‫كلية الحقوق والعلوم السياسية‬

‫‪19‬مارس ‪2691‬‬

‫مقياس مادة قانون االدارة العامة‬

‫محاضرات سنة أولى ماستر‬
‫تخصص القانون العام المعمق‬
‫المدة‪23:1 :‬سا‬

‫األستاذ المحاضر‪ :‬د‪ .‬طلحة نورة‬

‫‪nora.talha@univ-sba.dz‬‬

‫‪noratalha2@gmail.com‬‬

‫المحاضرة رقم ‪16:‬‬

‫‪ /‬الرقابة‬
‫‪ /1‬مفهوم الرقابة‬
‫يمكن تعريف الرقابة اإلدارية على أنها‪“ :‬عملية استراتيجية أساسية هامة بالنسبة للعمليات اإلدارية‪ ،‬وذلك‬
‫الرتباطها بتحديد نجاح مراحل العمل المختلفة من تخطيط وتنظيم وتنفيذ وتقييم‪ ،‬كونها أداة إدارية تتضمن‬
‫حزمة من اإلجراءات التي تقيس األداء وتتأكد من قيام كل موظف بدوره‪ ،‬وتحدد األخطاء واالنحرافات‬
‫في سير العمل‪ ،‬ما يجعلها مثل المؤشر الذي يحكم بنجاح العمليات من عدمه‪ ،‬وبما يساعد على تصحيح‬
‫المسارات الخاطئة من خالل ما تمد به اإلدارة العليا من معلومات ونتائج عن األداء وسير العمل‪ ،‬ويمكن‬
‫أن توجد على هيئة إدارة رقابة ذاتية داخلية في المنظومة‪ ،‬أو خارجية تتبع جهات عليا في الدولة وتضطلع‬
‫بدور الرقابة والتدقيق ورصد األخطاء والتجاوزات وتضع معالجات الزمة لها‪”.‬‬
‫تعريف الرقابة اإلدارية وفقًا لـ‪ E. F. L. Brech‬تتحقق المراقبة من األداء الحالي مقارنة بالمعايير‬ ‫‪‬‬
‫المحددة مسبقًا والواردة في الخطط الموضوعة‪ ،‬بهدف ضمان تقدم كاف وأداء مرض‪. 1‬‬
‫مفهوم الرقابة اإلدارية ً‬
‫وفق ‪Harold Koontz:‬الرقابة هي قياس وتصحيح األداء من أجل التأكد‬ ‫‪‬‬
‫من تحقيق أهداف المؤسسة والخطط الموضوعة‪.2‬‬
‫ً‬
‫شموال للرقابة اإلدارية اذ قال ”‬ ‫ووفقا ‪: Robert J Mockler‬قام روبرت بإعطاء تعريف أكثر‬ ‫‪‬‬
‫يمكن تعريف الرقابة اإلدارية أو بمعنى اخر ‘التحكم اإلداري ‘ باعتباره مجهودًا منهجيًا من جانب‬
‫إدارة األعمال لمقارنة األداء بالمعايير أو الخطط أو األهداف المحددة مسبقًا من أجل تحديد ما إذا‬
‫كان األداء يتماشى مع هذه المعايير‪ ,‬وذلك من أجل اتخاذ أي إجراء تصحيحي ضروري لرؤية‬
‫ذلك اإلنسان ‪.‬باإلضافة إلى أنها تستخدم موارد الشركات األخرى بأكثر الطرق فعالية وكفاءة في‬
‫تحقيق أهداف الشركة‪.3‬‬

‫‪1‬‬
‫‪E. F. L. Brech The Principles and Practice of Management, Published by Longmans Green and Co,1964.‬‬
‫‪2‬‬
‫‪Harold Koontz , Cyril O'Donnell :Management: A Book of Readings Hardcover – McGraw-Hill Book Company‬‬
‫‪(January 1, 1964).‬‬
‫‪3‬‬
‫)‪Robert J. Mockler The management control process ، Appleton-Century-Crofts (January 1, 1972‬‬
‫لقد عرف ‪ Henri Fayol‬الرقابة بأنها تقوم على التأكد من إتمام كل شيء حسب الخطة المرسومة‬ ‫‪‬‬
‫والتعليمات الصادرة والمبادئ القائمة‪ ،‬وتهدف الرقابة إلى تشخيص نقاط الضعف واألخطاء‬
‫وتصحيحها ومنع حدوثها في المستقبل وتمارس الرقابة على األشياء والعاملين واإلجراءات"‪.4‬‬
‫ويقول جورج تيري إن السبب الرئيس لوجود الرقابة هو التأكد من أن النتائج المحقة تطابق‬ ‫‪‬‬
‫المخططة من قبل"‪.‬‬
‫كما يمكن تعريف الرقابة على أنها "عنصر هام من عناصر العملية اإلدارية‪ ،‬يتضمن مجموعة‬ ‫‪‬‬
‫العمليات واألساليب التي بمقتضاها يتم التأكد من أن األداء يجري على النحو الذي حددته األهداف‬
‫الموضوعة‪.‬‬

‫‪ /2‬وظيفة الرقابة‪:‬‬

‫كما ورد في التعريفات السابقة فالرقابة مرتبطة بشكل كبير بالتخطيط والغرض األساسي منها‬
‫تحديد مدى نجاح وظيفة التخطيط‪.‬‬
‫تتمثل أهميتها فيما يلي‪:‬‬
‫ـ منع حدوث األخطاء واالنحرافات إذ تكشف عملية الرقابة العناصر الوظيفية التي تساهم في‬
‫كشف ومنع االنحرافات‪.‬‬
‫ـ حماية المصلحة العامة وهو محور الرقابة‪ ،‬فبمراقبة سير العمل وفق خطط وبرامج متكاملة تحدد‬
‫األهداف المرجوة وتكشف االنحرافات والمخالفات لتحديد المسؤوليات ما يدفع السلطات للتدخل‬
‫السريع باتخاذ القرارات المناسبة لتصحيح األخطاء وحماية المصلحة العامة‪.‬‬
‫ـ يؤدي كشف األخطاء من طرف عناصر الرقابة لتحفيزهم معنويا وماديا وتشجيع النجاح اإلداري‪.‬‬

‫‪ /3‬خطوات الرقابة‪:‬‬

‫تتضمن ثالث خطوات أساسية‬

‫‪ 1-3‬تحديد المعايير‪ :‬وهي المقاييس الموضوعية التي تستخدم لقياس النتائج وهي التي يعتمد عليها‬
‫القائد لتشكيل صورة محددة عن مدى سير الع مل‪ ،‬كمية العمل المطلوب إنجازه‪ ،‬مستواه النوعي‪،‬‬
‫الزمن الالزم ألدائه‪.‬‬
‫‪ 2-3‬قياس األداء‪ :‬قياس األداء الفعلي ومقارنته بالمعايير السابق وضعها‪ ،‬أي تقييم اإلنجاز عن‬
‫طريق وسائل متنوعة هي التقارير اإلدارية‪ ،‬الشكاوى والتفتيش‪.‬‬
‫ـ‪ 3-3‬تصحيح االنحرافات عن المعايير والخطط‪ :‬ان رصد االنحرافات بعد قياس األداء يؤدي لمحاولة‬
‫تصحيحها واتخاذ إجراءات لعالجها‪.‬‬

‫‪ /4‬خصائص الرقابة الجيدة‪:‬‬

‫ـ‪1‬ـ المالءمة‪ :‬أي مالءمة نظام الرقابة مع طبيعة عمل اإلدارة وحجمها‪.‬‬
‫ـ‪2‬ـ الوضوح ‪ :‬أي ان يكون نظام الرقابة ووسائله واضح لجميع العمال في اإلدارة‪.‬‬
‫ـ‪3‬ـ المرونة‪ :‬وهي قابليتها للتعديل والتطوير بما يتالءم مع المتغيرات التي تطرأ تبعا للظروف‪.‬‬

‫‪4‬‬
‫‪Henri Fayol:Administration industrielle et générale، Dunod، 03/05/1999.‬‬
‫ـ‪4‬ـ الفعالية‪ :‬وهي قدرة نظام الرقابة على تحقيق الغاية الموضوعية لها باكتشاف األخطاء ومسبباتها‬
‫والعمل على ازالتها‪.‬‬

‫‪ /5‬أساليب الرقابة‪:‬‬
‫ـ‪1‬ـ أساليب وصفية‪ :‬تتمثل في وصف حالة اإلدارة العامة من خالل سجالت الدوام‪ ،‬الرسوم البيانية‬
‫والسجالت الزمنية‪.‬‬
‫ـ‪2‬ـ األساليب الميدانية‪ :‬عن طريف الجوالت التفتيشية‪.‬‬
‫ـ‪3‬ـ األساليب الكمية‪ :‬عن طريق التحليالت المالية والنسب المالية ومعدالت الدورات وقوائم‬
‫المقبوضات‪ ،‬المدفوعات والميزانيات التقديرية‪.‬‬
‫ـ‪4‬ـ األساليب الشبكية‪.‬‬

‫‪ /6‬صور الرقابة‪:‬‬

‫‪ 1-6‬صور الرقابة من حيث الجهة الممارسة للرقابة‪ :‬هناك نوعان منها‪ :‬رقابة داخلية ورقابة‬
‫خارجية‪.‬‬
‫‪1-1-6‬ـ الرقابة الداخلية‪ :‬هي الرقابة التي تمارس داخل التنظيم اإلداري أي بواسطة عضو من‬
‫التنظيم‪ ،‬فيعتبر من قبيل الرقابة الداخلية ما يقوم به الوزراء ورؤساء المصالح ومدراء الوحدات‬
‫من رقا بة على مرؤوسيهم‪ ،‬كذلك ما تقوم به وزارة المالية أو البنك المركزي من رقابة على‬
‫الوزارات والمصالح األخرى‪.‬‬
‫‪2-1-6‬ـ الرقابة الخارجية ‪ :‬هي التي يعهد بها إلى هيئات مستقلة وغير خاضعة للسلطة التنفيذية‬
‫مثل مجلس المحاسبة‪.‬‬
‫‪ 2-6‬صورة الرقابة من حيث مداها‪ :‬تنقسم الى نوعين‪:‬‬
‫‪1-2-6‬ـ الرقابة الجزئية‪ :‬تقتصر على موضوع معين او عدة مواضيع‪.‬‬
‫‪ 2-2-6‬الرقابة الشاملة‪ :‬تتضمن جميع الوسائل التي تتناولها بالجهاز اإلداري‪ ،‬كرقابة الرؤساء‬
‫اإلداريين بالجهاز اإلداري‪.‬‬
‫‪ 3-6‬صور الرقابة من حيث زمن ممارستها‪:‬‬
‫‪1-3-6‬ـ الرقابة الوقائية‪ :‬تكون هذه الرقابة لمنع الخطأ قبل حدوثه‪ ،‬ويعتد بهذا النوع ضرورة‬
‫االستعداد لمواجهة الخطأ‪.‬‬
‫‪2-3-6‬ـ الرقابة المتزامنة‪ :‬يقصد بها تنوع سير العمل أي منذ البداية حتى النهاية وتقييس األداء‬
‫مقارنة بالمعايير الموضوعة الكتشاف االنحراف او الخطأ‪.‬‬
‫‪3-3-6‬ـ الرقابة الالحقة‪ :‬يقارن اإلنجاز الفعلي والغرض منها رصد االنحرافات والتبليغ عنها‬
‫لمعالجتها‪.‬‬

‫‪ /7‬مقومات رقابة فعالة‪:‬‬

‫تعتمد الرقابة الفعالة داخل اإلدارة العامة على عدد من المقومات‪:‬‬
‫ـ وجود جهاز اداري كفئ‪ :‬ويتطلب ذلك االستخدام األمثل للطاقات المادية والبشرية وبدل جهود‬
‫كبيرة لتحقيق األهداف مما يتطلب إدارة ملمة باألسس العلمية لوظائفها‪.‬‬
‫ـ وجود هيئة موظفين‪ :‬للعنصر البشري دور هام في مجال الرقابة فبدون موظفين مدربين ذو خبرة‬
‫ودراية ومستوى فني يصبح التنفيذ معيبا‪.‬‬
‫ـ توافر الوسائل اآللية لتشغيل البيانات‪ :‬إن رقمنة تسجيل البيانات من أهم العوامل المؤثرة في‬
‫مجال الرقابة ألن السرعة والدقة واالنتظام تمكن اإلدارة من اكتشاف األخطاء واالنحرافات‬
‫ومواطن الضعف ومجموع اإلجراءات المصححة مدعمة لسياسة اإلدارة‪.‬‬
‫ـ مجموعة أساليب الرقابة المحاسبية وغير المحاسبية‪ :‬تتمثل في األساليب التي تستعين بها اإلدارة‬
‫والموظفين للقيام بالرقابة مثل االحصائيات‪.‬‬

‫‪ /8‬صور الرقابة على المؤسسة العامة‪:‬‬

‫‪ 1-8‬الرقابة اإلدارية‪ :‬وهي التدقيق والفحص للرفع من مستويات األداء وهذا بتوفير التنظيم المالئم‬
‫لتحسين طرق العمل بصورة دائمة ومستمرة‪.‬‬
‫‪ 1-1-8‬الرقابة الذاتية ‪:‬‬
‫ويقصد بها الرقابة التي تمارسها المنظمة بنفسها على عملياتها وأنشطتها كما يقصد بها مراقبة‬
‫الموظف على نفسه مراقبة ذاتية دون تدخل من أحد‪.‬‬
‫‪ 2-1-8‬رقابة متخصصة ‪:‬‬
‫وتقوم عليها إدارة خاصة بالرقابة أو وحدة إدارية أو لجنة رقابية أو أشخاص من داخل المؤسسة‬
‫ومن األمثلة على مثل هذه األجهزة المتخصصة وحدة الحسابات ‪،‬وحدة شئون األفراد ‪ ،‬وحدة‬
‫الرقابة المالية‪ ،‬وحدة التفتيش العام‪.‬‬
‫‪ . 3-1-8‬رقابة رئاسية (هرمية)‪:‬‬
‫وأساسها طبيعة التدرج الرئاسي ووظيفته والمستويات اإلدارية المختلفة بمعني أنها تمارس من‬
‫قبل كل موظف في مستوى إداري أعلى على موظف تابع لوحدته اإلدارية ولكن في مستوى إداري‬
‫أدنى‪.‬‬
‫ويهدف هذا النوع من اإلدارة إلى التأكد من حسن سير العمل في الوحدات اإلدارية المختلفة كما‬
‫انه مسئول عن التأكد من تعليماته وتوجيهاته وكذلك توجيهات وتعليمات رؤسائه الصادرة إن كانت‬
‫منفذة بصورة مرضية‪.‬‬
‫‪ 2-8‬الرقابة المالية‪ :‬هي عبارة عن مراجعة العمليات المالية ومراجعة المصروفات واالرادات ويتم‬
‫ذلك طبقا لمخطط الميزانية التقديرية النقدية‪.‬‬
‫ويهدف ه ذا النوع من الرقابة إلى حماية األموال من خالل التأكد من حجة التصرفات المالية بعد‬
‫مراجعة المتحصل من اإليرادات والمتصرف من النفقات وأنها تمت وفق للقوانين والتعليمات‬
‫والقواعد العامة للميزانية ومن أمثلة األجهزة الحكومية المركزية التي تقوم بهذه المهمات وزارة‬
‫المالية‬
‫تشمل رقابة داخلية من خالل السلطة التنفيذية نفسها وتضم رقابة الوزراء والمسؤولين وهي بمثابة‬
‫رقابة ذاتية او إدارية‪.‬‬
‫أما الرقابة الخارجية فهي التي يعهد بها الى هيئة مستقلة غير خاضعة للسلطة التنفيذية كمجلس‬
‫المحاسبة‪.‬‬
‫‪ 3-8‬الرقابة التنفيذية‪ :‬تمارسها الهيئة الوصية المختصة المحددة قانونا عن طريق إعطاء توجيهات‬
‫عامة بما يضمن تقديم خدمات عامة وتحقيق المصلحة العامة‪.‬‬
‫‪ 4-8‬الرقابة القضائية‪ :‬تتمثل في رقابة كل من القضاء العادي واإلداري على أعمال اإلدارة كل في‬
‫حدود اختصاصه‪.‬‬
‫‪-5-8-‬الرقابة السياسية‪ :‬وهذا عن طريق عدة أجهزة تشريعية او تنفيذية باعتبارها أجهزة تمثيلية‬
‫تستمد سلطتها وصالحيتها ويمثلها أعضاء البرلمان أو السلطة التشريعية أو المنظمات واألحزاب‬
‫والنقابات والصحافة وجماعات الضغط ويهدف هذا النوع من الرقابة إلى مناقشة ومتابعة القوانين‬
‫والسياسات والتش ريعات العامة الخاصة سواء بمنظمات القطاع الخاص أو العام وحق السؤال‬
‫واستجواب أعضاء وموظفي الهيئات والمؤسسات والوزارات‬
‫‪-6-8-‬الرقابة التشريعية‪ :‬هي التي تتوالها الهيئة التشريعية بما لها من سلطة مطلقة في الرقابة‬
‫المالية تتم اثناء السنة المالية او بعدها عن طريق االستجواب واألسئلة الموجهة للوزراء‬

‫‪ /9‬التحكيم في منازعات القطاع العام‪:‬‬

‫يعتبر التحكيم وسيلة رقابية‪ ،‬يرد التحكيم كوسيلة لمنع تفاقم الخالف وتوفير وتهيئة مناخ صالح‬
‫للعمل‪.‬‬
‫أما التحكيم اإلداري فهو وسيلة قانونية تلجأ إليها الدولة أو أحد األشخاص المعنوية العامة األخرى‬
‫لتسوية كل أو بعض المنازعات الحالية أو المستقبلية الناشئة عن عالقات قانونية ذات طابع إداري‬
‫عقدية أو غير عقدية فيما بينها أو بينها وبين أحد أشخاص القانون الخاص الوطنية أو األجنبية‬
‫سواء أكان التحكيم اختياريا أو إجباريا وفقا لقواعد القانون اآلمرة‪.‬‬
‫كما عرف التحكيم اإلداري بأنه نظام استثنائي للتقاضي يجوز بموجبه للدولة وسائر أشخاص‬
‫القانون العام األخرى إخراج بعض المنازعات اإلدارية الناشئة عن عالقة قانونية عقدية أو غير‬
‫عقدية‪ ،‬وطنية أو أجنبية من والية قضاء مجلس الدو لة لكي تحل بطريق التحكيم بناء على نص‬
‫قانوني يجيز ذلك‪ ،‬وخروجا عن مبدأ الحظر العام الوارد على أهلية الدولة وسائر أشخاص القانون‬
‫العام اللجوء إلى التحكيم‪.‬‬
‫وقد نصت المادة ‪2119‬من قانون اإلجراءات المدنية اإلدارية على أنه ‪:‬يمكن لكل شخص اللجوء‬
‫إلى التحكيم في المتعلقة بالنظام العام أو حالة األشخاص وأهليتهم وال يجوز لألشخاص المعنوية‬
‫العامة أن تطلب التحكيم‪ ،‬ما عدا في عالقاتها االقتصادية الدولية أو في الصفقات الدولية‪".‬‬

‫‪/11‬معوقات الرقابة ‪:‬‬

‫تلقى العملية الرقابية مقاومة كبيرة من المرؤوسين وآخرين يعملون وذلك ألنها وظيفة معقدة وقاسية‬
‫‪ ،‬من هنا تسعى اإلدارة جاهدة للتعرف على أسباب هذه المقاومة والعمل على معالجتها والتي‬
‫تتمثل بـ‬
‫‪ 1-11‬إلفراط في الرقابة‪: l‬‬

‫فكل إدارة تسعى جاهدة لمتابعة ومراقبة الكثير من األنشطة لتحقيق األهداف المرجوة ولتجنب‬
‫األخطاء فإن على اإلدارة شرح وتوضيح العملية الرقابية للمرؤوسين على أنها طريقة أو أداة فقط‬
‫للتعرف على المتغيرات‪ ،‬للتعرف على التقدم أكثر منها ضغط تكتيكي أو طريقة لمنع الحريات‪.‬‬
‫‪ 2-11‬نقص المرونة وتجنب تحمل المسئولية ‪:‬‬
‫عندما تكون المعايير دقيقة‪ ،‬موثقة‪ ،‬موضوعية فإن الناس بطبيعتهم يرفضونها ألنهم يعلمون مسبقا ً‬
‫أن الرقابة ستوضح آجالً وعاجالً مدى إيجابية أو سلبية نتائج أعمالهم‪ ،‬جهودهم ‪ ،‬وحتى مهاراتهم‬
‫التي يتمتعون بها ‪ .‬وبالتالي وفي كل منشأة هناك مجموعة من العاملين المعروفين بتقصيرهم في‬
‫أداء واجباتهم يقومون على خلق نوع من المقاومة للعملية الرقابية والجدير ذكره هنا أيضا ً أن‬
‫هناك مجموعة من العاملين الذين يمتازون بأدائهم الجيد أيضا ً يرفضون األساليب الرقابية ويعملون‬
‫على مقاومتها لما تحمله هذه العملية من كبت لمشاعرهم وحرياتهم‪.‬‬
‫‪ 3-11‬الرقابة االستبدادية وغير الدقيقة‪:‬‬
‫معظم الناس يرغبون بتقديم أداء جيد ومعظمهم على استعداد إذ يتقبلوا األساليب الرقابية التي‬
‫تساعدهم على أداء واجباتهم ولكنهم يرفضون ويقاومون الرقابة التي يعتبرونها غير صحيحة‪،‬‬
‫غير دقيقة واستبدادية‪.‬‬
‫وبالتالي فإن األنواع الرقابية السابقة قد تعتبر الخطر المهلك والذي قد يثبط حتى معنويات الموظفين‬
‫الذين يتسمون بأدائهم الجيد وتجعلهم ينسون الغرض األساسي من العملية الرقابية‪.‬‬
‫وقد أشار ‪ Newman‬أن هناك أسباب أخرى تؤدي إلى نفور الشخص من الوسائل الرقابية‬
‫المستخدمة وأهمها‪:‬‬
‫‪-‬عدم تقبل الشخص ألهداف اإلدارة‪.‬‬
‫‪-‬عدم عقالنية مستويات اإلنجاز‪.‬‬
‫‪-‬عدم الثقة بصحة المقاييس ‪.‬‬
‫‪-‬عدم تقبل الحقائق‪.‬‬
‫‪-‬الضغط من مصادر غير رسمية‪.‬‬
‫‪-‬الضغط االجتماعي الذي ينافي الرقابة الرسمية‪.‬‬