DOI :

10．
163
20／j．cnki．sdqnzzxyxb．
201
0．0
1．021
2010年 1月 山东省青年管理干部学院学报 Ｊ
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2010
第 1期 （总第 143期 ） Ｊｏ
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143

略论 “两少一宽 ”刑事政策
－－－以乌鲁木齐 “7·5”事件为视角

张立刚

（山东警察学院‚山东 济南 2
500
14）

摘要：乌鲁木齐 “7·5”事件的发生表明 “两少一宽 ”政策的适用存在重大误区：人为地扩大 “两少一宽 ”政策的适用

空间和犯罪行为的受害对象‚从而产生严重的社会后果。全面理解 “两少一宽 ”政策的关键要点就在于必须把 “两少一
宽 ”政策的适用严格限制在民族自治地方的少数民族本民族之间的犯罪行为上‚只有这样才能消除 “两少一宽 ”政策的
适用的 “盗户效应 ”。
关键词：两少一宽；误区；统一性；特殊性
中图分类号：Ｄ924．
13 文献标识码：Ａ 文章编号：
1008－7605（2010）01－0097－05

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1
983年 “严打 ”斗争开始一段时间后‚中共中央 5”事件的发生表明 “两少一宽 ”刑事政策在司法和
基于我国民族地区的实际情况和与刑事犯罪作斗争 执法实践中存在重大误区‚急需反思。
的需要‚为了既体现国家的民族政策‚又突出对刑事
犯罪的打击‚在 《
中发 ［1
984］第 5号文件 》
中提出了 一、“两少一宽 ”刑事政策的必要性
“两少一宽 ”政策‚即 “对少数民族中的犯罪分子‚要
少捕少杀‚在处理上一般从宽 ”的政策。这是 1
979 “两少一宽 ”政策本质上仍属于民族政策的范
年刑法颁行后‚中共中央根据我国民族地区的特点‚ 畴‚只不过是具有刑事内容的民族政策‚对少数民族
首次明确提出的处理民族地区刑事犯罪的一项基本 中犯罪分子的定罪和量刑‚提出了明确的原则的要
政策。其出发点是以温和的方式处理少数民族犯罪 求。其产生的根据是民族间事实上的不平等‚与我
问题‚以求得到善意的回报‚加强民族团结‚但回顾 国其它民族政策产生的理由完全一致。
“两少一宽 ”政策 2
0多年来的司法和执法实践‚得 由于历史、自然等原因造成的各民族间事实上
到的实际社会效果却并不尽如人意‚甚至适得其反‚ 的不平等‚必然会在民族地区的刑事犯罪活动中体
少数民族尤其像藏族和维族固然是不买账‚而一般 现出来‚使犯罪主体、犯罪性质、犯罪手段以及对犯
汉族的普通民众也是牢骚满腹‚觉得自己和少数民 罪的认识‚打上深深的民族的、地域的、文化的、传统
族一比‚纯粹成了二等公民。所以‚乌鲁木齐 “7· 的烙印‚造成民族地区刑事犯罪特殊性的客观存在。

2009－11－16
收稿日期：
作者简介：张立刚 （1970－）‚山东济南人‚山东警察学院法律部讲师‚法律硕士‚研究方向：法理学、宪法学。

·97· 法学研究
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 从刑法理论上说‚社会危害性是区分犯罪与否
的基本特征‚而社会危害性及其程度则随着社会条
［1］ （Ｐ4
24－4
25）
件的变化而变化。 有些行为因民族发展的
历史和社会条件的不同‚而改变其作用和影响的性
质或程度；有些行为在汉族一般群众看来是犯罪甚
至应当严厉处罚‚但在某些少数民族地区‚则为当地
民族的风俗习惯所允许而认为无社会危害性‚或者
危害性较小。这些差别不但影响到刑事责任的轻
重‚
甚至影响刑事责任的有无。在某些少数民族地
区‚刑法规定为犯罪的行为‚可能在客观上不具有社
会危害性或危害不大‚即使在客观上具有危害性‚而
当地民族的行为人由于其民族心理素质的影响‚在
主观上则不具有危害社会的心理态度或者主观恶性
不大‚这也影响刑事责任的有无或轻重。
从法律实践上看‚确有很典型的案件体现出民
族地区犯罪的特殊性‚如果将其归类‚其具体的案件
类型可分为：第一‚与性有关的案件。如某些少数民
族的抢婚习俗‚许多少数民族普遍存在早婚早恋的
习惯而导致同十三、四岁女孩在恋爱中发生越轨行
为‚
有的民族地区的重婚纳妾行为等等。这些风俗
习惯的存在会对强奸罪、奸淫幼女罪以及重婚罪的
［2］
定罪量刑产生重大影响。 第二‚涉及生命和健康
的案件。由于历史原因而产生民族间的械斗‚教派
的争斗而导致的伤亡‚由于迷信意识而导致的伤害
案 （如打死 “放蛊 ”的无辜者 ）等等。对这些案件‚很
多民族地区沿用旧时习惯‚用赔 “命价 ”、赔 “血价 ”
的办法私下处理‚直接影响司法机关的处理效果。
第三‚涉及人身自由的案件。主要表现为非法拘禁、
非法搜查等。这是由于受宗法观念影响所致‚沿用
旧的习惯法‚用其族规族约解决纠纷。第四‚同少数
民族粗放经营和生活特点相关的案件。 “刀耕火
种 ”导致放火罪、滥伐林木罪‚携带刀枪的习惯‚私
［3］
自买卖金银等等。 因此‚处理少数民族犯罪行为
必须体现出区别对待的思想。
那么‚这种对同类犯罪行为而区别对待的政策
是否与执行国家统一的法律相矛盾？是否与法律面
前人人平等的法律原则相矛盾？
笔者以为‚我国宪法在规定 “国家维护社会主
义法制的统一和尊严 ”的同时‚也规定了 “民族自治
地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经
济和文化的特点‚制定自治条例和单行条例 ”；民族
区域自治法在规定 “民族自治地方的自治机关必须
·98·
维护国家的统一‚保证宪法和法律在本地方的遵守
和执行 ”的同时‚也规定 “民族自治地方的自治机关
根据本地方的情况‚在不违背宪法和法律的原则下‚
有权采取特殊政策和灵活措施‚加速民族自治地方
的经济、文化建设事业的发展 ”；我国刑法第 8
0条
也规定‚各个少数民族自治地方‚可以根据当地民族
的政治、经济、文化发展的特点‚依照刑法的基本原
则制定变通或补充规定‚报请全国人大常委会批准
施行。所以‚我们必须在坚持维护法律统一性的同
时‚
又要考虑到少数民族地区的特殊性。如果不考
虑少数民族地区这些事实上存在的差异和特殊性‚
强制推行统一的国家法律‚必然会造成政治局面的
混乱‚造成新的政治上的不平等。所以‚如果不加区
别地讲 “平等 ”‚实际反而成了不平等。同时‚“法律
面前人人平等 ”的原则‚它适用于各个不同的法律‚
当然也适用于各民族自治地方的权力机关制定公布
的各项变通法规。所以‚在民族地区的公民中‚执行
自治地方的法规与公民 “在法律面前人人平等 ”的
原则是一致的‚并不矛盾。
二、“两少一宽 ”刑事政策理解与适用中的误区
及后果
1
983年之后至今‚“两少一宽 ”政策成为我国民
族地区执法机关处理刑事案件的重要政策。但是它
与 “严打 ”政策相比‚却存在明显差异‚即它的提法
过于原则‚无法和 “严打 ”政策丰富的内容相提并
论。实质上‚“两少一宽 ”政策到目前‚只是一种政
策思想的原则表露。因此‚我们只能从 “两少一宽 ”
政策适用的实际社会效果来反推对 “两少一宽 ”政
策理解与适用中的误区。事实上‚这种误区是存在
的‚并造成了严重的社会后果。
这种误区就是‚凡是少数民族犯罪分子‚不论其
犯罪行为地是在民族地区还是在汉族地区‚也不论
其行为受害人是少数民族还是汉族‚一律从宽处理‚
表现为人为地扩大 “两少一宽 ”政策的适用空间和
犯罪行为的受害对象。形成这种误区的因素有很
多‚比如历史和地缘因素、民族团结的政治要求、长
期的民族倾斜政策、官员考核制度等等‚笔者无意进
行具体的探讨‚只想依据客观现实‚指出这种误区是
存在的。以乌鲁木齐市的 “7·5”事件来说‚其诱因
源于 2
009年 6月发生于广东省韶关市的 “6·2
6群
法学研究
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殴事件 ”。事实上‚多年来在我国广大东中部地区‚ 事件 ”骚乱分子仇视汉人的行为看‚少数民族虽然
不少汉族群众对于当地从西部迁入的少数民族正面 从中央政府的优惠政策中得到了很多好处‚但身份
印象很少‚很多人都形成了一些近乎偏见的负面认 上的求同意识并没有增强‚反而越来越强调民族身
识：少数民族中小偷很多‚好逸恶劳、尚武好斗的不 份的差异。而排斥汉人、仇视汉人的心态‚乃至逢汉
法之徒也很多；更为可怕的是‚政府对这些少数民族 人必除之而后快的恐怖行径‚就是这种身份求异意
本着息事宁人的态度‚对他们的违法犯罪大多网开 识的极端表现。这种身份求异意识如果为其他少数
一面‚民间关于少数民族 “杀人不偿命 ”的传言很有 民族所效仿‚将对国家统一和社会的长期稳定构成
市场。谣言虽然是空穴来风‚但能迅速传播并获得 极大的威胁。
人们听信‚说明存在谣言广泛传播的土壤。显然‚扭 第三‚激化民族矛盾和社会矛盾
曲的 “两少一宽 ”政策执法实践直接影响了汉族群 少数民族不法分子在人数上并不多‚但由于恶
众对少数民族行为的认知。 性循环‚如同滚雪球般‚越滚越多‚甚至成群结队‚违
笔者以为‚这种误区造成了以下几种社会后果： 法乱纪‚而受害者由于 “两少一宽 ”政策的扭曲适
第一‚姑息养奸‚纵容少数民族不法分子犯罪 用‚只得忍气吞声。这种不正常的现象‚不但影响了
少数民族地区特别是疆藏两地群众受教育率普 社会稳定‚还严重破坏了绝大多数善良的少数民族
遍不如内地‚当地部分人把 “两少一宽 ”政策理解为 群众在广大汉族人民心目中的形象‚从而形成积怨。
“可以为所欲为而不会受重罚甚至免罪 ”；而由于 韶关 “6·2
6群殴事件 ”就是在 “两少一宽 ”的大环
“两少一宽 ”政策过于原则化‚无法具体操作‚内地 境影响下‚维族群众的形象在一定程度上受到损害‚
公安机关则把 “两少一宽 ”政策理解为 “尽量不深入 人们已经形成了 “哪里有维族人哪里就有犯罪 ”的
追究免得惹火烧身 ”‚而消极处理少数民族犯罪问 思维定式‚因而对谣言深信不疑‚从而产生了谁都不
题。同时‚经济改革政策又把大量少数民族赶往街 愿见到的后果。从某种程度上讲‚韶关事件正是积
头。所以‚对于在 9
0年代以后内地出现的大量新疆 怨长期积累后集中爆发的恶果‚而韶关事件又被境
籍犯罪集团的问题‚内地的司法机关几乎都束手无 外反华势力和疆独势力所利用挑起了伤亡惨重的
策。因此‚部分少数民族不法分子在内地极为猖狂‚ “7·5”事件。可以说‚血淋淋的现实与 “两少一宽 ”
维族小偷就是其中一个非常典型的现象。这种人一 政策的初衷完全背道而驰。
旦被捉‚多数情况下‚只是教育一番即无罪释放而不
用承担任何社会责任‚一离开派出所‚马上又混迹于 三、全面理解 “两少一宽 ”刑事政策的关键要点
人群当中‚重操旧业‚甚至愈发猖狂‚从而形成了恶
性循环。 “两少一宽 ”政策的基本精神就是根据少数民
第二‚强化了少数民族的身份求异意识‚人为地 族和少数民族地区在整体上的特殊性‚比照对汉族
扩大民族差异 犯罪分子类似行为的一般处理上‚要从宽掌握‚在认
“两少一宽 ”政策从制度和执行上为少数民族 定和处罚上‚变通执行法律。所谓 “少捕 ”‚是指少
的犯罪分子获得优惠提供了法律依据。按照 “两少 数民族犯罪分子所犯之罪的法定刑包括有期徒刑、
一宽 ”政策的基本精神‚从宽包括司法上的从宽和 拘役、管制或者单外附加刑时‚根据具体案情如果在
立法上的从宽‚包括刑事诉讼程序上从宽‚定罪上从 可处徒刑也可适用更轻刑罚时‚就应当坚持不适用
宽‚量刑上从宽和刑罚执行上从宽‚对于少数民族中 徒刑‚因此 “少捕 ”仅指轻罪而言。所谓 “少杀 ”‚是
犯罪分子的处理‚同罪行和认罪态度最相类似的汉 指少数民族犯罪分子所犯之罪的法定刑罚有死刑‚
族中犯罪分子的处理相比较‚一般要适当从宽‚并要 如果不是必须立即执行的坚决适用 “死缓 ”‚因此少
坚持少捕少杀。对于少数民族的犯罪分子来说‚这 杀仅指性质和情节特别严重的犯罪。所谓 “从宽 ”‚
无疑是优惠‚甚至成了 “免死金牌 ”。因此‚少数民 是指在法定刑范围内和法定刑基础上处罚从宽‚不
族强调身份差异‚就有了强烈的利益驱动。 是宽大无边。 “在内容上有三点：一是要根据少数
“两少一宽 ”政策的目的旨在增强少数民族对 民族特点‚区分罪与非罪‚在定罪上从宽掌握；对一
国家的归属感和主人翁意识‚但从乌鲁木齐 “7·5 般犯罪在量刑上从宽处理；对特别严重的犯罪在判

·99· 法学研究
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处死刑上严格掌握‚少判处死刑。”
［4］ （Ｐ2
64）
因此‚这项
政策的要求是少杀少捕和一般从宽‚但不能理解为
不捕不杀‚也不是一律从宽‚对于那些罪大恶极‚顽
抗到底‚或者罪行虽轻但拒不悔改的少数民族犯罪
分子‚该 捕 则 捕‚该 杀 则 杀‚也 是 这 项 政 策 的 要
［3］
求。
这是以往很多学者对 “两少一宽 ”政策的界说‚
对此‚笔者表示赞同。但笔者以为‚要全面理解 “两
少一宽 ”政策‚上述界说是不够的‚法律实践也说明
了这一点。全面理解 “两少一宽 ”政策‚必须要回答
以下问题：如果少数民族犯罪行为的受害人是汉族‚
应当如何处理？是否仍要适用 “两少一宽 ”政策？
如果少数民族犯罪行为的受害人是汉族以外的其他
民族‚应当如何处理？是否仍要适用 “两少一宽 ”政
策？如果少数民族犯罪行为发生地不在民族地区‚
而在内地‚应当如何处理？是否仍要适用 “两少一
宽 ”政策？这些看似简单的问题‚恰恰是 “两少一
宽 ”政策的模糊之处‚是正确理解 “两少一宽 ”政策
的关键要点‚是不能回避的。少捕、少杀、从宽都可
以界定清楚‚但对上述三个问题却不好回答。之所
以在 “两少一宽 ”政策的执法实践中形成了 “凡是少
数民族犯罪分子‚不论其犯罪行为地是在民族地区
还是在汉族地区‚也不论其行为受害人是少数民族
还是汉族‚一律从宽处理 ”这样的误区‚就在于上述
三个问题执法者无法回答‚这是 “两少一宽 ”政策的
过于原则性所决定的。笔者尝试就此作出自己的分
析。
第一‚如果少数民族犯罪行为的受害人是汉族‚
不得适用 “两少一宽 ”政策
当少数民族犯罪行为的受害人是汉族时‚这实
际上是法律的统一性与少数民族的特殊性的碰撞‚
不得适用 “两少一宽 ”政策‚这是我国宪法原理和精
神的必然要求。宪法是规定了 “民族自治地方的人
民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化
的特点‚制定自治条例和单行条例 ”；民族区域自治
法也规定了 “民族自治地方的自治机关根据本地方
的情况‚在不违背宪法和法律的原则下‚有权采取特
殊政策和灵活措施‚加速民族自治地方的经济、文化
建设事业的发展 ”‚但前提是 “国家维护社会主义法
制的统一和尊严 ”‚“民族自治地方的自治机关必须
维护国家的统一‚保证宪法和法律在本地方的遵守
和执行 ”。这也就是说‚在执法实践中当法律的统
·100·
一性与少数民族的特殊性相冲突时‚必须优先体现
统一性‚而不是照顾少数民族的特殊性。当少数民
族犯罪行为的受害人是汉族时也适用 “两少一宽 ”
政策‚实际上是特殊性逾越和破坏了统一性‚是违背
宪法的规定和精神的。长此以往‚特殊性大行其道‚
统一性必支离破坏‚谈何国家法律的统一与尊严？
第二‚如果少数民族犯罪行为的受害人是汉族
和其本民族以外的其他民族‚不得适用 “两少一宽 ”
政策
当犯罪行为的施害人是少数民族‚受害人也是
少数民族时‚是两种少数民族特殊性的碰撞‚如果适
用 “两少一宽 ”政策‚必然会导致特殊性的倾斜‚在
两个不同的民族习惯中‚应当照顾哪一方呢？照顾
任何一方都会有违法律面前人人平等的法律原则。
因此‚惟一的选择就是适用统一的刑法典‚少数民族
犯罪分子不得以任何民族特殊性为由要求从宽待
遇。
第三‚少数民族犯罪行为地是非民族自治地方‚
不得适用 “两少一宽 ”政策
这是说‚在空间效力上要把 “两少一宽 ”政策严
格限制在民族自治地方 （区、州、县 ）‚如果少数民族
犯罪行为不是发生在民族自治地方‚就不得适用
“两少一宽 ”政策‚给以从宽处理。这本是 “两少一
宽 ”政策的内在要求‚因为根据宪法和民族区域自
治法的规定‚变通规定和灵活措施只是在民族自治
地方才可以实施。如果在非民族自治地方也适用
“两少一宽 ”政策‚其后果必然是少数民族迁移到哪
里‚少数民族的特殊性就体现在哪里‚法律的统一性
就得步 步 退 让‚就 会 逐 渐 形 成 法 律 上 的 “独 立 王
国 ”‚少数民族中的不法分子会以特殊性为屏障‚四
处横行无忌‚破坏国家法制。
所以‚结论就是 “两少一宽 ”政策的适用必须严
格限制在民族自治地方的少数民族本民族之间的犯
罪行为上‚除此而外‚不得适用 “两少一宽 ”政策。
笔者以为‚“两少一宽 ”政策是由于少数民族地区特
殊性的客观存在而实施的无奈之举‚适用 “两少一
宽 ”政策的总体效果应当是逐渐压缩少数民族特殊
性的存在空间和时间‚弱化其社会作用‚逐步向执行
国家统一法制过渡‚而不是人为地扩大少数民族特
殊性的存在空间。这是建设法治国家的必然要求。
如果适用 “两少一宽 ”政策‚却突显了少数民族特殊
性的存在‚少数民族中的不法分子就有了以特殊性
法学研究
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为由谋求优待、进而谋求特殊利益的利益驱动‚客观
上强化了少数民族身份求异的意识‚形成威胁国家
统一和社会稳定的离心力‚这就完全违背了 “两少
一宽 ”政策的目的。
此外‚还需要指出的是‚“两少一宽 ”政策是讲
对 “少数民族犯罪分子 ”应如何‚而没有讲对 “少数
民族违法分子 ”应如何‚也就是说‚严格按照 “两少
一宽 ”政策的文字含义‚对少数民族违法分子根本
就不能从宽处理。事实上‚在执法实践中‚不但人为
地扩大了 “两少一宽 ”政策适用空间‚也人为地扩大
了 “两少一宽 ”政策的适用主体‚就是不但对少数民
族犯罪分子而且对少数民族违法分子也适用 “两少
一宽 ”政策。如果在民族自治地方这样扩大适用‚
尚可解释的话‚在非民族自治地方就完全无法令人
接受。
四、结束语
卢梭曾说‚“其实这些规章 （政治法、民法、刑
法 ）都只不过是穹窿顶上的拱梁‚而惟有慢慢诞生
的风尚才最后构成那个穹窿顶上的不可动摇的拱心
石 ”‚而 “虽然法律并不能规范风尚‚但是使风尚得
以诞生的却是立法 ”。
［5］ （Ｐ6
8）
这实际上表达了社会风
尚与法律的辩证关系‚良好的法律运行过程‚可以改
变社会风尚‚使社会风尚趋向维护法治社会；而不好
的法律运行过程‚也可以改变社会风尚‚但那风尚却
是趋向于破坏公共秩序‚破坏社会健全的肌体。
所以笔者以为‚“两少一宽 ”政策虽由于少数民
族地区的特殊性而立‚但其实施的总体效果应当是
有利于改造少数民族的风尚习惯‚而不是凝固、扩大
这种风尚习惯‚毕竟‚很多少数民族的风俗习惯是落
后的、与现代社会不共存、违背社会发展规律的。在
·101·
中国现代化的过程中‚随着地区交流、经济交流、文
化交流的深刻进行‚民族交流、融合的趋势也会愈加
深化‚在这种大背景下‚如果严格适用 “两少一宽 ”
政策‚将会有利于改造少数民族地区的风尚习惯‚使
之融于法治国家建设‚而不是成为法制建设的障碍。
一项政策只具有策略内容并不完整‚还必须要
有关于行动的内容‚严格适用 “两少一宽 ”政策就必
须将其具体明晰化。 “两少一宽 ”政策被人为扩大
适用的内在原因‚就在于其过于原则化‚不具有可操
作性‚却又为执法者设置了一个大的 “紧箍咒 ”‚使
执法者特别是非民族自治地方的执法者在执法实践
中束手无策‚消极不作为‚变相地扩大了 “两少一
宽 ”政策的适用范围。拉萨 “3·1
4暴乱 ”和乌鲁木
齐 “7·5事件 ”的发生表明‚应当尽快使 “两少一
宽 ”政策规范化、具体化‚使之具有可操作性。 “严
打 ”政策的原则要求‚是通过立法和司法解释的方
式转化的‚“两少一宽 ”政策也可效法‚就该政策对
什么人、什么地方有效‚对哪些案件适用以及 “少 ”
和 “宽 ”的限度等问题做出明确的规定。
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馆‚
（责任编辑：孙书平 ）
法学研究
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