分类号 ：

Ｃ ９ ３ 单位代码 ： １ ０４２ ２
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密 级 公 开  学 号
： ：
２０ １ ８４ １ ３３２
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

Ｓ Ｈ Ａ Ｎ Ｄ Ｏ Ｎ ＧＵ Ｎ Ｉ Ｖ Ｅ Ｒ Ｓ Ｉ Ｔ Ｙ



硕 士 学位论文
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
Ｔｈ ｅ ｓ ｉ ｓ  ｆｏ ｒ  Ｍ ａ ｓ ｔｅ ｒ Ｄ ｅ ｇｒ ｅ ｅ

 

（ 专业学位 

）

论文题 目 ： 中 国 基 层 环境执 法 问 题 及 对 策 研究

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以山东省 Ｎ 县为例
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
—

Ｒ ｅ ｓ ｅ ａ ｒ ｃ ｈｏ ｎ  ｔ ｈ ｅＰ ｒ ｏ ｂ ｌ ｅ ｍａ ｎ ｄ Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｅ ｒ ｍ ｅ ａ ｓ ｕ ｒｅ ｓ

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ｏ ｆＥ ｎ ｖ ｉ ｒｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａ ｗ  Ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔａ ｔ ｔ ｈｅ
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Ｇ ｒａ ｓ ｓ －

ｒ ｏ ｏ ｔ ｓＬ ｅ ｖ ｅ ｌｉ ｎ Ｃ ｈ ｉ ｎａ
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

Ｔａ ｋ ｅ  Ｎ  Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ  ｏ ｆ Ｓ ｈ ａ ｎ ｄ ｏ ｎ ｇ Ｐ ｒｏ ｖ ｉ ｎ ｃ ｅａ ｓ


 
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ａ ｎ Ｅ ｘ ａ ｍ 
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作 者 姓 名 张 宇 
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：

培 养 单 ＆ 政治学 与 公共管理 学 院



专 业 学 位 名 称 公 共 管 理



指 导 教 师 李 昕 蕾 教 授



合 作 导 师 



２０２ １
年 ６ 月 １ ８ 

日
分类号  单位 代 码
： ： １ ０４２２



密 级  学
： 号 

：

Ｓ Ｈ Ａ Ｎ Ｄ Ｏ Ｎ ＧＵ Ｎ Ｉ Ｖ ＥＲ Ｓ Ｉ Ｔ Ｙ



硕士 学位论文


Ｔｈ ｅ ｓ ｉ ｓ  ｆｏ ｒ  Ｍ ａ ｓ ｔ ｅ ｒ Ｄ ｅ ｇ ｒ ｅ ｅ
 


（ 专 业 学 位 

）

论文题 目 

：

作 者 姓 名



培 养 单 位



专 业 名 称




指 导 教 师




合 作 导 师




年 月 

曰
 原 创 性 声 明



本 人郑重声 明 ： 所呈交 的 学位论 文 ， 是本人在导 师 的指 导下 ， 独立进 行 研 宄所 取




得 的成果 。
除文 中 己经注 明 引 用 的 内 容 外 ， 本 论 文 不 包 含任 何 其他 个 人或集 体 己 经 发



表 或撰写 过 的科研 成 果 。 对 本 文 的 研 究 作 出 重 要 贡 献 的 个 人 和 集体 ， 均 已在 文 中 以 明



确 方 式标 明 。 本 声 明 的 法 律 责 任 由 本人承担 

。

论文作者签名 ： 日 期 ： 洲〇



关于 学位论 文使 用 授权 的 声 明



本人完全 了 解 山 东大学有关保留 、 使用学 位论文 的规定 ， 同 意 学校 保 留 或 向 国 


家

有 关 部 门 或机构 送 交论 文 的 复 印 件和 电子版 ， 允许论 文 被查 阅 和 借 阅 ； 本人授权 山 东

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

大 学 可 以 将 本 学 位论 文 的 全 部 或部 分 内 容编 入 有 关数据 库进 行 检 索 ， 可 以采用 影 印 

、

缩 印 或其 他复 制手段 保存 论 文 和 汇编本 学 位论 文 

。

（ 保 密 论 文 在 解密 后 应遵 守 此规 定 
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）

论文作者签 名 ： 导 师签 名 ：
’
 Ｐ 日 期 
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：
 目录
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中 文摘要  
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１

ＡＢ Ｓ Ｔ Ｒ Ａ Ｃ Ｔ  

２

第 １ 章 导论  


４

１ ． １研 究 背景及 意 义   

４

１ ． １ １ ．
研究背景   


４

１ ． １ ． ２ 研 究意 义  

６

１ ． ２ 研宄 综述  

７

Ｌ２ ． １ 国 外研 究现状    

７

１ ． ２ ． ２ 国 内 研 究现状  

９

１ ． ２ ． ３ 研究评述  １ 

３

１ ． ３ 研 究思 路与 方法  １ 

４

１ ． ３ １ ．
研宄思路  １ 

４

１ ． ３ ． ２ 研宄方法  １ 

６

第 ２ 章 相 关概念界定与 理论基础  １ 

８

２ ． １ 相 关概念 界 定  １ 

８

２ １ １
． ．
基 层环 境执法 
 １ 

８

２ １ ． ． ２ 环 境执 法 机构  １ 

９

２ ． ２ 基本理论  ２０



２ ． ２ １ ．
环境 治 理理 论  ２０



２ ． ２ ． ２ 风险管 理理论    ２ 

１

２ ． ２ ３．
运动 式 治 理 理 论  ２ 

１

２ ． ２ ． ４ 本文 中 的 理论应 用  ２２



第 ３ 章 Ｎ 县 环境执 法概述    ２３



３ １ ． Ｎ 县环 境 执 法对 象 概述  ２３



３ ． ２ Ｎ 县 生 态环 境 工 作 历 史 沿 革  ２３



３ ． ２ ． １ Ｎ 县 生态环 境 工作 发 展 历 程  ２３



３ ． ２ ． ２ Ｎ 县 生 态环 境 局 机 构 设置 历 史沿革  ２４



３ ． ２ ． ３ Ｎ 县环 境 行政处 罚 工 作 历 史梳 理  ２５



３ ． ３ Ｎ 县参 与 环 境执 法 各机 构 关 系 图 谱  ２６



３ ． ３ ． １ Ｎ 县生态环境 局 组 织 分工  ２６



３ ３ ． ． ２ Ｎ 县 环 境 执法 人 员 和 装 备 现 状  ２７



３ ． ３ ． ３ Ｎ 县生态环境 局 与 其他县级部 门 关系 及 图 谱  ２８



３ ． ４ Ｎ 县环境执法程序  ３ ０



３ ． ５ Ｎ 县环境执法 的 具 体手 段  ３ ０



四 不 两直 现场执法
“ ”
３ ５ ． ． １   ３０



“
 双 随机
”
公开
一

３ ． ５ ． ２ 、  ３ 

１

３ ． ５ ． ３ 热 点 网格管理  
 ３ 

１

３ ５ ． ．  ４ 环境信访  ３２



第 ４ 章 Ｎ 县环 境执法 出 现 的 问 题 及 其 原 因 
３３



４ ． １ 环 境执 法 出 现 的 问 题     ３ ３


 ４ １． ． １ 执法 队伍 力 量 薄 弱  ３ ３



４ １． ． ２ 权 责 不清晰  ３ 

４

４ ． １ ． ３ 执法程序 设计 不 合 理  ３ 

６

四 个 办法 落 实 不 到 位
“ ”
４ ． １ ．  ４  ３ 

７

４ ． ２ 环 境执法 出 现 问 题 的 原 因 分析  ３ ８



４ ． ２ ． １ 重 处 罚 的 考核 标 准加 剧 人与 事 矛盾  ３ ８



４ ． ２ ． ２ 执 法依据 不 完 善 阻 碍环 境执 法工 作 的 推进  ３ ８



４ ． ２ ３ ．
政 府环境保护 意 识 不 足  ４０



４ ． ２ ． ４ 处于 起步状态 的 网 络监 督机制 不 完善  ４ 

１

第 ５ 章 国 内 其 他地 区 先进经验  ４３



５ ． １ 泰兴 市环境执法 先进经验  ４３



５ ． ２ 南 京 市 环 境执 法 先 进 经 验  ４３



５ ． ３ 清 镇市 环 境执法 先进经验  ４４



５ ． ４ 国 内 其 他 地 区 先进 经 验 的 启 示 ．  ４５



第 ６ 章 对策及建议  ４６



６ １．
完善立法 规范 与 考核 体系 、  ４６



６ 通过立法确 定 环 境执法主体 资 格
． １ １ ．  ４６



６ １． ． ２ 及 时 完 善 生 态 环 境 法律 法 规  ４６



６ ． １ ． ３ 理清 责 任 边界 ， 完 善 责 任清单 制 度  ４７



６ １． ．  ４ 建立科 学 的 考 核 体系  ４７



６ ． ２ 执法 队伍 能力 建设  ４８



６ ． ２ 转 变 执法 理 念
． １  ４８



６ ． ２ ２ ．
加 强执法 队伍 建设  ４９



６ ． ２ ３ ．
建立执法协调 机制  ５ 

１

６ ． ２ ４ ．
完善 财政保障机制  ５ 

２

６ ． ２ ５ ．
完 善 移 动 执 法 软件    ５２



６ ． ３ 完 善 信 息 公 开 与 群 众参 与 机 制  ５３



６ ． ３ ． １ 完善政府信 息 公开机制  ５３



６ ． ３ ２ ．
强 化 生 态 环 境 保 护 舆 论宣 传 工 作  ５ 

４

６ ． ３ ． ３ 増 加 群众参 与 度  ５４



６ ． ４ 完善 监督 与 容错纠 错机制  ５ ５



６ ．  ４ 环境执法 内 部监 督体系
． １  ５５



６ ． ４ ． ２ 新 闻 媒介 监 督  ５６



６ ． ４ ． ３ 完善激励 制 度  ５６



雜  ５７



Ｐｆｔ 录  ５８



致谢  ６０



参 献  ６ 

１
 Ｃｏ ｎ ｔ ｅ ｎ ｔ ｓ



Ａｂ ｓ ｔ ｒ ａ ｃ ｔ （ Ｉ ｎＣ ｈ ｉ ｎ ｅ ｓ ｅ ）   
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１

Ａｂ ｓ ｔｒａｃ ｔ      
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２

Ｃ ｈ ａ ｐ ｔ ｅ ｒ １ ： Ａ ｎＩ ｎ ｔ ｒ ｏ ｄ ｕ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ    

４

１ ． １  Ｒ ｅ ｓ ｅ ａｒ ｃ ｈＢ ａ ｃ ｋ ｇｒ ｏ ｕ ｎ ｄａ ｎ ｄＳ ｉ ｇｎ ｉ ｆ ｉ ｃ ａｎ ｃ ｅ ． ． ． ．  ． ． ． ． 

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４

１ ． １ １Ｒ ｅ ｓ ｅ
． ａｒ ｃ ｈ Ｂ ａ ｃ ｋ ｇ ｒ ｏ ｕ ｎ ｄ        

４

１ ． １ ， ２  Ｒ ｅ ｓ ｅ ａｒ ｃ ｈ  Ｍ ｅ ａ ｎ ｉ ｎｇ        ． ． ． ．

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６

１ ． ２Ｒ ｅ ｓ ｅ ａｒ ｃ ｈＯ ｖ ｅ ｒ ｖ ｉ ｅｗ  
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７

１ ． ２ ． １ Ｃ ｕ ｒｒ ｅ ｎ ｔＳ ｉ ｔ ｕａｔ ｉ ｏ ｎｏ ｆＯ ｖ ｅ ｒ ｓ ｅ ａ ｓ Ｒ ｅ ｓ ｅ ａｒ ｃ ｈ  

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７

１ ．  ２ ． ２ Ｓ ｔ ａ ｔ ｕ ｓ  Ｑ ｕ ｏ ｏ ｆＤ ｏ ｍ ｅ ｓ ｔ ｉ ｃＲ ｅ ｓ ｅ ａｒ ｃ ｈ  

９

１ ＞ ２ ． ３  Ｒ ｅ ｓ ｅ ａｒ ｃ ｈ  Ｃ ｏ ｍ ｍ ｅ ｎ ｔ ｓ  １ 

３

Ｌ ３  Ｒ ｅ ｓ ｅ ａ ｒ ｃ ｈ  Ｉ ｄ ｅ ａ ｓ ａ ｎ ｄ  Ｍ ｅ ｔ ｈ ｏ ｄ ｓ  
 １ 

４

１ ． ３ ． １  ｒ ｅ ｓ ｅ ａｒ ｃ ｈ  ｔ ｈ ｏ ｕ ｇ ｈ ｔ ． ． ． ．  
  
１ 

４

１ ． ３ ．  ２  Ｒ ｅ ｓ ｅ ａｒ ｃ ｈ  Ｔ ｅ ｃ ｈ ｎ ｉ
ｑｕｅ        １ 

６

Ｃ ｈ ａｐ ｔ ｅ ｒ２Ｄ ｅ ｆ ｉ ｎｉ ｔ ｉ ｏ ｎ  ｏ ｆ  Ｃ ｏ ｎ ｃ ｅ ｐ ｔ ｓ ａ ｎ ｄ  Ｔ ｈ ｅ ｏ ｒ ｅ ｔ ｉ ｃ ａ ｌＢ ａ ｓ ｉ ｓ  １ 

８

２ １ Ｄ ｅ ｆ ｉ ｎ ｉ ｔ
． ｉ ｏ ｎｏ ｆＲ ｅ ｌ ｅ ｖ ａｎ ｔＣ ｏ ｎ ｃ ｅ ｐ ｔ ｓ   
１ 

８

 Ｇｒ ａ ｓ ｓ Ｒｏｏｔ Ｅｎｖ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ
－

２ ． １ ． １ ｓ ｉ  １ 

８

２ １ ． ． ２  Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ａ ｇ ｅ ｎ ｃ ｉ ｅ ｓ  １ 

９

２ ． ２  Ｆ ｕ ｎ ｄ ａｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｔ ｈ ｅ ｏ ｒ ｙ  ２０



２ ． ２ ． １  Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ Ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎ ａ ｎ ｃ ｅＴ ｈ ｅ ｏ ｒ ｙ     ２０



２ ． ２ ． ２Ｒ ｉ ｓ ｋＭａ ｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔＴ ｈ ｅ ｏ ｒ ｙ      ２ 


１

２ ２ Ｍ ｏ ｖ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｔ ｙ ｐ ｅｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎ ａ ｎ ｃ ｅ ｔ ｈ ｅ ｏ ｒ ｙ ２
－

． ． ３    

１

２ ． ２ ． ４Ｔ ｈ ｅ ｏ ｒ ｅ ｔ ｉ ｃ ａ ｌ Ａｐ ｐ ｌ ｉ ｃａｔ ｉ ｏ ｎ ｉ ｎＴ ｈ ｉ ｓ Ｐａｐ ｅ ｒ  ２２




Ｃ ｈ ａ ｐ ｔ ｅ ｒ  ３  Ｎ Ｏ ｖ ｅ ｒ ｖ ｉ ｅ ｗ ｏ ｆ Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗＥ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ． ． ． “
２３



３ １  ＮＣ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙＥ ｎ ｖ
． ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｏ ｂ ｊ ｅ ｃ ｔ  Ｏ ｖ ｅ ｒ ｖ ｉ ｅｗ  ． ． ． ． ．
２３



３ ． ２  Ｈ ｉ ｓ ｔ ｏ ｒ ｙ  ｏ ｆ  Ｎ Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ  Ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔＷ ｏ ｒ ｋ  ２３



３ ．  ２ ． １ Ｄ ｅ ｖ ｅ ｌ ｏ ｐ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｏ ｆ ＮＣ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ Ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ Ｗ ｏ ｒ ｋ  ２３



３ ． ２ ． ２ ＮＣ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙＥ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔＢ ｕ ｒ ｅ ａｕＥ ｓ ｔ ａｂ ｌ ｉ ｓ ｈｍ ｅ ｎ ｔｏ ｆ




Ｈｉ ｓ ｔ ｏｒ ｉ ｃ ａ ｌ Ｅ ｖ ｏ ｌ ｕｔ ｉ ｏｎ  
 ２４



３ ． ２ ．  ３ Ｈｉ ｓ ｔ ｏ ｒ ｙｏ ｆＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌＡ ｄ ｍ ｉ ｎ ｉ ｓ ｔ ｒ ａ ｔ ｉ ｖ ｅＰ ｕ ｎ ｉ ｓ ｈ ｍ ｅ ｎ ｔ ｉ ｎ  Ｎ Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ




        
２５



３ ． ３  Ｎ  ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ  Ｐ ａｒ ｔ ｉ ｃ ｉ ｐ ａｔ ｉ ｏ ｎｉ ｎＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ａ ｇ ｅ ｎ ｃ ｉ ｅｓ



   
 ２６



３ ． ３ ． １  ＮＣ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙＤ ｉ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎ ｏ ｆＯ ｒ ｇ ａ ｎ ｉ ｚ ａｔ ｉ ｏ ｎ ｏ ｆＥ ｃ ｏ ｌ ｏｇ ｉ ｃ ａ ｌ Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ




Ｂ ｕ ｒ ｅ ａｕ    ． ． ． ？ ■ ２６



３ ． ３ ． ２ Ｃ ｕ ｒｒ ｅ ｎ ｔ  Ｓ ｔ ａ ｔ ｕ ｓ  ｏ ｆ  Ｐ ｅ ｒ ｓ ｏ ｎ ｎ ｅ ｌａｎ ｄＥ ｑ ｕ ｉ ｐ ｍ ｅ ｎ ｔｏ ｆ Ｎ Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ Ｅ ｃ ｏ ｌ ｏｇｉ ｃａｌ




Ｅｎｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔＰ ｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎＣ ｏ ｍｐ ｒ ｅ ｈ ｅ ｎ ｓ ｉ ｖ ｅ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｂ ｒ ｉ ｇａｄ ｅ  ２７

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３ ． ３ ． ３  Ｎ Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ Ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ  Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ Ｂ ｕ ｒ ｅ ａｕ ａｎ ｄ Ｏ ｔ ｈ ｅ ｒ  Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ



Ｄ ｅ ｐ ａｒ ｔ ｍ ｅ ｎ ｔ ｓＲ ｅ ｌ ａｔ ｉ ｏｎｓｈ ｉ ｐ  ａ ｎ ｄ Ｍ ａ ｐ  ２８



３ ．  ４ＮＣ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｐ ｒ ｏ ｃ ｅ ｄ ｕ ｒ ｅ ｓ  ３０




３ ． ５  Ｎ  Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ  Ｅｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌＥ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍｅ ｎ ｔ        ３０


 ＇＂ ＾

 Ｆ ｏ ｕ ｒ Ｎ ｏ ｔ  Ｔ ｗ ｏＳ ｔ ｒ ａ ｉ ｇ ｈ ｔ Ｏ ｎ ｔ ｅ  Ｌ ａ ｗ Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ
－

３ ． ５ ． １ Ｓ ｉ ｍｅ ｎｔ 
３０



’’ ”

３ ． ５ ． ２ Ｄ ｏ ｕｂ ｌ ｅ Ｒａ ｎ ｄ ｏ ｍ ， Ｏｐ ｅ ｎ     
３ 

１

３ ． ５ ． ３ Ｈ ｏ ｔＳ ｐ ｏ ｔＧｒ ｉ ｄＭ ａ ｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ    ３ 


１

３ ． ５ ． ４ Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ Ｐ ｅ ｔ ｉ ｔ ｉ ｏｎ  ３２



Ｃ ｈ ａｐ ｔ ｅ ｒ４ＮＰ ｒ ｏ ｂ ｌ ｅ ｍ ｓ ａ ｎ ｄ  Ｃ ａｕ ｓ ｅ ｓ  ｏ ｆ  Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｙ  Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ Ｌ ａ ｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ 

ｔ

   ３３



４ ． １  Ｐ ｒ ｏ ｂ ｌ ｅ ｍ ｓ  Ａｒ ｉ ｓ ｉ ｎ ｇ  ｆ ｒ ｏ ｍ Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒｏ ｎｍｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ３ ３



４ ． １ ． １ Ｗ ｅ ａ ｋＥ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ Ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｓ  ．
３３



４  Ｌ  ２  Ｌ ａ ｃ ｋ  ｏ ｆ  Ｃ ｌ ａｒ
． ｉ ｔｙ  ３４



４ ． １ ３Ｕ ｎ ｒ ｅ
． ａ ｓ ｏ ｎ ａｂ ｌ ｅＤ ｅ ｓ ｉ ｇ ｎ  ｏ ｆ  ｌ ａ ｗ Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｐ ｒ ｏ ｃ ｅ ｄ ｕ ｒ ｅ ｓ  ３６



４ ， １ ． ４  Ｔ ｈ ｅ  Ｉ ｍｐ ｌ ｅｍ ｅ ｎ ｔ ａｔ ｉ ｏ ｎ  ｏ ｆ  Ｔ ｈ ｅ Ｆ ｏ ｕ ｒ Ｍ ｅ ａ ｓ ｕ ｒ ｅ ｓ ｉ ｓＮ ｏ ｔ ｉ ｎＰ ｌ ａｃｅ ． ． ． ．

 ３７



４ ． ２ Ａ ｎ ａ ｌ ｙ ｓ ｉ ｓｏ ｆＴ ｈ ｅ  Ｃ ａ ｕ ｓ ｅ ｓ  ｏ ｆＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａ ｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ Ｐ ｒ ｏ ｂ ｌ ｅｍｓ




       ３８



４ ． ２ ． １  Ｔ ｈ ｅＡ ｓ ｓ ｅ ｓ ｓ ｍｅ ｎ ｔ  Ｓ ｔ ａ ｎ ｄ ａ ｒ ｄ  ｏ ｆ  Ｈ ｅ ａ ｖ ｙ  Ｐｕ ｎ ｉ ｓ ｈｍ ｅ ｎ ｔ Ｉ ｎ ｔ ｅ ｎ ｓ ｉ ｆ ｉ ｅ ｓｔ ｈ ｅ



Ｃｏｎｔ ｒａｄ ｉ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ Ｂ ｅ ｔ ｗ ｅ ｅ ｎ Ｐ ｅ ｏ ｐ ｌ ｅａ ｎ ｄ Ｔ ｈ ｉ ｎｇｓ    ３８




４ ．  ２ ． ２ Ｔ ｈ ｅ  Ｉ ｍｐ ｅ ｒ ｆ ｅ ｃ ｔ  Ｂ ａ ｓ ｉ ｓ  ｏ ｆ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｈ ｉ ｎｄｅｒ ｓｔ ｈ ｅＡ ｄ ｖ ａｎ ｃ ｅ ｍｅ ｎ ｔ




ｏ ｆ  Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ３８



４ ． ２ ． ３  Ｌ ａ ｃ ｋ  ｏ ｆ Ａｗ ａ ｒ ｅ ｎ ｅ ｓ ｓ  ｏ ｆ  Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍｅ ｎ ｔ ａ ｌＰ ｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏｎ  ４０




４ ． ２ ． ４Ｔ ｈ ｅＮ ｅ ｔ ｗｏｒ ｋＳ ｕ ｐ ｅ ｒ ｖ ｉ ｓ ｉ ｏ ｎＭ ｅ ｃ ｈ ａ ｎ ｉ ｓ ｍ ｉ ｎ  Ｔ ｈ ｅ  Ｉ ｎ ｉ ｔ ｉ ａ ｌＳ ｔ ａ ｔ ｅｉ ｓＮ ｏ 


ｔ

Ｐ ｅｒｆｅ ｃｔ    ４ 

１

Ｃ ｈ ａｐ ｔ ｅ ｒ５ ．  Ａ ｄ ｖ ａ ｎ ｃ ｅ ｄ Ｅ ｘ ｐ ｅ ｒ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ  ｉ ｎＯ ｔ ｈ ｅ ｒＤ ｏ ｍ ｅ ｓ ｔ ｉ ｃ Ａｒ ｅ ａ ｓ  ４３




５ １ Ａ ｄ ｖ ａ ｎ ｃ ｅ ｄＥ ｘ ｐ ｅ ｒ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ ｉ ｎＥ ｎ ｖ
． ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｉ ｎ  Ｔ ａ ｉ ｘ ｉ ｎ ｇ



Ｃ ｉ ｔｙ  ４３



５ ． ２ Ａ ｄ ｖ ａｎ ｃ ｅ ｄＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｅ ｘ ｐ ｅ ｒ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ  ｉ ｎ  Ｎ ａ ｎ ｊ ｉ ｎｇ ． ．
４３



５ ． ３ Ａ ｄ ｖ ａ ｎ ｃ ｅ ｄ  Ｅ ｘ ｐ ｅ ｒ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ  ｉ ｎ  Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｉ ｎ  Ｑ ｉ ｎｇｚ ｈｅ ａ



Ｃｉ ｔｙ      ４４



５ ．  ４Ｒ ｅ ｖ ｅ ｌ ａｔ ｉ ｏ ｎｏ ｆＡ ｄ ｖ ａｎ ｃ ｅ ｄＥ ｘ ｐ ｅ ｒ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ ｓ ｉ ｎＯ ｔ ｈ ｅ ｒＲ ｅ ｇ ｉ ｏ ｎ ｓｏ ｆ ｔ ｈ ｅＣ ｏ ｕ ｎ ｔ ｒ ｙ




 ． ． ． ． ４５



Ｃ ｈ ａ ｐ ｔ ｅ ｒ  ６  Ｃ ｏ ｕ ｎ ｔ ｅ ｒ ｍ ｅ ａ ｓ ｕ ｒ ｅ ｓ  ａ ｎ ｄ  Ｒ ｅ ｃ ｏ ｍｍ ｅ ｎ ｄ ａ ｔ ｉ ｏｎｓ  ４６



６ ． １  Ｉ ｍｐ ｒ ｏ ｖ ｉ ｎ ｇ  Ｌ ｅ ｇ ｉ ｓ ｌ ａｔ ｉ ｏｎ ，  Ｒ ｅ ｇ ｕ ｌ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ  ａ ｎ ｄ Ａ ｓ ｓ ｅ ｓ ｓ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｓ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ 
４６



６ ． １ ． １ Ｌ ｅ ｇ ｉ ｓ ｌ ａｔ ｉ ｏ ｎｔ ｏＤ ｅ ｔ ｅ ｒ ｍ ｉ ｎ ｅｔ ｈ ｅ Ｑ ｕ ａ ｌ ｉ ｆ ｉ ｃａｔ ｉ ｏ ｎ ｓｏ ｆＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍｅ ｎ ｔ ａ ｌ




Ｌ ａｗ Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ａ ｇ ｅ ｎ ｔ ｓ        ４６



６ ． １ ． ２  Ｔ ｉ ｍ ｅ ｌ ｙ  Ｉ ｍ ｐ ｒ ｏ ｖ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｏ ｆ  Ｌ ａｗ ｓ  ａｎ ｄ  Ｒ ｅ ｇ ｕ ｌ ａｔ ｉ ｏ ｎ ｓｏ ｎ  Ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ

Ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ  
 ４６



６ ． １ ． ３ Ｃ ｌ ａｒ ｉ ｆ ｙ ｔ ｈ ｅ  Ｂ ｏ ｕ ｎ ｄ ａ ｒ ｙ ｏ ｆ  Ｒ ｅ ｓ ｐ ｏ ｎ ｓ ｉ ｂ ｉ ｌ ｉ ｔ ｙａ ｎ ｄＰ ｅ ｒ ｆｅ ｃ ｔｔ ｈ ｅＳ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ




ｏ ｆ Ｒ ｅ ｓ ｐ ｏ ｎ ｓ ｉ ｂｉ ｌ ｉ ｔ ｙＬ ｉ ｓ ｔ  ４７



６ ． １ ． ４  Ｅ ｓ ｔ ａｂ ｌ ｉ ｓｈ ａＳ ｃ ｉ ｅｎ ｔ ｉ ｆ ｉ ｃ Ａ ｓ ｓ ｅ ｓ ｓｍｅ ｎ ｔＳ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ    ４７




２Ｃ ａｐ ａ ｃ Ｂｕ ｉ ｎ ｇ  ｏ ｆ Ｌａｗ  Ｅ ｎｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｔ ｅ ａ ｍ ｓ ４８
－

６ ． ｉ ｔｙ ｌ ｄ ｉ  


６ ． ２ ． １  Ｃ ｈ ａ ｎ ｇ ｉ ｎ ｇ  ｔ ｈ ｅ  Ｌ ａｗ Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｃ ｏ ｎ ｃ ｅ ｐ ｔ    ４８



６ ． ２ ． ２Ｂ ｕ ｉ ｌ ｄ ｉ ｎ ｇ ａ Ｓ ｔ ｒ ｏ ｎ ｇ  Ｌ ａ ｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｔ ｅ ａ ｍ    ４９



６ ． ２ ． ３Ｅ ｓ ｔ ａｂ ｌ ｉ ｓ ｈ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｏ ｆ Ｌａ ｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｃ ｏ ｏ ｒ ｄ ｉ ｎａｔ ｉ ｏ ｎＭ ｅ ｃ ｈ ａ ｎ ｉ ｓｍｓ ． ．

５ 

１

６ ． ２ ． ４ Ｉ ｍｐ ｒ ｏ ｖ ｉ ｎ ｇｔ ｈ ｅＦ ｉ ｎａｎ ｃ ｉ ａ ｌ Ｓ ｅ ｃ ｕ ｒ ｉ ｔ ｙＭ ｅ ｃ ｈ ａ ｎ ｉ ｓｍ   ５２



 ６ ． ２ ． ５Ｉ ｍｐｒ ｏ ｖ ｉ ｎ ｇＭ ｏ ｂ ｉ ｌ ｅ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｓ ｏ ｆ ｔ ｗ ａｒ ｅ  ５２



６ ． ３ Ｉ ｍｐ ｒ ｏ ｖ ｉ ｎ ｇｔ ｈ ｅ Ｉ ｎ ｆ ｏ ｒ ｍ ａ ｔ ｉ ｏ ｎＤ ｉ ｓ ｃ ｌ ｏ ｓ ｕ ｒ ｅ ａ ｎ ｄＭ ａ ｓ ｓ Ｐ ａｒ ｔ ｉ ｃ ｉ ｐａｔ ｉ ｏｎ




Ｍ ｅ ｃ ｈ ａｎ ｉ ｓｍ         ５ ３



６ ． ３ ． １ Ｉ ｍｐｒ ｏ ｖ ｉ ｎ ｇＧ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ Ｉ ｎ ｆ ｏ ｒ ｍａ ｔ ｉ ｏ ｎＤ ｉ ｓ ｃ ｌ ｏ ｓ ｕ ｒ ｅＭ ｅ ｃ ｈ ａ ｎ ｉ ｓ ｍ  ５ ３




６ ． ３ ． ２  Ｓ ｔ ｒ ｅ ｎ ｇ ｔ ｈ ｅ ｎ ｉ ｎ ｇ Ｐ ｕｂ ｌ ｉ ｃ Ｏ ｐ ｉ ｎ ｉ ｏ ｎ Ｐ ｕ ｂ ｌ ｉ ｃ ｉ ｔ ｙ ｏ ｎ Ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ



Ｅｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｐｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏｎ  
 ５４



６ ． ３ ． ３Ｉ ｎ ｃ ｒ ｅ ａ ｓ ｅ ｄＰ ａｒ ｔ ｉ ｃ ｉ ｐ ａｔ ｉ ｏ ｎ ｏ ｆｔ ｈ ｅＭ ａ ｓ ｓ ｅ ｓ  ５４




６ ４ Ｉ ｍ ｐ ｒ ｏ ｖ ｅ  ｔ ｈ ｅ Ｍ ｅ ｃ ｈ ａ ｎ ｍ ｏ ｆ  Ｓ ｕ ｐ ｒｖ ｓ ｉ ｏ ｎａ ｎ ｄＦ ａ ｕ ｌ ｔ Ｔｏ ｅ ｒ ａ ｎ ｔ Ｅｒ ｒ ｏ ｒ


－

．  ｉ ｓ ｅ ｉ ｌ

Ｃ ｏｒｒ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏｎ    ５５



６ ． ４ ． １ Ｉ ｎ ｔ ｅ ｒ ｎ ａ ｌ Ｏ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ
ｇ ｈ ｔ ｏ ｆＥ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｌ ａｗ  Ｅ ｎ ｆ ｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ５５



６ ．  ４ ． ２ Ｍ ｅ ｄ ｉ ａＯ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ ｇｈ ｔ  
 ５６



６ ． ４ ． ３Ｉ ｍｐ ｒ ｏ ｖ ｉ ｎ ｇＩ ｎ ｃ ｅ ｎ ｔ ｉ ｖ ｅＳ ｙ ｓ ｔ ｅ ｍ ｓ     

５６



Ｃｏ ｎ ｃ ｌ ｕｓ ｉ ｏｎ    － ？ ？ … ５ ７



Ａｐ ｐ ｅ ｎ ｄ ｉ ｘ    ５８



Ｔｈ ａｎｋ ｓ ． ． ．  
 ６０



Ｒ ｅ ｆ ｅ ｒ ｅ ｎ ｃ ｅＤ ｏ ｃ ｕ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｔ ｉ ｏｎ  ６ 

１
 中 文 摘要



党 的 十 八大 以 来 保护 ， 自 然环境 坚持绿色发展变成 了 所有 公 民 的 共 同 意 愿
、 

。

环境执法作 为生态环境保护 、 实现环境有 效 治 理 的 直接工 具 ， 完善环境执法工作




是 改善 生态环 境 指标 的 必 然 要 求 。 然而 ，
从笔者梳理 的 山 东 省 Ｎ 县生态环 境执



法工 作 来看 ，
中 国 基层 生态环境执 法 工 作 还有所 欠 缺 ，
暴露 出 了 诸多 短板 ，
妨碍



了 生态 环 境 建设任务 的 推 进 ， 工作 效能有待 提高 。 山 东 省 Ｎ 县 的 生 态 环 境执 法



工作 中 暴露 出 的 问 题 ，
具 体包括执法 队 伍 力 量 薄 弱 权 责 不 清 晰 甚至 缺少 执法权 、 

、

“ ”

执法程序 混 乱 、 四 个办法 落实不 到位等 。 本文 以环境治 理 、 风险管理 、 运动




式 治 理等 三个 理论 为 出 发 点 ， 运 用 半 结 构 式访 谈法 、 比较研 究法 、
案例 研 究法 

、

参与 式体验等方法 ， 经 过解析 Ｎ 县环 境 执法活动 暴露 的 短 板 ， 笔者认为上述 问




题的产生 ， 主 要是 由 于 重处 罚 的考 核标准加 剧 人与事 的 矛盾 、 执法依据不 完善 阻




碍环 境执法 工 作 、 政 府 环 境 保 护 意 识 欠缺 、 

处 于 起步 状 态 的 网 络 平 台 体 系 不 健全

等 针对 上述 问 题和 原 因
。 ， 结 合 多 年 工 作 实 践 经 验 笔 者 提 出 了 详 细 的 处 置对 策 ， 

，

是完善 立法 规范与 考核体系 二 是执法 队伍 能力 建设 三 是完善信 息 公开与



一

、 ， ，

人 民 群 众参 与 环 境执法 的 机 制 ，
四 是完善监督与 自 我纠 正制 度 。 通过针对 性 的 解



决措施 ， 期 望可 以对 Ｎ 县 目 前环境执法 问 题 的 改善起到 有 效 的借鉴 意 义 ， 为提




升 中 国 基层 环 境执 法 工 作 效 能 提 供 些 思 路和 方 向
一



。

关键词 ： 环 境执 法 ； 行 政执 法 风 险 ； 执法 能力 建设





１
 ＡＢ Ｓ Ｔ ＲＡＣ Ｔ



Ｓ ｉ ｎ ｃ ｅ  ｔ ｈｅ  １ ８ ｔ ｈ  Ｎａ ｔｉ ｏ ｎ ａ ｌ  Ｃ ｏ ｎｇ ｒ ｅ ｓ ｓ  ｏ ｆ  ｔ ｈ ｅ Ｐ ａｒ ｙ
 ｔ
，  ｐ ｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｎ ｇ  ｔｈ ｅ  ｎ ａ ｔ ｕ ｒ ａ ｌ  ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ



ａ ｎｄ  ｉ ｎ ｓ ｉ ｓ ｔ ｉ ｎ ｇ  ｏ ｎ  ｇ ｒ ｅ ｅ ｎ  ｄ ｅ ｖ ｅ ｌ ｏ ｐ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｈ ａｖ ｅ  ｂ ｅ ｃ ｏ ｍ ｅ  ｔ ｈ ｅ  ｃ ｏ ｍ ｍ ｏ ｎ  ｗ ｉ ｌ ｌ  ｏ ｆ  ａ ｌ ｌ  ｃ ｉ ｔ ｉ ｚ ｅ ｎ ｓ 

．

Ｅ ｎｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  ｌ ａｗ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｉ ｓ  ａ  ｄ ｉ ｒ ｅ ｃ ｔ  ｔ ｏ ｏ ｌ  ｆｏ ｒ  ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ  ｅ ｎｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ
 ｐｒｏ ｔ ｅ ｃ ｔｉ ｏ ｎ



ａ ｎ ｄ  ｅ ｆｆｅ ｃ ｔ ｉ ｖ ｅ  ｅ ｎｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  ｍ ａ ｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  Ｉ ｍ ｐ ｒ ｏ ｖ ｉ ｎ ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  ｌ ａ ｗ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ


ｇ
．

ｉ ｓ  ａｎ  ｎ ｅ ｖ ｉ ｉ ｔａ ｂ ｅ  ｒ ｅ ｑｕ
ｌ ｉ ｒ ｅ ｍｅｎｔ  ｆｏ ｒ  ｉ ｍｐ ｒ ｏ ｖ ｎ ｇ  ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ  ｅ ｎ ｖ
ｉ ｉ ｒｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ  ｎ ｄ ｉ ｃ ａｔ ｏ ｒ ｓ ｉ 

．

Ｈ ｏ ｗ ｅｖｅ ｒ
，  ｆｒ ｏ ｍ  ｔ ｈ ｅ  ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ  ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｌ ａｗ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｗ ｏ ｒ ｋ  ｏ ｆ  Ｎ  ｃ ｏ ｕｎ ｔｉ ｅ ｓｉ ｎ



Ｓ ｈ ａｎ ｄ ｏ ｎｇ  Ｐ ｒ ｏ ｖ ｉ ｎｃ ｅ ，  ｔｈ ｅ  ｌ ａｗ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｗ ｏ ｒｋ  ｏ ｆ  ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ  ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ  ａ ｔ  ｔ ｈ ｅ



ｇ
ｒ ａｓ ｓ
－

ｒｏ ｏ ｔ ｓ  ｌ ｅ ｖ ｅ ｌ  ｉｎ  Ｃ ｈ ｎａ ｉ ｉ ｓｓ ｔｉ ｌ ｌｌ ａｃ ｋｉｎｇ ，  ｗｈ ｉ ｃ ｈ  ｅ ｘｐ ｏ ｓ ｅ ｓ  ｍ ａ ｎｙ  ｓ ｈ ｏ ｒ ｔ ｃ ｏ ｍ ｉ ｎ ｇ ｓ ， 

ｈ ｉ ｎｄ ｅ ｒ ｓ



ｔ ｈ ｅ  ｐ ｒ ｏ ｍ ｏ ｔ ｏ ｎ ｏ ｆ  ｔ ｈ ｅ  ｔ ａ ｓ ｋ  ｏ ｆ  ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ  ｅ ｎｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ  ｃ ｏ ｎ ｓ ｔ ｒ ｕ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ  ａ ｎ ｄ  ｔ ｈ ｅ ｗ ｏ ｒ ｋ
ｉ ｌ 
 ，

ｅ ｆｆｉ ｃ ｉ ｅ ｎｃ
ｙ  ｎｅ ｅ ｄ ｓ  ｔ ｏ ｂ ｅ ｉ ｍｐｒｏ ｖ ｅ ｄ ．  Ａｍ ｏ ｎ ｇ  ｔｈ ｅ  ｐ ｒｏ ｂ ｌ ｅ ｍ ｓ  ｅｘ
ｐｏ ｓｅ
ｄ  ｉ ｎ  ｔ ｈ ｅ  ｌ ａｗ



ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｏ ｆ  ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ
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

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 ｐ ｏ ｗ ｅ ｒ  ｔ ｈ ｅ  ｌ ａｗ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｐ ｒ ｏ ｃ ｅ ｄｕ ｒ ｅ  ｉ ｓ  ｃ ｈ ａ ｏ ｔ ｃ  ａ ｎ ｄ  ｈ ｅ
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，

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－

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， ，  ｃ ａｓ
ｅ  ｓ ｔｕ ｄ
ｙ  ａｎ ｄ  ｐ ａ ｒｔ ｉ ｃ ｉ ｐ ａ ｔ ｏ ｒ ｙ  ｅ ｘ ｐ ｅ ｒ
ｉ ｅｎｃ ｅ ．  Ｔ ｈ ｅ  ａｕ ｔ ｈ ｏ ｒ
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

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

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
 ，

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

，

ｔ ｈ ｅ  ａ ｃ ｋ ｏ ｆ  ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎ ｍ ｅ ｎｔ  ｅ ｎｖ
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ｔ 

ｄ ，

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
 ．

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ｉ ｅｎ ｃ ｅ
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ｔ  ｆｏ ｒ ｗ ａ ｒ ｄ



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ｎ ｏ ｒ ｍ ｓ  ａ ｎ ｄ  ａ ｓ ｓ ｅ ｓ ｓ ｍ ｅ ｎｔ

ｓ
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ｔ ｈ ｅ  ｏ ｔｈ ｅ ｒ  ｉ ｓ  ｔ ｏ  ｂ ｕ ｉｌ ｄ  ｔｈ ｅ  ｃ ａｐ ａ ｃ ｉ ｔｙ  ｏ ｆ  ｔ ｈ ｅ  ｌ ａｗ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｔ ｅ ａ ｍ ， 
ｔ ｈ ｅ  ｔ ｈｉ ｒ ｄ  ｉ ｓｔｏ
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

ｉ
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 ｐ ａｒｔ ｉ

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
２
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
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－

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，

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ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ
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ｒ ｏ ｂ ｌ ｅｍ ｓｉ ｎ Ｎ ｃ ｏ ｕｎ ｙ ｔ
，  ａ ｎｄ ｔ ｏ  ｐ ｒ ｏ ｖ ｉ ｄ ｅ  ｓ ｏ ｍ ｅ  ｄ ｅ ａ ｓ  ａ ｎ ｄｄ ｉ ｒ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ ｓ  ｆｏ ｒ
ｉ 


ｉ ｍｐ ｒ ｏ ｖｉｎ ｇ ｔｈ ｅ  ｅ ｆ
ｉ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｙ  ｏ ｆ ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  ｌ ａｗ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ａ ｔ  ｔ ｈ ｅ  ｇ ｒ ａ ｓ ｓ
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－

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


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
．

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


ｒ ｉ ｓ ｋ ｓ ；  ｌ ａｗ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ  ｃ ａ
ｐ ａ ｃ ｔｙ
ｉ
－

ｂｕ ｉ ｌ ｄ ｎｇ

ｉ



３
 第 １ 章 导论



１ ． １ 研究 背 景 及 意 义



１ ． １ ． １ 研 究 背景



环境 ，
具体含 义为 围 绕人类 的 空 间 ，
以及与 其 中 的 人类发生信 息 交互 的全部



元 素有机整体 ， 包罗 自 然环境和 人文环境 的 方面方面 。

自 然环 境 问 题 来 源 已久 ， 

。

可以 直 说 陪 伴 着 人类 历 史 的 进程 近现 代 全 球 经 济 的 迅 猛 发 展 人类活动 扩展


一

。
，

到 世 界 的 边边角 角 ， 大量 能源被开 采 ，
大 量 原 生 动 植 物惨 遭 灭 绝 ， 紧跟着来 的 是



资 源破坏 、 自 然生态 灾 害 集 中 式爆发 。

随着十 九世 纪七十年 代 以 来 改革 开放 的 持



续深化 ， 我 国 生产 力 迅速 发展 ， 对 能源 的 需 求越来越 大 ， 对 自 然生态 的 冲击 也愈




来愈猛烈 ，
水环境受 到不 可逆转 的 污染 ， 不 利 于 室 外 活动 的 天 气 频 繁 出 现 ， 严重



影 响 了 人们 对优美环 境 的 憧 憬 

。

这些生态环境危机 的 出 现 ， 愈 来 愈 威 胁着 全 体人类 的 幸 福 生 活 和 美 好 发 展 

，

也 愈来愈 唤醒 了 人类 的 生态文 明 意 识
“
我国
” “
。
自 古 以来就有 道法 自 然 顺天 时 

、

量地利 等思想 ， 这些 思 想 都 强调 了 人类与 自 然环境和谐共 处 的 思 想 。 我国 自 


十

九 世 纪 八 十 年 代 初 就 开 始 逐 渐 重 视 生态环 境 保护 工 作 ，
保护 资源环境 、
实 现 生态



文 明 的 思 想逐渐 成为人 民群众 的 共识 九七三年八 月 首 次 举 办 的 全 国 环 境保



一

。 ，

“ ”
护会议 ，
明确 了 三十二字工作方针 ， 为 全 国 生 态环 境 保 护 工 作 作 出 了 总 体规


？
划 ，
但在 那个年代 ，
我 国 以经济高速发展 为优先 战 略 ， 忽 视 了 粗放式 的 发展方



式 对 生 态 环 境 所 能造 成 的 剧 烈 破 坏 地 方 各 级 环 境执 法 机 构 始 终 处 于
“
，
能看 见却


”

无能为力 的地步 党 的 第 十 二 次全 国 代 表 大 会 首 次 强 调 了  生 态
“ ”
这 概念
一

。


，

第 次 从政 府 报 告 里 面 关 注 然环境 的 问 题 党 的 十 六大会重视经济増 长方 向 的


一

自 。

优化 ， 倡 导 绿 色协 调 。
自 二十世七十年代之后 ， 我 国 党 和 政 府 对 生 态环 境 的 关注


“ ”“
经过 了
”

个 无 萌芽 全面 忽 视 重视 的 转变历程 党 的 第 十 七 次全 国 代表


一

－ － －

大会 ， 强调 人与 自 然和 谐 的 文 化价 值观 、 生态系 统可持续前 提 下 的 生产观 、 满足




① 生 态环境 部 第 ．
一

次全 国 环 境 保护 会 议 ［
ＥＢ ／ Ｏ Ｌ ］ ．

 ［ ０ ３ ］ ｈ ｔｔ ｐ
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１ ８０７ １ ３ ４４ ６ ６３ ７ ｓｈｔｍ
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
．



４
 ？
自 身 需要又不损害 自 然 的消 费观 ， 提 出 要 建设生态文 明 ， 我 国 从此更加 注重节



约 能源 、 减少 排放 的 幅度 。
党 的第 十 八次 全 国 代表大会 自 上层 规划 到 整体落实 

，

？
生 态 文 明 体制 机制 日 趋完善 ， 将生态文 明 提升至 战略高度 。
党 和 政 府 对 生态环



境 的 关注 度 随 着 社会 的 发展而 日 渐 增 高 转 化 为 全 社会 踊 跃 的 行 动 力 和 庞大 的 合


，

力 二零 六年七 月 关 于 省 以 下 环 保机构 监 测 监 察执 法垂 直 管 理 制 度 改 革 试


一

。 ， 《

？
点工作 的指导意见》 发布 ， 环 境保护 系 统垂 直 改革 拉开序幕 ， 为建立省 市县垂



直 管 理 改 革 体 系 提 供框 架 党 的 第 十 九 次全 国 代 表 大 会 提 出 坚 持 和 完 善 生 态 文 明

 。

制 度体系 ，
尤其 是总 书 记对 生态文 明 理 念 的 总 体规划 ， 使 得优美 生态环 境 成 为 所


？
有公 民 的共 同意愿 。 ２０ １ ９ 年 ２ 月 ， 生态环 境部 制 订 《 指导意见》 ， 目 的 是为全



国 各级生 态环境 部 门 综合执法 改革 工 作 指 明 方 向 ；

２０ １ ９ 年 １ ０ 月 ， 山 东 省 生 态环



境 厅 制 定 《 生 态 环 境 保护 综 合 执 法 能 力 提 升 三 年 行 动 计 划 》 ，
提出 ２０ １ ９ 年到 ２０２ 

１

“
年 的 工作 任务 ，
即 建立 保 障有力 、 边界清 晰 、 行 为规范 、 运转 高 效 、 充满 活力 

、

” ？ “

职 责 明 确 的 生态环 境 保护 综 合 执 法 体 系 ，
努 力 打 造全 国 生态环 境执法 的 

山

东样板 ；
２０２０ 年 ３ 月 ， 生 态环境部 制 定 《 指导 目 录》 ， 作 为 各省 市 制 定 指 导



目 录 的样板 ， 进
一

步 规 范 环 境执 法 工 作 。 迄 今 为止 这些精 神 理念 的 提 出 及 文件 规



范 的 发布 ， 透漏 着 自 上 到 下 对 追求 优 美 生 态 环 境 的 坚 定 和 决 绝 

。

随 着 中 国 共 产 党 和 人 民 政 府 对 生 态 环 境 问 题 的 重 视程 度 不 断 增 加 全 国 各 级

 ，

行 政 区 域 积 极推 进生 态 环 境 保护 工 作 ， 我 国 生态 环 境指 标 显 著 改 善 。
然而 ， 广大



居民 日 益提升 的 优美 的 自 然 环 境 需 要 并 没有 随 着 环 境执 法 的 深 入推 进随 行 而至 

，

环 境 保 护 工 作 仍 任 重 而 道远 。 作 为 改 善 生 态 环 境 质 量 的 有 力 抓手 ， 环境执法活动



① 中 国 政府 网 ．
胡 锦 涛在 中 共 第 十 七 次 全 国 代 表 大会 上 的 报 告 全 文 ［
Ｅ Ｂ ／Ｏ Ｌ ］
．

［０ ３ ］
． ｈ ｔ ｐ ｔ ： ／／ ｗ ｗｗ ｇ ｏ ｖ ｃ ｎ ／ ｄ ｈ ｄ／

 ． ． ｌ

２００７ －

１ ０ ／２ ４ ／ ｃ ｏ ｎ ｔ ｅ ｎ ｔ ＿
７８５４３ １ ． ｈ ｔｍ 

．

② 中 国政府网 ．
胡 锦 涛在 中 国 共产 党 第 十 八次 全 国 代表 大会 上 的 报 告 ［
ＥＢ ／ ＯＬ］  ．

［
０ ３ ］  ｈ ｔ ｔｐ． ： ／／ ｗｗｗ ｇ ｏ ｖ ． ． ｃ ｎ／ ｌ ｄ ｈ



ｄ／２ ０ １ ２ －
１ １ ／ １ ７ ／ ｃ ｏ ｎ ｔｅ ｎｔ ２ ２ ６ ８ ８ ２ ６ ｈ ｔｍ． 

．

③ 中共 中央办公厅 国务院办公厅印 发 《 关于 省 以 下 环保机构 监 测 监察 执法垂直 管 理制 度 改革 试 点 工 作 的




指导 意见》 ［
Ｊ
］
．
中 华 人 民共和 国 国 务院 公报 ，
２０ １ ６（ ２ ８
）
： ５ ９ －



．

④ 年 月 根据第十 三届全 国 人 民 代表大会第 次 会 议批准 的 国 务 院 机构 改 革方案 将 环 境保护 部



一

２０ １ ８ ３ ， ，

的 职 责 整合 ， 组建 中 华人 民共和 国 生态环境部 ， 不再保 留环境保护 部 。 自 此 ，

环境 保护 部 门 更 名 为 生态环



境部 门 。
本 文 中 提 及 的 环境 保 护 部 门 与 生 态 环 境 部 门 为 不 同 时 期 的 不 同 称 呼 。
［
Ｚ］ 

．

⑤ 东 省 生 态环境 厅 中 国 环境监察》 创 新 生 态环境综合执法 山 东模式

“ ’ ’

山 ． 《 ：
［
ＥＢ Ｏ Ｌ ／
］
．

 ［ ０３ ］  ｈ ｔ ｔｐ ． ： ／／ ｗｗｗ ． 

ｓ

ｄｅ ｎ ｖ ｃ ｎ ／ ｄ ｔ ｘｘ ／ ｍ ｋ ｈ ｂ ／ ２ ０ ２ ００ ２０２０ ０ ４ ２ ５ ０ ６ ３ ７ ２ ｈｔｍ
ｇｏ ｙ １ ／ｔ １
ｉ ． ． １ ． ｌ 

．



５
在 长 期 探 索 过程 里 暴 露 出 许 多 问 题 ，
如执法 队伍建设不 足造成 的 执法 能 力 缺失 

、

权 责 不 清 晰 导 致 的 超越 职权或 者懒政 怠 政 、 执法机制 不 完善造成 的 工作 效率低




等 、
执 法 程 序 不 规 范 引 发 的 环 境 执 法 人 员 违法 违 规 问 题 。 完善 我 国 生态环 境执法



工作 ， 尤 其 是基层 生 态环 境执 法 工 作 ，
提 高基层 生 态环 境执 法机构 的 工 作 效 能 

，

己 经 成 为我 国 基层 生 态环 境 部 门 亟 待 处理 的 问 题 。
本研 究从 国 内 其他地 区 对 基层



政府环境执法方面 的研 究 与 实 践经验 出 发 ， 对 Ｎ 县环境执法 活动 暴 露 的 问 题 逐




梳理 针对性 的 剖 析 目 前 我 国 基层 环 境 执 法 问 题 产 生 的 内 在缘 由 提出相应的


一

， ，

解决办法 

。

１ ． １ ． ２ 研 究 意义



公共 管 理科 探讨 议 题 作 为 政 府 制 定 公 共 决 策 的 来 源 之 必 须体现 出 其具


一

目 ，

有公共性 。 生态环 境执法 问 题作 为 依法 治 国 的 重 要研 究课题 ， 结合笔者 自 身实际




工 作 经验 ， 最终选择 了 本文 的 研 究方 向 

。

１ ． １ ．  ２ ． １ 理论 意义



本 文 对 已 有 研 究 成 果进行 了 梳 理 研 究 ， 目 前 ， 外 国 学 界 对 我 国 的 环 境执 法 工



作 研 究 不 多 而 我 国 学 界 对 环 境执 法 工 作 的 研 究 主 要 从 政 府 政 策 的 制 定 及 落 实
， ，


、

制 度改善等方面进行 的 ， 虽然研 究范 围 比较广 泛 ， 但 由 于 各地 区 经济发 展程度不




均衡 ， 人 文环境 的 有所差 异 ，
导 致现存 研 究 对 具 体 地 方 的 指 导 意 义 不 大 。 因此 

，

本 研 宄 希 望 通 过 对 身 边这 特 定 地 区 的 研 究 提 出 有 效针对 本 地方基层 环 境 执 法


一

工 作 问 题 的 解 决措施 ， 也希 望 能为全 国 各地 区 基层 环境 执法 工 作 的 研 究 提供 研 究



的 方法和 思 路 因 此本论文具 有 定 的 理论研 究意 义

一

， 

。

１ ． １ ．  ２ ． ２ 现实意义



付诸实 践 的
”
已 经 成 为 各 级 干 部 群众铭 记 在 心
“
绿 水青 山 就 是金 山 银 山 ， 、 


觉 运动 也 是 我们 环 境 执 法 工 作 者 的 初 衷 与 担 当 山 东省 直致力 于 生态环境


一

自 ， 。

保 护 综合执法 能 力 的 提升 ， 出 台 了 诸 多 政策 文件 ， 取得 了 良 好 的 效果 ，
但 目 前仍



存在
一

些问题 。
本 文梳理 了 国 内 先进地 区 环 境执法 工 作 的 前 沿 做法 ， 结合 日 常执



法工作 实 践 ， 深 刻 剖 析 山 东 省 Ｎ 县 环 境 执 法 活动 暴 露 的 问 题 ， 提 出 可 以有 效解



决 问 题 的 意 见与 建议 ，
提高 Ｎ 县 生态环 境执法 效 能 ， 有 效改善执法工 作 中 出 现



的不足 

。



６
１ ．  ２ 研 究综 述



１ ． ２ ． １ 国 外 研究现状



国 外 学 者对环境执法这 工作 的 研 宄 非 常稀少 对 中 国 环境执法工 作 的研 究



一

甚 至 可 以 说 凤毛菱 角 。 但 国 外 学者为 了 解 决环境 问 题 的 学术成果 ， 对 本 文来说具




有可借鉴 的 意 义 。 总体来说 ， 国 外 学 者 主 要 探讨 三 个 方 面 的 内 容 ，
即 环 保政 策 的



制 定和 执行 实施 、 环境 管 理方式 、 政府 环 境 治 理失灵 

。

国 外 学 者对这 几个方面 的 研 究 ， 可 以 指 导 中 国 环境相 关法律法规体 系 的 制




定 、
完善 和 良 好落实 ； 指 导 中 国 探索 更 加 有 效地环境执法方 式 ， 形成 更加 全面 

、

更加 有 效 的 环境执法机制 ； 对预 防环境执法 失 灵起 到 预警作 用 ， 有利于构建 中 国




环 境 执法 长 效 机制 

。

１ ．  ２ ． １ ． １ 环 保政 策 制 定 及 执 行 实施 方 面



国 外学者在政府政策 的 制 定及其 如 何落 实 实施层面 的 研 究 比 较广 泛 。 在政策




制 定 的 问 题上 ，
美 国 学 者格温 ？
阿诺德 （ Ｇ ｗ ｅ ｎ Ａｒ
ｎｏ ｌ ｄ ） 认为 ，
政府制 定 环境政


？
策 的 科学 性 ， 受 到 环 境政策 制 定 机构 人 员 的 专 业化程度 的 限 制 ， 同 时 公 众参 与



的 流程 程 度 以 及 公 众舆 论 会 对 政 府 环 境 政 策 的 制 定 产 生 定 的 推动 作 用 捷克


一

、 。

？
学者 埃米娜 ？
博博维奇 （ Ｅ ｍ ｎａ Ｐ ｏ ｐ ｏ ｖ ｉ ｉ ６ ） 同 样 印 证 了 上述观 点 。 而埃里 克 ？


布

罗克韦尔 （ Ｅ ｒｉ ｋ Ｂ ｒｏ ｃ ｋｗ ｅ ｌｌ ） 和 卡 塔琳娜 ？
埃洛 夫森 （ Ｋａ ｔ ａｒｉ ｎ ａ Ｅ ｌ ｏ ｆｓ ｓ ｏ ｎ ） 则认为 

，

？
环境 、 社会 经 济和 政 治 因 素 以 及相 关 专 业 知 识 都 会对 政 策 的 制 定 造 成 干扰 

。

政 府 环 境 政策 制 定 以 后 ， 如 何有效落实 实施也 决定着环境治 理 的 效率 。 早在




１ ９７４ 年保罗 Ａ 唐 宁 ？
（ Ｐ ａｕ ｌ
＊
Ｂ ＊
Ｄ ｏ ｗｎ ｉ ｎｇ ） 在 《 空 气 污 染 治 理 中 的 经济学 》
一

文中 

，

就对 美 国 的 环 境 法 规 执 行 问 题 进 行 研 究 得 出 了 国 家 政策 没 有 能 够 有 效 落 实 的 原

 ，

因 是 经 济 增 长造成 的 生 态 损 害 大 大 高 于 现 有 的 生 态 环 境 治 理 力 度 二 是地方


一

， ，

财政 紧缺 ， 尤 其 是在 生态环 境 治 理方面 更 是捉襟 见 肘 ， 三是州 政府 的 不配合 ， 


四

？ Ａ ｒ ｎ ｏ ｄ ＧＬＬ Ａ
ｌ ． Ｐ ｏ ｌ ｉ ｃ
ｙ  Ｅｘｐ ａｎ ｓ ｏ
ｎ ｎＬｏ ｃａ ｉ ｉ ｌ  Ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎ ｍ ｅ ｎ  Ｅｎ ｖ ｔ ｉ ｒｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ Ｐ ｏ ｌ ｉ ｃ
ｙ  Ｍ ａ ｋ ｎ ｇ ［Ｊ ］
ｉ ． Ｐｕ ｂ ｌ ｉ 

ｃ

Ａ ｄｍ ｉ ｎ ｉ ｓ ｔｒａｔ ｉ ｏｎ  Ｒｅｖ ｉ ｅｗ ， 
２０ １ ９ ７ ９（４）
，
：  ４ ６ ５ ４７ ６ －


．

Ｄ Ｐｏ ｐ ｏｖ Ｅ Ａ ｄ ｖ ｏ ｃ ａ ｃｙ  ｇ ｒ ｏ ｕ ｐ ｓ 
＇

ｎ  Ｃ ｈ ｉ ｎ ａ ｓ  ｅ ｎｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  ｐ ｏ ｌ ｉ ｃ
（ ｉ ｃ ．  ｉ
ｙ
ｍ ａｋ ｎｉ
ｇ  Ｐ ａ ｔ ｈ ｗ ａｙ ｓ  ｔ ｏ  ｎ ｆ ｌ ｕ ｅ ｎ ｃ ｅ ＾ ］  Ｊ ｏ ｕ ｒ
： ｉ ｎａ ｏ ｆ

 ． ｌ

Ｅｎｖ ｉ ｒｏｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｍ ａｎ ａｇｅ ｍ ｅ ｎ ｔ

， 
２ ０２ ０ ２ ６ ，
１ ： １ ０９ ９２ ８ 

．

（
Ｄ  Ｅｒ ｉ ｋＢ ，  Ｋ ａｔ
ｏｒ ｉ ｎ ａ  Ｅ  Ｔ ｈ ｅ  ｒ ｏ ｌ ｅ  ｏ ｆ ｗ ａｔ ｅ ｒ  ｑ ｕ ａ ｌ ｉ ｔ  ｆｏ ｒ  ｏ ｃ ａ  ｅ ｎ ｖ
．

ｙ  ｌ ｌ ｉ ｒｏｎｍ ｅｎｔａｌ
ｐ
ｏｌ ｃｉ
ｙ  ｉ ｍ ｐ ｅｍ ｅｎｔ ａｔ ｉ ｏ ｎ ＾ ］  Ｊ ｏｕ ｒｎ ａ
ｌ ｌｏｆ

 ．

Ｅｎｖ ｉ ｒｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｐ ｌ ａｎ ｎｉ ｎ
ｇ ａｎ
ｄ

 Ｍ ａｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ
， 
２０ ２ ０ ６３ ， （
６） 

．



７
是 生 态 环 境 治 理 技 术 的 未 完 全 成 熟 五 是 政 策 的 制 定 没有 考 虑 防 治 成 本 与 效 益 的

 ，

？
冲突 问题 。 ２００６ 年 ， 日 本 成 蹊大 学 教授广 野 良 吉 （ Ｒｙ ｏ ｋ ｉ ｃ ｈｉ
＊
ｈｉｒｏ ｎｏ ） 研究了 

日

本 的 环 境 管 理 咨 询 体 系 认 为 该体 系 能 够 指 导 中 央 和 地 方 政府 制 定 和 落 实 环 境 政

 ，

？
策 ， 鼓励 公众积 极 参 与 ，
营造全 员 共 治 的 风气 ； 同时 ， 全 面 的 环 境 政策 框 架 能



为 研 究 人 员 提 供 研 究 方 向 为 科 研 院 校提供 数 据 他 认 为 该 体 系 还 存 在 些缺 陷
一

， 。 

：

过 多 的 公 众参 与 导 致 环 境 管 理 咨 询 人 员 疲 于 应 对 各 种 各 样 的 环 境 咨 询 不 利 于 环

 ，

境政 策 的 改进 ； 过 多 部 门 得 参 与 使 决 策 过程 变 得 更 加 复 杂 ， 经 济 发 展 与 环 境 保护



存在利益冲 突



１ ． ２ ． １ ． ２ 环 境管 理 方 式 方 面



国 外 学 术 界 对 环 境 监 管 方 式 的 研 宄 最早 可 以 追 溯 到 十 九 世 纪 九 十 年 代 。 １ ９９ ７



年 ， 德 维维迪 （ Ｏ Ｐ Ｄｗ ． ． ｉ ｖｅ ｄ ｉ ） 的观点 ，
解 决环 境污 染 需 要 坚持 问 题 导 向 ， 同时要


？
研 究环境 污染形成 的 原 因 。
同年 ， 布拉姆利 （ Ｍ ＾ Ｂ ｒ ａｍ ｌ ｅｙ ） 针对 欧洲 的环境 问



题 ，
提 出 政 府 在环 境 治 理 时 应 当 建立数据交 互平 台 ， 通过将每个成 员 国 提 交 的 数



据汇 总 在 起 综合 分析环 境污 染 的 现状 更加 易 于 人 民 群众对 环境 问 题 的 理解
一

， ， 

，

“ ” ？
从而 形 成 自 下而上 的 环 境 管理模式 

。

奥詹 ？
博丁 （ Ｏ ｒｊ ａ ｎ Ｂ ｏ ｄ ｉ ｎ ） 认为 ， 要解 决环境 问 题 离 不开合作 治 理 ， 而且 合



作 治 理 还 应 当 成 为 首 选方 式 。
跨部 门 、 跨地 区 的 合作 ， 可 以对环境治理工 作起 到



事半功倍 的影响 ， 有效应对 多 种类型 的 环境 问 题 。 然而 ，

现在 的研 宄 都 是 小 范 围



？
的 合作 治 理 ， 全球 范 围 的 环境 合 作 治 理 的 研 究 还有 待 加 强 

。

１ ．  ２ ． １ ． ３ 政府 环 境治 理 失 灵方 面



国 外 学 者 大量运用 经济学 理论揭 示政府环 境 监 管 不 尽 人 意 的 内 在 道 理 


。

科斯 昆 ？
可 阿 克坦 （ Ｃ ｏ § ｋ ｕｎ Ｃ ａ ｎ Ａ ｋ ｔ ａ ｎｕ ） 用 政府 失灵 理论解释 了 国 家 调 控 和



①  Ｄ ｏｗ ｎ ｉ ｎｇ ＰＢ  ，
Ｗａ ｔｓ ｏｎ  Ｗ Ｄ Ｔｈ ｅ ．   ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｃ ｓ  ｏ ｆ ｅ ｎｆｏ ｒ ｃ ｉ ｎ
ｉ 

ｇ ａ 
ｉ ｒ
 ｐｏ
ｌ ｌ ｕ ｔｉ ｏ ｎ  ｃ ｏ ｎ ｔｒｏ ｌ ｓ ［ Ｊ］ ．  Ａｃａｄ ｅｍ ｉ ｃＰ ｒｅｓｓ １ ９ ７ ４ ， ，
１
（
３ ）


．

② Ｒｙ ｏ ｋ ｉ ｃｈ ｉ Ｈ ｉ ｒｏ ｎｏ ．
日 本 环境管 理 咨询 体 系 研 究 ［
Ｊ
］
？
环境科学研 究 ，
２ ００ ６（ Ｓ １
）
： １ ２ １
－
１ ２５ 

．

？  Ｐ ＡＵ Ｌ  Ｂ Ｄ ｗｏ ｎ ｉ ｎｇ ．  Ｔｈ ｅ  Ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｉ ｃ ｓ  ｏ ｆ  Ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｉ ｎ
ｇ Ａ ｉ ｒ Ｐｏ ｌ ｌ ｕ ｔ ｏ ｎ ［Ｊ ］
ｉ ． Ｊｏｕｒ
ｎ ａｌ ｏｆ Ｅｎｖ ｉ ｒｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｅｃ ｏｎ ｏ ｍ ｉ ｃ ｓ  ａｎ ｄ



Ｍ ａｎ ａｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ
， １ ９７ ４ ：  ２ １ ９ －

２３ ６ 

．

④ Ｏ Ｄｗ Ａ  Ｔｈ ｄ  Ｗ ｏ ｒ ｌ ｄ  Ｐ ｅ ｒｓ ｐ ｅ ｅ ｔ ｖ ｅ ［ Ｊ］  Ｉ ｎ ｄ ａ Ｅ ｎｖ
’

Ｐ ｖｅ ｄ  Ｐ ｒｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ  ｒｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｐ ｏ ｃ ｉｅｓ ， Ｐ ｒｏ
ｇ ｒａ ｍ ｍ ｅ ｓ  ａ ｎ ｄ


． ．

ｉ ｉ ． ： ｉ ｒ ｉ ． ｉ ｓ ｉ ｌ ｉ

Ｓ ｔ ｅ ｗ ａｒ ｄ ｓ ｈ ｐ  １ ９ ９ ７ ｉ
，
： １ ３３
－

１ ４８ 

．

？Ｂ ｏ ｄ ｉ ｎＯ ．
 Ｃｏ ｌ ｌ ａｂ ｏ ｒ ａ ｔ ｉ ｖ ｅ  ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ
 ｇ ｏ ｖ ｅ ｒｎ ａｎ ｃ ｅ ：  Ａｃｈ ｉ ｅ ｖｉ ｎ
ｇｃｏ ｌ ｌ ｅｃｔ ｉ ｖ ｅ  ａｃ ｔ ｉ ｏ ｎ  ｉ ｎ  ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ
－

ｅｃ ｏ ｏ
ｇ ｃ ａ ｓｙ ｓ
ｌ ｌ  ｉ ｔ ｅｍｓ
［
Ｊ
］


．

Ｓ ｃ ｅ ｎｃｅ
ｉ
， 
２０ １ ７ ３ ５ ７ （６３ ５ ２）
，
：  ｎｌ ｌ ｌ ４ 

．



８
干预 对 经济 的 负 面影 响 。
根据 公 共 选 择 经 济 学 家 的 观 点 ，
市场和 政府 同 样会发生



失 灵 的 情 况 且 其 引 发 失灵 的 理 由 多 种 多 样 当 政府干预经济 以 解 决经济 问 题 时 ， 。 

，

结果 只 会产 生更 多 的 问 题 。
政府 失 灵 是 由 于 政 府 绩 效制 度 的 不 完 善 ，
是对政 治 决


？
策 过 程缺 陷 的 探 索 

。

鲍勃 ？

捷索普 （ Ｂ ｏｂ  Ｊｅｓ ｓ ｏ
ｐ ） 通 过对 市 场 与 政 府 调 控 优缺 点 的 分 析 得 出 结 论 

，

在 环 境 监 管 领域 ， 失 灵 是 全 部 社会 活动 的 中 心 特 征 。
因 为没有办法对调 控 目 标形



成 完 全控 制 我们 需 要 从三个层 次 理解 市场 与 政 府 的 关 系 是出 现失灵时 

要
一

。 ， ，

找到 失灵 的 原 因 二 是探索 套 多 元化 的 应对机制 平衡市场与 政府 的 关系 


减
一

， ，
；

？
少 失 灵 发 生 的 次数 ；
三是必 须 允 许 失 灵现象 的 发生 ，
不 能过 度 斥失灵 

。

斯蒂芬 ，
泰沃 （ Ｓ ｔ ｅｐ ｈｅ ｎ Ｔ ａ ｗ ｏ Ｏ Ｎ Ｉ ＦＡＤ Ｅ
ｉ ） 和 奥卡斯 （ Ｍ ｅ ｈｍ ｅ ｔ Ｏ ｋ ａ ｎ ＴＡ § ＡＲ 

）

从 公 共选择经 济学 的 角 度对 治 理 失 灵 的 原 因 进 行 了 梳理 随着 决 策者所做 出 的 选

 。

择 的 重要性不 断上升 确 定 了 公共政策 标确 定 和 比 较 各种 公共 政策 的 三个 


般
一

， 目

标准 ，
其 中 包括效率 、 公平和 政治 实用 性 ， 根据这些标准 ， 希 望 有 关 各 方 审 查现



有 的 公共政策 ， 以 指 导 其 决 策 过程 。
然而 ， 在 公 共 经济 学 的 框架 内 ， 对 于理解个



人决策 的 单 传统方式 人 们 并 没 有达成共 识 对 现有 文献 的 审 查表 明 集体

一

， 。 ， 

目

标 引 导 着 公 众 但 将 个 人 利 益 置 于 社 会 利 益 之 上 的 决 定 最 终 也 可 能 危 及 这 些 集体

 ，

目 标 的 实 现 另 外 某 些 条 件 成 熟 时 有 些 当 权 者 还 可 能 利 用 公 职 特 权攫 取 私 利
。 ， ， 

，

？
出 现权力 寻 租现 象 

。

１ ． ２ ． ２ 国 内 研 究 现状



我 国 各 界 学者 对 环 境执 法 方 面 的 探 讨 比 较 多 ，
内 容涵 盖环境执法依据 、 执法



工具 、 执法主体 、 执法 监 管 等 多 种 方面 

。

这 些 方 面 与 环 境执 法 工 作 息 息 相 关 、 密不可分 。
作 为 我 国 环 境执法 的 基 本单



位 ， 县 级 政 府 对 环 境 政策 的 态 度 ， 决定 了 我 国 基层环境执法工作 能否 有序开 展 

；

行 刑 衔 接在 基 层 环 境 执 法工 作 中 问 题 突 出 、 形势严峻 ，
解 决 好这个 问 题 ， 对我 国



？  Ａｋ ｔ ａｎ  Ｃ  Ｃ  Ｗ ｈ  ｌ ｍ
ｙ
． ｉ ｉ ｔ
ｇ
ｏ ｖｅ ｒ
ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ  ａｎ  ｉ ｎ ｔ ｒｏ ｄ ｕ ｃ ｔ ｏ ｎ  ｔ ｏ  ｔ ｈ ｅ  ｓ ｔｕ ｄ
ｙｏ ｆ ｉ
ｇｏ ｖ ｅｒｎ ｍ
ｅｎ ｔ  ｆａ ｉ ｌ ｕ ｒ ｅ  ｆｒ ｏ ｍ  ｐ ｕ ｂ ｌ ｃ  ｃ ｈ ｏ ｃ ｅ

ｉ ｉ

ｐ
ｅ ｒｓ
ｐ
ｅ ｃ ｔ ｉ ｖｅ ［Ｊ］ － Ｉ ｎ ｔ ｅ ｒ ｎ ａｔｉ ｏ ｎ ａ ｌ
 ｊ
ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ  ｏ ｆ ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｉ ｃ ｓ  ａ ｎ ｄ  ｆ ｎ ａｎ ｃ ｅ  ｓ ｔ ｕ ｄ ｉ ｅ ｓ

ｉ
，  ２０ １ ７ 

．

？ Ｊｅｓｓｏ
ｐ
Ｂ ．  Ｔｈ ｅ  ｒ ｉ ｓｅｏ ｆ
 ｇ ｏ ｖｅｒ
ｎ ａ ｎ ｃ ｅ  ａ ｎ ｄ  ｔｈ ｅ  ｒｉ ｓ ｋ ｓ  ｏ ｆ  ｆａ ｉ ｌ ｕｒｅ ： ｔｈｅｃ ａｓ ｅ  ｏ ｆ ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｉ ｃ  ｄ ｅ ｖ ｅ ｌ ｏ

ｐ ｍ ｅｎｔ ＾］
．  Ｉ ｎ ｔｅ ｒ
ｎ ａｔ ｉ ｏｎａ 

ｌ

ｓｏｃ ｉ ａｌｓｃ ｉｅｎｃ ｅ  ｊ

ｏ ｕｒ ｎ ａ ｌ
，  ２０ １ ８ ，
６８ （２ ２ ７ ２ ２８ ） －

：  ４３ －

５７ 

．

③ Ｏｎ ｉ ｆａｄ ｅ  Ｓ  Ｔ ，
Ｔ ａ § ａｒ Ｍ  Ｏ  ．  Ｐｕ ｂ ｌ ｉ ｃ Ｃｈｏ ｉ ｃｅ  Ｅｃ ｏ ｎ ｏｍ ｉ ｃ ｓ ：  Ａ Ｃｒ  ｉ ｔ ｉ ｃ ａｌ Ｒｅ ｖ ｉ ｅｗ  Ｏ ｆ Ｔｈ ｅ  Ｌ
 ｉ ｔ ｅｒ ａ ｔｕ ｒ ｅ  Ｏ ｎ Ｍ ａｒ ｋ ｅ
 ｔ  Ｆａ ｉ ｌ ｕ ｒｅ 

，

Ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎｍ ｅ ｎ ｔ Ｉ ｎ ｔ ｅ ｒｖ ｅ ｎ ｔ ｏ ｎ ｉ  Ａ ｎ ｄ Ａ ｒ ｒ ｏ ｗ Ｔ ｈ ｅ ｏ ｒｅ ｍ
 
［
Ｊ
］
．  Ｓ ｏ ｓｙ ａ ｌ  Ｅ ｋｏ ｎ ｏ ｍ ｉ ｋ  Ａ ｒ ａ ｓ ｔ ｒｍ ａ ａｒ  Ｄ ｅ ｒ ｇ
ｉ ｌ ｉ ｓ ｉ
＊  ２ ０ ２ ０，２ ０ （３ ９） ：  ７０
－

８４ 

．



９
 “ ”

基层 环境 执法 工 作 存在 的 以 罚 代刑 现 象具 有 良 好 的推动 作用 ； 环境执法工 具



在环 境执 法 工 作 中 起 到 关键 性作 用 但 ， 目 前 环境执法工 具 与 环境执 法 工 作 还 不 能



有 效地 匹 配 有必 要对环境执 法工 具 进 行探索 完 善 生态环 境 系 统 垂直 改 革 进 程

，
； 

，

涌 现 了 许 多 前所未有 的 问 题 ， 这些 问 题如 果 不 能妥 善解 决 ， 将 从根本 上 阻 碍 环 境



执 法 主 体 从事 执 法 活 动 ； 环境执法监 管 的 研 宄 ， 对 预 防环境执 法 风 险 、 遏止环境




执法领域 的 腐 败 问 题具有现实 意 义 

。

１ ．  ２ ． ２ ． １ 环 境执 法 的 依 据 和 落 实 方 面



是环境政策 的 执行 王 雪松 葛 艳 芳针对 内 蒙 古 不 同 级 别 政府 的 环境监 管



一

。 、

工作 出 发 ， 对 政策 的 落 实 情 况 进 行 研 究 ，
提 出 县 级 政府 应 该 从 明 确 责 任 、 丰 富途



径 、 完善机制 、 理清 关系 、 社 会 参 与 等 五个层 面来彻 底 解 决 当 前环 境 治 理遭遇 的



？ “

困境 而作 为 市 级 的 政府 则要构建起 以 政府为核 心 以 市场 为主 体 

以
一

。 ， 、 、

群众为 基础 等全方位管理制 度 ， 灵 活 应对污 染源环 境监 管 问 题 中 出 现 的 各种 突




发情 况气 蔺 雪 春 、 甘金 球与 吴 波政 认 为 ，
帮 助 走 出 生态环境政策落实 的 困 境 

，

“ ” “ ” “
要求生态环境政策功 能从 限制 性 向 发展 性 转换 ， 生态环境政 绩评 价 从 

轻
” “ ” “ ” “ 

”

量级 向 重量级 转换 ， 生 态环 境政策运转 从 单 向 支配型 向 合作 交互型

转换 ， 形 成政 府 、 市场 、 公民 、 社 会组织相 互 间 体现平 等特 征 的 可 持 续 、 合作式



？
政策运转模式 

。

二 是环境相 关法律规范 的 落实 对 于生态环境 部 门 与 刑 事 司 法部 门 协 调 联动

。 


过程 中 的 突 出 难题 ，
如 案件 移送移 交数量较少 、 部 门 之 间 缺 少 网 络信 息 共 享 的 接



入机制 各 部 门 对 案 件 的 标准 不 统 刑 事与 行政证据 转 换 存在 问 题 缺少 有 效


一

、 、 、

“ ”
的 检 测 鉴 定 条件 等 李 霞 整 理 了 五 方 面举 措 来 完善 两法 配合制 度 包括


一

， ， ：

是 制 定 合 理 合 法 的 案件 移 送 准 则 ，
提升主动移送办理 的 比例 ；
二是规范刑 事 与 行



政之 间 的 证据转 换流程 ， 确 保 证 据 充 分合 理 ；
三 是建立检测 鉴 定 动 态 协调 体 系 

，

提 升 认定 结 果 采信 率 ； 四 是 畅通 网 络信 息 共享接入机 制 ； 五 是健全 案 情 移 送 办 理



① 王雪松 ． Ｇ 县环 境 问 题政府治理 困 境与对策研 究 Ｄ ［ ］

．
内 蒙古大学 ，
２０ １ ９ 

．

② 葛艳芳 ．
包 头 市 污 染源环境 监 管研 究 Ｄ ［ ］
．
内 蒙古大学 ，
２０ １ ８ 

．

③ 蔺 雪春 甘 金球 吴波 当 前 生态 文 明 政策实施 困 境与超越 基于 第 批 中 央环 保 督 察 回 头 看 案 例
“ ”



一
一

．
， ，

分析 Ｊ］
［
．
社会主义研宄 ，
２ ０２ ０（０ １
）
： ７ ６ －

８３ 

．

１ 

０
 ？
的 考核评 价体系 ，
做到应移尽移 

。

１ ． ２ ． ２ ．  ２ 环境执法 工 具 方 面


“
网 格化管理等
”

目 前我 国 环 境执法运用 的 主 要 工具 有 双随机 监管 、 。 王伟



娜研 究 了 成 都 市 某县环境监 管 网 格 化存在 的 问 题 ，
得 出 网格化监 管存在 问 题 ， 

是

网 格主观认识 不 足 、 体制 转 型 不 到位等 因 素造成 的 。

她 提 出 完 善对策 ：
一

是 以大



数据 融 合平 台 为 载体 ， 完 善 不 同 主 体 的 参加 渠道 。 二是不 断增 强 网 格 能力 ， 强调



网 格 的 细 致化 和 精 确 化 建 设 。 三是构筑 多 元主体参与 平 台 ， 做到环境监 管无死角



？
覆盖 。 四 是加强 网 格 的 扁 平化建设 ， 理清 职责 权 限 ，
完善 监 督机制 

。

邓可祝提 出 ， 环境信 息 掌握程度 的 不 对称 ，

将会让环境规制 也 陷入到失效 的



窘境 中 。 环 境信 息 不 足 、 规制 知识不 足 、 政 府 间 信 息 无 法 互通 ， 都会 导 致环 境规



制 能力 的 缺 陷 。
充 足 的 信 息 能够有 效解 决 规 制 能 力 欠 缺和 意 识 欠缺 的 难题 。
并且



在 大 数据 的 帮 助 下 ， 环 境信 息 能够 更大幅 度 的 压缩 地方政府 在 环境 规制 中 的 投



入 ， 而 且 能 够推 动 环 境规 制 更加 充 分 的 互 动 。
大数据技术不 断成熟 ， 环 境信 息将



对 环境规制 有 着 愈 加 积 极 的 影 响 ， 且促使环境规制 向 精准规制 、 反身 性规制 、 


整
？
体性规制 的 方 向 发展 ， 有 效地 增 强 环 境 规 制 的 应 用 能 力 。 王强 、 钱文杰 、 王新



洲 、 张 玲玲 等 人 认 为 环 境 大 数 据 的 应 用 ， 能 够 有 效 克 服环 境 信 息 不 对 称 带 来 的 问



题 ， 运 用 环 境信 息 工 具 来 引 导 政 府 走 出 规 制 失 灵 的 窘 境 ， 提升 各级政府在环境治


？
理方面 的 效果 

。

孙成 、 吕 文杰 认 为 在 社 会 转 型 时 期 ， ， 运动 式 治 理 方 式 必 然 存在 独特 的 长 处 

，

并且未来较长 时期 ， 运动 式 治 理方式仍将 继 续 留 存 。 而且 ， 运动式治 理与 恒 常式




治 理相 辅 相 成 在 实 际 运 行 过程 中 运动 式 治 理 中 的 变量有 可 能会 成 个常量
一

， ， 

，

而与 此 同 时对 应 的 运动 式 治 理 方法也 必 然会升 华 为有 法 可 依 的 常 规 治 理 这样 的

 。

运行 方 式 不仅 可 能克 制 常规 治 理 的 失能 ， 也 能 够 有 效体 现 运 动 式 治 理 的 长 处 ， 

促

① 李 霞 环 境 保护 行 政 执 法 与 刑 事 司 法 衔 接 机 制 的 构 建
．

［
Ｊ
］
．
西 南 石 油 大 学 学报 社会科学 版 （ ） ，
２０ １ ９ ２ ，
１
（
０６） 

：

８４ ９０
－



．

② 王 伟娜 成 都 市 ． Ｊ 县环境监 管 网 格化存 在 的 问 题及 对 策研 究 Ｄ ［ ］
．
中 共 四 川 省委党校 ，
２０ １ ９ 

．

③ 邓可祝 大数据条 件 下 环境规制 的 变革 ．

一 ￣

环境 信 息 规 制 功 能 的 视 角 ［
Ｊ］ ．
中 国 环境管理 ，
２０ １ ９ ，
１ １
（
０５ ）
：  １

００ －

１ ０６ 

．

④ 王强 钱 文杰 ， ，
王新洲 ，
等 ．
大 数据 在 环 境 执 法 辅 助 中 的 应 用 ［
Ｊ
］
．
中 国 生态文 明 ，
２０ １ ９（０５） ： ８ ８ －

９２ 

．

１ 

１
 ？
进 降低运动 式 治 理 的 使用 

。

１ ． ２ ． ２ ． ３ 生 态 环境 系 统垂 直 改 革 方 面



计 扶 廷 以 彭 泽 县环 保 局 为研 究对 象 着重研 究 了 生态环 境 系 统垂 直 管 理 下 的

 ，

机构 管 理制 度 ， 认 为 应 实 现 将 横 向 竖 向 职 责 边界 写 入 相 关 规 范 中 ， 创新职责清单



目 录制度 ； 提 升执 法机 构 力 量上 限 ，
减少生态环境执法人为 负 面干预 ； 引 入科层



制 独特优 势 ，
提 升 联 勤 联动 制 度 效 果 ； 完善协 同 治理方案 ，
保证新老体制 转换顺


？
利 

。

王静文 、 高小满 、 王吉泉 、

廖 姣 等 人针 对 生 态 环 境 系 统 垂 直 改 革 中 环 境 执 法



机构 的 正 当 性进行研 究 ， 认为 当 前 的垂直 改革 ，
不仅 要 以 执法依 据 为 切入 点 ， 

确

立 环 境执 法 的 正 当 和 可行 性 ， 而且应 当 对执法主 体加 以 规 范 ， 对执法程序进行完



？
善 ，
并 对 执 法 人 员 及 其 执 法 行 为 实 行 综 合监 管 。 同 时必 须尽 快 从法律层 面 赋 予


“ ” ？
环境监察机构 的 合法性 。
深化执法重 心 的 下 沉 ， 强化专业 人员 力 量建设 

、

？
财政后勤保 障等 

。

１ ． ２ ．  ２ ．  ４ 环境执法 监督 方 面



李 凯伟 认 为 行政主 体 自 身 的 原 因 是 引 发环境执法风 险 的 其 中 个重要 因



一

素 。 他从行政 自 制 的 角 度 出 发 ，
架 设完 善 生 态 环 境 部 门 严 格 依 据 法 律 规 范 行 使 权



力 的详细规则 ，
囊 括事 前 防 范 、 事 中 控 制 及 事 后 应 对 的 方 面 方面 。
具 体而 言 ， 

包

括环境执 法 风 险评估 、 裁 量基 准 机 制 、 内 部伦 理 制度 、
转变执法方式 、 强化信 息



？
公开 、 推 动 公 众参 与 、 风险后评价 、
自 我纠错 、 内 部 责任追 宄 制 度 等 

。

郭 林将 应 该发挥检 察 建议权这
”
李凯伟认为 项 软权力 其 身 独特 的


一

、 ，
自

优势和价值 ，
将 其 运用 到 环 境 执法监 管 领 域 。
提 出 了 增 强环境执法检察 监 督 效 力



的 几 点 建议 是完 善检察建 议 的 立法化 明 确 其地位和 性质 二 是 健全抄 送 


留
一

： ， ；

痕机制 、 构 建督 办办结 制 、 创 设建议 约 谈制 度 、 构 建 责 任 追 宄 机制 ，

提升 环 境



① 孙 成 环境 保护运动 式 治理法治 化 问 题 研 究
．

［
Ｄ ］
．
山 东 农业大学 ，
２０ １ ９ 

．

② 计扶廷 ．
垂 直 管 理 背 景 下 基层 环保 组织 的 管 理 体 制 研 宄 Ｄ ［ 】
． 江西财经大学 ，
２０ １ ９ 

．

③ 王 静 文 环 保机构 垂 直 管 理制 度 中 执法 问 题研 宄 ．

［
Ｄ ］
．
吉 林大学 ，
２０ １ ９ 

．

④ 高小满 ．
环 境 监 察 机构法 律地位研 宄 Ｄ ［ ］
．
长春 理工 大 学 ，
２０ １ ９ 

．

⑤ 王吉泉 ， 廖姣 ， 林柯 ， 等 生 态 环境部 门 垂 管 之 后 成 都市 乡 镇 街 道 环保 机构 改革 的 困 境 与 出 路
．

（ ） ［
Ｊ
］
．
农村



经济 与 科技 ，
２０ １ ９ ３ ０（
，
１ ８ ）
：  １ ８８ －

１ ８９ 

．

⑥ 李 凯伟 环境执 法 风 险 防 范 研 究 ．

［
Ｄ ］
．
吉林大学 ，
２０ １ ６ 

．

１ 

２
检察建议 的 强制 力 ；
三 是对 环 境 检察建 议 的 收 发制 度 加 以 完 善 ，
明 确 发文 责任单



位 、 被建议 目 标 、 行 文规范和主要 内 容等 ； 四 是增 加 环 境检 察 建 议 的 纠 正 和 救济


？
途径 。 张 晓 芝认 为 我 国 现 阶段制 约 依 法 行政 的 因 素 包括 市 场 经 济 体 制 不 完 善 

、

经济社会发展状况制 约 、 社 会群 体 法 治 观 念 缺 乏 程 序 规 定 的 欠 缺 体 制 的 欠 缺 、 、 

、

执法 人 员 水平较低等 ，
提 出 构 建 行政 监 督 制 度 、 培 养 依 法 行 政软 环 境 等 的 解 决措


？
施 

。

李子 豪 、 袁 丙 兵运用 空 间 关联和 门 槛 效应 理 论 ， 进而假设腐败对地方政 府环




境 治 理会产 生影 响 ， 并进 行 了 实 证检验 。 论证表 明 ，

政府环境 治 理 的 效果受到本



地 区 和 邻近地 区 腐 败 的 负 面影 响 。 他还发 现 ，
本地 区 居 民 收入较 少 、 经济发展程



度不够时 ， 官 员 腐 败会 造 成 更 加 不 利 的 影 响 ， 降低环 境 治 理 的 效 果 。
该研 究成果



为 各 地 区 政 府 生 态 环 境 领 域 反 腐 斗 争 健全 地 方 政 府 绩 效 考 评 体 系 和 建 立 愈 加 合

 、

？
理科学 的 环境 治 理体系 提供 了 良 好借鉴 作 用 

。

刘 腾 飞 从第 三 方 机 构 参 与 环 境 治 理 模 式 入 手 提 出 了 提 高 环 保 执 法 的 效 能 的

 ，

新模式 ： 首 先 要 明 确 划 分 污 染 排 放单 位 与 第 三 方 机 构 需 要 承 担 的 责 任 ； 然后 需构



建环 境 多 主 体 、 多 层 次 监 管 体系 ， 督 促地方政 府 环 境信 息 公 开及 时 有 效 ； 其次是


？
细 化 参 与 环 境 治 理 第 三 方 组 织 的 评 价标 准 

。

１ ． ２ ． ３ 研 究评 述



总 结 上 述 对 环 境 执 法 的 各项 研 究 成 果 笔 者 发 现 ，
目 前 我 国 学者大 多 数是从政



策 的制 定及落实 、 制 度 改善等 方 面 进 行 的 ， 研 究方 向 较为广泛 ， 可 以 有 效涵 盖环




境执法主体 、 程序 、 监 管 的 各 个方 面 。
但是 ，
缺少 从 环 境 执法 最基本 单 元 的 角 度



分析 ， 对我 国 基本 行政单位 的 工作 现状 观察 了 解 不 深 入 ， 无法做到有 效 的 指 导基



层 环 境 执 法 工 作 尤其 是对 某 地 区 的 环 境 执 法 分 析 不 够 透 彻 样 本 不 具 有 针 对 性 ， ， 

。

同时 ，
综合来看 当 前 己 有 的 国 内 外 关于环 境执法 问 题 的 研 究 ，
使用 的 研 究 方法相



① 郭 林将 ． 论 环境监 管权 的 检 察监督 ［
Ｄ ］
．
南京大 学 ，
２０ １ ２ 

．

② 张晓芝 ．
关 于 推进 依 法行 政 的 几 点 思 考 ［
Ｊ］ ．
中 国 软科学 ，
２ ００６
（
１ ２） ：  １ ０ －

１ ７ 

．

③ 李子豪 ，
袁丙兵 ．
空 间 关 联 和 门 槛 效 应 的 地方 政 府 环 境 治 理 研 究 —

基于廉洁度视角 的考察 ［
Ｊ］ ．
中 国软



科学 ，
２０ １ ９（ １ ０） ： ６ １
－
６９ 

．

④ 刘腾 飞 ． 环 境 污 染 第 三方 治 理 法 律 责任 问 題研 宄 ［
Ｊ］ ．
湖南 工程学 院 学报 社会科学版 （ ） ，
２０ １ ９ ２ ９ （ ０４ ）
，
： ７ ５ －



７

８ 

．

１ 

３
对 比较单 以 文 献调 查法 居 多 缺少 实 践 研 宄 的 经验 面对 当 前 以 及 未来较长


一

， ， ，

时 期 内 的 愈 来 愈 严 峻 的 环 境执 法 局 势 ， 显 然 不 能够满 足其 需 要 。
本 文通 过对 山 东



省 Ｎ 县基层 环境执法这 角 度 入手进行观察剖析 采用 多 样化 的 研 究方法 


期
一

， ，

望 能 够 为 该 地 区 及 其他 地 区 的 基 层 环 境 执 法 工 作 的 改 善 提 供 借 鉴 

。

１ ． ３ 研究思路与 方 法



１ ． ３ ． １ 研究 思 路



首 先 从 基 层 环 境 执 法 和 环 境 执 法 机 构 的 相 关 概 念切 入 在 查 阅 相 关 文 献
， 、 ， 

、

地方 志 等 数据 材料 的 基础 上 ，
找到 当 下 山 东省 Ｎ 县环境现状和 排放源现状 ， 

对

比环境指标 的 弱项 。
其次 ， 通过 半 结 构 式采访 的 方 式 ， 了 解 各地 区 环 境执法方 式



方法 ， 通过对 比来查找 山 东 Ｎ 县环境执法 的 弱 项和 短板 。 然后 ，

根据 调 查 了 解



的 内 容 和 本人 实 践经验 ， 结 合所学 知 识 ，
剖 析现阶段 山 东 省 Ｎ 县环境执 法工 作



中 出现问题的原因 。
最后 ，
提 出 解 决 的 意 见 与 建议 

。

第
一

章 为 导 论部分 。 论述 本 文 选 题 的 的 来 源 。 探讨 本研 究 的 理 论 意 义和 实 践



意义 。 整合 归 类 目 前 国 内 外 学 者 的 学 术成果 并对其进行 客观评价 。 对如 何开 展此




次研 究 进行 总 体概述 等 

。

第 二 章 为 对本 文 所提 到 的 中 心 词 汇进 行 详细 的 解 释 从基层环 境执 法 的 概念

 。

出 发 进 步 解 释 环 境 执 法 机 构 的 含 义 使读 者 能 够 充 分 的 理 解 研 究 针 对 的 对 象
一

， ， 

；

论述 文 中 参 考 的 环 境执 法 相 关 理 论 ， 以 及 这 些 理 论对 本 研 究 有 何 指 导 意 义 

。

第 三 章 通过 梳理 Ｎ 县 生态环境 局 建立 以 来 的 各种 资 料 ， 包 括环境 保护 局 志 

、

Ｎ 县年鉴等 ，
介绍 Ｎ 县 目 前 的环 境现状 、 污染源现状 、 Ｎ 县生 态环境政 策文件



梳理 、 Ｎ 县 生 态环 境 工 作 历 史沿革 、 Ｎ 县 各机构关系 图 谱 、 执 法程 序 以 及 执 法 的



具 体手 段 让读者对 Ｎ 县环境及环境执法 工 作有 个充分 的认识

一

。 

。

第 四 章 详细 说 明 Ｎ 县环境执法工 作 目 前 的弱项和短板 ， 包括环境执法 队伍




力量薄弱 ， 不 能满足 日 常执法监管 的 需要 ， 小 马 拉大车现象严重 ； 权责 不清 晰 导




致 的 超越 职 权 进 行 执 法 活 动 、 主 观 上 的 懒 政 怠 政 和 客观 上 的 不 作 为 ， 同 级各部 门



推 倭扯 皮 ， 致使 制 度 落 实 效 果 不 理 想 ； 

生 态 环 境 执 法 程 序 框 架 设计 不 合 理 导 致实

践 中 难 以 完全遵 守 ； 对 证 据 搜集要 求 的 差 距 ， 

导 致 环 境 执 法 机 构 与 公 安 机 关 衔接

不通 畅 ； 执 法 主 体 资 格 缺 失 导 致 查封 扣 押 措 施 落 实 不 力 等 。 目 前环境执法 工作 存



１ 

４
 “ ”
在 的这 些 问 题 ， 严 重 影 响 了 环 境执 法 工 作 的 效 能 ， 与 完成 绿水青 山 要求 的 能



力 不相 匹配 ， 解 决 环境 执法 问 题 迫在 眉 睫 。 透过 问 题表面 ， 深入查找 问 题存在 的




原因 ， 主 要包括重 处罚 的考核标准加 剧 人与 事 的 矛盾 、 执 法 依据 不 完 善 阻 碍 环 境



执法工 作 的 推进 、 政府环境保护 意 识 不 足 、 处于 起步 状态 的 网 络 监 督机 制 不 完 善



等 

。

第 五 章 总 结 了 国 内 其他地 区 环境执法 的 先进经验 提 出 对 改 善 当 前 山 东 省 ， 


Ｎ

县 环境 执法 工 作 的 借 鉴 意 义 

。

第六章总结 常 实 践 中 对于 这些 问 题 的 思考 是完善立法 规范 与 考 核体


一

日 。 、

系 ，
二 是执法 队伍 能力 建设 ， 三是完善信 息 公开与 群众参与 机制 ， 四 是完善监督



机制 与 容错纠 错机制 

。

本文研 究 的 重 点 及 难 点 包含 以 下 几个层面 是数据 的 获取 地方环 境执法



一

。 ，

机构 众 多 ，
如 何 获 取 有 效 的 执 法 数据 ， 进 行 综 合 性 的 分析 ， 是本研 究 亟 待 解 决 的



问 题 二 是 能 否 客观 的 评 价环境执法 出 现 的 问 题
。 ， 准确判 断 问 题是 否 具 有代表性 

，

是否是 当 下 必须要解决 的 问 题 。 三 是如 何深 入剖 析 问 题产 生 的 缘 由 ， 并结合所学




公共 管理 的 知 识 ， 针对 这 些 问 题 寻 求解 决 之 道 ， 这 些 对 策 是 否 具 有操 作 难 度 ， 

是

否可 以 产 生 呼谷传 响 的 效果 

。

具体思路如 下 

：

１ 

５
 －

硏究 背 景 及 意 义



导论 硏究 综 述


－
－

＇
， Ｉ

ｙ 
１


 

｝

／  Ｌ
硏究 思 路与方法



／  「 相 关 概 念 界定


 相 关 概 念 界 定 与 理 论 基础


一

／

 ， 理论 基础


－
ｊ
／

—    一


ｊ
／

／
 ／


ｒ
「 Ｎ 县 觸 执法对 象概 述



＼
１  －

Ｎ 县驗 瞒工 作历 史 沿革



 Ｎ 县 环 境执法 概 述 Ｎ 县 参 与 环 境执法 各机构 关系 图谱



一
－
＾

—
／
ｚ


／

 



’
Ｎ 县环境执 法辦


－

｜ ／

Ｎ 县 环 境 执 法 的 具 体 手段



＇
；

「 环 境 执法 出 现 的 问 题



＾

 ｎ 县 环 境 执法 出 现的 问 题 及 其 原 因
—
－

ｉ
＼
ｈ


Ｈ
」 环境执 法 出 现 问题 的 原 因 分析



１ ？


 
 

ｉ
＼

１
＼



＼

＼ 、
＼ 、 
？




南足 巾



 国 内 其他 地 区 先 逬 经 验
一 —

＼


广
 匕 篇真 市


＼   


ｌ
＼ 启示



＼  〃

完 善立法 、 规范 与 考核 体 系


＼  — —

执 法 队 伍 能力 建设
，

＼
；
广


、
对策 及 建 议
一 

―

完 善信 息 辦 与 群 众参与 机 制


－

完 善 监 督 与 容 错 纠 错 机制


－

图 １ 研究思路 图



图 片 来源 ：
作 者绘制



１ ． ３ ． ２ 研究方法



为避免研 究方法单 导致的研究 内 容不够深入 所 以笔者采取 了 四 种 研 究方



一

法相 结 合 的 方式 是半 结 构 式访谈法 通 过平 时 与 Ｎ 县 及 其 他地 区 环 境执法


一

。 ，

机构人员 的交流 ， 全 面 了 解 各地 区 执法现状 ； 通过对社会群众 的 访谈 ，

了 解 

Ｎ

县生态环境工 作 的 开 展在 群 众 中 的 评价 ，
两者相 结 合得 出 Ｎ 县在环境执法上存



在 的共通性 问 题和独有 的 问 题 

。

二 是 比较研 究法 ， 通过 查 阅 图 书馆藏 、 报刊 资 源和 网 络新 闻 ， 查阅 Ｎ 县生



１ 

６
态环境局 志 、 Ｎ 县地方 志 ， 进行 整理 归 纳 ， 结 合访 谈获 得 的 各地 区 执 法情 况 ， 

横

向 比较不 足 ，
精 确 查找 问 题 ，
提高研 究 的 准确 性 

。

三是案例研 究法 。 充 分发挥工 作优 势 ， 熟 悉 把握 环 境 执 法 领 域 的 典 型 案 例 

，

进 行 具 体 案例 分析 ， 提炼 出 关于环境执法工作 的 意 见和 想法 

。

四 是 参与 式观察法 。 通 过 实 际参加 生态环 境环 境 现场 执法 活动 、 环境信 访 案




件 处理 、 环境 行政处 罚 案卷 审 查工作 ， 获取相 关资料和 数据 


。

１ 

７
 第 ２ 章 相 关 概念 界定 与 理论基础



２ １．
相 关概念 界定



２ ． １ ． １ 基层 环境执 法


“ ”

首先 ， 我们 需要对 本文 中 基层 所代表 的含 义加 以 明 确 。
现行 《 中华人民



共和 国 宪 法 》 对 行 政 区 划 做 出 了 详 细 的 分类 ，
我 国 的 行政 区 由 省 级 、 地级 、 县级 

、

乡 级 四 级组成 。 我 国 普遍 意 义上 的 基层 ， 指 的是县 、 乡 两级政府 。 而纵观我 国 现




行 的 生态环境相 关法 律 规 定 ，
关于 环境保护 主 管部 门 的 规定 如 下表所示 ，
乡 级行


“ ”

政 区 无环境执法权 。
所以 ，
本研 究提到 的 基层 环境执法 指 的 是县 级 行政 区 的



环境执法 ，
即县 、 县级市 、 自 治县 、 旗 、
自 治旗 、
特区 、 林 区 等 的生态环境部 门



的 环 境执法 

。

表 丨
现行规定



表格来源 ：
作 者绘制
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现 行 生 态 环 境 法 律 关 于 生 态 环 境 部 门 执 法权 的 规 定


ｆ￥
［  名 称 年 份 丨
是否现行
丨  相 关 规 定 丨
备注
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—
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Ｒｌ ｔ
县 级 以 上人 民政 府环境 保护 主 管部 门 及其委 托的环
，
２０ ５ 年 施
＾
＃ 境 监 察 机 构 和 其 他 负 有 环 境 保 护 监 督 管 理职 贵 的 部
１ 

 
１

行 门 有 权 对 排 放污 染 物 的 企 业 事 业 单 位 和 其 他 生 产

 ，

  
经 营者 进 行 现场 检 杳 。




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—

ｒ
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：
 生 态 环 境 主 管 部 门 及 其 环 境 执 法机 构 和 其他 负 有 固
－

体废 物 污 染 环 境 防 治 篮 督 管 理 职 贵 的 部 门 在 各 Ｓ
施ｆｅ 
ｏ ｎ ｏｎ Ｆ

 ，

 Ｓ ２黑 Ｕ 
ｆ ｆａ

２
Ｓ 是 职 贵 范 ＿ 有 权 对 从 事 产 生－

收 集 睛 运 输 ＇ 、
？

＇ 

、

利用 处 置 固 体废 物 等 活 动 的 单 位 和 其他 生 产经 营
 、


—
＾ 
者 进行 现场 检 査 。





—

＊ 依 珥 让 釦 丨
县 级 以 上人 民政府生 态 环境主 管部 门 和 其他环境噪

，
２０ ８ 年 修
 ｇ  污 染 防 治 工 作 的 监 督 管 理 部 门 机 构 有权 依 据
声 １ 
 、 ，

Ｔ
染 防＿ｔ
ｒ ＳＳ ｒ
订  各 自 的 职 贵 对 管 辖 范 围 内 排放 环 境 嗓 声 的 单 位 进 

行

现场检査 。





—

中华 人 民 共
《 环 境 保 护 主 管 部 门 和 其 他 依 照 本法 规 定 行使 监 督 管
４ 和 国水 污染 防 是 理 权 的 部 门 有 权 对 管辖 范 围 内 的 排 污 单位 进 行 现

 ，

Ｗ
治 法 》 
场检査 。
 



—

生 态 环 境 主 管 部 门 及 其 环 境 执 法机构 和其 负 有大
《 中 华人 民 共 气 环 境 保 护 监 督 管 理 职 贵 的 部 门 有 权 通 过现 场 检

 ，

５ 和 国 大气污 染 是査 监 渕 自 动监测 遥 感 监 测 远 红 外 摄像 等 方

 、 、 、

Ｗ
防 治法 》   式 对 排 放 大 气 污 染 物 的 企 业 事 业 单 位 和 其 他 生 产
 ，

经 营者 进行 监 督 检 査 。

   



—

生态环 境 主 管 部 门 及 其环 境执 法机构 和 其他 负 有土 

２０ １ ９ 年 施 壤 污 染 防 治 监 督 管 理 职 责 的 部 门 有 权 对从 事 可 能

 ，

行 造 成 土 壤 污 染 活 动 的 企 业 事 业 单 位 和 其 他 生？ 经 营 

＝

者 进 吞 运每 检 杏 取 样 丨
、 。
 



其次 ， 环境执法是 指 法律 、 法规 授权或者依法受委托 的 行政主体 ， 对企事业




组 织和 自 然人可 能 引 起环 境要 素 发 生变化 的 的 行 为 和 事件进行预 防和 及 时制 止




１ 

８
的 活动 ，
作 为 改 善 生 态 环 境 质 量 的 有 力 抓手 ， 是 维护 公 民 环境权利 和 利 益 的 关键



路径 环 境执法 的 特 征 表现在 是各 级 环 境执法机构 实 施环 境执法 行 为 具 有 片



一

。 ，

面性 ，
二 是环境执法强调 政府及各相 关部 门 之 间 的密切配合 ， 三 是环境执法手段



多 样化 ， 四 是环 境执法 活动 多 数 是在 环 境 污 染事 故发 生 之 前 等 。 环 境执 法 需 要 符



合多重原则 ， 主要包括执法 内 容和 执法程序合法 、 执法行 为 必 须 合 理 、 兼顾 简 洁




高效 切单 位 和 个 人 的 环 境违 法 行 为 公 正 对 待 等 环境执法 的 领域范 围 十分普



一

、 。

遍 ， 蕴含着所有天然 的 和 被人为 改造过 的 自 然因素 ，

如 大气 、 水 、 海洋 、 土地 

、

矿藏 、 森林 、 草原 、 野生动物 、
自 然遗 迹 、 人文遗迹 、
自 然保护 区 、 风景 名 胜 区 

、

？
城市 和 农村等 环 境 执 法 所 达 到 的 效 果是 切 单位及个人 严 格 遵 守 环 境 法律 规


一

范 及 时 纠 正环境违法行 为 必 要 时 给 以 违法者 定的惩罚 维护环境立法 的 尊



一

， ， ，

严 

。

２ ． １ ． ２ 

环 境执 法 机构

依据 我 国 现行 ２０ １ ５ 年 实施 的 《 中 华 人 民 共和 国 环境保护 法 》 的 有 关 授权 

，

县 级 以 上 各 级 人 民 政 府 的 环 境 保护 行 政 主 管 部 门 是 对 环 境 保护 工 作 实 施 统 

监
一

？
督管理的部 门 ，
肩 负 着 改善生态环境质 量 的艰 巨任务 。 在实践 中 ， 县级环境保



护 主 管 部 门 将执法权 限委托于本部 门 派 出 机构 ， 即 生 态 环 境 保护 综 合 执 法 大 队 

，

履行本级 生态环境部 门 的 环境执法职 能 。 环境执 法 队伍 起 步 于 二 十世 纪 八 十 年




代 ，
排污 费 的 征 收要 求 负 责 人员 对 涉及排污 的 全部 类型 的 征 收对 象有所 了 解 ，


考

虑到这项 需求 ， 各 地 逐 步 摸 索 设置 专 门 从事 环 境 执 法 的 队 伍 ， 即 早期 的 环境监理


“ ” “
队伍 。 ２ ００２ 年 ７ 月 ， 国 家环保总 局 发文 ， 将各级 环境监理 类 机 构 改称 

环
” ？ “ ”

境 监 察机构 。 ２０ １ ５ 年 ， 环 境 监 察机 构 成 为环境执 法权 的 受 托机构 ， 依法




行 使对可 能造成环境影 响 的 单位和 自 然人进行监督检 查 的 权力 。 ２０ １ ６ 年 ９ 月 


，

环 境保护 垂 改 拉开 序幕 ， 环境执法权 下 移 ， 县 级 环 境执 法 机 构 作 为 环 境 执 法 主 体



正 式登上历 史舞 台 

。

① 朱军等 ．
中 华 人 民 共 和 国 环 境 保护法 Ｍ ［ ］
．
法 律 出 版社 ，
２０ １ ３ 

．

② 国 家环保总 局 ？
关 于统
一

规 范 环境监 察 机 构 名 称 的 通知 ［
ＥＢ ／ Ｏ Ｌ 】
．

 ［２ ０ ２ １
］
． ｈ ｔｔ
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． 

．

ｊ ＿

１ 

９
２ ． ２ 基本理论



２ ．  ２ ． １ 环 境治 理理 论



自 新 中 国 成立 以来 ， 我 国 经济发展依赖于重工业经济 ， 造成我 国 资 源 能源 的



急剧 消 耗 ， 环境污染 问 题集 中 迸发 ，
面 临 严 重 的 环境污 染 问 题 。 环境污染 问 题 刚


“
出 现时 ， 环境污 染 防 治基本 靠排污者主 动承担 对 环境污 染 的 控 制 效果有 限 ， ，


搭
”

便车 行为广泛 出 现 ， 大肆 破坏 环 境造 成 了 人们 不 愿承 受 的 污 染后 果 ，
负 外部性



由 此显 现 出 来 。 企业 自 治 的 失灵 ，
促使人 民 群众呼 吁 政府介 入环境 污 染 的 治 理 

，

政府开始 出 台 环境法律法 规 。 基于 环境污染 的 处理 问 题 ， 在 公共物 品 理论 、 公共



？
选择理论和 责 任 政府等 理 论 的 基础 上 ， 出现了 政府管 制 模式 

。

政府 管 制 模 式给环 境 治 理工 作 带来 了 巨 大 的 效益 ， 但 仍 然存 在 明 显 的 缺 陷 

，

即 政府 失 灵 主 要 体现在 是权力 寻 租让环 境 治 理工作 中 的 腐败频发 二 是政



一

， ：
；

府 全面接管环境 治 理工 作 ， 必 然 需 要 投入 大量成本 ， 造 成 严重 的 财政 赤 字 ；
三是



地 方 政 府 消 极 怠 工 各 职 能 部 门 推 倭扯 皮 四 是 过 度 治 理 制 约 了 经 济 发 展 与 活 力
，
； 

；

五 是 缺 乏 公 众参 与 环 节 

。

为 了 有 效应对 政府 管 制 模 式 下 暴 露 的 政府 失灵 问 题 发 展 出 ，
了 以 市场 为主 导



的 市场调 控形式 ， 以 市 场 激励 措 施 推 动 排 污 者 主 动 预 防 污 染 问 题 。 但 市 场 调 控模



式 达 到 充 分竞 争 的 条 件 时 ，
资 源 调 配 仍然 无 法满 足 帕 累 托 最优 效应所 需 的 程度 

，

同 样会 出 现市 场 失灵 主要体现在 是市 场 激励手 段存在许 多 漏 洞 企业通过



一

。 ： ，

欺 骗 方 式获 得 政 府 补 贴 ；
二 是政府 在 市场激励手 段 上 増 加 的 投入 ，
就 必 然要 减 少



政 府 在 环 境 治 理基础 设 施 的 资 金使 用 ， 政府 的环境治 理 能 力 不增 反 降 ；
三 是 政府



权力看似减弱 ，
实 际 上 増 加 了 多 项 对 企业 有 利 的 权 力 ，
权 力 寻 租现 象 更 加 严 重 

；

四 是社 会参与 程度 依 然 不 高 

。

政府与 市场均 无法有 效配置 资源 的 情 况爆发 以 后 ， 环境 治 理理论开 始 出 现 


。

它 摒 弃 原 先单 纯依赖政 府权力 对 环 境进行 治 理 的 状态 逐渐倾 向 于 依托 多 层 次和


 ，

多 元主 体为主要 形 式 的 群体力 量来完 成环境 治 理 即在 定 的 区域范 围 内 所有



一

。 ，

相 关环境利 益 主 体针对 具 体 的 环 境客体 在 相 当 长 的 时 间 内 进 行 不 断 地 调 整 和 适


 ，

应 就会达成 种 基于 合 约 的 信 任联结 从而 实现 良 好 的 治 理效果 环境治 理理



一

， ， 。

① 朱 国 华 我 国 环境 治 理 中 的 政府环境 责 任 研 宂
．

［
Ｄ ］
．
南 昌 大学 ，
２０ １ ６ 

．

２０


论强调参与 主体 的 多 元化 ， 在 运用 过程 中 诞生 了 环境 多 元 治 理模式 ，
即 政府 、 

市

场 与 社 会 各 界共 同 参 与 环 境 治 理 ，
各 治 理 主 体属 于 合作 关 系 ， 有 效提 高 了 环 境 治



理效率 ，
但依然 出 现 了 治 理 失灵 的 问 题 。 为 了 有 效应对环境 治 理失灵 的 情况 ， 

逐

步诞生 了 环境元 治 理与 环境善 治 理论 环境 治 理理论 内 涵 的 深度和 广 度进 步丰



一

？
富和拓展 

。

环境元 治 理认为政府应该作 为环境治 理 的 主要方面 ， 落 实各项 治 理任务 ， 


为

治 理后 果 买 单 强调 多 种 治 理手段 律平等 当 实现治 理 的途径不 能 同 时满 足 的



一

。 ，

情况下 政府 必 须 依 照 相 关程 序 规 定 指 定某 特 定 的 治 理模式 并 负 责避免环境



一

， ，

违法 行为 的 持续发生 。 环 境 善 治 理 论 要 求 加 强 法 治 政府 、 透 明 政府 、 责 任政府 

、

？
服务 型 政府 与 有 限政 府 的 建设 

。

２ ．  ２ ． ２ 风 险 管理理论


“ “

风 险 理论 最 早 源 于 西 方 主 要 是 指 在 可计 算 范 畴 内 的
”
，
自 然风险 直到 风

 。

” “ ”

险 社会理论 的 出现 ， 基 于 全 球 化 的 角 度 分析 了 风 险社 会 的 内 涵 ， 风险 在各


“ ”

个 社 会 学 科领域 得 以 快 速 发 展 ， 风险 的 含 义 逐渐 扩 展 ，
不 只 是指在计算 范 畴



内 的风险 ， 并且包 括 了 不 能计算 、 无 法控 制 的 风 险 


。

风险管理包括三个方面 的 内 容 。
首 先 是发现风 险 的 存在 ， 主 要 是辨 别 风 险 从



何而来 、 可 能 造 成 的 破坏 及 其 他 后 果 等 。 风 险 识 别 主 体 的 个体 能 力 ， 影响着风险



的识别 。 其 次 是 对 己 经 发 现 的 风 险 的 分析 ， 包括 风 险 的 发 生 、 变化和 结束 ，
确定



风险 的 等级和 应对方式 。 最后 是风险 的 估算 ，

采 用 数据 研 究 的 方 式 ， 得 出 风险发



生 的 概率 和 可 能 的 结 果 ，
从而 寻 找 更加 适宜 的 应对 方 式 

。

２ ．  ２ ．  ３ 运 动式 治 理 理 论



运 动 式 治 理 理 论 起 源 于 国 内 记 者 对 于 运动 式 治 理 问 题 的 关 注 运动 式 治 理 不

 。

是特 指 ， 而 是对相 似本质 的 行动 的 统称 。 运动 式 治 理 是 为 实 现 事 先 确 定 的 政 治 

、

政策 目 的 进而采 用 的 治 理过 程 。 运动 式 治 理 的 发起单 位主 要 囊 括 各级 人 民 政府 

、

执政 党 和 部 分 领 导 团 体 等 。
手段是对成 员 进行 思 想动 员 ， 调 动 参与对 象活性 。 

对

象 是政府 治 理 中 遇 到 的 严 重和 长 时 间 无法解 决 的 社会 疑难杂 症 是 种 具有群众



一

参 与 突 击 性 的 运动 。 常 见 的 政府运动 式 治 理有 专 项 治 理 、 联席会议 、 联合 行 动 

、

① 朱 国 华 我 国 环境 治 理 中 的 政府环境 责任研 究 ．
［
〇 】
．
南 昌大学 ，
２０ １ ６ 

．

２ 

１
 ？
集 中 整治等 

。

运动 式 治 理 的 优 势 在 于 其 在 短 时 间 内 能 够 取 得 有 效 的 治 理 效 果 具 有 临 时 短

 ，

效性与 高效性 定 程 度 上 可 以 解 决 政府 调 控 失 灵 的 问 题 与此同时

一

，
。 ， 运动式治



理 的 反 作 用 面在 于 叫 停 常 规 秩 序 ， 扰 乱 现有 的 社 会 资 源 分配 ； 阻碍制 度化调 控体


系 正 常运行 ， 滋生权力 寻 租 、 官 员 腐败 ； 运动 式治 理 的 不合 理运用 会 降 低群众对


？
政府 的 信赖程度 

。

２ ． ２ ． ４ 本 文 中 的 理论 应 用



环 境 治 理 理论 能够 有 效 的 指 导 环 境执 法 工 作 环 境执 法 效 能 的 提升 有 赖于 环

 ，

境 治 理制 度 的 良好发展 ， 环 境 执法 工 作 的 有 序进 行 同 样 能够 带 动 环境 治 理理论 进



步丰 富 与 发展 从环境 治 理 理 论 的 介 绍 我们 可 以 很 明 显 的 看 出
—

。
， 环境治 理工 作



不 仅 是基 层 环 境 执 法 机 构 单 方 面 的 努 力 ， 更应该 是全体部 门 、 各 个 领域 的 积 极 配



合 ，
环境执法 工 作 必 须要 有 更 广 泛 的 群众 力 量 

。

对 于 环境执法来说 ， 风 险 蕴含 在 其 中 的 方 方面面 ， 而 且 随之 不 断 发展变化 


。

风 险管 理 理论揭 示 了 环境执 法工 作 中 容 易 出 现 的 风 险 ， 这 些 风 险 是 可 以 预计 的 

、

可 以控制 的 。 要充分运用 风险管理理论 ，

找 准环境 执 法 工 作 风 险产 生 的 原 因 ， 

并

适时 、 适 当 的加 以 预 防 

。

运动 式 治 理在环 境执法 工 作 中 具 有 一

定 的优势 ， 但 不可 忽 略 其 带来 的 风 险 

，

不 可频繁使用 ，
应 该 通 过 立 法 来 建 立 环 境 执 法 工 作 的 稳 固 基准 

。

① 孙 成 环境 保护 运动 式 治 理法 治 化 问 题研 究
．

［
Ｄ］ ． 山东 农业大学 ，
２０ １ ９ 

．

② 郑 璞 运动 式治 理 向 长治 机 制 变迁 的 路 径 研 究
．
—

基于 国 内 文献分析 ［
Ｊ
］
．
现代 商 贸工业 ，
２ ０２ ０ ４
，
１
（
３ ４） ：  

１

０８ －

１ ０９ 

．

２２


 第 ３ 章 Ｎ 县 环 境执 法 概 述



３ ． １ Ｎ 县 环 境 执 法 对 象概 述



Ｎ 县环境执法行政 区 域 占 地 １ ４ １ １ 平方千米 。 ２０ １ ９ 年 公布 的 常住 人 口 总 数约



６４ ２ ０ ．
万人 

。

年 Ｎ 县 除二氧化硫 氧化碳指数符合二级标准外 其他大气 指标



一

２０ １ ９ ， 、 ，

均超过二级标准 ， 空气质 量不容乐观 。

城市环境 空气 质 量综合指 数 ６ ２５
．
， 大气指



标达 标天 数达到 １ ６９ 天 ，
其 中 较为 突 出 的 不合格指标 是臭氧 ，
其 次为细颗粒物



（ ＰＭ２ ． ５ ） 和 可 吸入颗粒物 （ ＰＭ １ ０ ） 。 全年 雨 雪 量普遍较 少 ， 但没有 发生过酸




雨迹象 。 ２０ １ ９ 年 城市 集 中 式饮 用 水源地 的 ２３ 项指 标均满足要求 


。

第 二 次全 国 污 染源普 查 显 示 ， Ｎ 县总共 ５８０ 家 企业 ， 产 生废 水企业 ８３ 家 


，

含 挥 发 性 有 机物 原 辅 材 料 使 用 企 业 １ ０７ 家 ，
有 物料 堆 存 场所 的 企 业 ２２ 家 ， 其他



产 生 废气 企业 ３ ７２ 家 ， 涉 固 废企业 ４４ ６ 家 ， 危 险 废物 产 生 企 业 １ ７６ 家 。
截至到 

目

前 ，
新建项 目 仍有增 多 的 趋势 。
同时 ， 全县 产 业 结 构 偏 重 ，
一

家大 型 钢铁企业 

、

家 大 型 化 工 企业和 家 造 纸 厂 环 绕在 县 城 周 边 贡献 了 全县大部分 的 ＧＤ Ｐ
一 一

， 

。

Ｎ 县 企业 项 目 多 、 建筑工地多 、 道路车辆 多 ， 全 面涉 及 大 气 、 水 、 固 体废物




等 多 个环境要素 的 污 染 问 题 ， 监 管 难度较大 。 由 于 Ｎ 县地处 内 陆平原 地 区 ， 


不

涉及海洋 、 森林 、 草 原等执法对 象 。 且 近年 来对 空 气 质 量专 项 治 理较 多 ，
故本文



对 大气 污 染 防 治 现场 执法 的 描 述较 多 ， 对 水和 固 体废物 防 治 执法工 作 的 描 述较



少 

。

３ ．  ２Ｎ 县生 态 环境工作 历 史沿革




３ ．  ２ ． １ Ｎ 县 生 态 环 境 工作 发 展 历 程



自 １ ９８４ 年 以来 ， Ｎ 县 生 态 环 境 保护 工 作 至 今 （ ２０２ １ 年 ） 已走过 ３７ 个年 头 


。

回 顾这些年来 的 历程 ， 笔 者把 Ｎ 县生态环境 工 作 总 结 为 四 个 阶段 ，
即 起步 阶段 

、

探索 阶段 、 发展阶段 、 成熟 阶段 

。

首 先 是起 步 阶 段 ， 自 １ ９９０ 年开 始 ， 县环 保局 与 县政府签署 第 一

次 《 环境保



护 目 标责任书 》 ，
商讨 决 定 了 详细 的 环境改善成果指 标 ， 截止到 ２０ ０３ 年 的 十三



年时间里 ， 全县 范 围 内 共签订五 次环 境保护 目 标责任书 ， 且 全 部 按 时 按 量达 成 


。

２３


 其次是 ２００５ 年到 ２０ １ ２ 年 的 探索 时 期 着 重 于 依法 行政和 各项规 章 制 度 建 设

 ，

工作 。 ２００５ 年 ７ 月 ２２ 日 ， Ｎ 县发布 《 关于改善环境保护 工作 的相 关意见》 ， 


开

始 重 视 环 境 保 护 领 域 的 合 法 行 使政 治 权 力 问 题 。 同年 ，
县环保局制 定 《 环境保护



行 政执 法 规 范 化 建 设 材 料 汇 编 》 ， 指 导 全局 依法行政工 作 ， 法规信访科负 责 实施 

，

环境执法工 作 稳步走 向 法治 化 、 规范化 。 在 此后 的 几年 中 ， 县环保局 多 次修 改完




善 《 环境保护 局 依法行政工 作材料汇编 》 。

除此之 外 ， 县环保局 制 定 了 多 项工作



制度 ， 包括 ２００ ７ 年 制 定 的 廉政谈话 、
领导 干部廉洁 自 律规 定等 ３ 项制度 。 ２００８



年制 定 的 《 环保 工作 人 员 职业道德 规范 》 《 办 公考勤 管 理制 度 》 等 １ ５ 项制 度和



政务公开 、 集 中 办 理和 联 审 联办 、 效 能考评等 ９ 个效能制度 。 ２０ １ １ 年修改完善




多 项 党 务政 务 公 开 制 度 

。

２０ １ ２ 年 ９ 月 ， 县环保局 制 定 《 规范 管理体系 建设汇编 》 和 《 环境 监测 移动




执法 能力 建设方 案 》 ， 标志着 Ｎ 县 生态 环 境 工 作 进入 了 全 面发 展 阶 段 ， 以问题




导向 ， 制 定 更加 精准化 的 方案计划 。 ２０ １ ４ 年 １ ０ 月 ， 县政府 印 发 了 《 Ｎ 县蓝天行




动计划 （ ２０ １ ３
－

２０ １ ５ ） 的 通知 》 ， 着 重在 空 气 质 量 领 域 开 展 监 管 执 法 。 ２０ １ ６ 年 

，

县 环 保 局 着 手 实 施 网 格化 建设 工 作 ， 推动 实施各项执法工作制 度 ， 下发 了 《 关于



印 发 行 政 执 法 全过 程 记 录 制 度 的 通 知 》 《 关于 印 发环 境保护 第 十三个五年规划 的


“ ”
通知 》 ，
将 双随机 正 式作 为环 境执 法 工 具 

。

经历过 ２０ １ ７ 年到 ２０２０ 年各级 环保 督 察 工作 的 Ｎ 县生态环 境局 ， 政策制 定




更加完善 执法人员 专业素 质 进 步提升 开 始逐步走 向 成熟阶段 这段时 期 印



一

、 ， 。

发 的 诸 多 环境政策 ， 逐 步 符 合新 时 代 生 态 环 境 保 护 工 作 的 要 求 ，
如 ２０ １ ８ 年县环



保局 印 发的 《 ２０ １ ８ 年 环 境 保护 工 作 要 点 》 《 Ｎ 县环 境 保护 局 ２０ １ ８ 年 环 境执 法 大


“ ”

练兵实施方案 》 《 Ｎ 县 环 境保护 局 关于 干 部 作 风 大整顿 活动方案 》 《 Ｎ 县环




境保护 局 关 于 进 步 强 化 机 构 改革 环 保垂 改 的 通知 》 等
一

、 

。

３ ．  ２ ． ２ Ｎ 县 生 态 环 境 局 机构设 置 历 史 沿革



Ｎ 县生态环境局 自 成 立 以 来共 经 历 了 三 个 阶 段 

。

是试 点 探索 阶段 （ １ ９ ８４ ２０００
－

年 ） ， 主要职 能是环境管理 、 排污 收 费 ， 

还

未 设置独立 的 环境执法机构 。 １ ９８４ 年 ４ 月 ， Ｎ 县基本 建设局 更 名 城 乡 建设环 境




保护 委 员 会 。 其 内 设机构环保股 ， 是为 Ｎ 县 设环 保单 位之始 。 １ ９８５ 年 ５ 月 ， 


环

２４


保股撤股设 室 ，
成为独立 的 环 保办 公 室 。 １ ９８６ 年 ６ 月 １ ４ 日 ， Ｎ 县政府组建首 届



环境保护委 员 会 ， 负 责 协调 督促工 作 。 １ ９８８ 年 ５ 月 １ ７ 日 ， Ｎ 县 成立环 境保护 监




测站 。 １ ９８ ８ 年 １ １ 月 １ ２ 日 ， 县政 府 单独 设立县 环 境保护 局 作 为主 管 部 门 ， 内设



机构 分别 是办 公室 、 环境 管理站 、 监理收费站 、 监测 站 ， 其中 ， 环境监理站主要




职 能类 似于 今 天 的 环境执法机 构 ， 监测站职 能相 当 于今天 的 监控 中 心 。 １ ９８９ 


年

１ ２ 月 ， 依据 相 关规 定 开始 实 施排污 费 征 收工 作 。 第 八个五 年规划 末 期 ， 县环境




监 理 工 作 开始 从 只 负 责 收 费 型 向 环 境 全面 监 理 型 方 向 重 新规划 。 １ ９９３ 年 ９ 月 ２６



日 ， 改名 为环境保护 监测 监 理站 ， 职 能范 围 有所减少 。 １ ９９６ 年 ２ 月 ２９ 日 ， Ｎ 


县

机构 编 制 委 员 会 撤销 Ｎ 县环境监测监理站 ，
复设为县环境保护 局 

。

二 是环境监察 阶段 （ ２０００ －

２０ １ ９ 年 ） ， 成立 了 专 门 的 环境监察机构 ， 逐步 细



化环境执法 区 域和 人员 设置 。 ２０００ 年 １ 月 ２８ 日 ， Ｎ 县 环 保局 在 原 科 室 设置基础




上增 设监理大 队 ， 兼顾环 境执法任务 ，

为 最 早进 行 环 境执 法 活 动 的 机 构 。 ２００２



年 县 环 保 局 进行 竞 争 上 岗 将监理大队 改称监察 大队 将 收 费 站 改称监察二



一

， ， ，

“
大队 。 ２ ０ ０６ 年 ６ 月 ， Ｎ 县环境监理站 改称 Ｎ 县 环境监 察 大 队 ，
从 三项检查 

、

环 保举报 案件 等


”

两项调 处 项 收费 职能延伸 到建设项 全 过程监 察

一

、 目 、 １ ２３ ６ ９

问 题 的 处理 。 ２００７ 年 ４ 月 ， 环 境 监 察 大 队 首 次进行 法 人 资 格注 册 登 记 。 ２０ １ ２ 

年
“ ”

月 Ｎ 县环 保 局 监 察 大队 监察二 大 队合并为环境监察大 队 下设 三所
一

９ ， 、 ， 

，

即 城南 所 、 城区所 、 城北所 。 ２０ １ ４ 年 ５ 月 ，
环境监察大 队 调 整 区 划 ， 分为 

三

中队 两所 即开发 区 中队 开发区二 中 队 城区 中 队 和城南所 城北 所

一

、 ， 、 、 、 、 

。

三 是 综 合 执法 阶 段 （ ２０ １ ９ 年 至今 ） 垂 直 管 理 改革 初 见成 效 。 ２０ １ ９ 年 ９ 月 ２３



日 ， Ｎ 县 环 境 保护 局 正 式 挂 牌 更 名 为 市 生 态环 境 局 Ｎ 分局 ， 人事 管 理权直 属 市



生态 环 境 局 。 同年 ９ 月 ３０ 日 ， 全县 首 次召 开专 门 会议 ， 设立生态环 境保护 委 员



会 。 ２ ０２ １ 年 ， 开始 实施 区 域协 同 治 理 改革 工 作 ， 将 业 务科 室 的 部 分 职 能 转 化 到



执法大 队 的 是实现 同 套班 子 管辖 片 区 域 的 所 有 生 态环 境 工 作 避免局 内



一 一

， 目 ，

“ ”

科室与执法大 队 多头治理 

。

３ ． ２ ． ３ Ｎ 县 环 境行政 处 罚 工 作 历 史梳理



Ｎ 县 环境 监理监 察执法 检 查活 动 从 １ ９９６ 年开始逐步 实施 。

县环境监理 站 以


“ ”

实现 污 染物 总 量控 制 、 排 放 达标 、 质 量达 标 中 心任务为 目 标 ， 相 继 开 展取缔



２５


“ ”

十五 （ 土 ） 小 、 整 治违法排污专 项 行动 、 大气污 染治 理活动 等专 项环境监理




工作 

。

１ ９９７
？
２０ １ ２ 年 ， Ｎ 县环境保护 局 总共 依法 查 处案件 １ ５ ８ 起 共处罚款
， １ ０ ６ ７２４
． 

１

万元 ， 主要 为拒 不 履行排污 申 报登记制度 ， 涉嫌未 办理环 境影 响 评 价 文件 、 未组




织 实施环境保护 设施验 收评 价工 作 等方 面 

。

２０ １ ５ 年至 ２ ０２０ 年 Ｎ 县环 境 保护 局 （ 生 态环境 局 ） 的立案 数 量和 罚 款数量 如




下 图 所示 ，
均呈现逐年上涨 的 趋势 。
特别 是 ２０ １ ７ 年 以来 ， 立案数量和 处罚 金额



明 显增加 ， 且 执法 查 处 范 围 逐步 扩 大 ， 全面包含大气 、 水 、 固 体 废物 、 建设项 


目

等 的 各个方面 ， 企业 和 个人环境违法 成本 显 著 提 升 ，
行政相 对 人遵法敬法意识 随



之强化 

。

６００



５ ００



３ ００
Ｚ




’

２ ００ 

２ ０ １ ５  年 ２ ０ １ ６ 年２ ０ １ ７ 年２ ０ １８ 年２ ０ １ ９ 年 ２ ０ ２ ０ 年



 

：

＾案 数ｆ
ｉ 件 （ ）
ｆ
—

罚 款 金额 （
万元 

）

图 ２ Ｎ 县 生态环 境局 历 年立案数量和 处 罚 金额 图



图 片来源 ：
作 者绘制



３ ３Ｎ
．
县参 与环境执法 各机构 关 系 图谱



３ ３ １
． ． Ｎ 县生 态环境局组织分工



２０ １ ９ 年 ， Ｎ 县 生态环境局 局 内 设机构进行调 整 ， 设办公室 、 综合 与 科技科 


、

法规与 信访科 （ 加 挂执法监督科牌子 ） 、 宣传教育科 、 总 量与 行政许可科 、 大气




环 境科 、 水生态环 境科 、 土壤生态环境科 （ 加挂 自 然生态保护科牌子 ） 、 监测 中




心 （ 承担水生态环境科职 能 ） 、 财务科 、 人事科 、 湿地管 理 办 公 室 、 固 体 废物 与




２６


化学 品 科 （ 加 挂环境 安全与 辐 射管 理科牌子 ） 、 生 态环 境 保 护 综 合执法 大 队 、 

党

建办 公室 、 机 关 服务 中 心 、 等 １ ７ 个科室 。 其中 ， 县生态环境保护 综合执法大 队




下设七个 中 队和 个办公室
一



。

各科 室 之 间 关 系 如 下 图 

：

生 态 环境 局

各 科 室 与 生 态 环 境 保 护 综 合 执法 大 队


关系 结构 图 


？ 综合与 科 技 科
 ＊

？


、
、
、


、
 １

 

、


 

１ 、




＼

办 公室 ？ ￣  —

？ 法规 ＾ 信 访科
－
一
？
、 
、


＼
、
、 赖 、
指导


 
 Ｉ  、  Ｖ

 ＇ Ｊ
  

１

 监＾
总亩 与 行 政审 沪，


人軒
＾  ＾
４ ＿
 批科  ＼ 
，

、
、
＼




 指导
＇

、
＊

   
 １

、


＇

、
、
、

）  

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
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－  



、
、
／
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曰 ＃ ＾ 
领导

（ 局
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亂 碎
子
领导
、 ？＾
生 额獅 户 ，  

｜

传 敎


旦
综合执法大 队  协调



Ｍ  Ｖ＼
）




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 — ＂
—


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—
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

—
＾

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 Ｉ

／，


  
，
指导 各中队


１ ，
．

／ ／

土 綱

－

■ —  —
气 一 一 一
／／ 



指＊ ／




 ／
—
— １



／

’
趟办 公 室 —
固体
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化 一
－

Ｙ

 

／
  
 ／




／



，
１  

，
，

一
￣

？ 随 中心 ＜一

图 ３ 各科室之 间 关系 图



图 片 来源 ：
作 者绘制



３ ． ３ ． ２ Ｎ 县 环 境执 法 人 员 和 装 备 现 状



从人 员 结构 方面 来看 ， Ｎ 县 生 态 环 境 保护 综 合 执 法 大 队 共 有 编 制 ２６ 个 ，


均

为参公编制 在 岗 参公编制人员 人 聘任 派遣人 员 人 均为 线执法人



一

。 １ ０ ， 、 １ ２ 。

员 及专职司 机 。
从执 法 人 员 学 历 结 构 来看 ，
专科学 历 ２２ 人 ， 占 全体执法 人 员 

的

百 分之六 十三 。 环境科学 、 环 境 工 程及 其他环 境相 关专 业 ３ 人 ，

法律有关学历 

３

２７


人 共 占 全体执法 人 员 三 分之 从执法人 员 年龄 结 构 来看 分布相对均匀 

但
一

， 。 ， ，

年龄 结 构 仍然偏重 。 ２０ １ ４ 年 新进事 业编 制 人 员 ３ 名 ， ２０ １ ７ 年新进参 公编制 、 


事

业编 制 及军 转干部共 ７ 人 ， 是局 内 最年轻 的
一

批干部 ，
承担着 局 内 相 当
一

部分的



工作 。 目 前全 局 事业编制 和 参 公编制 均 己 占满 如 果近 几年 人 员 编 制 数不 再扩 充 ，


，

那么 未来 ５ 年 Ｎ 县生态环境局 无法新进 人 员 ， 届时 ， ４０ 岁 以 上执法 人 员 将 占到




全体 执法 人 员 的 百 分之 七十 五 ，
情况不容 乐观 。 重要参数 比例 如 下 图所示 ， 可以



看出 ， Ｎ 县 生 态环 境 局 执法人 员 无论在 学 历 层 级 、 专 业 素 养还 是 年 龄方面 ，

都存



在 弱 项和 短板 ，
不能与 日 益繁 杂 的环境保护 工作 相 匹配 

。

人 员 学 历 人 员 专 业 人 员 年 龄



？？？

 图

图 片来源
４ 人 员 学 历 对 比 图

：
作 者 绘 制 图 片 来 源
５ 人 员 专 业 对 比 图

：
作 者 绘 制 图 片 来 源
６ 人员 年龄对 比



：
作 者绘制



从执 法证装 备方面来看 ， 执法 车辆共 七 辆 ， 平均车龄约 ８ 年 ， 己使用 ８ 年以




上 三辆 ，
最长 已使用 １ ２ 年 ， 已使用 ２８ 万公里 。
现场 执 法记 录 仪 １ ６ 台 ，
酸度计



２ 台 ，
溶解氧仪 １ 台 ； 微 风 风速计 ７ 个 ， Ｎ ＨＭ Ｃ 便携监测 设 备 ２ 台 ； 辐 射 监测 设



备 ０ 个 ； 强光手 电 ７ 个 ，
防护设备 ０ 个 。 可 以看 出 ， Ｎ 县生态环境执法设备严重



缺乏 ，
无人机等 非现场 执法设 备 、 快速测 定 等现场 设 备 更 是
一

个 都没有 。
一

旦查



获 企 业违 法 行 为 后 没办法在第 时 间 准确 地调 取相关证据 常工作开展多 是



一

， 。 日

坚持 问 题导 向 ，
开 展专 项 治 理还 是依靠经验 多 ，
精 准施策还有 欠缺 

。

３ ． ３ ． ３ Ｎ 县生 态环境局 与 其他县级部 门 关 系及 图谱



目 前 ， 县 级 生态环 境 局 受 到 市 级生态环 境 局 和 县 政府 的 双 重领 导 ， 财政支持




属 于 县政府 ， 人事 管 理权属 于 市 级 生态环 境 局 。

同时 ， Ｎ 县 组 建 了 生态委 员 会 

，

负 责 协调 本 县 各 具 有环 境相 关职 能 的 部 门 ， 县级生态环境局 局长和 分管副 县长担




２ 

８
任委 员 会主 任 。 县 级生 态环 境 局 与 乡 镇政 府 是相 互配 合 的 关 系 ， 但 各有侧重 ， 

如


”

镇政 府 配 合生态环 境 局 对 企 业 的 监 管 生 态环 境 局 配 合 乡 镇政 府 取 缔 散 乱 污
“
乡 ，

企业等 ，
乡 镇政府 下设环境保护 管理 办 公 室 ，
承担着辖 区 内 环境保护 的 属 地监 管



任务 。
县 级 生 态环 境 局 与 县 级 其他 部 门 也 是相 互 配 合 的 关 系 ，
同 时 受到 县级生态



委 员 会 的业务指 导 ，
共 同 承担着环境保护 的 职能 。 另外 ， 还有环评 、 验收 、 检测



等第三方机构 ，
为排污者提供环境保护 方面 的 业务 ，
同 时第三方检测 机构 也可 以



接 受县 级 生态环 境 局 的 委 托 ， 进行 污 染 因 子 的 取样检测 

。

县 级 参 与 环境执法 各机 构 关 系 如 下 图 

：

县 级 生 态 环 境局

与 参 与 环 境 治 理 各 机构


关系 图 谱


 市 级生态环境 局 领导 人早
— 一 ＇

；
、
 

；

领导 财政  县 政 府 领导
   



领导 ＇

— 县 级生 态 委 员 会 领导
 


？

领导



輕 态环 配合 ？ 乡 镇 舰  县级 其 他 部 门



＆合 
．



１
．

配
，

监管
  ？

：

 ＼ 领 导 

：

 

？

协调


Ｖ
  ． ．   ＊ — 
  －  ？

／  ＼  ） ［



 ＾
？

 
／ 乡 镇 环 保办


１  ．

验收
环
％＾ 检测 ＿  麟 



Ｖ
     



 
服务  
＾ 企业



图 ７ 县级 参 与 环境执法各 机构 关系 图



图 片 来源 ：
作 者绘制



２９


３ ．  ４ Ｎ 县环境执法程序



环 境执法 般 流程 大 概 分 为 亮证执 法 资料核 实 现场 检 查 调 查 取证等 几



一

、 、 、

个方面 。 其中 ，
执法人 员 必 须两名 及 以 上 ，
当 场 由 被检 查人 查看执 法 资 格证 明 文



件 ，
说 明 来意 。 进 入现场 后 ，
要 对 执法 对 象 的 环 保手 续 、 产 污环节 、 治 理措 施 

、

达标排放 、 管 理档 案 环境 隐 患 等 情 况进行 全 面调 查
、 。
发现存 在环境违法 问 题 的 

，

应 当 立 即 现场 制 止 。
符 合立 案条件 的 ，
制 作笔录 ， 拍照 、 录像 ， 收集 企业信 息 和



企 业 负 责 人信 息 等 证据 材 料 。
及时对其整改情况进行复查 。
执法检 查 结 束后 ， 

应

当 及 时 整理执法档 案 ，
将 与 本 次 行政执 法 有 关 的 执 法 文 书 、 影像 资 料 、 收集 的 证



据等
一

并 登记存档 ，
不得 随意 存放 。 流程 图 如 下 

：

亮证 告 知



 ＊ 

１
 ， 环 境管理 制 度 执 行 情 况


信 息 核 实
｜

二


＾
．

 生产设施
一 分
 －

Ｔ
－ 


 ｆ
￣ 

￣

 污染 防 治 设施
现 场 检 查
丨 Ｉ



一

 污 染物 排 放 情 况


－ － ￣ ￣

１ 

－ 风险，［


丨
１
笔录 制作
 －

Ｔ


丨

Ｖ 
…

自 动 监控 系 统 运 行 情 况


 ｊ 



打 印 签名



 ］  



电子归 档



 ＾ 、 



任 务 完成



图 ８ 现 场 执法 流 程 图



图 片 来源 ：
作 者绘制



３ ． ５ Ｎ 县 环 境执 法 的 具 体 手 段



四 不 两 直 现场执法


“ ”
３ ． ５ ． １ 

直 奔基
“


“
四 不两直 即 不 发通知 、 不打招 呼 、 不 听汇报 、 不 用 陪 同 接待 、

也是获取环境违法线索 的主要来


”

层 、 直插现场 。 是环 境执法普 遍 使用 的 手 段 ，

“
此种
”

源 。
目 前 ， Ｎ 县环境行 政处 罚 案件 ９０ ％ 以上来 自 四 不两直 现场执法 。



执法方式 的 优 点 是具有 突 击性 ， 现场 查 处 结 果 能反应 出 企业最 真 实 的 状态 ， 对企




业 起 到 强 有 力 的 震慑 作 用 缺 点 是对 于 占 地面积较大 且保安 系 统完善 的 企业

一

， 

，
；

３ ０


突 击 检 查 的 速 度 赶 不 上 企业 内 部 通 风 报 信 的 速 度 ， 企业 管 理 人 员 有 反 应 时 间 ， 

没

等执法 人 员 到 现场 的 时 候 ， 企业 员 工 已 经采 取措 施掩 盖 了 违法事 实 ，
二 是面对辖



区 内 数量众多 的 企业 ， 为数不 多 的 执法人 员 无法全面覆盖 ， 现场执法范 围 还存在




盲区 

。

“
３ ． ５ ． ２  双随机 、
一

公开


”

双随机 公开 即 通过抽 查 系 统 随 机选取被检查 企 业 随机抽 取 执法人



“ 一 ”
、 、

员 ， 抽查结 果 向 社 会 公开 ， 是环境执 法 普 遍采 用 的 工 具 ， 同样具有 突击性 。 


目

前 生态环 境 部 门 的 双 随机 工 作 分 为 两种 是 由 本单位 内 部抽 查 是参与



“ ”
二
一

， ， ，

县级 市 场 监 管 局 主办 的 多 职 能 单位联合抽 查 单 部 门 抽 查 的 优 点 在 于查 处方式 灵

 。

活 ， 可 由 系 统 随 机确 定 执 法 目 标 ， 也 可 由 执法人 员 现场 发 起任务 ， 可 以满足 曰 常




环 境执 法 监 管 的 需 求 缺 点 是对 于 地域广 执法人 员 较少 的 地 区 可能 出现同



一

、 ，
；

天同 执法人 员 需要赶赴距 离 较远 的 两个 企业 执法效 能较低 多 部 门 联合抽 查



一

， 。

设计 的 初 衷 在 于 减 少 对 企 业 的 打 扰 次 数 ， 构 建和 谐 的 营 商 环境 ， 是 由 系统抽 取 企



业 各相 关职 能 部 门 的 执法人 员 统 前 往 该 企业 进 行 现场 执 法 但该抽 查方式实



一

， ，

行 起来较 为 困 难 ， 需 要 提 高 抽 查 组 织 部 门 的 协 调 效率 

。

３ ．  ５ ．  ３ 热点 网 格 管 理



为增 强重 点地 区 环境管理 效率 ， 及 时 准确地发现污染 、 制止污染 ， 生态环 境



“ ” “

城市


”

部于 ２０ １ ８ 年 ６ 月 正 式执 行 千里 眼计划 ， 对 京 津 冀 及 周 边省 市 ２＋ ２ ６

和 汾渭 平 原 等 重 点 区 域按 照 ３ ０ ０ ０ｍ Ｘ ３ ０ ０ ０ｍ 为单 位进行 网 格编 号 运用 卫 星 遥感

 ，

技术 ， 挑选 出 细颗粒物 （ ＰＭ２ ． ５ ） 年平均浓度 比 较高 的 五千个 网 格作 为 热 点 网 格 


，

？
实施重 点 管理 ， 已 取 得 较好 成 效 。 热 点 网 格 管 理 最 重要 的 方面 是 对 空 气 质 量 的



监控 ，
一

旦 出 现 空 气 质 量报警 或者 预 警 ， 由 热点网格 ａｐ ｐ 直 接推送 消 息 到 报警或




预警 网 格 的 环境执法人 员 ， 环 境执法 人 员 立 即 前往 网 格 发生 地 ， 查 明 空气质 量 出




现剧 烈 变化 的 原 因 ， 同 时 建立 了 自 上而 下 的 督 办机制 ，
省 市 两 级生 态环境 部 门 对



反 复报 警 的 网 格 和 预 警 网 格 无 改善 的 情 况 进 行 实 地督 查 热 点 网 格 管 理 为 环 境执

 。

“ ”

法 工 作 提 供 了 重 要 的 依据 ， 与 四 不两直 现场 执法优 势 互补 ， 形成 了 对企业 的




① 生态环境部 生 态环 境 部 启 动 千 里 眼 计 划 全面开 展 热 点 网 格 监 管 工 作
“ ”
．

［
Ｅ Ｂ ／ＯＬ ］  ．

［
０３ ］
． ｈ ｔ ｔ
ｐ ： ／／ ｗｗ ｗ ｍ ｅ ｅ ｇ
．
．




＝
８ ／ ｘｘ ６ ３ ０ ４ ６ ５ ｈ ｔ ｍ ？ ｔ ｄ ｓ ｏ ｕ ｒ ｃ ｅ ｔ ａｇ
ｏ ｖ ｃ ｎ ／ ｘｘ ｇ ｋ ２ ０ １
ｇ ｋ ／ｘ ｘ ｇ ｋ ｌ ５ ／２ ０ １ ８ ０ ８ ／ ｔ２ ０ １ ８０ ８２６ ｓ
ｐ
ｃ
ｑｑ ａ ｏｍ ｓ
ｉ
ｇ
．
． ｌ 

．

＿ ＿ ＿

３ 

１
全方位监 管 

。

３ ．  ５ ．  ４ 

环 境 信访

环 境信 访 是 指 信访 主体就可 能造成环 境影 响 的 问 题 向 生 态环 境 主 管 部 门 电

 ，

话投 诉 、 网 络 举报 或 直 接 当 面举报 的 活 动 。 环 境信 访 的 主 体包含但 不 限 于 全体 公



民 。 比如 ， 小 区 居 民觉 得空气 中 有 异味或者 周 边有 噪音 ， 就可 以 进行环 境信 访 


。

环境信 访 之所 以 被称为 环 境执法 工 作 的 工 具 是 因 为 它 是环 境 执法 线 索 的 重 要 来


 ，

源之 能 够 提供许 多 执法 人 员 平 时 注 意 不 到 的 问 题 线 索 与 常检查执法工 作


一

，
，
日

形 成优势 互补 。 ２０ ０ １ 年 ， 原环境保护 部设立 １ ２ ３ ６９ 环保热 线 ，

负 责 接访群众对



环境违法 行 为 的 举报 。 ２０ １ ８ 年 ，
市政府专 门 设立 １ ２３ ４５ 政 务 服务 热 线 ，
拓宽了



各 类 民 生 问 题 投诉 举 报 方 式 。 Ｎ 县法 规信 访科可 以 接 收群众 邮 寄 的 信 件 和 直 接 到



访 。 ２０２ １ 年 ， Ｎ 县 效仿 省 级环 保督 察 工 作 方式 ， 在 生态委设立接访 热 线 ， 通过



电 信 公 司 现 有 的 平 台 向 广 大 人 民 群 众 发送 宣 传 短 信 ，
接 收社 会 各 界 的 信 访 投诉 

。

信访举报 案件 的 实 时 有序 査办 ，
切 实 维护 了 广 大 公 众 的 切 身 环境权利 和 利 益 ， 

还

能够 起 到 杜绝越级 上 访 现象发 生 的 作 用 ，
有效地维护 了 社会 的 和 谐 发展 

。

３ ２


 第 ４ 章 Ｎ 县环境执法 出 现 的 问 题及其 原 因



４ ． １ 环境执法 出 现 的 问题



４ ． １ ． １ 执法 队 伍 力 量 薄 弱



从上 文对 Ｎ 县 生 态 环 境 部 门 执 法 大 队 人 员 的介 绍 可 以 看 到 ， 执法 人 员 本科



和 硕 士 研 究 生 学 历 仅 占 全体 执 法 人 员 的 百 分 之 二 十 法 律 相 关 专 业 和 环 境 科 学 工

 ，

程相 关专 业 的 执法 人 员 仅 占 全体执 法 人 员 的 百 分之三 十三 年 轻执 法 人 员 人数 相

 ，

对较 少 各级执法 人 员 业务 学 习 的 热 情 不 高 跟 不 上 当 前执法 工 作 新 形 势 新 要 求
。 ， 

。

同时 ， 现 场 执 法 过 程 中 经 常 遇 到 需 要 现 场 采样 的 情 况 ， 现有 机制 下 的 执法 人 员 与



检测 人 员 分 离 ，
导 致检 测 人 员 到 场 不 及 时 ， 不 能 当 场 采取样 品 、 固 定证据 ， 准确



反 映检査 时 的 企 业状态 例 如 某地 区 生态 环 境 执 法 中 队 中 队 长就提供 了 个执 法



一

案例 

：

“
在执 法 检查过程 中发现某企业 布袋除尘 器未开启 使用 执 法人 员 对 该违 法

 ，

行为立 即拍照录 像 企业负 责人 发现执 法人 员 的动 作后 立 即到废 气 治理 设施的


 。 ，

制动箱 前打开 了 电 源 布袋除尘 器立 马 正 常运 行起来 执 法人 员 本来 需要联系监


 ， 。

测站工 作人 员 到现场取样监 测 确定 没开布袋除尘 器 的行为造成 了颗粒 物的超标


 ，

情况 ， 但就因为环境执 法人 员 不具 备采样监 测的资质 和符 合监测标准的 设备 无


 ，

法立 即采样 让 企业 钻 了漏洞 最终 只 能推定 该企业未超标 处 罚金额 下子降



一

， ， ，

了 下来 。 （ 访谈 ， ０１ 号受 访者 ， ２ ０２ ０ 年 ）
“ ”

从执 法 工 作 量 来 看 年内 双随机 公开 监管 般排污 单 位
一
一

， ２０ １ ７ 、 ３００



家次 ， 重 点排污单位 １ ４ 家次 ， 办 理 信 访 投诉 案件 ８ ２４ 件 。
对 建设项 目 施工期进



行环 境执法检 查 １ ００８ 家次 、 查处建 设项 目 违法行为 １ ９６ 件 ， 对生产 企业进行现




场检查 家次 进 行 司 法 联动 执 法 检 查 次 年 全年 执 行 执法任 务


一

２８ ６７ 。 １ ５５ 。 ２０ １ ９

万余人次 ， 检 查 排污 单 位 突 破 ５ １ ２０ 余家次 ， 夜查 ８ ００ 余家次 ， 调 查处理 市 民热




线等信访 问 题 件 办 理上 级 交 办 线 索 件 年 全年执 行执 法任 务


一

３ ５３ ， ２４ 。 ２０２０ ，

万 千余人次 检 查排 污 单位 余家 次 夜查 余家 次 调 查处理市 民 热


一

， ４７００ ， ８ ００ ，

线等信访 问 题 ２９ ０ 件 ， 立案处罚 １ ４ １ 起 。 ２０ １ ９ 年 ７ 月 进行 岗 位调 整之 后 ， 每个



执法 中 队采 取 ３＋ 人员模式 即 名 具 有 行政执法 资 格 的执法人 员 和 名 专职 司



一

１ ， ３

３ ３


机 ， 平均每个 中 队 管辖 区 域超过 ５５０ 平方 公里 ， 平 均 每 个 中 队 管 辖 企业 ８０ 家 

，

平均 ３ 个 月 才 能 完 成 对 本 中 队 辖 区 的 污 染 源 摸底 调 查 

。

线 执法人 员 责 任大 任务重 基本无升职空 间 同 时还背 负 着被追责 问 责



一

、 ， ，

的 巨大压力 年 原 Ｎ 县环境保护 局 名 环 境监察大 队长 因 为环保 问 题 受



一

。 ２０ １ ７ ，

专ｍ 务 也 分 ， 自那 以后 ， 大队 长 的 情绪 明显 低 落 工 作积极 性 也 有所 下降 过

 ， ，

了 很久 才缓过来 。
本来大队 长 白加 黑五加二 的工 作就 很 辛 苦 ， 却挨 了 个处 分 ， 

任
〃

逄 迨 心 里 不务 受 遂 号受 訪 者 牟） 严厉 的追 责 问 题 形势 

使
？

， ０２ ， ２ ０２ ０ 。 ，

得各级执法人 员 心灰 意 冷 ， 丧失 了 工 作 热情 。
另外 ， 基 层 生 态环 境 执法 机 构 科 技



信 息手 段落 后 、 硬 件 装备 水 平 低 ，
执法用 车保 障不 足 、 执法装 备 欠缺 ， 与 当 前坚



决 打 好 攻 坚 战 的 形 势 ＃〇 要 求 与 、 日 益 增 加 的 执法工 作量和 不 断 提 高 的 执法工 作标



〃
准 极不适应 ， 严重制 约 了 执法效 能 的提升 。
如某生态环境执法人 员 提 到 ：
我这



个 辖区里 有 家大型 的 化工企业 占地 面积超过 ２ ０ ０ ０ 亩 每 次到这 个企业 检查

一

， ， 

，

都要转 很 长 时间才能到想查的地方 这 个企业 的工 作人 员几 乎人 手 块对 讲机

一

。 

，

都能看到 保安用对 讲机 向员 工 说
（

每 次我们到门 口 环 保局 的人 来 了
’

， 。 我们没



有无人 机 等先进 设备进 行远程 调查 只 能任 由 他 们通风 报 信 到 了现场 也 不 可能


 ， ，

发现 问题 。 （ 访谈 ， ０３ 号受 访者 ， ２ ０２ ０ 年 ）

４ ． １ ．  ２ 权责不 清 晰



各 级 政 府 想 要 达 到 高 效 运作 的 效 果 ， 首先要 明 确 各部 门 责任分工 ，
做到权力



边界清 晰 随着 系 列 改 革 举措 的 实施 生态环境执法 工 作 的 主 要 内 容和 职 责 范


一

。 ，

围 出 现 了 较 大变化 但 前 尚未出 台 明确统 的 环 境执法权责清单 仍然有职 责



一

， 目 ，

内 容不 统 职 能边界不清 晰 分工不 明 确 主业不 突 出 权责 不对等方面 的 问



一

、 、 、 、

题 。 就 县 级 生态环 境 局 来 说 ， 权力 、 职 责 的 分 工 还存 在 巨 大 的 模糊 地 带 。 这 些模



糊 地 带 主要存在 以 下 层 面 

：

是县 级 各职 能部 门 分 工 界 限 不够 明 确 出 现 需要承担 责任之时 各部 门 相


一

， ，

互踢 皮球 ， 严 重 影 响 了 环 境执 法 实 效 。 比 如 现 在 备 受 关注 的 扬 尘 治 理 问 题 ， 虽然



Ｎ 县所在地 区 印 发 了 相 关条例 ， 对县级各职 能部 门 进行 了 明 确 的 分工规划 ， 但实



“ ”

际工作碰到 问 题 时 ，
仍有各部 门 相 互 不认账 的 现 象存 在 。
某 生 态环 境执法 人



以至 于 有人 碰到什 么 事


“

艮 在访 谈央 提致 、
现 在生 态环境 部门的监 管 范围太大 ，

３ 

４
情都首先 想到生 态环境 部门 有 次跟其 他 部门联合行 动 碰到 辆着火 车辆
一 一

。 ， 

，



”

那 个人 可能 不知道 有环保局 的人 在场 对周围的人 说 快 打电 话给环 保局灭火 了 ， ，

（ 该淡 ， 似 号 受 该者 ， ２ ０２ ０ 年） 。 再 比 如 承 办 信 访 过程 中 ，
部 分应 该 由 其他部



门 承 办 的 案件 ， 分配给 生态 环 境 部 门 ，
即 浪 费 了 行政 资 源 ， 又无法为群众切 实处


“
理好 问 题 。
某生态环境执法人员 提 到 ：
存 薪 众 信 访 举游 磨冶 搂游 电 探声 彦太 丈 

，

他 们在屋里 睡觉的时 候 都能听见 按道理来 说生 活噪 音 问题应 该由综合执 法局 接


 。

访 但 他 们 以 本 部门 没有監 测资质为理 由退 回信 访 件
， ， 

信访 平 台 只 能将 信 访件转

到生 态环境 部门 。 生态环境 部门又 没 有处 罚权 ， 转又 转不出 去 ， 罚又 罚不 了 ， 


执
”

法人 员 去 现场 也只 能走走过场 。 （ 访谈 ， Ｑ５ 号受 访者 ， ２ Ｑ２ Ｑ 年）



二 是部 分执法人 员 不了解 自 己的职能范 围 ， 执 法人 员 到 企业现场 检査 ， 不知




道这个违 法行 为 应 不 应 该 管 ， 管 了 怎么 来处理 ， 或者应该 交 由 谁来管 


。

三 是大众 不 理解生态 环 境部 门 的 职 能 范 围 ， 比 如 有 些群众认 为 凡 是环 境 问




题 ，
无论 是 企 业 排 污 ， 还 是 农 业 灌 溉水 渠 的 水 质 问 题 ，
都 应 该 由 生态 环 境 部 门 监



管 ， 这 些 误解 对 生 态 环 境 执 法 工 作 来 说 增 添 了 许 多 不 必 要 的 麻 烦 。 如 某生态环境


“
ｍｋ ｉ ｍ难 儀央 場３Ｖ  我 们接到信访举报 ． ， 

信 访人 认 为 当地某企业 向灌溉水

渠排放的废水 ， 造成 了 他 们田地里 面的未成熟 小 麦发黄 发 育缓 慢 、 。 


执 法人 员到

现场 调查后发现 ， 该企业距离信访人 的小 麦 田超过 ５ ０ ０ 米 ， 而且废水 排放量非 常




少 ， 远 不能达到污染水质 的程度 。 经 过 我 们执 法人 员 的解释 ， 信 访人 依然 认 为是




企业造成他 们的小麦发黄 执 法人 员 也 不 懂农 作物的种植 ， ， 推荐 信访人 向农业农




村 部门反应 但 信 访人坚 持 认 为这 个 问题应 该由环 保局来 管 我 们执 法人 员 只好

， 
 ，

现场从 手 机上 搜索 导 致未成熟 小 麦发黄 的原因 ， 才 说服 信 访人 。 （ 访谈 ， ０６




号受 访者 ， ２ ０２ ０ 年）

另外 ， 县 级 生态环 境执法部 门 执法权 的 授权途径饱受争议 。 ２０２ ０ 年开庭 审



“
理的 山 东 省 滨州 市 生态环 境 局 无棣 分 局 申 请 法 院 执 行某 塑 料母粒有 限 公 司 行 政


”

处罚 案 人 民 法 院 裁 定 无棣 分 局 作 为 滨 州 市 级 生 态 环 境 局 的 内 设 机 构 不具


一

， ，

备独立 行政主体 资 格 ， 其 以 分局 的 名 义 作 出 的 行政 处 罚 并 申 请 强制 执 行 ， 没有法




３ ５


 ？
律 依据 。 ２ ０２０ 年广 东 省 司 法 厅 发布 的 典型 案例 中 ， 也 明 确 指 出 县级 生态环境 局


“ ”

为市 局 的 派 出 机构 ，
不 是独立执 法主 体 。 在 垂改 的背景下 ， 县级 生态环境 部



门 己 经 不 再 是独 立 的 行 政执法单 位 而 县 级执法 大 队 的 地 位 可 以 分 为 两 个 思 路 。 ， 

，

是 作 为直 属 县 级 生 态环境 局 的 内 设机 构 但法律 明 确规 定 接 受委托行 使 行政



一

， ，

处 罚 的 机 构 不 得 再 委 托 其 他 机 构 行 使 行政 处 罚 权 县 级 执 法 大 队 缺 少 行 政 执 法 合

 ，

法性 。 二是 由 市 级 生 态 环境 局 委 托 市 支 队 行 使行 政执 法 权 ， 县级 执法大 队 作 为 市



级执法支 队 的 派 出 科室之 以 市 级 执法 支 队 的 名 义进行 执 法检 查 再 以市级生



一

， ，

态 环 境 局 的 名 义进 行 行政处 罚 。
现实 中 最大 的 问 题在 于 ，
部 分地 区 没 有 明 确 委 托



授权县 级 执法 大 队 的 正 式 文 书 ， 县 级 执法 大 队 缺 少 执法权 ，
县级执法大 队执法无



法可 依 

。

４ ． １ ． ３ 执 法 程 序设计 不 合 理



环 境 执 法 工 作 必 须遵循 现有 的 程 序 规 范 ， 但在 实 际操作 中 ，
存在着执法程序



设计 不 合 理 的 问 题 是 环 境 执 法程 序 中 规 定 环 境执法 人 员 进入 厂 区 之 前 需 要


一

。 ，

经 过被 检 查 人 查 阅 执 法 资 格证 明 文 件 、
说明来意 ，
但 在 实 际操 作 时 ， 执法人 员 多



数 是 直 接 进入 现 场 进 行 突 击 检 查 ， 不 给企业 门 岗 通 风报信 的 时 间 ， 这 就 造成 了 与


“ ”

程序规 定相 冲 突 的地方 ， 到 底 是严格 按 照 执法程序 亮证执法 ， 还是 以保障生




态环境质 量 为 重 心 ， 成 为 了 执法人 员 纠 结 的 现实 问 题 

。

二 是执法规 范本 身 不够健全 ， 导 致 实 践操 作 中 容 易 出 现 误 差 。 比如 ， 《 山东



省 生 态 环 境 行 政 处 罚 裁 量 基准 》 ， 规定 了 八种 不 予处 罚 的 情形 ， 但这些情形在 实



际 执 法 过 程 中 应 该 如 何 操作 没 有 具 体 的 说 明 ， 虽然 山 东省于 ７ 月 ９ 日 迅速明确 了



不 罚 案件 的 两 种 程序 办 法 ， 但 仍然不够 具 体 基层 生态环境部 门 操 作 起 来还 是存

 ，

“
在困惑 。 如 某 从事 案卷 审 查 人 员 提 到 ：
说 兹 乂 處 邊 與 潑 徽ｉｆ 法 斤为 不予必 忍游


”

情况 时 不知道 该怎 么 执 行不 予处 罚的程序 经 常有执 法人 员 咨 询这 个 何题

， ， （ 

访

遂 号受 访 者 年 再 比如 企业排放污 染物 超过 国 家标准 或地方标



？

， ０７ ， ２ ０２ ０ ，

准 ， 生 态 环 境 部 门 有 权 要 求 企 业 实 施 限 制 生 产 的 举措 ， 以 督 促 企业整 改 ， 减少 污



染 物 排放 。
但 责 令 限 制 生产 相 关办法 中 对程 序 有着 复杂 的 要 求 ， 即 下达正式 的责



① 生态环 境执 法实务 生 态 环境 分 局 以 ．

自 己 名 义作 出 的 行政 处 罚 被法 院裁 定 不 予 强 制执行 ［
ＥＢ Ｏ Ｌ
／
］
．

 ［
０３ ］ 

．

ｈ ｔｔｐ ｓ ： ／／ ｍ ｐ ｗ ｅ ｘ ｎ ｑ ｑ ｅ ｏ ｍ ／ ｓ ／ｊ ｏ ｈ Ｚ Ｗ Ｔ ７ ｄ ｇＷ Ｒ ２ ｂ Ｋ Ｊ ｚ ｌ ｅｘ ｉ Ａ ｇ
． ｉ ｉ ． ． 

．

３６


令限制 生产 决定之前 ，
需 要 保证 企业提 出 举 行 听证 （ ３ 个工作 日 ） 、 陈述和 申 

辩

（ ７ 个工 作 日 ） 的 权利 ， 企 业 在 法 定 期 限 内 未 提 出 行 使上 述权利 的 ， 生态环境部



门 才可 以 正 式要求排污 者采取 限产措施 ， 生态环 境 部 门 没有 当 场 责 令 企业 限 制 生




产 的 权利 。 在 权利 期 限 内 ，
无 论企业是 否 达标排 污 ， 是 否 对环 境 继 续造成污 染 

，

生态环 境部 门 都 必 须遵 守 规 定 ， 与 限制 生产 办法 的 设定初衷不符 

。

四 个办 法 落 实 不 到 位


“ ”
４ ． １ ４
．

年修 订 的 环保法规 定 的 四 种 针对较 为严重 的环境违

”


“
四 个办法 ， 即 ２０ １ ５

法行 为 的 处 罚 措 施 包括移送拘 留 ， 、
按 日 连续 处 罚 、 限产停产 、 查封扣 押 等 。 ２０ １ 

５

“ ”

年初 ， 原环保部 印 发 了 上述 四个办法 的 具 体实 施 办法 ， 但截止 到 ２０２ ０ 年年



“ ”
底 仍然没有新 的 实施细 则 发布 基层 生 态环 境 部 门 实 施 四 个办法 遇到 的


一

，
。

些 问 题依然没有解 决 。
具 体表 现 在 

：

是环 境违 法行 为满 足移 送 拘 留 条件 的 案件数 较少 移送率低 环境行政



一

目 ， 。

处 罚 案件 移 送 司 法 机 关 实 施 的 条件 非 常 苛 刻 基 层 生 态 环 境 部 门 与 基层 公 安 部 门

 ，

的 联系 却 不够 紧密 ， 无法达成有 效 的 沟 通 。 在 环 境 违法 行 为 的 调 查 取证方 面 ， 

公

安 机关 比 生态环 境行政 案件在 证 据 搜集 的 时 间 、 地点 、 方式 、 程序等方面 的 要求




严格很多 。
另外 ， 在信 息交流不通 畅 的 前 提 下 ，
司 法机关进行监督 的 主动性 不 强 

，

完 全依赖环 境执 法机构 主 动 移 交 ，
容 易 出 现环境执法机构 以 罚 代移 的 现 象 。 与此



同时 ，
检察 院 、 监 察委对 生 态环 境 部 门 主 动 移送 的 监 管 力 度偏 弱 ， 监督工作 没有



具 体规 定 ， 也 是 造 成现 在 行 政 与 司 法 衔 接 不 畅 的 原 因 

。

二 是 查封 、 扣押 措施 中 关 于执法人员 资格 问 题存在 争议 ， 有 的认为与 编制 性



“ ”

质 无关 只 要有执法证 就行 ， 有 的 则 认为 必 须 是行政编 制 的 人 员 实施 ， 参公 

人

员 也不行 。
目 前 Ｎ 县 生 态 环 境 局 的 行 政 编 制 人 数稀 少 ， 且 能够 实行查封 、 扣押



措施 的 行政编制 人员 均 不在执法 线 为确 保 实 施措 施 的 合法性 Ｎ 县 生 态环境



一

。 ，

局 的 查封 扣 押 措施 案件 直处于起步探索 阶段 某 地 区 环 境执 法 大 队 长 对 这个


一

、 。

“
ｎ 发轰 ｍ  如果查封措施只 能 由 公 务员 编 制的执法人 员 进 行 那我局只


＂

ｕｒ ，

有几 个局 领导 和 我能 够实施查封 全县这 么 多企业 我们几 个人 不 可能挨 个转



一

圈 对拒不落实 停限产措施的企业
。 ， 我 们决 不能因为 执 法人 员 的资格 有争 议就放


”
弃对违 法企业 的惩罚 。 （ 访谈 ， ０８ 号受 访者 ， ２ ０２ ０ 年）



３７


４ ． ２ 环 境 执 法 出 现 问 题 的 原 因 分析



４ ． ２ ． １ 重 处 罚 的 考核 标 准 加 剧 人 与 事矛 盾



从 ２０ １ ９ 年开始 ，
市 生态环 境 局 的 考核 体 系 ， 均 以 处 罚 案件 数 与 处 罚 金额 为



导向 ， 处罚 的越多 ，
考 核 分数越 多 ， 排名 就 越靠前 。 这种考核体系 ，
致使县级生



态 环 境 部 门 更 加 追 求 处 罚 的 数 量 和 金额
“ ”“
进而 倒 逼执法人 员


”
，
白 加黑 ５＋２

深入 线 查找 处 罚 线 索 极大 的 增 加 了 环 境执法 人 员 的 工 作 负 担 让本就薄弱 的


一

， ，

执法 力 量 雪上加霜 。 各 企业更 是苦 不堪 言 ， 怨声 载道 ，
部 分 企业 到 纪检部 门 、 

县

政 府 投诉 举 报 ， 生态环境 部 门 检查次数 多 、 层级 多 、 处 罚 力度过大 ， 影 响 了 企业




正 常 经 营 秩序 ，
甚 至 个 别 企业 恶 意 举报 邻 近 企业 ， 目 的 不是为 了 对违法 企业的 整



治 ， 而 是为 了 折腾执法人 员 ， 为环境执法人 员 造成 了 巨 大 的 压 力 。 久而久之 ， 


企

业对 环境保护 工 作 更 加 不 理解 ， 与 生态环 境部 门 的 冲 突 愈 加 激 烈 

。

４ ． ２ ． ２ 执 法 依据 不 完 善 阻碍 环境 执 法 工 作 的 推 进



是 我 国 当 下 的 生 态 环 境 保 护 工 作 缺 少 对 环 境 的 全 方 位 监 管 和 整 体保 障 各


—

部 门 只 考虑 自 己部 门 的 问 题 ， 对不清 楚该谁管 的 问 题
一

概 当 作 没发现 对 多 个部

 ，

门 都 能管 的 问 题优先推给别 的 部 门 来管 实在推不 出 去 的 再 勉 强管 管 而如 果


一

， 。

涉及 到 资 源分配领域 ， 能 为部 门 带来收益 的 情况 下 ，
某些部 门 反而 主动包揽争夺



审批 、 收费 、 处 罚 权力 ， 造成 了 多 头 主 管 、 多 次 审 批 的 恶性循环 ， 无形之 中 增 加



了 被监管人 的 义务 。 同时 ， 生 态环境 部 门 缺 少 强 制 权 力 ， 碰到相 对人不配合 的 情



“ ”
况 ， 只 能依靠 说服 相 对人进行配合 ，
万 不得 己 的 情 况 下还依靠 公 安 、 法院等


？
具 有 强 制 权力 的 部 门 对 拒 不 配 合 的 违法人 员 实 施 控 制 

。

二 是部 分环境执法行 为没有对应 的规定来支撑 。 例如 ，

国务院印发的 《 打赢


“ ”
蓝天保卫 战三年行动计划 》 中 规定 了 对
“
企业 的
”

散乱 污 两 断三清 措施 ， 

即

？
切 断 工业 用 水 、 用电 ， 清除原料 、
产品 、 生产 设备 。 该措 施 实 际上 是
一

种行政



强制 执行 ， 而 行 政 强 制 执 行 只 能 由 法 律创 设 。 国 务院 印 发 的 该计划 ， 性质 上属 于



党政机关 公文 ，
无 权 设置 行 政 强 制 执行 。
而且 ， 基层 生态环 境 部 门 也 不 是 法 定 的



① 王雪松 ． Ｇ 县环境 问 题政府 治 理 困 境与 对策研 宄 Ｐ ］

．
内 蒙古 大 学 ，
２０ １ ９ 

．

② 国 务 院 关于 印 发 打 赢蓝天 保卫 战三年 行动计划 的通知 ［

ＥＢ ／Ｏ Ｌ ］
．

 ［
０３ ］ ｈ ｔｔ
．

ｐ
： ／／ ｗｗｗ ｇ ｏ ｖ
． ． ｃ ｎ／ ｚ ｈ ｅ ｎ
ｇ
ｃ ｅ ／ｃ ｏ ｎ ｔ ｅ ｎ ｔ ／



２０ １ ８ －

０ ７ ／ ０ ３ ／ｃ ｏ ｎｔ ｅ ｎ ｔ ＿
５ ３ ０３ １ ５ ８ ｈ ｔｍ． 

．

３ ８


可 以 实 施行 政 强制 执 行 的 具 体单 位 。
再例 如 ，
县 级 生态环境部 门 在 执法检查 中 发



现企业 的 环境影 响 评 价 文件 存 在 弄 虚 作假 、 资 料 严 重失实等 问 题 ，

缺少 法 定 处罚



权 ，
只 能 依 法移 交 市 局 生 态环境 部 门 来 处 理 ， 而 目 前 县 级 生态 环 境 部 门 与 县 级 行



政 审 批部 门 相 互独立 ， 市县两级针对此 问 题又缺 乏沟 通机制 ， 导 致县级 生态环境




部 门 发现 问 题后 无 法及 时 处理 

。

三是现 行 的 关 于生 态环 境 的 各种 规 范 存在上位法与 下 位法 同 规范不 同



一

， 、

条 文规 定 前后 矛 盾 的 地方 。 因 为立法 中 存在不完善 的 情 况 ，
以至于在 实 际 的 环境



行 政执 法 中 ，
会 出 现执法 人 员 不 知 援 引 何 种 法 律 法规 的 困 境 ， 进而影 响 法律 的 尊



严 。
例如 ，
若某建设项 目 尚 未取得环评文件 ，
但 是却 己经先行开工 ， 生态环境部



门 可 以 以 行政命 令 的 方 式要 求此项 目 不再进行 建设 。

如 果此项 目 拒不停止建设 

，

可 以移送给公安 部 门 处理 。
但 对 于 己 经 建 设完 成 且 投入生 产 的 项 目 ， 在 责 令停 止



建设却 不执行 的情况 下 ， 并 没有类似于 移送 公 安机关处理等 更严 厉 的 处 罚 措 施 


。

这是 因 为按 照现行 此种 违


”

《 行政处罚 法 》 中 上位法优于 下位 法 的 处理原 则 ，

法行 为应 当 按 照 环评法条款进行 处理 。
并且 ， 在 ２０２０ 年版 《 山 东 省 生态环 境行


“ ”

政 处 罚 裁 量基准 》 中 ， 对 未批先建 的 情 况 中 也 考 虑 进 了 投入 生产 的 情 况 。


因

此 ，
对 于 己 经 建 设 完 成 且 投入 生 产 的 项 目 不宜 再采取 《 建设项 目 环 境 管 理 条 例 》
“ ”

中对于 未验先投 行为 的 处 罚 。 上述两种 不 同 的 处 罚 方式在本质 上是 自 相 矛盾




的 

。

四 是作 为计算 环境 行 政处 罚 案件 罚 没金额基 本依据 的 《 裁量基准 》 有 待 完善 


。

新的 《 裁量 基 准 》 首 次采 用 了 等 级 计 算 的 方 式 ， 此种计算方式大大压缩 了 自 由 

裁

量的空间 ， 也 是 山 东 省 在 生 态 环 境 行政 处 罚 工 作 的 重 大 进 步 与 突 破 。 但 该 裁量 基



准 的 部分裁量 因 子 设计 并 不 完善 ， 文字 描述不 清 晰 ，
甚 至 出 现部 分违法 行 为处 罚



金额计算 结 果 为零 的 情 况 。 比如 ， 《 裁 量 基 准 》 大 气 污 染 防 治 类第 １ ６ 项 的 裁量


“ ”



在
“ ”

因素 涉及 行业 中 ， 机械 设 备 制 造 等 含挥 发 性 有 机 物 原 料 的 生 产 或 使 用

实践 中 应该 如 何认 定 ， 笔者针对 此 问 题 咨询 了  Ｎ 县法规信访科 （ ０９ 号 受访 者 ） 

、

Ｎ 县大气污染 防治办公室 （ １ ０ 号 受访者 ） 、 市生 态环境综合执法支 队 （ １ １ 号受




访者 ） 等 多 名 执法 骨干 ， 终于得 出 结论 ，
简单来说 ，
如 果 某机械 零 件 的 整 个 制 造



过程 中 产 生 ＶＯ Ｃ ｓ （ 挥发 性 有机物 废气 ） 就属 于 上述 的 机械 设备 制 造 ， 如工业窑



３ ９


 “ 

”

炉铸造行业 如果 ＶＯＣｓ 的产生只 涉及其 中 的 个工 序 就 只 能认定为 喷涂

一

； ，

“
行业 。
再 比如 ， 己 经 安 装 油 气 回 收装置 的 加 油 站 不 得 采 用 《 裁量 基 准 》 中 未安


”
装 油 气 回 收装 置 设 备 ， 此 项 属 于 文 字表 述 错 误 。
另外 ， 部 分裁量基准 实 际 得 到



的 处 罚 金 额 无 法达 到 法 定 最 低 的 限额 。
如 《 裁量基准 》 大气 污染 防 治 类第 ３ ３ 

项
“ ”

未 采 取 措 施 防 止 排 放 恶 臭气 体 的 ，
按 照 裁量 基准计 算 公 式 ， 当 所有裁量 因 子



为 １ 的时候 ， 处罚 金额为法 定 的 最低金额 ， 但该项 的 部 分裁量 因 子 最低 为 ２ 或者




３ ， 导 致 计 算 出 的 最 低 处 罚 金额 比 法 定 最 低 处 罚 金 额 要 高 出 很 多 

。

五 是立法具 有滞后 性 ， 跟不上 日 常执法监 管 的 需 求 。

随着 对环 境污 染认识 的



提髙 ，
许 多 原 先 没有 重视 的 污 染物被提 出 来加 以 治 理 ， 但对应 的 污 染 防 治 措 施在



法 律 中 尚 未得到体现 。 各法律法规 至今 尚 未形成体 系 ， 各 法 律 法 规各 自 为 战 ，



无

法 构 成对 环 境 违 法 的 全 面 威 慑 。 同 时 关 于 环 境执 法 程 序 的 要 求 内 容 不 多 ， 不 够全



面细致 ， 达 不 到 指 导 环 境 执法 人 员 现 场 执法 的 效 果 。
部 分法律 条 文过于 条框 化 

，

规定也不够具体 ， 环境执法人 员 在 实 际执法 中 不好执行 。 比如 ， 排污单 位在重 污




染天 气 期 间 违法生产 的 ， 生态环境部 门 没有 合适 的 法 定 处 理 方式 。
有人提 出 ， 

根

据 现行 《 排 污 许可证规 范 总 则 》 要 求 ， 许 可排 放量 需 要 在 正 式 的 排 污 许 可 证 中 写



明 ，
当 排污单 位 落实重污 染天气 停产 措 施 时 ，
其 污 染物许可排放量应 为零 ， 只要



排 污 单 位 排 放 污 染物 就 是 违 法 ， 根据 现行 《 排污许 可 管 理 办 法 》 第 五十 八 条相 关



内 容 ， 可 以 处拾万 圆 到 壹 佰 万 圆 的 罚 款 。
但 该 观 点 忽 略 了 排污 许 可 明 确 的 许 可 排



放量 应 为 年之 内 的 总量 不 是瞬 时 值 依据 上述条 文进 行 处 罚 并 不 合法 还有


一

， ，
。

人提 出 ， 只 要 企业 不 遵 守 法 律法规 继 续排 放大 气 污 染 物 的 ， ，
就可 以 依据现行 《 

中

华 人 民 共 和 国 大气 污 染 防 治 法 》 第 三十 条 ， 由 执法人 员 实施查封 、 扣押 。 但问题




是 ， 除 了 前 述 执 法 人 员 行 政执 法 资 格有 争 议 外 ， 县 级 生 态环 境 部 门 执法 机构 的 实



施 行 政 强 制 的 主 体 合 法 性 也 有 待 商 榷 在 修 改完 善 和 改 革 完 成 前 的 地 方 。 ， 县级环



境监察机构 不属 于 可 以 实施强制 措施 的单位 ， 其 执 法 人 员 无 权执 行 强 制 措 施 


。

４ ．  ２ ． ３ 政府 环 境保 护 意识 不 足



研 究表 明 ， 地 方政 府对 生 态环境质 量 的 关注程 度 ，
会 影 响 环 境执 法 的 效 果 

。

政府对 环境质 量 的 注 意 力 程度 愈 高 ， 环 境执 法 的 效 果 愈 好 。 导 致环 境执法 效 能较




低 的 关键 因 素之 是 地方 各 级 人 民 政 府 在 环 境 监 管 领 域 的 动 力 欠 缺
一

， 

。

４０


 首先 ，
强 化 环 境执 法 工 作 就 意 味 着 企 业 要 加 大 污 染 防 治 的 资 金 、 人力 投入力



度 就 ＶＯ Ｃｓ 治 理设施 来 说 最低投入 万元就可 以 安装 套 ＵＶ 光氧催化设施

一

， ， ５ 

，

但 该 治 理工艺 只 对部 分污 染物 起 到 治 理作 用 ， 对 大 部 分 挥 发 性 有机 物 来 说 ， 难以



达到废气 治 理 效 果 ， 且 ＵＶ 灯 管 产 生 的 臭 氧 也 会 对 大 气 造 成 二 次 污 染 。
如 果想达



到废气 治 理效果 ， 就 需 要 安 装 更 加 高 效 的 设施 ，
如 催 化 燃烧 、 蓄 热式氧化热 炉 

、

沸 石转轮等 处理效率高 能 保证有 效达标 但安装 费 用 昂 贵 般 中 小 型 企业



一

， ， ， ，

没有相 对应 的 资 金 力 量 ， 企业本就淡 薄 的 环 保 意识 ， 在 大 量 资 金投入 的 压 力 下 变




得更加 无足轻重 

。

其次 ， 纳 税单 位 生 产 成本 增 加 必 然 导 致可 纳 税 收入 的 缩 减 ，
随之而来 的 是 当


“

前各


”
地 ＧＤ Ｐ 的 增 速减缓 ， 而 经济发展程度 与 各级 地方 官 员 的 政绩 挂钩 。 目

级政府部分 官 员 的 政绩观还 定程度上停 留 在 ＧＤＰ 竞赛 的 阶段上 把谋求经济



一

利 益作 视 为本职 目 标 。 同 时 官 员 的 政 绩考 核体 系 缺 乏 环 境 污 染 治 理评 价标准 ， 

地

方各级领导 干部对环境监 管工作 不 够上 心 ，

仅仅为 了 不 被 问 责 而重视环保 ， 忽略



了 环境 的 长期建设 

。

最后 ， 地方各级 官 员 主 要来 自 本行政 区域 ， 人情 关 系 错 综 复杂 ， 有些官员 碍




于情面或者 因 为利 益 ， 对本级及 下 级生态环境 部 门 的 部 分执法 活 动 过度 干涉 ， 


甚

至 为违法 企业撑 腰 。 有 背 景 的 企 业 更 加 不 将 生 态 环 境 部 门 放在 眼 里 ， 对执法人员




的 服务置之 不 理 ， 更有甚者 ， 对环 境 违 法 行 为 的 调 查 取 证 表 面 配 合 ， 暗地 里找 到



关系 打好招 呼 ， 环境行政处 罚 的 惩 戒作 用 得不 到 应有 的 体现 

。

４ ． ２ ． ４ 处 于 起步状 态 的 网 络监 督 机制 不 完善



目 前 ，
执 法 监 督 途 径 多 样 化 程度 日 渐 完 善 ，
各职 能部 门 、 监督部 门 积极推行



案件平 台 监 督 ， 所 有 行 政 处 罚 案 件 均 要 求 录 入 案件 办 理 平 台 。 生态环 境 部 门 需 要



做 的 工 作 是把行政 处 罚 案件录入 各个部 门 要 求 的 平 台 中 ，

案件 录入工 作 非 常 繁



重 ， 这些平 台 大概分为 生态环境 部 建立 的 案件 办 理 信 息 系 统和 环境信 用 评价 系




统 、 司 法部 门 建立 的 行政 处 罚 与 行政强制 权力 网 络运 行 系 统 、 发展 与 改革委员 会



建立 的 信 用 评价 系 统等等 各平 台 之 间 无法 建立 有 效 的 信 息 交 换机制 同 信息


一

， ，

多 次录 入 ，
负 责 录入 系 统 的 人 员 为 了 尽 快完成任务 而 选择 性 的 录入 ，
致使 录 入 信



息 的 不 完善 ， 不 能 有 效 的 反 应 案 件 办 理 全 过程 。
尤其 是司 法 部 门 建立 的 行政处 罚



４ 

１
与 行政强制 权力 网 络运行 系 统 ， 要求 只 能在专 门 的 政务外 网 环境域 中 登陆 。 然而



前 县 级 各部 门 未全 面 铺 设政务外 网 环 境域 Ｎ 县生态环境 局 也仅 有 台 电脑支



一

目 ，

持该 系 统 的 录入 ，
设 备 的 缺 乏 导 致 了 系 统信 息 录入 的 不 及 时 。 这些系 统 的 设计初



衷 是 为 了 形 成 对 环 境 执 法 工 作 的 全方 面 监 督 ， 但 目 前 的使用 情 况来看 ，
完全没有



到 达预 想 的 效 果 

。

４２


 第 ５ 章 国 内 其 他地 区 先进经验



５ ． １ 泰兴 市 环 境 执 法 先 进 经 验



是加 大群 众参与 力 度 邀请 公众参加 重 点 排污单位 治 污整改评价工作 


泰
一

， 。

兴 市 经济开 发 区 化 工 企业较 多 ， 化工 异 味投诉信 访频发 ， 逐步发 展 为泰兴市环境




执法 的 大难 点 泰兴 市 某新 建化 工 厂 安装 了 污 染 治 理设施 经过检测 也 能达


一

。 ， ，

标排放 ，
但 总 是有 居 民 打 电 话举报 周 边 空 气 中 弥 漫 着 臭 气 。 泰兴 市环保局 对该化



工 厂 送 达 了 改正 决 定 书 ， 责 令其 在 规 定 期 限 内 整 改 到 位 ， 保证 外 排废气无异 味 

。

为此 该 化 工 厂 投 资 六 千 余 万 来 引 进新 生 产 技 术 同 时换 了 套新 的 污 染 治 理 设


一

， ，

施 。 该 化 工 厂 整 改完 成 后 ， 泰兴市环保局 组织 了 部分居 民 、 社会 各 界人士 等加 入




整改评价小 组 ，
对整改效果进行评价 。
采用 这种 模式后 ， 其 他排 污 单 位都 意 识 到



了 环 保管 理 的 重要 性 ，
异 味扰 民 问 题 显 著 减 少 

。

“ ”
二 是坚 持 从 严 从重 彻底根治 污染 泰兴 市 环保局 将 双 随机 公开 

工
一

， 。 、

作 融入 到 各项 检查范 畴 ， 突破辖 区 排污 单 位 与 执 法 人 员 的 固 定 搭配 ， 使 污单位




杜绝幻 想 真 正提升依法依规排污 意 识 不仅如此 泰兴 市 环保局摸索 出 套对



一

， 。 ，

排污单位 负 责 人 的 约谈制 度 。 尤其 是对 新 建排 污 单 位 ， 定 期 召 开排污单位负 责人




会议 ，
给 他们 上 上 环 保 课 ； 对违法行为不 严重 的 排污单位 ， 给 予现场 指 出 ，
定期



复查 ， 防止知错不 改 ； 对 检查 中 发 现 环 保 意 识 不 强 、 整治 力 度不够 、 环境信访频




发 的 排污单位 ， 分 管 局 长 单 独 约 谈排 污 单 位 法 定 代 表 人 ， 告 知 他们 如 果 被 发 现有



损 生态环境 的 行 为将要面 临 的 严 厉 打击 

。

５ ．  ２ 南 京 市 环 境执 法 先 进 经 验


“

早在 ２００９ 年 ， 南 京 市 环 保 局 就 投 入 大 量 人力 物 力 财 力 ， 组织研发 自 由裁


” “ ”

量 辅 助 决策 系 统 同 时 嵌入移 动 执法 平 台 为 线环境执法人 员 出 谋划 策
一

， ， 

。

例如 ， 针对 未 安 装污 染 防 治 设施排放 大 气 污 染 物 的 情 节 ， 裁 量基准 库划 分 了 几 种



检查要 点 ， 包 括 污 染 物种类 、 涉及 行业 、 建 设地 点 等 ，
执 法 人 员 发 现违 法 行 为 后 

，

就 能 够 根 据 裁 量 因 子 对 企 业 负 责 人 针 对 性 询 问 违 法 细 节 即 便 是 执 法人 员 初 次 接

 ，

触 这种 违法 行 为 ， 也 可 以 根 据 裁 量 因 子 找 出 问 题 的 关 键 所在 ， 成功 完成对违法 行



为 的 调 查取证 ， 有 效 弥 补 执 法 人 员 现场 经 验 不 足 的 问 题 ， 提 升 环 境 执 法 效率 。 

执

４３


法 人 员 根据 不 同 的 违 法 行 为 和 情节 ， 在执法平 台 裁量 系 统 内 选 择相 应 的 裁量 等



级 ， 系 统 可 以 显 示 计 算 出 的 处 罚 金 额 及 其他措 施 ， 且设置 了 更 改权 限 ， 不 允 许执



法人 员 改动 ， 避免执法活动被事 后 过多 的干涉 。 从某种 方 面 讲 ， 也 是对 现场 执 法




人 员 的 保护 ， 减少 了 权力 寻租情况 的 发生 。
同时 ， 这种 模式对 现场 执法人 员 也 具



有约 束性 ， 强调执法行 为 的 合理 、 合法性 ， 避免过度执法带来 的 不利 影响 


。

５ ．  ３ 清镇 市 环 境 执 法 先 进 经 验



２０ １ ３ 年 １ ２ 月 ，
清 镇 市 政府 与 贵 阳 公众环境教育 中 心签 订 的 《 公众参与 环保



第 三方 监督委托协 议 》 ， 是我 国 首 个政府购 买 社会 第 三方服务进 行 环 境 监 督 的 案




例 该 中 心 是 当 地 的 非政 府 组 织 主 要 协助 当 地环 保 局 对 违法 排 污 行 为进行 排 查
。 ， 

，

必 要 时提起环境 公 益诉讼 。 《 协议 约 定 该 中 心 作 为参与 环境 治 理 的 非政 府 组 织

》 

，

协助 市政府对 其所管辖 的 农业 、 工业 、 服务业 等 涉 及 环 境治 理 的 单 位 组 织进行 守




法教育 和环境管理 。 另外 ， 该 中 心 在 重 点 排污单 位 设立 常 驻 办 公 室 ， 指 派专 门 人




员 协 助排 污 单 位 进 行 定 期 自 行 监 测 ，
将检测 报告 提交环 保 局 归 档 。 该 中 心还负 责



对 排 污 单 位 的 摸排 调 查 研 究 ，
制 定整改意 见 ，
为排污 单 位升 级 改造给 予 充 分 的 指


？
导 

。

位于清镇市 的 贵州 广 铝铝业有限公 司 是 家 从事 铝 产 品 加 工 的 企 业 废水
一

， 

、

废 气 排 放量 较 大 ， 极 易 造成环 境污染 问 题 。 ２０ １ ３ 年 以来 ， 经 过清 镇 市政 府 、 

环

保局 、
附近居 民 、 环境 教育 中 心 的 不懈帮 助 ， 该 企业 负 责人 不 断提升生 态环境环



保意 识 ， 配 合 完 成 污 染 治 理 提标 改 造 ，
废气 指标均 能符 合 国 家标准 和 地方标 准 

，

噪 音 控制在 噪声规划 区 域标准 内 ，

废水跑 冒 滴漏 现 象 也 整 改 到 位 ，
固 体废物均 按



照 国 家有 关标准分类贮存 得 到 了 附 近群 众 的 致好评 年起该 公 司 信



一

， 。
自 ２０ １ ５

访举报 环境违法 行 为 发生 次数 明 显 减少 环保局 年 整 年都 几 乎 没 有



一

、 ，
自 ２０ １ ６

收 到 针对 该 公 司 的 信 访举 报 。
贵 州 广 铝 铝 业 有 限 公 司 在 各 方共 同 努 力 ， 和 公司 

自

？
身 主 动 接受群 众 的 监 督 下 成 功 转变 成 为 家环境友好 型 企业
一

， 

。

① 贵阳 日 报 ．
政府 购 买 社会 服务 公众参 与 环 境 监督 ［
ＥＢ ／ Ｏ Ｌ  ］
．

［
０ ２］ ． ｈ Ｕｐ ： ／／ ｗ ｗｗ ｈ ｕ ａ ｘ ． ｉ ａ ． ｃｏ ｍ／ｇｚ －
ｔ ｗ ／ ｇ ｚ ｋｘ ／ ２ ０ １ 

４

／ ０ １ ／３ ７０７ ２ Ｉ ８ ｈ ｔｍ
． ｌ 

．

② 贵 阳 公 众环境教 育 中 心 清 镇 市政府 公 众参 与 环保第三方监 督 项 ．

目 ＥＢ ／ Ｏ Ｌ
［ ］
．

 ０ ２ 】  ｈ ｔ ｔ ｐ Ｖ ／ｗ ｗ ｗ ｇ ｙ ｅ ｐ ｃ ｈ
［
． ． ｉ ｎａ 

．

ｃｏ ｍ／ ５ ５ ７ ／ ５ ８ ３ ／ １ ７６ 

．



４４
５ ． ４ 国 内 其 他地 区 先 进 经验 的 启 示



分 析 国 内 其 他地 区 环 境 执 法 先 进 做 法 ， 可借鉴 的 意 义有 

：

是积极拓 展人 民群众参 与 环境执法 的 方 式 Ｎ 县在 年 尝试外聘专职



一

。 ２０ １ ７

社 会 人 员 对 企 业 违法 排 污 情 况 进 行 监 督 ， 但 由 于 财政政策等 原 因 ，
外聘人员 的 补



贴被 取消 ，
外聘制 度被迫终止 。 但是 ， 生态 文 明 建 设 志 愿 者 和 生态保护 信 息 员 的



设立 ， 确 实 能够 拓 宽 社会 监 督 的 渠 道 ， 地方环 保 组 织 的 参 与 ， 有 效解 决 了 基层 生



态环 境执法部 门 执法 人 员 稀 少 、 业务知识有 短板 的 问 题 ， 还 可 以 优化 降 低 企业 治


“

增 强 企业对优美环境 的 贡 献 能力
”

污投入 ， 。 将 民标 引 入对 污 染企业 的 提 标 改



造验 收 中 ，
能够 有 效 发挥 公 众对重 点 企业 的 监 督 ， 提 高环 境执法 工 作 的 公 众满 意



度 

。

二 是完 善 裁量基准 。 山 东省于 ２０２０ 年印发的新 《 裁量 基准 》 ， 配 套 发布 了




相 应 的 多 种 形 式 的 裁量 计 算 器 ， 包 括 微信 小 程 序 计 算 器 、 Ｅ ＸＥ Ｃ Ｌ 表格计算器等 

，

但 由 于制作经费有限 、 时 间 较 为仓 促 ，
裁量计 算 器 的 实 际使 用 效 果 并 不 理 想 ， 

经

常 出 现处 罚 金额计算错 误 、 裁量 因 子无法勾 选 、 计算过程复杂 等 问 题 ， 严重 阻碍




了 执 法 人 员 的 裁量适 用 。 国 内 其他地 区 自 由 裁量系 统研 发时 间 较早 ， 经过 多 年 的




实践 ， 已经发展 的相 对完善 ， 山 东 省 要 积 极 向 其他地 区 的 先进经验学 习 ， 加 大裁




量 基准 计 算器 的 研 发 投入 力 度 ， 争 取早 日 出 台 方便 实 用 的 裁 量 计 算 器 ， 更好地帮



助 基 层 生 态 环 境 执法 人 员 的 执 法 工 作 

。

三 是 要 重视 各级 环 境 主 管 部 门 与 企业 之 间 的 相 互 交 流 。 环 境执法工 作 的 根本



任 务是减 少 污染 ， 要 重 视 对 企业 负 责 人 环 保 意 识 的 培 养 ， 尤其是新建项 目 ，
做好


“
违法行为 的 查处 的 同 时 也 要 做好 企 业 的 热 情 帮 助
”
， ， 打好 预 防针 ，
确 保企业



正常生产运行 的 同 时 ， 能 够 谨 记 企 业 对 环 境保 护 的 主 体 责 任 

。

４５


 第 ６ 章 对 策 及 建议



６ ． １ 完善 立法 、 规范 与 考核体系



完 善 环 境相 关 的 法律法规 以 及 各 项 政策 ， 促成环 境 法律体 系 的 系 统完 善 ， 


可

以 大 大 提 升 各级 环境 执法 机关 或机构 的 执行 力 度 ， 形成 良好的 法治环境 ，

从而更



加 有 效 合 理 的 保障 全 国 范 围 内 的 环 境 执 法 效 果 

。

６ ． １ ． １ 通 过 立 法 确 定 环 境执 法 主 体 资格


“
我国 目 前施行 的 《 环保法 》 第 二十 四 条 明 确 了 县 级 以 上 人 民 政 府 环 境保护



主 管 部 门 及 其 委托 的 环 境 监 察 机 构 和 其 他 负 有 环 境 保护 监 督 管 理 职 责 的 部 门 ， 

有
？
权对 排 放 污 染物 的 企业 事 业 单 位 和 其 他 生 产 经 营 者 进 行 现场 检查
”
。
但是 由 于



前 生 态环境 部 门 实 行 了 省 市 县垂 直 管理 的 改革 原 县 级 的 生态环境部 门 执法


一

目 ，

机构 改革成为 目 前 的 生 态 环 境 保 护 综 合 执 法 大 队 之 前 存 在 的 环 境 监 察 机构 在 此

 ，

次 改 革 中 被撤 销 ， 因 此法律 赋 予 的 执法权 已 名 存 实 亡 。 立法机关应加 快 《 环保法 


》

“
的 修订进程 ，
尤其 是要把新 《 环保法 》 第 二十 四 条 的执法主体更正 为 环 境执 法



以 法律 的 形式确 定县 级 生态环境 部 门 作 为 执法机 构 的 合法地位 避免 因

”

机构 ， ，



为执法主 体不 合法导 致 的 诉讼风 险 。

另外 ， 地方各级生态环境部 门 也要积 极探索



现 有 法 律 法 规 中 对 县 级 生 态 环 境 部 门 的 执 法授权 确 定 县 级 执 法 大 队 的 合 法 检 查

 ，

权力 

。

６ ． １ ２．
及 时完善 生 态 环 境 法 律 法 规



尤其 是对 于 同 事 项 相 互冲 突 的 规 定 减少 笼统性 原 则 性条 款 使环 境执


一

， 、 ，

法部 门 执法 活动 有 法可 依 。 环 境 区 域 治 理 存 在 矛 盾 的 特殊 性 ， 因此 ，
应 当 积极完


“ ”

善 区 域 立 法 以 此 来 弥 补 国 家 层 面 法律 的 具 体 执 行 问 题 各 地 可 以 用 环 境 细 则
， ， 

、

“ ” “ ”
办法 、 标准 等 的 法 治 建 设 来 降 低 各 地 具 体执 法 方 面 的 难度 。 此外 ， 通过



区 域立 法 ， 使 得 国 家 层 面 有 关 环 境 方 面 的 法 律 真 正 落 地 还有 助 于 区 域 内 的 企 业

 ，

甚至个人有 具体法律法规可 依 ，
真 正 做 到 依 法 依 规生 产 、 生活 ， 形成 自 觉自律 

、

依 法共 治 的 良 好 社 会 效 应 。 当然 ， 在 制 定 环 境 保 护 相 关 标 准 规 范 时 要 充 分考 量 ， 

、

长久打算 ，
决 不 能 仅 仅 局 限 于 当 前 的 经 济发 展 水 平 ， 应用 最严格 的 处 罚 力 度 ， 

震

① 中 华 人 民共和 国 坏境 保护 法 ［
Ｍ ］
．
人 民 出 版社 ，
２０ １ ４ 

．

４６


慑肆 意 践踏环境者 

。

６ ． １ ． ３ 理 清 责 任 边界 ， 完善 责任 清 单 制 度



环保政策无法真 正 落 实 到 位 的 个重 要 原 因 是政府 各部 门 权力 分配 的 不科


一

学 。 从竖 向 层面来看 ，
当 前生态环境政策落实 时 ， 生 态环 境 政 策 的 制 定 者 和 执 行



者 因 为利 益 的 驱使 ，
使生 态环 境 政策 的 执 行产 生 了 可 活 动 的 空 间 ； 从横 向 结 构 来



看 ， 涉 及 到 生 态环 境政策 落 实 的 基层 各 职 能 部 门 职 责 边 界不 明 朗 ，
存在权力 重叠



的 地方 有 的甚至无法确 定第 责任单位 对生态环境制 度 的 落 实 提升 了 难度

一

， ， 

。

合 理规划 基层 各职 能 部 门 的 权 责 边 界 合理 分 配 生 态环 境政 策 落 实 的 不 同 单 位 间

 ，

？
的 利 益 迫在眉 睫 。 基层 参 与 生态 环 境 执 法 各部 门 的 职权 边 界 ， 必 须 通过 正 式 

、

“
公 开 文 件 的 形 式来 确 定 。
各级机构编 制 委 员 会 ， 按 照 相 关规 定和 程序制 定 的 

三

定方案 ， 应定 期 向 社会 公布 ， 加 大群 众 的 知 晓力 度 。 制 定动态职责清单 ， 严格



按 照职责清单开展工作 ， 既 不 能将生态环 境 部 门 应 该 承 担 的 工 作 转 交 给 其他部




门 ， 也 不 能将 其他部 门 的 工 作 压 到 生态 环境 部 门 。 将部 分贴近居 民 群众生活 的 生



“

态 环 境执 法 权 和 处 罚 权 下 放 到 乡 镇 政 府
”
，
解决之前 乡 镇 能看 见 ，
没法管 以及


“
职能单位 想管
”
， 找不到 的 问题 ，
解 决县 级 部 门 执法 队 伍 力 量 薄 弱 、 执法 能力



不 足等难题 不 仅可 以 第 时 间 发现并制 止环境污染 还 可 以 在 生态环 境 意 识 不



一

， ，

足 的 企业 负 责 人 心 中 产 生震慑力 ， 降低环 境污 染事 故 的 发生 概 率 

。

６ ． １ ．  ４ 建 立 科 学 的 考核体 系



方面 虽 然 各级 各部 门 对生态环境保护 的 注 意 力 持 续 提 高 但对地方政府


一

， ，

的考核 ， 还停 留 在重经济发展 ， 轻环境 目 标的层面 ， 环境 改善指标 的 重要程度远




不 能使地方 各 级 政府 官 员 重视生态环境 。 对于此 ， 建立更加 全面科学 的 考核 内 容




及 体 系 显 得尤 为重要 ， 用 环境考核 的 办 法倒 逼 主 管 干 部 重视 环 境 质 量 ，
并 以 此作



为 选 拔考 核 的 重 要 依 据 ， 不 再 只 唯经济发 展论 ， 而 是更科 学 更全 面 的 选人 用 人 

。

对 促进 辖 区 内 环 境 质 量有 所 改 善 的 领 导 干 部 予 以 积 极 的 政 策激 励 对 辖 区 环 境 改

 ；

善 效 果较差 或长 期 无法 提高环境质 量 的 领 导 干部进 行 负 向 激励 ， 以 此促进 各 级 下




属 部 门 治 理生 态环境 问 题 的 积 极 性 而 且可 以 考 虑 在 县 层 级 设立 生态环 境委 员


一

会 ， 由 此部 门 负 责 县 级 层面 的 环境执法机构 以 及 各环境组织 的 统筹 协调 ， 保障基




① 崔建国 ． 县 级政府 环 保政策执 行 困 境 与 对 策 研 究 ［ Ｄ ］

．
郑州 大学 ，
２０ １ ６ 

．

４７


层 环 境 治 理 工 作 的 顺利 开 展 ６ 另
一

方面 ，
对 于基层 环 境执 法机构 的 考核 ， 必须改



变 原 有 的 以 处 罚 数 量 和 金 额 为 导 向 的 情 况 要 把 基层 环 境 执 法 机 构 的 工 作 任 务 合

 ，

理分解 ， 明 确 各项 工 作 在执法 工 作 中 所 占 的 比 例 ，
根据 该 项 工 作 在 所 有 工 作 中 的



重要程度 明 确 比重 ， 建立高 效 、
科学 的 环境执法考核 规范 。
对于在 工作 中 认真仔



细 、 无私奉献 的 人 员 ，
要给 以
一

定 的 奖励 ， 比 如 年 终考 核 计 分 奖 励 ，
作 为评先树



优 、 差 异 化 绩 效 计 算 的 基础 ； 反之 ， 对于 怠 于 履行工作职 责 的 人 员 ，
落实
“

第


一

种形态 ，
开 展 诫 勉 谈话 ，
并且要在绩效考核等级 上 予 以 体现 

。

６ ． ２ 执 法 队伍 能 力 建设



６ ． ２ ． １ 转变 执 法理念



执法人 员 首先要弄 明 白 自 己 的 职 责 是什 么 ， 要搞清 楚 为 民 服务 的 民 是谁 ， 


生

态环境 改善 的 受益者 是谁 。
环境执法 ，
其 最 主 要 的 工作 是积 极预 防 并 治 理 环境 污



染 改 善环境 提 高 环境 质 量 从 而 为广 大人 民 群众提供 更 优 质 的 生存 生 活环境

， 、 ，


。

因 此 只 要 能 够 有 助 于 环 境执 法 工 作 的 合 理 方 式 都 应 当 被 积 极 采 取 并 合 理 运 用
，
， 

。

对于 群众 的 信访 投诉这 一

现象 ， 应 当 正确积极 的看待 ， 它 是 人 民 群 众对 于 环 境 质



量 的 合理诉求 ， 也 是 环 境 治 理 过程 中 一

项重要 的 工 作 方法和 工 具 ，
因 此坚 决不 能



概否认 置之不 理 更不 能糊 弄 了 事 群众 的 投 诉 举报 工 作 是 群 众 相 信 党
一

、 ， 。
、 

相

信 政府 、 相 信 生 态 环 境执 法 部 门 的 体 现 ， 是 送上 门 来 的 待 查 违 法 线 索 ，
不 能把信



访 投诉 当 成群 众在找 茬 ， 要把举报线 索 当 成精 准 发现 问 题 的 契机 ，
多 借助 群众 的



眼睛查找线索 ， 让大众成为监 督主 体 的 一

部分 。 另外 ，
环境执法人员 进入
一

家企



业 ， 不 应 该 是耀 武扬威式 的 管理 ，
更 应 该 是对 企 业 环 境 保 护 意 识 和 能 力 的 帮 扶 

。

大 多 数 中 小 企业 ， 为保障合理利 润 ， 不 会 聘 请 专业 的 环 保 专 员 ， 企业 老 板往 往 身



兼数职 ，
无法 完全 照 顾 到环 境保护 工作 。 这就要 求我们 环境执法人 员 ，
充 分考 虑



并 积 极 回 应 企 业 的 合 法 合 理 诉 求 积 极深 入 ，
一

线 到 企业 现场 发 现 企 业 自 己 发 现 不



了 的 问题 ，
对 企业遇到 的 环 保 问 题积 极解答 ， 必 要 时 邀请 环保人才 库 的 专 家 学 者



为 企业解决 实 际 问 题 。
最后 ， 环境执法人员 应该意识 到 ， 生态环境保护 是长久发



展大计 ，
决 不 能为经济发展让 路 ， 在
“
新冠
”

疫情 期 间 经 济 下 滑 的 条 件 下 ， 也不



能放松对生态文 明 建设 的 努力 

。

４８


６ ．  ２ ． ２ 加 强 执 法 队 伍建 设



目 前 Ｎ 县生态环境执法 队 伍存在 着人 员 少 、 人 员 专业化程度 不高 、 老 龄化




的问题 ， 是 全 国 各 地 生 态 环 境执 法 队 伍 的 共 性 问 题 ，
要解 决这个 问 题 ， 需 要 从上



而下 的共 同努力 

。

是应尽早 解 决在 岗 人 员 的 编 制 性质 问 题 前 环境执法大 队 的 人 员 构成


一

。
目 ，

基本 以 参 公编 制 为 主 ， 这 导 致在 部 分 执法 行 动 ，
尤其 是查封 扣 押 措 施 中 ，
执法人



员 的编制 成为 了 阻碍 因 素 。
只 有 处 理好执 法 人 员 的 编 制 属 性 问 题 ， 才 能真 正根除


“

执法铁军 从而 保证执 法 队伍 的 稳 定 和 健康
”

的 后顾之忧 ， 。
解决编 制 问 题 ， 

可

以 考虑 将 目 前 的参 公编 制 改为 行政编 制 ， 或者 将执 法干 警 纳 入 到 政 法干 警 的 行


“ ”
列 并且 要 对 生态环境执法 人 员 的 着 装进 行 统 规定 改之前 杂牌军 

的
一 一

。 ， ，

形象 ，
提升 执法 人 员 的 形 象 ， 从而保 障执法工作 应有 的 力 度 

。

二 是解 决 人 员 编 制 数量 问 题 ，
在生态环境 部 门 垂 直 改 革 的 大 背 景 下 ，
执法重



点 已 经 转 移 到 基层 ， 但是与 实 际不符 的 是 ， 县 级 生态环 境 部 门 的 人 员 编 制 数量 与




其 大 量 的 执 法 工 作 任 务 并 不 匹 配 而 执 法 编 制 人 员 数 量 又 决 定 了 整个 环 境 执 法 人

 。

员 的数量 ， 因 此成 为执法 工 作 中 的 关键 性 指标 ， 会直接影 响 到执法 工 作 的 成效 


。

虽然 重 点 企业和 部 分非重 点 企业 已 经实现监测 设备 与 生态环 境部 门 联 网 但对 于


 ，

数量众 多 的 小 型 企业 来说 ， 仅仅依靠监测 设备和 为数不 多 的 执法人 员 来说 ， 仍达




不 到精细化管理 的 目 标 。 因此 ，
在 保证 市 级 部 门 工 作 正 常 开 展 的 前 提 下 ， 人员 编



制 数量 需 要进
一

步 向 基层 倾 斜 ， 避免基层 部 门 超 编 运转 带 来 的 风 险 。
同时 ， 大力


“ ”

推行 局 队站 合 工作 将 从事 监 督 性监 测 的 人 员 划 拨 到 执 法 线 从而保障


一 一

， ，

调 查 取证工 作 的 顺利 进 行 ， 确 保 实 验过程 中 的 方 式方法科 学 合 理 并 符 合相 关标




准 ， 使得检测 结 果 真 实准 确 ，
真 正 实 现执法与 检测 的 有 机 统 一

， 让执法工 作 更 具



科学 性 ， 让检测 工 作 更 具执 行 性 

。

三 是 提 高 人 员 流动 性 将 更 多 年 轻 的 骨千 力 量 投入执法 线 采取 多 样化 的


一

， ，

考核措 施 竞争上 岗 让学 习 能力 强 学 习 动 力 强 的 人员 充 实 到执法 线 实行



一

， ， 、 。

轮岗制度 ，
定 期进行 大 幅度调 整 ， 让每 个执法 人 员 都 能接触 不 同 的 行业类 型 ，


熟

悉全 局 工作 ， 培 养 执法 人 员 大 局 观 。 轮 岗 制 度还有利 于解 决执法人员 的 廉政 风险



问题 避免 同 执法人员 在 同 岗 位 的长时 间 工作诱发 的腐败

一 一

， 

。

４９


 四 是提高人 员 专业化程度 。 定 期 组 织 开 展 封 闭 式培 训 ， 抽调 本单位骨干 力 量



进 行 经验 交流 备课讲课 的 同 时 也 能够 巩 固 完 善所 学 知 识 起 到 以 讲 带 学 的 作 用
， ， 

；

培训 结束后 ， 要 对 授课 人 员 的 课 程 全 员 评 价 ， 打 出 分数排 出 名 次 ， 让准 备 完善 

、

内 容 丰 富 的 授课人 员 表彰奖 励 ，
提升授课 的 成就感 ； 对 听 课人 员 ，
要进 行 闭 卷测



试 ， 检验授课知 识 的 掌握程度 ，
杜绝 听课人 员 不认真 听课 的 行 为 ；
还可 以 邀请其



他 有 业 务 往 来 部 门 的 业 务 骨 干 进 行 现场 培 训 ， 有 问 题现场 集 中 解决 ，
真正做到与



其他部 门 的 无缝衔接 定 期 开 展 线 上执法 知 识 竞赛活动 同 时间 统 标准开



一 一

。 ， 、

展竞赛 ， 全员 参与 ， 全员 学习 ，
真正学有所获 ， 丰 富 执法人员 的 知 识 结 构 。 同时 

，

可 以 考 虑 适 当 提 高 执法人 员 的 资 格准入 条件 例 如 可 以 将通 过 国 家 统 法律 职业


一

资 格 考试 作 为 准 入 条件 ，
以 确 保 执法 队 伍 的 专 业 化 、 法律 化 从而 提 高 执 法 水 平 ， 

。

五 是 重 视 人才 培 养工 作 加 大 人才 引 进 力 度 随 着 生态 环 境 治 理 日 益 复杂 化、 。 

、

专 业化 ，
对 环 境 治 理理论 的 深入 研 究 和 治 理方 式 的 深入探索 己 经 成为 趋 势 ， 因此



专业化 的 人才 比 之前任何 时 候都紧要 而 专 业 化 人才 的 培 育 是需要 自 身 的培



一

。 ，

养 ， 二是需要外来 的引进 。 在 自 身培养上 ，

各生态环境部 门 可 以 通过开展 定 期 培



训 、 邀请专 家讲座 、 多 部 门 交 流 学 习 等 各种 形 式 有 效 推 进 。 在 人才 引 进 方 面 ， 

则

需 要 从 薪 资 待遇 、 晋 升 空 间 等 各方 面综 合 改 革 ，
既要人才 引 得进 ， 还要 留 得住 

。

年 Ｎ 县 生 态 环 境 局 通 过 人才 引 进 招 聘 名 博士生 由 于缺 乏很好 的 用 人管


一

２０ １ ６ ，

理机制 ， 待遇跟进不及时等 原 因 ，
未 能 发 挥优 秀 人 才 对 全 局 工 作 的 推 动 作 用 。 

虽

然近 些 年 我 国 每 年 的 高 学 历 毕业生数量逐年上 升 ， 但是大部分高学 历 、 高技 能人



才 都进入到 了 市 级 省 级 或部 级单位 甚 至 进 入 高 薪 企 业任 职 只 有很少 的 


部
一

、 ， ，

分 高科 技 人才愿 意 扎 根基层 ， 为 基 层 环 境 保 护 事业 奋 斗 。 这种 现象背 后 固 然 有世




界观 、
价值观 等 方面 的 问 题 ， 但 是 更 多 的 还 是 基层 政 府 部 门 建 设 的 问 题 。 工作环



境差 、 薪 资 待遇低 、 晋升 空 间 小 、 考核 制 度 不 完善 等等 原 因 ， 导 致基 层 环 境 执 法



人 员 对 自 身 工 作 热 情程度 不 够 ，
一

旦 有 机会 就 前 往 更 好 的 部 门 ， 基层 部 门 无 法 留



住 现有 的 人才 。 另外 ， 生态环境部 门 省 市县垂直管理 以 后 ， 县 级 生态环 境 局 变成




了 驻地单 位 ， 无 论 是 选调 公 务 员 还 是 遴 选 公 务 员 ， 都 把垂 直 管 理 单 位 人 员 的 报 名



资 格排 除 在 外 ， 切 断 了 公平 公 正 的 晋升 渠道 ，
从 根本 上 打 击 了 基 层 生 态 环 境 部 门



执法人员 的 进取动 力 。
所以 ， 要 想 培 养人才 、 引 进人 才 、 留 住 人才 ， 就要在各个



５０


方面 下 功 夫 尤其 是薪 资待遇和晋升 空 间 上 定 要 体 现 出 优 秀 人才 的 优越 性
一

， ， 

，

只 有提升基层优秀人才 的 工 作积极性 ，
才 能显 著 改善基层环 境执法 工作 效 能 ， 

提

升本地 区 自 然 环境舒 适度和 人 文环 境 的 舒适 度 ， 而工作环境 、 人居环境 的 改善又




可 以 吸 引 更 多 的 优秀人才来 到基层 、 扎根基层 、 服务基 层 ， 进而形成双 促进 的 良




性循 环 

。

６ ．  ２ ． ３ 建 立 执 法 协调 机制



生态环境执法 不 仅依靠 县 级 生态环 境 部 门 一

方 的努力 ， 更 需要各级政府 、 

各

相 关职 能部 门 的全力 配合 因此 打造 个综合环 境执法协调 平 台 增 强 基层 执



一

。 ， 、

法信 息 的 互换 效 率 显 得尤 为 重 要 

。

是建立信 息 互换平 台 不 同 的职能部 门 有其 身 的信 息 提取平 台 各部 门



一

。
自 ，

之 间 的 信 息 内 容差 别 很大 。 为 了 方便各部 门 之 间 的信 息 交换 ， 应 当 建立信 息 交流



平台 ，
使各职能部 门 之 间 、 属地政府与 生态环境部 门 之 间 的 信 息 能够在平 台 之上



进行交流 ， 可 以 让更 多 的违法行 为暴露于执法人 员 的 面前 ， 同 时 也 可 以 提 高信 息




交换 的 速度 ， 有 助 于 执 法人 员 及 时 准 确 地 定 位 执 法 目 标 

。

二是打造协 同 交流平 台 环境执法工 作 不仅 是 同 地 区 各部 门 之 间 的 协 同

一

。 

，

有 时 候 也 需 要 跨地 区 的 协 同 合 作 ， 比 如 跨地 区 固 体废物 和 危 险 废物 的 转 移 、 处置



和利用 。 长久 以来 ， 我 国 各地 区 的 环境执法
一

直采取各 自 为战的模式 ， 这种 模式



对于 治 理跨 区 域污染 的 作 用 非 常有 限 ，
甚至对某些方面 的 监 管完全无法起到 作



用 而打造 个 协 同 交流 平 台 跨 区 域 环 境执 法 中 存 在 的 很 多 问 题 就 能 很 大程 度


一

。 ，

上 化解 。 例如 ，
目 前 危 险废物要 想 转 移 至其 他地 区 ， 必 须 经 由 废物 转 出 地生态 环



境部 门 批准后 ， 再 由 转 入地生态环境 部 门 同 意 ，
但 此 种 程 序 的 设置 ， 直接 导致 的



是具体工作 的 难 以 开展 而 打造 个 协 同 交 流平 台 就 能 实现信 息 的 共享 不同


一

， ， 、

“ ” “
区 域之 间 的 协 同 合作
”
，
从 各 自 为战 转化为 并肩 作 战 ，
真正 实现工作 效 能



的提 尚 

。

三是成立联合行动 工 作 室 ， 公 安 机 关 检察机 关 派 专 人 常 驻 工 作 室 联 合 办 公
、 

，

公 安 机 关 按 照 实 际 情 况 选 择 案件 查 处 介 入 的 时 机 帮 助 生 态 环 境 部 门 对 环 境 违 法

 ，

行 为 的 调 查取证 工 作 ，
防 止 违 法 嫌 疑 人 逃 逸 或者 毁 灭 相 关 证 据 。 理顺联合办 公相



关程序 ，
提升 部 门 联动 效率 ， 同 时 明 确各部 门 的权责 界 限 ， 建立考核机制 ， 倒逼



５ 

１
各部 门 相 互配合 ，
强化环境执法联动 。 对 于环境执法人 员 来说 ，
要提高证据 合理



闭 合认识 ，
调 查 取 证 过 程 中 保证 证 据 的 完 整 度 ，
更有利 于 两 部 门 之 间 的 衔接 

。

６ ． ２ ．  ４ 完善 财政保 障 机 制



基层 环 境执 法设备 的 供 应 和 更 新 、 外 包 或 聘请 第 三 方 检 测 机 构 、 邀请 专 家 讲



座等 系 列 工作 的推进 都 需要强有力 的 财政支 持

一

， 

。

针对 日 益精细 化 的执法 需 求 ，
专业 的 执法设备不可或缺 。 比如 ， 对于挥发性


“
有机废气 （ 简称 ＶＯＣｓ ） 执法监 管措施 ， 较 为先进 的 技术路线 为 区 域定位 、


精
”

准溯源 、
现场 判 定 ，
其 需 要 借 助 卫 星 遥感 等 技 术 来 进 行 区 域 定 位 ， 还需要利用



走航车 、 便携移动监测 设备 、 无 人 机 等 高 新 技术 手 段 进 行 高 时 间 、 高 空 间 分辨 率



立体监测 在 定 区 域 内 精准溯源 最后 需 要利用 ＦＩＤ Ｐ ＩＤ 风速 仪等 设备进



一

， ， 、 、

行 现场 监 测 ， 从而查找判 定 ＶＯ Ｃｓ 异 常排放 点 位 。 再 比如 ， Ｎ 县从 ２０ １ ９ 年 １ １ 

月

“ ”

份开始筹划 的 污 染源全过程 管控平 台 项 目 ， 旨 在对 重 企业生产 环节 主 要 设 施




的 实 时 用 电 情 况 和 废水废气 处理设 备 是 否 通 电 运转等 内 容进行 实 时 不 间 断监测 


，

提升执法 效率 。
以上这些工作 的 开 展 ，
都 需 要先进设备 或仪器 的 支 持 ， 因此强有



力 的 财政 支 持 非 常 重 要 。
目 前 我 国 基层环 境 执 法 机 构 的 资 金 主 要 由 基 层 人 民 政 府



提供支持 ，
但是 ， 多 数 地 方 财政较 为 紧 张 、 支持力 度并不大 。
今后 可 以考虑 由 省 

、

市 级 生态环 境 部 门 统筹 协 调 统 购 买执法 设 备后 按 需 分配给各县 区 使 用 


再
一

， ， ，

由 地方政府财政部 门 给予 定 比例 的 资 金支持
一



。

完 善 的 财 政保 障机制 亦 可 以 实现基层执法 工 作 的 多 样化 开 展 。 比如 ， 当 基层



执法 人 员 的 数 量 明 显 不 足 以 应 对 大量 执 法 工作 时 ， 可 以 尝试用 政 府 购 买 的 方 式 

，

聘 请 第 三 方 检 测 机 构 协 助 执 法人 员 进 行 采样 监 测 当 环 境 执 法 人 员 的 知 识 储 备 和

 ；

更 新 速 度 无 法 满 足 现 有 的 环 境 执 法 强 度 时 可 以 聘 请 相 关 领 域 的 专 家 协助 环 境 执

 ，

法 人 员 对 企 业 进 行 全方 位 检 查 当 基 层 执 法 人 员 对 于 复 杂 案 件 的 执 法 工 作 存 在 疑

 ；

虑时 ， 可 以 邀 请 专 业 律 师 加 入 案件 的 讨 论 和 处 理 ， 等等 。
以上种种 工作方式 的 革



新 ，
都 需 要 财政 的 支 持 ， 因 此 需 要 在 财政 制 度 上 积 极 进 行 创 新 ，
完 善 财 政保 障 机


“ ” “ ”

制 ， 不要让 钱 拖住 基 层 执 法 工 作 的 后腿 

。

６ ．  ２ ． ５ 完善移动 执 法 软 件



移 动 执法 软 件 是环 境执法 工 作 的 重 要 工 具 各 级生态环 境 部 门 对 移 动 执 法 软

 ，

５２


件 的 投 入 力 度较 大 ， 功 能相 对 齐全 ，
但 仍然满 足 不 了 精细化 的 环 境执法和 处 罚 工



作 。 目 前 ，
行 政 处 罚 裁量 工 作 还主 要 依 靠 人 工 计 算 ， 可 能 出 现计 算 误 差 和 人 为修



改处 罚 金额 的情况 。
针对 此类情 况 ， 应尽快开发
一

款智 能处 罚 计算器 ， 可 以 依托



现有 的 移动执法平 台 ， 根据 不 同 的 违 法 行 为 ， 生 成 不 同 的 裁量计 算 准 则 。 执法人




员 只 需 要 在 计算 器 中 勾 选裁量 情节 ， 便可 以 自 动生成处罚 金额 ， 网 上签章 后 再依




靠打 印端 口 ， 直 接将计算 过程 以 及 最 终 的 处 罚 金额 打 印 为 加 盖 执法签 章 的 ｐｄｆ




格式处罚 单据 ， 此种操作 可 以 有 效避免执法 过程 中 计 算 的 偏 差 ， 也能有效防止执




法人 员 擅 自 改动 。 当然 ， 对此智 能计算器 ， 也 要 建立 相 应 的 问 题 上报机 制 ， 在执




法 人 员 在 执 法 过 程 中 发 现 的 裁 量基 准 存 在 问 题 时 能 及 时 上 报 到 省 级 裁 量 基准 制

 ，

定部 门 ， 由 制 定部 门 汇总修改并公布 ， 同 步 推 送 至 移 动 执 法 ＡＰ Ｐ ， 并在 ＡＰ Ｐ 

主

界 面 公 示 裁 量 基准 的 改 动 记 录 ， 方 便执 法 人 员 查 询 ，
有 效解 决 同 案不 同 罚 的 带来



的 问 责 风险 

。

６ ． ３ 完 善 信 息 公 开 与 群 众 参 与 机制



６ ． ３ ． １ 完 善政 府信 息 公 开 机 制



２０２０ 年 １ ２ 月 份的 《 问政山 东》 栏 目 中 ，
对 枣庄 市和 泰安 市 的 信 息 公开情 况


“ ”
进行 了 问政 。
栏 目 中指 出 了 在政府办事 大 厅 的 内 网 上 查不 到 企业 处 罚 信 息等



问题 。 此 问 题暴露 出 目 前政府 在信 息 公 开 方面仍 存在 不 合 理之 处 ，

没有 真 正达 到


“ ”

权利 在 阳 光 下 运 行 使得环境 治 理 的 信 息 不对称 造成 系 列 的 风险 而且


一

， ， 。

就 目 前 推 行 的 企 业 环 境信 用 评 价 系 统 来 说 ， 还存 在 各 职 能 部 门 自 扫 门前雪 、 信息



交互机制 不完 善 、 信 息 发布不及 时等 问 题 ， 此类 问 题 直接影 响 到 了 环境 信 用 评 价




可 以起到 的作用 ， 也 降低 了 信 用 制 度对违 法排污 企业 的 约 束 力 。

所 以要 积极完善



环 境 信 息 公 示 机制 ， 将信 息 公开真正落实 到 实 处 ， 推进信 息 归 集 、 公 示和 查询 使



用 制度 ， 同 时 要 创 新 环 境 信 用 评 价制 度 ， 在 原 有 的 政 府 评 价 职 能 基础 上 ，
充分发



挥 第 三方 专业机构 的 评价主 体作 用 ， 利 用 专业机构 的 专业性 ，

实现信 息 的 积极公


？
示与共享 。 同时 ， 完善相 应 的 安全保密机制 ， 以 防信 息 被恶 意利 用 ， 谨防不法



分 子利 用 公 开 的 信 息 对 相 关 企业进行 骚扰 生 态 环 境政 策 的 制 定 及 落 实 情 况 需 要

 。

实 时广 泛 公开 公示 ， 构 建政 府 、 专家 、 公 众相 互 配 合 的 生 态 环 境 政 策 制 定 、 评价



① 王梦 颖 我 国 企业环境信 用评 价制 度研 究
．

［
Ｄ ］
．
河 北地质 大学 ，
２０ １ ９ 

．

５３


制度 ，
抵 制 地方 官 员 及 其 他人 员 对 环 境执 法 工 作 的 不 法干 预 

。

６ ． ３ ． ２ 强 化生 态 环 境保 护 舆论宣 传 工 作



在 提高 企业 以 及群众 的 环 保 意 识 层 面 ， 环境舆论工 作 必 不可少 ，

发挥好环境



舆论 ，
有 时会达到事 半 功倍 的 效果 。
但是 目 前我 国 县 级 的 生态环境 的 舆论宣传普



遍存在形式单 题材陈 旧 等 问 题 因 此环 境舆 论 的 效 果 并 不 好 没有真正 的 利



一

、 ， ，

用 好舆论 阵地 的 作 用 。 各级 生 态环 境 执 法 部 门 要 开 动 脑 筋 创 新 宣 传方 式 ， 更多 的



利 用 公 众 容 易 接 受 的 形 式 进 行 广 泛 宣 传 可 以 充 分 利 用 微 博 微信 等 。 、
自 媒体平 台 

，

充 分 展 现 环 境 执 法 部 门 的 重 点 工 作 和 执 法 人 员 的 风 采 风 貌 提 高 群众 对 生 态 环 境

 ，

工 作 的 理解度 。 也可 以 在 电视 、
杂 志 等 主 流 媒 体 上 开 展 形 式 多 样 化 的 群 众 问 答栏



目 ， 专 门 为群 众解 答生 活 中 遇 到 的 环境 问 题 ，
培 养群 众 的 生 态 文 明 意 识 ， 为群众



有 效传授维权知 识 。 也 可 以 充 分利 用 公 益 短信 的 形 式 ， 通过 电信运营商 定期推送




生态环 境 工 作 动 态 ，
扩 大 宣 传 受众 范 围 。 另外 ， 还 可 以 组 织 多 种 形 式 的 企 业普 法



活动 ， 将 最新 的 生态环境法律 法规传达 到 各 企业 ， 组织 召 开各行业 的 绿色标杆企




业现场 会 ， 号 召 当 地各相 关 企业 的 负 责 人 到 绿色 模范 企业 的 现场 进 行 观 摩 学 习 

。

同时 ， 各 级 生 态 环 境 部 门 要 更 加 注 重 社 会舆 论 ， 及 时 收集 和 处 理 各 平 台 的 环 境 舆



论信 息 ， 把握 群 众 对 环 境执 法 的 看 法 

。

６ ．  ３ ． ３ 増加 群众参与度



要 增 强对 环 境执法 的 监 督 ，
就 要 保证 外 部 监 督 的 有 效 性 ， 积 极促进群 众 的 参



与 。 人 民 群 众 的 环 境 管 理参 与 度提 高 ， 可 以 有 效 促进 环 境执 法 工 作 的 顺 利 开 展 

，

同时 ， 保证 公众 的 参与 度 ， 本 身 就 是打 造 服 务 型 社 会 的 必 然 要 求 。 在 提 高 公 众参



与 度方面 可 以 从 以 下 几个 方 面 开 展 是 畅 通 群众 信 访 途 径 除 了 通过现 有 的


一

， ． ，

１ ２３ ４５ 与 １ ２３ ６９ 信 访 举 报 电 话进 行 举报 外 ， 可 以 增 设 微信 、 微博 等 平 台 的 举 报方



式 ，
实 现信 访 途径 的 多 元 化 ， 也 可 以 探 索 匿 名 举报 形 式 ，
在 保证信 访信 息 真 实 的



情况下 ， 还 可 以 有 效 保护 举 报人 的 隐 私 。 二 是 全 面 推 行 信 访 举报 奖 励 制 度 ， 对于



查证 属 实 的 环 境违 法 行 为 ， 可 以 由 县 级 财 政拨款 ， 进 行 现 金 奖 励 或 其他 多 种 形 式



的 奖 励 有 效提 高 公 众 参 与 的 活 力 三 是 定 期 邀 请 群 众 代 表 参 与 到 执 法 活 动 中 来
， 。 

，

可 以 邀请 自 媒体 、 各级 官 员 、 社 会 各 行 各 业 代 表 等 跟 随执法 人 员 进 行 日 常 环境执



法检 查 跟着执法人 员 跑 跑执法现场 既 有 利 于 群 众 对 环 境执 法 工 作 的 理 解
一

， ， 

，

５４


让群众真正 了 解环境执法 的 困 难 ，
又可 以 保障群众监 督落 到 实 处 。 四 是强化信访



接待 人员 的 培训 科学 性 ， 提 高接 待 人 员 的 业 务 素 质 ， 及 时 准 确 的 将 信 访 举报 分 配



给相 应 的 责任 部 门 再 ， 由 责 任部 门 的 专人将信 访举报推送至相 应 的 执法人 员 手机




ＡＰ Ｐ 软件 让现场执法 人 员 与 信 访举报人 即 时 沟 通 切 实 解 决信 访 工 作 推进难题

， ， 

。

６ ． ４ 完 善监督 与 容 错 纠 错机制



６ ． ４ ． １ 环 境执 法 内 部 监 督 体系



环 境 执法程 序 对 执 法 活 动 具 有 限 制 作 用 ， 完善执法程序 ，
有利 于减少群众 的



误 解 和 削 弱 行 政 相 对 人 的 抵触 

。

是 深 入 完 善 执 法全 过 程 记 录 前 对 于 执法过程 的 留 痕 在 大 部 分 情 况 下 仅


一

。 目

要 求 文字 记 载 即 可 ，
只 有对于重要 的 、 关键 的执法 内 容 才 要 求进 行音 像记录 ， 

这

给现场执法 人 员 保 留 了 极大 的 活动 空 间 这 些 活动 空 间 会造成环境执法 风 险 的 发

 。

生 为 避免这 些 风 险 有 必 要要 求所有现场 执 法 人 员 佩戴规格 统

， ，
一

的 执法记录仪 

，

将 执 法 的 整 个 流程 记 录 下 来 现场 检 查 完 成 后 统 存储到 固 定 的 工作站 内 

且
一

， ， ，

该 记 录仪 记 录 的 内 容 需要 设 置 不 同 的 权 限 等 级 ，
执法人员 不得 随意删 除 、 修改 

，

想 要修改记录 内 容 ， 必 须 经过 局 分管 领 导 和 局 主 要领 导 的 书 面 审 批 ，
并在储存记



录 的 工 作站 内 留 下修 改记录 ， 防止监 管人员 随意 修改记录 。 在 各级监 督机 关进 行




执法 监 督 时 ， 可 以 采取 随 机抽 查 的 方式 或者 直 接 调 取 调 查 目 标 段 的 影像记录 ， 

查

看执法 人 员 现场检查 言 行举止 是否 符合规范 、 是否应查尽 查 、 是否存在 以 言代法




的 现 象 有 条件 的 地 区 可 以 购置 。
自 带移 动 数 据 网 络 以 及 能 够 实 时 上 传 数 据 的 执 法



记录仪 ， 可 以 在 线 同 步 上传 执法 过程 ， 这样 监 督机关可 以 在 线 抽 取执法 现场 ， 


做

到 监督不 留 死角 

。

二 是推 行 无纸化 办 公和 建立全流程 网 上 案件 办理平 台 ， 从立案调 查 到 作 出 处




理 结 果 的 全过程 ， 全部 经 由 互联 网 进 行 电 子 签 章 ， 同 时 开 发 相 应 的 手 机 ＡＰ Ｐ 软



件 ， 让所有 参与 执法 、 审查 、 审 批 的 人 员 可 以 通过手机 办 理相 关 业 务 。
案件 办理



完毕后 由 该 全 流程 网 上 案 件 办 理 平 台 直 接 链 接 政 府 门 户 网 站 进行 键公开
一

， ， 

、

及 时 公开 。 此种 工 作 方 式 的 推 进 ，
一

方面能够节 约 纸张 ， 加 快案件 处理 的速度 


，

提 高 案件 办 理 的 透 明 度 避 免 因 为 案件 处 理 导 致 的 人情 往 来 和 廉 政 风 险 另 

方
一

， ；

面 其 他 行 政机 关 和 监 督 机关 可 以 从 该 平 台 直 接 获 取 案 件 信 息 避免 同 案件 多


一

， ，

５５


次录入 ，
可 以有 效节约 行政和 司 法资源 

。

６ ． ４ ． ２ 新 闻 媒介 监 督



新 闻 媒体 作 为 社会监 督 的 第 四 种权力 可 以及 时发布消 息 且 受众面非 常



“ ”
， ，

广泛 。 新 闻 媒介 的 存在 ， 可 以 保 障社 会 成 员 持 续 关 注 事 件 的 发 展 态 势 ， 而且可 以



有 效促 进不 同 主 体 之 间 交换信 息 ， 并 且 可 以 有 效 预 防 环境执 法 风 险 的 产 生 。
但需



要注 意 的 是 新 闻 媒体 不 是 项直接 的 监督 形式 不 能对执法部 门 和 执法人 员 的



一

， ，

行 为进行有 效处置 ， 必 须要 借 助 法 定监管 部 门 的 手 段 。

所以 ， 新 闻 媒体 要 想 成 为



预防执法风险 的法宝 急 需 将 其 置 于 环 境 执 法 流程 规 范 中 与 其他监 管形式 


同
一

， ，

组建为全方 位 的 监 管模 式 。
另外 ，
新 闻 媒体会产 生 扩 大 风 险 的 不 利 影 响 ， 因此需



要 完 善 相 关 立 法来 约 束 新 闻 媒 体 的 行 为 ， 同 时 提升媒体 人 的 社会责 任 心 ， 避免不




良 媒体捏造新 闻 博 取 眼球 的 现 象 ， 以 免损 害 当 事人利 益 

。

６ ．  ４ ． ３ 完 善激 励 制 度



监督机制 是 把双 刃 剑 可 以 起 到 预 防 环 境执 法 工 作 中 履 职 风 险 的 作 用 

但
一

， ，

如 果使用 不 当 ， 也 会 挫伤执法 人 员 的 热情 。 在 完善 各种 监督机制 的 基础 上 ， 还要




建 立 健 全 激励 制 度 。 可 以在 以 往 的 考核制度上 ， 创 新 激励 机 制 ， 使真正为人 民服



务 的 环 保 干 警 能 够 获 得 更 多 形 式 的 奖励 。 同时 ， 制 定 科学 的 追 责 问 责 制 度也 是激



励制 度 的 方面 要 正 确 看 待 不 正 确 履 职 和 创 新 性探 索 失 误 的 区 别 不 能动辄得


一

， ，

咎 要给环境执法工 作 人员 个 相 对 宽 松 的 创 新执 法 环 境 只 有 宽 严相 济 才能


一

， 。 ，

在 保证执法 工 作 顺利 开 展 的 情 况 下 ， 切 实 保 障 执法人 员 的 合 法 权 利 、 提高执法人




员 的工作积极性 

。

５ ６


 结论



环境污 染治 理是二 十 世 纪 全 球最 受 关 注 的 议 题 之 我 国 从二 十世 纪 八十


一
一

年代开 始 探索 建立环 境执法体 系 至今 己 走过半世 纪 的 征程

“
， 。 从最初 的 三十二



字工作方针 到 系 统 的 较 为 成 熟 的 习 近平 生 态文 明 思 想 ，
我 国 的 生 态 环 境 保护 相



关理论 愈加 丰 富 ， 相 应 的 环 境执 法 工 作 也 不 断 完 善 。
但 是不得不承认 ， 目 前我 国



的 环 境执法工 作 中 还存在 很 多 问 题 ， 执法质 量与 人 民群众对美好生 活环境 的 诉 求




还不 匹配 ， 如执法 能力 不 足 、 权责 不清晰 、 懒政怠 政现 象严重 、 各方面配套机制




不 完善 、 工作 效率低下 、 违 法违 规 执 法 等 等 问 题 。 针对这些 问 题 的 存在 ， 笔者在




本篇 文 章 中 进行 了 深入剖 析 在 总 结 国 ， 内 其 他地 区 环 境执法 工 作 先 进做 法 的 基础



上 ， 结合环 境 治 理理论 、 风险管理理论 、 运动 式 治 理 理 论 ，

从完 善 立 法 、 规范考



核体系 、 执法 队 伍 能力 建 设 、
完善信 息 公开 、 完 善 群 众参 与 机制 以 及 完 善 监 督 与



容 错 纠 错 机制 等 方 面提 出 了 自 己 的 建议 ， 以 期 能够 为 基层 环 境 治 理 工 作 的 改 善 提



供 定 的借鉴
一



。

５７


 附录



附录 Ａ 生态 环 境 系 统 工 作人 员 访谈提 纲



１ ．
您 的姓名 

？

２ ．
您 目 前 从事 的 工 作 ？
从事 目 前工作 的 年 限 

？

３ ．
您 所 在 地 区 的 环 境执 法机构 有 多 少 执 法 人 员 ？ 您认为 目 前 的 执法 力 量 能满 足



曰 常执法需要吗 

？

４ ．
您 觉得 当 前 的 环 境执 法 职 责分配清 晰 吗 ？
是 否 遇 到 过推倭扯 皮 的 现 象 

？

５ ．
您 会 严 格 按 照 执 法 程序 的 规 定 开 展 执 法 活 动 吗 

？

６ ．
您接触过移交 公安机关处理 的案件 吗 ？ 是 否 实施过查封 、 扣押措施 ？ 您认为



这些 案件 处理过程 中 有什 么 困 难 

？

７ ．
您 对 现行 的 生态环 境法律法规 了 解有 多 少 ？ 您 对 哪 些规 定 产 生过 疑虑 

？

８ ．
您 认 为 县政府对环 境执法工 作 的 重视程度 怎 么 样 

？

９ ．
您 所在 地 区 是否推行 过行政处 罚 网 络监督平 台 ？ 成效如 何 

？

１ ０ ．
据您 了 解 ， 我 国 其 他地 区 环 境执法 工 作 有 哪 些 经验 做法值 得 我们 学 习 

？

附录 Ｂ 社 会 群众访 谈提 纲



１ ．
您 对 现 在 的 生 态 环 境 还满 意 吗 

？

２ ．
您平 时 从哪 里获得环境质 量 的 信 息 

？

３ ．
您 是 否 有过环 境信 访 或者 参与 环境执法 的 经 历 

？

４ ．
您 对 当 前 的 环 境 信 访 举 报途径 有 哪 些 了 解 ？

５ ．
您 对 本 地 区 的 生 态 环 境 部 门 的 工 作 有 什 么 意 见 和 建 议 ？

附录 Ｃ 受 访 者信 息 表



受 访 者  身份 时 间  地 点  目 的



生态环 境执 法 中 ２ ０２ ０ ０２． ． １ ０ 某生态环境执法 了 解基层环境执


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０ 
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１


｜
队 中 队长
 
｜
中 队办 公室
 ｜
法工作情况

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５８

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 生态环 境执法 大 ２０２０ ０２
． ． １ ０ 某生态环境执法 了 解基层 环 境执

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０２
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队 办 公 室 科 员  大 队 办 公 室 法 工 作 情 况



生 态环 境执法 中 ２ ０ ２ ０ ０２
． ． １ ０ 某生态环境执法 了 解基层环境执


０３



队 科 员  中 队 办 公 室 法 工 作 情 况



生 态环境执法 中 ２０ ２ ０ ０２
． ． １ ０ 某生态环境执法 了 解基层环境执


０４

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队 科 员  中 队 办 公 室 法 工 作 情 况

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生态环 境执法 中 ２０２０ ０２

． ． １ ０ 某生态环境执法 了 解基层环境执


０５



队 科 员 中 队 办 公 室 法 工 作 情 况



生态环 境执法 中 ２０２０ ０２

． ． １ ０ 某生态环境执法 了 解基层环境执


０６



队 科 员 中 队 办 公 室 法 工 作 情 况



生态环境执法大 ２０２０ ０２
． ． １ ０ 某生态环境执法 了 解基层环境执


０７



队 办 公 室 科 员  大 队 办 公 室 法 工 作 情 况



生态环 境执法大 ２０ ２ ０ ０２ ． ． １ ０ 微 信 了 解 基 层 环 境 执


０８



队 长 法 工 作 情 况



法 规 信 访 科科 员 ２ ０ ２ ０ ０２． ． １ ０ 微 信 了 解 基 层 环 境 执


０９



法工作情况



大气污染 防 治 办 ２ ０ ２ ０ ０２． ． １ ０ 微信  了 解 基 层 环 境 执


１ 

０

公 室 科 员 法 工 作 情 况



市生态环境综合 ２ ０２ ０ ０２ ． ． １ ０ 微 信 了 解 基 层 环 境 执


１ １



执法支 队科员 法工 作 情况



｜

  

附录 Ｄ 参 与 式观 察信 息表



参 与 式 观察 形 式  时 间  地 点



生 态 环 境 现 场 执 法 ２ ０ ２ ０ ． ０２ ． １ １  某 企业



环 境信 访 处 理 ２ ０ ２ ０ ． ０２ ． １ ２  某企业



行 政 处 罚 案 卷 审 查 ２ ０ ２ ０ ． ０２ ． １ ３  办公室



５９


 致谢



寒来暑往 ， 冬去春来 ， 短短 九 百 余天 的 硕士研 究生求学生 涯悄 然而 去 。 过去




的 九百余天 ， 是艰苦卓 绝 的 九 百 余天 ， 也 是 收获满 满 的 九 百 余 天 ， 它 必 将成为我




人生 中 弥足珍贵 的 段经 历 在 学校 的 这三年 我 收获 满满 除了 己 的努力 与



一

。 ， ， 自

付 出 之外 ， 还要 感谢许许 多 多 为我提供过 帮 助 的 人 ， 而在此 ， 我尤其要 向 我 的 妻




子 、 导师 、 同 学 以 及 我 的 母 校 表示 感激之情 

。

在 职 就读 硕 士 研 究 生 期 间 ， 我 的 妻 子 经 历 了 怀 孕 生 子 初 为 人母 。 在 我 每 次来



学校上 课 时 ， 都 是 妻 子 辛苦 照 料 吾 小 幼 儿 ； 在 我 因 工 作 和 学 习 忙 的 胶着 时 ， 也是



妻子主动承揽 了 更 多 家务 ； 在 我苦 心 准 备 毕业 论 文 的 阶 段 ， 妻子无私 的付 出 和 帮



助 。 在此 ， 我向 自 己 的 妻子致 以 深 沉 的 感谢 ， 此生执子之手 、
共 赴 前程 

。

在 我着 手 选 择 毕 业 论 文 的 研 究 方 向 时 我 的 导 师 李 昕 蕾教 授 便 给 与 了 我 很 多

 ，

的帮助 ，
与 我讨 论 过 很 多 次 。
当 论 文研 宄 陷 入焦 灼 的 时 候 ， 老 师 总 是 敏锐 的 找 出



其 中 的 关键 所 在 并 给 与 我 有 效 的 指 点 。 在 此 篇 论文 的 修 改 历 程 中 ， 老 师在 研 究文



献 的 整合 、 研 究方法 的 选择 、 论 文格式 的 修改 、 章 节 分布 的 规 范 等 方 面 进 行 了 针



对性指 导 并 不 时地 督 促我将 论文进 步修改完善 虽然和 老师相 识不 到三 年

一

， 。 

，

但老师对学术严谨 的 态度将会影响 我 生 而 与 老 师 的 师 生缘 分 也 必 将 会 是 

生
一 一

的事 

。

感谢我 的 同 学 ， 我们 来 自 不 同 的 地 方 ， 我们 分属 不 同 的 工 作 岗 位 ， 我们 因 理



想相 聚在 同 校园 同 课堂 我们 起研 究 课题 起进行社会实 践 起向


一 一 一 一 一

、 ， 、 、

往 未来甚至 起生活 我们共 同 抛洒过汗水 我们 同 见证 了 自 己 的 成长 行至



一 一

， ， ，

毕业 ， 我们 就 要 分 离 ， 但我们 也永远 不会 分离 ，
同 窗之谊 ， 此生铭 记 

。

感谢 山 大 。 是 山 大 给 了 我 工 作 之 后 可 以 继 续 学 习 的 机会 ， 是 山 大汇 聚 了 众 多



优 秀 老 师 给 我们 授 课 ， 是 山 大 为 我 们 营 造 了 了 良 好 的 求学 和 生 活 环 境 ， 更是 山 大


“
给 了 我们 又 次 的 成长 在今后 的学 习 和工作 中 我 定会践行 学无止境 

气
一 一

。 ， ，

有浩然 的 校训 ，
自 强不 息 ，
踔 厉 奋发 。 在 此也祝愿母 校 的 明 天 更加 美好 

。

再次感谢 ， 谢谢 

。

６０


 参考 文献



中 文 文献 

：

生态环境 部 第 次全 国 环 境保护会议 Ｅ Ｂ ／Ｏ Ｌ ］ ［ ０ ３ ］ ｈ ／／ｗ ｗｗ ｍｅｅ ｇ ｏｖ

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＿

［ ２］ 中 国政府 网 ．
胡 锦 涛在 中 共第十 七 次全 国 代表 大会 上 的 报 告 全文 ［
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．

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．

［ ］ ＿

［ ３ ］ 中 国 政府 网 ．
胡 锦 涛 在 中 国 共 产 党 第 十 八 次全 国 代 表 大 会 上 的 报 告 ［
ＥＢ ／ Ｏ Ｌ ］ 
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．

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．

［ ］ ＿

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”
山 东模式
“

［ ４］ 山 东 省 生态环境 厅 ．
《 中 国 环 境监 察 》 ： 创新 生态环境综合执法

［
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２５０６
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３ ７２ ｈ ｔ ｍ ｌ
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
．

［ ５ ］ 中 共 中 央办公 厅 国 务院办公厅 印 发 《 关于省 以 下 环 保机构监 测 监察执法垂




直 管 理 制 度 改革试 点 工 作 的 指 导 意 见 》 ［
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］
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中 华人 民共和 国 国 务 院 公报 ，


２

０ １ ６ ２８）
（
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９ 

．

［ ６］ 生态环境执法实务 ．
生态环境 分局 以 自 己名 义作 出 的行政处 罚 被法院裁定

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不 予 强制 执行 Ｅ Ｂ ／ Ｏ Ｌ ］  ［ ０ ３ ］  ｈｔ ｔ ｐ ｓ ． ？ ： ／／ ｍｐ ｗ ｅ ｉｘ ｉｎ ｑ ｑ
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．

［ ７ ］ 王 雪松 ． Ｇ 县环境 问 题政府 治理 困 境 与对策研 究 ［

Ｄ ］
．
内 蒙古大学 ，
２０ １ ９ 

．

［ ８］ 葛 艳 芳 包 头 市 污 染源 环 境 监 管 研 究．
［
Ｄ ］
．
内 蒙古大学 ，
２０ １ ８ 

．

蔺雪春 甘金球 吴波 当 前生态文 明 政策 实施 困 境 与 超越 基于第 


批
一
一 一

［ ９］ ， ，
．

“
社会 主 义研 究
”

中 央环 保督 察 回 头看 案例 分 析 ［
Ｊ
］
．
，
２ ０ ２０ （０ １
）
： ７ ６ －
８３ 

．

［ １ 〇］ 李 霞 环 境 保 护 行政 执 法 与 刑 事 司 法 衔 接 机 制 的 构 建
．
［
Ｊ］ ．
西南石油 大学学



报 社 会 科 学版
（ ） ，
２０ １ ９ ２ ，
１
（
０６
）
： ８ ４ －

９０ 

．

［ １ １ ］ 王伟娜 ．
成都市 Ｊ 县 环境监 管 网 格化存 在 的 问 题 及对 策 研 究 ［
Ｄ ］
．
中共四川



省委党校 ，
２０ １ ９ 

．

［ １ ２］ 邓 可祝 ．
大数据 条件 下 环 境规制 的 变 革
一 一

环 境信 息 规制 功 能 的 视 角 ［
Ｊ
］


．

中 国 环境 管理 ，
２０ １ ９ ，
１ １
（
０５） ：  １ ００ －

１ ０６ 

．

６ 

１
［ １ ３ ］ 王强 ， 钱文杰 ，
王新 洲 ， 等 ．
大 数据在环境执 法辅助 中 的 应 用 卬 ． 中 国 生态



文明 ，
２０ １ ９ （０ ５ ） ： ８ ８ －

９２ 

．

［ １ ４］ 孙成 ．
环境 保护 运动 式 治 理 法 治 化 问 题研 宄 ［
Ｄ ］
．
山 东农业大学 ，
２０ １ ９ 

．

［ １ ５ ］ 计扶廷 ．
垂 直 管 理 背 景 下 基层 环 保 组织 的 管 理体 制 研 究 ［
Ｄ ］
． 江西 财经大学 

，

２０ １ ９ 

．

［ １ ６］ 王静文 ．
环 保机构 垂 直 管理制 度 中 执法 问 题研 究 ［
Ｄ ］
．
吉 林大学 ，
２０ １ ９ 

．

［ １ ７ ］ 高 小 满 环 境监 察机构 法律 地位研 究 ．

［
Ｄ ］
．
长春理工大学 ，
２０ １ ９ 

．

［ １ ８ ］ 王吉泉 ， 廖姣 ，
林柯 ， 等 ． 生态环境 部 门 垂 管之 后 成都 市 乡 镇 街道 环 保机

 （ ）

构 改革 的 困境与 出 路 ［
Ｊ］ ．
农 村 经济 与 科技 ，
２０ １ ９ ３ ０（ ，
１ ８
）
： １ ８８ －

１ ８９ 

．

［ １ ９ ］ 李凯伟 ．
环境执法风 险 防 范研 究 ［
Ｄ ］
．
吉 林大学 ，
２０ １ ６ 

．

［ ２０ ］ 郭林将 论环境监 管权 的 检察监督 ．

［
Ｄ ］
．
南京大学 ，
２０ １ ２ 

．

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［
Ｊ
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中 国 软科 学 ，
２００６（ １ ２） ： １ ０ －

１ ７ 

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空 间 关联和 门 槛效应 的 地方政府环境 治 理研 宄 一 一

基于



廉洁度视角 的 考察 ［
Ｊ
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中 国 软科 学 ，
２ ０ １ ９ （ １ ０） ６ ： １
－

６９ 

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Ｊ
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湖 南 工 程 学 院 学报 社

 （

会科学 版 ） ，
２０ １ ９ ２ ９ （０４）
，
： ７ ５ ７ ８ －



．

［ ２４］ 生 态环境 部 ．
生 态环 境 部 法律 法 规汇 编 ［
Ｅ Ｂ ／ Ｏ Ｌ ］  ［ ０ ３ ］  ｈ ｔ ｔｐ ． ． ： ／／ ｗｗ ｗ ｍ ｅ ｅ ｇ ｏ ｖ ． ． 
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
．

［ ２５］ 朱军 等 ．
中 华 人 民 共 和 国 环 境 保护 法 Ｍ ［ ］
．
法律 出 版社 ，
２０ １ ３ 

．

国 家环保 总 局 关于统 规 范环 境监 察机构 名 称 的 通 知 ＥＢ ／ Ｏ Ｌ

一

２６］ ２０２
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１ ７２ １ ０ ７ ｈｔ ｍ ． 
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．

［ ２７ ］ 朱国华 ．
我 国 环境 治 理 中 的 政府环境 责 任研 究 ［
Ｄ ］
．
南 昌 大学 ，
２０ １ ６ 

．

［ ２８ ］ 姜城 ．
系 统论 视 角 下 的 行政执 法 风 险 防 控 ［
Ｊ
］
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当 代法 学 ，
２０ １ ９ ３３， （
０６
）
： ７ ５ －



８

２ 

．

［ ２９］ 孙成 ．
环 境 保护 运动 式 治 理 法 治 化 间 题研 究 ［
Ｄ ］
．
山 东农业大学 ，
２０ １ ９ 

．

［ ３０］ 郑璞 ．
运 动 式 治 理 向 长 治 机 制 变 迁 的 路径 研 究 一 一

基于 国 内 文 献分析 ［
Ｊ
］


．

现代商 贸 工 业 ，
２ ０２０ ４ ，
１
（
３ ４） ： １ ０８ －

１ ０９ 

．

“
生态环 境 部 生 态环 境 部 启 动 千 里 眼 计 划 全 面 开 展 热 点 网 格 监 管 工 作
”
［ ３ １ ］ ．

［
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６２
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．
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＿ ＿

［ ３２］ 王雪松 ． Ｇ 县 环 境 问 题 政 府 治 理 困 境与 对策研 究 ［

Ｄ ］
．
内 蒙 古大学 ，
２０ １ ９ 

．

［ ３３］ 生 态环境 部 ．
全 国 环保垂 改试 点 工作 正 式 启 动 河 北重庆率 先开 展环 保垂



直 管 理 制 度 改革 ［
ＥＢ ／Ｏ Ｌ ］ ［ ０ ３ ．

］
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．

［ ３４］ 贵阳 日 报 政 府购 买 社 会 服务 公众参与 环 境 监 督
．

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］
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．

［ ３ ５］ 贵 阳 公众环 境教育 中 心 ．
清镇市政府 公众参与 环保第三方监 督 项 目 ［
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［ ３６］ 王 镥权 ．
环 境 保 护 第 三 方 监 督 权利 力 之 辨 （ ）
—

以 贵阳模式 为例 ［
Ｊ］ ．


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安 电 子 科 技 大学 学 报 社 会 科 学 版 （ ） ，
２０ １ ６ ２ ６ （０ ６）
，
： １ ２ ０ －

１ ２７ 
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．

［ ３７ ］ 中 华人 民 共和 国 环 境 保护 法 Ｍ ［ ］
．
人 民 出 版社 ，
２０ １ ４ 

．

［ ３８ ］ 崔建国 ．
县 级 政 府 环 保政 策 执 行 困 境 与 对 策 研 究 ［
Ｄ ］
．
郑州 大学 ，
２０ １ ６ 

．

［ ３９］ 王梦颖 ？
我 国 企 业环境 信 用 评价制 度 研 宄 ［
Ｄ ］
．
河北地质 大学 ，
２０ １ ９ 

．

外 文文 献 
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ｎ ａｌ  ｏ ｆ  Ｅ ｎｖ ｉ ｒ ｏ ｒ
ａ ｎ ｅ ｎｔ ａ ｌ  Ｍ ａ ｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎｔ ， 
２ ０ ２ ０ ２ ６ １ １ ０ ９ ９ ２ ８
，
： 

．

［ ３ ］  Ｅｒ ｋ Ｂ
ｉ
，  Ｋａ ｔ ａｒ ｉ ｎ ａ  Ｅ  Ｔ ｈ ｅ  ｒ ｏ ｌ ｅ  ｏ ｆ  ｗ ａｔ ｅ ｒ  ｑ ｕ ａ ｌ ｉ ｔ ｙ  ｆｏ ｒ  ｌ ｏ ｃ ａ ｌ  ｅ ｎｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  ｐ ｏ ｌ ｉ ｃ ｙ
．



ｉ ｍ ｐ ｌ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ ａｔ ｉ ｏ ｎ ［ Ｊ ］ ． ｎａ  ｏ ｆ  Ｅ ｎｖ
 Ｊ ｏ ｕｒ ｌ ｉ ｒ ｏｎ ｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ Ｐ ｌ ａｎｎｉ ｎ
ｇ  ａ ｎ ｄ Ｍ ａ ｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ
ｔ


，

２ ０２ ０ ６３ ６ 

．
， （ ）

［ ４ ］  Ｄ ｏ ｗ ｎｉ ｎｇ Ｐ  Ｂ
 ， 
Ｗａ ｔｓ ｏｎ  Ｗ Ｄ  ．  Ｔ ｈｅ  ｅ ｃ ｏ ｎｏ ｍ ｉ ｃ ｓ  ｏ ｆ  ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｉ ｎ
ｇ  ａ ｉ ｒ  ｐ ｏ ｌ ｌ ｕ ｔ ｉ ｏ ｎ  ｃ ｏ ｎｔｒ ｏ ｌ ｓ ［ Ｊ ］ 

．

Ａ ｃ ａｄ ｅ ｍ ｉ ｃＰ ｒｅ ｓ ｓ １ ９ ７４ ， ，
１
（
３） 

．

［ ５ ］  Ｒｙ ｏ ｋ ｉ ｃｈ ｉ Ｈ ｉ ｒｏ ｎ ｏ ．
日 本环境 管理 咨询 体系 研 究 ［
Ｊ
］
．
环境科学 研 究 ，
２００６（Ｓ １
）


：

１ ２ １
－
１ ２５ 

．

６３


［ ６］  ＰＡＵ Ｌ  Ｂ  Ｄ ｗ ｏ ｎ ｉ ｎ ｇ  Ｔ ｈ ｅ  Ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍ ｉ ｃ ｓ  ｏ ｆ  Ｅ ｎ ｆｏ ｒ ｃ ｉ ｎ ｇ  Ａ ｉ ｒ  Ｐ ｏ ｌ ｕ ｔ ｉ ｏ ｎ ［ Ｊ ］  Ｊ ｏ ｕ ｒ
．
ｎ ａｌ  ｏ ｆ

 ｌ ．

Ｅ ｎｖ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ  Ｅ ｃ ｏ ｎｏ ｍ ｉ ｃ ｓ  ａｎ ｄ  Ｍ ａｎ ａ ｇ ｅ ｍ ｅ ｎ ｔ
， １ ９ ７４ ： ２ １ ９ ２３ ６
－



．

 Ｏ  Ｐ Ｄ ｗ ｖ ｅ ｄ ｉ  Ｐ ｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ  Ａ  Ｔ ｈ ｉ ｒ ｄ  Ｗｏ ｒ ｌ ｄ  Ｐ ｅ ｒ ｓ ｐ ｅ ｃ ｔ ｉ ｖ ｅ ［ Ｊ Ｅ ｎｖ
＇

［ ７ ］ ｉ ． ：

］
． Ｉｎ ｄ ｉ ａ ｓ ｉ ｒｏ ｎｍ ｅ ｎｔ ａ ｌ



Ｐｏｌｉ ｃｉｅｓ ， 
Ｐ ｒ ｏ ｇ ｒ ａ ｍｍ ｅ ｓ  ａ ｎ ｄ  Ｓ ｔ ｅ ｗ ａ ｒ ｄ ｓ ｈ ｉ ｐ ， １ ９ ９ ７ １ ３ ３ ：
－

１ ４８ 

．

 Ｏ ＰＤ ｗ ｖ ｅ ｄ ｉ  Ｐ ｒ ｏ ｔ ｅ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ  Ａ  Ｔ ｈ ｉ ｒ ｄ  Ｗｏ ｒ ｌ ｄ  Ｐ ｅ ｒ ｓ Ｅ ｎｖ
ｆ

［ ８］ ｉ ． ：

ｐ ｅ ｃｔ ｖｅ ［ Ｊ ］ Ｉ ｎ ｄ ａ
ｉ ． ｉ ｓ ｉ ｒ ｏ ｎｍ ｅ ｎ ｔ ａ ｌ



Ｐ ｏｌ ｉ ｃ ｉｅｓ ， 
Ｐ ｒ ｏ ｇ ｒ ａ ｍｍ ｅ ｓ  ａ ｎ ｄ  Ｓ ｔ ｅ ｗ ａ ｒ ｄ ｓ ｈ ｉ ｐ ， １ ９ ９ ７ １ ３ ３ ：
－

１ ４８ 

．

［ ９］ Ｂ ｏ ｄ ｉ ．

 ｎ ａ ｎ ｃ ｅ  Ａ ｃ ｈｉ ｅ ｖ ｉ ｎ
ｎ  Ｏ  Ｃ ｏ ｌ ｌ ａｂ ｏ ｒ ａ ｔ ｉ ｖ ｅ  ｅ ｎ ｖ ｉ ｒ ｏ ｎ ｍ ｅ ｎｔ ａｌ ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ：

ｇ ｃ ｏ ｌ ｌ ｅ ｃ
ｔｉ ｖ ｅａｃ ｔ ｉ ｏ ｎ



ｉ ｎ  ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ ｅ ｃ ｏ ｌ ｏ ｇ ｉ ｃ ａ ｌ  ｓｙ ｓ ｔ ｅ ｍ ｓ ［ Ｊ］
－

． Ｓ ｃ ｉ ｅｎｃ ｅ 
２０ １ ７ ３ ５ ７（６３ ５２ ：  ｎｉ ｌ１ ４ 

．
， ，
）

［ １ ０］ Ｓ ｄｍ ｉ ｄ Ａ 
？ ？
 Ａ ？
．
财产 、 权 力 和 公 共 选择 ［
Ｍ ］
． 上海 人 民 出 版社 ，
三联 书 店



上海分店 ，
１ ９９９ 

．

［ １ １ ］  Ｇ ａｒｙ  ＿
 Ｓ   Ｂ ｅ ｃ ｋ ｅｒ
？
．
人类 行 为 的 经济 分析 ［
Ｍ ］
． 三 联书 店 上 海 分店 ，
上海人 民



出 版社 ，
１ ９ ９３ 

．

［ １ ２ ］  Ａ ｋｔ ａｎ  Ｃ  Ｃ ．  Ｗ ｈｙ  ｌ ｉ ｍ ｉ ｔ  ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎｍ ｅ ｎ ｔ  ａ ｎ  ｉ ｎ ｔ ｒ ｏ ｄ ｕ ｃ ｔ ｉ ｏ ｎ  ｔ ｏ  ｔ ｈ ｅ  ｓ ｔ ｕ ｄ
ｙ  ｏ ｆ ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ ｎｍ

ｅｎｔ



ｆａｉ ｌ ｕ ｒ ｅ  ｆ
ｒｏｍ  ｐ ｕ ｂ ｌ ｉ ｃ  ｃ ｈ ｏ ｉ ｃ ｅ  ｐ ｅ ｒ ｓ ｐ ｅ ｃ ｔ ｉ ｖ ｅ ［ Ｊ ］  Ｉ ｎｔ ｅ ｒ ｎａｌ ｏ ｆｅ ｃ ｏｎｏ ｍ ｉ ｃ ｓ
ｎ ａｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｌ  ｊ ｏ ｕｒ 

．

ａ ｎ ｄ  ｆｉ ｎ ａ ｎ ｃ ｅ  ｓ ｔ ｕ ｄ ｉ ｅ ｓ ， 
２０ １ ７ 

．

［ １ ３ ］ Ｊｅ ｓ ｓ ｏｐＢ ．  Ｔｈｅｒ ｉ ｓ ｅｏ ｆ

 ｇｏ ｎ ａ ｎ ｃ ｅ  ａ ｎ ｄ  ｔ ｈ ｅ  ｒ ｉ ｓ ｋ ｓ  ｏ ｆ ｆａ ｉ ｌ ｕ ｒ ｅ
ｖｅ ｒ  ：  ｔｈｅ  ｃ ａ ｓ ｅ  ｏ ｆ  ｅ ｃ ｏ ｎｏ ｍ ｉ ｃ



ｄ ｅ ｖ ｅ ｌ ｏ ｐｍ ｅ ｎｔ ［ Ｊ ］ ， Ｉ ｎ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ ａｌ  ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ  ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ
ｎｔ ｅ ｒ
 ｊ
ｏ ｕｒ
ｎ ａｌ ， 
２０ １ ８ ，
６８
（
２２ ７ ２２ ８ ）－

：  ４３ －

５７ 

．

［ １ ４ ］  Ｊ ｏ ｎ ｅ ｓ  Ｍ  Ｔ ｈ ｅ  ｍ ａｒ ｃ ｈ  ｏ ｆ  ｇ ｏ ｖ ｅ ｒ
． ｎ ａ ｎ ｃ ｅ  ａ ｎ ｄ  ｔ ｈ ｅ  ａ ｃ ｔ ｕ ａ ｌ ｉ ｔ ｉ ｅ ｓ  ｏ ｆ  ｆａ ｉ ｌ ｕ ｒ ｅ  ｔ ｈ ｅ  ｃ ａ ｓ ｅ  ｏ ｆ

 ：

ｅ ｃ ｏ ｎ ｏ ｍｉ ｃ ｄｅｖ ｅ ｌ ｏ
ｐ ｍ ｅ ｎｔ  ｔ ｗ ｅ ｎ ｔ ｙ  ｙ ｅ ａ ｒ ｓ  ｏ ｎ ［ Ｊ ］ ，  Ｉ ｎｔ ｅｒ
ｎ ａｔ ｉ ｏ ｎ ａ ｌ  ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ  ｓ ｃ ｉ ｅ ｎｃ ｅ
ｊ
ｏ ｕｒ
ｎａｌ 

，

２０ １ ８ ６８ ２２ ７ ２２ ８ ） －

： ２ ５ －

４ １ 

．

， （

［ １ ５ ］ Ｏ ｎ ｉ ｆａ ｄ ｅ  Ｓ  Ｔ ， 
Ｔａ § ａ ｒ  Ｍ  Ｏ ．  Ｐ ｕｂ ｌｉ ｃ  Ｃ ｈ ｏ ｉ ｃ ｅ  Ｅ ｃ ｏ ｎｏ ｍ ｉ ｃ ｓ ：  Ａ Ｃｒ
ｉｔ
 ｉ ｃ ａｌ  Ｒ ｅｖ ｉ ｅｗ Ｏ ｆ Ｔ ｈｅ



Ｌ ｉ ｔ ｅ ｒ ａ ｔ ｕｒ ｅ  Ｏ ｎ  Ｍ ａｒ ｋ ｅ ｔ Ｆ ａ  ｉｌ ｕｒ ｅ ， 
Ｇ ｏ ｖ ｅ ｒｎｍ ｅ ｎ ｔＩ ｎ ｔ ｅ ｒ ｖ ｅ ｎｔ ｉ ｏ ｎ  Ａ ｎｄ Ａ ｒ ｒ ｏ ｗ Ｔ ｈｅ ｏ ｒ ｅ ｍ
 
［
Ｊ
］


．

Ｓ ｏ ｓｙ ａ ｌ  Ｅ ｋｏ ｎ ｏ ｍ ｉｋ  Ａｒ ａ ｓ ｔｉｒ ｍ ａ ｌ ａｒ  Ｄ ｅｒ ｇ ｉ ｓ ｉ ， 
２ ０２ ０ ２０ ３ ９）
（ ，
： ７ ０ －

８４ 
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．

６４
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 学位论文评 阅 及答辩情况表
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专 业 技术 是 否 博 导 研 太 益 竹
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员

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＿
ｆ ｍ ｉ ｔ ｉ ｔ 
答辩秘 书
 丨
答辩 日 期
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备注 
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１

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合格 为
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※ 优秀为 Ａ ；
良 好为 Ｂ ；
Ｃ ； 不 合格为 Ｄ 
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