MỤC LỤC

Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI ..................... 3

1.1. Các vấn đề đặt ra đối với lý thuyết quản lý đất đai hiện nay ........................... 3
1.2. Nguyên lý bất định ........................................................................................... 4
1.3. Lý thuyết Vị thế - Chất lượng .......................................................................... 6
1.3.1. Nội dung chính của lý thuyết Vị thế - Chất lượng........................................ 6
1.3.2. Các hệ quả ứng dụng của lý thuyết Vị thế - Chất lượng............................. 10
1.4. Các định hướng hoàn thiện lý thuyết quản lý đất đai .................................... 14
1.4.1. Khách thể, đối tượng, chủ thể và nội dung quản lý đất đai ........................ 14
1.4.2. Các ứng dụng nguyên lý bất định và lý thuyết Vị thế - Chất lượng trong
nghiên cứu quản lý đất đai .................................................................................... 15
Chương 2. CƠ SỞ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI ................................................................ 18
2.1. Đất đai và phân loại đất đai............................................................................ 18
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò đất đai ....................................................... 18
2.1.2. Phân loại đất đai .......................................................................................... 20
2.2. Quan hệ đất đai .............................................................................................. 24
2.2.1. Khái niệm quan hệ đất đai: ......................................................................... 24
2.2.2. Các phương pháp sử dụng đất đai ............................................................... 25
2.3. Quản lý đất đai ............................................................................................... 26
2.3.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai ...................................................... 26
2.3.2. Chính sách quản lý đất đai .......................................................................... 27
2.3.3. Cơ chế quản lý đất đai ................................................................................. 29
Chương 3. HỆ THỐNG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI VIỆT NAM................................... 35
3.1. Chính sách đất đai trong thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước 35
3.1.1. Quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất .............................................................. 35
3.1.2. Giao đất, cho thuê đất ................................................................................. 36

1
3.1.3. Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ................................................ 39
3.1.4. Đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận .................................................... 40
3.1.5. Phát triển thị trường bất động sản ............................................................... 42
3.1.6. Chính sách tài chính về đất đai ................................................................... 43
3.1.7. Giá đất ......................................................................................................... 44
3.1.8. Cải cách hành chính .................................................................................... 45
3.2. Các nội dung quản lý nhà nước về đất đai ..................................................... 45
3.3. Hệ thống tổ chức cơ quan quản lý nhà nước đất đai ...................................... 47

2
 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
1.1. Các vấn đề đặt ra đối với lý thuyết quản lý đất đai hiện nay
Hiện nay, lý thuyết quản lý đất đai tại Việt Nam được phát triển dựa trên các
quan điểm nhận thức về đất đai và giá trị đất đai, về hành vi ứng xử của con người
dựa trên quyền sở hữu và tự do trong khuôn khổ thế giới quan của nguyên lý tất
định, cụ thể như sau:

- Quan điểm về đất đai và giá trị đất đai: Đất đai là vật thể tự nhiên không
phải là do con người tạo ra, chỉ có các tính chất vật lý hữu hình và vì vậy, đất đai
không có giá trị, được hiểu là sức lao động của con người kết tinh vào đất đai.

- Quan điểm về hành vi ứng xử của con người dựa trên quyền sở hữu và tự do:
Quyền sở hữu là điều kiện và phương tiện đảm bảo cho quyền tự do của con người
được tồn tại và phát triển. Có nghĩa là con người dựa vào quyền sở hữu này thực
hiện các hành động theo ý mình muốn, chỉ chịu trách nhiệm trước lương tâm và
pháp luật. Con người tự do là con người có lý trí và ý chí thực hiện các mục tiêu
theo mục đích đã định. Tự do ý chí lại được hiểu theo tư tưởng “tất định luận”, tự
do là cái tất yếu được nhận thức. Hơn nữa, con người tự do thường được quy giản
là con người ích kỷ có lý trí theo khuôn mẫu con người kinh tế trong lý thuyết kinh
tế học tân cổ điển.

Các quan điểm lý luận này trong bối cảnh ngày hôm nay không giải thích
được các vấn đề mới phát sinh sau đây:

Thứ nhất, đất đai không chỉ là một vật thể tự nhiên hữu hình, mà còn có tính
chất vô hình. Vì vậy, bên cạnh giá trị sử dụng hữu hình, đất đai còn có giá trị vô
hình.

Khi ta ở chỉ là nơi đất ở,

Khi ta đi đất bỗng hóa tâm hồn.

3
 Thứ hai, hành vi ứng xử của con người lại thường là không tự do, phụ thuộc
vào bối cảnh, không nhất quán, phi duy lý, ngẫu nhiên và bất định.

Đi với bụt mặc áo cà sa,

Đi với ma mặc áo giấy,

Đi với quân vương nói lời quân tử.

Hay là:

Quân tử nhất ngôn là quân tử dại,

Quân tử nói lại là quân tử khôn.

Những vấn đề nêu trên đòi hỏi phải tìm kiếm một hướng tiếp cận khác trong
nghiên cứu quản lý đất đai, có thể từ thế giới quan của nguyên lý bất định và lý
thuyết Vị thế - Chất lượng.

1.2. Nguyên lý bất định

Tính bất định trước tiên được phát hiện trong thế giới vi mô bởi Werner
Heisenberg khi nghiên cứu xác định vị trí và vận tốc của một hạt lượng tử. Khác
với nguyên lý tất định của cơ học cổ điển Newton trong thế giới vĩ mô, ở thế giới vi
mô thì không thể biết chính xác đồng thời cùng một lúc vị trí và vận tốc của một
hạt lượng tử, vì vậy sau một khoảng thời gian nhất định thì không thể biết chính
xác hạt này sẽ ở đâu. Bởi vì để biết vị trí và vận tốc của nó cần phải chiếu một tia
sáng vào hạt này với bước sóng và xung lượng nhất định. Khi chiếu tia sáng có
bước sóng lớn tương ứng với xung lượng nhỏ thì xác định vận tốc càng chính xác,
nhưng vị trí thì lại càng không chính xác. Ngược lại để xác định càng chính xác vị
trí thì bước sóng phải càng ngắn, nhưng xung lượng tương ứng lại càng lớn, vì vậy
vận tốc lại càng không chính xác.

4
 Tóm lại, nguyên lý bất định phát biểu rằng ta không bao giờ có thể xác định
chính xác cả vị trí lẫn vận tốc (hay động lượng, hoặc xung lượng) của một hạt vào
cùng một lúc.

Nguyên lý bất định được phát biểu bởi Werner Heisenberg cũng ngầm ý là một
hạt lượng tử cũng đã có vị trí và vận tốc xác định, sự bất định của vị trí và vận tốc là
do hành động quan sát của con người gây ra. Điều này không được Niels Bohr chấp
nhận, theo ông nguyên lý bất định phải phản ánh sự bất định của thế giới tự nhiên.
Tức là các hạt lượng tử tự bản thân nó cũng không có vị trí và vận tốc xác định
trước khi có người quan sát. Vì vậy nguyên lý bất định được phát biểu theo cách
khác bởi Niels Bohr: “Tính chất của các hạt “không tồn tại” trước khi các tính chất
đó được quan sát bởi một thiết bị đo đạc”. Có nghĩa là bản chất của sự vật chỉ tồn
tại trong mối quan hệ giữa người quan sát với sự vật đó.

Những điều nêu trên thực sự là khó hiểu, ngay cả Einstein cũng đã phát biểu:
“Mặt trăng còn đó hay không nếu chẳng ai nhìn nó?”. Vậy ai đúng? Bohr đúng hay
Einstein đúng? Điều này đến nay vẫn còn nhiều tranh cãi. Nhưng lời giải bài toán 3
vật thể của Henry Poincare cho thấy quỹ đạo của n vật thể tương tác với nhau trong
không gian không phải là nhất quán, mà hỗn loạn ngẫu nhiên. Có thể nói rằng, vào
thời điểm hiện nay tại vị trí trái đất chúng ta nhìn thấy mặt trăng xoay quanh trái
đất theo quy luật trật tự, nhưng vào một thời điểm khác thì có thể không có mặt
trăng.

Tính bất định không chỉ tồn tại trong thế giới tự nhiên, mà còn xuất hiện
trong các quan hệ xã hội, cách cư xử của mỗi một con người thì thường tùy thuộc
vào từng bối cảnh xã hội cụ thể của người đó.

Nguyên lý bất định cũng được phát hiện trong toán học, ngôn ngữ, văn chương
và mỹ thuật.

5
 - Trong toán học, tính bất định được khẳng định bởi Định lý Bất toàn của
Kurt Godel, trong đó chỉ ra rằng toán học chứa đựng những chân lý không thể
quyết định được (không thể chứng minh và cũng không thể phủ nhận).

- Trong ngôn ngữ, Ludwig Wittgenstein phát hiện ra rằng “Chúng ta không
bao giờ có thể hoàn toàn tránh khỏi tính mơ hồ nhập nhằng trong khi nói”.

- Trong văn chương, tính cách của nhân vật xuất hiện trong mối quan hệ giữa
cốt truyện với người đọc.

- Trong mỹ thuật, vẻ đẹp của bức tranh xuất hiện trong mối quan hệ giữa bức
tranh đó với người chiêm ngưỡng.

Như vậy, cần phải thay đổi thế giới quan từ nguyên lý tất định sang nguyên
lý bất định, như sự khẳng định của nhà triết học Osho: “Cõi giới biết chỉ có một thứ
không thay đổi, đó chính là sự thay đổi”.

Và điều gì làm cho mọi thứ trở nên bất định trong đời sống xã hội? Đó chính là
sự tương đối. Con người ra quyết định lựa chọn thường dựa trên việc so sánh các
phương án với nhau và đặt các phương án lựa chọn này trong một bối cảnh nhất
định.

Làm thế nào xác định được cái trật tự tất định trong thế giới hỗn độn và bất
định? Điều này có thể thực hiện được bằng lý thuyết Vị thế - Chất lượng.

1.3. Lý thuyết Vị thế - Chất lượng

1.3.1. Nội dung chính của lý thuyết Vị thế - Chất lượng
Lý thuyết Vị thế - Chất lượng được phát triển bởi Hoàng Hữu Phê và công bố
tại Vương quốc Anh vào năm 2000. Có nội dung chính về động học dân cư đô thị,
tức về sự dịch chuyển của người dân trong không gian đô thị. Lý thuyết này có nội
dung hoàn toàn khác biệt so với lý thuyết được chấp nhận rộng rãi hiện nay phát
triển bởi W. Alonso vào năm 1964.

6
 Theo W. Alonso động học dân cư đô thị là một sự dịch chuyển của người
dân dựa trên lựa chọn đánh đổi giữa chi phí nhà ở và chi phí đi lại trong không gian
đô thị. Đến nay, có thể khẳng định, sự đánh đổi này không còn đúng, vì với sự phát
triển của hệ thống giao thông và các phương tiện vận tải cùng với mạng lưới thông
tin liên lạc thì chi phí đi lại ngày càng giảm không còn là nhân tố quyết định đến sự
lựa chọn của người dân về nơi ở. E. Glaeser vào năm 2000 cho rằng ngoài các yếu
tố thị trường còn có những quan hệ phi thị trường, là những quan hệ tình cảm, quan
hệ xã hội không dựa trên sự trao đổi tiền tệ. Những tương tác phi thị trường là
những yếu tố quyết định đến sự dịch chuyển của dân cư trong đô thị.

Những quan hệ xã hội hình thành từ các tương tác phi thị trường và thị
trường được hiểu như thế nào? Cơ chế tác động của chúng đến sự lựa chọn của
người dân về nơi ở diễn ra như thế nào? Điều này sẽ được làm rõ trong lý thuyết Vị
thế - Chất lượng.

Theo lý thuyết Vị thế - Chất lượng, động học dân cư đô thị được hiểu là một
sự dịch chuyển đồng thời dọc theo hai chiều vị thế nơi ở và chất lượng nhà ở từ đó
tạo thành một đường ngưỡng mong muốn.

Để hiểu được lý thuyết này phải làm rõ ba khái niệm: Chất lượng nhà ở, Vị
thế nơi ở và Đường ngưỡng mong muốn.

- Chất lượng nhà ở: Là những đại lượng vật lý hữu hình đo đếm được như diện
tích thửa đất, diện tích xây dựng, số tầng cao, số phòng, số toilet, kết cấu công trình,
nguyên vật liệu xây dựng,… Các đại lượng này tồn tại độc lập với thành phần vị thế
của nhà ở.

- Vị thế nơi ở: Là một hình thức đo sự mong muốn về mặt xã hội gắn với nhà ở
tại một vị trí xác định. Có nghĩa đấy là sự mong muốn của con người về con người
với các đặc điểm văn hóa – xã hội và kinh tế tương ứng. Từ sự mong muốn này tiến
tới thiết lập các mối quan hệ xã hội giữa con người với con người khi có sự phù
7
hợp về mặt văn hóa – xã hội và kinh tế. Vị thế hình thành bắt đầu từ sự mong muốn
bên trong con người và biểu hiện ra bên ngoài là các quan hệ xã hội.

Vì vậy, vị thế được hiểu là tổng hòa các quan hệ xã hội được hình thành từ
các tương tác thị trường và phi thị trường. Người có vị thế cao hay thấp thì có
nhiều hay ít quan hệ xã hội, điều này đồng nghĩa với có nhiều hay ít người mong
muốn thiết lập quan hệ.

Hình 1. Mô hình về động học dân cư đô thị theo vị thế và chất lượng nhà ở

Vị thế nơi ở khác với chất lượng nhà ở. Vị thế nơi ở có bản chất vô hình vì
nó tồn tại trong tâm tư, nguyện vọng, ước muốn của con người. Do bản chất vô
hình của vị thế làm cho vị thế rất khó định hình, thường chỉ đo đếm được thông
qua các yếu tố vật thể hữu hình trung gian là biểu tượng của vị thế, mà trong mối
quan hệ với các biểu tượng đấy có sự thay đổi trong hành vi ứng xử của con người.

Ví dụ, tôn giáo tồn tại trong tâm trí con người, nhưng lại biểu hiện thông qua
nhà thờ, cây thánh giá, sách kinh thánh, hay chùa chiền, kinh phật, lễ nghi tôn
giáo,… trong sự tương tác với các biểu tượng này thì có sự khác biệt về cách cư xử
của những người có tôn giáo khác nhau.

8
 Vị thế nơi ở có phải là vị trí nơi ở không? Vị thế có đồng nhất với vị trí hay
không? Vị trí là đặc điểm của không gian tự nhiên xác định theo một hệ tọa độ x, y,
z quy ước nào đấy. Vị trí không phải là vị thế, không đồng nhất với vị thế, như câu
nói “Đồng sàng dị mộng”.

Vị thế nơi ở và chất lượng nhà ở đáp ứng những nhu cầu cụ thể nào của
con người? Theo lý thuyết Tháp nhu cầu của A. Maslow trong mỗi con người có 5
loại nhu cầu từ bậc thấp đến bậc cao:

(1) Nhu cầu bản năng sinh tồn;

(2) Nhu cầu an toàn và an ninh;

(3) Nhu cầu gia nhập hay hội nhập;

(4) Nhu cầu được ngưỡng mộ hay có được uy thế;

(5) Nhu cầu có được vị thế mà xã hội tôn vinh hay nhu cầu hoàn thiện bản thân.

Các nhu cầu bậc thấp được đáp ứng thì mới xuất hiện nhu cầu bậc cao hơn.
Trước tiên phải đáp ứng được nhu cầu bản năng sinh tồn rồi xuất hiện nhu cầu an
toàn và an ninh và cứ như thế, 5 loại nhu cầu trên có thể được phân thành 2 nhóm:
nhu cầu vật chất mang tính cá nhân và nhu cầu tinh thần mang tính xã hội.

Các nhu cầu này chính là động lực của hành vi con người, như câu ngạn
ngữ dân gian “Khi đói đầu gối cũng phải bò”, là động lực của hành vi lựa chọn các
yếu tố đặc điểm chất lượng và vị thế để thỏa mãn các nhu cầu vật chất và tinh thần
của mình. Chất lượng nhà ở đáp ứng nhu cầu vật chất, vị thế nơi ở đáp ứng nhu
cầu tinh thần của con người.

Vấn đề đặt ra là cả hai loại nhu cầu được đáp ứng cùng một lúc thì mức độ
thỏa mãn cao hơn, hay là khi các nhu cầu được đáp ứng riêng lẻ? Khi cả hai loại
nhu cầu được đáp ứng cùng một lúc, vật chất và tinh thần được đáp ứng đồng thời

9
cùng lúc thì mức độ thỏa mãn cao hơn, như ông bà ta thường nói “Rượu ngon nhờ
có bạn hiền”, khác với “Ăn một mình đau tức, làm một mình cực thân”.

Như vậy, để thỏa mãn nhu cầu của con người luôn có sự kết hợp của chất
lượng và vị thế theo một tỷ lệ nhất định. Tỷ lệ này được xác định như thế nào?
Được xác định theo quy luật đường ngưỡng mong muốn, hình thành từ sự lựa chọn
chất lượng và vị thế của các cá nhân trong xã hội trong sự tương tác so sánh với
những người xung quanh. Ứng với mỗi một vị trí có vị thế cụ thể thì có một mức
chất lượng nhà ở tương ứng nhất định, mà dưới mức này thì chất lượng nhà ở được
cho là không mong muốn hay kém phẩm chất. Đường ngưỡng này phản ánh mối
quan hệ giữa chất lượng nhà ở và vị thế nơi ở, chia quỹ nhà ở trong không gian đô
thị thành các phần khác nhau. Phần trên đường ngưỡng là phần thượng lưu, phần dưới
đường ngưỡng là hạ lưu, phần ngay đường ngưỡng là trung lưu.

Từ góc độ thống kê học đường ngưỡng này là đường trung bình. Từ góc độ
xã hội học, là đường tối thiểu, bởi vì mong muốn tối thiểu của con người là phải
thuộc về thành phần trung lưu của xã hội. Từ góc độ kinh tế học thì đường ngưỡng
là đường tối đa, là quỹ tích các điểm kết hợp tối ưu giữa chất lượng và vị thế, mà
tại đó đạt được sự thỏa mãn cao nhất với mức chi phí nhất định cho các yếu tố đặc
điểm của chất lượng và vị thế.

1.3.2. Các hệ quả ứng dụng của lý thuyết Vị thế - Chất lượng
Hệ quả 1:

Khái niệm vị thế bổ sung cho khái niệm vị trí của đất đai. Vị thế là nội dung
văn hóa - xã hội và kinh tế ẩn chứa đằng sau vị trí làm cho vị trí có vai trò quyết
định trong việc lựa chọn vị trí đầu tư phát triển bất động sản.

Trong ngành bất động sản tất cả đều khẳng định vị trí là yếu tố quan trọng
nhất. Nhưng lại không làm rõ được nội dung vị trí là gì? Cần phân biệt vị trí trong

10
không gian tự nhiên, vị trí trong không gian kinh tế - xã hội và vị trí trong không
gian tâm lý. Vị thế ở đây chính là phản ánh các vị trí trong không gian tự nhiên và
không gian kinh tế - xã hội vào trong không gian tâm lý. Như vậy, có thể nói, vị thế
cũng là vị trí trong không gian tâm lý.

Hệ quả ứng dụng trong nghiên cứu quản lý đất đai:

Vị thế là thuộc tính xã hội của đất đai, có bản chất vô hình vì nó tồn tại trong
tâm trí – tâm tư, nguyện vọng và ước muốn của con người. Vị thế là thuộc tính
chưa được quan tâm nghiên cứu trong các lý thuyết quản lý đất đai hiện nay, có vai
trò quyết định đến quá trình phân vùng sử dụng đất đai trong không gian liên quan
tới sự lựa chọn của con người về vị trí định cư và sản xuất kinh doanh.

Hệ quả 2:

Quy luật đường ngưỡng, phản ánh mối quan hệ giữa chất lượng và vị thế của
bất động sản, là một cách thức hành xử mới, được hình thành từ sự lựa chọn của
các cá nhân trong xã hội, và vì vậy, là hành vi hợp trội của các hệ thống kinh tế -
xã hội.

Hành vi hợp trội hay tính chất hợp trội là một tính chất của hệ thống chỉ tồn tại
trong hệ thống mà không tồn tại trong từng thành phần của hệ thống. Hành vi hợp
trội là hành vi của hệ thống được hình thành từ những hành vi ứng xử của từng cá
nhân theo nguyên tắc đơn giản. Một trong những biểu hiện của hành vi hợp trội là
quy tắc ứng xử của nhóm, nội quy của một tập thể nào đó, hay pháp luật của một
xã hội.

Vậy tại sao nói đường ngưỡng là hành vi hợp trội? Nếu nó là hành vi hợp trội
thì nó phải là kết quả của sự tương tác qua lại giữa các cá nhân trong xã hội. Đúng
như vậy mức chất lượng nhà ở được hình thành từ sự so sánh, (kể cả so đo, đố kị và
ganh ghét) với những người hàng xóm xung quanh.

11
 Theo lẽ đó các hành vi theo đường ngưỡng là hành vi duy lý phân biệt với
các hành vi phi duy lý mang tính ích kỷ cá nhân (theo trục O-CL) hay háo danh sĩ
diện (theo trục O-VT).

Duy lý, có lý, có lý trí, hợp lý là đồng nghĩa với nhau.

Hành vi theo đường ngưỡng là duy lý vì là hành vi tuân thủ theo luật chơi,
theo quy ước của nhóm và cộng đồng, những hành vi không theo luật chơi là những
hành vi vô lý, không có lý, phi lý trí, phi duy lý. Như vậy, cái duy lý, cái có lý ở đây
chỉ hình thành ở góc độ cộng đồng và xã hội, tức là đứng ở đường ngưỡng chúng ta
mới có quyền phán xét, phân biệt hành vi duy lý và hành vi phi duy lý. Ở góc độ cá
nhân mỗi hành vi ứng xử hà tiện hay hoang phí đều có căn cứ biện hộ cho mình,
chúng ta không có quyền phán xét hay phân biệt đâu có lý và đâu là không có lý.

Về bản chất tâm lý hành vi của con người, trong mỗi con người luôn tồn tại
trạng thái tình cảm hai chiều lẫn lộn nhau, như là yêu thương và ghét bỏ, hấp dẫn
và ghê sợ, tuân phục và bất tuân phục, thiện và ác,... Hai trạng thái dương tính và
âm tính lẫn lộn nhau này có nguồn gốc từ tình cảnh lưỡng nan của con người, vừa
tự do và cũng vừa phụ thuộc không tách rời nhau. Chính vì vậy mà hành vi của con
người lúc thế này lúc thế khác, hai chiều lẫn lộn, biểu hiện ra ngoài phụ thuộc vào
từng bối cảnh cụ thể. Từ đó, thấy được hành vi ứng xử của con người thay đổi thất
thường, lúc thì ích kỷ, lúc thì sĩ diện. Lúc yêu thương thì cho là tốt, lúc ghét bỏ thì
lại là xấu về mặt chất lượng, cho là cao hay là thấp về mặt vị thế.

Như vậy, chúng ta thấy bản chất hành vi con người là bất định, là mù mờ có
nguồn gốc từ tình cảm hai chiều lẫn lộn, nhưng cũng nhận thấy mặt dương tính và
mặt âm tính của tình cảm biểu hiện phụ thuộc vào bối cảnh bên ngoài. Đây là căn
cứ để đưa ra những quyết định tác động trong quản lý.

12
 Hành vi ứng xử con người phụ thuộc vào bối cảnh dưới sự tác động của các quy
tắc ứng xử, của tâm lý đám đông, của sức ép cộng đồng, mà trong từng bối cảnh có
cách ứng xử khác nhau, lúc thì duy lý trí lúc thì phi duy lý.

Như vậy, ở cấp độ cá nhân hành vi ứng xử là ngẫu nhiên, không nhất quán,
khó đoán định, nhưng ở cấp độ xã hội các hành vi hợp trội là các hành vi tuân thủ
theo các quy tắc ứng xử của nhóm và cộng đồng, nên chúng là có lý, tức là các
hành vi duy lý, nhất quán và dễ đoán định. Thấy được mối quan hệ giữa tính bất
định và tất định trong không gian Vị thế - Chất lượng. Hành vi phi duy lý là hành vi
không xác định, còn hành vi duy lý là hành vi xác định.

Hệ quả ứng dụng trong nghiên cứu quản lý đất đai:

Xác định các hành vi hợp trội là duy lý và thể chế hóa các hành vi này để
làm căn cứ điều chỉnh các hành vi phi duy lý trong các hoạt động sử dụng đất đai.

Vấn đề còn lại làm thế nào để xác định được hành vi hợp trội hay nói cách
khác xu hướng chung trong hành vi ứng xử của con người.

Như đã nói ở trên, đường ngưỡng mong muốn vừa là đường trung bình, vừa
là đường tối thiểu, vừa là đường tối đa. Đường xu hướng chung hay hành vi hợp
trội là đường trung bình (trung điểm, hay trung tâm). Ví dụ, trong quản lý đất đai
xác định quy mô diện tích và thời hạn sử dụng đất, giá đất và thuế đất,...

Hệ quả 3:

Cơ sở hình thành và phát triển thị trường bất động sản là các hành vi lựa
chọn vị thế và chất lượng bất động sản có tính đến các yếu tố duy lý và phi duy lý,
vì vậy có thể nói một cách tiên nghiệm rằng lý thuyết Vị thế - Chất lượng là cầu nối
giữa kinh tế học hành vi và kinh tế học tân cổ điển.

Kinh tế học tân cổ điển bao gồm các lý thuyết kinh tế vi mô và kinh tế vĩ mô.
Các lý thuyết này được xây dựng trên điều kiện giả thiết về hành vi của con người

13
là duy lý tức là luôn luôn có mục tiêu tối đa hóa lợi ích trên cơ sở của sự tự do lựa
chọn và sở thích tương đồng, cùng với khả năng tính toán không bị giới hạn về tri
thức và thông tin.

Kinh tế học hành vi phê phán giả thiết hành vi duy lý kinh tế của kinh tế học
tân cổ điển. Theo các nhà kinh tế học hành vi, hành vi của con người không hoàn
toàn thuần lý, mà thường xuyên phi duy lý do bị tác động của đám đông, của tâm lý
bầy đàn, của tính cố kết, của tính tương đối (so sánh). Kinh tế học hành vi không
công nhận hành vi duy lý. Thực tế cho thấy hành vi con người cũng vừa duy lý và
cũng vừa phi duy lý, vừa tiết kiệm vừa hoang phí, vừa có và vừa không có mục tiêu
tối đa hóa lợi ích. Cả hai vấn đề này cùng tồn tại trong không gian Vị thế - Chất
lượng. Vì vậy, có thể khẳng định rằng, lý thuyết Vị thế - Chất lượng chính là cầu
nối giữa hai lý thuyết kinh tế nêu trên.

Hệ quả ứng dụng trong nghiên cứu quản lý đất đai:

Đường ngưỡng là đường hành vi duy lý tiên đề của kinh tế học tân cổ điển,
là đường tụ hội của cung và cầu, chi phí và lợi ích, vì vậy nó là đường giá cả thị
trường của đất đai. Từ đó giải quyết được vấn đề giá cả thị trường đất đai hiện nay
còn nhiều tranh cãi, “Giá cả thị trường đất đai như lá diêu bông”.

1.4. Các định hướng hoàn thiện lý thuyết quản lý đất đai
1.4.1. Khách thể, đối tượng, chủ thể và nội dung quản lý đất đai
- Khách thể quản lý đất đai: Là đất đai, là sự vật mà các hoạt động quản lý
hướng đến.

- Đối tượng quản lý đất đai: Là các mối quan hệ đất đai, hay chính xác hơn là
các hành vi ứng xử của người sử dụng đất đai, là quá trình chịu sự tác động trực
tiếp của các hoạt động quản lý đất đai. Đối tượng quản lý là một phần, một phương
diện của khách thể quản lý.

14
 - Chủ thể quản lý đất đai: Là những người quản lý với các tổ chức của mình
thực hiện các hoạt động quản lý hướng đến khách thể và tác động trực tiếp lên đối
tượng quản lý. Hoạt động quản lý trước tiên mang tính chủ quan của người quản lý,
nhưng căn cứ vào sự hiểu biết và các tri thức về các tính chất, quy luật của khách thể
và đối tượng quản lý, vì vậy, hoạt động này mang tính khách quan. Hoạt động quản lý
bao gồm cả hai mặt chủ quan và khách quan không tách rời trong mối quan hệ biện
chứng với nhau.

- Nội dung quản lý đất đai: Là các hoạt động của chủ thể quản lý trong việc
điều chỉnh phân phối, sử dụng và bảo vệ quỹ đất đai quốc gia phù hợp với từng thời
kỳ phát triển kinh tế - xã hội, hướng đến mục tiêu sử dụng tài nguyên đất đai của
quốc gia một cách tiết kiệm, hiệu quả và hợp lý.

1.4.2. Các ứng dụng nguyên lý bất định và lý thuyết Vị thế - Chất lượng trong
nghiên cứu quản lý đất đai
- Định nghĩa lại khái niệm đất đai. Đất đai được hiểu bao gồm đất và người,
có các tính chất tự nhiên và xã hội. Tính chất tự nhiên của đất đai là các đặc điểm
về không gian, địa hình, địa mạo, địa chất và địa chấn, cũng như các đặc điểm lý
hóa sinh của môi trường đất. Tính chất xã hội của đất đai là các đặc điểm văn hóa -
xã hội và kinh tế của con người. Trong mối quan hệ giữa con người với các tính
chất đất đai xuất hiện các phạm trù chất lượng tự nhiên và vị thế xã hội, có tính
bất định bởi vì chúng được xác định trong mối quan hệ giữa con người với các tính
chất tự nhiên và xã hội của đất đai.

15
 Hình 2. Mối quan hệ giữa khách thể, đối tượng và chủ thể quản lý đất đai

- Làm rõ tính bất định và tính tất định trong hành vi ứng xử của người sử
dụng đất đai theo nguyên lý bất định và lý thuyết Vị thế - Chất lượng.

- Xác định cách thức tác động lên đối tượng quản lý của nhà quản lý nhằm
làm xuất hiện mặt dương tính của tình cảm con người như sự tuân phục, tình
thương yêu và tính thân thiện, che lấp mặt âm tính của nó như sự bất tuân phục,
ghét bỏ và tính tàn ác trong quá trình quản lý.

- Nghiên cứu các giải pháp nội dung quản lý đất đai, bao gồm đánh giá và
định giá đất đai, quy hoạch, chính sách và pháp luật đất đai căn cứ vào lý thuyết Vị
thế - Chất lượng và thống nhất với thế giới quan của nguyên lý bất định.

Tóm lại:

Nguyên lý bất định và lý thuyết Vị thế - Chất lượng cho phép hiểu rõ hơn các
tính chất của đất đai và cách thức hành xử của người sử dụng đất, cũng như nguyên
nhân xuất hiện và vai trò của quản lý đất đai có nhiệm vụ lập lại trật tự tất định
trong sử dụng đất đai từ sự hỗn loạn bất định bằng sự tham gia trực tiếp của chủ
16
thể quản lý với các giải pháp hợp trội xác định ngay trong mối quan hệ giữa chủ thể
với khách thể và đối tượng quản lý.

Cách tiếp cận mới trong nghiên cứu quản lý đất đai xem xét chủ thể và khách
thể quản lý không tách rời, mà trong mối quan hệ tổng hòa với nhau, khi cho rằng
các tính chất của đất đai chỉ được xác định trong mối quan hệ này, các giải pháp và
kết quả quản lý hình thành phụ thuộc vào khả năng hợp trội của chủ thể và đối
tượng quản lý.

Hơn nữa, khi nghiên cứu quản lý con người trong sử dụng đất đai, giải quyết
vấn đề sở hữu đất đai, thì không thể không đề cập đến vấn đề cốt lõi về sự tự do
của con người. Có thể nói một cách tiên nghiệm rằng, không gian Vị thế - Chất
lượng là không gian tự do của Locke, đường ngưỡng là đường tự do tất yếu của
Hegel, không gian dưới đường ngưỡng là không gian của con người công cụ,
không gian trên đường ngưỡng là không gian của con người tự do.

17
 Chương 2. CƠ SỞ QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
2.1. Đất đai và phân loại đất đai
2.1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò đất đai
Đất đai là kết quả của mối quan hệ tổng hoà giữa đất và hoạt động kinh tế
xã hội của con người trong cộng đồng dân tộc trên một lãnh thổ nhất định.

Phân biệt Đất đai với Đất và Lãnh thổ.

Đất đai có tính chất tự nhiên và xã hội.

Tính chất tự nhiên bao gồm các đặc tính không gian như diện tích, hình
thể, chiều dài, chiều rộng và vị trí cùng với các đặc điểm về địa chất, địa chấn,
địa hình, địa mạo và các tính chất lý hóa sinh của môi trường đất, kể cả giá trị
đầu tư cải tạo tính chất tự nhiên của đất đai.

Tính chất xã hội của đất đai là các đặc điểm về văn hóa – xã hội và kinh tế
của đất đai.

Trong mối quan hệ giữa con người với các tính chất tự nhiên và xã hội
xuất hiện các phạm trù chất lượng tự nhiên và vị thế xã hội.

Vị thế đất đai khác biệt với vị trí đất đai. Vị thế là thuộc tính xã hội của
đất đai, còn vị trí là thuộc tính không gian của nó.

Vị thế của đất đai là thuộc tính không gian tâm lý của con người, còn vị trí
của đất đai là thuộc tính không gian địa lý tự nhiên. Vị thế không đồng nhất với
vị trí, “Đồng sàng, dị mộng”.

Vậy tại sao khi nói đến đất đai và bất động sản thì người ta chỉ nói đến “vị
trí, vị trí và vị trí”?

18
 Vị trí tự bản thân nó, tức vị trí trong trạng thái “trần trụi” không có ảnh
hưởng tác động đến sự hình thành giá trị đất đai, không phải là thuộc tính được
quan tâm.

Vị trí của đất đai muốn nói đến chính là vị trí trong không gian địa lý -
kinh tế, vị trí trong không gian kinh tế - xã hội.

Vị trí địa lý đã được bao phủ bởi các thuộc tính kinh tế - xã hội của đất
đai, hay nói theo ngôn ngữ của lý thuyết Vị thế - Chất lượng, thì đấy chính là vị
thế, thuộc tính tạo ra “khả năng sinh lợi của vị trí”, thuộc tính so sánh lợi ích của
các đơn vị diện tích đất đai tại các vị trí khác nhau.

Tổ hợp vị thế xã hội và chất lượng tự nhiên trong một thửa đất cụ thể tạo
ra một khả năng đáp ứng các nhu cầu hoạt động kinh tế - xã hội của con người,
được gọi là lợi ích hay dịch vụ đất đai.

Đất đai có khả năng tái tạo và nâng cao chất lượng tự nhiên và vị thế xã
hội thông qua hoạt động đầu tư của con người.

Ngoài ra đất đai còn có một số đặc tính khác như: tính cố định về vị trí,
tính khan hiếm về không gian, tính vô hạn về thời gian sử dụng, tính dị biệt, tính
thích ứng và tính tăng trị.

Vai trò của đất đai đối với hoạt động kinh tế - xã hội:

Là đối tượng và công cụ lao động;

Là tư liệu sản xuất đặc biệt trong lĩnh vực nông lâm nghiệp;

Là cơ sở không gian bố trí lực lượng sản xuất, địa bàn phân bố dân cư và
phát triển đô thị;

19
 Là nhân tố sản xuất đầu vào không thể thiếu của tất cả các hoạt động kinh
tế - xã hội, là tài nguyên quan trọng có nguồn gốc tự nhiên và khan hiếm cho
nên đất đai có tính cộng đồng?

Là sản phẩm đầu ra của hoạt động đầu tư phát triển đất đai, là tài sản bất
động sản do con người làm ra, vì vậy đất đai có tính tư hữu?

2.1.2. Phân loại đất đai

Do đất đai được sử dụng trong nhiều lĩnh vực khác nhau trong xã hội
(nông lâm nghiệp, công nghiệp, thương mại và dịch vụ), cho nên các quốc gia
trên thế giới nhất thiết phải tiến hành việc phân loại đất đai nhằm nắm bắt được
thực trạng sử dụng và xu thế biến động đất đai làm căn cứ định hướng việc sử
dụng đất cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Quỹ đất đai quốc gia được hình thành và phát triển cùng với quá trình phát
triển kinh tế - xã hội trong các thời kỳ khác nhau. Các loại đất đai, loại hình sử
dụng mới sẽ xuất hiện theo quy luật kinh tế khách quan và phân loại đất đai cũng
phải căn cứ trên các quy luật kinh tế - xã hội khách quan để xác định các tiêu chí
phân loại một cách có hệ thống nhằm mô tả được thực trạng kinh tế xã hội và
hiện trạng bề mặt, phản ánh được thực trạng đầu tư sử dụng đất đai trong các
khu vực, các ngành kinh tế quốc dân.

Trong thực tế quản lý đất đai ở nước ta tồn tại hai hệ thống phân loại đất
đai dựa trên các nguyên tắc phân loại khác nhau được sử dụng trong công tác
quản lý, kiểm kê và thống kê đất đai, cụ thể như sau:

- Nguyên tắc quan hệ: Quỹ đất đai được phân thành các loại đất đai theo
mục đích sử dụng chính, loại đất đai được hiểu như là một hệ thống các loại hình
sử dụng đất đai có mối quan hệ qua lại tương hỗ với nhau trong quá trình sử
dụng cho một mục đích được xác định. Ví dụ: đất nông nghiệp bao gồm đất

20
đồng ruộng, đất giao thông nội đồng, đất kênh mương nội đồng, đất sân phơi,
kho tàng, trụ sở… những loại hình sử dụng này có mối quan hệ mật thiết với
nhau trong quá trình sản xuất đất nông nghiệp. Có nghĩa là nguyên tắc quan hệ
căn cứ vào tính chất mối quan hệ qua lại giữa các loại hình sử dụng đất đai, vào
những tính chất của hệ thống để phân biệt loại đất đai.

- Nguyên tắc tương đồng: Là nguyên tắc phân loại hay còn gọi là phân
nhóm, tức là nhóm các thửa đất có một đặc tính giống nhau nào đó vào cùng một
loại không quan tâm đến mối quan hệ, đến những đặc tính của hệ thống. Ví dụ:
đất nông nghiệp là đất có vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt trong nông lâm
nghiệp thì gọi là nhóm đất nông nghiệp, đất đai có chức năng làm cơ sở không
gian bố trí lực lượng sản xuất, phát triển đô thị thì là nhóm đất phi nông nghiệp.
Vì vậy, có ý kiến cho rằng không có loại đất đô thị và đất khu dân cư nông thôn
bởi vì những loại đất trên chỉ là những tập hợp của các loại đất chuyên dùng
giao thông, xây dựng, đất ở…

Cần phân biệt rõ loại đất đai và loại hình sử dụng đất đai. Loại hình sử
dụng đất đai là đơn vị cơ bản cấu thành loại đất đai, là thửa đất được sử dụng
một cách thường xuyên có hệ thống cho nhu cầu cụ thể của con người. Hay nói
cách khác, loại hình sử dụng đất là bức tranh mô tả thực trạng sử dụng đất của
một vùng đất với những phương thức sản xuất và quản lý trong các điều kiện tự
nhiên, KT-XH và kỹ thuật xác định. Loại hình sử dụng cấu thành loại đất đai và
tỷ lệ diện tích giữa các loại hình sử dụng đất xác định mục đích sử dụng đất đai.
Ví dụ: trong đất nông nghiệp thì đất giao thông nội đồng chiếm 1 – 2%, đất kênh
mương nội đồng chiếm 5 – 10%, đất sân phơi, kho tàng chiếm tỷ trọng không
đáng kể còn lại là đất đồng ruộng. Nếu như trong cơ cấu đất nông nghiệp loại
hình đất xây dựng trụ sở, sân phơi chiếm tỷ trọng lớn thì loại đất đai này không

21
phải là đất nông nghiệp. Như vậy, loại hình sử dụng đất được hiểu là hiện trạng
bề mặt và thông qua đã phản ánh hiện trạng sử dụng đất đai.

Các hệ thống phân loại đất đai theo các nguyên tắc nêu trên được cụ thể
hoá trong Luật Đất đai 1993, 2003 và 2013. Theo Luật Đất đai 1993 thì quỹ đất
đai quốc gia được phân loại theo nguyên tắc hệ thống thành 6 loại đất theo môc
đích sử dụng chính, cụ thể là:

- Đất nông nghiệp;

- Đất lâm nghiệp;

- Đất chuyên dùng;

- Đất đô thị;

- Đất khu dân cư nông thôn;

- Đất chưa sử dụng.

Tuy nhiên hệ thống phân loại theo nguyên tắc quan hệ được thay thế bằng
hệ thống phân loại xây dựng dựa trên nguyên tắc tương đồng. Hệ thống này
được thể chế hoá trong Luật Đất đai 2003 và 2013 bao gồm 3 nhóm đất chính:

- Nhóm đất nông nghiệp (đất nông nghiệp và lâm nghiệp), bao gồm: đất
trồng cây hàng năm; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng
hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp
khác theo quy định của Chính phủ.

- Nhóm đất phi nông nghiệp, bao gồm: đất ở (đất ở tại đô thị, đất ở tại
nông thôn); đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; đất sử
dụng vào môc đích quốc phòng, an ninh; đất sản xuất kinh doanh phi nông
nghiệp; đất sử dụng vào môc đích công cộng; đất do các cơ sở tôn giáo sử dụng;
đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ; đất làm nghĩa

22
trang, nghĩa địa; đất sông, ngòi, kênh, rạch, đất phi nông nghiệp khác theo quy
định của Chính phủ.

- Nhóm đất chưa sử dụng, bao gồm các loại đất chưa xác định môc đích sử
dụng.

Tuy không được xác định trong Luật Đất đai 2003 và 2013 các loại đất đô
thị và khu dân cư nông thôn lại được quy định trong bảng biểu kiểm kê đất đai
năm 2005. Từ thực tế này thấy rõ sự bất cập của khoa học quản lý đất đai. Có
thể khẳng định hệ thống phân loại theo nguyên tắc tương đồng không mô tả
được thực trạng kinh tế xã hội đã diễn ra, mà nó chỉ được tạo ra sự thuận lợi
trong công tác quản lý. Thực tế cho thấy các loại đất đai không thể tồn tại một
cách riêng lẻ, mà tồn tại trong mối quan hệ qua lại với nhau, như đất xây dựng
trường học hay nhà hát lớn không thể tồn tại nếu không có đất ở,… Đất đô thị
hình thành là do sự tập trung dân cư và các hoạt động kinh tế xã hội trong không
gian đã làm cho các loại đất đai trong khu vực đô thị có giá trị cao hơn giá trị
của từng loại đất đai riêng lẻ bởi hiệu quả kinh tế hội tụ đô thị, đất nông nghiệp
trong đô thị có giá trị cao hơn so với đất nông nghiệp vùng chuyên canh nông
nghiệp.

Vấn đề đặt ra tại sao phải phân loại đất đai theo nguyên tắc quan hệ, quỹ
đất đai có tính hệ thống không? Vì bề mặt đất đai được xem như là không gian 2
chiều phản ánh các mối quan hệ qua lại giữa các hoạt động kinh tế của con
người, trong đã mỗi loại đất đai là vật mang, là đối tượng, là công cụ, là tư liệu
của các hoạt động này, do đó chúng cũng có mối quan hệ qua lại với nhau và
quỹ đất đai cùng hình thành phát triển theo quá trình phát triển kinh tế - xã hội
và sẽ xuất hiện nhiều loại đất đai, nhiều loại hình sử dụng đất đai mới, có cấu
trúc cây phân nhánh, có tính kế thừa và phát triển.

23
 Ở đây cũng cần phân biệt loại đất đai pháp lý, loại đất đai quy hoạch, loại
đất đai hiện trạng. Loại đất đai hình thành là kết quả của quá trình phát triển
kinh tế - xã hội và nó được thể chế hóa trong Luật Đất đai thì được gọi là loại
đất đai pháp lý. Các loại đất đai pháp lý được cụ thể hóa trong các phương án
quy hoạch sử dụng đất đai thì được gọi là loại đất đai quy hoạch. Loại đất đai
quy hoạch trở thành loại đất đai hiện trạng thông qua hoạt động đầu tư phát triển
các loại hình sử dụng đất đai.

Ngoài ra, quỹ đất đai quốc gia còn được phân loại theo đối tượng sử dụng
và đối tượng quản lý. Theo đối tượng sử dụng, bao gồm các loại: đất đai của hộ
gia đình cá nhân, đất đai của các tổ chức kinh tế và tổ chức xã hội trong và ngoài
nước, v.v... Theo đối tượng quản lý, thì gồm có các loại: đất đai do UBND quản
lý, đất đai thuộc cộng đồng dân cư quản lý...

2.2. Quan hệ đất đai

2.2.1. Khái niệm quan hệ đất đai:
Quan hệ xã hội và hoạt động kinh tế - xã hội.

Nguyên tắc nghiên cứu quan hệ đất đai là nguyên tắc Hoạt động – Giao
tiếp.

Quan hệ đất đai là quan hệ xã hội hình thành trong hoạt động sử dụng đất
đai.

Hành vi ứng xử là biểu hiện ra ngoài của các quan hệ xã hội.

Hoạt động sử dụng đất đai → Quan hệ đất đai → Hành vi ứng xử trong sử
dụng đất đai.

Cơ sở của quan hệ đất đai là sở hữu đất đai.

Sở hữu đất đai có nội dung kinh tế - xã hội và hình thức pháp lý.

24
 Nội dung kinh tế - xã hội cho biết: «Ai sử dụng đất đai».

Hình thức pháp lý cho biết: «Ai có đất đai».

Trước tiên sở hữu đất đai, hay là các mối quan hệ phân định và sử dụng
đất đai được hình thành từ các hoạt động sử dụng đất đai.

Sau đó các thửa đất đai sử dụng này được xác nhận và công nhận về mặt
pháp lý là của ai.

Mối quan hệ biện chứng giữa nội dung kinh tế - xã hội và hình thức pháp
lý của sở hữu đất đai.

Quyền tiếp cận đất đai, hoạt động sử dụng đất đai, quan hệ sở hữu đất đai
và quyền sở hữu đất đai.

Quyền tiếp cận đất đai, theo một số học giả, thì được hiểu như là quyền tự
nhiên của con người về tư hữu đất đai (Lịch sử các học thuyết chính trị và pháp
lý).

Bản chất kinh tế của quan hệ sở hữu đất đai được xác định bằng hệ thống
các quy luật kinh tế.

Quyền sở hữu gồm các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt.

2.2.2. Các phương pháp sử dụng đất đai

Các phương pháp sử dụng đất đai:

Phương pháp thích nghi đối ứng;

Phương pháp quảng canh;

Phương pháp thâm canh;

Phương pháp hợp lý bền vững;

Phân biệt phương pháp sử dụng đất đai và phương thức sản xuất.

25
 Phương pháp sử dụng đất đai thay đổi theo quy luật phát triển dân tộc.

Phương thức sản xuất thay đổi theo các quy luật phát triển kinh tế - xã hội.

2.3. Quản lý đất đai

2.3.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai
Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của Nhà nước, là quản
lý công việc của Nhà nước.

Nội hàm của quản lý nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị,
trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi một quốc gia qua các giai đoạn lịch
sử.

Quản lý nhà nước xét về mặt chức năng bao gồm các hoạt động lập pháp
của cơ quan lập pháp (quốc hội), hoạt động hành chính (chấp hành và điều hành)
của cơ quan hành pháp (chính phủ) và hoạt động tư pháp của hệ thống tư pháp.

Quản lý đất đai là một nội dung quan trọng của quản lý nhà nước.

Lịch sử phát triển kinh tế xã hội ở các quốc gia khác nhau cho thấy công
tác quản lý nhà nước về đất đai là nhiệm vụ cần thiết, xuất phát từ yêu cầu khách
quan của thực tế, từ các lý do chính trị, xã hội, kinh tế và môi trường.

Hiện nay hoạt động quản lý nhà nước về đất đai được hiểu theo nghĩa rộng
và theo nghĩa hẹp.

Theo nghĩa rộng thì nó bao gồm các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư
pháp về đất đai.

Theo nghĩa hẹp, thì đấy chỉ là hoạt động thuần tuý mang tính hành pháp.

Khái quát hóa quá trình quản lý nhà nước về đất đai như sau:

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành chính sách, pháp luật về đất
đai;

26
 Cơ quan nhà nước tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai;

Cơ quan nhà nước tổ chức giám sát, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính
sách, pháp luật về đất đai.

Quản lý nhà nước về đất đai biểu hiện như là một quy trình chính sách công,
bao gồm các bước cơ bản:

Hoạch định chính sách;

Thực thi chính sách;

Đánh giá chính sách.

Hay nói một cách cụ thể hơn, bao gồm các giai đoạn: xây dựng chính sách,
thể chế hoá chính sách, thông qua chính sách, đưa chính sách vào thực hiện và đánh
giá chính sách.

Quản lý nhà nước về đất đai bao gồm các phân hệ chính như sau:

Chính sách đất đai;

Các cơ chế thực hiện: cơ chế pháp lý, cơ chế hành chính, cơ chế kinh tế và
cơ chế tổ chức.

2.3.2. Chính sách quản lý đất đai

Theo Vũ Cao Đàm, “Chính sách là tập hợp các biện pháp được thể chế hóa
của một chủ thể quản lý tác động vào đối tượng quản lý nhằm thúc đẩy đối tượng
quản lý thực hiện mục tiêu mà chủ thể quản lý vạch ra” (http://isponre.gov.vn/).

Có thể nói, chính sách công là tập hợp các biện pháp can thiệp được thể chế
hóa mà Chính sách đất đai: Là các định hướng có tính nguyên tắc được cụ thể hóa
trong luật đất đai, các kế hoạch, chương trình và các biện pháp tổ chức - kinh tế
khác nhằm điều chỉnh phân phối, sử dụng và bảo vệ quỹ đất đai quốc gia phù hợp
với từng thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội, hướng đến mục tiêu sử dụng nguồn tài

27
nguyên đất đai của quốc gia một cách tiết kiệm, có hiệu quả và hợp lý. Nhà nước
đưa ra nhằm đạt được mục tiêu quản lý của mình.

Chính sách đất đai được hoạch định bởi các cơ quan lập pháp và hành pháp
trong bộ máy Nhà nước, được đưa vào thực hiện bởi các cơ quan quản lý hành
chính nhà nước.

Chính sách đất đai được phân thành 2 loại: chính sách chiến lược, chính sách
tác nghiệp.

Chính sách chiến lược có thời gian thực hiện tương đối dài, thông thường
trên 20 năm, thể hiện những nguyên tắc quản lý có tính định tính, như giải quyết
những vấn đề hình thức sở hữu và phương pháp sử dụng đất đai.

Chính sách tác nghiệp thực hiện trong ngắn hạn 5 – 10 năm, là sự thực thi cụ
thể mang tính định lượng, như xác định hạn mức và thời hạn sử dụng, hạn mức tích
tụ đất đai, xác định khung và bảng giá đất đai, giải quyết những vấn đề liên quan
đến chế độ sử dụng và bảo vệ đất đai, như mục đích, điều kiện và giới hạn khai thác
tài nguyên đất đai, vấn đề về giao dịch dân sự đất đai và nghĩa vụ tài chính đất
đai,...

Mối quan hệ giữa chính sách chiến lược và chính sách tác nghiệp như mối
quan hệ biện chứng giữa chất và lượng, giữa hình thức và nội dung.

Chính sách đất đai được hoạch định dựa trên các căn cứ chính trị, pháp luật,
kinh tế, xã hội và khoa học - công nghệ.

Chính sách đất đai do cơ quan trung ương đề ra và được thể chế hoá thành
các quy phạm pháp luật bắt buộc phải thực thi trong cuộc sống tại các địa phương.

Trong giai đoạn thực thi cũng cần phải tiến hành nghiên cứu áp dụng nó phù
hợp với thực tế của đất nước và của từng địa phương trong từng thời kỳ phát triển
kinh tế - xã hội.

28
 Chính vì vậy, trong khi thực thi lại có cả nội dung hoạch định và thông qua
chính sách. Những chính sách được hoạch định trong giai đoạn này được gọi là
những chính sách tác nghiệp.

Chính sách chiến lược được thực hiện bằng cơ chế pháp lý.

Chính sách tác nghiệp được thực hiện bằng các cơ chế hành chính, kinh tế và
tổ chức.

2.3.3. Cơ chế quản lý đất đai

Theo Từ điển tiếng Việt (Viện Ngôn ngữ học, 1996): “Cơ chế là cách thức
mà theo đó một quá trình được thực hiện”.

Có thể thấy từ “Cơ chế” là chuyển ngữ của từ “Mécanisme” của phương
Tây.

“Mécanisme” là “Cách thức hoạt động của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc
vào nhau”.

Thuật ngữ cơ chế chỉ sự diễn biến nội tại của một hệ thống, trong đó có sự
tương tác giữa các yếu tố hợp thành hệ thống trong quá trình vận động của mỗi yếu
tố đó, nhờ đó mà hệ thống có thể vận hành, phát triển.

Khi áp dụng vào lĩnh vực kinh tế thị trường gọi là cơ chế thị trường – là sự
tác động tổng hợp của các nhân tố thị trường, là sự tương tác giữa các yếu tố thị
trường khi chúng đồng thời tác động lên đối tượng nào đó mà ta xem xét.

Trong sự tác động đồng thời đó, mỗi nhân tố của thị trường tác động vào đối
tượng theo một cách, dẫn đối tượng vận động theo một hướng.

Sự tác động đồng thời của nhiều nhân tố thị trường, lên sự vận động của đối
tượng là một kết quả tổng hòa tạo ra từ sự tác động đồng thời.

29
 Mỗi yếu tố cấu thành thị trường vừa là tác nhân vừa là đối tượng chịu tác
động.

Quá trình tổng hợp sự tác động đó chính là cơ chế thị trường.

Sự tương tác giữa các doanh nghiệp, các hộ tiêu dùng được thể hiện trong sự
tương tác giữa các hiện tượng như giá cả, lượng cung, lượng cầu.

Khi thuật ngữ cơ chế được áp dụng vào lĩnh vực quản lý nhà nước thì gọi là
cơ chế quản lý.

Cơ chế quản lý được hiểu theo 2 nghĩa: nghĩa hẹp và nghĩa rộng.

Theo nghĩa hẹp của từ cơ chế, thì cơ chế quản lý bao gồm các nguyên tắc,
các phương pháp, các biện pháp, và các công cụ quản lý, được sử dụng đồng thời
tác động lên đối tượng quản lý trong mối quan hệ tương tác qua lại với nhau.

Nguyên tắc quản lý là điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo trong
một loạt việc làm. Phân biệt nguyên tắc chung và riêng.

Nguyên tắc quản lý đất đai chung bao gồm:

Nguyên tắc về an toàn lương thực và sinh thái trong sử dụng đất đai;

Nguyên tắc về bình đẳng khả năng tiếp cận đất đai;

Nguyên tắc về sự phù hợp hình thức sở hữu đất đai với hệ thống kinh tế - xã
hội của quốc gia.

Nguyên tắc quản lý đất đai riêng bao gồm:

Nguyên tắc quy hoạch đất đai;

Nguyên tắc đăng ký đất đai;

Nguyên tắc thống kê đất đai;

Nguyên tắc kiểm kê đất đai;

30
 Nguyên tắc đánh giá đất đai;

Nguyên tắc định giá đất đai;...

Phương pháp là hệ thống các cách (được) sử dụng để tiến hành một hoạt
động nào đó.

Phương pháp quản lý đất đai là cách thức thực hiện những chức năng, nhiệm
vụ của cơ quan quản lý, là cách thức tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng
quản lý nhằm đạt được hành vi xử sự cần thiết. Có các phương pháp quản lý đất đai
sau:

Phương pháp hành chính;

Phương pháp kinh tế;

Phương pháp thuyết phục;

Phương pháp cưỡng chế.

Biện pháp là cách làm, cách giải quyết một vấn đề cụ thể.

Biện pháp quản lý được hiểu là một hoạt động quản lý cụ thể được tiến hành
bằng các phương pháp nhất định. «Các biện pháp quản lý được thể hiện ra bên
ngoài dưới các hoạt động cụ thể...»

Phương pháp khác với biện pháp như thế nào?

Phương pháp giúp định hình cách giải quyết vấn đề trước khi thực hiện;

Biện pháp là cách thức giải quyết vấn đề đang trong quá trình thực hiện.

Công cụ là cái dùng để tiến hành một việc nào đó, để đạt đến một mục đích
nào đó.

Công cụ quản lý đất đai bao gồm:

Pháp luật;

31
 Quy hoạch;

Tài chính;...

Các nguyên tắc, phương pháp, biện pháp và công cụ quản lý cấu thành nội
dung quản lý đất đai.

Nội dung quản lý đất đai có các hình thức pháp lý và phi pháp lý thể hiện ra
bên ngoài bằng 5 loại hoạt động cụ thể sau đây:

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;

Ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật;

Thực hiện các hoạt động khác mang tính pháp lý;

Tiến hành các hoạt động tổ chức trực tiếp;

Thực hiện những hoạt động (tác động) về nghiệp vụ - kỹ thuật.

Theo nghĩa rộng của từ cơ chế, thì cơ chế quản lý bao gồm hai bộ phận:

Cơ chế của đối tượng quản lý.

Cơ chế của chủ thể quản lý, tức cơ chế quản lý theo nghĩa hẹp, như đã nêu.

Cơ chế quản lý bao gồm cả cơ chế khách quan và cơ chế chủ quan, khách thể
và chủ thể trong sự thống nhất với nhau.

Với cách nhìn rộng này, người quản lý có thể thấy được rằng, hành vi quản
lý chỉ là khâu khởi đầu, phần còn lại chính là sự tự vận hành của đối tượng.

32
 Cơ chế pháp lý: Là một hệ thống những quy phạm pháp luật, cụ thể hóa
chính sách chiến lược trong Luật đất đai.

Cơ chế hành chính: Là cách thức tổ chức thực hiện chính sách tác nghiệp đã
đề ra thông qua các biện pháp và công cụ hành chính, như lập và quản lý quy hoạch
và kế hoạch sử dụng đất đai; giao, cho thuê và thu hồi đất đai; đăng ký đất đai; cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đai; thống kê và kiểm kê đất đai; kiểm tra việc
sử dụng đất đai;…

Cơ chế kinh tế: Là việc sử dụng các biện pháp và công cụ kinh tế nhằm tổ
chức, thực hiện chính sách tác nghiệp đã đề ra, như xây dựng bảng giá đất đai, hệ
thống các loại thuế và nghĩa vụ tài chính đất đai.

Cơ chế tổ chức: Là hệ thống cơ quan lập pháp và cơ quan quản lý hành chính
nhà nước về đất đai ở các cấp từ trung ương đến địa phương, thực hiện các nội

33
dung quản lý của cơ chế hành chính – kinh tế, đồng thời chịu sự tác động chi phối
của cơ chế pháp lý quản lý nhà nước về đất đai.

34
 Chương 3. HỆ THỐNG QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI VIỆT NAM
3.1. Chính sách đất đai trong thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất
nước
Để đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước, chính
sách đất đai trong thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước đặc biệt quan
tâm đến các vấn đề sau:

3.1.1. Quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất

Quy hoạch sử dụng đất là bản “tổng phổ” của phát triển và tái cơ cấu nền
kinh tế, trong đó phản ánh cụ thể các ý tưởng về tương lai của các ngành, các cấp
một cách cân đối và nhịp nhàng; thông qua những trình tự hành chính và pháp lý
nhất định để trở thành quy chế xã hội, mọi người đều có quyền và nghĩa vụ thực
hiện. Quá trình tổ chức, thành lập, thực hiện, điều chỉnh quy hoạch là quá trình huy
động mọi nguồn lực xã hội vào phát triển sản xuất và sự nghiệp công cộng theo
phương thức dân chủ, nên đó cũng là quá trình xây dựng và củng cố chính quyền
dân chủ nhân dân. Do đó, quy hoạch sử dụng đất vừa là phương thức để phát triển
vừa là công cụ để xây dựng và củng cố nhà nước.

Trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc sử dụng đất phải
trải qua những điều chỉnh lớn giữa thành thị và nông thôn, giữa công nghiệp và
nông nghiệp, giữa đất dùng cho sản xuất (tư liệu sản xuất) với các loại đất chuyên
dùng (cơ cở hạ tầng kinh tế - kỹ thuật – xã hội)… thì quy hoạch sử dụng đất là
công cụ và giải pháp quan trọng thể hiện ý chí của phát triển và trở thành cơ sở
quyết định cho quy hoạch, kế hoạch phát triển các chuyên ngành.

Chính vì vậy, chính sách đất đai trong lĩnh vực quy hoạch – kế hoạch sử
dụng đất giai đoạn này chú trọng tới các nội dung sau:

- Quy hoạch sử dụng đất được lập trên tinh thần đổi mới, nâng cao tính liên
kết, đồng bộ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch xây dựng, quy

35
hoạch ngành, lĩnh vực khác có sử dụng đất theo hướng quy hoạch sử dụng đất phải
tổng hợp, cân đối, phân bổ hợp lý, sử dụng hiệu quả đất đai cho các ngành, lĩnh
vực, vùng lãnh thổ và đơn vị hành chính. Quy hoạch xây dựng và quy hoạch ngành,
lĩnh vực có sử dụng đất phải phù hợp với các chỉ tiêu, tiến độ sử dụng đất được
phân bổ trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

- Kế hoạch sử dụng đất hằng năm theo hướng phải thể hiện được nhu cầu sử
dụng đất của các dự án đầu tư, của các ngành, lĩnh vực, làm căn cứ để Nhà nước
thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và xây dựng chính
sách tài chính về đất đai. Tăng cường kiểm tra, giám sát thống nhất từ Trung ương
đến địa phương trong việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quản lý chặt
chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất có rừng phòng hộ, rừng đặc
dụng. Xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm quy hoạch sử dụng đất.

- Công tác quy hoạch – kế hoạch sử dụng đất có cơ chế, chính sách để thu
hút đầu tư xây dựng hạ tầng, phát triển công nghiệp, dịch vụ, du lịch đồng bộ với
cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để khai thác tiềm năng đất đai tại các vùng trung du,
miền núi, ven biển, hạn chế tối đa việc sử dụng đất chuyên trồng lúa. Từng bước
thực hiện di dời các cơ sở sản xuất, các đơn vị sự nghiệp tập trung đông người ra
khỏi trung tâm thành phố, nhất là các thành phố lớn, để khai thác, sử dụng đất có
hiệu quả theo quy định, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ùn tắc giao thông.

3.1.2. Giao đất, cho thuê đất

Nhu cầu về đất đai cho công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước
ngày càng cao. Chính sách đất đai đã có nhiều cải cách trong cách tiếp cận đất đai
của các nhà đầu tư. Chúng ta dần xóa bỏ sự phân biệt giữa các nhà đầu tư trong
nước và các nhà đầu tư nước ngoài. Đầu tiên là xóa bỏ Luật khuyến khích đầu tư
trong nước và Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam để xây dựng Luật đầu tư năm
2005 áp dụng chung cho các nhà đầu tư. Chính sách đất đai cho các nhà đầu tư

36
cũng từng bước thay đổi. Theo Luật đất đai 2003, hình thức sử dụng đất giữa các
nhà đầu tư trong nước và nước ngoài tuy có khác nhau nhưng để tạo sự công bình
đẳng cho các nhà đầu tư, nhà nước đã có nhiều chính sách như nhà đầu tư nước
ngoài thuê đất trả tiền thuê một lần cho cả thời gian thuê thì có quyền như nhà đầu
tư trong nước được giao đất có thu tiền sử dụng đất và nghĩa vụ tài chính trong hai
trường hợp này là như nhau. Nhưng thực tế vẫn còn những bất cập, chưa thực sự
bình đẳng giữa các người sử dụng đất trong vấn đề tiếp cận đất đai.

Chính sách đất đai hiện hành đã có nhiều sửa đổi theo hướng:

- Thu hẹp các đối tượng được giao đất và mở rộng đối tượng được thuê đất.
Việc giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội được
thực hiện chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng
đất.

- Nhà nước tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá
nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định cũ để khuyến khích
nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất. Đồng thời, mở rộng hạn
mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể
từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung
đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hoá lớn trong nông
nghiệp. Sớm có giải pháp đáp ứng nhu cầu đất sản xuất và việc làm cho bộ phận
đồng bào dân tộc thiểu số đang không có đất sản xuất.

Việc tạo điều kiện cho nông dân tích tụ ruộng đất tiến tới xây dựng nền nông
nghiệp hàng hóa được thể hiện ở hai điểm: thời hạn sử dụng đất và hạn mức nhận
chuyển nhượng.

Về thời hạn sử dụng đất. Tuy đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử
dụng đất để sản xuất nông nghiệp vẫn quy định thời hạn nhưng thực chất là sử dụng
ổn định lâu dài. Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp khi bị thu hồi thì
37
được bồi thường như đất có thời hạn ổn định lâu dài trong khi tất cả các loại đất có
thời hạn khác, nếu bị thu hồi và đủ điều kiện bồi thường nhà nước chỉ bồi thường
cho thời hạn sử dụng đất còn lại.

Trong khi hạn mức nhận chuyển nhượng theo quy định cũ chỉ ở ngưỡng gấp
đôi hạn mức giao hoặc công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp cho hộ gia đình,
cá nhân thì theo luật đất đai 2013, con số này đã tăng lên khoản 5 lần, nghĩa là hạn
mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp hiện nay tương đương 10
lần hạn mức giao đất nông nghiệp.

- Tập trung rà soát, xử lý dứt điểm những trường hợp đất đã giao cho các cơ
quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức đoàn thể nhưng không sử dụng hoặc sử
dụng sai mục đích, trái pháp luật. Thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất khi sắp xếp
lại trụ sở, cơ sở làm việc thuộc sở hữu nhà nước để chuyển sang mục đích phát
triển kinh tế.

Theo kết quả Kiểm kê diện tích đất của các tổ chức đang quản lý, sử dụng
được Nhà nước giao đất theo Chỉ thị số 31/2007/CT-TTg ngày 14/12/2007: Tính
đến ngày 1/4/2008, cả nước có 150.256 tổ chức đang quản lý, sử dụng đất được
Nhà nước giao đất, cho thuê đất với 337.947 thửa đất, khu đất. Tổng diện tích đất
của các tổ chức đang quản lý, sử dụng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong
cả nước là 7,85 triệu ha, chiếm 23,65% tổng diện tích tự nhiên của cả nước. Trong
đó, diện tích sử dụng đúng mục đích được giao, được thuê là 7.148.536,47 ha,
chiếm 91,26%, còn lại hơn 686 ngàn ha là cho thuê trái phép; cho mượn; chuyển
nhượng trái phép; để bị lấn chiếm; sử dụng vào mục đích khác hoặc đang tranh
chấp do lấn, chiếm.

Do đó, xử lý dứt điểm những trường hợp đất đã giao cho các cơ quan hành
chính, đơn vị sự nghiệp, tổ chức đoàn thể nhưng không sử dụng hoặc sử dụng sai
mục đích, trái pháp luật không những góp phần chấm dứt việc sử dụng lãng phí đất
38
đai của các cơ quan, tổ chức mà còn góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Vì đa số
các khu đất do các cơ quan, tổ chức đang quản lý, sử dụng đều nằm ở các vị trí
thuận lợi.

- Quy định cụ thể điều kiện để nhà đầu tư được giao đất, cho thuê đất thực
hiện dự án phát triển kinh tế, xã hội; đồng thời có chế tài đồng bộ, cụ thể để xử lý
nghiêm, dứt điểm các trường hợp đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, nhưng
sử dụng lãng phí, không đúng mục đích, đầu cơ đất, chậm đưa đất vào sử dụng;
không bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất, giá trị đã đầu tư vào đất đối với
các trường hợp bị thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai.

3.1.3. Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển
kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân. Trong quá trình phát tiển đất
nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất
yếu, tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho một phần thiệt hại đó,
nhà nước đã có chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư dành cho người bị thu hồi
đất, từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn để người bị
thu hồi đất ổn định đời sống và sản xuất.

Cụ thể, chính sách đất đai hiện hành trong vấn đề này chú trọng các nội dung
sau:

- Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã
được xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thể các trường hợp Nhà nước thực hiện việc
thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Đối với các dự án sản
xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân đang

39
sử dụng được chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhà
đầu tư để thực hiện dự án.

- Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc trách nhiệm của Uỷ
ban nhân dân các cấp và có sự tham gia của cả hệ thống chính trị. Kiện toàn, nâng
cao năng lực của tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất để bảo đảm thực thi
nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng, đấu giá quyền sử dụng đất.

- Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất bảo đảm dân
chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật. Người sử
dụng đất được bồi thường theo mục đích đất đang sử dụng hợp pháp. Tổ chức thực
hiện có hiệu quả phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo
đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi.

- Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu
dân cư có hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ để bố trí chỗ ở mới cho người có
đất bị thu hồi trước khi bồi thường, giải tỏa. Khu dân cư được xây dựng phù hợp
với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền.

3.1.4. Đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận

Quản lý đất đai, theo định nghĩa của Ủy ban Kinh tế về Châu Âu và Liên
Hiệp Quốc, là một quá trình xác định, lưu trữ và cung cấp thông tin về chủ sở hữu,
giá trị đất đai và việc sử dụng đất khi thực hiện các chính sách quản lý đất đai1. Một
cách cụ thể, đối tượng quản lý đất đai bao gồm ba yêu tố bản:

(i) Chủ quyền đất: ghi nhận và bảo vệ các quyền lợi của chủ sở hữu/chủ sử
dụng; ranh giới thửa đất; việc mua, bán, cho thuê đất đai và quản lý, giải quyết các
tranh chấp đất đai;

1
Đặng Anh Quân (2011), luận án tiến sĩ “Hệ thống đăng ký đất đai theo pháp luật Việt Nam và Thụy Điển”.

40
 (ii) Định giá đất: xác định giá trị đất đai và bất động sản trên đất, việc thu
thuế đất;

(iii): Sử dụng đất: quản lý việc sử dụng đất thông qua quy hoạch sử dụng đất.

Đây là những yếu tố được xác định và quản lý theo những cách khác nhau
trong quản lý đất đai nhưng cả ba đều có mối quan hệ với nhau vì cùng được xây
dựng trên nền tảng thông tin đất đai vững chắc. Để quản lý tốt đất đai, điều quan
trọng là thông tin về đất đai phải được nắm rõ và có thể được tiếp cận một cách dễ
dàng. Nó phụ thuộc vào cách thức tổ chức hệ thống thông tin đất đai. Thông tin đất
đai lại là kết quả thu được từ quá trình đăng ký đất đai nên việc xây dựng một hệ
thống đăng ký đất đai hiệu quả đã và đang trở thành vấn đề cần thiết được nhiều
quốc gia quan tâm.

Hệ thống đăng ký đất đai là một thành phần quan trọng trong hệ thống quản
lý đất đai, chứa đựng và cung cấp thông tin liên quan đến đất đai, bao gồm nhưng
không giới hạn thông tin về quyền đối với đất đai (quyền sở hữu, sử dụng, khai thác
và hưởng lợi từ đất), chủ thể có quyền và các thuộc tính cả đất đai. Các thông tin
này được đăng ký và lưu trữ theo nhiều cách khác nhau tùy thuộc vào mục đích mà
chúng được khai thác, sử dụng.

Chính vì vậy,

- Nhà nước thực hiện đăng ký bắt buộc về quyền sử dụng đất. Nhà nước bảo
hộ quyền và lợi ích hợp pháp cho người đã đăng ký đất đai theo quy định của pháp
luật, đồng thời có chế tài đủ mạnh để ngăn chặn các trường hợp giao dịch không
đăng ký tại cơ quan nhà nước.

- Tăng cường đầu tư nguồn lực đo đạc, lập bản đồ, hồ sơ địa chính, xây dựng
cơ sở dữ liệu, cải cách thủ tục hành chính, đẩy nhanh tiến độ cấp giấy chứng nhận

41
quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đáp ứng
nhu cầu của người sử dụng đất.

3.1.5. Phát triển thị trường bất động sản

Đất đai và bất động sản là hàng hoá đặc biệt ở chỗ nó là thứ nguồn lực - tài
nguyên đặc biệt khan hiếm; người ta tuyệt đối không thể sản xuất ra đất, không thể
tái chế đất. Trong khi đó, đất lại tham gia vào tất cả mọi hoạt động kinh tế - nông
nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, dịch vụ với tư cách là một yếu tố đầu vào
quan trọng bậc nhất và không thể thay thế. Vì mọi hoạt động sinh sống và phát
triển không thể thiếu đất mà đất lại rất khan hiếm nên về nguyên tắc nó phải là thứ
hàng hoá có hình thái vận động đặc biệt linh hoạt để có thể chuyển đổi hình thức sử
dụng vào bất cứ mục đích gì. Theo nghĩa đó, có đất gần như là có một thứ tài sản
có giá trị “tuyệt đối” (giống như tiền), có thể đổi được tất cả mọi thứ, tức là biến
hoá hình thái sang mọi thứ đó. Chỉ khi nào trên thị trường, đất đai và bất động sản
được đối xử với tư cách đó, thì những chứng từ về quyền sở hữu đất, hay sở hữu
quyền sử dụng đất, mới có thể được sử dụng đẻ huy động vốn một cách tất yếu và
dễ dàng.

Khi đất đai và bất động sản đã thực sự được đối xử như một thứ tài nguyên -
nguồn lực khan hiếm, thì cả những người chủ sở hữu loại tài sản này cùng với hệ
thống ngân hàng đều có vị thế và động cơ mạnh hơn để thúc đẩy thị trường tài
chính phát triển. Và do đó, phát triển thị trường đất đai và bất động sản sẽ phát triển
thị trường vốn ở Việt Nam, góp phần quan trong cho công cuộc công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước. Cho nên, một trong những nội dụng của chính sách đất đai
trong giai đoạn này là:

- Tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách phát triển lành mạnh, bền vững thị
trường bất động sản. Tăng cường sự quản lý, điều tiết của Nhà nước từ Trung ương
đến địa phương. Việc phát triển đô thị, các dự án kinh doanh bất động sản phải phù

42
hợp với quy hoạch, nhu cầu của thị trường. Đẩy mạnh phát triển nhà ở, đặc biệt là
nhà ở xã hội để từng bước cải thiện điều kiện nhà ở của nhân dân.

- Đối với các dự án xây dựng công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, chỉnh
trang đô thị, cần quy hoạch cả phần diện tích đất bên cạnh công trình kết cấu hạ
tầng, vùng phụ cận để thu hồi đất, tạo nguồn lực từ đất đai đầu tư cho các công
trình này, hỗ trợ người có đất bị thu hồi và tăng thu ngân sách nhà nước; đồng thời
ưu tiên cho người bị thu hồi đất ở được giao đất hoặc mua nhà trên diện tích đất đã
thu hồi mở rộng theo quy định của pháp luật.

- Nhà nước chủ động điều tiết thị trường bằng quan hệ cung - cầu; từng bước
thực hiện thanh toán không dùng tiền mặt trong giao dịch bất động sản; rà soát lại
các điều kiện lựa chọn nhà đầu tư, bảo đảm nhà đầu tư phải có đủ năng lực thực
hiện các dự án bất động sản.

3.1.6. Chính sách tài chính về đất đai

Nhà nước chủ động điều tiết thị trường bất động sản thông qua việc đổi mới
chính sách tài chính về đất đai, nhất là chính sách thuế. Xây dựng cơ chế tăng
cường, đa dạng hoá các nguồn vốn cho quỹ phát triển đất, trong đó có việc trích từ
tiền sử dụng đất, tiền thuê đất nhằm tạo quỹ đất, tạo quỹ nhà tái định cư, quỹ nhà ở
xã hội.

Rà soát các chính sách ưu đãi về thuế, bảo đảm công bằng, thống nhất, đơn
giản, thuận tiện, chống thất thu thuế. Có chính sách, mức thu hợp lý để nuôi dưỡng
nguồn thu, khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả. Nhà nước thực hiện chính
sách thuế luỹ tiến đối với các dự án đầu tư chậm hoặc bỏ hoang không đưa đất vào
sử dụng đúng thời hạn theo quy định của pháp luật.

Nghiên cứu ban hành thuế bất động sản (đối tượng chịu thuế phải bao gồm
cả đất, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất). Người sử dụng nhiều diện tích đất,

43
nhiều nhà ở, đất bỏ hoang, đất đã giao, đã cho thuê, nhưng chậm đưa vào sử dụng
thì phải chịu mức thuế cao hơn.

Thực hiện nghiêm Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật Thuế thu nhập cá
nhân, trong đó có thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, không thực hiện việc
thu thuế theo mức khoán.

3.1.7. Giá đất

Giá đất do Nhà nước quy định theo mục đích sử dụng đất tại thời điểm định
giá, bảo đảm nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà
nước.

Chính phủ quy định phương pháp định giá đất và khung giá đất làm căn cứ
để Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành bảng giá đất. Bổ sung quy định về điều
chỉnh khung giá đất, bảng giá đất bảo đảm linh hoạt, phù hợp với từng loại đất, các
đối tượng sử dụng đất và các trường hợp giao đất, cho thuê đất. Có cơ chế để xử lý
chênh lệch giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các địa phương.

Kiện toàn cơ quan định giá đất của Nhà nước, nâng cao năng lực đội ngũ cán
bộ làm công tác định giá đất và thẩm định giá đất. Cơ quan tham mưu xây dựng giá
đất và cơ quan thẩm định giá đất là hai cơ quan độc lập; làm rõ trách nhiệm cơ
quan giải quyết khiếu nại về giá đất trong bồi thường giải phóng mặt bằng.

Làm tốt công tác theo dõi, cập nhật biến động giá đất trên thị trường; từng
bước xây dựng cơ sở dữ liệu về giá đất tới từng thửa đất. Có cơ chế giám sát các cơ
quan chức năng và tổ chức định giá đất độc lập trong việc định giá đất. Khuyến
khích phát triển các tổ chức tư vấn định giá đất độc lập.

44
3.1.8. Cải cách hành chính
Đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai. Phân định rõ chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các bộ, ngành, địa phương trong quản lý nhà nước
về đất đai, bảo đảm quản lý thống nhất, hiệu lực, hiệu quả và không chồng chéo.

Phân cấp việc quy định trình tự, thủ tục hành chính về đất đai và gắn với
trách nhiệm giải quyết của từng cấp chính quyền địa phương cho phù hợp với chủ
trương, yêu cầu cải cách thủ tục hành chính và điều kiện cụ thể theo từng giai đoạn.

Rà soát, sửa đổi thẩm quyền thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo hướng vừa bảo đảm quyền quản lý
thống nhất của Trung ương, vừa phát huy quyền chủ động của địa phương. Kiểm
soát chặt chẽ việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng đặc
dụng, rừng phòng hộ sang đất phi nông nghiệp. Điều chỉnh thẩm quyền của cấp
tỉnh, cấp huyện cho phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính.

Tăng cường giám sát đội ngũ cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ trong
quản lý đất đai; xử lý nghiêm các trường hợp nhũng nhiễu, gây phiền hà cho người
dân và doanh nghiệp.

3.2. Các nội dung quản lý nhà nước về đất đai

Như đã trình này ở chương 2, hoạt động quản lý đất đai là một nội dung
quan trọng của quản lý nhà nước. Thực chất, quản lý nhà nước về đất đai là quản
lý các mối quan hệ xã hội do pháp luật đất đai điều chỉnh mà những quan hệ này
nảy sinh trong quá trình sở hữu, quản lý, sử dụng và phân chia lợi nhuận từ việc sử
dụng đất.

Cụ thể, theo luật đất đai 2013, nội dung quản lý nhà nước về đất đai bao
gồm:

45
 a). Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ
chức thực hiện văn bản đó.

b). Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính,
lập bản đồ hành chính.

c). Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và
bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng
giá đất.

d). Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

đ). Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng
đất.

e). Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.

f). Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

g). Thống kê, kiểm kê đất đai.

h). Xây dựng hệ thống thông tin đất đai.

i). Quản lý tài chính về đất đai và giá đất.

k). Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng
đất.

l). Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định
của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.

m). Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.

n). Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý
và sử dụng đất đai.

46
 o). Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai.

3.3. Hệ thống tổ chức cơ quan quản lý nhà nước đất đai

Tuy quản lý nhà nước về đất đai là hoạt động của cả hệ thống chính trị gồm
các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp nhưng cơ quan chuyên trách quản lý
đất đai được thành lập thành một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa
phương, trong đó:

- Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước.

- Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ trong việc
thống nhất quản lý nhà nước về đất đai. Các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan
trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm giúp Chính phủ trong
quản lý nhà nước về đất đai.

- Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai tại địa
phương theo thẩm quyền do pháp luật quy định.

Bộ Tài nguyên và Môi trường là Cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở trung
ương. Cơ quan quản lý đất đai ở địa phương được thành lập ở tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (Sở Tài nguyên và Môi trường) và ở huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh (phòng Tài nguyên và Môi trường). Cấp xã, phường, thị trấn có
công chức làm công tác địa chính theo quy định của Luật cán bộ, công chức. Công
chức địa chính ở xã, phường, thị trấn có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp xã
trong việc quản lý đất đai tại cơ sở.

Trong lĩnh vực quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường có nhiệm vụ:

- Hướng dẫn, kiểm tra việc tổ chức thực hiện các chiến lược, quy hoạch, kế
hoạch, chương trình, đề án, dự án về quản lý, sử dụng đất đai sau khi được cấp có
thẩm quyền quyết định, phê duyệt;

47
 - Lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cả nước và các vùng; thẩm định quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương; thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an
ninh; có ý kiến bằng văn bản về nội dung sử dụng đất trong quy hoạch ngành, lĩnh
vực có sử dụng đất;

- Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan xây dựng, trình Chính phủ
ban hành, điều chỉnh khung giá các loại đất, nguyên tắc, phương pháp xác định giá
đất; thẩm tra và có ý kiến bằng văn bản về các vấn đề liên quan đến đất đai, bồi
thường giải phóng mặt bằng của các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền chấp thuận của
Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và dự án thuộc lĩnh vực đầu tư có điều kiện; hướng
dẫn, kiểm tra việc xây dựng bảng giá đất và định giá đất cụ thể; lập bản đồ giá đất;
tổng hợp, cung cấp dữ liệu, thông tin về khung giá các loại đất, bảng giá đất và giá
đất cụ thể;

- Hướng dẫn, kiểm tra việc điều tra khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính,
bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; việc lập, điều
chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,
chuyển mục đích sử dụng đất; việc đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở
và tài sản khác gắn liền với đất; việc lập và quản lý hồ sơ địa chính, xây dựng dữ
liệu địa chính; việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và
tài sản khác gắn liền với đất; việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng
đất theo quy định của pháp luật;

- Hướng dẫn, kiểm tra và thực hiện việc thống kê, kiểm kê đất đai, đánh giá
đất thuộc thẩm quyền;

- Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các điều kiện, thủ tục về hoạt động dịch
vụ công trong quản lý, sử dụng đất đai, cấp chứng chỉ hành nghề trong lĩnh vực đất
đai theo quy định của pháp luật;
48
 - Hướng dẫn, kiểm tra, tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; hướng dẫn, kiểm tra việc
xác định người sử dụng đất thuộc đối tượng được bồi thường, được hỗ trợ hoặc
không được bồi thường, không được hỗ trợ;

- Hướng dẫn, kiểm tra việc thu hồi đất, phát triển quỹ đất, đấu thầu dự án có
sử dụng đất;

- Phát hành và quản lý việc sử dụng phôi Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;

- Tổ chức điều tra, đánh giá tiềm năng và hiệu quả sử dụng đất phục vụ công
tác quản lý nhà nước về đất đai và yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội;

- Xây dựng hệ thống thông tin quốc gia, lưu trữ dữ liệu về đất đai;

- Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai
theo quy định của pháp luật.

Ngoài các cơ quan trên, còn có các tổ chức dịch vụ công về đất đai

- Văn phòng đăng ký đất đai:

Văn phòng đăng ký đất đai là đơn vị sự nghiệp công trực thuộc Sở Tài
nguyên và Môi trường do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập hoặc tổ chức lại trên
cơ sở hợp nhất Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và
Môi trường và các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Phòng Tài
nguyên và Môi trường hiện có ở địa phương.

Văn phòng đăng ký đất đai có chức năng thực hiện đăng ký đất đai và tài sản
khác gắn liền với đất; xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa
chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê, kiểm kê đất đai; cung cấp thông tin đất đai
theo quy định cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu;

49
 - Tổ chức phát triển quỹ đất:

Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp công được thành lập theo quy
định của pháp luật về thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập; có
tư cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và được mở tài khoản để hoạt động theo
quy định của pháp luật; có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh. Đối với địa phương đã có Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh và cấp huyện thì
tổ chức lại Tổ chức phát triển quỹ đất trên cơ sở hợp nhất Tổ chức phát triển quỹ
đất cấp tỉnh và cấp huyện hiện có.

Tổ chức phát triển quỹ đất có chức năng tạo lập, phát triển, quản lý, khai thác
quỹ đất; tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; nhận chuyển
nhượng quyền sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tổ chức thực hiện
việc đấu giá quyền sử dụng đất và thực hiện các dịch vụ khác.

50