‫كلية الحقوق والعلوم السياسية‬

‫‪19‬مارس ‪2691‬‬

‫مقياس مادة قانون االدارة العامة‬

‫محاضرات سنة أولى ماستر‬
‫تخصص القانون العام المعمق‬
‫المدة‪23:1 :‬سا‬

‫األستاذ المحاضر‪ :‬د‪ .‬طلحة نورة‬

‫‪nora.talha@univ-sba.dz‬‬

‫‪noratalha2@gmail.com‬‬

‫المحاضرة رقم‪:‬‬

‫أساس النظام اإلداري الجزائري‪:‬‬

‫أ) المركزية اإلدارية‪:‬‬
‫‪ /1‬مفهوم المركزية اإلدارية‪:‬‬
‫تعني المركزية اإلدارية التجميع التنظيمي والوظيفي للمهام اإلدارية بيد جهة واحدة وفق معايير محددة‬
‫مسبقا‪ ،‬وهي حصر صالحيات القرار وتجميعها في يد سلطة واحدة رئيسة تنفرد بالبث في جميع‬
‫االختصاصات الداخلة في الوظيفة اإلدارية عن طريق ممثليها في عاصمة الدولة‪.‬‬
‫أما قانونا فالمركزية اإلدارية تكون ممثلة بشخص اعتباري واحد مركزي هو الدولة يباشر جميع‬
‫االختصاصات وال توجد اشخاص إدارية عامة أخرى تشاركه في مباشرة الوظيفة اإلدارية‪.‬‬
‫‪ /2‬أسس المركزية اإلدارية‪:‬‬
‫ـ‪ 2‬ـ حصر الوظيفة اإلدارية في يد الحكومة المركزية‪ :‬أي ان الهيئات المحلية ال تشارك في اتخاذ القرار‬
‫وتتمثل هذه الحكومة في مجموع الوزراء في النظام البرلماني او في رئيس الجمهورية والوزراء في النظام‬
‫الدستوري الرئاسي‪.‬‬
‫ـ‪1‬ـ خضوع موظفي الحكومة المركزية لنظام السلم اإلداري‪ :‬عند الحديث عن السلم اإلداري يستدعي ذلك‬
‫تصور اإلدارة في شكل هرم اداري ينبثق من القمة حيث تتركز جميع السلطات اإلدارية وتنتهي بالقاعدة‬
‫مكونة من أجهزة ومؤسسات وافراد ينفذون األوامر والتعليمات‪.‬‬
‫هذا السلم اإلداري يستدعي تقسيما افقيا وآخر عموديا فالتقسيم االفقي يعتمد على إدارات وسلطات بنفس‬
‫حجم المسؤوليات والسلطات ويستدعي فيه تكامال واندماجا إلصدار اعمال إدارية واتخاذ قرارات متكاملة‪.‬‬
‫أما عن التقسيم العمودي فهو أساس المركزية اإلدارية والمعيار الرئيسي الذي تعتمد عليه السلطة المركزية‬
‫تعتمد على وحدانية اصدار القرار ولها الحق وحدها في تعديل آثاره‪ ،‬سحبه او الغائه حسب ما تقتضيه‬
‫احتياجات المرفق العام وحسن آدائه‪.‬‬
‫ومن مظاهر المركزية تركيز االختصاصات في يد أشخاص عادة في العاصمة يدرسون المسائل ويعدون‬
‫القرارات غير ان ذلك ال يمنعهم من اشراك الهيئات اإلقليمية‪.‬‬
‫ـ‪ :‬ـ السلطة الرئاسية‪ :‬هي العنصر األساسي في تحديد الصفة المركزية ألي جهاز اداري ولها أهمية بالغة‬
‫على مختلف المستويات ويمكن ان تعرف السلطة الرئاسية قانونا وفنيا انها القوة التي تحرك التدرج او‬
‫السلم االداري القائم عليه النظام االداري المركزي في الدولة‪.‬‬
‫مفهوم السلطة الرئاسية هو حق اإلدارة العامة والقانون اإلداري الستعمال سلطة االمر والنهي من األعلى‬
‫الى األسفل‪ ،‬أي من الرئيس المباشر والمختص الى المرؤوس الذي يقع عليه واجب الطاعة والخضوع‬
‫والتبعية‪.‬‬
‫وبذلك تعتمد السلطة الرئاسية على‪:‬‬
‫ـ حق استعمال سلطة او قوة االمر والنهي وفي هذا اإلطار من البديهي ان تكون هذه األوامر مشروعة‬
‫ويظهر تطبيق هذه السلطة من خالل أسلوب االمر والنهي الذي يتوجه به الرئيس للمرؤوس‪.‬‬
‫ـ واجب والتزام الطاعة والخضوع والتبعية من قبل الموظف او العون العام المرؤوس وهو من األسس‬
‫ا لتي يقوم عليها سير المرافق العامة‪ ،‬فإن كان للرئيس حق اصدار القرارات فالمرؤوس ملزم بطاعته غير‬
‫ان هذا ال يعني عدم قدرة الموظف في االعتراض على أوامر رئيسه‪ ،‬هذا ما نظمه القانون اإلداري والمدني‬
‫واالجتهاد القضائي حيث يمكن رفض األوامر غير المشروعة ويشترط ان يكون القرار مخالفا للقانون‬
‫يتعين على الموظف تبليغ رئيسه بعدم المشروعية تبليغا كتابيا ثابتا وهنا ال يمكن اعتبار رفض التنفيذ خطأ‬
‫تأديبي يؤدي عادة الى فصل الموظف‪.‬‬
‫‪ /3‬صور المركزية اإلدارية‪:‬‬
‫للمركزية اإلدارية صورتان هما التركيز اإلداري وعدم التركيز اإلداري‪.‬‬
‫ـ‪2‬ـ التركيز اإلداري‪:‬‬
‫حسب هذا النظام تتركز السلطة اإلدارية في يد الوزراء في العاصمة وهذا في كل عموميات وجزئيات‬
‫التنظيم اإلداري‪ ،‬وهنا ال يكون للوزارات ممثلين على المستوى اإلقليمي وتتركز سلطة اتخاذ القرار وتنفيذه‬
‫في مكاتب الوزراء ويشرف هؤالء على كل المرافق العامة وطنية كانت او محلية‪ ،‬والتي أساسا تنشأ‪،‬‬
‫تسير ويبث في شؤون هيئاتها اإلدارية رجال الحكومة المركزية الذين يتخذون قرارات إدارية‪ ،‬يعدلونها‬
‫ويلغونها‪ ،‬أي ان اصدار القرار يكون حكرا على عمال وموظفي الحكومة المركزية ولها خيار لموظفي‬
‫الهيئات المحلية‪.‬‬
‫ـ‪1‬ـ عدم التركيز اإلداري‪:‬‬
‫بمقتضاه يخول لموظفي الوزارات في العاصمة او في المناطق المحلية سواء بمفردهم او في شكل لجان‬
‫والئية البث في بعض المسائل اإلدارية دون الحاجة للرجوع الى الوزير‪.‬‬
‫اخذت معظم الدول الحديثة بصورة عدم التركيز اإلداري لما ترتب من مشاكل عن التركيز المطلق للسلطات‬
‫في يد هيئة واحدة‪ ،‬بجانب رئيس السلطة التنفيذية يستحدث جهاز اداري يتدرج الى وحدات إدارية منظمة‬
‫تنظيما رئاسيا‪ .‬وبمقتضى هذا األسلوب تخفف األعباء على الهيئات الممركزة بتحويل جزء من سلطاتها‬
‫الى مصالح وموظفين منتشرين على المستوى المحلي‪.‬‬
‫هؤالء مرتبطين بعالقة التدرج الرئاسي وفقا للسلم اإلداري القائم على قاعدة التبعية حيث تكون الهيئة غير‬
‫الممركزة تابعة للهيئة التي تعلوها الى غاية قمة الهرم‪.‬‬
‫‪ /4‬تقدير نظام المركزية اإلدارية‪:‬‬
‫ـ‪2‬ـ مزايا النظام‪ :‬للمركزية اإلدارية عدة مزايا‪:‬‬
‫ـ األخذ بمبدأ المركزية اإلدارية يؤدي الى الوحدة اإلدارية في الدولة ويساهم في تثبت سلطات الحكومة‬
‫المركزية وتمكينها من تسيير الدولة فهو ضد التجزئة‪.‬‬
‫ـ األخذ بمبدأ المركزية اإلدارية يؤدي الى توحيد اإلدارة وتناسقها تبعا لتوحيد أساليب وانماط النشاط‬
‫اإلداري في مختلف مرافق الدولة كما يؤدي مع طول حالة عدم التجزئة الى استقرار اإلجراءات واكتساب‬
‫الدولة وحدة السلطات اإلدارية‪.‬‬
‫ـ الهيئات الممركزة تسعى الى تقديم برامج متجانسة في توفير الخدمة العامة‪.‬‬
‫ـ تساعد اإلدارة المركزية على انتقاء رجال اإلدارة ذوي المواهب والخبرة القانونية واإلدارية وهذا عن‬
‫طريق التعيين‪.‬‬
‫ـ األخذ بهذا النظام يؤدي الى تجميع القوة العامة في يد اإلدارة المركزية ما يسمح بنجاة الدولة من الثورات‬
‫واالختالالت الداخلية فيها‪.‬‬
‫ـ‪1‬ـ عيوب المركزية اإلدارية‪:‬‬
‫ـ البطء في انجاز المعامالت نتيجة للروتين اإلداري والتعقيدات بسبب السلطة الرئاسية‪.‬‬
‫ـ تعتبر اإلدارة المركزية سالح خطير في يد السلطة يأخذ شكل الضغط على المواطنين بسبب تعطيل‬
‫تصريف معالجة طلب الخدمة العامة وهذا ما يؤدي كذلك الى تراكم القضايا والطلبات امام اإلدارة المركزية‬
‫وتضخم داخل قطاع المرفق العام (ما يعرف بالبيروقراطية السلبية)‪.‬‬
‫ب) الالمركزية اإلدارية‪:‬‬
‫‪ /1‬تعريفها‪:‬‬
‫هي توزيع السلطات على أكبر عدد من األشخاص داخل التنظيم‪ ،‬أما في مجال اإلدارة العامة هي أسلوب‬
‫في التنظيم يقوم على أساس توزيع السلطات واالختصاصات بين السلطة المركزية وهيئات قانونية أخرى‬
‫مستقلة‪ ،‬فالالمركزية بمعناها الكامل تتحقق عندما يشكل مجالس او هيئات يختارها المواطنون باالنتخاب‪.‬‬
‫‪ /2‬أركانها‪:‬‬
‫ـ االعتراف بوجود مصالح محلية متميزة‪ :‬من البديهي الحديث في النظام الالمركزي عن وجود مصالح‬
‫او شؤون محلية ولالهتمام باالحتياجات والمتطلبات لسكان األقاليم المتميزة عن مجموعة المصالح العامة‬
‫الوطنية لزم انشاء هيئات محددة ذات نطاق إقليمي جغرافي فني او مرفقي محدد‪.‬‬
‫وترتكز السياسة الالمركزية على توزيع متوازن للصالحيات والمهام حسب تقسيم منطقي للمسؤولية داخل‬
‫إطار وحدة الدولة‪.‬‬
‫وباعتبار السلطة المركزية ملزمة بالبث في القضايا ذات األهمية الوطنية أنشأت مصالح ومرافق محلية‬
‫تهتم بالنظر في الشؤون الخاصة المحلية‪.‬‬
‫ـ اختصاصها‪ :‬حدد المشرع عند انشاء الهيئات الالمركزية القانونية وبالرجوع لكل من الدستور والقانون‬
‫المدني ومختلف التنظيمات اإلدارية‪ ،‬نطاق حجم المصالح اإلقليمية والجغرافية للهيئة الالمركزية اإلقليمية‬
‫فالمشرع حدد الفاصل والعالقة بين هذه الهيئات حسب اختصاصها اإلقليمي وحسب اختصاصها المرفقي‬
‫األولى هي الالمركزية اإلقليمية متمثلة في الوالية‪ ،‬البلدية والمؤسسات العمومية الوطنية او المحلية‪ ،‬كلها‬
‫محددة في نطاق إقليمي جغرافي‪ ،‬أما الثانية فهي الالمركزية المرفقية التي تتحدد مؤسساتها بحسب موضوع‬
‫نش اط معين (مثال المؤسسة الوطنية للكهرباء والغاز‪ ،‬الجامعة‪ ،‬المستشفى‪ ...‬الخ)‬
‫ـ االنشاء وقيام أجهزة محلية ومستقلة‪ :‬ان استقالل الهيئات الالمركزية يمكنها من اتخاذ قراراتها وتسيير‬
‫شؤونها دون تدخل األجهزة المركزية وبذلك يعتمد وجود الهيئات الالمركزية على اكتسابها الشخصية‬
‫المعنوية وبالرجوع لقواعد القانون المدني السيما المواد ‪ 16،91،92‬يتحقق اكتساب الشخصية المعنوية‬
‫باستقالليتها القانونية‪ ،‬قدرتها على اكتساب الحقوق وتحمل االلتزامات‪ ،‬استقالليتها المالية وحتى وجود هيئة‬
‫تمثلها امام كل األجهزة األخرى واالعتراف واالعالن الرسمي بوجودها‪.‬‬
‫فأما الوالية والبلدية او حتى المؤسسات العمومية الوطنية تنشأ بموجب قانون‪ ،‬أما غيرها من المؤسسات‬
‫والهيئات الالمركزية عادة تنشأ بموجب قرار اداري وعلى كل ورد ذكر الجماعات اإلقليمية في دستور‬
‫‪ 2669‬المعدل والمتمم الذي اعتبر البلدية الجماعة القاعدية وكل الهيئات الالمركزية المندرجة في إطار‬
‫الجماعات اإلقليمية المحلية تعبر عن مشاركة المواطنين في تسيير شؤون العامة‪.‬‬
‫‪ /3‬األسس العامة لالمركزية اإلدارية‪:‬‬
‫ـ‪ 2‬ـ االعتراف بوجود مصالح متميزة عن المصالح الوطنية‪ :‬ان التقسيم العام للدولة يجعل كل منطقة او‬
‫هيئة محلية لها ت مييز عن غيرها‪ ،‬فالدولة او الهيئات المركزية تتحكم عادة بكل المرافق ذات األهمية‬
‫الكبرى والحساسة في الدولة كمرفق االمن‪ ،‬الدفاع‪ ،‬القضاء‪ ،‬الصحة‪ ،‬المواصالت ‪ ،...‬وهذا عبر التراب‬
‫الوطني‪ ،‬أما المرافق المحلية كالنقل المحلي‪ ،‬توزيع المياه والغابات فاألحرى تركها لمن يستفيدون منها‬
‫مباشرة‪.‬‬
‫ـ‪ 1‬ـ االشراف على المصالح اإلقليمية من طرف هيئات منتخبة‪ :‬فاالنتخاب هو اهم طريقة جمهورية‬
‫ديمقراطية لتكوين مجالس تعبر عن اإلرادة العامة للمواطنين‪.‬‬
‫ـ‪ :‬ـ استقالل المجالي في ممارسة اختصاصاتها تحت اشراف السلطة المركزية‪ :‬ان استقالل الهيئات‬
‫الالمركزية ال يراد منه الفصل المطلق لها عن الهيئات المركزية او عزل كل هيئة محلية عن األخرى بل‬
‫يفترض منها التعاون‪ ،‬التكامل والتعايش بين الهيئات‪.‬‬
‫‪ /4‬العناصر المميزة لالمركزية اإلدارية‪:‬‬
‫ـ الالمركزية اإلدارية والالمركزية السياسية‪ :‬إن الالمركزية اإلدارية هي المركزية وظيفية تنقل اختصاص‬
‫السلطات المسؤولة لمؤسسات محلية منطقية لتنفيذ السياسات ومتابعة االستثمارات العمومية‪.‬‬
‫أما الالمركزية السياسية فتعتمد على تركيب بسيط لمجموعة من الدويالت تتصرف باستقالل تشريعي‬
‫تنفيذي وقضائي‪ ،‬لها سلطاتها وحدودها يجمعها دستور اتحادي يضمن عدم تفكك الدولة‪.‬‬
‫ـ الالمركزية اإلدارية وعدم التركيز اإلداري يتشابه النظامان في ان كالهما يؤديان الى توزيع السلطات‬
‫اإلدارية‪ ،‬غير انهما يختلفان في كون عدم التركيز اإلداري صورة من صور المركزية وال استقاللية له‬
‫عنها‪ ،‬كما ان اختصاص ممثلي الهيئات المركزية يخضع دائما لرقابتها الرئاسية كما تتحمل هذه األخيرة‬
‫مسؤولية تصرفاتها وال تملك السلطة المركزية اال حق الوصاية اإلدارية‪.‬‬
‫أما الالمركزية اإلدارية فلها استقاللية نسبية مالية وتسييرية وبالتالي تتحمل مسؤوليتها كاملة ولها استقاللية‬
‫في اتخاذ القرار (على اال يتعدى هذا القرار السياسة المركزية)‬
‫‪ /5‬تقييم الالمركزية اإلدارية‪:‬‬
‫ـ مزاياها‪:‬‬
‫ـ تعتبر الالمركزية تكريسا لمبادئ الديمقراطية ألنها تهدف وال تشارك الشعب في اتخاذ القرار وإدارة‬
‫المرافق العامة المحلية‪.‬‬
‫ـ يخفف العبء على اإلدارة المركزية بتوزيع الوظيفة اإلدارية بين اإلدارة المركزية والهيئات المحلية‬
‫ويتيح لإلدارة المركزية التفرغ آلداء المهام األكثر أهمية في رسم السياسة العامة‪.‬‬
‫ـ النظام الالمركزي أقدر على مواجهة االزمات والخروج منها لعلم هذا األخير بكل المكونات الداخلية‬
‫والخارجية لألقاليم ما يجعل موظفيه أكثر خبرة في مواجهة الظروف واألزمات المحلية كالثورات والخلل‪.‬‬
‫ـ تحقيق العدالة في توزيع حصيلة الضرائب وتوفير الخدمات في كافة أرجاء الدولة‪.‬‬
‫ـ تقديم الالمركزية اإلدارية حال لكثير من المشاكل اإلدارية والبطء والروتي ن والـتأخر في اتخاذ القرار‪.‬‬
‫ـ عيوبها‪:‬‬
‫ـ يؤدي هذا النظام الى المساس بوحدة الدولة في بعض الحاالت قد ينشأ صراع بين الهيئات الالمركزية‬
‫والسلطة المركزية لتمتع كالهما بالشخصية المعنوية‪.‬‬
‫ـ غالبا ما تكون الهيئات الالمركزية أقل خبرة ودراية من السلطات المركزية وقد تكون أكثر اسرافا في‬
‫االنفاق بالمقارنة مع اإلدارة المركزية‪.‬‬