Теорія та історія місцевого самоврядування 1

ТЕМА 1. СУТНІСТЬ І КАТЕГОРІАЛЬНИЙ АПАРАТ

МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
1. Зміст місцевого самоврядування.
2. Основні принципи місцевого самоврядування.
3. Завдання та функції місцевого самоврядування.
4. Методи правового регулювання місцевого самоврядування.

1. Зміст місцевого самоврядування

Що таке місцеве самоврядування й чому останнім часом про нього так
багато говориться й дискутується, а курс «Основи місцевого самоврядування»
почали вивчати в закладах вищої освіти та навіть у школах?
Вважається, що як науковий термін місцеве самоврядування, у визначенні
досить близькому до нині вживаного, виник у Німеччині в XIX столітті як
«selbstverwaltung», що означало вільне від державного впливу управління майном
громади (населення міста). Інші вчені вважають, що теперішнє поняття терміну
«місцеве самоврядування» походить від англійського «local self-government»
право місцевого врядування, місцевої адміністрації.
Втім, першопоходження вислову не таке вже й суттєве. Важливо те, що
термін знайшов однакове розуміння у міжнародному документі - «Європейській
Хартії місцевого самоврядування» (ст. 3):
«Під місцевим самоврядуванням розуміється право та реальна здатність
органів місцевого самоврядування регламентувати значну частку публічних
справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в
інтересах місцевого населення.
Це право здійснюється радами або зборами, що скликаються з членів,
обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування
Радам чи зборам підзвітні виконавчі органи...»
Отож, можна стверджувати, що місцеве самоврядування на практиці є
місцевою владою, що формується мешканцями населеного пункту шляхом
періодичних, справедливих та демократичних виборів і яка має достатньо
повноважень та фінансових ресурсів, аби в кожному населеному пункті
вирішувати основну частку місцевих справ та надавати необхідні для мешканців
послуги. Ця влада є не залежною від влади державної в межах, визначених
законом, і може здійснюватися мешканцями окремих населених пунктів
безпосередньо (загальними зборами всіх мешканців цього населеного пункту,
або через місцеві референдуми), а також місцевими радами, що складаються з
депутатів, які обираються виборами і діють в інтересах всього населення.
Таке розуміння місцевого самоврядування знайшло своє відображення в
Конституції України та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»,
де, зокрема, зазначається, що місцеве самоврядування - це гарантоване
державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села
чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селищ,
міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого
самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції
Теорія та історія місцевого самоврядування 2

та Законів України (ст. 140 Конституції України, ст. 2 Закону України «Про
місцеве самоврядування в Україні»).
Водночас вживаються різні терміни: «муніципальне право», «комунальне
право», які є ідентичними з «правом місцевого самоврядування», оскільки вони
у рівній мірі вживаються щодо явищ та структур, які пов’язані з місцевим
самоврядуванням.
Зміст предмету теорії місцевого самоврядування складають суспільні
відносини, які мають власну специфіку, оскільки характеризуються відсутністю
примусу і особливим статусом органів, які формуються волевиявленням
територіальної громади. Цьому предмету притаманна спеціальна група норм, які
регулюють суспільні відносини, що виникають у сфері здійснення самоврядних
повноважень територіальної громади, її представницьких та виконавчих органів,
принципи їх відносин та зв’язки з органами виконавчої влади, що регулюються
різного роду публічно-правовими інститутами, а також правовий режим об’єктів
комунальної власності.
Загалом теорію місцевого самоврядування можна визначити як галузь
права, яка має своїм предметом норми, що визначають соціально-економічні та
організаційно-правові основи функціонування суб’єктів та об’єктів у межах
самоврядної території, побудову, компетенцію і форми утворення органів
місцевого самоврядування та посадових осіб з представницькими функціями.
Держава встановлює конституційно-правові засади, за якими та чи інша
особа визнається суб’єктом та об’єктом самоврядування, підстави набуття та
здійснення повноважень органів місцевого самоврядування на відповідній
території, порядок вирішення цих питань у встановленій законом процедурі.
Місцеве самоврядування кожної територіальної громади села, селища та
міста юридично оформлюється статутом, який підтверджує його самоврядну
природу, є гарантією проти втручання у межі територіального управління.
Важливою складовою предмета теорії місцевого самоврядування є група
суспільних відносин, які складаються у процесі втілення в життя основних ознак
адміністративно-територіального устрою. Специфіка цих відносин полягає у
тому, що вони є обов’язковим атрибутом предмета теорії місцевого
самоврядування. Предмет місцевого самоврядування не може бути фіксованою
категорією, він залежить від змісту конституційних норм, конституційної моделі
самоврядування і обсягу суспільних відносин, які складають цю сферу життя
суспільства.
Таким чином, місцеве самоврядування в Україні є одним із найважливіших
інститутів народовладдя і становить одну з базових основ конституційного ладу.
Місцеве самоврядування – це особливий інститут у системі суспільства, що має
як ознаки, властиві суто структурам громадянського суспільства, так і ознаки,
притаманні власне державі. Однак сучасні інтеграційні процеси в Європі та світі
створюють необхідність пошуку уніфікованих підходів до структури органів
державної влади на місцях та органів місцевого самоврядування, до перспектив
їх розвитку в різних країнах.
Теорія та історія місцевого самоврядування 3

2. Основні принципи місцевого самоврядування

Для того, щоб зрозуміти роль місцевого самоврядування в державі, треба
знати базові (основні) принципи місцевого самоврядування, які лежать в основі
організації й діяльності населення, сформованих ними органів, що самостійно
здійснюють управління місцевими справами.
Принципи місцевого самоврядування - це вихідні начала, відповідно до
яких здійснюється організація і функціонування місцевого самоврядування у
державі, знаходять висвітлення вимоги об’єктивних закономірностей і тенденцій
розвитку місцевої влади.
Риси принципів місцевого самоврядування:
– принципи визначають побудову й функціонування місцевої влади;
– принципи допомагають усвідомити сутність місцевого самоврядування,
його відмінні риси та ознаки;
– принципи виступають як критерій оцінки реальної системи місцевого
самоврядування, дозволяючи визначити, наскільки вона відповідає началам й
ідеям, вираженим у принципах місцевого самоврядування;
– принципи місцевого самоврядування відбивають сутнісні ознаки й риси
місцевого самоврядування, чим сприяють збереженню наступності в розвитку
інститутів місцевого самоврядування.
Основні принципи місцевого самоврядування було викладено в
Європейській Хартії місцевого самоврядування, що схвалена Комітетом
міністрів країн Ради Європи 1985 р. і ратифікована Україною 15 липня 1997 р.
Вона є правовим фундаментом для муніципального законодавства країн-членів
Ради Європи.
Фундаментальними принципами, викладеними в Хартії, є:
1) правова автономія органів місцевого самоврядування;
2) організаційна автономія органів місцевого самоврядування;
3) фінансова автономія органів місцевого самоврядування.
Автономія (грец. autonomia – самоуправління, незалежність) – у широкому
розумінні означає надання деяким частинам держави (областям, департаментам,
префектурам, провінціям та ін.) прав на самоврядування в адміністративній
сфері; у вузькому, спеціальному розумінні цього слова автономія означає
широке внутрішнє самоврядування політико-національного або
національно-територіального утворення в рамках єдиної держави та стосується
не лише адміністративної, а й інших сфер життя та діяльності, а також деяких
питань законодавства. Тобто автономія – це право територіальних громад та
органів місцевого самоврядування на самостійне вирішення проблем місцевого
значення. Автономія – це право здійснювати власний розвиток та управляти
процесами суспільного життя, свобода впровадження на відповідній території
самоврядування в обсязі, визначеному державними структурами.
(1) Правова автономія органу місцевого самоврядування – це наявність в
органу місцевого самоврядування власних повноважень, визначених законом і
Конституцією (ст. 2), а також права на судовий захист для забезпечення своїх
повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності (ст. 11).
Теорія та історія місцевого самоврядування 4

(2) Організаційна автономія місцевого самоврядування – це можливість

органу місцевого самоврядування самостійно визначати власну внутрішню
структуру, яка відповідала б місцевим запитам і водночас забезпечувала б
ефективне управління (ст. 6, 7, 10). Тому органи місцевого самоврядування не
підпорядковані ієрархічно іншим суб’єктам влади, будь-який адміністративний
контроль за їх діями можливий для забезпечення законності та конституційних
принципів місцевого самоврядування.
(3) Фінансова автономія місцевого самоврядування – це право його
інституцій володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для
здійснення їх функцій та повноважень (ст. 9). Формування та використання
місцевих фінансових ресурсів, які перебувають у розпорядженні органів
місцевого самоврядування, здійснюються ними самостійно.
Принципи місцевого самоврядування в Україні здійснюються відповідно
до ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Загальними принципами місцевого самоврядування в Україні є:
– принцип народовладдя (ст. 5 Конституції України) – носієм суверенітету
та єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює її безпосередньо та
через органи державної влади й місцевого самоврядування. Це означає, що
народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її у своїх інтересах
самостійно й незалежно. Право народу на встановлення і здійснення влади є його
природним правом, а народний суверенітет – невідчужуваний і недоторканний;
– принцип законності – система місцевого самоврядування функціонує в
точній відповідності до законодавства України. Принцип законності виявляється
у двох формах:
а) перша пов’язана із забезпеченням вимог законності в роботі
територіальних сільських, селищних, міських громад, їх представницьких та
виконавчих органів;
б) друга пов’язана із забезпеченням законності на їхній території (ст. 38),
зокрема: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби
безпеки, внутрішніх справ та адвокатури; внесення подань до відповідних
органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони
ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийнятих у
межах їхніх повноважень; звернення до суду про визнання незаконних актів
органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування,
підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних
громад, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого
самоврядування;
– принцип гласності – відкритий (публічний) характер діяльності органів
місцевого самоврядування та систематичне інформування населення про цю
діяльність для залучення широких народних мас до активної діяльності
територіальних сільських, селищних, міських громад, їх виконавчих органів;
– принцип колегіальності – питання, що належать до компетенції органів
місцевого самоврядування, вирішуються більшістю голосів на засадах
колективного обговорення;
Теорія та історія місцевого самоврядування 5

– принцип поєднання місцевих і державних інтересів – збігаються

державні та місцеві інтереси;
– принцип виборності – органи місцевого самоврядування формуються
шляхом вільних виборів, що здійснюються на основі загального, рівного та
прямого виборчого права таємним голосуванням. Виборами формуються
сільські, селищні, міські, районні в містах, районні й обласні ради; заміщуються
посади сільських, селищних і міських голів;
– принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової
самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами;
– принцип підзвітності та відповідальності перед територіальними
громадами органів і посадових осіб місцевого самоврядування;
– принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування –
надання територіальним громадам та їхнім органам владно-управлінських
повноважень (ст. 7 Основного Закону);
– принцип судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145
Основного Закону).
Кожен з цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з іншого
тісно взаємодіє з іншими принципами. Разом вони становлять єдину, цілісну
систему принципів, які в сукупності визначають організацію та функціонування
місцевого самоврядування.
Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають дуже розгалужену
систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів
можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів;
фінансування державою витрат, пов’язаних із здійсненням органами місцевого
самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади;
самостійність місцевих бюджетів, фінансова підтримка місцевого
самоврядування державою, тощо.

3. Методи правового регулювання місцевого самоврядування.

Теорія та право місцевого самоврядування впливають на суспільні
відносини, що становлять їхній предмет, за допомогою таких правових
інструментів як припис, дозвіл, заборона, поєднання яких і визначає характер
правового регулювання місцевого самоврядування.
Приписи - це такий спосіб правового регулювання суспільних відносин,
який виражається у покладенні відповідною правовою нормою юридичного
обов’язку здійснити певну юридично значущу дію в умовах, що передбачені
цією нормою. Приписи у місцевому самоврядуванні можуть мати характер як
загально-нормативної орієнтації, коли, наприклад, затверджується положення
про певний виконавчий орган місцевої ради, так і конкретний характер, коли
здійснюється певна юридично значуща дія, приймається рішення про виділення
коштів, припинення незаконного будівництва, звільнення приміщень,
призначення на посаду тощо.
Сутність заборон, які органи місцевого самоврядування використовують
для охорони прав і законних інтересів жителів певної адміністративно-
Теорія та історія місцевого самоврядування 6

територіальної одиниці, територіальної громади у цілому, полягає в тому, що

вони покладають на їх адресати утримання від здійснення певних дій за
визначених умов.
Метод дозволу органів місцевого самоврядування найчастіше
застосовується у стосунках між органами місцевого самоврядування та
громадами — членами відповідної територіальної громади. Крім того, ст. 143
Конституції України дозволяє органам місцевого самоврядування вступати у
договірні відносини з іншими організаціями для реалізації спільних соціально-
економічних і культурних програм розвитку відповідної території.
Залежно від переважання в системі засобів правового регулювання
суспільних відносин, що використовуються в галузі держаного управління і
права, того чи іншого інструменту можна виокремити два основні методи
правового регулювання:
1) імперативний (владний);
2) диспозитивний.
Імперативне регулювання передбачає правовий стан суб’єктів, створений
на субординації, прямому підпорядкуванню. Юридичним фактом для
виникнення правовідносин у цьому випадку є, як правило, владний припис. Так,
наявність відносин підпорядкованості притаманна, зокрема, адміністративному
праву, що регулює управлінські відносини.
Дозвіл, що надає суб’єктам відносин право на самостійний вибір своєї
поведінки і визнає їх рівноправність, знаходиться в основі диспозитивного
регулювання; підставою для виникнення правовідносин при цьому є договір.
Диспозитивний метод регулювання притаманний, зокрема цивільному праву.
Місцеве самоврядування - це форма організації влади народу, тому
законодавство у сфері самоврядування встановлює обов’язковість рішень
органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб. Невиконання або
неналежне виконання цих рішень тягне за собою відповідальність згідно із
законодавством.
Також предмет права місцевого самоврядування охоплює відносини у
сфері приватного права. Органи місцевого самоврядування не лише здійснюють
публічно-владну діяльність, а й реалізують права власника майна, що є об’єктом
комунальної власності від імені територіальної громади. Вони мають право
передавати комунальне майно в тимчасове чи постійне користування
юридичним і фізичним особам, відчужувати його, а також здійснювати з
комунальним майном інші операції, визначати в договорах умови використання
приватизованих або переданих у користування об’єктів комунальної власності.
Окрім імперативного і диспозитивного методів, у місцевому
самоврядуванні використовується метод гарантій, який широко застосовується
на загальнодержавному рівні правового регулювання місцевого
самоврядування.
Правове регулювання діяльності органів місцевого самоврядування може
здійснюватися на основі двох принципів:
Теорія та історія місцевого самоврядування 7

- по-перше, органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що

їм прямо дозволено законом. Другий принцип правового
- по-друге, регулювання компетенції органів місцевого самоврядування
виходить із визнання за даними органами права проводити діяльність, що прямо
не забороняється законом.
Загалом у місцевому самоврядуванні використовується не один якийсь
метод правового регулювання, як основний, специфічний, а в комплексі усі
методи правового регулювання місцевого самоврядування.

4. Завдання та функції місцевого самоврядування

З принципами місцевого самоврядування тісно пов’язані його завдання та
функції. До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести:
- зміцнення засад конституційного ладу;
- забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина;
- створення умов для забезпечення життєво важливих потреб та законних
інтересів населення;
- розвиток місцевої демократії.
Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого
самоврядування, під якими розуміють основні напрями діяльності
територіальних громад, органів місцевого самоврядування по вирішенню
завдань місцевого значення (муніципальної діяльності).
Основними функціями місцевого самоврядування є:
- залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та
загальнодержавного значення;
- володіння, використання та управління комунальною власністю;
- забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного
розвитку відповідної території;
- забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона
прав, свобод і законних інтересів громадян;
- надання соціальних послуг населенню;
- соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;
- зовнішньоекономічна функція;
- природоохоронна функція та регулювання земельних відносин;
- облікова, дозвільно-реєстрова та інформаційна функція.
За формами діяльності виокремлюють: 1) нормотворчу, 2) установчу,
3) контрольну і 4) правоохоронну функції.
Реалізуючи (1) нормотворчу функцію, органи місцевого самоврядування
приймають нормативні акти локального характеру, розробляють і приймають
статут територіальної громади, регламент ради, затверджують Положення про
зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади,
здійснюють правове регулювання комунальних відносин у межах повноважень,
передбачених законодавством (порядок управління і розпорядження об’єктами
комунальної власності, місцевими фінансами, регулювання земельних відносин,
використання природних ресурсів на відповідній території та ін.).
Теорія та історія місцевого самоврядування 8

(2) Установчу функцію представницькі органи місцевого самоврядування

реалізують на пленарних засіданнях, де вирішують питання про кількісний склад
ради, внутрішню структуру та персональний склад комісій ради, її виконавчих
органів, апарату ради, забезпечуючи при цьому принцип організаційної
самостійності місцевого самоврядування. В аналогічному порядку приймається
рішення про заснування засобів масової інформації відповідної ради,
призначення і звільнення їх керівників. У рамках здійснення установчої функції
сільськими, селищними, міськими радами створюється відповідно до закону
місцева поліція, яка утримується за рахунок коштів відповідного місцевого
бюджету.
(3) Контрольна функція органів місцевого самоврядування передбачає
здійснення представницькими органами місцевого самоврядування контрольних
заходів щодо перевірки діяльності посадових осіб, виконавчих органів місцевого
самоврядування і депутатів відповідних рад. Ці заходи здійснюються у вигляді
заслуховування звітів, повідомлень, розгляду депутатських запитів, прийняття
рішень про дострокове припинення повноважень посадових осіб місцевого
самоврядування, діяльності тимчасових комісій місцевих рад. Контрольна
функція також реалізується шляхом взаємного контролю радами, посадовими
особами і виконавчими органами місцевого самоврядування за дотриманням
правових актів органів місцевого самоврядування, контролю за дотриманням
законодавства на території громади (за використанням земель та інших
природних ресурсів, станом роботи щодо розгляду звернень громадян на
підприємствах, установах та організаціях незалежно від форм власності, станом
благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених
насаджень, водойм тощо).
(4) Правоохоронна функція місцевого самоврядування та його органів
полягає у сприянні охороні громадського порядку, який забезпечується
діяльністю всієї системи правоохоронних та судових органів, державних служб,
інспекцій, що здійснюють функції нагляду та контролю за дотриманням
законності, правопорядку, охорони прав, свобод громадян.
Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в
Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» у вигляді предметів
відання органів місцевого самоврядування (ст. 27-29).