‫دور وزارة املالية يف اعداد املوازنة العامة للدولة‬

‫د‪.‬حودرىوهابىعبودىىىىىىىىىىىىىىىىىىىىىالطالبةى‪/‬ىتغرودىمهديىخلف ى‬
‫كلوةىالقانون‪/‬جامعةىالنهرون ى‬

‫المقــــــــــــدمة‬
‫في عصر العولمة والسباق السريع بين جميع الدول الستغالل الموارد واإلمكانيات المتاحة‬
‫لتحويميا الى اقتصاد قوي ومتين ‪ ،‬ويجعميا قادرة عمى التقدم والنمو واالزدىار ‪ .‬وىذا غير‬
‫ممكن اال بوجود موازنة لذا فأن الموازنة العامة تمعب دور ميم في معرفة وضع الدولة‬
‫ومقدراتيا المالية ‪ .‬اذ تعد الموازنة العامة من األسباب الرئيسية وراء أي انجازات او عقبات‬
‫تحول دون تطور األداء العام‪ .‬لذا كانت الموازنة وما زالت تحل محل اىتمام الكتاب‬
‫والقانونين وباألخص الماليين والمحاسبين‪.‬‬
‫إن فكرة الموازنة ارتبطت ارتباطا وثيقا بتكوين الدولة ‪ .‬وليا جذور منذ القدم‪ .‬اذ يحدثنا‬
‫القرءان الكريم عن أول موازنة وضعت في التاريخ ىي الموازنة الذي وضعيا النبي يوسف‬
‫عميو السالم في مصر ‪ ،‬اذ وضع موازنة إنتاج واستيالك القمح في سنوات الرخاء والقحط ‪.‬‬
‫قال تعال " قال تزرعون سبو سنين دأبا فما حصدتم فذروه في سنبمة إال قميال مما تأكمون ‪.‬‬
‫ثم يأتي بعد ذلك عام سبع شداد يأكمن ما قدمتم لين إال قميال مما تحصنون " لذلك فأن‬
‫مصر شيدت أول الموازنات قبل كثير من دول العالم وىذا يؤكده الكتاب حيث استخدم‬
‫القمح في الموازنة بين إنتاجو واستيالكو لعدة سنوات بحيث يستخدم الفائض في الموازنات‬
‫في سنوات الرخاء الستيالكو في سنوات القحط‪.‬‬
‫لقد تطورت فكرة الموازنة في المجتمع‪ ،‬وتأثرت تأث ار كبي ار بزيادة نشاط الدولة في المجاالت‬
‫االقتصادية واالجتماعية وألجل قيام الدولة بالوظائف األساسية كان البد من إيجاد إيرادات‬
‫دائمة لتغطية نفقاتيا‪ .‬وليذا قامت بفرض الضرائب وقد اتصفت ىذه الضرائب بكونيا مرتفعة‬
‫ومرىقة وغير عادلة‪ ،‬لذا ظير اىتمام الشعب قديما بجانب اإليرادات التي يحصل معظميا‬
‫من الضرائب ‪ .‬التي كان يفرضيا الحاكم عمييم ‪ ،‬وكانت مطالبيم تدور حول بوجوب موافقة‬
‫ممثمييم عمى ما يفرض عمييم من ضرائب‪ .‬ثم تحول االىتمام فيما بعد إلى جانب النفقات‬
‫وضرورة عرضيا عمى ممثمييم واجازتيا بواسطتيم‪ ،‬ثم جاء أخي ار التركيز عمى ان تكون‬

‫‪- 291 -‬‬

‫الموافقة عمى الجباية واإلنفاق بشكل دوري‪ ،‬أي الموافقة عمى الموازنة (إجازتيا) سنويا ‪.‬لذا‬
‫فأن من الناحية التاريخية فأن الفضل االكبر في تطوير في فكرة الموازنة العامة يرجع إلى‬
‫انكمترا‪ ،‬فقد لعبت دو ار كبي ار في إرساء قواعدىا وفي تحديد مفيوميا‪ ،‬وتعود أصول الموازنة‬
‫الى بدء الصراع بين الحاكم والبرلمان ‪ .‬ففي عام ‪ 2328‬وقع الممك يوحنا( جون) ممك‬
‫انكمت ار عمى الوثيقة العظمى ( الماغا كارتا) وبموجب ىذه الوثيقة حددت صالحية الحاكم في‬
‫انكمت ار فيما يتعمق بفرض الضرائب عمى أفراد الشعب‪.‬وضرورة عرض الضريبة عمى مجمس‬
‫العموم( البرلمان) وأخذ موافقتو عمييا‪.‬وبعد ثورة ‪ 2799‬صدرت (وثيقة الحقوق) وبموجبيا‬
‫أصبح لمبرلمان الحق في الرقابة عمى إنفاقو والمصادقة عمى النفقات بصورة إجمالية واخذ‬
‫يناقشيا بحريو قبل أن يوافق عمييا أو يرفضيا ‪ .‬وفي وقت الحق تقرر مبدأ االعتماد السنوي‬
‫لمموازنة العامة فمنذ عام ‪ 2933‬أصبح وزير الخزانة في انكمت ار يظير سنويا في البرلمان‬
‫ليعرض عمى أعضاءه صورة شاممة عن الوضع المالي لمدولة ويعرض الموازنة وما تحتويو‬
‫من إيرادات ونفقات وبيان الفائض او العجز المتوقع في الموازنة ‪.‬وبيذا تحددت مبادئ‬
‫الموازنة األساسية كالسنوية والشمول وغيرىا من المبادئ ‪.‬وانتقمت فكرة الموازنة العامة من‬
‫انكمت ار إلى دول أوروبية مثل فرنسا التي اقتبست فكرة الموازنة من انكمترا‪ ،‬وأدخمت عمييا‬
‫بعض التعديالت وكان ذلك بعد ثورتيا عام ‪. 289:‬‬
‫أما بالنسبة إلى العرب فيدور في أذىاننا السؤال ‪ .‬ىل كانت الموازنة معروفة عند العرب‬
‫المسممين ؟ يمكن أن الموازنة العامة لم تكن معروفة عند العرب إال انو كانت ىناك مالية‬
‫عامة ليم تتكون من إيرادات عامة تنفق من حصيمتيا النفقات العامة إذ كانت مصادر‬
‫اإليرادات ىي الفيء و العشار( عمى عروض التجارة) والجزية والغنائم وكانت تغمب عمى‬
‫اإليرادات طابع التخصيص فتخصص بعض أنواع اإليرادات لتغطية بعض النفقات‪ .‬أما‬
‫بالنسبة ألنواع النفقات فيمكن تبويبيا إلى بابين باب المصالح وباب اإلعانات‪ .‬أما باب‬
‫المصالح العامة فيشمل كل ما يصرف كرواتب لمخمفاء‪ ،‬والوالء ‪،‬والقضاة ‪،‬والجند ‪،‬وبناء‬
‫القناطر ‪،‬واقامة الجسور‪ ،‬وكانت تغطى من إيرادات الدولة من الجزية والخراج والفيء‬
‫والعشور‪ .‬ويتضمن باب اإلعانات كل ما يصرف كإعانات ومساعدات لمفقراء وكانت تغطى‬
‫من إيرادات الزكاة‪ .‬ليذا فقد تطورت الموازنة العامة بشكل تدريجي ‪،‬خالل فترة من الزمن‬
‫وكانت تضاف إلييا اإلصالحات من حين إلى أخر إلى أن وصمت إلى ماىية عميو من‬
‫تطور في العصر الحديث‪.‬‬

‫‪- 291 -‬‬

 ‫مشـــكمة البحث‪:‬‬
‫أصبحت الموازنة العامة في العصر الحديث ‪،‬ضرورة ال بد منيا لكل دولة من دول العام‪،‬‬
‫فبدون الموازنة يصعب أن تسير السمطة التنفيذية ومؤسساتيا سي ار منتظما ‪ ،‬وبدونيا ال‬
‫تستطيع الدولة القيام بوظائفيا‪.‬ولما كانت السمطة التنفيذية ىي المسؤلة عن إعداد وتحضير‬
‫الموازنة فمن ىي الو ازرة التابعة لمسمطة التنفيذية التي تقوم بتحضير الموازنة العامة نستطيع‬
‫إن نقول أن و ازرة المالية ىي الجية التي تمارس دو ار ميما في تحضير الموازنة فيي‬
‫المسؤولة في تنظيم النفقات العامة المتوقع صرفيا وىي التي تقوم بجباية اإليرادات العامة‬
‫في السنة القادمة ‪ .‬وىذا الدور يحتم عمى الو ازرة المذكورة أن تتعاون مع بقية الوزارت ومع‬
‫السمطة التشريعية حتى تضمن تنفيذ الموازنة تنفيذا صحيحا يضمن تسيير مرافق الدولة‬
‫بانتظام واطراد‪.‬‬
‫ان قيام و ازرة المالية بدراسة تقديرات من إيرادات ونفقات الو ازرات االخرى وكيفية توزيع‬
‫االعتمادات عمى بقية الو ازرات قد يعتريو الغموض مما يؤثر سمبا عمى اعداد الموازنة ‪.‬اذ‬
‫من المعروف لدينا ان كل و ازرة تعمد عمى زيادة تخصيصاتيا وتضمين مشاريع جديدة عند‬
‫بدءىا في اعداد مشاريع موازناتيا مما يؤدي الى تأخر في صدورىا ويحول دون تنفيذىا‬
‫بصورة سميمة‪.‬‬
‫اهميـــــة البحث‪:‬‬
‫ال يخفى عمى احد ان االقتصاد المتطور ىو الدعامة االساسية االولى لرقي الدولة وتقدميا‬
‫في جميع المجاالت فيو الركيزة المتينة لبناء دولة قوية ‪ .‬وواضح ان الوضع المالي ييم البمد‬
‫ويقوي اركانو‪.‬لذا اصبح الوضع المالي لمبمد سببا رئيسيا لنجاحو‪ .‬وىذا اليمكن ان يتنبأ بو اال‬
‫عن طريق خطة مستقبمية تعرف بالموازنة العامة تضعيا و ازرة المالية لذلك فالبرغم من‬
‫التكاليف التي ستدفعيا الدولة في اعدادىا لمموازنة العامة وتنفيذىا اال ان ايجابياتيا ستكون‬
‫اكبر من تكمفتيا حيث تستطيع تعرف المشاكل المستقبمية وكيفية التغمب عمى تمك المشاكل‪.‬‬
‫فمن خالل الموازنة العامة يمكن لمدولة ضبط مواردىا ومصروفاتيا ‪.‬لذا وجب التعرف عمى‬
‫االجراءات المتبعة في اعداد الموازنة وكيفية تنفيذىا والرقابة عمى حسن تنفيذىا في العراق‬
‫وبقيو دول العالم‪.‬‬

‫‪- 291 -‬‬

 ‫نطاق البحـــث‪:‬‬
‫لقد اعتمدنا في البحث عمى النيج التحميمي ‪ .‬وذلك بأستقراء النصوص القانونية المتعمقة في‬
‫إعداد الموازنة العامة وتنفيذىا والرقابة المالية عمييا في العراق ومقارنتيا مع بقية القوانين‬
‫األخرى ليشمل دوال أجنبية مثل انكمت ار وفرنسا ودوال عربية فنيا لبنان وسوريا و األردن ودولة‬
‫قطر والمممكة العربية السعودية‪ .‬والمقارنة بين قوانين ىذه الدول في كافة مراحل الموازنة‬
‫العامة ‪.‬‬
‫خطة البحــث‪:‬‬
‫موضوع البحث يقتضي معالجتة في فصمين وبالشكل التالي‪:‬‬
‫الفصل االول يتناول المبحث االول العريف بالموازنة العامة وخصائصيا امابيان طبيعة‬
‫القانونية لمموازنة العامة فأننا سنتناولو في المبحث الثاني‬

‫‪- 291 -‬‬

 ‫الفصل االول‬
‫في التعريف بالموازنة العامة وأهميتها‬
‫تقسيم‪:‬‬
‫من أجل الوقوف عمى تعريف جامع لمموازنة العامـة وبيان طبيعتيا فإننا سنقـوم بتـقسيم ىذا‬
‫الفصل إلى مبحثين ففـي المبحث األول ســوف نبـحث مفـيوم الموازنـة العـامة‪ .‬وفـي المبحث‬
‫الثاني سنتناول طبيعتيا القانـونية ‪ .‬وذلك وفق التقسيم التالي ‪-:‬‬
‫المبحث األول‪ -:‬مفهوم الموازنــة العامة‪.‬‬
‫المبحث الثاني‪ -:‬الطبيعة القانونية لمموازنة العامة‪.‬‬
‫المبحث األول‬
‫مفهوم الموازنة العامة‬
‫أصبحت الموازنة العامة في العصر الحديث ضرورة البد منيا في كل دولة من دول العالم‬
‫ميما كان نظاميا السياسي‪ .‬وشكل الحكومـة الموجودة فييا‪ .‬فبدون الموازنـة العامـة يصعب‬
‫تسيير عمل المرافق العامة والمؤسسات الحكومية سي ار منتظما‪ ،‬وبدونيا ال تستطيع الدولة‬
‫القيام بالوظائف الموكولة إلييا‪ .‬كما يصعب إدارة االقتصاد الوطني وتوجييو في ألوجيو‬
‫المخطط ليا‪ .‬وبإيجاز فإن الموازنة العامة تعتبر المحور الذي تدور حولو أعمال الدولة‬
‫ونشاطيا في المجاالت جميعا عمى اختالف أنواعيا‪.‬‬
‫ولتوضيح مفيوم الموازنة العامة يقتضي بنا بيان تعريفيا ‪.‬ونتكمم ع ــن خصائصيا وذلك‬
‫وفقا لمتقسيم التالي‪-:‬‬
‫المبحث األول‬
‫تعريف المـــوازنة العامـــة‬
‫لمموازنة العامة تعريفان لغوي واصطالحي نقف عميهما عمى النحو األتي(‪-: )2‬‬
‫أوال‪ -:‬تعريـــف الموازنــــة لــــــغة‪.‬‬
‫جاء فـي مختـار الصحـاح أن وزن الشيء من بـاب وعد‪ .‬قال تعالى‪ ،‬بسم‬
‫‪ .‬وقيل ىذا يزن‬ ‫هللا الرحمن الرحيم(( واذا كالوىم أو وزنوىم يخسرون )) صدق هللا العظيم‬
‫(‪)3‬‬

‫(‪)2‬‬
‫د‪.‬حيدر وىاب ‪ ،‬دراسة في مشكمة تأخر المص ادقة عمى الموازنة العامة‪،‬بحث القي في المؤتمر العممي‬
‫الذي عقدتو كميو الحقوق‪،‬جامعة النيرين‪،‬سنة‪،3122‬ص‪.5‬‬
‫(‪)3‬‬
‫سورة المطففين‪ ،‬اآلية (‪.)4‬‬

‫‪- 291 -‬‬

‫درىـما‪ .‬معناه انـو يساوي درىما في القيمة ال في الثقل‪ ،‬ومنو حديث نبينا دمحم( ملسو هيلع هللا ىلص) " لو‬
‫كانت الدنـيا تزن عند هللا جنـاح بعوضة‪ "...‬أي تعدل وتساوي‪ .‬و وازن بين الشيئين موازنة‪،‬‬
‫‪.‬‬ ‫بمعنى ساوى أو عادل وتوازن الشيــئين بمعنى تساويا في الوزن‬
‫(‪)2‬‬

‫يفيم من التعريف المتقدم إن لمموازنـة العامة أكثر من داللة لغويـة فيي تشير إلى المساواة‬
‫والمعادلة بين شيئين أوالى التحاذي أو التقابل بينيما ‪..‬‬
‫ثانيا‪ -:‬تعريـــف الموازنـــة العامـــة اصـــطالحا"‪.‬‬
‫من اجل بيان مفيوم الموازنة العامة اصطالحا" فإننا سنورد التعريفين الفقيي والتشريعي ليا‬
‫ثم نفاضل بين مصطمح الموازنة العامة ومصطمح الميزانية العامة ‪ ،‬وحسب النقاط التالية‪.‬‬
‫‪ -2‬التعريف الفقـــهي لمموازنــــــة العامـــة‪.‬‬
‫وردت تعريفات عدة لمموازنـة العامـة‪ ،‬ركز فييا كتاب المالية عمى الجانب المالي لمموازنة‪،‬‬
‫والبعض اآلخر ركز عمى الجانب القانوني ليا ‪ .‬وأعطى آخرون اىتماميم لمجانبين (المالي‬
‫(‪)3‬‬
‫‪ .‬لذلك نرى من الضروري أن نستعرض بعض التعريفات في ىذا المقام‪.‬‬ ‫و القانوني) معا‬
‫وكاالتي‪:‬‬
‫ذىب البعض إلى أن الموازنة العامـة ىي عبارة عن (نظام يتضمن توقع أو تقـدير الخطـة‬
‫الماليـة لمدولة بجانبييا اإليرادات والنفـقات ‪،‬لمدة زمنية معينة‪ .‬غالبـا ما تكـون سنة واحـدة‬
‫‪.‬‬ ‫(‪)4‬‬
‫ويكون الغرض منيا تحقـيق أىداف الدولة السياسـية واالقتصادية واالجتمـاعية )‬
‫الذي يؤخذ عمى ىذا التعريف انـو يتضمـن مفردات ال تنسجم مع المفيوم الدقيق لمموازنـة‬
‫‪ .‬كما أن مفردة‬ ‫العامة مثل مفردة النظام التي ليـا أكثر من مدلول في عالم القانون‬
‫(‪)5‬‬

‫الخطـة الماليـة قد تثيـر الخمـط بين الموازنـة العامـة وب ارمـج الدولـة األخرى المتـوسطة والطويمـة‬
‫األجل التي تسـمى بالخـطة الخمـسية ‪ ،‬والخـطة العشـرية ‪ ،‬إذ تعد فـي حقيـقتيا خطـطا ماليـة‬

‫(‪)2‬‬
‫دمحم بن أبي عبد القادر الرازي‪،‬مختار الصحاح‪ ،‬بيروت‪،‬دار الكتاب العربي‪، 2:78،‬ص‪.82:‬‬
‫(‪)3‬‬
‫سيروان عدنان الزىاوي ‪،‬الرقابة عمى تنفيذ الموازنة العامة في القانون العراقي‪،‬رسالة ماجستير مقدمة الى‬
‫جامعة صالح الدين‪،‬اربيل ‪، 3119،‬ص‪.38‬‬
‫(‪)4‬‬
‫سيروان عدنان الزىاوي ‪ ،‬المصدر السابق ‪،‬ص ‪.38‬‬
‫(‪)5‬‬
‫قد يقصد بمصطمح النظام (مجموعة القواعد القانونية التي يتكون منيا النظام القانوني لمدولة ‪،‬وقد يتضمن‬
‫احيا نا الداللة عمى مجموعة القواعد القانونية الصادرة من السمطة التنفيذية والتي تعد عمال قانونيا من‬
‫الناحية الموضوعية وعمال إداريا من الناحية الشكمية)‪ ،‬انظر ىامش‪ ،‬د‪.‬حيدر وىاب ‪،‬المصدر‬
‫السابق‪،‬ص‪. 5‬‬

‫‪- 291 -‬‬

‫تسيـر عمييـا الدولـة من اجل تحقيق األىداف المختمفة في الميادين السياسية واالقتصادية‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫واالجتماعية‬
‫وذىب آخـرون إلى تعريف الموازنـة العامـة بأنـيا ( الصك الذي تقـدر فيو النفقـات واإليرادات‬
‫بطريق التخـمين والتنـبؤ‪ ،‬لمدة محددة من الزمن تحدد بسنـة غالبا ‪ ،‬يقره البرلمان وبأذن منو )‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬
‫يالحظ أن ىذا التعريـف وصف الموازنـة العامـة بأنيا صك وىي مفردة ناد ار ما يستخدميـا‬
‫الكتاب في مؤلفات القانـون العام ‪ ،‬أوردىا صاحبيـا إلثارة الشك حـول الصفـة القانونـية‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫لمموازنـة العامـة ‪ ،‬من الناحيـة الموضـوعية‬
‫وعـرف البعض الموازنـة بأنيا (تقدير تفصيمي لنـفقات الدولة وايراداتيا خالل سـنة ماليـة‬
‫مقبـمة‪.‬تعده األجيزة الحكـومية وتعتمده السمـطة التشـريعية بإصدار ما يسمى تشريع أو مرسـوم‬
‫الميزانية الذي تجيز ليذه األجيزة تنفيذ الميزانية بجانبييا ألتحصيمي و االنفاقـي) ‪.‬‬
‫إن ليذا التعريف مفيومين أساسيين ىما‪ :‬التقدير واالعتماد‪ .‬فبالنسبة إلى التقدير فإنو يظير‬
‫في تقدير أرقام تمثل اإليرادات العامة التي ينتظر أن تحصل عمييا و ازرة المالية وكذلك‬
‫النفقات العامة التي ينتظر أن تنفقيا إلشباع الحاجات العامة لممجتمع ‪ .‬وذلك خالل م ــدة‬
‫مالية مستقبمية غالبا ما تكون سنة ‪ .‬أما بالنسبة لالعتماد أو اإلقرار فيتمثل في حق السمطة‬
‫التشريعية في الموافقة عمى تقديرات و ازرة الماليــة من إيرادات ونفقات عامة‪.‬لتنفيذ ىذه‬
‫(‪)5‬‬
‫‪.‬‬ ‫التقديرات في المستقبل‬
‫إننا نجد أن ىذا التعريف قد استخدم مصطمح الميزانية وىو تعبير منتقد‪.‬‬
‫ويعرف آخرون الموازنة العـ ــامة بأنيا ( خطة تتــضمن تقدي ار لنفق ــات الدولة وايراداتيا خالل‬
‫مدة قادمة تقدر غالبا بسنة ‪ .‬ويتم ىذا التقدير في ضوء األىداف التي ترغب الحكومة في‬
‫(‪)6‬‬
‫‪.‬‬ ‫تحقيقيا)‬

‫(‪)2‬‬
‫المصدر السابق ‪،‬ص‪.5‬‬
‫(‪)3‬‬
‫سعدي بسيسو ‪،‬موجز عمم المالية العامة والتشريع المالي العراقي ‪،‬بغداد‪ ،‬مطبعة التفيض ‪،2:62،‬ص‪.31‬‬
‫(‪ )6‬د‪ .‬حيدر وىاب‪ ،‬المصدر السابق ‪،‬ص‪.5‬‬
‫(‪)4‬‬
‫أسامة عبد الرحمن ويونس البطريق‪،‬ميزانية الدولة لممممكة العربية السعودية ‪،‬القاىرة‪24:7،‬ىـ ‪،‬ص‪.698‬‬
‫(‪)5‬‬
‫أسامة عبد الرحمن و يونس البطريق‪ ،‬المصدر السابق‪،‬ص ‪.699‬‬
‫(‪)6‬‬
‫د‪.‬مجيد عبد جعفر الكرخي‪ ،‬الموازنة العامة لمدولة‪ ،‬بغداد ‪،‬دار الكتب لمطباعة والنشر ‪،2:::،‬ص‪.48‬‬

‫‪- 291 -‬‬

‫إن ىذا التعريف وأن كان قريبا من الدقة ‪ ،‬فإنو لم يشر إلى أىم الخصائص التي تختص‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫بيا الموازنة كونيا أجازة من السمطة التشريعية لمحكومة باإلنفاق‬
‫‪ -1‬التعريــف التشريــعي لمموازنـة العامـــة ‪.‬‬
‫ثمة قوانـين أجنب ــية وعربـية عـرفت الموازنـة العامـة‪ ،‬منيا المرسوم الفرنسي الذي عــرف‬
‫الموازنة بأنيا (الصيغة التشريعية التي تقدر بموجبيا أعباء الدولة و وارداتيا ‪ ،‬ويؤذن بيا ‪،‬‬
‫ويقرىا البرلمان في قانون الموازنـة الذي يعبر عن أىداف الحكومـة االقتصادية والماليـة )(‪.)3‬‬
‫وتغير ىذا التعريف بموجب القانون الصادر في ‪ 2:6:/2/3‬والذي استبدل القانون المالي‬
‫السنوي باسم الموازنة ‪،‬إذ أشار في مادتو األولى بأن القانون المالي السنوي ىو (الذي‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫يجيز‪ ،‬لكل سنة مالية ‪،‬مجموع واردات الدولة وأعباءىا)‬
‫إن ىذا التعريف قد أورد كممة(أعباء) بدال من (النفقات العامة ) رغم أن مفيوم كل منيما‬
‫يختمف عن اآلخر ‪ ،‬فكممة أعباء تشير إلى الديون التي تمتزم بيا الدولة إزاء الغير‪.‬بينما‬
‫تشير النفقات العامة في جزء منيا‪ .‬إلى االلتزامات التي تقع عمى عاتق الحكومة كرواتب‬
‫الموظفين وأقساط الدين العام‪ .‬وفي جزءىا اآلخر إلى اعتمادات تمزم و ازرة المالية صرفيا في‬
‫أحوال معينة ‪ ،‬مثل اعتمادات احتياطي الطوارئ فيذه االعتمادات ال تنفق إال عند حدوث‬
‫(‪)5‬‬
‫‪.‬‬ ‫ظروف طارئة في الدولة تبرر إنفاقيا‬
‫أما قـانون المحاسبة الفرنـسي ‪ ،‬فإنو أشار إلى أن الموازنـة العامـة عبارة عن (وثـيقة تنبؤ‬
‫واقرار اإليرادات والنفقـات السنـوية لمدولـة أو ألنواع الخدمـات التي تخضع ىي األخرى لنفس‬
‫(‪)6‬‬
‫‪.‬‬ ‫القـواعد والتنظيمات القانـونية)‬

‫(‪)2‬‬
‫زينب كريم سوادي ‪ ،‬دور اإلدارة في إعداد الموازنة العامة وتطبيقاتيا‪ ،‬أطروحة دكتوراه مقدمة الى كمية‬
‫الحقوق‪/‬جامعة النيرين‪ ،‬سنة‪،3117‬ص‪.39‬‬
‫(‪)3‬‬
‫المرسوم الفرنسي الصادر في ‪/2:‬حزيران (يونيو)‪، 2:67‬أشار أليو ‪ :‬د‪ .‬سميمان ألموزي ‪،‬إدارة الموازنات‬
‫العامة بين النظرية والتطبيق ‪،‬عمان‪ ،‬دار المسيرة لمنشر والتوزيع ‪،2::8،‬ص‪.25‬‬
‫(‪)4‬‬
‫زينب كريم سوادي ‪،‬المصدر السابق‪،‬ص‪. 3:‬‬
‫(‪)5‬‬
‫زينب كريم سوادي ‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.39‬‬
‫(‪)6‬‬
‫لقد ورد ىذا التعريف في قانون المحاسبة الفرنسي رقم(‪)24‬لسنة‪، 2:73‬أشار إليو‪ ،‬د ‪.‬احمد زىير شامية‬
‫ود‪ .‬خالد شحاذة الخطيب‪ ،‬أسس المالية العامة‪،‬عمان‪ ،‬دار وائل لمنشر‪ ،3114 ،‬ص‪.382‬‬

‫‪- 299 -‬‬

‫ومن القوانـين العربيـة التي عرفت الموازنـة العامة ‪ .‬القانـون المـالي األساسي السـوري‪ ،‬الذي‬
‫عرفـيا بأنيا (الخطة المـالية األساسية السنويـة لتنفـيذ الخـطط االقتصادية‪ ،‬وذلك بـما يحقق‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫أىداف ىذه الخـطة ويتـفق مع بنـيانيا العام والتـفصيمي)‬
‫كذلك المشرع األردني الــذي عرف الموازنـة العامـة بأنيا (المنيـاج المفصل لحكـومة الممـمكة‬
‫األردنية الياشمية من الناحية المالـية وتعنـي اإليرادات والنـفقات المقـدرة لسنة مالـية‬
‫معينـة)(‪.)3‬‬
‫في حين عرف قانون المحاسبة العمومية المبناني الموازنة بأنيا (صك تشريعي تقدر فيو‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫نفقات الدولة و وارداتيا عن سنة مقبمة‪ ،‬وتجاز بموجبو الجباية واإلنفاق )‬
‫بينما ذىب المشــرع القطري إلى تعريف الموازنــة العامة بأنيا (الخطة المالية السنوية لمدولة ‪،‬‬
‫وتحدد بموجبيا تقديرات اإليرادات المتوقع تحصيميا والنفقات المتوقع صرفيا خالل سنة‬
‫(‪)5‬‬
‫‪.‬‬ ‫مالية‪ ،‬وىي بالنسبة لمدولة وسيمة لتحقيق أىدافيا في شتى المجاالت ‪)...‬‬
‫أما المشرع العراقي فقد عرف الموازنـ ــة العامة بأنيا (تخـمين أجمالي اإليرادات والنفقات‬
‫(‪)6‬‬
‫‪.‬‬ ‫السنـوية كمـا مصـادق عميـيا من قـبل الحكـومة الفدراليـة )‬
‫إن ثمة قصورا" يعتري ىذا التعريف‪،‬إذ أن المصادقة عمى الموازنة الفدرالية تتم من قبل‬
‫رئيس الجميورية بعد أن تتم مناقشة الموازنة واقرارىا من قبل مجمس النواب‪ ،‬وليس من قبل‬
‫(‪)7‬‬
‫‪.‬‬ ‫الحكومة الفدرالية‬

‫(‪)2‬‬
‫صدر ىذا القانون بالمرسوم التشريعي رقم(‪ ):3‬بتاريخ ‪.2:87 /8 /2:‬‬
‫(‪)3‬‬
‫الفقرة(‪ )2‬من المادة (‪ )3‬من قانون تنظيم الميزانية العامة وتعديالتو رقم‪ 4:‬لسنة‪، 2:73‬أشار إليو‪ :‬فوزي‬
‫عطوي ‪،‬المالية العامة النظم الضريبية وموازنة الدولة‪،‬بيروت‪ ،‬منشورات الحمبي الحقوقية‪،3114،‬ص‪.431‬‬
‫(‪)4‬‬
‫صدر ىذا القانون بموجب المرسوم ذي الرقم ‪ 25:7:‬في ‪ ، 2:74 /23/41‬أشار إليو ‪،‬عبد المطيف‬
‫قطيش‪ ،‬الموازنة العامة لمدولة‪،‬بيروت‪ ،‬منشورات الحمبي الحقوقية‪،3116،‬ص‪.29‬‬
‫(‪)5‬‬
‫المــادة (‪ )3‬قانون الموازنة العامة لدولة قطر‪ ،‬رقم (‪ ، )6‬لسنة‪ 2:96‬المعدل‪.‬‬
‫(‪)6‬‬
‫أشارت المادة(‪ )5‬من القسم‪ /‬الرابع من قانون اإلدارة المالية والدين العام رقم (‪ ):6‬لسنة‪ 3115‬إلى‬
‫تعريف الموازنة بأنيا ( برنامج مالي يقوم عمى التخمينات السنوية إليرادات ونفقات وتحويالت الصفقات‬
‫العينية لمحكومــة)‪.‬‬
‫(‪)7‬‬
‫رأي د‪.‬حيدر وىاب‪،‬صياغة الموازنة العامة‪ ،‬بحث منشور في مجمة الحقوق الصادرة في كمية‬
‫القانون‪،‬الجامعة المستنصرية ‪،‬العدد ‪ ، 29‬لسنة‪، .3123‬ص‪.9:‬‬

‫‪- 122 -‬‬

‫فضــال عن أن القانـون أعاله قد كرر تعريفو لمموازنــة العامــة في موضعيــن ‪ ،‬وىذا يــعد عيـبا‬
‫(‪)2‬‬
‫‪ .‬ينبغــي عمى المشــرع معالجتــو‪ ،‬وال نــدري األسبــاب ألموجبــو التي دعــت‬ ‫صياغــيا"‬
‫المشرع إلى تــك ارره لمتعريف‪ ،‬لذا نرتأي اإلبقـاء عمى احد التعريفــين وحذف اآلخر‪.‬‬
‫وبدورنا يمكن أن نعرف الموازنـة العامة بأنـيا برنامج مالي لمدولة يتـضمن تقديـ ار لنفقـات‬
‫يتوقع صرفـيا وايرادات يخمن جبايتيا في مـدة زمنـية قادمـة غالبـا ما تـكون السنـة وتجاز‬
‫بواسطة السمطة التشريعية قبل تنفيذىا‪.‬‬
‫‪ -1‬المفاضمة بين مصطمح الموازنـة العامـة والميزانـية العامة‪.‬‬
‫من اجـل اإلحاطة بمفـيوم الموازنـة العامـة عميـنا أن نبيـن المفاضـمة بيـن مصطـمحي المي ازنـية‬
‫العامة والموازنـة العامـة ‪ .‬حيـث يميـل بعض الكتـاب‪ ،‬الذيـن تناولـوا النشـاط المالـي لمدولـة‪،‬‬
‫إلى استخدام المصطمحين معا في مؤلفاتـيم(‪ .)3‬في حيـن يفضـل بعـض الكتاب استخـدام‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫مفردة الموازنـة العامة فقط‬
‫والسؤال الذي يـطرح هنـا هـل أن المفـردتين تدالن عمـى معـنى واحـد أم ثـمة اختـالف‬
‫بينـهما ؟ واذا كان األمر األخير كذلـك فأيهما أدق وصفا واصدق داللـة ؟‬
‫يذىب البـعض إلى أن ليـس ىنـاك مـا يفضل استـعمال احد المـصطمحين دون اآلخر‪ ،‬إذ أن‬
‫المفظين كالىما يؤديان إلى المعنى ذاتو ‪ .‬في حـين يرى آخرون أن مـفردة الموازنـة ىي‬
‫(‪)5‬‬
‫ونحن نـؤيـد الرأي األخير لألسباب التالية ‪-:‬‬ ‫المصطمـح األكثر دقـة‬
‫(‪ -)2‬إن مصـطمح الميزانية العـامـة يسـتخدم غالـبا في نطـاق القـانون الخـاص وىو يعـبر عـن‬
‫مقـدار اإليرادات التي حصمـت عميـيا فعال األشخاص الخـاصة والنفـقات التي صرفـتيا فـي‬

‫(‪)2‬‬
‫لقد أشار المشرع في المادة(‪ )27‬من القسم الرابع في قانون اإلدارة المالية والدين العام النافذ إلى تعريف‬
‫الموازنة الفدرالية بالقول بأنيا (تخمين إجمالي اإليرادات والواردات السنوية كما مصادق عمييا من قبل‬
‫الحكومة الفدرالية)‪.‬‬
‫(‪)3‬‬
‫ينظر عمى سبيل المثل مؤلف د‪ .‬عبد العال الصكبان ‪ ،‬الميزانية العامة والضرائب المباشرة في العراق‬
‫‪،‬دراسة في التشريع المالي لمعراق ‪ ،‬بغداد ‪ ،‬مطبعة العاني ‪،2:78 ،‬ص‪.6‬‬
‫(‪)4‬‬
‫د‪ .‬إبراىيم عبد الكريم الغازي‪ ،‬التشريع المالي في الميزانية العامة لمدولة‪ ،‬البصرة‪ ،‬مطبعة أالعظمي‪2:81،‬‬
‫‪،‬ىامش رقم ‪، 6‬ص‪.24‬‬
‫طارق حرب‪ ،‬الموازن ة العامة من الوجو القانوني‪،‬مقال منشور في جريدة الصباح ‪،‬ينظر الموقع عمى شبكة‬ ‫(‪)5‬‬

‫الدولية ‪ ،‬أشار إليو‪ ،‬د‪ .‬حيدر وىاب ‪،‬دراسة في مشكمة تأخر المصادقة عمى الموازنة العامة‪،‬‬ ‫االنترنيت‬
‫المصدر السابق‪،‬ىامش رقم(‪www.alsbaah.com.)23‬‬

‫‪- 122 -‬‬

 ‫(‪)2‬‬
‫‪ .‬وغالبا ما تنظم بصورة عشوائيا تتعارض مع الواقع والتغيرات في‬ ‫لــحظة معيــنة‬
‫اإلجراءات المحاسبية‪ .‬وىذا يعني أن الميزانية العامة‪ ،‬ما ىي إال برنامج مالي ألشخاص‬
‫القانون الخاص‪.‬‬
‫أما الموازنـة العامـة فتتـعمق بتنظيم اإليرادات العامة المتوقع الحصول عمييا والنفـقات العامـة‬
‫المؤمـل صرفـيا في العام المقـبل ‪ ،‬ومن ثم فإن استعـارة مصطمـح المي ازنـية من القانـون‬
‫‪.‬‬ ‫الخـاص إلى القانـون العام نجدىـا غيـر موفقـة‬
‫(‪)3‬‬

‫(‪ -)1‬إن مصطمح الميـزانية)‪ (balance‬ينـسجم مع ما كان سائـدا في االتـجاىات التـقميدية‬

‫ا لتـي تقدس فكرة أو مبدأ التعـادل ‪ ،‬والمسـاواة بيـن كفتي النـفقات واإليرادات العـامة بصـرف‬
‫النـظر عن الظروف و األوضاع االقتصـادية واالجتـماعية التي تمر بيا الدولـة‪ .‬حـيث كان‬
‫االقـتصاديون الكالسيكيون يحرصـون عمـى المسـاواة والتعادل بيـن كفتي اإليرادات والنـفقات‬
‫العـامة بغض النظر عن الظروف االقتـصادية والمـالـية واالجتماعية لمدولة‪.‬‬
‫إال أن ىذه األفكار لم تثبـت نجاحيا بل تأكد خطأىا في مواجـية المـشاكل االقتـصادية‬
‫واالجتماعية التي عانـت منيا المجـتمعات المعـاصرة ‪،‬مما أدى إلى تخـمي االقتـصاديون‬
‫المحدثـون عن ىذه الفكرة وتبـني بدال عنـيا أفكا ار أخرى ال تحبذ كثـي ار إقامة ميزانيـة تتعادل‬
‫فييا كفتا اإليرادات والنـفقات العامة‪ ،‬الن اليـدف لم يعـد يتمثل بإقامة توازن أو تعـادل‬
‫‪.‬‬ ‫حسـابي بل تـوازن اقتـصادي واجتمـاعي‬
‫(‪)4‬‬

‫(‪ -)1‬أما من حيث المحتوى فإن مضمون مشروع الموازنة العامة أوسع وأشمل الحتوائو‬
‫ليس عمى جدولي النفقات واإليرادات فحسب‪ ،‬بل وعمى نصوص قانونية إلى جانب المذكرة‬
‫اإليضاحية التي تبرر تقدير النفقات واإليرادات بالشكل الذي يقدم بو مشروع الموازنة العامة‬
‫إلى السمطة التشريعية‪ .‬وىذا األمر مغاير بالنسبة لمميزانية العامة التي تحتوي عمى جدولي‬
‫النفقات واإليرادات المتعمقة بالمؤسسات الخاصة‪.‬‬
‫أما من حيث األىداف ‪ .‬فنجد أن ما تسعى أليو الموازنة العامة يتسع ليشمل أىداف سياسية‬
‫واقتصادية واجتماعية ‪ .‬عمى العكس من الميزانية العامة التي تسعى إلى تحقيق أىداف‬
‫اقتصادية فقط(‪.)5‬‬

‫(‪)2‬‬
‫المصدر السابق‪،‬ص‪.5‬‬
‫(‪)3‬‬
‫المصدر السابق‪ ،‬ص‪.6-5‬‬
‫(‪)4‬‬
‫د‪.‬حيدر وىاب ‪ ،‬المصدر السابق ‪ ،‬ص‪. 5‬‬
‫(‪)5‬‬
‫زينب كريم سوادي‪ ،‬المصدر السابق ‪،‬ص‪.59‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫(‪ -)1‬أما من حيث اإلعداد فإن الميزانية العامة يتم إعدادىا لصالح المؤسسات والشركات‬
‫الخاصة ويوافق عمييا الرئيس األعمى لممؤسسة‪ ،‬فـي حيـن أن الموازنة العامة تعدىا و ازرة‬
‫المالية لصالح الدولة ومرافقيا العامة ‪،‬ويجب تصديقيا من قبل السمطة التشريعية قبل‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫تنفيذىا‬
‫(‪ -)1‬يفضل المشــرع العراقي استخـدام اصطالح الموازنة‪ ،‬بدليل تكـرار استعمـال المفظ األول‬
‫(‪)4‬‬ ‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫والقوانين المالية النافذة‬ ‫في دستور ‪3116‬‬
‫أما خصائص الموازنة العامة فيي يمكن ان أجماليا بخصيصتين‪.‬األولى أنيا تـوقع أو‬
‫تقـدير‪.‬و الخصيصة الثانية‪ ،‬أنيا إجازة من السمطة التشريعية‪.‬‬
‫أوال ‪ -:‬الموازنة العامـة تـوقع أو تقـدير ‪ :‬إذ أن الموازنـة العامة عبارة عن خطـة مستقـبمية‬
‫تتضمن تقديـرات احتـمالية لمنفـقات واإليرادات ‪ .‬فيـي تقـدير احتـمالي لمنفـقات واإليرادات‬
‫العامـة لمدولـة‪ ،‬أي أن األرقام المـقدرة قابـمة لمزيادة والنقـصان ألنيا خمنـت لممستـقبل وال يمـكن‬
‫(‪)5‬‬
‫‪.‬‬ ‫الجزم بصحـة األرقام التي فييا إذ قد تتحقق أو ال‬
‫لذلك نجد أن موازنة الدولة تتركز بالدرجة األولى عمى تقديرات لنفقاتيا العامة التي تتخذ‬
‫شكل التزامات مالية عمى الحكومة ‪ ،‬مثل رواتب الموظفين العاممين في دوائر الدولة و‬
‫أقساط الدين العام ‪ ،‬وتكاليف المشروعات العامة الجديدة ‪ .‬وكذلك عمى توقعات إيراداتيا‬
‫الضريبية وغير الضريبية التي تتأثر بالقوانين الضريبية النافذة والجديدة ومستوى النشاط‬
‫(‪)6‬‬
‫‪.‬‬ ‫االقتصادي والظروف العامة التي تمر بيا الدولة لمسنة القادمة‬

‫(‪)2‬‬
‫دمحم شاكر عصفور ‪ ،‬أصول الموازنة العامة ‪ ،‬عمان ‪ ،‬دار المسيرة لمنشر والتوزيع ‪، 3117،‬ص‪.3:‬‬
‫(‪)3‬‬
‫تنص المادة (‪ )6:‬من دستور‪ 3116‬بأن (يقدم مجمس الوزراء مشروع قانون الموازنة العامة ‪ ).....‬لكن‬
‫المشرع العراقي لم يستقر عمى ىذه التسمية نيائيا بدليل انو استخدم مصطمح الميزانية العامة مرة واحدة في‬
‫الفقرة (‪ )4‬من المادة ‪ 218‬من الدستور ‪،‬ونرى أن تعدد المصطمحات يعد عيبا صياغيا" ينبغي عمى‬
‫المشرع معالجتو‪ :‬ينظر ‪،‬د‪ .‬حيدر وىاب ‪،‬صياغة الموازنة العامة ‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.6‬‬
‫(‪)4‬‬
‫نشير عمى سبيل المثل‪ ،‬إلى القانون الذي صادق بموجبو مجمس النواب العراقي عمى موازنة‪ ،3122/‬تحت‬
‫عنوان(قانون الموازنة االتحادية لجميورية العراق لمسنة المالية‪ ،3122/‬في العدد‪ 5291‬الصادر في‬
‫‪/25‬آذار ‪.3122/‬‬
‫(‪)5‬‬
‫ىشام دمحم صفوت العمري ‪ ،‬اقتصاديات المالية والسياسة المالية‪،‬بغداد‪ ،‬بدون ذكر مكان الطبع ‪،2:99،‬‬
‫ص‪419‬‬
‫(‪)6‬‬
‫نصت المادة(‪ )2‬من القسم السادس ‪،‬من قانون اإلدارة المالية والدين العام رقم (‪ )6:‬لسنة ‪ 3115‬النافذ‬
‫عمى دور الموازنة العامة في تحقيق األىداف االقتصادية بقوليا(يقوم إعداد الموازنة الفدرالية عمى خطط‬

‫‪- 121 -‬‬

‫وىي بذلك تختمف عن الحساب الختامي لمموازنة ‪ ،‬ذلك الن الحساب الختامي عبارة عن‬
‫بيان لمنفقات واإليرادات التي أنفقت وحصمت فعال خالل السنة وقيدت وأدرجت في دفاتر‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬وبعبارة أخرى فإن الموازنة ىي توقع لمدة قادمة‪ ،‬بينما الحساب الختامي ىو‬ ‫الحسابات‬
‫تسجيل عن مدة ماضية‪.‬‬
‫كما أن الموازنة تختمف عن الخطة االقتصادية‪.‬الن الخطة االقتصادية وثيقة تقدير وأمر‬
‫بالتنفيذ فيي فوق أنيا تقدير لكميات مستقبمية‪،‬فيي خطة تتضمن عنصر اإللزام وتنفيذ ما‬
‫جاء فييا عمى سبيل التحديد في عدة سنوات‪.‬‬
‫في حين أن الموازنة العامة ىي تقدير لنفقات الدولة وايراداتيا لسنة واحدة دون أن يترتب‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫عمى ذلك إلزام بإنفاق جميع المبالغ ألمرصده فييا‬
‫ثانـيا‪ -:‬الموازنـــة العامة إجازة‪ :‬يقـصد باإلجــازة مـ ـوافقــة السـمطة التـشريعـيـ ــة عمـى مشـروع‬
‫الموازنـة الذي تقـدمو السمطة التنفيذية ‪.‬‬
‫وتعـد ىذه اإلجازة شرطا أساسيا لنـفاذىا حيث يصبح المشروع بيذه اإلجازة قانونا يجيز‬
‫لم ارفــق الدولة‪ ،‬إنفاق المصروفـات وتحصـيل أإليرادات‪.‬‬
‫وفي الحقيقة إذا كان تحصيل اإليرادات في بعض الدول‪ ،‬متوقفا" عمى إجازة السمطة‬
‫التشريعية لمموازنة‪ ،‬فإن الوضع في العراق يختمف في ذلك ‪،‬الن بإمكان و ازرة المالية عمى‬
‫سبيل المثل ‪ ،‬تحصيل اإليرادات وان لم تصدر اإلجازة البرلمانية لمموازنة العامة‪ ،‬وذلك‬
‫باالستناد إلى القوانين التي تجيز تحصيل اإليرادات مثل قانون ضريبة الدخل المعدل النافذ‬
‫رقم(‪)224‬لسنة‪ 2:93‬وقانون ضريبة العقار المعدل النافذ رقم(‪)273‬لسنة‪. 2:6:‬وغيرىا‬
‫من القوانين األخرى‪.‬‬
‫ويـعد حق اإلجازة الذي تتمـتع بو السـمطة التـشريعية أو المـخولة دستوريـا باإلجازة من أقوى‬
‫الحقـوق إذ عن طـريق ىـذه اإلجازة يمكـن لمجيـات المخولة م ارقـبة أعمال السمطـة التنفيذيـة(‪.)4‬‬

‫التنمية االقتصادية والسعي وراء استقرار االقتصاد الكمي ‪ ......‬وتقميل التذبذب في نفقات الحكومة ‪،‬‬
‫وانجاز تراكم الدخل اإلجمالي ‪.)......‬‬
‫(‪)2‬‬
‫كاظم ألسعيدي ‪،‬ميزانية الدولة‪ ،‬النظريات العامة وتطبيقاتيا في العراق ‪،‬بغداد ‪ ،‬مطبعة الزىراء ‪، 2:7:،‬‬
‫ص‪.22‬‬
‫(‪)3‬‬
‫عبد العال الصكبان ‪ ،‬المصدر السابق ‪،‬ص‪.23-22‬‬
‫(‪)4‬‬
‫زينب كريم سوادي ‪ ،‬المصدر السابق ‪ ،‬ص‪.67‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫ومن المعموم لدينا أن األصل في ىذه اإلجازة أن تكـون من قبـل ممثمي الشعـب‪ ،‬وفـي حاالت‬
‫استـثنائية‪ .‬تخـول بعـض الجيـات مؤقتا سمـطات تشـريعية ومن ضمنـيا إقرار الموازنـة‪.‬‬
‫واإلجازة تعـد من أىم خصائص الموازنـة العامـة‪ .‬إذ أن مجرد إعداد وثيقة الموازنة من اجل‬
‫تحـصيل أإليرادات وصرف النفـقات ال يجعميا ممـزمة ‪ .‬ال لو ازرة المالية وال لمرافق الدولة‬
‫األخرى‪ ،‬مـا لم تـكتسب ىذه الوثـيقة صفـة المشروعـية التي ال تـأتي إال بعـد موافقـة السمطة‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫التـشريعيـة عمييا واال ستـبقى مجرد مقتـرحات غيـر قـابمة لمتنـفيذ عمى ارض الواقـع‬
‫إن ىذه اإلجازة يمكن أن توصف بأنيا إجازة مسبقة‪ .‬أي أن مرافق الدولة من بينيا و ازرة‬
‫المالية ال يمكنيا مبد ئيا أن تن ــفق المال قبل أستحصاليا عمى إذن من البرلمان باإلنفاق ‪.‬‬
‫وكذلك تتصف بأنيا محدودة األجل ‪،‬أي أنيا تصبح عديمة المفعول عند انقضاء ىذا األجل‬
‫وىو السنة في اغمب األحيان‪ .‬وأخي ار أنيا إجازة محدودة من حيث مداىا وشموليا‪،‬أي أنيا‬
‫تحتم عمى الحكومة‪ ،‬أن ال تحصل سوى الواردات التي جرى بيانيا في الموازنة وأن ال‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫تتجاوز إنفاق االعتمادات المحددة فييا‬
‫ويالحظ أن إجازة السـمطة التـشريعيـة تنـصرف إلى كل مـن اإليرادات والنـفقات التي تحـوييا‬
‫وثـيقة الموازنـة غيـر أن مضـمون اإلجازة يختـمف في كـل منيـما فاإلجازة بالنـسبـة إلى النفـقات‬
‫تعطـي لمحكـومة الحـق لمقيام بإنفاق المبالـغ ذاتيا أو بأقل منـيا أو عـدم القيام بـيا ‪ .‬أما‬
‫اإلجازة بالنسـبة لإليرادات فال تمنح لمحكومة‪ ،‬أي خيـار في تحصيـميا أو عـدم تحصـيميا فيي‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫واجبـة التحـصيل وفقـا لنصوص القـوانين المقـررة‬
‫وخـالصة القول أن أجازة اإلنفاق تخـتمف عن إجازة اإليرادات بما يمي ‪:‬‬
‫‪ - 2‬إن إجازة اإلنفاق تعنـي إمكانية اسـتعمال االعـتماد المـدرج في الموازنـة العامـة دون أن‬
‫يتـحتم إنفـاقو‪.‬‬
‫‪ - 1‬إن إجازة اإلنفاق ال يمـكن أن تتعدى قيـمة االعـتمادات المرصودة والمصـدقة من‬
‫السمـطة التشـريعية في حيـن أن إجازة اإليراد تسـمح بإمكانية تجاوز أرقام الواردات المقـدرة في‬
‫المـوازنة العامة‪.‬‬

‫(‪)2‬‬
‫‪،‬عمان ‪،‬الدار العممية الدولية لمطباعة‪،‬‬ ‫دمحم جمال ذنيبات ‪ ،‬المالية العامة والتشريع المالي‬
‫‪،3119‬ص‪.377‬‬
‫(‪)3‬‬
‫عصام بشور ‪،‬المالية العامة والتشريع المالي ‪ ،‬دمشق‪ ،‬منشورات جامعة دمشق‪،2::7،‬ص‪.526‬‬
‫(‪)4‬‬
‫دمحم جمال ذنيبات‪ ،‬المصدر السابق‪.367،‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫‪ -1‬إن مصطمح (اإلجازة) ينطبق تماما عمى النفقات الن مرافق الدولة ومؤسساتيا في‬
‫األصل حرة في أنفاقيا أو من عدمو‪ ،‬ضمن حدود المصمحة العامة‪ ،‬ولكنو ال ينطبق عمى‬
‫الواردات كل االنطباق‪ ،‬الن مرافق الدولة مجبرة عمى جبايتيا تحت طائمة العقوبات بالنسبة‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫لمموظفين الموكمين بذلك‪ .‬مما يتجاوز مفيوم اإلجازة‬
‫إن معظـم الدساتير وقوانين الدول نصت عمى حق السمطة التشريعية بأجازة مشروع الموازنة‪،‬‬
‫فمن ذلك عمى سبيل المثل الدستور األردني النافذ لسنة‪ 2:63‬الذي ورد فيو بأن (يقـدم‬
‫مشروع المـوازنة العامـة إلى مجمس األمة قبل ابتـداء السنـة الماليـة بشير عمـى األقل لمنـظر‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫فيو وفق أحكام الدستور)‬
‫أما الدستور السوري النافذ لسنة ‪ 2:83‬فقد نص بأن ( يقدم الرئيس أقسام الموازنـة عمى‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫مجمس الشعب لمناقشـتيا قسما قسما واالقتراع عمى أبوابيا بابا" بابا )‬
‫واألمر كذلك بالنسبة لمدستور المبناني النافذ لسنة ‪ 2:38‬فقد نص بــأن ( لمجـمس النواب‬
‫(‪)5‬‬
‫‪.‬‬ ‫أن يقترع عمى الموازنـة بندا" بندا" )‬
‫والحال مشابو بالنسبة لمدستور العراقي النافذ لسنة ‪ 3116‬فقد أشــار في إحــدى مواده‪ ،‬إلى‬
‫(‪)6‬‬
‫‪.‬‬ ‫أن يرســل مشروع الم ـوازنة العامة إلى مجمس الن ـواب لمموافــقة عميـ ــو‬
‫من خالل النصوص المتقدمة نجد أن الموازنة العامة ىي تقدير لنفقات الدولة وايراداتيا‬
‫المعتمدة من السمطة التشريعية فيي إجازة لمحكومة في القيام بوظائفيا المختمفة وتنفيذ‬
‫خططيا السياسية االقتصادية واالجتماعية ‪.‬‬

‫(‪)2‬‬
‫عصام بشور‪ ،‬المصدر السابق‪،‬ص‪.527‬‬
‫(‪)3‬‬
‫الفقرة(ا) المادة(‪)223‬من الدستور االردني الصادر في سنة‪. 2:63‬‬
‫(‪)4‬‬
‫المادة(‪ )41‬من الدستور السوري الصادر في ‪.2:83/4/4‬‬
‫(‪)5‬‬
‫المادة(‪ )94‬من الدستور المبناني الصادر في ‪.2:38/23/41‬‬
‫(‪)6‬‬
‫ينظر عمى سبيل المثل ‪ ،‬الفقرة (أوال)من المادة(‪ )73‬من دستور جميورية العراق سنة‪ 3116‬الحالي التي‬
‫نصت بأن (يعد مجمس الوزراء مشروع قانون الموازنة والحساب الختامي إلى مجمس النواب إلق ارره)‪.‬‬

‫‪- 121 -‬‬

 ‫المبحث الثاني‬
‫الطبيعة القانونية لمموازنة العامـة‬
‫تمهيد وتقسيم ‪:‬‬
‫لم تعد الموازنة العامة مجرد تقدير حسابي تقوم بو و ازرات الدولة والدوائر التابعة ليا‬
‫فحسب‪،‬بل أصبح ليا شأن قانوني‪ .‬إذ تصدر عمى شكل وثيقة قانونية معتمدة من السمطة‬
‫(‪)2‬‬
‫‪،‬‬ ‫التشريعية‪ .‬كما أنيا تتضمن قواعد قانونية تتعمق بجباية الضرائب ودفع المصروفات‬
‫ولمعرفة طبيعة الموازنة من الناحية القانونية يمكن طرح التساؤالت التالية ‪:‬‬

‫أوال‪ :‬هل الموازنة العامة عمل قانوني نتيجة إقرارها ومصادقتها من السمطة التشريعية؟‬
‫ثانيا‪ :‬هل الموازنة العامة عمل إداري نتيجة إعدادها وتحضيرها من السمطة التنفيذية؟‬
‫ثالثا‪ :‬هل الموازنة العامة عمل قانوني من الناحية الشكمية وعمل إداري من الناحية‬
‫الموضوعية؟‬
‫تقتضي اإلجابة عــن ىذه التساؤالت توزي ــع ىذا المبحث إلى مطالب ثالثة وبالشكل التالي‪.‬‬

‫المطمب األول‪ :‬الموازنة العامـة قانون‪.‬‬

‫المطمب الثاني‪ :‬الموازنة العامة عمل أداري‪.‬‬
‫المطمب الثالث‪ :‬الموازنة العامة قانون من الناحية الشكمية وعمل إداري من الناحية‬
‫الموضوعية‪.‬‬
‫المطمب األول‬
‫الموازنــة العامـة قانون‬
‫يرى أنصار ىذا االتـجاه‪ ،‬أن الموازنـة العامـة تعتـبر قانـونا من النـاحيتين الشـكمية‬
‫والمـوضوعية‪ .‬فمـن الناحيـة الشكـمية يرى أصحاب ىذا الرأي أن الموازنـة قانون التخاذىا‬
‫الصفة الشكـمية لمقانون وذلك الن قراءتيا قراءة أولى وثانية مناقشتـيا وتصـديقيا وصدورىا‬
‫من البرلمان عمى شكل قانـون‪،‬يعني أن الموازنة العامة تمر بالمراحل نفسيا التي يـمر بيا‬
‫أي قانـون آخر‪.‬‬

‫(‪)2‬‬
‫سيروان عدنان الزىاوي ‪ ،‬المصدر السابق ‪،‬ص‪43‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫أما من الناحية الموضوعية فإن الموازنة العامـة تشتمل عمى أحكام قانونـية سـواء أتعمـق‬
‫األمر بالضرائب أم بباقي اإليرادات أو بالنفقات العامـة‪ ،‬فالموازنة تحـتوي عمى أحكام منظمة‬
‫لنشاط الدولـة خالل السنـة الماليـة‪ ،‬فضال عن ذلك أن الموازنـة في مجـموعيا تمثـل برنامجـا‬
‫ألوجو نشاط الدولـة في السنـة القادمة‪.‬‬
‫وكذلـك فإنيا تممـي عمى اإلدارات والمؤسسـات الحكومـية أن تسـتعمل اإلنفاق المأذون ليا‬
‫بو في الوجـو المخـصص لو‪.‬‬
‫وال يجوز لمحـكومة أن تستخدم االعتمــادات المقررة في الموازنــة ألكثر من سنة ماليــة واحدة‬
‫ذلــك الن األصل أن ىذه االعتمادات تسقــط إذا لم تستخدم في السنــة التي خصصت ليا‪.‬‬
‫عالوة عمى ذلك ‪ ،‬ال يجوز لمحكومة االرتباط بنفقة ال يوجد اعتماد مقرر ليا في‬
‫الموازنة(‪ ،)2‬أو خصص لمنفقة اعتماد إال انو نفد بسبب استعمالو (ويكفي ىذا لعدىا قانونا‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫بمعنى الكممة)‬
‫إن ىذا االتجاه يؤيده الفقو المصري معمال تأييده بالقول" ‪ ......‬إن وظيفة البرلمان ىي مالية‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫في األصل ‪،‬بل أن الوظيفة المالية ىي اسبق من االختصاص التشريعي‪"......‬‬
‫وقد وجـهت لهذا الرأي انتـقادات عدة منـها ‪:‬‬
‫‪ – 2‬إنو يركـز عمى صـفة الييئة التي تصـادق عمى الموازنـة مـن دون النـظر إلى مضمـونيا‪.‬‬
‫فالقانـون ال ينفصل شكـمو عن مضـمونو‪ ،‬إذ أن كـل ما يصـدر عن السمطـة التشريعـية ال‬
‫يشكـل بالضرورة عمال تشريعيـا ألنيا تمـارس إلى جانـب القوانـين أعماال أدارية بطبيعـتيا‬
‫فتـصديق الموازنـة من أعمى سـمطة يعـود ألىميتيا وطبيـعتيـا الخـاصة المتـعمقة ببرامج الدولـة‬
‫وسياستيا المالية‪.‬‬
‫‪ _ 1‬إن ىذا االتـجاه منـتقد لما يرمـي من فصـل السمطــة التشريعـية عن السمطة التنفيـذية‬
‫فصال مطمقا في حيـن أن ىذا الفصـل المطـمق قد تم التـخمي عنو في اغـمب األنظمة‬
‫(‪)5‬‬
‫‪.‬‬ ‫السياسية بفعـل تداخل اختصاص السمطتين و وظائفيما‬

‫(‪)2‬‬
‫د‪.‬حيدر وىاب ‪،‬المصدر السابق ‪،‬ص ‪.8‬‬
‫(‪)3‬‬
‫كاظم السعيدي ‪،‬المصدر السابق ‪،‬ص‪.3:‬‬
‫(‪)4‬‬
‫رأي د‪.‬السيد صبري ‪،‬أشار إليو ‪،‬د‪.‬سميمان الطماوي ‪ ،‬القضاء اإلداري (قضاء اإللغاء)‪ ،‬القاىرة‪،‬دار الفكر‬
‫العربي‪،‬بدون ذكر سنة النشر‪،‬ص‪.5:5‬‬
‫(‪)5‬‬
‫أعاد عمي حمود ‪ ،‬موجز في المالية والتشريع المالي ‪،‬بغداد‪ ،‬مطبعة بيت الحكمة ‪ ،2:9: ،‬ص‪. 214‬‬

‫‪- 121 -‬‬

 ‫المطمب الثاني‬
‫الموازنة العامـة عمل إداري‬
‫قال بيذا الرأي الفقيو (جيز) إذ يرى أن الموازنة العامة‪ ،‬عمـل إداري بحـت يعرض عمى‬
‫البرلمـان ألىميتو الخاصة ‪ .‬وحجـتو في ذلـك ىو أن القانون بالمـعنى الفنـي الدقيـق يجب أن‬
‫يشتـمل عمى قواعـد عامـة منظـمة وممزمـة ‪ ،‬في حيـن أن الموازنـة ليسـت سوى تقديـرات‬
‫احتـمالية لإليرادات والنفقـات التي تطمبـيا المـرافق العامـة وفقـا لمقوانـين الساريـة‪ .‬فالموازنـة‬
‫في حقيقتـيا ال تخـرج عن كونـيا عمال إداريا اشتـرط الدستور عرضو عمى البرلمان نظ ار‬
‫ألىميتو الخاصـة ‪ ،‬وعرضو عمى البرلمان ال يكسبو من صفات القانون شيئا ‪.‬‬
‫ويضيف (جيز) إلى أن الجانب أإليرادي من الموازنـة ىو مجرد تقدير إليرادات يتوقـع‬
‫الحصول عمييا أما كيفية حصول الدولـة عمييا وعمى ما تستند تمك اإليرادات فتكون موضع‬
‫تنظيم قوانين أخرى ‪ ،‬ال عالقة ليا بوثيقة الموازنة ‪ ،‬وحتى لو كان في تشريع الدولة ما يمزم‬
‫موظفييا بضرورة الحصول عمى اإلجازة السنوية من البرلمان قبل مبـاشرة اختصاصاتـيم‬
‫الـتي يتـمقونيا من القوانين التي تنظم اإليرادات العامة المباشرة فإن إجازة البرلمان ال تعدو أن‬
‫تكون وفاء بالشرط ‪ ،‬أي انو عمل شرطي يدخل في فصيمة األعمال اإلدارية وليس في‬
‫‪.‬‬ ‫نطاق مفيوم القانون الذي يشترط فيو أن يحتوي عمى قواعد عامة مجردة‬
‫(‪)2‬‬

‫أما بخصوص النفقات العامة فيفرق جيز بين فرضين ‪ :‬األول أن يجعل المشرع من الموازنة‬
‫العامة شرطا أساسيا ال يستطيع الموظفون اإلداريون استعمال اختصاصاتيم في ترتيب‬
‫الديون في ذمة الدولة إال بعد تحققو ‪ .‬وفي ىذه الحالة تكون الموازنة عمال شرطيا والثاني ‪:‬‬
‫أن ال يجعل المشرع من الموازنة شرطا أساسيا ال يممك الموظفون سمطة االلتزام بالنفقة‬
‫بدونو ‪ ،‬وفي ىذه الحالة تكون الموازنة مجرد عمل إداري ينصب عمى تقديرات حسابية لما‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫يتوقع أنفاقو في السنة المقبمة‬
‫لقد ساير الفقيو جيز جـانب من الفقو في مصر بقولو"إن الميزانية ليست قانونا من الناحية‬
‫‪.‬‬ ‫الموضوعية ‪،‬غير أن التقاليد الدستورية قد استقرت عمى أن تظير في شكل قانون"‬
‫(‪)4‬‬

‫(‪)2‬‬
‫كاظم السعيدي‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.3:‬‬
‫(‪)3‬‬
‫عبد العال الصكبان ‪،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.218‬‬
‫(‪)4‬‬
‫د‪.‬سميمان الطماوي ‪ ،‬الوجيز في العقود اإلدارية‪،‬القاىرة ‪،‬الطبعة الرابعة‪،‬سنة‪،2:95‬ص‪.493‬‬

‫‪- 129 -‬‬

 ‫المطمب الثالث‬
‫الموازنـة العامـة قانون من الناحية الشكمية وعمل إداري‬
‫من الناحية الموضوعية‬
‫نادى بيذا الرأي العـميد (ديجي) ‪ .‬إذ يرى أن الموازنـة ىـي عمـل إداري من جانـب وعمـل‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬إذ برأيو يأخذ جدول النـفقات واإليرادات الصفـة التشريعية من‬ ‫قانوني من جانب آخر‬
‫القانـون الذي يجيزه‪ .‬غير أنو يفـرق بيـن قانـون الموازنة والموازنـة نفسيـا ‪ ،‬فتتولى و ازرة‬
‫المالية‪ ،‬تحضير الموازنـة في معـظم الدول ثم تعرضـيا عمى السمطة التشريعية العتـمادىا‬
‫وعند موافقـتيا عمى بنودىـا يصدر بيا قانـون يعرف بقانـون‪ ،‬تشريع أو اعتمـاد الموازنـة ‪.‬‬
‫إن قانون اعتماد الموازنـة يعد عمال تشريـعيا من حيث الشكـل فقط‪ ،‬نظ ار لصدوره من‬
‫السمطة التشريعية ‪ ،‬أما من حيث الموضوع فال يعدو أن يكون عمال إداريا ألنو مجرد من‬
‫القواعـد العامـة وال يمنح الحكومـة سمـطة أو حقـا لم يكن قائمـا في القوانـين الساريـة المفعول ‪.‬‬
‫ذلك الن اإليرادات التي تمارس الحكومـة تحصيميـا والنفقات التي يسمح ليا بتنفيذىا ناشـئة‬
‫عن قواعـد سابقـة ومن اجل ممارسـة الحكومـة ىذه السمطات البد ليـا من الحصول عمى‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫إجازة من البرلـمان لتنفيذ التقديرات الواردة في جدول الموازنة السابقة‬
‫وقد تستغل و ازرة المالية‪ ،‬فرصـة تقديم مشروع الموازنة لمسمطة التشريعية العتماده ‪ ،‬فتضيف‬
‫لو تشريعـات حقيقية كقوانين فرض ضرائب جديدة وفي ىذه الحالـة فإن قانون الموازنـة ىو‬
‫قانون من الناحيـة الشكمية وعمـل إداري من الناحية الموضوعية ‪ ،‬أما القوانين الممحقة فيي‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫قوانين شكال وموضـوعا‬
‫وقد سبق لمقضـاء اإلداري في مصر أن ذىـب ىذا المذىـب في تكييفـو لمموازنـة العامة ففي‬
‫حكـم لمحكمة القضاء اإلداري قررت فيـو (أما األعمال اإلدارية التي يصدرىا البرلمـان في‬
‫صورة قوانيـن ومنيا قانون ربط المي ازنـية ‪ ،‬فترى المحكمـة األخذ بالرأي الذي يأخذ بالمعيار‬

‫(‪)2‬‬
‫كاظم ألسعيدي‪ ،‬المصدر السابق‪،‬ص ‪.3:‬‬
‫(‪)3‬‬
‫سيروان عدنان الزىاوي ‪،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.46‬‬
‫(‪)4‬‬
‫أعاد عمي حمود ‪،‬المصدر السابق ‪،‬ص‪.232‬‬

‫‪- 122 -‬‬

‫الشكمي ‪ ،‬وبمقتضى ذلك أن يكون لقانون ربط الميزانية حصانات القوانين العادية ‪ ،‬ومن ثم‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫ال يقبل الطعن فييـا ‪) ......‬‬
‫وىـذا االتجاه ال يخمو من االنتقاد حيث يرى البعض أن ىذا االتجاه يجزئ محتويات الموازنة‬
‫العامـة بجعميا قانونـا تارة وعمـال إداريا تارة أخرى مع أن الموازنة العامـة ىي وحدة ال تتج أز‬
‫فإقرارىا من البرلمان يتم عمى جانبي اإليرادات والنفقات معا طبقـا لمبدأ ثابت في الموازنة‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫العامـة وىو مبدأ وحدة الموازنـة العامـة‬
‫ومــن جانبنا يمكن القول أن الرأي الذي يجد في الموازنة العامة قانونا كغيره من القوانين قد‬
‫اعتمد المعيار الشكمي بصورة مجردة في إضفائو الصفة القانونية عمييا‪.‬أما الرأي الذي‬
‫جردىا من تمك الصفة جاعال منيا عمل إداري كسائر ما تقوم بو اإلدارة من أعمال فإنو قد‬
‫(‪)4‬‬
‫‪ .‬لذلك اعتمد أكثرية الكتاب والتشريع‬ ‫اعتمد المعيار الموضوعي بصورة مجردة أيضا‬
‫المالي الرأي الثالث ‪.‬وذلك بأن الموازنة العامة عمل إداري موضوعا وىي بمثابة القانون من‬
‫الناحية الشكمية ‪ ،‬خاصة وان تصديقيا من المجالس النيابية يأخذ تصديق القوانين العادية‬
‫(‪)5‬‬
‫‪.‬‬ ‫أي أن أوضاع الشكل واجراءات التصديق واحدة في كال الحالتين‬
‫ونحن نؤيد ىذا الرأي فالموازنة العامـة تعد قانونـا" من حيث الشكل فقط ‪ .‬ألنيا تمر‬
‫بم ارح ــل صياغة القانون العادي نفسيا ‪ ،‬فضال عن أن اغمب الدساتير تعطي اختصاص‬
‫إقرارىا لمسمطة التشريعية‪،‬أما من حيث الموضوع‪ .‬فيي ال تحتوي عمى قواعد عامة مجردة‬
‫فيي في الواقـع أعماال إدارية ‪ .‬تيتم بتحصيل اإليرادات وانفاقيا عمى أوجو الصرف المختمفة‬
‫وغايتـيا األساسية إدارة المـصالح العامـة طبقا لمقوانـين المعمول بيا ‪.‬‬

‫(‪)2‬‬
‫حكم محكمة القضاء اإلداري في مصر الصادر بتاريخ ‪ 38‬ابريل سنة ‪ .2:63‬أشار إليو د‪ .‬احمد‬
‫رسالن‪ ،‬وسيط القضاء اإلداري‪ ،‬بدون ذكر مكان النشر‪ ،‬دار النيضة العربية ‪، 2:::،‬ص‪.697‬أشار‬
‫إليو د‪ .‬حيدر وىاب ‪،‬المصدر السابق‪ ،‬ىامش رقم(‪.)44‬‬
‫(‪)3‬‬
‫أعاد عمي حمود ‪ ،‬المصدر السابق ‪ ،‬ص ‪.233‬‬
‫(‪)4‬‬
‫الشك في أن كل قانون يصدر من السمطة التشريعية يكون عادة مسبوقا بأعمال تحضيرية كالمناقشات‬
‫والدراسات حول الموضوع الذي سيصدر القانون بشأن و‪ ،‬لذلك يمكن تشبيو مرحمة إعداد الموازنة باألعمال‬
‫التحضيرية التي تسبق صدور قانون الموازنة‪،‬اشارت اليو ‪،‬زينب كريم سوادي ‪،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.83‬‬
‫(‪)5‬‬
‫كاظم ألسعيدي ‪ ،‬المصدر السابق ‪ ،‬ص‪.41‬‬

‫‪- 122 -‬‬

 ‫الفصل الثاني‬
‫دور وزارة المالية في إعداد الموازنة العامة‬
‫سوف نعكف ىي ىذا الفصل عمى البحث في مراحل إعداد الموازنة العامة ونحاول بيان‬
‫دور و ازرة المالية في كل مرحمة من ىذه المراحل إذ تقوم و ازرة المالية االتحادية بإجراء دراسة‬
‫مستفيضة لألوضاع المالية واالقتصادية لمدولة قبل إصدار تعميماتيا لو ازرات الدولة كافة‪،‬‬
‫‪،‬إذ يتم إعداد تقرير عما‬ ‫وتشاركيا في ىذه الدراسة و ازرة التخطيط والتعاون اإلنمائي‬
‫(‪)2‬‬

‫يتوقع الحصول عميو من إيرادات ‪،‬وما يتوقع صرفو من نفقات خالل السنة القادمة‪ .‬وتقدم‬
‫ىذه الدراسة إلى مجمس الوزراء لتحديد اإلطار العام والخطوط العريضة لمموازنة العامة‬
‫‪،‬عندىا تقوم و ازرة المالية بإصدار إعمام إلى الو ازرات كافة ‪،‬إذ يسمى ىذا اإلعمام (المنشور‬
‫السنوي)‪ .‬الـذي يمـكن أن يـعرف بأنو اإلعمام الذي تصدره و ازرة المالية سنويا‪ ،‬وتوجيو إلى‬
‫الو ازرات والجيات غير المرتبطة بو ازرة كافة لمبدء في إعداد موازناتيا لمعام المقبل‪ ،‬فيو يعد‬
‫بيذا المعنى إشارة البدء في تحضير الموازنة بالنسبة لمحكومة‪.‬و إشعار من الحكومة‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫لمو ازرات لمبدء في إعداد مقترحات موازناتيا التقديرية من نفقات وايرادات لمعام المقبل‬
‫لذلك سوف نقوم بتقسم ىذا الفصل الى مبحثين وكما التقسيم األتي‪-:‬‬

‫المبحث األول ‪ :‬مرحمة إعداد الموازنة العامة في و ازرات الدولة‪.‬‬

‫المبحث الثاني ‪:‬مرحمة تحضير الموازنة في وزارة المالية‪.‬‬

‫(‪)2‬‬
‫نصت المادة(‪ )3‬من قانون اإلدارة المالية والدين العام العراقي رقم‪ :6‬لسنة‪3115‬بأن(‪...‬ولوزير المالية ان‬
‫يتشاور مع وزير التخطيط والتعاون اإلنمائي حول األولويات وتخمينات إجمالي التموين واجراءات إعداد‬
‫خطة رأس المال وتضمينات الموازنة الجارية‪.)...‬‬
‫(‪)3‬‬
‫عمى سبيل المثل يطمق في العراق مصطمح( إعمام)‪،‬عمى إعداد تقديرات الموازنة االتحادية لمدولة‬
‫لسنة‪.3123/‬‬

‫‪- 121 -‬‬

 ‫المبحث االول‬
‫مرحمة إعداد الموازنـة العامـة في و ازرات الدولـة‬
‫‪.‬‬ ‫إن إعداد تقديرات الموازنة االتحادية في و ازرات الدولة يكون عمى مستويين‬
‫(‪)2‬‬

‫المستوى األول‪ -:‬إعداد التقديرات عمى مستوى دائرة‪ .‬إذ يتم تشكيل لجنة عمى مستوى كل‬
‫دائرة ضمن الو ازرة‪ .‬أو الدائرة غير المرتبطة بو ازرة‪ .‬برئاسة رئيس الدائرة‪ ،‬وعضوية مدير‬
‫الحسابات ‪،‬ومدير التدقيق‪ ،‬ومدير األفراد ومسؤولي الوحدات اإلدارية‪ ،‬تتولى إعداد تقديرات‬
‫الموازنة عمى مستوى دائرة‪ .‬عمى أن يقوم مدير التدقيق‪ .‬بتدقيق الموازنات لضمان سالمتيا‪.‬‬
‫عندىا ترسل التقديرات إلى الو ازرة المعنية‪.‬‬
‫أما المستوى الثاني ‪ -:‬فيتمثل في إعداد التقديرات عمى مستوى وزارة‪ .‬حيث تقوم الو ازرة‬
‫بتشكيل لجنة عميا في مركز الو ازرة‪ .‬برئاسة وكيل الو ازرة‪ ،‬أو رئيس الدائرة بأشراف الوزير‬
‫المختص‪ ،‬تتولى دراسة تقديرات الموازنة المقترحة التي تعدىا الدوائر والتشكيالت التابعة‬
‫لمو ازرة وفق ضوابط وأسس إعداد تقديرات الموازنة االتحادية واعداد موازنة عمى مستوى كل‬
‫دائرة(قسم)إضافة إلى موازنة إجمالية عمى مستوى و ازرة (باب)وتكون مسؤولة عن مناقشة‬
‫تقديرات الموازنة االتحادية‪.‬‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫إن إعداد الموازنة في و ازرات الدولة يخضع إلى مبدأين رئيسيين هما‬
‫المبدأ األول‪ -:‬أن كل وحدة إدارية أدرى من غيرىا‪ ،‬في تقدير نفقاتيا لمسنة المالية المقبمة‪.‬‬
‫ويظير ذلك في اشتراك عدد كبير من الموظفين‪ ،‬يمثمون عددا" من الوحدات اإلدارية‪ .‬إذ‬
‫تقوم كل وحدة إدارية بتقدير نفقاتيا‪ .‬وذلك لكي يكون التقدير قريبا من الواقع ويعكس‬
‫احتياجات الوحدة اإلدارية الحقيقية‪.‬‬
‫المبدأ الثاني‪ -:‬يشير إلى ضرورة التنسيق بين مشاريع موازنات الوحدات اإلدارية المختمفة‬
‫ليتم التوصل إلى مشروع موازنة موحد لكل و ازرة‪ .‬وتظير ضرورة التنسيق عندما تغالي‬
‫بعض الوحدات اإلدارية في طمب أالعتمادات لبرامجيا ومشاريعيا المختمفة مما يستدعي‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫التنسيق لمقضاء عمى االزدواجية والمبالغة في الطمبات‬

‫(‪)2‬‬
‫أخذت المعمومة بطريق االستفسار من مدير عام دائرة الموازنة في و ازرة المالية االتحادية ‪ ،‬جميورية‬
‫العراق بتاريخ‪3123/8/6‬‬
‫(‪)3‬‬
‫يوسف شباط ‪،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.24:‬‬
‫(‪)4‬‬
‫فوزي عطوي ‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.4:3‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫ونستطيع القول بأن تقدير النفقات العامة تشترك فيو جميع و ازرات الدولة ودوائرىا التابعة‬
‫ليا أما تقدير اإليرادات فيو مرتبط بشكل أساسي بو ازرات محددة وادارات نشأت بشكل‬
‫خاص ليذا الغرض كالييئة العامة لمضرائب و و ازرة النفط و و ازرة التجارة ‪ ،‬أما و ازرات‬
‫الدولة الخدمية فتنفرد و ازرة المالية بتقدير إيراداتيا كو ازرة الصحة و و ازرة التربية وغيرىا من‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫الو ازرات الخدمية‬
‫وبعد أن تنتيي كل وحدة إدارية في و ازرات الدولة من تقدير احتياجاتيا تقوم وحدة المحاسبة‬
‫( قسم أو دائرة أو مصمحة أو مديرية) بتوحيد تمك التقديرات‪ ،‬عمى ىيئة مشروع واحد‪،‬‬
‫(‪)3‬‬
‫‪.‬‬ ‫فترفعو إلى و ازرة المالية مرفقة معو المستندات واإليضاحات الالزمة‬

‫لقد عالجت قوانين عدة مرحمة اعداد الموازنات في و ازرات الدولة‪ .‬فمثال قانون المحاسبة‬
‫العمومية المبناني اوجب ( كل وزير أن يضع قبل نياية شير أيار من السنة مشروعا بنفقات‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫و ازرتو ويرسمو إلى و ازرة المالية‪).....‬‬
‫أما قانون اإلدارة المالية والدين العام العراقي النافذ رقم ‪ :6‬لسنة ‪ 3115‬فبين انو ( في‬
‫شير تموز من كل عام تقوم وحدات اإلنفاق بتقديم طمبات إلى و ازرة المالية لغرض‬
‫تخصيص األموال‪.‬و تقدم أيضا نسخا من الطمب لغرض تخصيص نسبة مالية من الميزانية‬
‫‪.‬‬ ‫(‪)5‬‬
‫إلى وزير التخطيط والتعاون اإلنمائي)‬
‫إننا نجد ثمة تناقض بين المدة المحددة في قانون اإلدارة المالية العراقي والمنشور السنوي‬
‫الصادر من و ازرة المالية إذ أن المنشور السنوي يحدد بأن مشاريع الموازنات لمو ازرات تقدم‬
‫لو ازرة المالية في شير حزيران‪ ،‬أما قانون اإلدارة المالية والدين العام يحدد بأن تقدم الو ازرات‬
‫مشاريع موازناتيا في شير تموز وىذا تناقض ينبغي عالجو ألزالتو ‪.‬‬
‫وبعد ذلك ترسل الو ازرة المعنية مشروع موازنتيا إلى و ازرة المالية مرفقو معو وتقري ار يشرح فيو‬
‫الوزير الفروقات الحاصمة بين التقديرات الحالية والموازنة السابقة واألسباب الموجبة ليا لتبدأ‬
‫بعد ذلك مرحمة تحضير الموازنة في و ازرة المالية‪.‬‬

‫(‪)2‬‬
‫أخذت المعمومة بطريق االستفسار من مدير عام دائرة الموازنة في و ازرة المالية االتحادية‪،‬جميورية العراق‬
‫بتاريخ ‪. 3123/8/6‬‬
‫(‪)3‬‬
‫عبد المطيف قطيش‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.253‬‬
‫(‪)4‬‬
‫المادة (‪ )4‬من قانون المحاسبة العمومية المبناني الصادر ‪.2:74/23/4‬‬
‫(‪)5‬‬
‫المادة (‪ )5‬من قانون اإلدارة المالية والدين العام العراقي رقم‪ :6‬لسنة ‪.3115‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫والجدير بالذكر أن و ازرة المالية في ىذا المجال كأية و ازرة أخرى تعمل عمى إعداد مشروع‬
‫موازنتيا وتحيمو إلى دائرة الموازنة ‪ .‬التي بدورىا تقوم بتجميع مشروع الموازنة الخاص بو ازرة‬
‫المالية مع باقي مشاريع موازنات الو ازرات األخرى‪ ،‬وبالتالي تجري توحيدىا في صيغة‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫مشروع موازنة واحدة‬

‫المبحث الثاني‬
‫مرحمة تحضير الموازنة في وزارة الماليـة‬
‫إن و ازرة المالية تقوم أسوة بباقي الو ازرات بإعداد مشروع موازنتيا لتقدميا بعد ذلك إلى دائرة‬
‫الموازنة وحسب المدة المحدد في المنشور السنوي‪ .‬وبعد أن تقوم الو ازرات المعنية‬
‫ومؤسساتيا بإرسال طمباتيا إلى الدائرة المذكورة ‪ ،‬تبدأ و ازرة المالية بالمرحمة الثانية وىي‬
‫مرحمة تحضير مشروع الموازنة العامة ‪.‬‬
‫ومن اجل اإلحاطة أكثر بدور و ازرة المالية في تحضير الموازنة العامة‪ .‬فإننا سنتناول‬
‫مبررات اختصاص الو ازرة المذكورة في تحضير مشروع الموازنة واإلجراءات التي تتبعيا في‬
‫التحضير والمشاكل التي تواجييا عند قياميا بيذه الميمة وىذا ما سنقف عميو في البيان‬
‫التالي‪:‬‬
‫أوال‪ :‬مبررات اختصاص وزارة المالية في تحضير مشروع الموازنة‪.‬‬
‫يذىب الفقو المالي إلى إعطاء ميمة تحضير الموازنة إلى و ازرة المالية نتيجة مبررات عدة‬
‫أىميا‪-:‬‬
‫‪ -2‬إن و ازرة المالية ىي الو ازرة الوحـيدة عن باقي و ازرات الدولة ليس لدييا مصمحة في زيادة‬
‫النفقات العامة ‪ ،‬كما أنيا مسؤولة عن جباية موارد الدولة وبالتالي يصبح من الضروري إن‬
‫تعيد إلييا مسؤولية تحضير الموازنة كي تتمكن من تحقيق التوازن األمثل بين إيرادات لمدولة‬
‫ونفقاتيا ‪.‬‬
‫‪ -1‬إن انفراد و ازرة المالية بتحضير الموازنة‪ ،‬ال يعني ليا األفضمية عن غيرىا من الو ازرات‪،‬‬
‫وانما يعني أن الناحية التنظيمية تتطمب أن يعيد إلى جية واحدة مسؤولية تحضير الموازنة‬
‫حتى يأتي ىذا العمل منسجما موحدا بال تضارب عمى خالف الحال لو أن األمر قد عيد‬
‫إلى أكثر من جية‪.‬‬

‫(‪)2‬‬
‫سيروان عدنان الزىاوي ‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪67‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫‪ -1‬إن الو ازرة المذكورة ىي الجية المختصة بتنفيذ الموازنة‪ .‬وىي المسؤولة عن نتائج التنفيذ‬
‫وعمى ىذا األساس فإن من المنطق أن يترك ليا تحضير الموازنة الذي يضمن تحقيق‬
‫التناسق بين أجزاء الموازنة‪ ،‬وتوجيو النفقات واإليرادات لغرض واحد ىو تحقيق التوازن‬
‫بينيما‪ ،‬عمى خالف لو أعطي تحضير الموازنة إلى عدة الو ازرات‪ ،‬وذلك الختالف اآل ارء‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫وقمة الخبرات الفنية الالزمة لتحضير الموازنة‬
‫ثانيا‪ :‬إجراءات تحضير الموازنة العامة في وزارة المالية ‪.‬‬
‫بعد أن تتسمم و ازرة المالية في اغمب الدول ومنيا العراق‪ ،‬مشاريع موازنات الو ازرات‪ .‬تقوم‬
‫دائرة الموازنة في الو ازرة المذكورة‪،‬باتخاذ بعض اإلجراءات الشكمية والموضوعية قبل تولييا‬
‫(‪)3‬‬
‫إذ تقوم بتحديد تاريخ مناقشة لكل و ازرة أو دائرة غير مرتبطة‬ ‫مناقشة تمك المشروعات‬
‫بو ازرة وفق جدول زمني محدد من اجل إحضار أوليات ىذه المشروعات‪ ،‬بعد ذلك تقوم دائرة‬
‫الموازنة‪ ،‬بتبميغ الو ازرات بتاريخ مناقشة مشروع موازنتيا‪.‬فضال عن قياميا بتحديد مسؤوليات‬
‫تدقيق ومراجعة المشروعات المقدمة وذلك بتشكيل لجان من الموظفين من حاممي الشيادة‬
‫األولية في اإلدارة واالقتصاد‪ ،‬ومن المختصين بشؤون الموازنة توزع عمييم األعمال المتعمقة‬
‫بدراسة تقديرات مشروع موازنات الو ازرات ويكون التوزيع عمى أساس مشروعات موازنة و ازرة‬
‫(‪)4‬‬
‫‪ .‬كما ويعتبر وزير المالية ىو صاحب‬ ‫والدائرة التابعة ليا أو و ازرة وىيئة عامة‬
‫االختصاص األصيل في مناقشة مشروعات الموازنة المقدمة من الو ازرات‪ ،‬وقد يقوم الوزير‬
‫بتفويض اختصاصو ىذا إلى كبار المسؤولين في و ازرتو (كأن يكون وكيل الوزير ) أو مدير‬
‫(‪)5‬‬
‫‪.‬‬ ‫دائرة الموازنة‬

‫(‪)2‬‬
‫د‪.‬عادل فميح العمي‪ ،‬المصدر السابق‪،‬ص‪. 467‬‬
‫(‪)3‬‬
‫آليات إعداد الموازنة العامة واقرارىا وتنفيذىا ومراقبو تنفيذىا‪ ،‬أوراق عمل الندوة البرلمانية التي أعدت من‬
‫قبل المعيد الديمقراطي الوطني الدولي ‪ ،‬بيروت‪ ،‬كانون األول‪،3114 ،‬ص‪ .3:-39‬أشار اليو ‪،‬سيروان‬
‫عدنان الزىاوي ‪،‬المصدر السابق‪،‬ص‪.66‬‬
‫(‪)4‬‬
‫أخذت المعمومة عن طريق االستفسار من مدير عام دائرة الموازنة‪ ،‬و ازرة المالية‪،‬جميورية العراق‪ ،‬بتاريخ‬
‫‪..3123/9/6‬‬
‫(‪)5‬‬
‫تنص المادة (‪ )4‬من قانون و ازرة المالية االتحادي رقم(‪ ):3‬في ‪ 2:92/9/24‬بأن (وزير المالية ىو‬
‫الرئيس األعمى لمو ازرة والمسؤول عن أعماليا وتصدر باسمة الق اررات واألوامر والتعميمات‪ ...‬ولو أن يخول‬
‫ما يراه من الصالحيات إلى وكيل الو ازرة أو أي من موظفييا)‪.‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫إن دائرة الموازنة تناقش مشاريع الموازنات المقدمة من الو ازرات ‪ ،‬مع ممثمي تمك الو ازرات‬
‫فإذا حققت دائرة الموازنة أثناء المناقشة التوازن بين جانبي الموازنة فإنيا ترفع تقري ار إلى‬
‫وزير المالية تمييدا لعرضو عمى مجمس الوزراء‪ ،‬أما إذا لم تحقق التوازن بين أجزاء الموازنة‬
‫أو عدم تحقيق التفاىم بين الو ازرات‪ ،‬عندىا يتولى وزير المالية بنفسو عقد اجتماعات مع‬
‫زمالئو الوزراء لموصول إلى الحل الذي يؤمن تخفيض بعض االعتمادات التي يطمبونيا‪ .‬أو‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫إلغاء بعضيا اآلخر‬
‫فإذا لم ينجح وزير المالية في ىذه الميمة‪ .‬فانو يضطر إلى عرض الخالف عمى مجمس‬
‫الوزراء‪ ،‬ليتخذ ق ار ار نيائيا في شان التخفيض او االلغاء ‪.‬‬
‫ففي فرنسا مثال ليس لو ازرة المالية أي حق قانوني بإلزام الو ازرات األخرى بإجراء تخفيض في‬
‫النفقات التي تقدميا‪ ،‬ففي حال حصول اختالف في وجيات النظر بين الو ازرات و و ازرة‬
‫المالية فإنو يحال إلى مجمس الوزراء لمفصل فيو‪ ،‬إذ أن النظام المعمول في فرنسا مبني‬
‫عمى مبدأ المسؤولية التضامنية ‪.‬‬
‫بينما في انكمت ار نجد أن و ازرة المالية تمتمك صالحيات واسعة في تعديل تقديرات النفقات‬
‫العامة المقدمة من الو ازرات‪ .‬فيي مسؤولة فعال عن الشؤون المالية الصرفة‪ ،‬فميا حق قبول‬
‫أو رفض التقديرات المقدمة من الو ازرات المختمفة‪ .‬باستثناء اعتمادات الحربية والبحرية فيي‬
‫ال تستطيع قبوليا أو رفضيا إال بموافقة مجمس الوزراء‪.‬‬
‫أما المشرع العراقي‪ .‬فإنو فضل األخذ باالتجاه الفرنسي عندما منح لو ازرة المالية صالحية‬
‫تعديل االقتراحات المقدمة من قبل الو ازرات حول النفقات العامة ولكن‪ ،‬ىذه التعديالت ال‬
‫‪.‬‬ ‫تكون نيائية إال بعد موافقة مجمس الوزراء عمى مشروع الموازنة‬
‫(‪)3‬‬

‫(‪)2‬‬
‫تنص المادة(‪)5‬القسم (‪ )7‬من قانون اإلدارة المالية والدين العام العراقي رقم‪:6‬لسنة‪ 3116‬بأن( خالل‬
‫شير تموز تقوم وحدات اإلنفاق بتقديم تقديرات الموازنة لوزير المالية لغرض تخصيص األموال ‪......‬‬
‫ولوزير المالية أن يحدد النفقات المقدرة بالنسبة لوحدات اإلنفاق المتعمقة بالميزانية‪ ،‬إضافة إلى أي مبمغ‬
‫يدخل في احتياط الطوارئ)‪.‬‬
‫(‪)3‬‬
‫نصت المادة(‪ )7‬القسم السادس من قانون اإلدارة المالية والدين العام العراقي رقم(‪ ):6‬لسنة‪3115‬‬
‫عمى(لوزير المالية إعداد مقترح يقدم إلى مجمس الوزراء الستحصال قرار قطعي في حالة عدم التوصل إلى‬
‫اتفاق خالل مناقشات مشروع الموازنة الفدرالية بين وزير المالية والوزراء المسؤولين عن وحدات اإلنفاق‬
‫‪،‬عمى وزير المالية أن يأخذ بعين االعتبار تمك الخالفات وعميو أن يقترح حال بشأن مشروع الموازنة‬
‫الفدرالية السنوية ويجوز لمجمس الوزراء وفي حدود اإلجمالي المتفق أن يعدل التخصيصات حسب‬

‫‪- 121 -‬‬

‫وبالنتيجة يكون مجمس الوزراء المرجع الرئيس في البت في نقاط الخالف بين و ازرة المالية‬
‫والو ازرات األخرى بالتفاىم واال بالتصويت ويعدل ما يمزم تعديمو‪ ،‬ثم يناقش المشروع ككل‬
‫وتتم الموافقة عميو قبل أن يقدم إلى السمطة التشريعية‪ .‬و في كل األحوال يجب عمى و ازرة‬
‫المالية تحضير مشروع الموازنة االتحادية وتقديمو إلى مجمس الوزراء في شير أيمول‪ ،‬من‬
‫كل عام لغرض الموافقة عميو ومن ثم إحالتو إلى مجمس النواب العراقي في العاشر من‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫تشرين األول لغرض إق ارره‬
‫ثالثا‪ :‬المشاكل التي تواجه وزارة المالية عند تحضير مشروع الموازنة العامة‪.‬‬
‫إن إعداد الموازنات العامة في الدول جميعا" ومنيا العراق‪ ،‬يشمل ثالثة نشاطات وىي تقدير‬
‫النفقات وتقدير اإليرادات ثم محاولة خمق التوازن بينيما‪ ،‬وىذا العمل يتخممو الكثير من‬
‫المشكالت ويمكن أن نمخصيا فيما يأتي‪:‬‬
‫‪ -2‬حداثة بعض الموظفين المختصين بإعداد الموازنة وعدم تمتعيم بالخبرة والدراية الكافية‬
‫(‪)3‬‬
‫بعد عام ‪ 3114‬وخروج إعداد من الموظفين‬ ‫ففي ظل التغيرات التي حصمت في العراق‬
‫القدامى ودخول آخرين في مجال الوظيفة العامة كان من نتائجو أن يتولى عممية وضع‬
‫تقديرات الموازنة موظفو ذوو خبرة متواضعة في ىذا المجال‪ ،‬فما كان منيم إال أن يبالغوا‬
‫(‪)4‬‬
‫‪.‬‬ ‫في التقديرات العامة لمحصول عمى اعتمادات تكفي لمنيوض بميام الوظيفة‬
‫‪ -1‬عدم ثقة مـوظفي دائرة الموازنة في و ازرة المالية‪ ،‬في تقديرات الو ازرات والدوائر التابعة‬
‫ليا الحتياجاتيا بسبب وجود اعتقاد لدييم بان بعض الو ازرات تميل إلى المبالغة في تقديراتيا‬
‫وعدم المباالة عند إعداد مشاريع موازناتيا‪.‬‬
‫‪ -1‬إلى جانب كل ما ذكر نجد أن عدم كفاءة الجياز الضريبي وعدم قدرتو عمى تحصيل‬
‫اإليرادات العامة بالمقادير والنسب الحقيقية وعدم القدرة عمى تنمية الموارد لتغطية‬

‫أولوياتيم الجماعية وأي زيادة عمى الحد اإلجمالي لألنفاق البد أن يستند إلى اقتراح مقدم من وزير المالية‬
‫ومصادق من مجمس الوزراء)‪.‬‬
‫(‪)2‬‬
‫نصت المادة(‪ )8‬من القانون المذكور بـأن(في شير أيمول من كل سنة يقوم وزير المالية بأعداد مشروع‬
‫الموازنة الفدرالية ويقدمو إلى مجمس الوزراء لممصادقة عميو ثم يقدم الموازنة في ‪ /21‬تشرين األول إلى‬
‫جية ذات سمطة تشريعية وطنية لغرض المصادقة)‬
‫(‪)3‬‬
‫زينب كريم سوادي ‪ ،‬المصدر السابق‪ ،‬ص‪.42:‬‬
‫(‪)4‬‬
‫أخذت المعمومة عن طريق االستفسار من مدير عام دائرة الموازنة العامة ‪ ،‬و ازرة المالية‬
‫االتحادية‪،‬جميورية العراق‪،‬بتاريخ‪.3123/8/25،‬‬

‫‪- 121 -‬‬

‫االحتياجات المتزايدة إضافة إلى عدم حيادية مخمني الضرائب والفساد اإلداري تجعل من‬
‫(‪)2‬‬
‫‪.‬‬ ‫عممية إعداد الموازنة غاية في الصعوبة‬
‫‪ -1‬عدم كفاية المدة المخصصة لدراسة موازنات الو ازرات المختمفة ‪،‬إذ ال يتيح قصر مدة‬
‫الدراسة الفرصة الكافية لو ازرة المالية لالطالع بشكل تفصيمي عمى ما تقدمو الو ازرات من‬
‫وثائق لمشاريع الموازنات لمسنة القادمة‪.‬‬
‫‪ -1‬عدم التزام الو ازرات بمدد تقديم مشروعات الموازنات وتأخرىا في إرساليا إلى دائرة‬
‫الموازنة في و ازرة المالية لدراستيا في الموعد المحدد‪.‬‬
‫‪ -1‬قدم نماذج االستمارات المعدة لتقدير النفقات واإليرادات ‪،‬فضال عن عدم استخدام‬
‫وسائل اتصال حديثة بين الو ازرات واالعتماد عمى األسموب اليدوي في ممئ االستمارات‬
‫وارساليا إلى و ازرة المالية‪.‬‬

‫(‪)2‬‬
‫أخذت المعمومة عن طريق االس تفسار من مدير عام دائرة الموازنة العامة‪ ،‬و ازرة المالية االتحادية‪،‬جميورية‬
‫العراق‪ ،‬بتاريخ‪.31123/9/6‬‬

‫‪- 129 -‬‬

 ‫الخاتمـــــــــــــــة‬
‫بعد ان بحثنـ ــا سابقا في موضوع دور و ازرة المـ ـ ـ ــالية في مر احل الموازنة العامة لمدولة‬
‫لمجموعة من الدول العربية واألجنبية ‪ .‬فقد توصمنا في بحثنا إلى مجموعة من االستنتاجات‬
‫والمقترحات نقف عمييا في البيان األتي ‪:‬‬
‫االستنتاجات ‪:‬‬
‫اوال‪ -‬توصمنا في بحثنا ‪.‬أن لمموازنة العامة لمدولة تعريفات عدة وذلك حسب وجيـة نـظرة الكـتاب‬
‫‪ .‬ففي الحين ركز البعض عمى الجانب المالي ‪.‬ركز البعض اآلخر عمى الجانب القانوني ‪.‬‬
‫ونرى أن البعض اآلخر جمع بين الجانبين (المالي و القانوني ) ‪.‬فالموازنة ما ىي إال تقدير‬
‫لنفقات الدولة وايراداتيا في مدة محددة تقدر عادة بسنة واحدة‪ .‬فيي أرقام تقديرية تعبر عما‬
‫تعتزم الدولة إنفاقو عن أىدافيا وما تتوقع تحصيميا في مختمف مواردىا خالل المدة المنوه‬
‫عنيا وبعبارة أدق تعتبر الموازنة العامة خطة عمل الدولة المستقبمية يعبر عنيا باألرقام‬
‫ثانيا‪ -‬إن تفضيل مصطمح الموازنة بدال عن الميزانية يرجع الى ان المصطمح األخير يدخل في‬
‫نطاق القانون الخاص فيو يعبر عن مقدار اإليرادات التي حصمت عمييا فعال األشخاص‬
‫الخاصة والنفقات التي صرفتيا في السنة المالية المنصرمة‪.‬فيي كشف المركز المالي‬
‫لمشركة واألشخاص القانونية الخاصة األخرى ‪ .‬أما مصطمح الموازنة فأنو يتعمق بتنظيم‬
‫اإليرادات العامة المتوقع الحصول عمييا والنفقات العامة المؤمل صرفيا في العام المقبل ‪،‬‬
‫باإلضافة إلى إن المشرع العراقي قد فضل استخدام اصطالح الموازنة بدليل تكرار اصطالح‬
‫الموازنة في دستور ‪ 3116‬عدت مرات‪.‬‬
‫ثالثا ‪ -‬توصمنا من خالل بحثنا إلى أن الموازنة العامة لمدول ىي عمل قانوني من حيث الشكل‬
‫فقط بخالف الكتاب الذين يرون إلى أن الموازنة عمل إداري ‪ .‬وبخالف اغمب الكتاب الذين‬
‫يرون بأن الموازنة عمل قانوني – إداري وقد قدمنا لدعم رأينا أسانيد و أدلة وذلك لمرورىا‬
‫بنفس إجراءات صياغة القانون العادي فيي بالواقع أعمال إدارية تشترك الو ازرات في إعدادىا‬
‫وتصدر في صيغة ق اررات بالتحصيل واإلنفاق‪.‬‬
‫رابعا‪ -‬استنتجنا من خالل البحث بأن السمطة التنفيذية ممثمة بو ازرة المالية ىي األقدر واألجدر‬
‫من السمطة التشريعية‪.‬عمى تقدير النفقات الالزمة لمو ازرات وتقدير اإليرادات العامة المتوقع‬
‫تحصيميا وذلك لعدم خضوعيا إلى تيارات المصالح الخاصة‪ .‬وىي الجية الوحيدة من بين‬
‫السمطة التنفيذية التي تقوم بالدور األساس في إعداد الموازنة العامة ‪.‬فيي األجدر عمى‬

‫‪- 112 -‬‬

‫تقديره أوجو اإلنفاق التي يحتاجيا أي مرفق عام فضال عمى أن العاممين في تحضير‬
‫الموازنة في و ازرة المالية يتمتعون بدراية وخبرة يفتقر إلييا أعضاء السمطة التشريعية‪.‬‬
‫خامسا‪ -‬توصمنا في بحثنا إلى أن مرحمة إعداد الموازنة في الو ازرات تمر عمى مرحمين ففي‬
‫المرحمة األولى تكون في الدائرة أو المؤسسة التي تتبع الو ازرة وذلك بتشكيل لجنة من‬
‫المختصين في الشؤون المالية والقانونية والمحاسبية ‪.‬لتقوم بدورىا عمى إعداد موازنتيا‬
‫لترسميا الى الو ازرة المختصة لتقوم بدراسة واعداد تقديرات موازناتيا ‪.‬عمما أن مرحمة إعداد‬
‫الموازنة في و ازرات الدولة ال يمكن الشروع فييا إال بعد تمقييا المنشور السنوي الصادر من‬
‫و ازرة المالية‪ .‬عندىا تجمع مشاريع تقديرات الموازنات لمو ازرات لترسل إلى دائرة الموازنة في‬
‫و ازرة المالية ‪.‬إذ ىي المختصة بدراسة تمك المشاريع وتحضيرىا‪.‬‬
‫سادسا‪ -‬من خالل البحث توصمنا إلى أن و ازرة المالية في جميع الدول ىي كأي و ازرة تقوم‬
‫بتحضير موازنتيا ‪ .‬وان األفضمية بأن يعيد أمر تحضير الموازنة العامة إلى و ازرة المالية‬
‫دون غيرىا من الو ازرات أنما يعني‪،‬أن من الناحية التنظيمية تتطمب أن يعيد إلى جية واحدة‬
‫مسؤولة في تحضير الموازنة حتى يأتي ىذا العمل موحدا ومنسجما بال تضاري عمى خالف‬
‫لو أن األمر عيد إلى أكثر من جية ‪ ،‬ىذا من جية ‪ .‬وان تنفيذ الموازنة تضطمع بو و ازرة‬
‫المالية وحدىا فيي التي تصدر تعميماتيا إلى الو ازرات كافة لتنفيذىا لمموازنة‪.‬من جية أخرى‪.‬‬
‫وان إقرار الموازنة من السمطة التشريعية قبل تنفيذ الموازنة نجده منذ الوىمة األولى انو ليس‬
‫لمو ازرة المالية أي دور فيو كما يعتقد اغمب الكتاب ‪ ،‬بيد ان ىذا االعتقاد في رأينا غير دقيق‬
‫ذلك الن و ازرة المالية تسيم في مشروع الموازنة وأن كان ىذا اإلسيام محددا مقارنة في‬
‫دورىا األصيل في تحضير الموازنة العامة‪.‬‬
‫سابعا‪ -‬نستنتج بوجود مشاكل تواجو و ازرة المالية مشاكل عند تنفيذ الموازنة تتمثل‪،‬في تعيين‬
‫موظفين جدد في و ازرة المالية‪ ،‬وعدم كفاية المدة المحددة والمختصة لدراسة تقديرات الموازنة‬
‫العامة‪ ،،‬باإلضافة عدم التزام الو ازرات بالمدد المحددة بتقديم مشروعات الموازنة العامة‪،‬‬
‫وكذلك قدم نماذج االستمارات المعدة من و ازرة المالية لتقدير النفقات واإليرادات العامة‬
‫وعدم استخدام الوسائل الحديثة في المخاطبات بين الو ازرات وو ازرة المالية‪.‬‬
‫ثامنا‪ -‬نستنتج بوجود مشاكل تواجو و ازرة المالية مشاكل عند تنفيذ الموازنة تتمثل‪،‬في تعيين‬
‫موظفين جدد في و ازرة المالية‪ ،‬وعدم كفاية المدة المحددة والمختصة لدراسة تقديرات الموازنة‬
‫العامة‪ ،،‬باإلضافة عدم التزام الو ازرات بالمدد المحددة بتقديم مشروعات الموازنة العامة‪،‬‬

‫‪- 112 -‬‬

‫وكذلك قدم نماذج االستمارات المعدة من و ازرة المالية لتقدير النفقات واإليرادات العامة ‪.‬وعدم‬
‫استخدام الوسائل الحديثة في المخاطبات بين الو ازرات وو ازرة المالية‪.‬‬
‫االقتراحات‪.‬‬
‫اوال‪ -‬نقترح تعديل بعض البنود في قانون اإلدارة المالية والدين العام رقم ‪ :6‬لسنة ‪ 3115‬كون‬
‫أن بنود القانون جاءت مبيمة وغير واضحة إضافة إلى توحيد مصطمح الموازنة العامة في‬
‫جميع بنود وأقسام القانون اذ ليس ىناك ضرورة من تضمنين القانون إلى اصطالح الميزانية‬
‫العامة والموازنة العامة‪.‬‬
‫ثانيا‪ -‬اقتراح موظفين كفؤن ذو دراية وخبرة باألوضاع االقتصادية والمالية لمدولة ‪ .‬واخضاعيم‬
‫إلى اختبارات ودورات مكثفة الختبار مدى قدرتيم عمى األمور المالية وذلك لكي تكون‬
‫تقديرات الموازنة اقرب لمواقع فكمما كانت تمك التقديرات اقرب لمواقع كمما كانت‬
‫التخصيصات المحددة لمموازنة كافية دون المجوء إلى استخدام احتياطي الموازنة أو طمب‬
‫المؤسسات الى تخصيصات جديدة‪.‬‬
‫ثالثا‪ -‬نقترح بوضع مدة كافية لدراسة الموازنات وضرورة التزام الو ازرات بالمدد المحددة في‬
‫تعميم تقديرات الموازنة العامة ليتسنى لدائرة الموازنة دراستيا دراسة مستفيضة ‪.‬‬
‫رابعا ‪ -‬وأخي ار نقترح بإصدار نماذج جديدة الستمارات تقدير اإليرادات والنفقات العامة واستخدام‬
‫الحاسوب في المخاطبات بين الو ازرات و و ازرة المالية‪.‬‬

‫‪- 111 -‬‬

 ‫المصــــادر‬
‫اوال ‪ -‬القرءان الكريـــــــم‬
‫ثانيا ‪ -‬الحديث الشـــريف‬
‫ثالثا‪ -:‬المصادر بالمغة العربيـــــة‪.‬‬
‫‪ -2‬إبراىيم عبد الكري ــم الغازي‪ ،‬التشريع المالي في الميزانية العامة لمدولة‪ ،‬البصرة‪ ،‬مطبعة‬
‫االعظمي‪2:81.،‬‬
‫ابو عبد الرحمن الخميل احمد الفراىيدي‪ ،‬كتاب العين‪ ،‬بغداد ‪،‬دار الرشيد‬ ‫‪-3‬‬
‫لمطباعة‪2:93.،‬‬
‫‪ -4‬احمد توفيق ‪ ،‬االدارة المالية‪ ،‬االسكندريـة ‪،‬مؤسسة شباب الجامعة‪2:8:. ،‬‬
‫‪ -5‬احمد رسالن ‪،‬وسي ــط القظاء االداري ‪ ،‬بدون ذكر مكــان النشر ‪ ،‬دار النيظة العربــية ‪،‬‬
‫‪2:::.‬‬
‫‪ -6‬احمد صقر ‪ ،‬االدارة العامة ‪ ،‬بيروت ‪ ،‬دار النيظة العربيــة لمطباعة ‪2:8:.،‬‬
‫‪ -7‬اسامة عبد الرحمن و يونس احمد البطريق ‪ ،‬ميزانية الدولة لممممكة العربية السعودية ‪،‬‬
‫القاىرة ‪ ،‬مكتب المصري لمطباعة ‪ 24:8 ،‬ىـ ‪.‬‬
‫‪ -8‬اعاد عمي حمود‪ ،‬موجز في المالية العامة والتشريع المالي ‪ ،‬بغداد ‪ ،‬مطبعة بيت‬
‫الحكمـة ‪2:9:.،‬‬
‫‪ -9‬حس ــن عواظة ‪ ،‬المالية العامة ‪،‬بيروت ‪ ،‬دار الطميـعة لمنشر ‪2:78. ،‬‬
‫‪ -:‬خالد شحاذة الخطيب و احمد زىير شامــية ‪ ،‬اسس المالـية العامة ‪،‬عمان ‪،‬الطبعة‬
‫االولى ‪ ،‬دار وائل لمنشر ‪3114.،‬‬
‫‪ -21‬جب ارن مسعود ‪ ،‬الرائد ‪ ،‬بيروت ‪ ،‬دار العمم ‪ ،‬الطبعة االولى ‪2:92. ،‬‬
‫‪ -22‬د‪ .‬عبد السالم بروي ‪ ،‬الرقابة عمى المؤسسات العامة ‪ ،‬القاىرة ‪ ،‬المكتبة‬
‫االنكمومصرية ‪ ،‬بدون ذكر سنة الطبع‪.‬‬
‫‪ -23‬د‪ .‬مجيد عبد جعفر الكرخي ‪ ،‬الموازنة العامة لمدولة ‪ ،‬بغداد ‪ ،‬دار الكتاب لمطباعة‪،‬‬
‫‪2:::.‬‬
‫‪ -24‬سامي االتروشي ‪ ،‬دورة الموازنة في العراق ‪ ،‬بيروت ‪3119.،‬‬
‫‪ -41‬سميمان دمحم الطماوي ‪ ،‬الوجيز في القانون االدارية ‪،‬مصر ‪.2:78 ،‬‬

‫‪- 111 -‬‬

‫‪ -26‬سميمان الموزي ‪ ،‬ادارة الموازنات العامة لمدولة بين النظرية والتطبيق ‪ ،‬بغداد ‪ ،‬دار‬
‫المسيرة لمنشر‪2::8.،‬‬
‫‪ -27‬سوزي عدلي ناشد ‪ ،‬اساسيات المالية العامة ‪ ،‬لبنان ‪ ،‬منشورات الحمبي الحقوقية‬
‫‪2::9.،‬‬
‫‪ -28‬صالح الدين مصطفى ‪ ،‬الرقابة المالية العامة و ديوان الرقابة المالية في العراق بين‬
‫ماضيو ومستقبمو ‪ ،‬بغداد ‪2:8:. ،‬‬
‫‪ -29‬طاىر الجنابي ‪ ،‬دراسات في الماليــة الع ــامة ‪ ،‬و ازرة التعميم العالي والبحث العممي ‪،‬‬
‫الجامعة المستنصرية ‪2::1. ،‬‬
‫‪ -2:‬عادل فميح العمي و طالل محمود كداوي ‪ ،‬اقتصاديات المالية العامة ‪ ،‬جامعة‬
‫الموصل ‪2:9:. ،‬‬
‫‪ -31‬عادل فميح العمي ‪ ،‬المالية العامة والقانون الضريبي ‪ ،‬عمان ‪ ،‬جامعة االسراء ‪،‬‬
‫مطبعة الشارقــة ‪3119.،‬‬
‫‪ -32‬عادل فميح العمي ‪ ،‬المالية العامة والتشريع المالي ‪ ،‬و ازرة التعميم العالي والبحث‬
‫العممي ‪ ،‬جامعة الموصل ‪3113. ،‬‬
‫‪ -33‬عبد القادر دمحم عبد هللا ‪ ،‬الموازنة العامة وتطبيقاتيا في دولة قطر ‪ ،‬الطبعة االولى ‪،‬‬
‫الدوحة ‪ ،‬دار الثقافة ‪. 3112 ،‬‬
‫‪ -34‬عبد العال الصكبان ‪ ،‬ميزانية الدولة والضرائب المباشرة في العراق (دراسة في التشريع‬
‫المالي قي العراق) ‪ ،‬الطبعة االولى ‪ ،‬مطبعة العاني ‪2:78. ،‬‬
‫‪ -35‬عبد الكريم صادق بركات وحامد دراز ‪ ،‬المالية العامة ‪ ،‬مؤسسة شباب الجامعة لمنشر‬
‫‪ ،‬بدون ذكر سنة النشر‬
‫‪ -36‬عبد الكريم الرفاعي ‪ ،‬عمم المالية العامة ‪ ،‬بغداد ‪ ،‬مطبعة النقيض ‪2:55. ،‬‬
‫‪ -37‬عبد الكريم صادق بركات و يونس احمد البطريق وعبد المنعم فوزي ‪ ،‬المالية العامة ‪،‬‬
‫االسكندرية ‪ ،‬الطبعة االولى ‪2:79. ،‬‬
‫‪ -38‬عبد هللا العودان و عبد العزيز االمام ‪ ،‬الرقابة عمى تنفيذ الموازنة ‪ ،‬الرياض ‪،‬‬
‫‪.3117‬‬

‫‪- 111 -‬‬