Chính sách đầu tư trực tiếp nước ngoài của Singapore

Từ một thuộc địa với thu nhập thấp, Singapore đã phát triển thành một quốc gia công
nghệ cao và được coi là một nước công nghiệp mới.

Trong bốn thập kỷ qua, tăng trưởng GDP bình quân của Singapore đã đạt 10%. Tỷ lệ của
đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) so với GDP đã tăng từ 5,3% năm 1965 lên 98,4% năm
1998, đạt mức cao nhất ở khu vực Đông Nam Á. Tỷ trọng của FDI trong các ngành phi
chế biến đã tăng từ 46,7% năm 1980 lên 63,4% năm 1997. Trong các năm 1997-1998,
các Công ty nước ngoài đã tuyển dụng 50,5% số lao động trong ngành chế biến, 29,1%
lao động trong lĩnh vực thương mại và 25,7% lao động trong lĩnh vực tài chính

Sự phát triển của Singapore dựa trên sự lãnh đạo quyết đoán, chiến lược ưu tiên công
nghiệp, chính sách FDI cố kết và lợi nhuận, sự nâng cấp công nghiệp liên tục đồng thời
chấp nhận rủi ro, chứ không dựa vào các nguồn tài nguyên thiên nhiên dồi dào hay sự gần
kề địa lý với các thị trường kinh tế lớn.

Là một cảng thương mại truyền thống, khi trở thành một quốc gia độc lập vào năm 1965,
Singapore đã bị tách biệt khỏi các vùng nội địa vì Indonesia áp dụng chính sách đối đầu
đã từ chối nhập khẩu hàng hoá và Malaysia không muốn sử dụng Singapore làm trung
gian cho các hoạt động thương mại của mình nữa. Do đó, đối với Singapore một chiến
lược thay thế nhập khẩu gần như không thể thực hiện được và một cách tiếp cận hướng
ngoại dựa trên FDI là tất yếu.

Singapore không có các nguồn tài nguyên thiên nhiên và một giới kinh doanh giàu kinh
nghiệm và có đủ khả năng (dòng các nhà kinh doanh di cư từ Trung Quốc chủ yếu đã
sang Hồng Kông). Thêm nữa, việc các lực lượng quân sự Anh rút đi đã làm mất khoảng
20% đóng góp cho nền kinh tế của Singapore. Singapore đã không có sự lựa chọn chính
sách nào ngoài chính sách công nghiệp hoá và do thiếu hụt các năng lực bản địa nên
Singapore đã phải dựa vào các tập đoàn xuyên quốc gia (TNC) để có được vốn, kỹ thuật
và công nghệ tiên tiến.

Chiến lược công nghiệp của Singapore đã được xây dựng dưới sự lãnh đạo đầy năng lực
và quyền lực của Thủ tướng Lý Quang Diệu (từ 1959 đến 1990) cũng như Bộ trưởng
Kinh tế Goh Keng Swee và một phần dựa vào công trình nghiên cứu của UNDP năm
1960 về tương lai của Singapore, do Albert Winsemius (cố vấn kinh tế cho đến năm
1984) xây dựng. Winsemius đã khuyến nghị thành lập Hội đồng Phát triển Kinh tế (EDB)
chịu trách nhiệm về quá trình công nghiệp hoá của Singapore với hình thức là cơ quan
một cửa, lựa chọn tất cả các yêu cầu của nhà đầu tư và định hướng vào sửa chữa tàu biển,
gia công kim loại, hoá chất, thiết bị và linh kiện.
EDB là một cơ quan chính phủ độc lập đã được thành lập năm 1960 với ngân sách
khoảng 25 triệu USD (hơn 4% GDP), cao gấp hàng trăm lần ngân sách của cơ quan tiền
nhiệm là Hội đồng Xúc tiến Công nghiệp. Trong thời gian đầu, hình thức cơ quan một
cửa đã có tác dụng rất tốt trong việc thu hút FDI và EDB được tổ chức thành 4 Ban: Xúc
tiến đầu tư; Tài chính; Dịch vụ tư vấn dự án và tư vấn kỹ thuật; Tạo thuận lợi cho công
nghiệp. EDB có một hội đồng gồm các Công ty và một số cơ quan khác cũng như có hội
đồng tư vấn quốc tế bao gồm các nhà quản lý của những Công ty nước ngoài lớn đóng tại
Singapore và qua đó giữ mối liên hệ với giới kinh doanh.

Do các hoạt động càng ngày càng trở nên phức tạp hơn nên từ năm 1968 EDB chỉ chuyên
môn hoá xúc tiến FDI và chuyển công tác tài chính cho Ngân hàng Phát triển Singapore,
dịch vụ tư vấn kỹ thuật và dự án cho Hội đồng Năng suất và Tiêu chuẩn và tạo thuận lợi
cho công nghiệp cho Công ty Furong Town (JTC). EDB đã duy trì các mối quan hệ hết
sức chặt chẽ với các cơ quan này và vẫn hoạt động như cơ quan một cửa.

Ngay từ khi bắt đầu hoạt động, EDB đã tích cực phát triển mặt bằng, thúc đẩy hoạt động
xúc tiến, đáp ứng các yêu cầu của thị trường... Mục tiêu của EDB là thúc đẩy các ngành
công nghiệp ở Singapore (từ sau năm 1965 chủ yếu là đối với các Công ty nước ngoài) và
bắt đầu mở các văn phòng ở nước ngoài.

EDB đã chi một phần quan trọng các quỹ cho việc phát triển Khu Công nghiệp Jurong.
Một vùng đất hoang đã nhanh chóng được xây dựng thành một khu công nghiệp với các
nhà máy, đầy đủ kết cấu hạ tầng và một bến cảng mới. Tuy nhiên, khu công nghiệp này
đã không thành công ngay từ đầu do khởi động chậm: vào năm 1961 mới chỉ có 12 Công
ty tham gia và các hoạt động bị đình trệ cho đến năm 1965.

Xem tiếp trang 14

EDB đã đầu tư những khoản tiền lớn vào các liên doanh, trong đó một số đã thất bại.
Việc tiến hành công nghiệp hoá dưới sự chi phối của FDI (do Singapore buộc phải dựa
vào các TNC, thậm chí dựa vào cả đội ngũ lao động người nước ngoài) là một chính sách
không bình thường vì quan điểm chung của các nước đang phát triển là TNC chỉ khai
thác, bóc lột các nước đang phát triển mà thôi. Ngoài ra, do Thủ tướng Lý Quang Diệu
không tin tưởng các nhà kinh doanh người Hoa vì lý do chính trị nên chính phủ đã định
hướng hoàn toàn vào các Doanh nghiệp nhà nước.

Bước đột phá thực sự chỉ được thực hiện khi Công ty Công cụ Texas xây dựng nhà máy
lắp ráp các sản phẩm bán dẫn trị giá 6 triệu USD. EDB đã giành được hợp đồng này trong
vòng bốn tháng và do việc cung cấp các phương tiện hết sức khẩn trương nên nhà máy đã
bắt đầu sản xuất chỉ 50 ngày sau khi có quyết định đầu tư.
Nhằm hình thành các khu công nghiệp được chuẩn bị đầy đủ để giảm chi phí tìm kiếm và
giao dịch của nhà đầu tư, từ năm 1968 JTC đã được tách khỏi EDB và chịu trách nhiệm
chuẩn bị mặt bằng các khu công nghiệp. Bằng cách giải phóng và cho thuê mặt bằng
công nghiệp, JTC đã có khả năng đáp ứng tốt hơn các nhu cầu và mở rộng hoạt động trên
toàn quốc. Những hoạt động sử dụng nhiều lao động được tập trung ở những nơi đông
dân còn những ngành gây ô nhiễm được tập trung ở phía Tây xa nơi người dân sinh sống.

Đến cuối những năm 60, chiến lược công nghiệp này đã thể hiện sự thành công và góp
phần làm giảm thất nghiệp một cách tương đối nhanh. Trọng tâm chính sách nhằm tạo
việc làm trong những năm 60 đã chuyển sang các dự án có hàm lượng vốn cao trong
những năm 80 và hướng vào các ngành có hàm lượng tri thức cao từ những năm 90.

Một khuyến khích quan trọng là Pháp lệnh về các Ngành công nghiệp ưu tiên năm 1959.
Theo Pháp lệnh này, các Công ty được miễn (hoặc được giảm đáng kể) thuế Công ty
(40%) trong một thời kỳ cố định nếu phát triển các sản phẩm mới. Nhờ đó, tỷ trọng sản
phẩm của các Công ty được hưởng ưu tiên đã tăng từ 7% năm 1961 lên 69% năm 1996.

Ngoài ra, còn có nhiều hình thức khuyến khích thuế khác, trong số đó có: khuyến khích
mở rộng kinh tế, cắt giảm thuế công ty cho những công ty được chấp thuận xuống còn
4%. Mức vốn tối thiểu hoặc mức doanh thu tối thiểu để được chấp thuận đã được tăng lên
nhanh chóng vào năm 1970, khi Singapore xác định là cần khuyến khích nhiều hơn các
công ty có hàm lượng sử dụng vốn cao so với những công ty có hàm lượng sử dụng lao
động cao.

Theo thời gian, đặc biệt là trong thời kỳ 1985-1986, tiền lương tăng lên và Singapore
nhận thấy chỉ có thể giữ vững nền kinh tế bằng cách nâng cấp FDI và nâng cao khả năng
cạnh tranh của lực lượng lao động so với những nước láng giềng có chi phí thấp. EDB đã
tập trung vào những ngành có hàm lượng tri thức cao để có thể trả tiền lương cao hơn. Để
giải quyết việc thiếu lao động có kỹ thuật, các công ty được khuyến khích tuyển dụng lao
động nước ngoài. Gần đây, EDB đã bắt đầu thu hút các trường đại học nước ngoài.
Chương trình khu vực hoá của EDB khuyến khích các công ty xây dựng các cơ sở có
hàm lượng kỹ năng cao tại Singapore và chuyển sản xuất sử dụng nhiều lao động và đất
đai ra nước ngoài.

Thời kỳ 1985-1986, là thời kỳ suy thoái đầu tiên của Singapore kể từ sau chiến tranh, đã
làm thay đổi các quan hệ lao động và thúc đẩy việc hình thành các kế hoạch liên kết các
công ty Singapore với các TNC. Singapore chỉ có thể giải quyết được tình trạng tiền
lương gia tăng nếu các công ty bản địa phát triển được năng lực (các nguồn lực kỹ thuật
và con người) và các TNC được nâng cấp (chính phủ khuyến khích bằng cách tài trợ
nghiên cứu và phát triển (R&D), thiết lập các cơ sở có kỹ năng cao và các viện nghiên
cứu chung).

EDB đã nỗ lực nâng cấp sản xuất trong nước bằng Chương trình Nâng cấp Công nghiệp
Bản địa (LIUP) năm 1986. Theo Chương trình này, các TNC được khuyến khích ký kết
các hợp đồng cung ứng dài hạn với các công ty bản địa. Các công ty bản địa đã được
hưởng lợi nhiều nhất trong ngành điện tử qua việc cung ứng các dịch vụ bảo hành, các
linh kiện và thiết bị cho các TNC sản xuất sản phẩm bán dẫn. Những sáng kiến như LIUP
cũng có tác dụng gắn kết FDI nhiều hơn với nền kinh tế Singapore bằng các lợi ích chung
và sự phụ thuộc lẫn nhau.

Những sáng kiến khác của EDB áp dụng với các công ty bản địa bao gồm Kế hoạch Tài
chính Doanh nghiệp Bản địa đã được chuyển cho Hội đồng Năng suất và Tiêu chuẩn
(PSB) vào năm 1996. PSB chịu trách nhiệm về Quỹ Phát triển Kỹ năng (SDF) được thiết
lập năm 1979. Việc SDF đánh 4% thuế đối với chủ sử dụng lao động trả lương cho công
nhân thấp hơn mức quy định là một cách có hiệu quả để buộc các công ty tăng cường
nâng cao kỹ năng cho công nhân. Sau các cuộc khủng hoảng năm 1985, tuy mức thuế này
được giảm xuống 1%, nhưng vẫn có vai trò quan trọng trong việc nâng cao kỹ năng.

Gần đây hơn, EDB đã áp dụng cách tiếp cận theo cụm, tập trung vào những công ty thuộc
các ngành điện tử-bán dẫn, hoá dầu và công nghiệp chế biến. Cách tiếp cận theo cụm là
một công cụ của chính sách công nghiệp nhằm thu hút FDI đồng thời tăng cường các mối
liên kết và các tác động lan toả. Cách tiếp cận theo cụm nhằm xác định những hệ thống
giá trị chiếm ưu thế cũng như phát hiện các khoảng cách và tiềm năng. Từ đó giúp chính
phủ có chính sách tránh được những nguyên nhân cơ bản gây ra sự thất bại của thị trường
và có thể hỗ trợ các dịch vụ hoặc chuẩn bị kết cấu hạ tầng cho mục đích sử dụng chung.
Năm 1994, EDB đã bắt đầu một Chương trình Phát triển Cụm trị giá 1 tỷ đôla Singapore
và gần đây đã tăng quy mô lên gấp 3 lần. JTC đã chuẩn bị các công viên sản xuất đặc biệt
và xây dựng dự án trị giá 6 tỷ đôla Singapore để khai hoang Quần đảo Jurong cho cụm
công nghiệp hoá dầu.

Bằng cách đầu tư vào các trung tâm R&D, chính phủ đã tăng cường mạnh hơn giá trị của
cụm và phát huy tốt hơn những lợi thế bản địa.

Bên cạnh vai trò to lớn của chính sách công nghiệp, các chính sách kinh tế vĩ mô cũng đã
đóng một vai trò quan trọng, nhất là trong việc hỗ trợ cho các TNC. Kết cấu hạ tầng đã
được xây dựng để đáp ứng nhu cầu của các TNC. Chính sách thương mại của Singapore
đã luôn luôn tự do hơn so với các nước khác thể hiện qua các các rào cản thương mại
(thuế quan và phi thuế quan) rất thấp và sự áp dụng rộng rãi các giấy chứng nhận tiêu
chuẩn ISO.

Ngoài ra, Singapore có những nhân tố đặc thù tác động tới việc định hình các chính sách
về FDI hoặc có ý nghĩa quan trọng trong việc thu hút FDI, là:

- Singapore là một nước thành phố với nhà nước có quyền lực tương đối mạnh để có
thể xây dựng các chính sách mà không gặp sự phản đối mạnh từ các cấp chính
quyền khác hoặc từ các tầng lớp xã hội.
- Đảng Hành động Nhân dân (PAP) đã chiến thắng trong tất cả các cuộc bầu cử kể
từ năm 1959 và quyền lực cũng như tính chính thống của chính phủ PAP trở nên
không thể phủ nhận. Điều này đã cho phép chính phủ trở nên kỹ trị trong việc thực
thi một chiến lược FDI.
- Singapore chưa bao giờ gặp phải tình trạng thâm hụt ngân sách chính phủ nên có
thể dễ dàng huy động vốn cho các khoản đầu tư.
- Một nhân tố có ảnh hưởng tích cực đến việc thu hút FDI là tuy có nhiều chủng tộc
nhưng ngôn ngữ làm việc ở Singapore là tiếng Anh.
- Vị trí địa lý nằm ở khu vực có chung một giờ chuẩn đã cho phép các dịch vụ tài
chính lấp đầy khoảng Trống giữa Mỹ và châu Âu trong vòng một ngày 24 giờ.