‫مقدمة‬

‫الموازنة لألداء ‪ :‬تجربة ماليزيا مع الميزنة عىل أساس‬

‫النتائج الـ ‪OBB‬‬
‫ًا‬
‫سعت الحكومات في جميع أنحاء العالم جاهدة لجعل عمليات الميزانية الوطنية أكثر اتساق مع الخطط االستراتيجية متوسطة األجل وأكثر‬
‫ًا‬
‫تأثير في تحسين أداء القطاع العام ‪.‬كانت ماليزيا في طليعة العديد من االتجاهات في إدارة القطاع العام ‪ ،‬ويهدف هذا التقرير إلى توفير المعرفة‬
‫للبلدان األخرى حول كيفية تعامل ماليزيا مع هذا الهدف‪.‬‬
‫استخدمت الميزنة القائمة على النتائج (‪ )OBB‬بنجاح من قبل ماليزيا لتعزيز تركيز وزاراتها وإداراتها ووكاالتها على تحقيق نتائج التنمية‬
‫الوطنية‪ .‬يتم وضع نتائج واضحة وأطر للمساءلة للوزارات والبرامج واألنشطة ‪ ،‬وتم توقيع اتفاقيات األداء من قبل كبار المسؤولين‪ .‬قد تكون‬
‫قصة تصميم ماليزيا وتنفيذها لـ ‪ OBB‬ذات قيمة للبلدان األخرى التي شرعت في مسار مماثل أو تتوقعه في المستقبل‪.‬‬
‫كما يعكس إفصاح ماليزيا عن المعلومات المتعلقة بتجربتها مع الـ ‪ OBB‬حتى العام ‪ ، 2018‬ثقة ماليزيا بأنها ال يزال لديها الكثير لتكسبه من‬
‫التجارب والخبرات ووجهات النظر المتعددة‪ .‬لم يحقق الـ ‪ OBB‬إمكانياته الكاملة بعد‪ ،‬ولكن من خالل طرح هذه التجربة للمراجعة‬
‫والتقييم‪ ،‬أتيحت لماليزيا الفرصة لتعميق تأثير الـ ‪ OBB‬على أداء القطاع العام ‪ -‬لصالح جميع الماليزيين‬
‫
‬

‫أهداف ﺳﻠﺴﻠﺔ تجارب ﺍﻟﺘﻨﻤﻴﺔ التي تركز على الناس هي ‪:‬‬

‫استخالص الدروس الرئيسية ﻣﻦ خبرات دولية متنوعة ﺫﺍﺕ ﺍﻟﺼﻠﺔ ﺑﺎﻻﻗﺘﺼﺎﺩﺍﺕ ﺍلناشيئة ﺍﻟﺘﻲ‬
‫ﺗﻨﺘﻘﻞ ﻣﻦ ﺍﻟﻔﻘﺮ ﺇﻟﻰ ﺍﻟﺮﺧﺎء ﺍﻟﻤﺸﺘﺮﻙ‪.‬‬

‫إﻧﺸﺎء ﺃﺑﺤﺎﺙ ﺳﻴﺎﺳﺎﺕ ﻣﺒﺘﻜﺮﺓ ﺟﺪﻳﺪﺓ ﺣﻮﻝ ﺍﻟﻘﻀﺎﻳﺎ ﺍﻟﻤﺤﻠﻴﺔ و ﺍﻹﻗﻠﻴﻤﻴﺔ ﻭﺍﻟﻌﺎﻟﻤﻴﺔ‪.‬‬

‫ﻳﺮﺟﻰ ﺍﻻﺗﺼﺎﻝ بــ‪،Dr.Abdulghani Ali :‬ﺍﻟﻤﺆﻟﻒ لهذا التقرير عىل‬

‫‪ info@clearvisionstrategy-cvs.com‬إذا كانت لديك أسئلة أو‬
‫ﺗﻌﻠﻴﻘﺎﺕ ﻓﻴﻤﺎ ﻳﺘﻌﻠﻖ ﺑﺎﻟﻤﺤﺘﻮﻯ ‪.‬‬
 ‫ملخص تنفيذي‬

‫ًال ًا‬ ‫ًا ًا‬

‫يعد ‪ OBB‬في ماليزيا مثا جيد على كيفية قيام بلد ما بربط االستراتيجيات‬ ‫كانت الموازنة القائمة على األداء (‪ )PBB‬إصالح شائع بین وزارات المالية في‬
‫ًا‬
‫الوطنية عالية المستوى بنجاح ببرامج وأنشطة موازنة محددة باستخدام إطار‬ ‫جميع أنحاء العالم ‪ ،‬مصحوب بتوقعات عالية لقدرتها على تحويل عمليات الموازنة‬
‫نتائج مشترك لتحديد المساءلة‪.‬‬ ‫الوطنية‪.‬‬

‫تسترشد االستراتيجيات واألولويات الوطنية بخطط التنمية الوطنية الخمسية‪ .‬يربط ‪ OBB‬بدوره‬
‫بین المستويات المختلفة ‪ -‬االستراتيجيات الوطنية ‪ ،‬والنتائج الوزارية ‪ ،‬ونتائج البرنامج‪ ،‬ونتائج‬
‫األنشطة ‪ -‬من خالل إطار نتائج متكامل بينما تتم صياغة الموازنة على مستوى النشاط بناء على‬
‫المخرجات المتفق عليها ‪ ،‬يجب تعيين كل نشاط لبرنامج معين‪ .‬تتكون االستراتيجيات الوطنية من‬
‫مجاالت النتائج الرئيسية الوطنية أو مجاالت التركيز الرئيسية‪ ،‬باإلضافة إلى مؤشرات األداء‬
‫الرئيسية الوطنية (‪ .)KPIS‬يتم تحديد مؤشرات األداء الرئيسية بدورها لكل مستوى من‬
‫مستويات النتائج المساهمة الالحقة ‪ -‬الوزارة والبرنامج والنشاط‪.‬‬
‫يقدم ‪ PBB‬األمل في وجود أساس منطقي قائم على األدلة التخاذ قرارات الموازنة عبر مجموعة‬
‫ًا‬
‫من مجاالت السياسة والبرامج المتنافسة‪ .‬وهو يوفر إطار لربط االستراتيجيات الوطنية متوسطة‬
‫األجل بعملية الموازنة السنوية ‪ ،‬بينما يعطي الهيكل المنطقي للبرنامج رؤية أكثر شفافية لألنشطة‬
‫التي يتم االضطالع بها مقارنة بالموازنة التقليدية في نهاية المطاف ‪ ،‬يحمل ‪ PBB‬جاذبية تقديم‬
‫الحوافز لتحسين تقديم الخدمات العامة‪ .‬على الرغم من الوقت والجهد الكبيرين المخصصين‬
‫لتطبيق الموازنة القائمة على النتائج ‪ ،‬فإن تجربة العديد من البلدان متباينة إلى حدما‪.‬‬

‫ًا‬ ‫يستكشف هذا التقرير بعض النجاحات والتحديات التي واجهتها ماليزيا في تنفيذ‬
‫كان إصالح ‪ OBB‬مفيد في تمكين الحكومة من إعادة توجيه إعداد الموازنة نحو‬ ‫‪ PBB‬في السنوات األخيرة واألساس المنطقي إلجراء اإلصالح ‪ ،‬وكيف يمكن‬
‫تحقيق نتائج سياسات محددة بوضوح‪.‬‬ ‫مقارنة تجربة ماليزيا مع البلدان األخرى‪.‬‬

‫بذلت جهود كبيرة في تصميم اإلطار المنطقي لحركة الموازنة المفتوحة بحيث يمكن للبرامج‬ ‫تعتبر ماليزيا دراسة حالة مثيرة لالهتمام ألنها كانت أحد مصلحي ‪ PBB‬في وقت مبكر في آسيا ‪،‬‬
‫واألنشطة أن تعكس بشكل أفضل مساهمتها في النتائج رفيعة المستوى والمشتركة بين القطاعات‪.‬‬ ‫وألنها قدمت في السنوات األخيرة إجراءات جديدة لتعميق تنفيذها‪ .‬كما هو الحال في البلدان‬
‫في إطار خطة ماليزيا التاسعة (‪ - )2010-2006‬التي سبقت تقديم ‪ - OBB‬لم يكن من الواضح‬ ‫األخرى ‪ ،‬يعد تنفيذ ‪ PBB‬في ماليزيا رحلة ال يصل أي بلد متوسط أو مرتفع الدخل إلى نقطة‬
‫كيف تم ربط البرامج واألنشطة بالخطط الوطنية والوزارية‪ .‬لم تكن هناك طريقة متسقة لتوثيق أو‬ ‫ًا ًا‬
‫يكون فيها راضي تمام عن مستوى تنفيذ الموازنات القائمة على النتائج‪ .‬تعكس تجربة ماليزيا‬
‫التحقق من الروابط بين أنشطة الموازنة واالستراتيجيات الوزارية والنتائج‪ .‬عالوة على ذلك ‪ ،‬ركزت‬ ‫ًا‬
‫مرحلة معينة في هذه الرحلة ‪ ،‬وتوفر أيض بعض األفكار حول أنواع التحديات التي قد تحتاج‬
‫مناقشات الميزانية في المقام األول على استخدام المدخالت بسبب عدم وجود رؤية للنتائج‬ ‫البلدان األخرى لمواجهتها لجني الفوائد الكاملة التي تعد بها ‪.PBB‬‬
‫ًا‬
‫المتوقعة‪ .‬بدء من الخطة الماليزية العاشرة (‪ )2015-2011‬واعتماد الحكومة للنهج القائم على‬
‫النتائج (‪ ، )OBA‬طلبت وزارة المالية من الوزارات إظهار كيفية مساهمة برامجها وأنشطتها في‬
‫أهداف التنمية الوطنية‪.‬‬ ‫تمثل الموازنة القائمة على النتائج ( ‪ )OBB‬خطوة تطورية في تنفيذ ماليزيا‬
‫لبرنامج الموازنة القائمة على النتائج ‪ .‬بناء على أساس إصالحات الموازنة التي تم‬
‫كانت إدارة التغيير‪ ،‬وتدريب الموظفين‪ ،‬والتواصل مع أصحاب المصلحة من‬ ‫طرحها ألول مرة في أوائل التسعينيات كنظام الموازنة المعدل (‪.)MBS‬‬
‫المكونات الرئيسية الستراتيجية وزارة المالية لنشر ‪.OBB‬‬
‫أدرج ‪ MBS‬مبدأ تفويض السلطة إلى المديرين ‪ ،‬مع وضع إطار للمساءلة مبني على تعريف‬
‫ًا‬ ‫مخرجات البرنامج واألهداف القابلة للقياس‪ .‬قدم ‪ MBS‬مفهوم اتفاقيات البرنامج وأقام الهيكل‬
‫توقع للضغوط الزمنية المحتملة التي تفرضها أنشطة اإلصالح على الموظفين ‪ ،‬أنشأت وزارة المالية‬
‫وحدة صغيرة مستقلة إلدارة تصميم وتنفيذ نظام ‪ .OBB‬نظم فريق ‪ OBB‬أعمالهم حول ثالثة‬ ‫األساسي لنظام اإلبالغ المحتمل للوزارات والوكاالت التنفيذية إلى وزارة المالية‪ .‬كان ‪ MBS‬قيد‬
‫ًا‬ ‫ًا‬
‫أبعاد الستراتيجية تحويل الموازنة (‪ )1‬نموذج الميزانية وإطارها‪-‬هيكل نشاط البرنامج والروابط‬ ‫التشغيل لمدة ‪ 20‬عام تقريب قبل التغييرات في نهج التخطيط الوطني (الذي انعكس في نهاية‬
‫الرأسية واألفقية ‪ )2( :‬األشخاص وأصحاب المصلحة المشاركون في عملية الموازنة ‪ -‬إدارة التغيير‬ ‫المطاف في الخطة الماليزية العاشرة) أدى إلى زيادة الطلب على التغييرات في نظام الموازنة‬
‫‪ ،‬وبناء القدرات ‪ ،‬وتعزيز المساءلة من خالل تمكين أكبر للمديرين التنفيذيين ؛ و(‪ )3‬نظام‬ ‫السنوية‪.‬‬
‫المعلومات اإلدارية الذي يسهل تخطيط الموازنة ومراقبتها وإعداد التقارير‪.‬‬

‫الموازنة لألداء ‪ :‬تجربة ماليزيا مع الميزنة القائمة على النتائج الـ ـ ‪OBB‬‬ ‫‪9‬‬
 ‫ملخص تنفيذي‬

‫بالنسبة للوزارات التنفيذية التي يجب أن تعد التقارير ‪ ،‬فإن الحوافز ألخذ مثل هذه التقارير على‬ ‫تم تحديد المتطلبات واالستراتيجيات الخاصة لكل من هذه األبعاد خالل العامين األولين من الفترة‬
‫محمل الجد تتضاءل بمرور الوقت إذا كانت هناك عواقب قليلة لعدم االمتثال‪ .‬تشير الخبرة الدولية‬ ‫االنتقالية (‪ ،)2010-2012‬طور فريق ‪ OBB‬اإلطار المفاهيمي لـ ‪ ،OBB‬إنشاء المواد التدريبية‬
‫ًا‬
‫إلى أن إدارة األداء قد تكون أكثر تأثير عندما تتجاوز المواعيد النهائية الضيقة لدورة الموازنة‬ ‫الالزمة لدعم اإلصالح من خالل االستخدام المكثف لورش عمل البرمجة االستراتيجية ‪ ،‬كان فريق‬
‫ًا‬ ‫ًا‬ ‫ًا‬ ‫ًا‬
‫السنوية وتستهدف عدد انتقائي من مجاالت السياسة‪ .‬يجب أن يكون العدد الفعلي متسق مع‬ ‫‪ OBB‬قادر على العمل مع كل وزارة لتحديد بيانات النتائج وتحديد التدخالت المحددة الالزمة‬
‫القدرة االستيعابية والفنية لإلدارة‪.‬‬ ‫لمعالجة المشكالت المحددة‪ ،‬باستخدام منهجية إطار عمل منطقي‪.‬‬

‫ومع قيام البلدان تدريجيا بتقييم ما نجح وما لم ينجح ‪ ،‬فإنها تطبق خمسة دروس‬ ‫في حين أن برنامج "الواجهة األمامية" وهيكل النتائج الخاص بـ ‪ OBB‬تم‬
‫نظمها البنك الدولي مستمدة من أدبيات مراجعة بعض التجارب الدولية "أطر‬ ‫ًا‬ ‫ًا‬
‫تطويرهما جيد ‪ ،‬إال أن المراحل المتعلقة بتقارير األداء وتقييم األداء أقل تطور ‪.‬‬
‫موازنة األداء" في كتاب "نحو موازنة أداء الجيل التالي" (‪.)2016‬‬
‫يمكن لمسؤولي مراجعة الميزانية (‪ )BROS‬طلب معلومات األداء التي يحتاجونها لتسهيل‬
‫الدروس الخمسة المستمدة من هذا التنوع في الخبرات ذات الصلة بماليزيا هي‪:‬‬ ‫نظرهم في الطلبات الجديدة‪ .‬ينص تعميم الموازنة السنوية على أنه يجب على الوزارة تقييم البرامج‬
‫ًا‬
‫‪ .1‬وضع أهداف واقعية لما يمكن أن يحققه ‪PBB‬‬ ‫كل خمس سنوات‪ ،‬ولكن ال توجد آلية إنفاذ لمنظمات ‪ BROS‬لضمان تقديم تقييمات األداء هذه‬
‫‪ .2‬خلق مساحة لمناقشات األداء لتجاوز دورة الميزانية السنوية الضيقة‬ ‫إلى وزارة المالية‪ .‬في حين كان هناك مطلب للوزارات في ظل ‪ MBS‬لإلبالغ عن تباينات‬
‫‪ .3‬مراعاة القيود القائمة على القدرات اإلدارية والتحليلية‬ ‫المخرجات التي كانت خارج النطاق المتفق عليه بشكل متبادل‪ ،‬فقد ثبت أن هذا غير عملي للتنفيذ‬
‫‪ .4‬التحكم بإحكام في كمية البيانات المتولدة حتى ال يثقل كاهل الذين يراجعونه‬ ‫ًا‬ ‫ًا‬
‫وكان مقصور بشكل عام على األداء المالي‪ .‬كان آخر تعزيز لـ ‪ OBB‬اعتبار من يناير (‪ )2018‬هو‬
‫‪ .5‬إعطاء األولوية لتلك البرامج التي تحتوي على مكون حقيقي لتقديم الخدمة‬ ‫مطالبة الوزارات باإلبالغ عن نتائج مؤشرات األداء الرئيسية على أساس ربع سنوي ‪.‬‬

‫لكي يكون لـ ‪ OBB‬تأثير مباشر أكثر على أداء القطاع العام في ماليزيا ‪ ،‬قد تحتاج‬
‫وزارة المالية إلى تعزيز قيمة معلومات األداء لصانعي السياسات تحسين القدرة‬
‫المؤسسية لتقييم هذه المعلومات‪.‬‬
‫ال تختلف التحديات التي يواجهها اإلصالحيون الماليزيون عن تلك الموجودة في البلدان األخرى‬
‫ذات الدخل المتوسط والمرتفع والتي بدأت قبلهم‪ .‬في الواقع ‪ ،‬من أجل تعزيز قيمة الـ ‪ ، OBB‬قد‬
‫ترغب ماليزيا في إعطاء األولوية لما يلي‪ )1( :‬تشجيع تقديم تقارير دقيقة وفي الوقت المناسب عن‬
‫ًا‬
‫أداء الوزارات ‪ ،‬متى وأينما كان ذلك مناسب ؛ (‪ )2‬تطوير القدرة الفنية لتقييم معلومات األداء‬
‫وتقديمها بطرق مفيدة لصنع القرار على مستوى رفيع‪ .‬و (‪ )3‬تحفيز الطلب على معلومات األداء ‪،‬‬
‫ربما عن طريق ربطها بأنظمة االعتراف ‪ /‬المكافآت الفردية والمؤسسية‪.‬‬
‫تتطلب مستوى من السلطة يتجاوز مكتب ‪ BRO‬وطلب للحصول على معلومات األداء من كبار‬
‫وجدت العديد من الدول التي لديها ‪ PBB‬أن مجرد جمع معلومات األداء من‬
‫الوزارات ال يكفي ‪ :‬ال تزال ماليزيا في مرحلة يمكنها فيها التفكير بعناية في‬
‫االستراتيجيات التي ستمكن من استخدام المعلومات بشكل فعال في صنع القرار‪.‬‬
‫ًا‬ ‫ًا‬
‫تضيف تقارير األداء قيمة قليلة ما لم توفر العمليات األوسع للموازنة وإدارة كل شكل حافز مناسب‬
‫لألشخاص لالهتمام بأداء برامجهم وتمكينهم من التصرف بناء على هذه المعلومات‪ .‬في حين أن‬
‫التبادالت العادية بين ‪ BROS‬ومديري البرامج تشمل مناقشات حول األداء المالي وغير المالي ‪،‬‬
‫فإن ‪ BROS‬في وضع غير موات للمعلومات مقارنة بمديري البرامج في قدرتهم على فهم قضايا‬
‫البرنامج وقد يفتقرون إلى الخبرة المناسبة إلجراء متعمق ‪.‬تقييم‪ .‬في النهاية ‪ ،‬سواء كان إجراء‬
‫تغييرات كبيرة على تصميم البرنامج أو مستوى تخصيص التمويل ‪ ،‬أو إنهاء البرنامج ‪ ،‬فجميعها‬
‫ًا‬
‫المسؤولين‪.‬‬

‫لقد طور عدد قليل من وزارات المالية اإلجراءات ضمن دورة الموازنة السنوية‬
‫لتقييم األداء بشكل منهجي عبر الحكومة واتخاذ إجراءات بشأنها‪.‬‬
‫تشير الدروس المستفادة من أكثر من عقدين من ‪ PBB‬في جميع أنحاء العالم إلى أن كبار صانعي‬
‫القرار ال يمكنهم التصرف إال في عدد محدود من القضايا المتعلقة باألداء وأن مثل هذه التدخالت‬
‫يجب أن تكون استراتيجية تواجه وزارات المالية تحديات مستمرة إلدارة حجم وجودة المعلومات‬
‫التي يمكن أن ينتجها برنامج ‪ PBB‬الشامل على مستوى الحكومة كل عام‪.‬‬

‫الموازنة لألداء ‪ :‬تجربة ماليزيا مع الميزنة القائمة على النتائج الـ ـ ‪OBB‬‬ ‫‪10‬‬
 ‫ملخص تنفيذي‬

‫اإلنجازات والتواجهات المستقبلية المحتملة‬

‫الميزات الرئيسية لـ ‪OBB‬‬ ‫‪1‬‬

‫يتحول تركيز الموازنة الوطنية من المخرجات إلى النتائج‪.‬‬

‫إنشاء روابط واضحة بين مخرجات الوزارة والتوجهات االستراتيجية الوطنية متوسطة المدى والنتائج الوطنية‪.‬‬
‫المساهمات المتعددة القطاعات في النتائج الوطنية أكثر وضوحا‪.‬‬
‫تتدرج نتائج الوزارة إلى توضيح مخرجات البرنامج ونتائج النشاط ‪ ،‬مع وضع مؤشرات أداء رئيسية على كال المستويين‪.‬‬
‫توثق اتفاقيات األداء المساءلة على جميع المستويات‪.‬‬
‫يتم تحديد أنشطة الميزانية لبرنامج واحد لتعزيز الشفافية والمساءلة‪.‬‬
‫يتم تحديد البرامج من حيث التدخالت ‪ ،‬وليس المؤسسات أو المنظمات‪.‬‬
‫يتمتع مديرو البرامج بالمرونة إلدارة تخصيصات البنود داخل البرنامج‪.‬‬
‫يمكن أن تنعكس المخصصات لنفقات التشغيل ونفقات التطوير في برنامج الموازنة ؛‬
‫تُس تخدم األطر المنطقية للتحقق من صحة األساس المنطقي لبرنامج الميزانية ‪ ،‬أي لماذا هناك حاجة إلى تدخل محدد ومن يستفيد منه ‪.‬و‬
‫نظام معلومات على اإلنترنت (‪ )MyResults‬يلتقط خرائط البرامج ‪ /‬األنشطة والمجموعة الكاملة من أطر النتائج‪.‬‬

‫التحسينات المستقبلية المخطط لها‬ ‫‪2‬‬

‫تقديم تقارير منهجية عن مؤشرات األداء إلى وزارة المالية‬

‫القدرة على تقييم معلومات األداء بشكل فعال‬
‫وحدات إضافية لتكنولوجيا المعلومات لتسهيل إعداد الميزانية وتقارير األداء‬

‫الموازنة لألداء ‪ :‬تجربة ماليزيا مع الميزنة القائمة على النتائج الـ ـ ‪OBB‬‬ ‫‪11‬‬