1

Правова природа і компетенція європейського союзу

Лекція. Мета та завдання Європейського Союзу

Питання щодо мети та завдань Європейського Союзу у праві ЄС не є

суто теоретичними. Відповідно до ст.1 ДЄС держави-члени під час
заснування Європейського Союзу надають йому повноваження для
досягнення їхніх спільних цілей. Таким чином, мета та завдання
Європейського Союзу визначають не лише його компетенцію, але і порядок її
реалізації.
Чинні установчі договори ЄС не містять систематизованого переліку
завдань і цілей Союзу. Більшість з них сформульовано в Преамбулі та
перших статтях ДЄС, інші можна віднайти за текстом установчих договорів.
Декларативні за своєю природою положення Преамбули
конкретизовані та доповнені безпосередньо у статтях, що стосуються
функціонування Союзу. Цілі Союзу умовно можна поділити на цілі
створення та цілі діяльності. Цілі діяльності сформульовані досить
абстрактно, набувають юридичного значення.
Стратегічне завдання заснування ЄС полягає в утворенні як ніколи
тіснішого союзу народів Європи, де рішення приймають якомога відкритіше
та ближче до громадян (ч. 2 ст. 1 ДЄС). Головні цілі Союзу, які ще можна
назвати загальними, закріплені у ст. З ДЄС, зразу після визначення цінностей,
які є найбільш важливими правоположеннями, на яких ґрунтується ЄС та
його правова система. Частина 1 ст. З визначає мету Союзу - підтримувати
мир, свої цінності та добробут своїх народів (ст. З ДЄС). Союз прагне
поглибити солідарність своїх народів, при цьому поважаючи їхню історію,
культуру та традиції (Преамбула ДЄС).
Цілі ЄС, які закріплені у ст. З, умовно можна виокремити у певні групи.
1. Соціально-економічні, культурні та екологічні цілі (останні
отримують чітке закріплення саме у Лісабонській редакції установчих
2

договорів. Договір про Європейський Союз 1993 р. встановлює, що «Союз

також засновує внутрішній ринок. Союз функціонує заради сталого розвитку
Європи, що ґрунтується на збалансованому економічному зростанні та
ціновій стабільності, конкурентоспроможній соціальній ринковій економіці,
спрямованій на цілковиту зайнятість та соціальний прогрес, та високому рівні
захисту і дедалі кращому стані довкілля. Союз сприяє науково-технічному
прогресу.
Союз бореться проти соціального вилучення та дискримінації, під-
тримує соціальну справедливість та захист, рівність жінок і чоловіків, зв’язок
між поколіннями, захист прав дитини.
Союз підтримує економічну, соціальну та територіальну єдність
держав-членів та солідарність між ними.
Союз поважає своє багате культурне та мовне розмаїття й забезпечує
захист та подальше збагачення культурної спадщини Європи. Так, в ЄС немає
однієї офіційної мови. Кожна держава-член визначила національну мову, яка
буде використовуватися нею на рівні ЄС (п. З ст. З ДЄС).
У межах ЄС засновано економічний та валютний союз, валютою якого
є евро. Як завдання Союз окреслив зміцнення і зближення економік держав-
членів, підтримання єдиної та стабільної валюти.
2. Гуманітарні та правоохоронні цілі. Для реалізації цієї мети
Союз надає своїм громадянам простір свободи, безпеки й правосуддя без
внутрішніх кордонів, на якому забезпечено вільний рух осіб разом з
належними заходами, пов’язаними із контролем на зовнішніх кордонах,
притулком, імміграцією та попередженням злочинності і боротьбу з нею (п. 2
ст. З ДЄС).
3. Зовнішньополітичні цілі. У відносинах зі світом Союз
підтримує та поширює свої цінності та інтереси, сприяє захисту своїх
громадян. Союз підгримує мир, безпеку та сталий розвиток планети,
солідарність та взаємну повагу народів, вільну справедливу торгівлю,
3

викорінення бідності та захист прав людини, зокрема прав дитини, а також

суворе дотримування й розвиток міжнародного права, зокрема дотримання
принципів Статуту ООН (п. 5 ст. З ДЄС).
4. Союз досягає своїх цілей належними засобами відповідно до
повноважень, наданих йому Договорами.
5. Окрім загальних цілей, які закріплені у ст. З ДЄС, установчі
договори у різних розділах закріплюють також спеціальні цілі, які
стосуються різноманітних сфер предметної компетенції Європейського
Союзу. Такі цілі враховуються інституціями ЄС у правотворчому та
правозастосовному процесі під час реалізації політик Союзу, які можуть бути
горизонтальними й секторальними, фундаментальними й вторинними
(наприклад, спільна зовнішня політика та політика безпеки (ст. 31 ДЄС),
загальна візова політика (ст. 77 ДФЄС), політика згуртування (ст. 174 ДФЄС),
спільна екологічна політика (ст. 191 ДФЄС), спільна сільськогосподарська
політика (ст. 39 ДФЄС), енергетична політика (ст.194), спільна торговельна
політика (ст. 206 ДФЄС), науково-технічна й інноваційна політика тощо).
6. Цілі і завдання Європейського Союзу є не лише стратегічними та
політичними орієнтирами для визначення та реалізації компетенції ЄС, а й
мають важливе прикладне юридичне значення. Наприклад, відступ
інституцій ЄС від цілей Союзу, вчинення ними дій у корисних чи інших
цілях, не сумісних із закріпленими в установчих договорах, може призвести
до скасування (анулювання) ухвалених ними актів Судом ЄС (ст. 263 ДФЄС).
7. Правове значення завдань і цілей Союзу полягає в тому, що
вони повинні враховуватися, зокрема, при застосуванні принципу
солідарності (лояльного співробітництва): держави-члени сприяють
виконанню завдань Союзу й зобов’язані утримуватися від дій, що можуть на-
разити на небезпеку досягнення цілей Союзу (ч. З ст. 4 ДЄС).
Категорія «ціль» є ключовою і при застосуванні принципів пропор-
ційності та субсидіарності у зв’язку з реалізацією ЄС своєї компетенції (ст. 5
4

ДЄС). Саме досягнення цілей визначає межі повноважень Союзу. У зв’язку із

цим можна вести мову про двоякий характер норм- цілей. З одного боку,
наявність зафіксованих в установчих договорах цілей встановлює для ЄС
більш жорсткі межі діяльності. Як уже зазначалося, Союз може
використовувати надану йому компетенцію не довільно, а лише для
досягнення поставлених перед ним суспільно корисних цілей. Принцип
пропорційності забороняє Союзу виходити ча рамки того, що необхідно для
досягнення цілей Договорів. А принцип субсидіарності вимагає ретельного
аналізу цілей для визначення можливостей інституцій ухвалювати той чи
інший акт з питань, що становлять спільну компетенції ЄС і держав-членів.
Крім того, відповідно до принципу надання повноважень Союз діє в межах
повноважень,наданих йому державами-членами згідно з Договорами заради
досягнення визначених у них цілей (ч. 2 ст. 5 ДЄС).
З другого боку, норми-цілі, навіть спеціальні, які сформульовані досить
абстрактно, дають можливість для розширювального їх тлумачення. Таке
тлумачення є досить поширеним у практиці Суду ЄС при розгляді справ про
оскарження правових актів та інших джерел вторинного права, виданих
інституціями ЄС. Крім того, Суд ЄС неодноразово постановляв важливі
рішення прецедентного характеру, вдаючись до так званого телеологічного
(від грец. xéXsoç - мета) тлумачення установчих договорів. Саме
застосування цього методу дало можливість Суду ще на початку його
практики у 1960-х pp. сформулювати два важливих принципи права ЄС -
верховенства права Союзу щодо національного права держав-членів (справа
6/64 Costa v. Е. N. Е. L.) та прямої дії права ЄС у національних правопорядках
держав-членів (справа 26/62 Van Genden Loos).
Крім того, саме необхідність досягнення цілей є обґрунтуванням для
застосування механізму домислюваних повноважень, що у свою чергу
дозволяє інституціям ЄС ухвалювати правові акти, які спеціально не
віднесені до компетенції ЄС. Відповідно до ст. 352 ДФЄС, якщо дія Союзу
5

виявиться необхідною в рамках політик, визначених Договорами, для

досягнення однієї з цілей, встановлених Договорами, а Договори не
визначають необхідних повноважень, Рада, діючи одностайно, за
пропозицією Комісії та після отримання згоди Європейського Парламенту
ухвалює належні заходи.
Необхідність досягнення цілей ЄС, навіть при відсутності у нього
спеціальних повноважень, також може бути підставою для розширення
масштабів діяльності Союзу на міжнародній арені (зовнішньополітичної
діяльності ЄС), оскільки відповідно до ст. 216 ДФЄС він може укладати різні
міжнародні угоди з третіми країнами і міжнародними організаціями не лише
тоді, коли це передбачено установчими договорами, айв інших випадках,
зокрема, коли укладення міжнародної угоди «є необхідним для досягнення в
рамках політик Союзу однієї з цілей, зазначених у Договорах» (ст. 216
ДФЄС).
Норми-цілі також повинні враховуватися державами-членами при
здійсненні своєї економічної політики (ст.120 ДФЄС), оскільки стосуються не
лише інституцій ЄС.
Важливу роль відіграють норми-цілі ЄС, коли держави-члени
відповідно до ч. 1 ст. 20 ДЄС ухвалюють рішення про запровадження
посиленої співпраці з певного питання. Зокрема, у ч. 1 ст. 20 ДЄС йдеться про
те, що «посилена співпраця спрямована на те, щоб досягти цілей Союзу,
захистити його інтереси та посилити процес його інтеграції. Ця співпраця
відповідно до ст. 328 ДФЄС відкрита всім державам-членам у будь-який час».

Правова природа Європейського Союзу

Європейський Союз - це якісно нове міждержавне інтеграційне
об’єднання, з приводу правової природи якого не сформувалося єдиного
підходу. Протягом декількох десятиліть європейська інтеграція розвивалася
на базі трьох Європейських співтовариств. Хоча кожне з них мало власну
6

правосуб’єктність, вони являли собою єдине ціле завдяки єдиному членству,

об’єднанню їх інститутів, схожим бюджетним положенням. У результаті
підписання Маастрихтського договору ситуація стала ще більш заплутаною:
поряд з трьома Співтовариствами виникає Європейський Союз. Як
Європейські співтовариства, так і згодом Європейський Союз були
організовані і функціонували в рамках принципово нової моделі влади, яка
містить елементи як наднаціонального, так і міжурядового характеру.
Набрання чинності Лісабонським договором сприяло приведенню
об’єднаної Європи до єдиної організаційно-правової форми - Європейського
Союзу, який наділяється правосуб’єктністю (ст. 47 ДЄС) і об’єднується з
Європейським Співтовариством, яке він заміщає і правонаступником якого
стає. Попри ці зміни питання щодо визначення правової природи ЄС
залишається відкритим. Зупинимося на найбільш популярних підходах щодо
визначення правової природи ЄС.
1. Європейський Союз як міжнародна організація. Євросоюзу
властиві окремі риси міжнародної організації: ЄС заснований на принципі
суверенної рівності держав; йому властива організаційно-правова єдність
держав-членів; він створений на основі установчих договорів як різновиду
міжнародних договорів; правосуб’єктність ЄС має делегований і
функціональний характер; держави-члени пов’язані рішеннями інститутів і
органів Союзу, прийнятими в межах їхньої компетенції; Союз виступає в
міжнародному спілкуванні від свого імені і виключно в межах наданих йому
повноважень; як юридична особа ЄС володіє необхідним комплексом прав і
обов’язків; йому властиві привілеї та імунітети; держави-члени як суверенні
суб’єкти зберігають за собою ключові повноваження у сфері безпеки і
оборони і мають право виходу зі складу Союзу. Разом з тим Європейському
Союзу властиві окремі ознаки, які роблять його подібним до конфедерації та
федерації.
2. Європейський Союз як конфедерація. Історії європейської інтеграції
7

відомі проекти розбудови об’єднаної Європи на конфедеративних засадах.

Однак поняття «конфедерація» не відображає повною мірою природу і
сутність ЄС, який є більш ніж конфедерацію, але при цьому не
перетворюється на федеративну державу. Європейський Союз схожий на
конфедерацію завдяки наявності у нього певних ознак: ЄС - це інтеграційне
об’єднання, до складу якого входять суверенні держави, без. згоди яких
рішення союзної влади не мають сили на їх території; договірна форма
утворення ЄС; конфедерація утворюється з метою координації і спільного
здійснення діяльності в певних сферах суспільного життя, щоправда ЄС
ставить перед собою значно амбітніші цілі, перелік яких нагадує систему
цілей національної держави; наявність системи взаємовідносин між
державами-членами, що врегульовані установчими договорами; наявність
системи органів влади, в особі яких ЄС здійснює делеговані йому державами-
членами повноваження.
Разом з тим Європейському Союзу властиві ознаки, які відрізняють
його від конфедерації: акти, прийняті органами конфедерації, мають
рекомендаційний характер і адресовані не громадянам, а органам влади
держав-членів, тоді як у рамках ЄС сформувався власний правопорядок -
право ЄС має верховенство над нормами національного права, якщо воно
було прийняте в межах компетенції Союзу; на відміну від конфедерації у
випадку з ЄС можна умовно говорити про наявність єдиної території і
кордонів Союзу; в ЄС існують власні фінансова і валютна системи, що не
характерно для конфедерації; у рамках ЄС створено Простір, де реалізуються
чотири свободи: товарів, осіб, капіталів і послуг; в ЄС існує союзне
громадянство.
3. Європейський Союз як квазіфедеративна організація. У
порядку організації й функціонування Європейського Союзу простежується
прояв основних ознак федеративної держави: відповідно до Лісабонських
договорів Європейський Союз володіє власного правосуб’єктністю; в основі
8

організації ЄС лежить «конституція» Союзу, зміст якої утворюють установчі

договори ЄС; територія ЄС складається з території держав-членів, які не
можуть бути змінені без їх згоди; дуальна система організації влади, яка
представлена, з одного боку, інституційною системою ЄС, а з другого -
системою органів влади держав-членів; в ЄС існує дворівнева ієрархічна
система законодавства, що ґрунтується на принципі верховенства права ЄС і
прямої дії його норм права, що є класичною рисою федерації; здатність
Союзу певного мірою розширювати свою компетенцію без внесення
поправок до установчих договорів; використання процедури голосування
кваліфікованою більшістю голосів, за якої прийняте рішення зобов’язує
держави навіть за відсутності згоди їхніх представників; створення
Європейського Парламенту як органу представництва народів держав-членів,
функції якого наближаються до функцій національного парламенту;
наявність у Союзу (подібно до федерації) виключної компетенції; наявність
дворівневої системи оподаткування, громадянства ЄС, в основі якого лежить
національне громадянство, власної валюти тощо.
Разом з тим Європейському Союзу не властиві певні ознаки федерації:
держави-члени залишаються повністю суверенними та зберігають право на
вихід з ЄС без згоди останнього (ст. 50 ДЄС); установи ЄС не мають
повноважень для здійснення власної зовнішньої політики, яка залишається
прерогативою національних урядів; у ЄС немає власних збройних сил і
правоохоронних органів, що можуть застосовувати примусові заходи в межах
національної компетенції.
4. ЄС - суб’єкт права sui generis, унікальний суб’єкт права, що
не має аналогів. Окремі дослідники характеризують Європейський Союз як
наднаціональне інтеграційне об’єднання, про що свідчить наявність у Союзу
таких рис: держави-члени добровільно делегують ЄС повноваження і
наділяють інститути Союзу відповідною компетенцією для їх реалізації;
інтереси Євросоюзу не в усьому збігаються з інтересами держав-членів,
9

оскільки у своїй діяльності він виходить з власних пріоритетів, в яких

відображаються його цілі та завдання; рішення в ЄС можуть прийматися не
одностайно, а більшістю голосів всупереч позиції окремих держав-членів;
наднаціональні інститути ЄС формуються з міжнародних чиновників, які не
пов’язані позицією уряду держави, яка висунула їхню кандидатуру; право ЄС
створюється органами, які юридично непідконтрольні державам-членам, має
пріоритет перед національним правом, діє на всій території об’єднання і є
юридично обов’язковим для всіх суб’єктів національного права; окремі сфери
правового регулювання повністю або частково (конкуруюча компетенція)
виключені з відання національних урядів тощо.
Отже, є достатньо підстав констатувати, що Європейському Союзу
властивий гетерогенний (неоднорідний) характер, який поєднує в собі змінені
заради досягнення цілей інтеграційного процесу риси як національного, так і
міжнародного права.

Політична природа Європейського Союзу

Питання політичної природи Європейського Союзу перебуває у
площині передусім політичних наук і ґрунтується на основних підходах щодо
визначення природи влади в інтеграційному об’єднанні. Зокрема йдеться про
встановлення джерел установчої влади, що зрештою визначають легітимність
ЄС та обсяг його компетенції.
Як такі джерела влади виступають:
- держави-члени ЄС. Саме вони наділяють Європейський Союз, зокрема
його інституції, повноваженнями (ч. 1 ст. 5 ДЄС), визначають його
правосуб’єктність і через принципи субсидіарності та пропорційності
забезпечують дотримання Союзом встановлених рамок компетенції;
- громадяни ЄС, коли вони наділені установчими повноваженнями,
зокрема у процесі формування Європейського Парламенту (ст. 14 ДЄС, статті
20,22 та 223 ДФЄС, Акт Ради ЄЕС від 20.09.1976 «Про вибори до
10

Європейської парламентської асамблеї загальними прямими виборами» зі

змінами, внесеними Рішенням Ради ЄС 2018/994 від 13.07.2018;
-в окремих випадках інституції ЄС, які, зокрема, можуть реалізовувати
установчі повноваження під час створення інших органів, агенцій Союзу.
Отже, як випливає з установчих договорів, установча влада Союзу
походить від держав-членів ЄС (ст. 5 Договору про ЄС) та
реалізується головним чином через Європейську Раду (складається з
глав держав або урядів), яка визначає загальні політичні орієнтири
та пріоритети Союзу (ст. 15 ДЄС), та Раду ЄС (складається з
представників держав- членів на рівні міністрів), що здійснює
функції з розробки політики ЄС та приймає відповідні нормативні
акти для її реалізації (ст. 16 ДЄС).
Тобто у процесі прийняття рішень беруть участь міжурядові, а не
наднаціональні органи ЄС (передусім Комісія ЄС), хоча вони можуть
впливати на зміст політичних рішень. До процесу прийняття таких
рішень залучається Європейський Парламент, однак він не може
ухвалювати їх без погодження з Радою ЄС. Європарламент не є єдиним,
самостійним законодавчим органом, він лише поділяє законодавчі
повноваження з Комісією і Радою міністрів ЄС.
-У зв’язку із тим, що Європарламент як єдина легітимно створена на
демократичних засадах інституція Союзу, яка безпосередньо представляє
громадян держав-членів, не має виключної компетенції у визначенні
загальної політики ЄС, громадяни держав-членів позбавлені суттєвих
повноважень впливати на зміст рішень, які приймаються на рівні Союзу.
Тобто інституційна будова ЄС свідчить про те, що виборці частково
залишаються «відірваними» від процесу ухвалення рішень стосовно
стратегічного розвитку ЄС. У зв’язку із цим у теорії права ЄС виникло
поняття «проблема дефіциту демократії».
- Дефіцит демократії - явище, притаманне сучасним демократичним
11

режимам або міжнародним організаціям, яке характеризується недо-

статнім рівнем демократичної легітимності їх інститутів та певною
невідповідністю їх діяльності, механізмів та процедур сучасним демо-
кратичним стандартам..
- Вважається, що вперше термін «дефіцит демократії» вжив Д.
Маркуанд, британський політик, наприкінці 1970-х рр. для того, щоб
охарактеризувати слабкість демократичних механізмів у функціонуванні
Європейського Союзу. Однак у науковий обіг та практичне використання це
поняття було впроваджено з «легкої руки» французького юриста, експерта з
економічних питань Європейських співтовариств Жоржа Веделя після його
виступу 25.05.1972 з Доповіддю, яка була присвячена необхідності
розширення законодавчих повноважень Європарламенту (при цьому у
документі термін «дефіцит демократії» не згадувався, однак було надано його
загальну характеристику). Європарламент на той час мав лише дорадчо-
консультативні повноваження, законодавча функція переважно належала Раді
міністрів.
Ж. Ведель звернув увагу на необхідність демократизації Співтовариств і
залучення громадян до політичного життя. Згодом за його пропозиціями було
змінено процедуру формування Європейського Парламенту та вперше у 1979
р. громадяни держав-членів реалізували право на прямі вибори до цього
органу (раніше депутати призначалися державами-членами).
- Проблема «дефіциту демократії», попри реформи, спрямовані на її
подолання, залишається центральною проблемою політико-правової природи
ЄС, існування якої певною мірою підриває легітимність Союзу. Вона, як
зазначалося, полягає у відсутності у громадян держав- членів права
безпосередньо впливати на зміст політичних рішень, що приймаються на
рівні ЄС. Політичні рішення приймаються державами- членами через
Європейську Раду і Раду ЄС. Ця проблема загострюється, коли позиція
громадян держав-членів ЄС з політичних питань не збігається з тими
12

рішеннями, що ухвалюються на рівні ЄС. Так, громадяни держав-членів

можуть гальмувати або унеможливлювати процес прийняття важливих
нормативних актів щодо поглиблення інтеграції в ЄС. Яскравий приклад -
проект Конституції для Європи 2004 р.: громадяни Франції та Нідерландів на
референдумі проголосували проти його прийняття і, відповідно, він не набрав
чинності (конституційне законодавство переважної більшості держав-членів
вимагає поряд з ратифікацією провести референдум щодо змін установчих
договорів ЄС).
- Наслідком незгоди підданих Великої Британії з політикою економічної
підтримки «депресивних» держав-членів ЄС (насамперед Греції) стало
ініціювання виходу Великої Британії зі складу ЄС (23.07.2016 щодо цього
питання був проведений референдум, вихід було заплановано на 29.03.2019).
- Незгода громадян держав-членів з політикою ЄС також проявляється у
значному показнику рівня абсентеїзму на виборах до Європейського
Парламенту. На виборах 2019 р. явка, хоча і була рекордною, становила
50,62%. При цьому неявка у деяких країнах сягнула 77% (Словаччина).
Відповідно такий стан речей суттєво підриває легітим- ність функціонування
цього органу.
- Крім того, до основних «вад» демократії в ЄС можна віднести
небезпеку «тиранії більшості». Структури, що створюються в єдиній Європі,
змушують держав-членів погоджуватися з волею євроінтеграторів, яка не
відповідає їх власним інтересам. Більшість нормативно- правових актів
«нав’язуються» бюрократами з Брюсселя, які перебирають на себе
законодавчі функції національних парламентів.
- Запровадження механізмів щодо мінімізації проблеми «дефіциту
демократії» було одним із важливих питань, які обговорювалися під час усіх
реформ установчих договорів ЄС (Амстердамський (1997 р.) та Ніццький
(2003 р.) договори). Лісабонський договір, який був спрямований на
мінімізацію «дефіциту демократії», закріпив деякі положення. Передусім
13

було суттєво розширено законодавчі повноваження Європейського

Парламенту. Нині більшість нормативно-правових актів ЄС, що мають
обов’язковий характер, приймаються у рамках так званої загальної
законодавчої процедури, в якій участь ЄП є обов’язковою (ч. 1 ст. 289
ДФЄС).
- Установчі договори запроваджують прийняття рішень у Раді ЄС
за принципом подвійної більшості (враховується не лише кількість голо-
сів держав-членів (55%), а й кількість населення, яку вони представляють
(65%) (ст. 6 ДЄС, ст. 238 ДФЄС).
- За Лісабонським договором також посилюється роль національних
парламентів у функціонуванні Союзу. Згідно з Протоколом щодо ролі
національних парламентів у ЄС № 1 зазначені національні представницькі
органи безпосередньо залучаються до процесу прийняття законодавчих актів
ЄС та отримують право колективного вето на всі законопроекти, що
приймаються Союзом у сферах спільної компетенції, якщо, на їх думку,
відповідним актом порушується принцип суб- сидіарності (ст. 12 ДЄС).
З метою подолання «дефіциту демократії» реформовані установчі
договори закріплюють новий інститут - «право громадянської ініціативи»,
який має стати одним із дієвих механізмів впливу громадян на
функціонування ЄС.
Інститут європейської громадянської ініціативи розглядається як один із
видів партиципаторної демократії, що ґрунтується на принципах
представницької демократії, на яких засновано ЄС і які є цінностями Союзу,
дотримання чого, у свою чергу, є умовою зіі^иапоп членства в ЄС.
Правосуб’єктність Європейського Союзу
Установчі договори до Лісабонської реформи не закріплювали
спеціальних положень, що надавали Союзу автономний правовий статус,
зокрема, право мати права та обов’язки згідно з міжнародним публічним
правом. Отже, за Маастрихтським договором 1992 р. ЄС не мав власної
14

правосуб’єктності упродовж 15 років. Для реалізації завдань і повноважень

Союзу правосуб’єктністю наділялися його держави-члени та Співтовариства.
Повноваження останніх були визначені в установчих договорах та розвинуті
практикою Суду ЄС. Відповідно, для реалізації завдань і повноважень Союзу
в II і III опорах міжнародні договори могли укладалися лише кожною
державою-членом від їх власного імені, а в рамках І опори - від імені
Співтовариств.
Відсутність у ДЄС норми щодо правосуб’єктності Союзу не була
випадковою. У такий спосіб держави-члени намагалися запобігти можливому
перебиранню Союзом їхніх суверенних повноважень у певних галузях.
Лісабонський договір у 2007 р. чітко закріпив існування
правосуб’єктності СС (ст. 47 ДЄС), що також було підтверджено
Декларацією №24 «Про правосуб’єктність Європейського Союзу» від
13.12.2007, в якій, зокрема, вказується, що «факт наявності у Європей-
ського Союзу правосуб’єктності в жодному разі не уповноважує Союз
видавати закони або діяти поза компетенцією, наданою йому держава-
ми-члєнами в Договорах».
Норма ст. 47 ДЄС у редакції Лісабонського договору тлумачиться як
така, що надає ЄС міжнародну правосуб’єктність, тобто здатність мати права
та обов’язки згідно з міжнародним правом (передусім право укладати
міжнародні договори від власного імені). Отже, ЄС має власну, відмінну від
держав-членів «волю», яка дозволяє ЄС, відповідно до визначених в
установчих договорах цілей, самостійно діяти на міжнародній арені,
реалізовуючи власні права й обов’язки, створювати правові норми та
забезпечувати їх виконання.
ЄС має статус суб’єкта міжнародного права і з точки зору міжнародного
публічного права прирівнюється до міждержавної міжнародної організації.
Правосуб’єктність ЄС має похідний характер, оскільки її зміст і обсяг
визначені домовленістю держав-членів, а також обмежені виконанням
15

покладених на ЄС завдань.
ЄС активно реалізує надану йому міжнародну договірну правоздатність.
Це означає, що Союз може укладати міжнародні договори в усіх сферах його
компетенції в чотирьох випадках: 1) якщо це передбачено Договорами; 2)
якщо укладення угоди є необхідним для досягнення в рамках політик Союзу
однієї із цілей, зазначених у Договорах; 3) якщо це передбачено юридично
обов’язковим актом Союзу; 4) якщо це може вплинути на спільні правила або
змінити їхню сферу застосування (ст. 216 ДФЄС). В останніх двох випадках
компетенція ЄС укладати міжнародні договори має виключний характер,
відповідно, держави-члени не можуть від свого імені укладати угоди такого
змісту. Тобто держави-члени мають право укладати будь-який міжнародний
договір за умови, що він не суперечить угодам, підписаним ЄС, або не
належить до сфери компетенції Союзу.
ЄС є учасником великої кількості двосторонніх і багатосторонніх
міжнародних договорів як з третіми державами, так і з міжнародними
організаціями. Міжнародні договори, які укладаються ЄС, прийнято
іменувати угодами (аніл. agreements, фр. accord), оскільки саме ця назва
вживається в ДФЄС. Термін «договір» (аніл. treaty, фр. traité) в праві ЄС
застосовується лише до установчих договорів.
Загальною правовою підставою для укладення ЄС міжнародних
договорів є ст. 218 ДФЄС. Крім того, установчий договір надає договірну
правоздатність щодо окремих питань: у галузі спільної торговельної політики
угоди укладаються на підставі ст. 207 ДФЄС, угоди про допомогу країнам,
що розвиваються, - ст. 211 ДФЄС, угоди про економічну, фінансову і
технічну співпрацю - ст. 212, угоди про асоціацію - ст. 217 ДФЄС. Окрему
групу становлять угоди з питань валютного чи курсового режиму, що
укладаються на підставі ст. 219 ДФЄС.
Процедура укладення міжнародних угод ЄС визначена в ст. 218 ДФЄС.
Переговори проводяться Європейською Комісією або Верховним
16

представником Союзу з питань закордонних справ і політики безпеки зі згоди

Ради ЄС. Угоди укладаються Радою ЄС, але перед цим Рада має провести
консультації з Європейським Парламентом, аби отримати його згоду.
Поряд з класичними договорами, у практиці ЄС зустрічаються угоди у
формі обміну листами, декларацій тощо. ЄС може укладати угоди з однією
або кількома державами або міжнародними організаціями (ст. 37 ДЄС, ст. 216
ДФЄС), які є обов’язковими для інституцій Союзу та держав-членів. У
договірній практиці ЄС досить поширеними є змішані угоди. Угоди про
асоціацію, стабілізацію, партнерство і співробітництво є типовими
змішаними угодами. Змішаними є міжнародні угоди, в яких одночасно беруть
участь і ЄС, і держави-члени.
Одним із традиційних способів реалізації міжнародної
правосуб’єктності є співробітництво з іншими міжнародними організаціями.
ДФЄС містить спеціальну статтю про відносини ЄС з окремими
організаціями (ст. 220). Так, Союз запроваджує всі належні форми співпраці з
органами Організації Об’єднаних Націй та її спеціалізованими установами,
Радою Європи, Організацією з безпеки та співробітництва в Європі,
Організацією економічного співробітництва та розвитку. Союз також
підтримує належні відносини з іншими міжнародними організаціями. Більше
того, ЄС може бути членом інших міжнародних організацій. Так, Союз є
членом Організації ООН з питань продовольства і сільського господарства
(ФАО) з 1991 р. та Світової організації торгівлі (СОТ) з моменту її створення
в 1995 р. тощо.
ЄС як суб’єкт міжнародного права здійснює активне і пасивне
право посольства. Більше 150 держав відкрили дипломатичні
представництва при ЄС, що розташовуються в Брюсселі
(представництво України має назву «Постійне представництво (місія)
при Європейському Союзі»). Раніше, до прийняття Лісабонського
договору, це були дипломатичні представництва, які мали статус
17

делегації Європейської Комісії у відповідній державі.

Створення в ЄС Європейської служби зовнішньополітичної діяльності
сприяє формуванню в межах Союзу власного дипломатичного відомства, яке
діє паралельно з дипломатичними відомствами держав- членів (ст. 27 ДЄС).
ДФЄС також визначає, що Співтовариство є суб’єктом національних
правопорядків держав-членів. Згідно зі ст. 335 ДФЄС «у кожній державі-
члені Союз має найширшу право- та дієздатність, надану юридичним особам
згідно із законодавством держав-членів. Союз, зокрема, може набувати у
власність рухоме та нерухоме майно та розпоряджатися ним, а також може
бути стороною в судовому провадженні. Із цією метою Союз представляє
Комісія».
Крім того, відповідно до ст. 343 ДФЄС «Союз на території держав-
членів користується такими привілеями й імунітетами, які необхідні для
виконання ним своїх завдань». Ці привілеї та імунітети поширюються на
майно ЄС, членів і службовців їхніх інституцій. їх обсяг та умови надання
встановлені у Протоколі про привілеї та імунітети ЄС від 8.04.1965, що є
невід’ємною частиною ДФЄС. Таким чином, у національних правопорядках
держав-членів ЄС бере участь як суб’єкт приватного права.
Як суб’єкт права (міжнародного і національного права держав-
членів) Європейський Союз наділений деліктоздатністю, а це означає, що
може мати два види відповідальності:
а) як міжнародна міжурядова організація - учасник публічних
правовідносин - міжнародно-правову відповідальність;
б) як юридична особа - учасник приватноправових відносин в
кожній із держав-членів - відповідальність у цивільній, адміністративній та
конституційній сфері (проти ЄС можуть подаватися до суду позови як засіб
захисту від порушення прав у приватному праві внаслідок хибних дій
Союзу). Такі позови у більшості випадків вимагають компенсації або
відшкодування збитків у цивільному порядку. У межах держав-членів
18

стосовно суб’єктів їх національного права, що підпадають під дію права ЄС,

відповідальність Союзу може бути договірною чи позадоговірною (ст. 340
ДФЄС).
Становленню інституту відповідальності ЄС сприяла практика Суду ЄС,
який визначив, що «суди ЄС мають виключну юрисдикцію для розгляду та
прийняття рішень у справах про відшкодування шкоди, завданої
Співтовариством» (Справа С-275/00 European Communities v First NVand
Franex NV від 26.11.2002). Суд неодноразово зазначав, що питання
відповідальності ЄС лежить насамперед у площині визначення компетенції
ЄС (справа С-12/86 Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd від 30.09.1987).

Види і принципи компетенції Європейського Союзу

Компетенція ЄС - це сукупність прав і повноважень, необхідних для
досягнення цілей і діяльності Союзу. Вони стосуються питань, що
перебувають у віданні ЄС (предметна компетенція), та здатності Союзу
впливати на вирішення питань предметної компетенції (регулююча
компетенція). Різновидом регулюючої компетенції є юрисдикцій- на
компетенція.
Компетенція ЄС має делегований (передається державами-членами на
основі установчих договорів) та обмежений (цілями та завданнями) характер.
Про делеговане походження компетенції ЄС нагадує Декларація про
розмежування компетенції, схвалена урядами держав- членів при підписанні
Лісабонського договору. У Декларації наголошується, що при перегляді в
подальшому установчих документів ЄС вони можуть прийняти рішення не
лише про збільшення компетенції ЄС, а й про її скорочення.
Правовим підґрунтям компетенції ЄС є передусім установчі документи
ЄС, проте розвиток її може відбуватися і за допомогою додаткових
механізмів (домислювані повноваження, передбачені у ст. 352 ДФЄС, судове
тлумачення тощо).
19

Компетенція ЄС має функціональний характер, оскільки спрямована

на реалізацію функцій об’єднання. Незважаючи на досить значний обсяг
повноважень ЄС у різних сферах суспільних відносин, компетенція ЄС не є
універсальною, оскільки така компетенція належить лише державі.
Загальною тенденцією еволюції компетенції Європейського Союзу є її
розширення в міру розвитку інтеграційних процесів. Установчі договори ЄС
не лише встановлюють межі компетенції Союзу (принцип наділення
повноваженнями), але і передбачають засоби її реалізації (принципи
субсидіарності і пропорційності) (ст. 5.1 ДЄС).
Компетенція ЄС умовно поділяється на внутрішню і зовнішню, що
випливає із установчих договорів (частина III «Внутрішня політика і
діяльність Союзу» (статті 26-197 ДФЄС), розділ V «Загальні положення про
зовнішню діяльність Союзу і спеціальні положення про спільну зовнішню
політику і політику безпеки» (статті 21—46 ДЄС) і частина V «Зовнішня
діяльність Союзу» (статті 205-222 ДФЄС)). Внутрішня компетенція надана
Союзу для регулювання відносин на своїй території. Зовнішня компетенція
необхідна для регулювання відносин з іншими суб’єктами міжнародного
права. Реалізація внутрішньої компетенції відбувається через прийняття
інституціями ЄС нормативно-правових актів, зокрема таких як регламент,
директива, рішення (ст. 288 ДФЄС). Зовнішня компетенція реалізується через
укладення від імені Союзу міжнародних договорів (ст. 216 ДФЄС).
Лісабонський договір виокремлює такі види компетенції ЄС:
виключна компетенція ЄС (ст. З ДФЄС); спільна (конкуруюча)
компетенція ЄС та держав-членів ЄС (ст. 4 ДФЄС); допоміжна
(додаткова) компетенція (ст. 6 ДФЄС) (раніше закріплювалася також
виключна компетенція держав-членів ЄС).
Виключна компетенція ЄС - це питання, повністю вилучені з відання
держав-членів, вирішення їх покладається на інституції Союзу. Максимальне
обмеження самостійної реалізації суверенних прав відбувається саме в межах
20

виключної компетенції ЄС, де особливо яскраво проявляється наддержавний

компонент і де Союз самостійно може здійснювати законодавчу діяльність й
ухвалювати юридично обов’язкові для держав акти.
Частиною 1 ст. З ДФЄС встановлено вичерпний перелік сфер, в яких
ЄС має виключні повноваження: Митний союз; встановлення правил
конкуренції, необхідних для функціонування внутрішнього ринку; монетарна
політика - для держав-членів, валютою яких є евро; збереження морських
біологічних ресурсів у рамках спільної політики у сфері рибальства; спільна
торговельна політика. Отже, у цих сферах держави-члени добровільно
відмовилися від усіх своїх повноважень, передавши їх в повному обсязі для
здійснення Союзом. Крім того, Союз має виключні повноваження укладати
міжнародні угоди, якщо це передбачено законодавчим актом ЄС або є
необхідним для надання Союзу можливості здійснювати свої внутрішні
повноваження, або тією мірою, якою їх укладення може вплинути на спільні
права або змінити їхній обсяг (ч. 2 ст. З ДФЄС).
- При укладенні міжнародних угод ЄС має виключну
компетенцію, коли їхнє укладення передбачено у нормативних актах Союзу,
в разі необхідності реалізувати свою внутрішню компетенцію або тією мірою,
в якій укладення угоди може вплинути на спільні правила чи змінити їхню
дію (ст. З ДФЄС).
- Переважна більшість комунітарної компетенції належить до
категорії спільних або конкуруючих.
- Спільною є та компетенція, яка реалізується Союзом разом з
державами-членами, залежно від сфери та способу регулювання окремих
питань. Це внутрішній ринок; соціальна політика; економічна, соціальна та
територіальна єдність; сільське господарство та рибальство, за винятком
збереження морських біологічних ресурсів; довкілля; захист прав споживачів;
простір свободи, безпеки та справедливості; спільні проблеми безпеки у сфері
охорони здоров’я. Цей перелік не є вичерпним. Союз також може провадити
21

діяльність у сфері досліджень, технічного розвитку та космосу, зокрема

визначати та реалізовувати програми; проте здійснення цих повноважень не
повинне перешкоджати державам-членам здійснювати їхні повноваження.
Крім того, Союз може здійснювати спільну політику у сфері співпраці з
питань розвитку та гуманітарної допомоги.
- При здійсненні спільної компетенції держави-члени мають певну
свободу дій. У цьому випадку має бути створений механізм співробітництва
між ЄС та державами-членами.
- Допоміжна (додаткова) компетенція - це повноваження ЄС,
що спрямовані на підтримку, координацію та доповнення дій держав-членів.
Правовою основою такої компетенції є ч. 5 ст. 2 ДФЄС, за якою у певних
«сферах і згідно з умовами, встановленими в установчих договорах, Союз
має вживати заходів, що підтримують, координують та доповнюють дії
держав-членів, не заступаючи їхніх повноважень у цих сферах». Юридично
обов’язкові правові акти ЄС, ухвалені на підставі положень установчих
договорів стосовно цих сфер, не тягнуть за собою гармонізацію законів або
підзаконних актів держав-членів. Союз має повноваження вживати дії лише
для підтримки, координації та доповнення дій держав-членів у таких сферах
(вичерпний перелік), як охорона та зміцнення здоров’я людини;
промисловість; культура; туризм; освіта, професійне навчання, молодь та
спорт; цивільний захист; адміністративне співробітництво (ст. 6 ДФЄС). У
сферах, де компетенція ЄС характеризується як допоміжна, обмеження
суверенних прав держав є мінімальним. У таких сферах держави-члени збері-
гають усю повноту законодавчої влади. Роль Союзу зводиться до підтримки і
координації або доповнення законодавчих заходів держав- членів шляхом
надання відповідних рекомендацій.
Виокремлюється також спеціальна компетенція Союзу. Така
компетенція не належить до тих категорій, які спеціально згадуються у
Лісабонських договорах. Вона стосується сфер, які хоча і визначені у
22

установчих договорах, однак не входять до виключної, спільної і допоміжної

компетенції.
Спеціальною компетенцією Союз наділений у сфері координації
економічної політики держав-членів і політики зайнятості. Для здійснення
такої координації Союз може ухвалювати головні орієнтири та інші заходи
(статті 2.3 та 5 ДФЄС). Інша сфера спеціальної компетенції - визначення та
здійснення спільної закордонної політики та політики безпеки включно з
поступовим формуванням спільної безпеко- вої та оборонної політики.
-

- Принципи компетенції Європейського Союзу - це основні

засади, ґрунтуючись на яких ЄС набуває і здійснює свої повноваження.
- Принцип наділення повноваженнями (компетенцією) означає,
що ЄС має діяти тільки в межах тих повноважень, які надали йому в
установчих договорах держави-члени для досягнення цілей, встановлених
Договорами (ч. 2 ст. 5ДЄС). Межі повноважень ЄС повинні поважатися як
органами Союзу, так і державами-членами, як у зовнішній, так і у внутрішній
діяльності Співтовариства.
- Принцип наділення компетенцією поширюється як на Союз в
цілому, так і на кожну інституцію окремо. У частині 2 ст. 13 ДФЄС за-
значається, що кожна інституція діє в межах повноважень, які надані їй в
Договорах, відповідно до передбачених Договорами процедур, умов та цілей»
(ч: 2 ст. 13 ДЄС).
- Дотримання принципу наділення компетенцією, як і інших норм
права ЄС, на наднаціональному рівні контролює Суд ЄС. Наприклад, кожна
держава-член має право оскаржувати з допомогою позовів про анулювання
(ч. 2 ст. 263 ДФЕС) акти інституцій, органів, установ (агенцій) ЄС у зв’язку з
«браком компетенції». Якщо позов обґрунтований, то Суд ЄС «проголошує
відповідний акт нікчемним» (ч. 1 ст. 264 ДФЄС), а інституція, орган чи
установа ЄС, яка видала анульований акт, зобов’язані «вжити заходів,
23

необхідних для виконання рішення Суду ЄС (ч. 1 ст. 266 ДФЄС).

Принципи субсидіарності та пропорційності визначають правові
засоби та рамки для реалізації компетенції Союзу, доповнюють один одного.
Зміст та правила застосування цих принципів розкриває Протокол №2 про
застосування принципів субсидіарності та пропорційності, який додано до
установчих договорів ЄС. Крім того, формулювання принципу
субсидіарності міститься у ч. З ст. 5 ДЄС, у свою чергу принцип
пропорційності у загальному вигляді закріплений у ч. 4 ст. 5 ДЄС.
Концепція субсидіарності отримала юридичне закріплення в ст. 1 ДЄС,
згідно з якою прийняття рішень у Союзі має бути «в максимально можливій
мірі наближене до громадян» (принцип демократії). Звідси випливає, що ЄС,
навіть при наявності у нього законодавчих та інших повноважень, повинен
утримуватися від втручання в ті питання суспільного життя, які не менш
ефективно можуть бути вирішені центральними, регіональними або
муніципальними органами держав- членів. Тобто на наднаціональний рівень
передаються лише ті повноваження, котрі не можуть бути ефективно
реалізовані на національному рівні. Наднаціональний рівень є по суті
додатковим до національного.
Субсидіарність - це динамічна концепція, яка підлягає застосуванню в
світлі цілей Союзу. Це означає, що субсидіарність дозволяє розширювати
сферу діяльності ЄС у рамках його юрисдикції в тих випадках, коли
обставини того вимагають, і, навпаки, обмежувати цю діяльність або навіть її
припинити в тих випадках, коли вона більше не виправдана (п. З Протоколу).
Принцип субсидіарності поширюється на всі категорії і сфери
компетенції Союзу, крім віднесених до його виключної компетенції (тобто
тих, де держави-члени в повному обсязі передали суверенні права на
європейський рівень): «Відповідно до принципу субсидіарності Союз у
сферах, які не належать до його виключної компетенції, діє лише тоді і такою
мірою, в якій цілі запропонованої дії не можуть бути достатнім чином
24

досягнуті державами-членами на центральному, регіональному або

місцевому рівні, але, з огляду на масштаби або наслідки передбачуваної дії,
можуть бути краще досягнуті на рівні Союзу» (ч. З ст. 5 ДЄС).
Найчастіше принцип субсидіарності використовується у нормотворчій
діяльності. приступити до регулювання питання або вирішення проблеми.
Дотримання принципу субсидіарності може бути предметом контролю
з боку національних парламентів, Суду ЄС та Європарламенту.
- Крім трьох базових принципів компетенції (принцип наділення
компетенцією, принцип субсидіарності, принцип пропорційності) установчі
договори ЄС закріплюють низку інших основоположних правил, якими ЄС
зобов’язаний керуватися в різних сферах своєї діяльності. Відповідні правила
можуть бути названі загальними принципами діяльності ЄС. їх головним
джерелом є спеціальний розділ ДФЄС «Положення загального застосування»
(розділ II частини першої «Принципи» ДФЄС). Такі принципи визначають
потреби, на які Союз повинен звертати особливу увагу під час реалізації своєї
компетенції. Ці потреби можуть безпосередньо стосуватися функціонування
ЄС як політичної організації (наприклад, потреба забезпечувати узгодженість
між різними напрямами політики, зокрема уникати протиріч між правовими
актами, що ухвалюються Союзом). Вони також можуть стосуватися гострих
проблеми суспільного життя, які Союз не може оминути своєю увагою в усіх
сферах своєї компетенції (наприклад, проблема забезпечення рівності жінок і
чоловіків).
- До таких принципів можна віднести: принцип узгодження між
різними напрямами політики і діяльності ЄС (ст. 7 ДФЄС, п. З ст. 21
ДЄС); згаданий вже принцип забезпечення рівності між чоловіками і жінками
(ст. 8 ДФЄС); сприяння високому рівню зайнятості, соціального захисту,
освіти та охорони здоров’я (ст. 9 ДФЄС); боротьбу із соціальною
дискримінацією (ст. 10 ДФЄС); охорона навколишнього середовища (ст. 11
ДФЄС); захист споживачів (ст. 12 ДФЄС); захист тварин (ст. 13 ДФЄС);
25

забезпечення ефективного функціонування «служб загальноекономічного

значення» (поштових, транспортних, телекомунікаційних, комунальних та
ін.), що є умовою нормального функціонування економіки Союзу в цілому
(ст. 14 ДФЄС); принцип гласності, закріплений у ст. 15 ДФЄС, а також в ст. 1
ДЄС) тощо.
Характеризуючи компетенцію ЄС, яка, як зазначалося, постійно
еволюціонує, слід вказати на правові засоби її розширення. До них можна
віднести:
1) пряме внесення змін до установчих договорів;
2) застосування Судом ЄС систематичного, телеологічного тлума-
чення передусім установчих договорів ЄС;
3) застосування інституціями ЄС доктрини домислюваних (імплі-
цитних) повноважень (ст. 352 ДФЄС);
4) посилена співпраця (просунуте співробітництво), яка надає
можливість частині держав-членів більш інтенсивно розвивати інтеграцію в
окремих сферах (ст. 20 ДЄС, ст. 328 ДФЄС).