2007. — 608 с.
2. Всесвітня Декларація місцевого самоврядування 1985 p., Ріо-де-
Жанейро // Місцеве та регіональне самоврядування. — 1997. - № 1—2. -
С. 95-97.
3. Європейська хартія місцевого самоврядування (офіц. пер.)
1985 р.[Електронний ресурс]. —Режим доступу : http://www.coe.kiev.ua.
4. Європейська ландшафтна конвенція від 20 жовтня 2000 р.
[Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/
laws/show/994_154.
5. Європейська рамкова конвенція про транскордонне
співробітництво між територіальними общинами або властями,
ухвалена 21 травня 1980 р. у Мадриді [Електронний ресурс]. - Режим
доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_106.
6. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21
травня 1997 р. (поточна редакція від 4 квітня 2016 р.) [Електронний
ресурс]. —Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/280/97.
7. Закон України "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого
самоврядування"від 15 липня 1997 р. №452/97-ВР [Електронний ре-
сурс]. -Режим доступу : http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show.
8. Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місце-
вому рівні, Страсбург, 5 лютого 1992 р.[Електронний ресурс]. — Режим
доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_318
9. Конституція Італії [Електронний ресурс] - Режим доступу :
httpsy/www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf.
10. Конституція України //Відомості Верховної Ради України. -
К., 1 9 9 6 . - № 3 0 . - С . 381-417.

335
 11. Конституция Республики Австрия //Австрийская республика:
Конституция и законодательные акты / сост. Т. Г. Морщакова ; под
ред. и вступ, ст. И. П. Ильинского. — М. : Прогресс, 1985. — 429 с.
12. Конституции зарубежных государств: Великобританця. Фран-
ция. Германия. Италия. Европейский Союз. США. Япония. Индия :
учеб. пособ. / сост., пер., вступ, ст. В. В. Маклаков. — 5 изд., перераб. и
доп. - М. : Волтерс Клувер, 2006. - 581 с.
13. Конституции государств Европыі : в 3 т. / общ. ред. и вступ, ст.
Л. А. Окуньков ; Институт законодательства и сравнительного право-
ведения при Правительстве Российской Федерации. - М. : Норма,
2001.-Т. 1. — 818 с.
14. Конституции государств Европы : в 3 т. / общ. ред. и вступ, ст.
Л. А. Окуньков ; Институт законодательства и сравнительного право-
ведения при Правительстве Российской Федерации. — М. : Норма,
2001.-Т. 2.-840 с.
15. Конституции государств Европьі : в 3 т. / общ. ред. и вступ, ст.
Л. А. Окуньков ; Институт законодательства и сравнительного право-
ведения при Правительстве Российской Федерации. — М. : Норма,
2001. - Т . 3.-790 с.
16. Конституция Испании //Конституции государств Европейского
Союза / под общ. ред. Л. А. Окунькова. - М. : Норма-Инфра, 1999. -816 с.
17. Конституція Японії [Електронний ресурс]. - Режим доступу :
http://www.sangiin.go.jp/eng/law/tcoj/index.htm.
Додаткова
18. Авраменко С. Л. Новая конституция Швейцарской Конфедера-
ции: Право и современность / С. Л. Авраменко// Государство и право.
- 2001. -№ 7. - С . 77-83.
19. Актуальні проблеми сучасного конституційного права Украї-
ни : зб. наук, праць / Нац. акад. наук України, Ін-т держави і права
ім. В. М. Корецького / відп. ред. : Ю. С. Шемшученко, О. В. Батанов. -
К. : Юридична думка, 2014.-456 с.
20. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого само-
врядування в Україні : монограф. / за ред. В. В. Кравченка, М. О. Бай-
муратова, О. В. Батанова. — К.: Атіка, 2007. - 864 с.
336
21. Анимица Е. Г. Местное самоуправление: история и современ-
ность / Е. Г. Анимица, А.Т. Тертьішньїй. - Екатеринбург, 1998. -296 с.
22. Антюшина Н. М. Многоликая Арктика /Н. М. Антюши-
на// Современная Европа. -2013. -№ 2. - С . 34-46.
23. Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран :
учеб. для вузов. 3-є изд., доп. и перераб. / К. В. Арановский. — М. :
Форум-Инфра, 1998. - 488 с.
24. Бабичев И. В. Органы местного самоуправления муниципаль-
ного образования как публично-правовая система: некоторые вопросы
институционализации / И. В. Бабичев // Вестник Московского универ-
ситета им. М. В. Ломоносова. Серия 11 / Московский ун-т им. М.
В. Ломоносова. - М„ 2010. - С. 65-81.
25. Баглай М. В. Малая енциклопедия конституционного права
/ М. В. Баглай, В. А. Туманов. - М. : Изд-во "БЕК", 1998. -519 с.
26. Баймуратов М, О. Роль міжнародних стандартів у становленні
місцевого самоврядування в Україні / М. О. Баймуратов // Правова
держава : щоріч. наук, праць. - 2003. — Вип. 14. — С. 558—563.
27. Баймуратов М. А. Европейские стандарты локальной
демократии и местное самоуправление в Украине / М. А. Баймуратов.
-X. : Одиссей, 2000. - 80 с.
28. Баймуратов М. А. К вопросу о нормативно-правовой
регламентации объектного состава местного самоуправления
/ М. А. Баймуратов // Науковий вісник Академії муніципального
управління. Серія Право. — К., 2007. - Вип. 1 (3). — С. 6—21.
29. Баймуратов М. А. Обьектньй состав публичной самоуправ-
ленческой (муниципальной) власти: телеологические установки, иден-
тификация, конституционно-правовая регламентация / М. А. Байму-
ратов, Т. М. Буряк. - Сумы: Університетська книга, 2007. - 232 с.
30. Баймуратов М. А. Роль международных стандартов местного
самоуправлеиия в формировании компетенции публичной само-
управленческой власти/ М.А. Баймуратов, В.А. Григорьев; Одесская
нац. юрид. акад. - О.: Феникс, 2003. — 160 с.
31. Балабанова І. Міжнародні стандарти регіональної політики
держав - членів Ради Європи та Європейського Союзу /1. Балабанова
//Порівняльно-правові дослідження: українсько-грецький міжн. наук.
337
юрид. журнал. - 2008. - № 2: Глобалізація і право. Інтернаціоналізація
і фрагментація у правовому розвитку. — С. 181—191.
32. Балян А. Особливості та принципи здійснення регіональної
політики в країнах - членах ЄС / А. Балян// Економіст. — 2005. — № 2. —
С. 50-52.
33. Барабашев Г. В. Местное самоуправление /Г. В. Барабашев. -
М.: Изд-во МГУ, 1996. - 104 с.
34. Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное
самоуправление в Германии / К. К. Баранова. - М.: Изд-во "Дело и
Сервис", 2000.-240 с.
35. Баранчиков В. А. Муниципальное право: учеб. для вузов
/ В. А. Баранчиков. - М. : Закон и право, 2000. - 439 с.
36. Барський В. Р. Правова природа регламентів представницьких
органів місцевого самоврядування / В. Р. Барський // Актуальні
проблеми держави і права: зб. наук, праць. - О., 2001. - Вип. 12. -
С. 222-227.
37. Батанов О. В. Акти місцевого самоврядування як джерела
конституційного права України: поняття та правова природа
/ О. В. Батанов // Часопис Київського університету права. - К., 2007. -
№ 1 . - С . 52-59.
38. Батанов О. В. Конституційно-правовий статус територіальних
громад в Україні : монограф. / О. В. Батанов ; за заг. ред.
В. Ф. Погорілка. - К. : Ін юре, 2003. -512 с.
39. Батанов О. В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії
та практики : монограф. / О. В. Батанов ; відп. ред. М. О. Баймуратов. -
К. : Юридична думка, 2010. — 656 с.
40. Батанов О. Муніципальна влада та основні чинники її
становлення / О. Батанов// Актуальні проблеми тлумачення і
застосування юридичних норм : зб. ст. учасників Міжнародної наук.-
практ. конф., присвяченої пам'яті професора П. О. Недбайла. 28—
29 березня 2008 р. — Л. : Юридичний ф-т Львівського нац. ун-ту
ім. Івана Франка, 2008. - С. 67-69.
41. Батанов О. Питання розробки та прийняття статуту
територіальної громади / О. Батанов// Юридичний журнал. - 2004. -
№ 3 . - С . 40-45.
338
42. Батанов О. Статут територіальної громади - основний
нормативний акт місцевого самоврядування / О. Батанов // Право
України. - 2004. - № 7. - С. 30-34.
43. Батанов О. В. Територіальна громада - основа місцевого
самоврядування в Україні : монограф. / О. В. Батанов. - К. : Ін-т
держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. — 260 с.
44. Безверхнюк Т. М. Європейські стандарти врядування на
регіональному рівні : монограф. / Т. М. Безверхнюк, С. Є. Саханенко,
Е. X. Топалова ; за заг. ред. Т. М. Безверхнюк. - О. : ОРІДУ НАДУ,
2008.-328 с.
45. Белоусова Е. В. Правовой статус органов местного самоуправ-
ления как юридических лиц: проблемы правового регулирования
/Е. В. Белоусова // Государство и право. — 2011. — №2. - С . 32—38.
46. Бенуа-Ромер Ф. Право Ради Європи: Прямуючи до
загальноєвропейського правового простору / Ф.Бенуа-Ромер,
Г. Клебес ; пер. з англ.-К. : Вид-во "К.І.С", 2007.-232 с.
47. Берман Г. Дж. Западная традиция права: зпоха формирования
/ Г. Дж. Берман. - М. : Изд-во МГУ: Изд. группа ИНФРА-М - НОРМА,
1998.-624 с.
48. Бехруз X. Сравнительное правоведение : учеб. для вузов. —
Изд. второе, стереотип. / X. Бехруз. - О. : Феникс ; М. : ТрансЛит,
2011.-504 с.
49. Василенко И. А. Административно-государственное управле-
ние в странах Запада: СІЛА, Великобританця, Франция, Германия : учеб.
пособ. / И. А. Василенко. - М. : Изд. корпорация "Логос", 2000. - 200 с.
50. Васильєва О. 1. Створення сучасної системи врядування (з
досвіду реформування в європейських країнах) / О. І. Васильє-
ва// Економіка та держава. — 2009. — № 11. —С. 155—158.
51. Ведель Ж. Административное право Франции / Ж. Ведель ;
пер. с франц. Л. М. Знтина ; под ред. М. А. Крутоголова. - М. :
Прогресс,1973.-512с.
52. Ворона П. В. Місцеве самоврядування в зарубіжних країнах:
досвід для України : навч. посіб. для депутатів місцевих рад
/П. В. Ворона. - К . : Ун-т "Україна", 2011.-228 с.
53. Гарнер Д. Великобританця: центральное и местное
самоуправление / Д. Гарнер. - М. : Прогресс, 1984. — 367 с.
339
 54. Государства Альпийского региона и страны Бенилюкс в
меняющейся Европе / под. ред. В. Я. Швейцера. - М. : Изд. "Весь
Мир", 2009.-544 с.
55. Григорьев В. А. Местное самоуправление. Сравнительно-
правовой анализ основ организации и деятельности / В. А. Григорьев.
- О. : "Юридична література", 2001. - 196 с.
56. Губанов А. В. Полиция зарубежных государств : монограф.
/ А. В. Губанов. - М. : МАЭП, 1999. - 288 с.
57. Давид /".Основные правовые системы современности.
/ Р. Давид, К. Жоффре-Спинози ; пер. с франц. В. А. Туманова. - М. :
Междунар. отношения, 1998. -400 с.
58. Джерела конституційного права України : монограф. / відп. ред.
Ю. С. Шемшученко та О. I. Ющик. - К. : Наукова думка, 2010.-711 с.
59. Евдокимов В. Б. Местные органы власти зарубежных стран:
правовые аспекты /В.Б.Евдокимов, Я. Ю. Старцев. - М. : Спарк,
2001.-251 с.
60. Європейська регіональна політика: натхнення для країн, що не
входять до ЄС? Застосування принципів та обмін досвідом / Office of
the official publications of the European Union. - Luxembourg, 2009. - 16 с
61. Європейське право: Право Європейського Союзу : підруч. : у
З кн. /за заг. ред. проф. В. І. Муравйова. - Кн. 1 : Інституційне право
Європейського Союзу / [Муравйов В. І. та ін.]. - К. : Ін Юре, 2015. - 307 с.
62. Евтушенко О. Н. Державна влада і місцеве самоврядування в
політичній системі суспільства : монограф. / О. Н. Євтушенко. -
Миколаїв : Вид-во ЧДУ ім. П. Могили, 2010. - 513 с
63. Ежевский Д. О. Изменение роли и функций органов местного
самоуправления в Великобритании в ходе муниципальных реформ
конца XX - начала XXI вв. / Д. О. Ежевский // Право и политика. -
2005. - № 5 (65). - С. 48-68.
64. Ежевский Д. О. Британская муниципальная полиция в системе
органов государства и местного самоуправления / Д. О. Ежевс-
кий// Право и политика. - 2005. - № 6 (66). - С. 8-31.
65. Жовнїрчик Я. Ф. Територіальна громада в системі місцевого
самоврядування [Електронний ресурс] / Я. Ф. Жовнірчик. - Режим
доступу : http://www.univ.km.ua/visnyk/1032.pdf.
340
66. Зарубіжний досвід організації роботи місцевої влади / за заг.
ред. П. В. Ворони. - Полтава : ПолтНТУ, 2009. - 288 с
67. Захаров В.А. Влияние общественных объединений на органы
местного самоуправления /В.А.Захаров //Вестник Московского
университета им. М. В. Ломоносова. Серия 18 /Московский ун-т
им. М. В. Ломоносова. - М„ 2008, -№ 4. - С. 111-113.
68. Зіллер Жак. Політико-адміністративні системи країн ЄС:
порівняльний аналіз / Жак Зіллер; пер. з франц. - К.: Основи, 1996. - 420 с.
69. Институты самоуправления: историко-правовое исследование
/ В. Г. Графский и др. ; ред. Л. С. Мамут. - М. : Наука, 1995. - 301 с.
70. Кам'тська Н. В.Місцеве самоврядування: теоретико-історич-
ний і порівняльно-правовий аналіз : навч. посіб. / Н. В. Камінська ;
Київ, ун-т туризму, економіки і права. - К. : КНТ, 2010. — 232 с
71. Кампо В. Європейська модель. Дострибнути чи дозріти?
/ В. Кампо// Віче. - 2003. - № 2 (131). - С 40-43.
72. Кампо В. М. Сучасні концепції місцевого самоврядування
/ В. М. Кампо// На шляху до правової держави : Львівська регіон,
наук.-практ. конф. (Львів, 5-6 лютого 1992 p.). -Львів, 1992. - 132 с
73. Конституційне право України : підруч. /за заг. ред.
В. Л. Федоренка. - 4-е вид., перероб. і доопр. ; передм. проф.
В. М. Шаповала. - К.: Ліра-К, 2012. - 727 с
74. Конституционное право зарубежных стран : учеб. для вузов
/ под общ. ред. М. В. Баглая, Ю.И.Лейбо, А. М. Энтина. - 2-е изд. - М. :
Норма, 2005.-1056 с.
75. Конституционное право зарубежных стран : учеб. для студ.
/ общ. ред. М. В. Баглай ; Московский гос. ин-т междунар. отношений
МИД России. - 2-е изд., перераб. - М. : Норма, 2008. - 1043 с.
76. Копійка В. В. Європейський Союз: історія і засади
функціонування : навч. посіб. / В. В. Копійка, Т. І. Шинкаренко ; за
ред. Л. В. Губерського. - К. : Знання, 2009.-751 с.
77. Крусян А. Местное управление и самоуправление: постановка
вопроса о содержании понятия / А. Крусян// Юридический вест ник. -
1 9 9 8 . - № 1 . - С . 84-87.
78. Куколевська Ж. Д. Правові основи місцевого самоврядування :
навч. посіб. / Ж. Д. Куколевська. - К. : КНЕУ, 2006. - 166 с
341
 79. Куіпафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации :
учеб. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М: Юристъ, 2000. - 550 с.
80. Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица
местного самоуправления как источник права: общетеоретический
аспект/С. Н. Лопатина//Правоведение.-2000.-№2.-С. 41-51.
81. Любченко П. М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядну-
вання / П. М. Любченко. -X. : Модель всесвіту, 2001. -224 с.
82. Магновський 1. И. Місто як складова адміністративно-
територіального устрою України /1. Й. Магновський // Право України.
-2009. - № 4 . - С . 140-149.
83. Маклаков В. В. Референдум в странах - членах Европейского
Союза / В. В. Маклаков. - М. : Институт науч. информации по
обществ, наукам, 1997. — 70 с.
84. Марченко М. Н. Сравнительное правоведение. Общая часть :
учеб. для юрид. вузов / М. Н. Марченко. - М. : Изд-во "Зерцало", 2001.
-560 с.
85. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах :
учеб. пособ. /под ред. А. С. Прудникова. - М. : ЮНИТИ-ДАНА :
Закон и право, 2007. - 271 с.
86. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и
перспективы // ПОЛИС. - 1999. -№ 2. - С. 14-18.
87. Місцеве самоврядування в Іспанії. Нотатки щодо парла-
ментських повноважень стосовно територіальної організації [Електро-
нний ресурс] - Режим доступу : http://www.pdp.org.ua/index.php?option.
88. Місцеве самоврядування: історія та сьогодення : наук.-попул.
вид. /М. С Конохтаін.-К. : Освіта України, 2010.-252 с
89. Мішина Н.В. Конституційно-правове регулювання діяльності
органів самоорганізації населення: порівняльно-правове дослідження :
монограф. /Н.В. Мішина ; Одеська нац. юрид. акад. - О. :
Друкарський дім, 2009. - 298 с
90. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. : у 2 ч. -
Ч. I / O . В. Батанов, В. М. Кампо. / Академія муніципального управ-
ління (м. Київ), НДІ приватного права і підприємництва Академії пра-
вових наук України. - К. : Знання України, 2005. - 148 с
91. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. : у 2 ч. / за
заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка. - Ч. 2 / М. О. Баймуратов,
342
О. В. Батанов, В. М. Кампо, О. А. Музика. - К. : Знання України, 2006.
-120 с.
92. Муніципальне право України : підруч. / за ред. В. Ф. Погоріл-
ка, О. Ф. Фрицького. - К. : Юрінком Інтер, 2006. - 592 с
93. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики.
/ О. В. Батанов; [відп. ред. М. О. Баймуратов] ; НАН України, Ін-т
держави і права ім. В. М. Корецького. - К. : Юрид. думка, 2010. - 653 с
94. Муніципальне статутне право : навч. посіб. / А. В. Дуда [та іц.];
заг. ред. В. М. Кампо ; Одеська нац. юрид. акад., Академія
муніципального управління, НДІ приватного права і підприємництва
Академії прав, наук України. - 2-ге вид., доп. і випр. - О. : Юридична
література, 2005. - 133 с
95. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-
правовой анализ) : учеб. пособ. для вузов /В.В.Еремян и др.; ред.
В. В.Еремян. - М. : Акад. Проект: Фонд "Мир", 2006. - 752 с.
96. Мурашин О. Акти прямого народовладдя у механізмі
правового регулювання / О. Мурашин// Право України. - 2000. - № 9.
- С . 18-20.
97. На перекрестке Средиземноморья: "Итальянский сапог" перед
вызовами XXI века / под ред. Т. В. Зоновой. - М.: "Весь Мир", 2011. - 456 с.
98. Нижник Н. Р. Проблеми централізації і децентралізації у сфері
державного управління / Н. Р. Нижник // Державно-правова реформа в
Україні : мат. наук.-практ. конф. Листопад 1997 р. /ред. В. Ф. Опришко
та ін. ; Верховна Рада України, Інститут законодавства. - К., 1997. -
С 109-116.
99. Общетеоретическая юриспруденція : учебный курс : учеб.
/под ред. Ю. Н. Оборотова. - О. : Феникс, 2011.-436 с.
100. Організаційно-правові аспекти реформування системи
міського управління міста Лондона / Ю. А. Момонт // Держава і право.
- 2 0 1 0 . - № 4 8 . - С . 171-176.
101. Орзіх М. П. Концепція правового статусу самоврядних
територій і органів місцевого самоврядування / М. П. Орзіх // Місцеве
та регіональне самоврядування України. - 1994. -№ 4 (9). - С 44-50.
102. Орзих М. Ф. Международные стандарты местного
самоуправления / М. Ф. Орзих, М. А. Баймуратов. - О. : АО БАХВА,
1996. -127 с.
343
 103. Орлова А. А. Деволюция в Уэльсе в контексте европейского
регионализма /А. А. Орлова// Современная Европа. - 2013. - № 2. -
С. 75-85.
104. Остром В. Смысл американского федерализма: Что такое
самоуправляющееся общество / В. Остром ; общ. ред и предисл.
A. В. Оболонского ; пер. С. А. Егорова, Д. К. Утегеновой. - М. :
Арена,1993.-320с.
105. ОффердалО. Местное самоуправление в Скандинавии:
достижения и перспективы / О. Оффердал // Полис: социально-
гуманитарные знания. - 1999. -№ 2. - С . 155-166.
106. Панова В. Парадигма "нового регіоналізму" в Європейському
Союзі [Електронний ресурс] / В. Панова. - Режим доступу :
www.viche.info/journal/1022.
107. Погорілко В. Ф. Муніципальне право України : підруч.
/В. Ф. Погорілко, М.О. Баймуратов, Ю. Ю. Бальций ;за ред.
М. О. Баймуратова. - 2-е вид. доп. - К. : Правова єдність, 2009. - 720 с.
108. Політична енциклопедія /редкол. Ю. Левенець (гол.), Ю. Шапо-
вал (заст. гол.) та ін. - К. : Парламентське видавництво, 2011. - 808 с.
109. Постовой Н. В. Муниципальное право России / Н. В. Посто-
вой. - М . : Новый Юрист, 1998.-350 с.
110. Правові інструменти Ради Європиз питань місцевого і регіо-
нального розвитку та проблеми їх імплементації в Україні /під ред.
B. В. Толкованова - К. : Центр досліджень питань місцевого і регіональ-
ного розвитку та сприяння адміністративній реформі, 2007. - 349 с
111. Принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування:
навч. посіб. /М. Пітцик, В. Кравченко, Е. Моньйо, В. Черніков. - К. :
Клевер, 2000.-136 с.
112. Рада та громада (або як залучати громадян до місцевого
самоврядування) : посіб. для працівників органів місцевого само-
врядування / Ін-т демократії ім. П. Орлика, Проект тристоронньої
співробітництва між Україною, Польщею та Нідерландами, на підтримку
мережі регіон, навч. центрів в Україні. - К . : Академпрес, 2003. - 132 с
113. Референдуми в Європейському Союзі / О. Д. Чебаненко [та ін.] ;
ред. Д. С Ковриженко ; Лабораторія законодавчих ініціатив. - К. :
ФАДА, ЛТД, 2007. - 186 с
344
114. Теория государства и права : курс лекций / под ред.
Н. И. Матузова и А. В. Малько. - 2-е изд. перераб. и доп. - М. :
Юристь, 2001.-725 с.
115. Ткачук А. Місцеве самоврядування у Франції. На шляху до
децентралізації : аналіт. мат. [Електронний ресурс] / А. Ткачук. -
Режим доступу : http://www.parlament.org.ua.
116. Ткачук А. Ф. Демократичні системи місцевого самоврядування
та шляхи їх формування [Електронний ресурс] / А. Ф. Ткачук. — Режим
доступу : http://www.pdp.org.ua/analytics/local-government/993.
117'. Токарчук О. В. Соціально-економічна сутність поняття
"регіон" [Електронний ресурс] / О. В. Токарчук. - Режим доступу :
http://www.rusnauka.com.
118. Токвипь Алексіс де. Про демократію в Америці : у 2 т. / Алексіс
Токвиль де. - К. : Вид. дім "Всесвіт", 1999. - 590 с
119. Урбаністика сьогодення (або управління територіальним
розвитком та планування населених пунктів) : посіб. для працівників
органів місцевого самоврядування / Ін-т демократії ім. П. Орлика,
Проект тристоронньої співробітництва між Україною, Польщею та
Нідерландами, на підтримку мережі регіон, навч. центрів в Україні. -
К. : Академпрес, 2003. - 143 с
120. Харитонова О. /Порівняльне право Європи: Основи
порівняльного правознавства. Європейські традиції / О. І. Харитонова,
Є. О. Харитонов. - X. : "Одіссей". - 2002 р. - 592 с
121. Чапала Г. В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади:
теоретико-правовий аналіз / Г. В. Чапала ; Акад. прав, наук України, НДІ
держ. буд-ватамісц. самоврядування. — X. : Право, 2006,—219 с
122. Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и
практика / А. И. Черкасов ; РАН, Институт государства и права. - М. :
Форум-ИНФРА-М, 1998. - 160 с.
123. ЧжладзеЛ. Т. Историко-теоретические аспекты развития
местного самоуправления и местного управления в государствах Европы.
- Ч. 2 / Л. Т. Чихладзе // Право и политика. - 2006. - № 1 . - 0 . 30-44.
124. Шаповал В. Н. Сравнительное конституционное право
/ В. Н. Шаповал. - К. : Изд. дом "Княгиня Ольга", 2007.-416 с.
125. Шаповал В. М. Сутнісні характеристики місцевого самовря-
дування / В. Н. Шаповал // Право України. - 2002. - № 3. - С. 48-54.
345
 126. Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм / В. Н. Шаповал. -
К. : Юрид. фірма "Садком"; Юрінком Інтер. -2005. - 560 с.
127. Шпак Ю. О. Організація місцевого самоврядування в Японії
/ Ю. О. Шпак// Державне будівництво та місцеве самоврядування : зб. ЗМІСТ
наук, праць ; Національна акад. прав, наук України. - X., 2014. -
Вип. 2 7 . - С . 227-236.
128. Юридична енциклопедія: в 6 т. /редкол.: Ю. С. Шемшученко Передмова З
(голова редкол.) та і н . - К . : "Укр. енцикл.".-2001. - Т . 3.-792 с.
129. Aldelfer Н. F. Local government in developing countries TEMA1
/ H. F. Aldelfer. - N . Y., 1964. - P. 100-113. Порівняльне муніципальне право:
130. Basu R. Pablic administration: Concept a theories / R. Basu. — New предмет, принципи та методологія дослідження 7
Delhi: Sterling publishers, 1986. - P. 238. 1.1. Предмет порівняльного муніципального права 7
131. Callaghi T. M. State-society struggle: Zair in comparative 1.2. Поняття муніципального права:
perspective / T. M. Callaghi. - N . Y., 1984.-515 p. концептуальні підходи 13
132. Constitutions of the Countries of the World. Thailand. - N. Y., 1.3. Методологія вивчення муніципального права 17
1979.-18 p. 1.4. Муніципальні правові відносини 19
133. Informe Juventud de Espana, 2004. - Madrid, 2005. - P. 504-521. 1.5. Поняття територіальної громади 28
134. Page E. C. Localism and Centralism in Europe. The Political and Контрольні питання та завдання 30
Legal Bases of Local Self-Government / E. C. Page // Journal of common Рекомендована література 31
market studies, 30 (3). - Oxford, 1991.-374 p.
135. Hill DM. Teoriya demokratii і mestnoye upravleniye (Theory of ТЕМА 2
Розвиток інституту місцевого самоврядування:
democracy and local self-government) / D.M. Hill. - L. Oxford, 1974. - 326 p.
від первісної общини
до територіальної громади 33
2.1. Зародження політичних форм самоврядування
у давні й античні часи 33
2.2. Зародження органів місцевого самоврядування
в середні віки 35
2.3. Середньовічне західноєвропейське
муніципальне право 41
2.4. Розвиток інституту місцевого самоврядування
у новий та новітній час: традиційні підходи
та пошук нових моделей 50
2.5. Розвиток місцевого самоврядування
на землях України 54
Контрольн і питання та завдання 63
Рекомендована література 64

346 347
ТЕМА З 5.5. Статут територіальної громади -
Суспільно-політична природа, основа нормативного регулювання
поняття та система місцевого самоврядування 65 муніципальних відносин 157
3.1. Концепції походження місцевого самоврядування 65 Контрольні питання та завдання 160
3.2. Суспільно-політична природа Рекомендована література 161
місцевого самоврядування 72
3.3. Поняття місцевого самоврядування 85 ТЕМА 6
3.4. Система місцевого самоврядування та її принципи 90 Моделі місцевого самоврядування
Контрольні питання та завдання 99 та міжнародно-правове регулювання
Рекомендована література 100 муніципальних відносин 163
6.1. Моделі місцевого управління і децентралізація
ТЕМА 4 владних повноважень 163
Організаційно-правова та матеріально-фінансова основи 6.2. Роль міжнародних організацій
місцевого самоврядування 101 і міжнародні стандарти у регулюванні
4.1. Інституційна структура місцевого муніципальних відносин 165
й регіонального самоврядування 6.3. Міжнародні стандарти регіональної політики
та порядок формування його органів 101 Ради Європи та Європейського Союзу 178
4.2. Територіальна основа місцевого 6.4. Концепція місцевого самоврядування згідно
та регіонального самоврядування 107 з Європейською хартією
4.3. Поняття регіону та його характеристики місцевого самоврядування (1985) 185
у муніципальному праві 115 6.5. Основні положення Всесвітньої Декларації
4.4. Матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування 194
місцевого самоврядування 122 6.6. Правове забезпечення статусу європейських міст 197
4.5. Функції та повноваження органів Контрольні питання та завдання 204
місцевого самоврядування 130 Рекомендована література 205
Контрольні питання та завдання 136
Рекомендована література 136 ТЕМА 7
Континентальна (французька) модель
ТЕМА 5 організації публічної влади на місцях 207
Джерела порівняльного муніципального права 137 7.1. Загальна характеристика континентальної
5.1. Загальна характеристика джерел порівняльного (французької) моделі місцевої влади 207
муніципального права 137 7.2. Особливості місцевого самоврядування
5.2. Міжнародно-правові акти у сфері у Франції 211
муніципальних відносин 141 7.3. Особливості місцевого самоврядування
5.3. Джерела муніципального права в Республіці Італія 215
державного характеру 148
5.4. Правові акти органів місцевого самоврядування 152

348 349
7.4. Особливості місцевого самоврядування ТЕМА 10
у скандинавських країнах 220 Особливості правового регулювання
7.4.1. Місцеве самоврядування в Данії 223 функціонування органів місцевого самоврядування
7.4.2. Місцеве самоврядування в Норвегії 226 в окремих зарубіжних країнах 295
7.4.3. Місцеве самоврядування у Швеції 230 10.1. Системно-структурна організація
7.4.4. Місцеве самоврядування у Фінляндії 237 місцевого самоврядування в зарубіжних країнах:
Контрольні питання та завдання 242 загальна характеристика 295
Рекомендована література 243 10.2. Особливості місцевих виборів
і виборчих систем в окремих зарубіжних державах 299
ТЕМА 8 10.3. Муніципальна поліція в системі органів
Англійська (англосаксонська) модель організації місцевого самоврядування 303
публічної влади на місцях 245 10.4. Місцевий омбудсмен -
8.1. Характерні риси й організація влади на місцях гарант муніципальних прав і свобод громадян 206
у державах англійської моделі 245 10.5. Особливості місцевого самоврядування
8.2. Муніципальне право Великої Британії 251 в Бельгії, Люксембурзі, Нідерландах 208
8.3. Муніципальне право США. "Правило Діллона" 259 10.6. Національні риси організації місцевої влади
8.4. Роль хартій у місцевому самоврядуванні штатів 263 в Ізраїлі та досвід роботи кібуців 320
Контрольні питання та завдання 265 Контрольні питання та завдання 322
Рекомендована література 265 Рекомендована література 323

ТЕМА 9 Додаток А
Змішана й інші моделі організації Європейська хартія місцевого самоврядування 325
публічної влади на місцях 267
9.1. Загальна характеристика змішаної моделі Використана література 335
муніципальної влади 267
9.2. Особливості місцевого самоврядування
в Німеччині 269
9.3. Традиції безпосередньої демократії
у швейцарській моделі муніципального права 274
9.4. Система муніципального самоврядування
в Японії 278
9.5. Іберійська модель самоврядування 283
9.6. Радянська модель місцевого самоврядування
(система рад) 288
Контрольні питання та завдання 292
Рекомендована література 292

350 351