Тема 1.

Історія розвитку адміністративного права, державне

управління і виконавча влада

Під час вивчення цієї теми важливо акцентувати увагу на тому, що

адміністративне право має давню історію. Перші адміністративні норми
з'явилися у правових системах античних держав Заходу, Середнього та
Далекого Сходу (закони дванадцяти таблиць, Хаммурапі тощо).

Свій розвиток адміністративне право починає з камеральної науки

(наука про фінанси, економіку, господарство, управління), яка виникла в
Австрії і Германії, і яку в часи її розвитку ще називали поліцейською наукою
[25, с.15].

Становлення камералістики як науки відбулося у зв'язку з підвищеною

необхідністю у фінансах для утримання двору (держави), чиновного апарату,
армії тощо. Політична за своєю суттю, вона враховувала також вчення про
економіку і про державні фінанси. Вона мала свій інструментарій вивчення
управління, його структурну організацію і процес здійснення. На її
теоретичних основах і виникла у XIX столітті нова наука - адміністративне
право.

У середньовічних європейських університетах до камералістики як

навчального предмета входив ряд адміністративних і економічних дисциплін.

З розвитком управління у важливу правову галузь камералістика

поступово перетворилася на поліцейське, а потім адміністративне право.
Вона напрацьовувала свою термінологію, створювала спеціальні правові
норми, систему категорій, форми і методи діяльності.

Сучасне адміністративне право є продуктом європейського

континентального правового розвитку. Вже в середині XIX ст. у системі
адміністративного (тоді поліцейського) права переважає вплив французької
та німецької адміністративних шкіл, хоча першим кроком у розвитку цієї
галузі можна вважати "Наказ о градском благополучии", поширений в
Україні у другій половині XVIII ст. Цей акт відіграв певну роль у кодифікації
поліцейського законодавства, адже до цього українське право спиралося на
"Литовський статут" - конгломерат юридичних норм. Саме у "Наказі"
започатковано поняття "порядок", "безпека", "благочиння" [17, с.9]. Тут же
було врегульовано життєві відносини щодо охорони економічної діяльності,
засоби попередження, припинення стихійного лиха, відвертання шкоди
правопорушень і порядок застосування державних примусових заходів.

Н Співвідношення державного управління і державної виконавчої

влади

Зазначене питання є одним із найскладніших у курсі адміністративного

права. Державне управління як організаційно-правову категорію нерідко
ототожнюють з виконавчою владою. Причини, які лежать в основі такого
становища, пояснюються історією нашої держави, коли в радянський час
державне управління чітко асоціювалося з реалізацією функцій органів
виконавчої влади. Поза виконавчою владою державного управління бути не
могло. Водночас реалії сьогоднішнього дня, в умовах оновлення концепції
адміністративного права, свідчать про необхідність принципово іншого під-
ходу до аналізу вказаних явищ. Перш за все необхідно вказати, що «державне
управління» та «виконавча влада» є фундаментальними категоріями сучасної
науки. Передумовою детального аналізу співвідношення вказаних понять є
такі ввідні положення.

Державне управління треба сприймати як організаційно-правове явище,

а виконавчу владу - як явище політико-правове.

Державне управління - це вид діяльності держави, а виконавча влада -

одна з гілок державної влади.

Поняття «державне управління» є ширшим, об'ємнішим, ніж

«виконавча влада».

Державне управління здійснюється як органами виконавчої влади, так і

органами інших гілок влади.

На сьогоднішній день рівень розвитку демократизації нашого

суспільства, рівень розвитку адміністративного права дозволяють говорити
про те, що державне управління та виконавча влада - це поняття близькі за
сенсом, але не тотожні. Українське адміністративне право останнім часом
збагатилося результатами досліджень провідних вітчизняних науковців щодо
зазначених питань. У методологічному плані вперше системно вказані
питання проаналізовано в академічному курсі з адміністра

тивного питання за редакцією професора В. Б. Авер'янова.

Перш ніж перейти до порівняльної характеристики та співвідношення

державного управління і виконавчої влади, доцільно вказати ключові ознаки
цих двох категорій. Основні риси державного управління були зазначені
раніше, тут же зупинімося на виконавчій владі. Основными ознаками
виконавчої влади є:

відносна самостійність у системі державної влади;

основне завдання виконавчої влади - втілення в життя приписів норм

Конституції та законів України;

легальна можливість визначального впливу на поведінку людей,

підтримана можливістю державного примусу;

централізованість, що характеризується певною ієрархією органів

виконавчої влади,

у безпосередньому розпорядженні є суттєві державні ресурси фінанси,

армія, міліція, комунікації тощо,

універсальність - проявляється в різних сферах суспільного життя,

використовує різні способи впливу на поведінку людей
 Отже, сприймаючи тезу про наявність низки відмінностей між
державним управлінням та виконавчою владою, доцільно відобразити
конкретику цих відмінностей Несхожість аналізованих категорій
пояснюється цілим рядом обставин, які в систематизованому вигляді
представлено в табл 2.1

Узагальнюючи, слід зазначити, що державне управління є ширшою

категорією, ніж виконавча влада, оскільки остання походить від державного
управління, а ефективність її діяльності залежить від рівня організації
державногауправління Водночас як державне управління може
реалізовуватись у межах діяльності не лише органів виконавчої влади, так і
виконавча влада

Таблиця 2.1

Спільні риси й відмінності державного управління га державної

виконавчої влади

може реалізовуватися не через державно-управлінську діяльність

Розуміння вказаних закономірностей дозволить чітко орієнтуватись, яким же
чином різняться між собою категорії «державне управління» та «виконавча
влада» еобхідно засвоїти ту особливість розвитку адміністративного права в
України на початку XX ст., що в колишньому Радянському Союзі
адміністративне право двічі заборонялося як галузь права і навчальна
дисципліна - (1917-1921 рр., 1928-1937 рр.). У 1938 р. воно було
реабілітовано за умови його розвитку тільки на марксистсько-ленінській
ідеології, що передбачало неприйняття адміністративної юстиції як складової
адміністративного права. Одночасно в ході дискусії 1938-1941 рр. був
визначений предмет адміністративного права - суспільні відносини у сфері
державного управління, поняття і сутність якого використовується в теорії
адміністративного права до цього часу [15, с.12].

Наука адміністративного права як царської Росії, так і після революції

1917 р. включала в себе багато збережених до нашого часу адміністративно-
правових інститутів, таких як поліцейське право (застосовувати держав-
новладні повноваження), охорону громадського порядку, примус, акти
управління, державна служба.

У розвитку адміністративного права України як галузі загального права

можна виділити кілька періодів:

- Період Київської Русі.

- Польсько-Литовський період.

- Період козацтва.

- Україна у складі Російської та Австрійської імперій.

- Україна у XX ст.

Якщо про останні два періоди мова йшла вище, то відповідно перші
три періоди розвитку адміністративного права були менше досліджені
науковцями та і навряд чи такий розвиток стосується безпосередньо
адміністративного права. Відносини, які врегульовувалися нормами права до
XVII ст., являли собою конгломерат норм різних галузей та сфер права, хоча
за своєю суттю їх можна було б віднести, на нашу думку, до сфери
державного управління.

У часи першої доби було видано такі закони, що стосувалися

тогочасного суспільства. Так, у "Руській Правді" Ярослава Мудрого була
юридично закріплена майнова нерівність: залежність селянина від
землевласника, регулювалися відносини між знаттю і підданими,
охоронялися права і майно власника і т.ін. Також було закріплено повинності
селян: відпрацювання панщини, сплата оброку тощо.

Іншими юридичними документами такого плану були "Повчання

Мономаха", "Правда Ярославичів" (1072 р.), "Слово про закон та благодать"
(1137-1150 рр.).

Найбільшу цінність із позицій ідеї державно- правової думки мав

Литовський статут, що діяв в Україні в XVI-XVIІІ ст. У цьому документі
закріплюються гуманістичні ідеї і принципи того часу:

- суверенність народу і держави;

- рівність усіх перед законом;

- засудження деспотизму;
 - особиста недоторканність людини;

- юридичний захист прав людини;

- особиста відповідальність перед законом тощо.

В період козацької доби в Україні характеризується козацькою

державою Б.Хмельницького, що, зокрема, було відображено в Березневих
статтях (1654 р.). Для соціального устрою Січі були характерні свобода
переходу від посполитих до козаків і навпаки, формальна рівність усіх
козаків, відсутність кріпосних та феодальних верств. Водночас існувала
велика різниця між багатими і бідними козаками.

Цікавим документом була і Конституція Пилипа Орлика, підписана у

1710 р., в якій відбувся чіткий розподіл влади на законодавчу, виконавчу і
судову. Конституція також гарантувала державну незалежність (гарант -
шведський король), виборність усіх посад і чітко були сформульовані
обов'язки гетьмана.

Головними досягненнями науки адміністративного права останніх 70-

80 років є:

- збільшення державного втручання (державного регулювання) в

економіку;

- внутрішня перебудова адміністративного законодавства;

- розвиток судової практики з адміністративних справ

(адміністративної юстиції);

- розробка правових проблем процесу публічного управління;

- захист прав і свобод громадян від дій та рішень органів державного

управління;

- встановлення основ професійної державної служби;

- нова структура адміністративного права, яка змінювалася під впливом

нового адміністративного законодавства.

Співвідношення державного управління і державної виконавчої

влади

Зазначене питання є одним із найскладніших у курсі адміністративного

права. Державне управління як організаційно-правову категорію нерідко
ототожнюють з виконавчою владою. Причини, які лежать в основі такого
становища, пояснюються історією нашої держави, коли в радянський час
державне управління чітко асоціювалося з реалізацією функцій органів
виконавчої влади. Поза виконавчою владою державного управління бути не
могло. Водночас реалії сьогоднішнього дня, в умовах оновлення концепції
адміністративного права, свідчать про необхідність принципово іншого під-
ходу до аналізу вказаних явищ. Перш за все необхідно вказати, що «державне
управління» та «виконавча влада» є фундаментальними категоріями сучасної
науки. Передумовою детального аналізу співвідношення вказаних понять є
такі ввідні положення.

Державне управління треба сприймати як організаційно-правове явище,

а виконавчу владу - як явище політико-правове.

Державне управління - це вид діяльності держави, а виконавча влада -

одна з гілок державної влади.

Поняття «державне управління» є ширшим, об'ємнішим, ніж

«виконавча влада».

Державне управління здійснюється як органами виконавчої влади, так і

органами інших гілок влади.

На сьогоднішній день рівень розвитку демократизації нашого

суспільства, рівень розвитку адміністративного права дозволяють говорити
про те, що державне управління та виконавча влада - це поняття близькі за
сенсом, але не тотожні. Українське адміністративне право останнім часом
збагатилося результатами досліджень провідних вітчизняних науковців щодо
зазначених питань. У методологічному плані вперше системно вказані
питання проаналізовано в академічному курсі з адміністративного питання за
редакцією професора В. Б. Авер'янова.

Перш ніж перейти до порівняльної характеристики та співвідношення

державного управління і виконавчої влади, доцільно вказати ключові ознаки
цих двох категорій. Основні риси державного управління були зазначені
раніше, тут же зупинімося на виконавчій владі. Основными ознаками
виконавчої влади є:

відносна самостійність у системі державної влади;

основне завдання виконавчої влади - втілення в життя приписів норм

Конституції та законів України;
 легальна можливість визначального впливу на поведінку людей,
підтримана можливістю державного примусу;

централізованість, що характеризується певною ієрархією органів

виконавчої влади, у безпосередньому розпорядженні є суттєві державні
ресурси фінанси, армія, міліція, комунікації тощо,

універсальність - проявляється в різних сферах суспільного життя,

використовує різні способи впливу на поведінку людей

Отже, сприймаючи тезу про наявність низки відмінностей між

державним управлінням та виконавчою владою, доцільно відобразити
конкретику цих відмінностей

Узагальнюючи, слід зазначити, що державне управління є ширшою

категорією, ніж виконавча влада, оскільки остання походить від державного
управління, а ефективність її діяльності залежить від рівня організації
державного управління Водночас як державне управління може
реалізовуватись у межах діяльності не лише органів виконавчої влади, так і
виконавча влада

Спільні риси й відмінності державного управління га державної

виконавчої влади може реалізовуватися не через державно-управлінську
діяльність Розуміння вказаних закономірностей дозволить чітко орі-
єнтуватись, яким же чином різняться між собою категорії «державне
управління» та «виконавча влада».