Лекція 2

Тема: Політико-правова природа Європейського Союзу

1. Правосуб’єктність Європейського Союзу.

Межі компетенції ЄС визначаються відповідно до принципів наділення
повноважень, субсидіарності та пропорційності (ст. 5 ДЄС). Принцип
наділення повноваженнями означає, що ЄС має діяти тільки в межах своєї
компетенції, яку надали йому в Договорах держави-члени для досягнення
цілей, встановлених Договорами (ст. 5.2 ДЄС). Межі повноважень ЄС мають
поважатися як органами Союзу, так й державами-членами. Як підкреслив Суд
ЄС, принцип наділення повноважень повинен поважатися як у зовнішній, так
і у внутрішній діяльності Співтовариства.
Принцип наділення повноваженнями також означає, що будь-яка
компетенція, не надана Союзу у Договорах, належить державам-членам (ст.ст.
4.1 та 5.2 ДЄС). На відміну від участі держав у міжнародних організаціях
членство у Союзі веде до обмеження державами-членами своїх суверенних
прав, частину яких вони передають ЄС. З іншого боку, принцип наділення
повноваженнями обмежує свободу дій ЄС. Це знаходить свій прояв у тому, що
презумпція повноважень виходить від держав-членів. Євросоюз не може
самостійно змінювати свою компетенцію. Це можуть робити тільки держави-
члени.
Принцип субсидіарності визначає правові рамки для реалізації
компетенції Союзу. Суть його полягає у тому, що в сферах, які не відносяться
до його виключної компетенції, Союз діє лише тоді і настільки, наскільки цілі
передбачених дій не можуть бути повною мірою досягнуті державами-
членами на центральному, регіональному або місцевому рівні, проте,
зважаючи на масштаби і наслідки передбачених дій, можуть бути краще
досягнуті на рівні Союзу (ст. 5.3 ДЄС). З цього визначення випливає, що
субсидіарність обмежена випадками, коли компетенція Союзу доповнює
компетенцію держав-членів.
 Зміст принципу субсидіарності розкриває «Протокол про застосування
принципів субсидіарності і пропорційності», який передбачає покладання на
Комісію зобов’язання проводити широкі консультації для врахування
місцевих і регіональних проблем перед внесенням будь-яких законопроектів;
включення до законопроектів пояснення їх відповідності принципам
субсидіарності і пропорційності та надання супроводжувальних документів, у
яких міститься обґрунтування фінансових і юридичних наслідків ухвалення
акту Союзу, а також підтвердження необхідності його ухвалення на рівні ЄС;
наділення національних парламентів дер-жав-членів правом контролювати
законопроекти ЄС на їх відповідність принципу субсидіарності і направляти
відповідальним за підготовку законопроекту своїх мотивованих висновків для
врахування; надання державам-членам і національним парламентам права на
звернення з позовом до Суду ЄС стосовно порушення принципу
субсидіарності.
Принцип пропорційності є ще одним принципом, який визначає засоби
реалізації компетенції Союзу. Він доповнює принцип субсидіарності. Згідно з
принципом пропорційності зміст і форма дій Союзу не повинні виходити за
межі того, що є необхідним для досягнення цілей Договору (ст. 5.4 ДЄС).
Йдеться про таке співвідношення цілей та засобів, в рамках якого обрані
заходи мають відповідати або бути пропорційними закріпленим у Договорах
цілям.
Конкретизація принципів компетенції ЄС, здійснюється у розділах і
окремих статях установчих договорів. Кожна з статей визначає свою частину
наданих повноважень і механізм їх реалізації. На практиці це проявляється у
закріпленні в положеннях установчих договорів різних категорій компетенції,
правових інструментів її реалізації і процедур їх ухвалення.
Компетенцію ЄС поділяють на внутрішню (надану Союзу для
регулювання відносин на своїй території) і зовнішню (необхідну для
регулювання відносин з іншими суб'єктами міжнародного права). Правові
передумови для поділу компетенції Союзу на внутрішню і зовнішню закладені
у установчих договорах. Переважна більшість сфер внутрішніх повноважень,
підпорядковуються положенням Частини III «Внутрішня політика і діяльність
Союзу» ДФЄС (ст.ст. 26 − 197). Сюди входять внутрішній ринок, простір
свободи, безпеки і правосуддя, транспорт тощо. Сфери зовнішніх повноважень
зосереджені у Розділі V «Загальні положення про зовнішню діяльність Союзу
і спеціальні положення про спільну зовнішню політику і політику безпеки»
ДЄС (ст.ст. 21 − 46) і Частині V «Зовнішня діяльність Союзу» ДФЄС (ст.ст.
205 − 222). До них віднесені СЗППБ, СПБО, СТП, співробітництво з третіми
країнами і гуманітарна допомога, міжнародні угоди тощо.
Крім того, компетенція ЄС (внутрішня і зовнішня) може бути явно
вираженою і дорозумілою. Явно вираженою внутрішньою компетенцією ЄС
наділений у таких сферах, як внутрішній ринок (ст.ст. 26 − 66 ДФЄС), простір
свободи, безпеки і правосуддя ст.ст. (67 − 89), транспорт (ст.ст. 90 − 100),
спільні правила конкуренції, оподаткування і зближення законодавства (ст.ст.
101 - 118), зайнятість (ст.ст. 145 − 150), соціальна політика (ст.ст. 151 − 161)
тощо.
Питання дорозумілої компетенції, тобто повноважень ЄС, які
необов’язково випливають з конкретних положень договорів, але можуть
«матися на увазі», були детально розроблені Лісабонським Договором.
Дорозуміла компетенція закріплена у ст. 352 ДФЄС (колишня ст. 308 Договору
про заснування Європейського співтовариства) та доповнена практикою Суду
ЄС. В ній наголошується: «Якщо в межах напрямків політики, визначених у
Договорах, виникає потреба у діях з боку Союзу з метою досягнення однієї з
цілей, передбачених Договорами, і якщо останні не надали для цього
необхідних повноважень, Рада, на підставі одноголосно прийнятого рішення,
за пропозицією від Комісії та після схвалення Європейського парламенту,
ухвалює необхідних пропозиції...». Ст. 352 надає широкі повноваження
Європарламенту, оскільки для ухвалення відповідних постанов Радою
необхідно отримати його схвалення.
 Повноваження, надані на основі цієї статті, використовувались у сфері
охорони навколишнього середовища, для підписання міжнародних угод про
торгівлю і співробітництво, створення таких міжнародних організацій, як
Європейський банк реконструкції та розвитку тощо.
У доктрині права ЄС існує вузьке і широке тлумачення поняття
дорозумілої компетенції. Згідно з вузьким тлумаченням наділення
компетенцією передбачає існування іншої компетенції, яка є необхідною для
існування першої. Широке тлумачення базується на тому, що визначення
цілей і функцій передбачає існування будь-яких повноважень, необхідних для
їх реалізації. Практика Суду ЄС схиляється до широкого тлумачення
дорозумілої компетенції.
Значному розширенню сфер дорозумілої компетенції сприяє доктрина
паралельної компетенції. Засади цієї доктрини можна знайти у ст. 101.1
Договору про заснування Євратому, де сказано, що співтовариство може, у
межах своїх повноважень та юрисдикції, брати на себе зобов’язання шляхом
укладання угод або контрактів з третіми країнами, міжнародними
організаціями або громадянами третьої раїни. Треба зазначити, що аналогічне
положення в Договорі про заснування ЄЕС, який був укладений одночасно з
Договором про заснування Євратому, було відсутнє. Це могло б свідчити про
те, що дане положення не стосується ЄС. Однак практика ЄС пішла по іншому
шляху. Суть доктрини паралельної компетенції зводиться до того, що ЄС може
укладати міжнародні угоди у всіх сферах, в яких воно має внутрішні
законодавчі повноваження.
Одним з найбільш конфліктних питань діяльності ЄС був розподіл
компетенції між державами-членами і об’єднанням. У Лісабонському
Договорі зроблена спроба однозначного вирішення цього питання. В них
компетенцію поділяється на виключну, спільну, доповнюючу і спеціальну.
Виключна компетенція означає, що у випадках, коли установчі
договори надають Союзу компетенцію у визначеній сфері, то тільки
об’єднання може займатися законотворенням і ухвалювати юридично
зобов’язуючі акти; держави-члени не можуть самостійно здійснювати подібні
дії, окрім як у випадку, якщо вони уповноважені на це Союзом, або з метою
втілення у життя актів Союзу (ст. 2.1 ДЄС). Виключна компетенція ЄС
ґрунтується на презумпції передачі повноважень Союзу державами-членами.
У цих випадках значно обмежуються повноваження держав-членів діяти у
такій сфері самостійно або колективно, оскільки вони вимушені реалізувати
свої інтереси тільки за допомогою інститутів ЄС. До сфер виключної
компетенції віднесені: митний союз; встановлення правил конкуренції, які є
необхідними для функціонування внутрішнього ринку; грошова політика по
відношенню до держав-членів, чиєю грошовою одиницею є євро; збереження
морських біологічних ресурсів в рамках спільної політики стосовно
рибальства; спільна торговельна політика.
Спільна компетенція Союзу з державами-членами означає, що у
визначених установчими договорами сферах як ЄС, так і держави-члени
можуть ухвалювати обов’язкові акти. Спільною вважається компетенція, яка
не відноситься до сфер виключної чи доповнюючої компетенції (ст. 4 ДФЄС).
Держави-члени можуть реалізувати свою компетенцію до тих пір, поки Союз
не скористався своєю компетенцією. Якщо ж Союз вирішив припинити
здійснення своєї компетенції, держави-члени тією ж мірою поновлюють свою
компетенцію (ст. 2.3 ДФЄС). Спільна компетенція охоплює такі сфери, як
внутрішній ринок; соціальна політика стосовно аспектів, визначеним даним
Договором; економічне, соціальне і територіальне згуртування; сільське
господарство та рибальство, за виключенням збереження живих морських
біологічних ресурсів; навколишнє середовище; захист споживачів; транспорт;
трансєвропейські мережі; енергія; простір свободи, безпеки і правосуддя;
загальні проблеми безпеки у сфері охорони здоров’я стосовно аспектів,
визначених даним Договором. Цей перелік доповнюють сфери, в яких спільна
компетенція здійснюється за умови, що це не буде заважати державам-членам
реалізовувати власну компетенцію: наукові дослідження, технологічний
розвиток і космос, а також співробітництво заради розвитку та гуманітарна
допомога (ст. 4.2, 3, 4 ДФЄС). При здійсненні спільної компетенції держави-
члени мають певну свободу дій. У цьому випадку має бути створений механізм
співробітництва між ЄС та державами-членами.
Доповнююча компетенція Союзу є новою категорією, яка з’явилися в
результаті підписання Лісабонських договорів. Вона надана Союзу для
здійснення діяльності з підтримки, координації або доповнення діяльності
держав-членів, не підмінюючи при цьому їхню компетенцію у відповідних
сферах. Здійснення гармонізації законодавчих і регламентарних актів держав-
членів у сферах доповнюючої компетенції заборонено (ст. 2.5 ДФЄС).
Сферами доповнюючої компетенції на європейському рівні є охорона і
поліпшення здоров'я людей; промисловість; культура; туризм; освіта,
професійна підготовка і спорт; цивільна оборона; адміністративне
співробітництво (ст. 6 ДФЄС).
Спеціальна компетенція Союзу не відноситься до тих категорій, назви
яких спеціально згадуються у Лісабонських договорах. Вона стосується сфер,
які хоча і визначені у установчих договорах, однак не входять до виключної,
спільної і доповнюючої компетенції. Спеціальною компетенцією Союз
наділений у сфері координації економічної політики держав-членів і політику
зайнятості. Для здійснення такої координації Союз може ухвалювати головні
орієнтири та інші заходи (ст.ст. 2.3 та 5 ДФЄС).
Таким чином, реформований Європейський Союз наділений
компетенцією з боку держав-членів, яка дозволяє йому регулювати
інтеграційні процеси в межах ЄС та приймати активну участь у міжнародних
відносинах. Правові засади компетенції визначені установчими договорами та
рішеннями Суду ЄС. Союз не може самостійно змінювати свою компетенцію.
Компетенція ЄС буває внутрішньою і зовнішньою, явно вираженою і
дорозумілою. Як явно виражена так і дорозуміла компетенція може бути
виключною, спільною з державами-членами, доповнюючою та спеціальною.

2. Фінансування діяльності ЄС.

 З початку свого заснування Європейські співтовариства здійснювали
свою діяльність переважно за рахунок внесків держав-членів. Такий механізм
фінансування притаманний всім традиційним міжнародним організаціям, які є
органами багатосторонньої дипломатії і не мають повноважень
наднаціонального характеру, що дає змогу ухвалювати самостійні рішення
незалежно від політичної волі кожної з держав-учасників. Однак поступово в
Європейських співтовариствах сформувалась особлива система фінансування
їх діяльності, яка ґрунтується на використанні власних коштів Співтовариств.
Наразі істотною відмінністю Європейського Союзу від інших міжнародних
організацій є наявність так званої «системи власних ресурсів» − єдиного
бюджету ЄС, управління яким здійснюється наднаціональними інститутами.
Фінансовим підґрунтям діяльності Європейського союзу є єдиний
бюджет ЄС та спеціальні структурні фонди. Єдиний бюджет — це основний
фінансовий документ Євросоюзу, що фіксує всі статті доходів і видатків ЄС,
який затверджується спільно Радою і Парламентом. Бюджетна система ЄС
виконує функції, подібні завданням національних бюджетів — вирівнювання
доходів і економічне регулювання. Спільний бюджет являє собою
фінансовий інструмент організованого регулювання інтеграційних процесів, а
отже, передбачає тільки колективні методи управління. Розподіл коштів
визначається не внеском конкретної країни до єдиного бюджету, а значенням
відповідних рішень для соціального і економічного зміцнення об’єднання.
Після набрання чинності Лісабонським договором правові засади
системи власних ресурсів та всього бюджетного права ЄС визначаються:
− Розділом ІІ «Фінансові положення» Частини VI ДФЄС;
− актами первинного права первинного права, (фінансові положення
договорів про вступ до Євросоюзу нових членів);
− актами вторинного права (Фінансові регламенти, рішення Ради
про власні ресурси, бюджетні угоди між інститутами ЄС).
«Система власних ресурсів», або джерела доходів ЄС на сьогодні
поділяються на:
 Традиційні власні ресурси – (доходи від зовнішньої торгівлі з країнами,
що не входять до ЄС, у формі митних зборів, що стягуються за єдиним митним
тарифом; сільськогосподарські збори, що стягуються з товарообігу держав-
членів ЄС з третіми країнами) це, в основному, імпортне мито за ввезення
товарів до країн ЄС. Європейська комісія має у своєму складі інспекторів для
забезпечення дотримання правил збору цих податків у країнах Союзу.
Останні, в свою чергу, несуть повну відповідальність за порушення договірних
умов передавання доходів в бюджет ЄС і повинні здійснювати відшкодування
збитків за рахунок своїх власних коштів.
Ресурси, засновані на податку на додану вартість (ПДВ), який
сплачується від продажу товарів (робіт, послуг) на території Європейського
Союзу і розраховується країнами-учасниками ЄС по єдиній системі, що
визначена директивами Ради ЄС, прийнятими в різні роки. Хоча зберігається
значна диференціація за структурою ставок ПДВ в Євросоюзі та за їх рівнями,
але існують рамкові положення відносно:
− можливості застосування не більше двох ставок ПДВ (стандартної
і зниженої);
− мінімальних розмірів стандартних та знижених (пільгових) ставок
ПДВ;
− заборони застосування підвищених ставок ПДВ для товарів і
послуг соціальної спрямованості.
Оскільки ставки податку на додану вартість та пільги неоднакові у
різних європейських країнах, для розрахунку суми відрахувань
використовується «узгоджена» база обчислення ПДВ, яка не повинна
перевищувати 50% від ВНП (ВНД) країни.
Ресурси засновані на валовому національному доході (ВНД або ВНП).
Сьогодні вони утворюють найбільше джерело доходів. Це балансуюча стаття,
яка визначається виходячи з розмірів ВНП за узгодженими правилами
відповідно до потреб бюджету. Країни-учасниці ЄС можуть користуватися
деяким коректуванням при розрахунку своїх внесків. Спірні питання
вирішуються за допомогою контрольних перевірок, переговорів, звернень до
Європейського суду. Надходження у загальний бюджет ЄС від ВНП та ПДВ
здійснюються щомісячно на основі затвердженого кошторису, що може
переглядатися та уточнюватися.
Інші доходи включають:
− відсотки за вкладами або за простроченими платежами;
− штрафи з підприємств за порушення конкуренції або інших
законів;
− податки із заробітної плати співробітників ЄС;
− внески країн-учасниць ЄС для фінансування громадських
програм;
− платежі, що не входять до організацій ЄС;
− будь-які інші кошти, що залишилися від попереднього бюджету.
Європейська Рада за Конституцією ЄС має право створити нові категорії
власних ресурсів або скасувати існуючу категорію за згодою Європейського
парламенту та держав-членів Співтовариства. Останнім часом, у якості нових
категорій власних ресурсів розглядається можливість впровадження
європейських податків.
З метою дотримання жорсткої бюджетної дисципліни та запобігання
виникненню дефіциту бюджету, гранична величина загальних доходів ЄС
(власних ресурсів) завжди дорівнює максимальному розміру витрат ЄС
(граничних ресурсів). Розмір «граничних ресурсів» бюджету ЄС
встановлюється за домовленістю країн-учасників і Європарламенту у
процентному вираженні.
Серед нововведень, запроваджених Лісабонським договором, на
особливу увагу заслуговують положення ст. 312 ДФЄС, що передбачають
правові засади середньострокового (на період не менше 5 років) бюджетного
планування ЄС. Запроваджуваний у формі регламенту багаторічний
фінансовий рамковий план має забезпечувати упорядкований розвиток
видатків Союзу в межах його власних ресурсів. Щорічний бюджет Союзу
повинен відповідати фінансовому рамковому плану. При цьому останній
встановлює граничні суми («стелі») щорічних асигнувань для різних категорій
видатків.
Як і національні бюджети, бюджет Євросоюзу формується відповідно до
певних принципів, що встановлюються у Фінансовому регламенті ЄС.
Відповідно до Лісабонського договору розробка фінансових регламентів, що
містять визначення процедур формування, і виконання бюджету, а також
правила надання і перевірки звітності покладаються на Раду і Європейський
парламент, які діють згідно зі звичайною законодавчою процедурою і після
консультації з Рахунковою палатою (ст. 322 ДФЄС).

3. Політична та правова природа ЄС.

Сучасна правова наука має три основні теорії пояснення правової
природи ЄС, за якими Союз − це особливий різновид міжнародної
міждержавної організації; специфічне державне утворення, різновид
конфедерації або федерації; новий тип політико-правового утворення.
Деякі науковці розглядають ЄС як нову форму наднаціональної
політичної організації, що прийшла на зміну міжнародній системі суверенних
національних держав. ЄС разом із його державами-членами визначається як
«компонентна (багаторівнева) конституційна система», «консоціативна
федерація» та ін. Такі міркування ґрунтуються на тому, що легітимність Союзу
має два джерела: волю держав-членів і громадян ЄС.
На сьогодні переважає думка, що з погляду міжнародного права ЄС є
міжнародною міждержавною організацією, хоча і досить специфічною. Це
об’єднання міжнародно-правове, оскільки створене шляхом укладання
державами міжнародних договорів, що регулюються міжнародним публічним
правом; ці договори становлять основу, на якій ґрунтуються інституційна
структура та внутрішнє право Союзу. Його держави-члени залишаються
суверенними, незважаючи на передачу деяких своїх суверенних повноважень,
яка здійснена добровільно та без порушення міжнародного права.
 Специфіка Союзу як міжнародної організації проявляється в такому:
метою діяльності є інтеграція держав-членів; інституційна структура
забезпечує представництво не лише держав-членів (через Європейську Раду та
Раду Союзу), а й різних суспільних сил та інтересів (через Європейську
Комісію — загального інтересу, Європейський Парламент — інтересу
громадян, Суд Європейських співтовариств — правових цінностей); наявні
розвинуте внутрішнє право, аналогічне за обсягом і системою
внутрішньодержавному, верховенство та пряма дія права ЄС у правопорядках
держав-членів, передача Союзу компетенції з питань, що традиційно
охоплюються суверенними повноваженнями держав.
Отже, на сьогодні Союз є регіональною міжнародною організацією
інтеграційного й наднаціонального типу із сильним федеративним
потенціалом, членами якої є суверенні держави.
Концепція «дефіциту демократії» використовується при констатації
положення про те, що Європейський Союз і його органи є недостатньо
демократичними та в недостатній мірі враховують інтереси громадян. Вперше
цей термін вжив Д. Маркуанд наприкінці 1970-х років для того, щоб
відзначити слабкість демократичних механізмів у функціонуванні
Європейського Союзу. Згодом цю проблему часто зачіпали в процесі
підготовки Амстердамського, Ніццького, Лісабонського та інших договорів у
контексті розширення повноважень Європейського Парламенту.
На думку критиків, основними вадами демократії в Євросоюзі є:
– небезпека «тиранії більшості», оскільки утворені в ЄС інституції
змушують держав-членів всупереч власним інтересам приймати волю
євроінтеграторів з Брюсселю, які нав’язують свої закони;
– брак «демократичної легітимності», оскільки контроль за інститу-
ціями ЄС з боку європейської громадськості – надзвичайно слабкий і
неефективний;
– віддаленість організацій від окремих громадян, оскільки лише
Європейський Парламент – обирається безпосередньо громадянами.
 Першим кроком до вирішення проблеми дефіциту демократії» став
Лісабонський договір. Він ввів певні новели щодо посилення та зміцнення
демократії в ЄС. Основними з них є:
– посилення ролі Європарламенту, який прямо обирається громадянами
та наділений більш широкими повноваженнями;
– залучення національних парламентів до роботи ЄС, з метою реалізації
принципу субсидіарності;
– гарантування прав людини та громадянських свобод, в силу того, що
Хартія фундаментальних прав стала юридично зобов’язуючим документом та
набула однакового правового статусу з договорами ЄС;
– запровадження права на громадянську ініціативу – щонайменше один
мільйон громадян, які є громадянами значної кількості держав-членів, можуть
запропонувати Єврокомісії в межах її повноважень висунути будь-яку
належну пропозицію з питань, щодо яких, на їхню думку, слід ухвалити
правовий акт Союзу на виконання Договорів;
– чітка категоризація повноважень, внаслідок чого відносини між
державами-членами стануть більш зрозумілими;
– можливість виходу держав-членів зі складу Союзу.
Таким чином, Лісабонський договір розширив повноваження
Європарламенту, надав Хартії загальнообов’язкового характеру, зміцнив
принцип верховенства права та передбачив можливість виходу держав із
членства в ЄС, посиливши тим самим демократичність Європейського Союзу,
хоча остаточно проблему «дефіциту демократії» не вирішив.