Тема 4. Аудит в системі державного управління.

За сучасних умов розвитку українського суспільства проблема

здійснення ефективної соціальної політики стала одним із стратегічних
векторів державної політики. В умовах глобалізації соціально-економічний
розвиток України визначається у контексті європейської інтеграції з
орієнтацією на соціальні цінності. Такі зміни у суспільстві потребують
оновлення системи соціальних пріоритетів та стандартів з точки зору їх
відповідності потребам суспільства, особистості.
Світовий досвід підтверджує, що перехід від однієї суспільно-
політичної системи до іншої завжди супроводжується падінням рівня життя
населення та зростанням нестабільності саме у соціальній, як найбільш
вразливій, сфері суспільного життя. При цьому поєднання проблем розвитку
ринкових відносин з посиленням уваги до соціальних питань створює
необхідні передумови для економічного оздоровлення та соціальної
рівноваги суспільства. Зі зміною пріоритетів у сучасному українському
суспільстві на перший план має вийти людина, її права та свободи. Тому
питання соціальної політики повинні бути присутніми в усіх ланках сучасних
трансформаційних перетворень, у тому числі інноваційних та інвестиційних
процесах, структурних та інституційних зрушеннях.
В західних країнах історично склалися дві ідеологічні доктрини
соціальної політики: соціальна держава і держава соціального добробуту
[17].
Поняття «соціальна держава» було запроваджено до  наукового обігу
Л. фон Штайном у 1850 році, проте активна теоретична розробка даної
проблеми розпочалася в першій половині ХХ ст. Ідеологічною основою
«соціальної держави» стали погляди англійського економіста Дж. Кейнса,
який обґрунтував необхідність державного втручання в соціально-
економічну сферу з метою запобігання економічним кризам, безробіттю,
підвищення добробуту населення через перерозподіл доходів між різними
соціальними групами.
 Важливою передумовою формування «держави загального
добробуту» став розвиток політекономічних досліджень (А. Сміт, Д. Рікардо,
К. Маркс та ін.). Політичними цілями держави загального добробуту стало
формування ідеалу соціальної солідарності через створення широкого
середнього класу, в який повинно було увійти якнайбільше соціальних груп з
різними економічними інтересами. Держава загального добробуту, як
теоретична конструкція, може застосовуватись до багатьох систем
соціального захисту з різними рівнями доходів, урядової активності і прямих
витрат на соціальні потреби.
Поняття сучасної соціальної політики не має усталеного академічного
визначення, що пояснюється, перш за все, різними підходами до визначення
ролі та місця держави та ступеню її втручання в життя та діяльність окремої
людини, сім’ї. Але, аналізуючи процеси світового розвитку, слід відзначити,
що в багатьох країнах реалізується курс на посилення ролі держави як
гаранта стабільності в суспільстві.
Таким чином, соціальна політика – це система управлінських,
регулятивних, організаційних рішень і дій, а також цілеспрямованої
діяльності суб'єктів, що сформувалася в суспільстві на певному історичному
етапі його розвитку та знаходить втілення в соціальних програмах і
соціальній практиці з метою задоволення соціальних потреб та інтересів
людини в суспільстві [16].
Метою соціальної політики є створення умов для розвитку і
оптимального функціонування соціальних відносин, всебічного розкриття
творчого соціального потенціалу людини, особистості.
Об'єктом соціальної політики є все населення країни та кожна
окрема людина з її матеріальними та соціальними потребами, особливо слід
наголосити на групах осіб, які потребують певної соціальної підтримки
(хворі, інваліди, непрацездатне населення, пенсіонери, діти-сироти та інші
соціально вразливі верстви населення).
Суб'єктами соціальної політики є реалізатори соціально спрямованих
заходів: держава, суспільство, політичні партії, громадські організації тощо.
Головним суб'єктом соціальної політики є держава. Роль держави як
суб’єкта соціальної політики полягає в створенні соціальних гарантій, в
формуванні економічних стимулів для участі в суспільному виробництві.
Соціальна політика є функцією державної відповідальності за використання
суспільних ресурсів з метою максимізації соціальної вигоди та покращення
умов життя населення.
Людина, яка живе в суспільстві, постійно відчуває на собі його вплив
завдяки таким соціальним інститутам, як держава, ринок, сім’я.
Держава також є одним із політичних соціальних інститутів як
історичних форм організації спільної життєдіяльності людей. Головним
виконавчим інститутом соціальної політики є уряд.
Ринок як інститут соціальної політики являє собою регулятор багатьох
соціальних процесів (безробіття, ціноутворення), механізм взаємодії між
роботодавцями та робітниками (рівень зарплати, соціальний захист).
Сім’я є інтегральним показником суспільного розвитку, який
відображає моральний стан суспільства, і могутнім фактором формування
демографічного потенціалу. Саме сім’я є головним посередником зв’язку
людини з суспільством.
Для ефективного здійснення соціальної політики необхідно певний
набір інструментів.
Інструменти соціальної політики – це сукупність важелів,
застосування яких направлене на комплексне розв'язання соціальних
проблем. Виділяють наступні інструменти соціальної політики:
оподаткування; фінансові трансфери; безготівкову допомогу; послуги;
заборону або обмеження певних дій; консультування, рекомендації чи
заохочення бажаної діяльності; інформацію про наслідки, які може
спричинити та чи інша діяльність тощо.
Вирішення проблем, пов'язаних із функціонуванням соціальної
політики, є прерогативою держави як у сталій, так і в трансформаційній
економіці.
Соціальна політика держави – один із напрямів її діяльності відносно
регулювання соціально-економічних умов життя суспільства. Її суть полягає
в підтримці відносин як між соціальними групами, так і всередині них,
забезпеченні умов для підвищення добробуту, рівня життя членів суспільства
[18].
Держава як координатор соціальної політики виконує функції
гаранта, регулятора, захисника, контролера тощо.
По-перше, держава є гарантом прав та свобод громадян, вона гарантує
забезпечення основних потреб на рівні встановлених законом державних
соціальних стандартів і нормативів (прожитковий мінімум, мінімальний
розмір заробітної плати, мінімальний розмір пенсії за віком, розміри
державної соціальної допомоги та інших соціальних виплат).
Встановлюючи правові рамки, які захищають права працівників,
держава виступає як незалежний регулятор соціально-трудових відносин.
Держава здійснює свою регулятивну діяльність щодо соціального розвитку
за допомогою створення відповідних економічних, соціально-політичних і
духовних передумов для використання соціального потенціалу як суспільства
в цілому, так і кожної людини. Держава також здійснює фінансове
регулювання соціальної політики регіонів. Цільова державна підтримка
здійснюється з метою вирівнювання можливостей окремих територіальних
громад щодо забезпечення надання державних соціальних гарантій.
Держава захищає соціальні права громадян, зокрема право на
соціальний захист, у т.ч. у разі повної, часткової або тимчасової втрати
працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них об-
ставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
З метою дотримання державних соціальних гарантій, оцінки
ефективності державної соціальної політики, її впливу на рівень та якість
життя в Україні здійснюється постійний державний моніторинг (контроль) у
сфері застосування та фінансового забезпечення державних соціальних
стандартів і нормативів. За результатами моніторингу здійснюється перегляд
розмірів державних соціальних гарантій в порядку, що визначається
законами.
Соціальна політика, наряду з економічною, є важливою складовою
внутрішньої політики держави. Досить часто чітко розділити ступінь впливу
соціальної та економічної політики щодо багатьох питань неможливо.
Реалізація соціальних заходів залежить від стабільності функціонування
економічної системи. Політика економічного зростання може бути
результативною лише за умови істотного посилення дієздатності держави,
ефективного виконання нею своїх функцій. Зміцнення держави потрібне для
істотного посилення її впливу на розвиток соціальної сфери.
Таким чином, простежується тісний зв'язок між економічною та
соціальною політикою держави, виходячи з якого можна об’єднати ці
поняття: соціально-економічна політика держави зосереджується на
політичній стабільності суспільства, зміцненні демократичних принципів
його організації, розгортанні приватної ініціативи та підприємницької
активності населення, формуванні надійної соціальної бази для забезпечення
високого рівня життя населення.
Україна є конституційною державою, тому соціальна політика повинна
розглядатися як одна з важливіших складових, що формують характер
державного управління.
Соціальна політика має політико-правовий вимір, фундамент якого був
закладений Декларацією прав людини і громадянина, Міжнародною
декларацією про громадянські і політичні права людини, Європейською
соціальною хартією, Європейським кодексом соціального забезпечення,
Хартією основних соціальних прав трудящих.
Законодавче закріплення основних напрямків соціальної політики є
важливою умовою її реалізації.
На сьогодні в Україні сформована досить повна законодавча база щодо
проблем розвитку соціальної сфери, соціального захисту населення тощо. З
1991 р. в Україні була прийнята низка законів та нормативних актів, постанов
КМУ, що стосуються соціального розвитку країни.
Головним нормативно-правовим актом є Конституція України [1].
Соціальна політика покликана забезпечити громадянам гарантовані
Конституцією України права на: життя, працю, безпечні умови праці,
винагороду за працю, соціальний захист, достатній життєвий рівень для себе
і своєї сім’ї, охорону здоров’я та медичну допомогу, освіту та сприятливе
навколишнє середовище. Визначальним пріоритетом державної політики має
стати забезпечення прав і свобод людини і громадянина, передбачених
Конституцією України.
Другий за значущістю вид нормативних актів – це Укази Президента
України.
За останнє десятиріччя був підписаний ряд указів про адресну
соціальну допомогу, про підвищення мінімального розміру трудових пенсій,
про гарантії соціального захисту.
Згідно з Указом «Про Стратегію економічного і соціального розвитку
України на 2004-2015 роки «Шляхом Європейської інтеграції» Україна
обрала соціально орієнтований структурно-інноваційний шлях розвитку,
який має здійснюватися поетапно. Кінцевою метою євроінтеграційного курсу
є набуття Україною повноправного членства в ЄС [2].
Серед нормативних актів щодо питань соціальної політики важливе
місце належить законам.
Закон України «Про межу малозабезпеченості» визначає правову
основу здійснення адресної матеріальної підтримки найменш соціально
захищених верств населення в умовах кризового стану економіки. У законі
розглядаються порядок розробки набору товарів і послуг, визначення
величини вартості межі малозабезпеченості, об’єкти державної допомоги
[10].
Законом України «Про зайнятість населення» визначаються правові,
економічні та організаційні основи зайнятості населення України і його
захисту від безробіття, а також соціальної гарантії з боку держави в реалізації
громадянами права на працю [9].
З 1 січня 2004 року в Україні запроваджено реформовану солідарну
пенсійну систему (Закон України «Про загальнообов'язкове державне
пенсійне страхування») та добровільну накопичувальну систему через
недержавне пенсійне забезпечення (Закон України «Про недержавне
пенсійне забезпечення»). За нормами нового законодавства було
перераховано раніше призначені пенсії, запроваджено нову формулу
обчислення пенсії, забезпечено виплату мінімальної пенсії за віком,
здійснюються заходи для розвитку недержавного пенсійного забезпечення,
що є важливим чинником покращення пенсійного забезпечення громадян та
прискорення соціально-економічного розвитку держави [3].
Закон України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми » встановлює
гарантований державою рівень матеріальної підтримки сімей з дітьми
шляхом надання державної грошової допомоги з урахуванням складу сім'ї, її
доходів та віку дітей і спрямований на забезпечення пріоритету державної
допомоги сім'ям з дітьми у загальній системі соціального захисту населення
[11].
Згідно з Законом «Про освіту», громадяни України мають право на
безкоштовну освіту в усіх державних навчальних закладах незалежно від
статі, раси, національності, соціального й майнового стану, роду та характеру
занять, світоглядних переконань, належності до партій, ставлення до релігії,
віросповідання, стану здоров'я, місця проживання тощо [12].
Законом України «Про оплату праці» визначаються економічні, правові
та організаційні засади оплати праці працівників, які перебувають у трудових
відносинах, на підставі трудового договору з підприємствами, установами,
організаціями усіх форм власності та господарювання, а також з окремими
громадянами. Він спрямований на забезпечення відтворювальної і
стимулюючої функцій заробітної плати. Цей закон зазнає періодичних змін
через підвищення розміру мінімальної заробітної плати та інших перетворень
щодо регулювання оплати праці [5].
Закон «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні»
визначає основи соціальної захищеності інвалідів в Україні гарантує їм рівні
з усіма іншими громадянами можливості для участі в економічній,
політичній та соціальній сферах життя суспільства, створення необхідних
умов, які дають можливість інвалідам вести повноцінний спосіб життя згідно
з індивідуальними здібностями і інтересами [6].
Основи законодавства України про охорону здоров'я визначають
правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров'я в
Україні, регулюють суспільні відносини у цій галузі з метою забезпечення
гармонійного розвитку фізичних і духовних сил, високої працездатності і
довголітнього активного життя громадян, усунення факторів, що шкідливо
впливають на їх здоров'я, попередження і зниження захворюваності,
інвалідності та смертності, поліпшення спадковості [14].
Правові, економічні та соціальні основи організації охорони
навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх
поколінь визначаються Законом України «Про охорону навколишнього
природного середовища» [13].
Незважаючи на обширність соціальної законодавчої бази, існують
нерозв'язані проблеми нормативно-правового забезпечення.
Важливим напрямком соціальної політики є розробка єдиної концепції
законодавчого забезпечення соціальної політики, яка покликана вирішити
наступні завдання: створенням сучасної законодавчої бази щодо
реформування соціального страхування з метою наближення його до
європейських стандартів; упорядкування на законодавчому рівні пільг, які
надаються різним категоріям населення, систему регулювання гарантованого
мінімального сукупного доходу; запровадження єдиних мінімальних
соціальних стандартів та дієвих механізмів соціального захисту населення
незалежно від економічних можливостей регіонів; удосконалення
податкового законодавства з метою зменшення податкового навантаження як
на фонд оплати праці, так і на доходи громадян.
Соціальний захист є невід’ємним атрибутом існування будь-якої
соціально орієнтованої держави. Концепція соціального захисту, яка виникла
на рубежі 19-20 ст., сформулювала необхідність системи, що захищає будь-
якого громадянина від економічних і негативних соціальних проявів, що
настають у результаті безробіття, хвороби, народження дитини, старості
тощо.
Загальна декларація прав людини у ст. 22 проголошує, що кожна
людина, як член суспільства, має право на соціальний захист. Це право за
своїм характером повинно забезпечувати гідне існування людини з
урахуванням матеріальних можливостей суспільства при настанні таких
життєвих ситуацій, коли вона не в змозі отримувати дохід в обмін на працю.
Соціальний захист як функція держави відображена в конституціях
багатьох країн, що є однією з ознак соціального принципу державного
устрою.
У ст. 46 Конституції України закріплене право громадян на соціальний
захист, що включає право на їхнє забезпечення у випадку повної, часткової
або тимчасової втрати працездатності, годувальника, безробіття за обставин,
що не залежать від нього, а також у старості й інших випадках, передбачених
законом. Воно забезпечується загальнообов'язковим державним соціальним
страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і
організацій, а також бюджетних та інших джерел фінансування. Закріплення
в Конституції гарантій соціального захисту відповідає положенням
міжнародно-правових актів: Загальної декларації прав людини;
Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права; Конвенції
про права дитини [1].
Соціальний захист населення – це система заходів правового,
соціально-економічного й організаційного характеру, що гарантується та
реалізується державою для досягнення гідного життя людини, тобто його
матеріальної забезпеченості на рівні стандартів сучасного розвитку
суспільства.
З погляду правового забезпечення соціальний захист – це система
державних гарантій для реалізації прав громадян на працю і допомогу на
випадок безробіття, підтримка життєвого рівня населення через
систематичний перегляд мінімальних розмірів основних соціальних гарантій
в умовах зростання цін на товари і послуги першої необхідності; надання
державної допомоги і пільг та інших видів соціальної підтримки
малозабезпеченим громадянам і сім’ям, які мають дітей, матеріальне
забезпечення при досягненні пенсійного віку; тимчасової або постійної
втрати працездатності, втрати годувальника тощо.
Головною метою соціального захисту є надання кожному членові
суспільства, незалежно від соціального походження, національної або расової
приналежності, можливості вільно розвиватися, реалізувати свої здібності.
Отже, державні механізми по забезпеченню соціального захисту спрямовані
на кожну людину, стосуються не лише найменш забезпечених категорій, а й
населення в цілому.
З точки зору трудового внеску в суспільне виробництво, виділяють два
види соціального захисту: обмежений і абсолютний.
Обмежений соціальний захист – це забезпечення гарантованого
мінімуму рівня життя всім членам суспільства (певний мінімум в їжі, житлі і
одязі, достатній для підтримки здоров'я та працездатності).
Абсолютний соціальний захист являє собою забезпечення державою
гарантованого відносного благополуччя конкретній особі або категорії
громадян з метою застрахувати окремих членів суспільства від можливого
зменшення рівня їх доходів (мається на увазі забезпечення певної групи або
соціального шару “заслуженим” або “встановленим” рівнем доходу).
Соціальний захист в Україні реалізується через матеріальне
забезпечення економічно активного населення (шляхом соціального
страхування); пенсійне забезпечення; соціальну допомогу найбільш
вразливим категоріям; матеріальну допомогу сім’ям з дітьми; компенсації,
індексації та пільги населенню; соціальне обслуговування тощо.
Система державного соціального страхування – це система прав,
обов'язків і гарантій, що передбачає надання громадянам соціального захисту
за рахунок грошових фондів, які формуються шляхом сплати страхових
зборів громадян і підприємств, установ і організацій, що використовують
найману працю, а також за рахунок бюджетних та інших джерел,
передбачених законом.
Задачею соціального страхування є захист прав і інтересів громадян,
що мають право на пенсію, а також на інші види соціального захисту, що
включають право на їхнє забезпечення у випадку хвороби, постійної або
тимчасової втрати працездатності, безробіття з незалежних від них обставин,
народження дитини, необхідності догляду за малолітньою дитиною або
дитиною-інвалідом, хворим членом родини, у випадку смерті громадянина і
членів його родини та ін.
Основні поняття, суб'єкти і об'єкти страхування, принципи управління,
структура та елементи системи загальнообов’язкового державного
соціального страхування, що запроваджується в Україні, визначено
Основами законодавства України про загальнообов’язкове державне
соціальне страхування [8].
Згідно з Основами, передбачається встановлення таких видів
соціального страхування: на випадок безробіття; у зв’язку з тимчасовою
втратою працездатності від нещасних випадків на виробництві та
професійного захворювання; у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності,
витратами, зумовленими народженням та похованням; пенсійне страхування;
медичне страхування (на даний час не впроваджене).
Важливим елементом соціального захисту найманих працівників є
мінімальні гарантії в оплаті праці, серед яких мінімальна зарплата,
мінімальні розміри ставок (окладів), дотримання прав відносно оплати праці,
обмеження розміру відрахувань із зарплати, індексація зарплати та
компенсація втрати частки зарплати у зв’язку з затримкою її виплати тощо.
Напрями вдосконалення сучасної світової соціальної політики
базуються на міжнародних нормах і стандартах прав людини: Декларації
прав людини, Декларації соціального прогресу та розвитку, Міжнародному
пакті про громадянські і політичні права, Конвенції про права дитини.
Використовуючи вказані вище матеріали, можна визначити
пріоритетні напрямки соціальної політики в Україні:
впровадження диференційованих підходів у боротьбі з бідністю різних
верств населення;
опрацювання механізму реального надання мінімальних соціальних
гарантій кожному громадянину;
посилення ролі мінімальної заробітної плати та інших соціальних
нормативів;
створення кредиту довіри до недержавних пенсійних фондів на основі
інформаційних ресурсів;
збереження набутого освітнього та інтелектуального потенціалу нації;
практичне використання інтелектуальної складової у вирішенні
соціальних проблем;
впровадження страхової медицини;
реформування політики соціальних інвестицій, яке передбачає
створення цивілізованої моделі справедливих економічних відносин, що га-
рантує надійну систему соціального захисту, пенсійне і медичне
забезпечення.
Забезпечення соціальної стабільності та продуктивності людського
капіталу як головні наслідки ефективної соціальної політики є необхідними
умовами отримання належного рівня доходів економічно активним
населенням і надання необхідного соціального забезпечення.
Пошук соціального консенсусу навколо завдань довготривалого
стійкого соціально-економічного розвитку українського суспільства є одним
з визначальних завдань як державної соціальної політики в Україні, так і усіх
політичних та економічних сил, орієнтованих на соціальний прогрес.