Утвърдени със Заповед № ЗМФ 184/06.03.2020 год.

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
 СЪДЪРЖАНИЕ

I. ВЪВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................................ 3
1. ПРЕДПОСТАВКИ ЗА ИЗДАВАНЕ НА УКАЗАНИЯТА .............................................................. 3
2. ЛЕГЕНДА НА ИЗПОЛЗВАНИТЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ .................................................................... 3
3. АДРЕСАТИ НА УКАЗАНИЯТА ....................................................................................................... 4
4. НОРМАТИВНА УРЕДБА НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ .............................................. 4
II. СЪЩНОСТ НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ ЗА ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ ................ 4
III. СУБЕКТИ НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ ......................................................................... 6
IV. ОБЕКТИ НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ ЗА ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ ..................... 9
V. РЕД ЗА ОСЪЩЕСТВЯВАНЕ НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ .......................................... 10
1. ЕТАПИ И ПРОВЕРКИ ЗА ИЗВЪРШВАНЕ НА ПРЕДВАРИТЕЛЕН КОНТРОЛ ................ 10
2. ОЦЕНКА НА РИСКА И АНАЛИЗ НА РАЗХОДИТЕ И ПОЛЗИТЕ ........................................ 11
3. ДОКУМЕНТИРАНЕ ......................................................................................................................... 14

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 2
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
 I. ВЪВЕДЕНИЕ

1. ПРЕДПОСТАВКИ ЗА ИЗДАВАНЕ НА УКАЗАНИЯТА

Настоящите Указания се издават на основание чл.13, ал.4 от Закона за финансовото
управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС). Те са разработени в резултат от
изпълнението на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001, финансиран по Оперативна програма
„Добро управление” /ОПДУ/. Указанията се основават на проучване на добри практики в
областта на финансовото управление и контрол в публичния сектор и анализ на текущото
състояние на финансовото управление и контрол в публичния сектор в България.
В резултат от проекта, бяха разработени и издадени от министъра на финансите
Методически насоки по елементите на финансовото управление и контрол, отменящи
Методическите насоки по елементите на финансовото управление и контрол, издадени от
министъра на финансите през 2006 г. Те обаче съдържат само общи указания за целите и
същността на предварителния контрол. В тази връзка и като резултат от горепосочения проект,
бяха разработени и приети настоящите Указания за осъществяване на предварителен контрол
за законосъобразност в организациите от публичния сектор. Те отменят Указанията за
осъществяване на предварителен контрол, издадени от министъра на финансите през 2006 г.
Настоящите Указания допълват актуалните Методически насоки по елементите на
финансовото управление и контрол и следва да се прилагат във връзка с описаните в тях
основни принципи и изисквания за осъществяване на контролните дейности в организациите
от публичния сектор. Те са съобразени с изискванията на ЗФУКПС и Стратегията за развитие
на вътрешния контрол в публичния сектор на Република България за периода 2018-2020 г. и се
основават на актуалната Интегрирана рамка за вътрешен контрол, разработена от COSO (COSO
2013). Указанията са съобразени също така с Концепцията на трите линии на защита, въведена
през 2013 г. чрез позиция на Международния институт на вътрешните одитори.

2. ЛЕГЕНДА НА ИЗПОЛЗВАНИТЕ ОБОЗНАЧЕНИЯ

В настоящия документ са използвани цветови полета за обръщане на по-специално
внимание, указващи както следва:

Важни задължителни указания

Препоръчителни, незадължителни добри

практики и примери

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 3
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
 3. АДРЕСАТИ НА УКАЗАНИЯТА
Настоящите Указания са предназначени за ръководителите от публичния сектор,
служителите отговарящи за извършването на предварителния контрол за законосъобразност1
(финансовите контрольори, ако има назначени) и служителите на организациите от публичния
сектор, съобразно техните специфични роли и отговорности за изграждането и
функционирането на ефективен предварителен контрол.
Ръководителите на организациите са задължени да въведат писмени политики и
процедури за осъществяването на предварителен контрол. Чрез тази контролна процедура се
очаква да се предостави разумна увереност, че съответните решения и действия на
ръководителя на организацията се извършват законосъобразно. Във всяка организация
служителите, извършващи предварителен контрол на различните процеси/дейности, решения,
следва да се определят с писмен акт на ръководителя, в зависимост от функциите и
компетентността им.

4. НОРМАТИВНА УРЕДБА НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ

Разпоредбите на ЗФУКПС регламентират няколко изрични и специфични изисквания по
отношение на предварителния контрол:
 Извършва се въз основа на оценка на риска и анализ на разходите и ползите и в
съответствие с указанията на министъра на финансите;
 Извършва се от изрично определени лица;
 Извършва се чрез проверки на документи, факти и обстоятелства;
 Дава се информирана оценка/мнение относно това дали предстоящо решение или
действие от страна на Ръководителя на организацията е в съответствие с приложимото
законодателство.
Освен тези разпоредби, при осъществяването на предварителния контрол следва да се
имат предвид и общите за системите за вътрешен контрол (СВК) и в частност за контролните
дейности разпоредби на ЗФУКПС. Смисълът и значението на разпоредбите е разгледан по-долу
в настоящите Указания.

II. СЪЩНОСТ НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ ЗА ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ

В исторически план, предварителният контрол като самостоятелна контролна функция
е понятие, въведено със Закона за държавния вътрешен финансов контрол (ЗДВФК) през 2001
год. До тогава законови изисквания имаше единствено към главните счетоводители, относно
организирането на вътрешния финансов контрол на организацията, в това число
предварителния и текущ контрол върху първичната счетоводна информация. Със ЗДВФК

1
ЗФУКПС предоставя възможност предварителния контрол за законосъобразност да се извършва, както от служители в
организацията, на които допълнително им е вменена функцията, така и от специално назначени за целта финансови
контрольори.
Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование
„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 4
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
функцията по предварителен контрол беше вменена на финансови контрольори, които имаха
задължението след извършените проверки да одобрят или да отхвърлят предложения на
разпоредителя/ръководителя за поемане на задължения или за извършване на разходи.
С въвеждането на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор през
2006 г. терминът предварителен контрол се прецизира, тъй като предварителен контрол може
да съществува в аспекти извън този за законосъобразност – например за целесъобразност,
контрол на изпълнението и др. Пак в тази връзка и с въведената управленска отговорност към
ръководителите от ПС, предварителният контрол за законосъобразност беше актуализиран и
доразвит в своята същност.
Предварителният контрол за законосъобразност е превантивна контролна дейност, която
завършва с оценка/мнение, преди вземането/извършването на решенията/действията на
съответните ръководители на организациите от публичния сектор. Целта му е да предостави на
ръководителя (или друго длъжностно лице, отговорно за вземане на съответното
решение/извършване на съответното действие) експертна и професионална оценка за
съответствието на тези решения/действия с приложимото законодателство.

Настоящите указания доразвиват и регламентират организацията и извършването на

предварителния контрол за законосъобразност. Следва да се има предвид обаче, че при
преценка на ръководителя и в изпълнение на неговите задължения, свързани с
управленската отговорност той би могъл да изиска и предварителен контрол по
целесъобразност, при който да получава допълнително мнение освен за
законосъобразност на предложението или разхода, но и дали е обвързано с целите на
организацията.
Разбира се има и други форми на предварителен контрол, които не бива да се считат за
предварителен контрол за законосъобразност – въвеждане на лимити на карти за телефони, за
гориво, физически контрол при организиране на пропускателен режим и т.н.
Изискванията на законодателството се детайлизират и прилагат от организациите от
публичния сектор чрез специфични вътрешни правила и процедури, както и обуславят клаузите
на сключваните от организациите споразумения и договори. Вътрешните правила,
регламентиращи реда и начина за осъществяване на предварителния контрол следва да имат за
основна цел:
 да определят дейностите, процесите и свързаните с тях решения, за които е
необходимо извършване на предварителен контрол за законосъобразност;
 да определят служителите/длъжностните лица, които извършват предварителен
контрол за законосъобразност;
 да определят изискванията за документиране на извършения предварителен
контрол.

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 5
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
 В тази връзка, предварителният контрол следва да обхваща и съответствието на
решенията и действията на ръководителите с изискванията на тези вътрешни правила и
процедури, споразумения и договори, сключени в изпълнение и в съответствие на
законодателството. Предварителен контрол за законосъобразност върху специфични дейности,
както и дейностите, свързани с изрични правомощия на ръководителя на съответната
организация, следва да се осъществява чрез проверки и полагане на съгласувателни подписи от
съответните отговорни служители, съгласно утвърдени правила, обективирани във вътрешни
актове, заповеди, функционални характеристики, длъжностни характеристики и др.
В инструментариума на предварителния контрол влизат основно проверките на
приложимите документи, факти и обстоятелства. Документите са физически носители на
информация, докато фактите и обстоятелствата са явления от обективната действителност и
информация за тях може да бъде добита на база на различни източници, не само на база на
документална проверка. В тази връзка, фактическото извършване на предварителен контрол
задължително включва документална проверка, но при необходимост, лицата, които го
извършват, могат да използват и други методи на проверка – физически проверки, наблюдения,
интервюта, сравнителни анализи и др.
Резултатите от предварителния контрол задължително следва да се документират. Въз
основа на тези резултати лицето, на което е възложено извършването на предварителния
контрол, писмено изразява мнение относно законосъобразността на решенията или действията
на ръководителите на организациите от публичния сектор, или на лицата упълномощени от тях.
Това е и най-важната част от тази контролна функция и точно тази обективна оценка, следствие
на извършените проверки, очаква всеки един ръководител.
Лицето, извършващо предварителен контрол по смисъла на ЗФУКПС, може да изрази
едно от следните мнения:
 Мнение за законосъобразност – в случаите, в които предварителният контрол не
е установил факти и обстоятелства уронващи законосъобразността на решението или
действието;
 Мнение с резерви – в случаите, в които предварителният контрол е установил
незаконосъобразни аспекти свързани с решението или действието. Към мнението с резерви се
прилага мотивирано становище, описващо конкретните причини за резервите;
 Отказ от мнение – в случаите, в които предоставената информация не е
достатъчна или такава не е предоставена за предоставяне на обективно мнение.

III. СУБЕКТИ НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ

Отговорности по организацията и провеждането на предварителния контрол имат:
 Ръководителят на организацията от публичния сектор;
 Лицата, определени от ръководителя на организацията за извършване на
предварителен контрол за законосъобразност.

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 6
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
 Ръководител на организацията
Отговорностите на ръководителя на организацията по осъществяване на предварителен
контрол за законосъобразност са част от управленската му отговорност. Те включват:
 Утвърждаване на вътрешни правила, регламентиращи реда и начина за
осъществяване на предварителния контрол, съобразно изискванията на законодателството и
настоящите Указания;
 Определяне на лицата, извършващи предварителния контрол – в тази връзка,
ръководителят на организацията трябва да отчита изискването на ЗФУКПС за разделянето на
отговорностите по вземане на решение, изпълнение и осъществяване на контрол. Също така
предварителният контрол не може да се възлага на служител от звеното за вътрешен одит,
предвид забраната на Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) вътрешните
одитори да осъществяват функции и дейности в организацията, различни от дейността по
вътрешен одит. Вътрешните правила на организацията трябва да определят точно конкретните
задължения и отговорности на всяко от тези лица по отношение на предварителния контрол в
отделните структури, дейности и процеси в организацията;
 Осигуряване на лицата, извършващи предварителен контрол, на достъп до цялата
информация и всички документи, имащи отношение към дадения процес, действие и/или
вземане на решение.
При изпълнение на своите правомощия, ръководителят на организацията следва да се
запознае и при вземане на решение да прецени значението на мненията, изразявани от лицата,
извършващи предварителния контрол. Същевременно, в рамките на своите правомощия и
предвид управленската си отговорност, ръководителят на организацията може да извърши
съответното действие или да вземе съответното решение и при изразено мнение различно от
това за законосъобразност, тоест, ръководителят на организацията взима окончателното
решение, независимо от мнението при предварителния контрол.

Лица, отговорни за извършване на предварителен контрол

По преценка на ръководителя на организацията и в съответствие с изискванията на
законодателството, което регламентира структурата и функциите на организацията,
предварителният контрол за законосъобразност може да се извършва от финансов контрольор
(един или няколко) и/или от други лица, определени да извършват предварителен контрол.

Предвид наличието на различни специализирани процеси в организациите от

публичния сектор, е изключено едно лице да притежава нужната компетентност за
разбирането на всички процеси и свързаните с тях действия и решения на
ръководството в тяхната цялост.
Следва ясно да се разграничи предварителния контрол за процеси и дейности с пряко
финансово изражение, които може да се извършва и от финансови контрольори или

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 7
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
други изрично определени лица, и предварителен контрол, който се извършва от ръководни
служители - директори, началници на отдели и други в рамките на тяхната функционална
компетентност.
Силно се препоръчва, при определяне на обхвата и лицата, отговорни за извършване на
предварителния контрол, да се идентифицират различните специализирани знания и умения,
които са нужни за целта и съответно да се определят достатъчно лица, които да могат ефективно
да осъществят предварителен контрол за съответните процеси, дейности и решения.

Добри практики – определяне на лицата, извършващи предварителен контрол

В организациите от публичния сектор съществуват множество различни процеси и дейности,
водещи до решения, преди вземането на които трябва да се извърши предварителен контрол.
Част от процесите и решенията са общи за организациите – придобиване, разпореждане и
управление на активи, възлагане на обществени поръчки, назначаване на персонал, плащане на
възнаграждения, командировки и др.
Други са специфични за организацията и съответно изискват специфична експертиза. За да се
осигури качествено и ефективно извършване на предварителния контрол, настоящите Указания
препоръчват два модела за определяне на лицата, отговорни за извършването му.
МОДЕЛ 1
1. Ръководителят на организацията определя един или повече финансови контрольори (в
зависимост от обема на дейността), отговорни за извършване на предварителен контрол на
действия или решения, които не изискват специфична експертиза и/или са насочени към
поемане на задължения и/или извършване на разходи за създаване на условия и извършване на
техническите дейности за подпомагане на специализираната дейност на организацията.
Подобни действия и решения са насочени към:
 Възлагане на обществени поръчки, управление на и разпореждане с имущество,
несвързани пряко със специализираната дейност на организацията, а насочени към
административното и техническото й осигуряване. Дори и в този случай – в процеса на
предварителния контрол за законосъобразност е нормално да бъдат въвлечени лица - експерти,
отговорни за провеждането на обществените поръчки. Тоест процесът на проверките ще е
разпределен, като в правила ясно е изведена отговорността на всеки един участник в процеса;
 Наемане на служители, плащане на възнаграждения, командировки и др.
2. По отношение на специфични дейности на организацията, действията и решенията за която
изискват особена експертиза, предварителният контрол може да се извършва на функционален
Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование
„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 8
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
принцип – в рамките на административната структура (дирекция или отдел), извършваща
съответната дейност. За целта, ръководителят на организацията може да определи във всяка
такава структура служители, отговорни за извършването на предварителния контрол.
Служителите, определени да извършват предварителен контрол в този случай не трябва да
бъдат отговорни за вземане на решения или изпълнение на дейностите.
МОДЕЛ 2
Ръководителят на организацията може да създаде специална административна структура
(дирекция/отдел) за предварителен контрол, в която да назначи лица (финансови контрольори),
имащи професионалната квалификация и експертиза да извършат предварителен контрол по
отношение на предстоящите решения и действия от страна на ръководителя – както тези, които
са типични за всички организации от публичния сектор, така и специфичните за дейността на
организацията. При този модел и при преценка от страна на ръководството, такова звено би
могло да дава мнения не само за законосъобразност, но и за целесъобразност например. Този
модел е по-подходящ в организации, където процесите са сходни и повтарящи се – например в
Изпълнителна агенция, Държавна комисия или търговско дружество с относително еднородна
дейност.

IV. ОБЕКТИ НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ ЗА ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ

Независимо от спецификите на организациите от публичния сектор, съществуват
няколко основни дейности и процеси, типични за всички организации, за които действията и
решенията подлежат на предварителен контрол за законосъобразност. Такива дейности и
процеси могат да са:
1. Процесът на възлагане на обществени поръчки – предварителен контрол на
действията и решенията на възложителя, от вземането на решение за откриване на
обществената поръчка, до решенията за приемане на изпълнението и извършването на
плащания;
2. Процесът по поемане на задължение и извършване на разходи, извън приложното
поле на ЗОП – предварителен контрол на действията и решенията от вземането на решение за
поемане на задължението (сключване на договор) до решенията за приемане на изпълнението
и извършването на плащания;
3. Процесът по назначаване на служители по служебни и трудови правоотношения -
предварителният контрол следва да установи дали са спазени изискванията на
законодателството по отношение на процедурите за назначаване на служители, дали
определеното за назначаване лице отговаря на изискванията за длъжността, на която се
назначава и дали размерът на определеното му възнаграждение е в съответствие с изискванията
на нормативните актове, вътрешните правила и др.;

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 9
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
 4. Процесът по плащане на възнаграждения по служебни, трудови и други
правоотношения – предварителен контрол за правилно начисляване и изплащане на дължимите
суми;
5. Процесът по командироване на служител в страната или чужбина – предварителен
контрол на заповедите за командировка и правилността на тяхното отчитане;
6. Процесът по отдаване под наем на движимо и недвижимо имущество на
организацията - да установи дали са спазени изискванията на законодателството по отношение
на провеждане на процедурите за отдаване под наем, по отношение определяне размера и
събираемостта на приходите за организацията – наемодател и др.;
7. Процесът по отчитане и събиране на приходи от такси, независимо от основанието,
на което се събират;
8. Процесът по разпореждане с движимо и недвижимо имущество – да се установи
спазени ли са изискванията на законодателството за реда и начина на разпореждане с
имущество, включително за определяне размера на постъпленията и тяхната събираемост;
9. Други, в зависимост от спецификата на съответната организация.
В допълнение към основните дейности, типични за всички организации, дейностите
които се извършват за постигане на специфичните цели на организациите също подлежат на
предварителен контрол.

Всяка организация от публичния сектор трябва да идентифицира специфичните

дейности (финансови и нефинансови), които подлежат на предварителен контрол.
За всяка специфична дейност организацията трябва да идентифицира тези действия
и решения на ръководството, които са нужни за законосъобразното изпълнение на
дейността и съответно трябва да бъдат проверени в рамките на предварителния
контрол. За тези действия и решения трябва да се идентифицират законови
изисквания, на които решенията и действията трябва да се основават и проверките,
чрез които следва да се установи съответствието с тези изисквания.

V. РЕД ЗА ОСЪЩЕСТВЯВАНЕ НА ПРЕДВАРИТЕЛНИЯ КОНТРОЛ

1. ЕТАПИ И ПРОВЕРКИ ЗА ИЗВЪРШВАНЕ НА ПРЕДВАРИТЕЛЕН

КОНТРОЛ
Предварителният контрол за законосъобразност е постоянен процес и представлява
експертна оценка, която цели да предостави разумна увереност на ръководителя на
организацията за законосъобразността на вземаните от него решения и извършваните действия
като носител на управленската отговорност. Предварителният контрол се извършва чрез
Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование
„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 10
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
проверки на документи и други източници на информация, свързани с предстоящото решение
и / или действие, с цел изразяване на мнение, за съответствие с приложимите изисквания на
законодателството и вътрешните актове.
В извършването на предварителния контрол се разграничават три последователни етапа:
1. Осигуряване на достъп до цялата документация и друга информация, относима към
съответното предстоящо решение или действие. Информацията и документите се предоставят
на отговорните за извършване на предварителния контрол лица;
2. Извършването на конкретните проверки е вторият етап. Съгласно ЗФУКПС
предварителният контрол се извършва чрез проверки на документи, факти и обстоятелства.
Документите са основните физически носители на информация за фактите и
обстоятелствата от дейността на организациите от публичния сектор. Затова основният начин
за извършване на предварителен контрол е чрез документална проверка. При нужда от
допълнителна информация обаче, лицата извършващи предварителен контрол, могат да
използват и други методи на проверка:
 физически проверки – например дали физическото състояние на активите на
организацията, предназначени за продажба или отдаване под наем, съответства на описаното в
документацията, което води до извеждането на заключения за продажната или наемната цена и
до колко определянето и е законосъобразно;
 интервюта – чрез тях лицата, извършващи предварителен контрол, могат да
придобият допълнителна информация и да доизяснят фактите, съдържащи се в документацията;
 аналитични процедури – на база на събраната информация, чрез аналитични
процедури лицата, извършващи предварителен контрол, извеждат заключения за
законосъобразността на действията и решенията на ръководството;
 наблюдения и др.
3. Писменото изразяване на мнение, удостоверено с подпис относно
законосъобразността на дадено действие или решение е третият етап от извършването на
предварителния контрол. Мнението се мотивира/аргументира в отделно писмено становище
или в самия работен документ (контролен лист) за извършване на предварителния контрол.

2. ОЦЕНКА НА РИСКА И АНАЛИЗ НА РАЗХОДИТЕ И ПОЛЗИТЕ

Съгласно ЗФУКПС, редът и начинът за осъществяване на предварителния контрол за
законосъобразност се определят въз основа на оценка на риска и анализ на разходите и ползите,
и в съответствие с указанията на министъра на финансите.

Предварителният контрол и оценката на риска

Управлението на риска, като елемент на вътрешния контрол, е основа за разработването
и прилагането на всички контролни дейности, в това число на предварителния контрол. В този

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 11
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
смисъл, определянето на реда и начина за осъществяване на предварителния контрол, на база
на оценка на риска не е изключение, спрямо цялостния подход на определяне на реда и начина
на функциониране на контролните дейности в организациите от публичния сектор.
В конкретния случай, резултатите от управлението на риска могат да послужат за
определянето на два от аспектите на предварителния контрол – за дефиниране на обхвата и за
дефиниране на подхода и проверките, чрез които се извършва. По отношение дефинирането на
обхвата, на база на резултатите от оценката на риска и във връзка с риск-апетита си,
организацията може да определи различни подходи за извършване на предварителния контрол,
спрямо различните процеси, действия и решения. Този подход следва да бъде регламентиран
подробно във вътрешните правила на организацията.

Добри практики – подход за извършване на предварителния контрол, на база на

оценката на риска
Процеси, които са определени като високо рискови и свързаните с тях действия и решения
могат да бъдат подлагани на предварителен контрол приоритетно, включващо извършването на
повече видове проверки. Процеси, които са средно до нискорискови и свързаните с тях действия
и решения биха могли да подлежат на предварителен контрол на извадкова база (например въз
основа на случаен подбор).
Определени нискорискови процеси и свързаните с тях действия и решения (такива, спрямо
които във връзка с нивото на риск апетит на организацията не се прилагат мерки за управление
и контрол), биха могли да бъдат извадени от обхвата на предварителния контрол. В допълнение
към стандартните проверки, лицето отговорно за извършване на предварителния контрол може,
на база на резултатите от оценка на риска, да прецени да извърши допълнителни проверки по
отношение на действия и решения, свързани с високорискови дейности и процеси – да извърши
физически проверки, интервюта, запитвания и др.
Тук следва да се отчете и факта, че времето отнесено за проверки по предварителен контрол и
даване на мнение следва да бъде достатъчно прецизирано, за да не създава затруднения от
управленско или финансово естество.

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 12
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
 Изложеният подход е примерен. Всяка организация определя сама, подхода си за
извършване на предварителен контрол, съобразно резултатите от процеса по
Управление на риска и следва да се разпише във вътрешните правила на
организацията.
Изборът на подход следва да се анализира и актуализира при нужда, в резултат от
актуализирането на оценката на рисковете или на риск апетита на организацията.

За разлика от дефинирането на обхвата на предварителния контрол, изборът на вида и

обема на проверките, които да се извършат като част от предварителния контрол, по отношение
на високорискови действия и решения, се прави от лицето, отговорно за извършването на
контрола, като тези действия следва да са упоменати и разписани като вътрешна процедура. За
целта, то следва да е запознато с резултатите от Управлението на риска в организацията.
В тази връзка, лицето отговарящо за извършване на предварителен контрол може да
обменя информация и/или да търси методологическа подкрепа от Риск-ръководителя на
организацията, както и да търси от вътрешния одит информация по отношение на установено
повишаване на вероятността и ефекта на рисковете. Подобен подход е в съответствие с модела
на трите линии на защита, изискващ всички участници в и извън организацията да си
сътрудничат и да съществува подходяща координация между тях, за да се избегне
свръхконтролът и припокриването между различните линии на защита и за да се гарантира, че
всяка линия на защита добавя стойност.
Анализ на разходи и ползи
Съгласно ЗФУКПС, разходите за осъществяването на контролните дейности не трябва
да превишават очакваните от тях ползи. Анализът на разходите и ползите е метод за оценка на
силните и слабите страни на алтернативи решения, показващ най-вече ефикасността на
различните възможни подходи. Чрез него се сравнят общите очаквани разходи за всяко решение
с неговите общи очаквани ползи. Отчитайки факта, че ЗФУКПС въвежда предварителния
контрол като една от задължителните контролни дейности, анализ разходи-ползи не се използва
за преценка дали да се въведе или не предварителен контрол в организацията, а за да се прецени
(в допълнение към оценката на рисковете), количеството ресурси, обема на проверките и
тяхното времетраене.
В този смисъл, организацията може да вземе решение например, да не назначава
допълнителни лица за извършване на предварителен контрол на някои нискорискови дейности
или лицето извършващо предварителен контрол може да прецени, че не следва да извършва
допълнителни скъпоструващи проверки (например материални физически проверки) върху
решения или действия, които не водят до последици със значителен финансов ефект. В обхвата
на ЗФУКПС са включени различни по вид организации – бюджетни организации, държавни и
общински предприятия, търговски дружества и е невъзможно за всички тях да се препоръча
унифициран подход за извършване на анализ разходи-ползи. Класическите методи за анализ
разходи-ползи изчисляват всички разходи и ползи от дейността в парична стойност, като база
за сравнение.

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 13
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
 Използването на такива техники е възможно в предприятията и търговските дружества,
въпреки че и при тях, в качеството им на организации от публичния сектор, се търсят ползи за
обществото, които е трудно да бъдат остойностени финансово. Малка част от организациите от
публичния сектор прилагат бюджет в програмен формат. Това предполага разпределянето на
разходите по политики и програми, което би могло да улесни анализа на разходите по отделни
дейности. За останалите бюджетни организации е много трудно да се прецени какви са точните
разходи по дадена дейност на специализираната администрация (в това число например разходи
за възнаграждения за общата администрация или разходи за издръжка, в частта им по създаване
на условия за извършване на съответната специализирана дейност).
Извършването на подобен анализ разходи-ползи на този етап би бил прекалено
ресурсоемък и сам по себе си не би допринесъл за ефикасното извършване на предварителния
контрол. В тази връзка, се препоръчва организациите, които използват активно финансови
анализи, като инструмент за управление на дейността си, да изберат и използват подходящи
методи за анализ разходи-ползи, при дизайна на организацията и подхода за осъществяване на
предварителния контрол.
Останалите организации от публичния сектор, следва да извършват оценка на
евентуалните разходи и ползи в отделни специфични случаи, като:
 необходимост от определяне на допълнителни лица за извършване на предварителен
контрол (във връзка с нараснал обем на дейността, извършване на нови и специфични дейности
и др.);
 извършване на допълнителни специфични проверки и др.
Оценката на ползите от контрола, трябва да се прави във връзка с резултатите от процеса
по Управление на риска в организацията.

3. ДОКУМЕНТИРАНЕ
Във вътрешните правила, утвърдени от ръководителя на организацията, следва да бъде
разписана подробна процедура за документиране на извършения предварителен контрол за
законосъобразност. Процедурата може да включва отразяване в контролни листове,
констативни протоколи, анкетни карти, описи от извършени проверки на място и др., в
зависимост от вида на извършените проверки, като задължително се подписват от лицето,
извършило проверките и се посочват неговите имена, длъжност и дата.
 Вътрешните правила трябва да включват образци на контролни листове, свързани с
конкретни проверки на различни дейности/процеси в организацията;
 Ред за получаване на документите от финансовия контрольор и/или лицата,
осъществяващи предварителен контрол;
 Образец на мнение/становище, давано от финансовия контрольор и/или друго лице,
извършващо предварителен контрол;

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 14
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.
  Ред за докладване на мнението и сроковете и начина на съхраняване на
документацията, изготвена в резултат на извършения предварителен контрол;
 С оглед осигуряване на проследимост, извършените действия по предварителен
контрол за законосъобразност може да се отразяват в регистър.

Препоръчва се, при разработване на контролните листове, да се идентифицират

всички основни действия, водещи до съответното решение. На тази база, въпросите
в контролните листове следва да се формулират с цел изясняване:
 дали са извършени предвидените от нормативните актове и вътрешните
правила действия;
 дали са извършени от компетентните за това лица;
 дали са извършени в срок;
 предвидени ли са (по източник и размер) необходимите финансови средства и др.

Предвид факта, че предварителният контрол на различните дейности и процеси може да

се извършва от различни лица (независимо дали финансови контрольори, лица, определени към
различните административни структури или лица, назначени в специална административна
структура – описания по-горе Модел 2), е възможно правилата и подходът за извършването му
да са разписани в различни вътрешни правила, регламентиращи различни дейности (възлагане
на обществени поръчки, управление на човешки ресурси, различни специализирани дейности).
В този случай организацията може да разпише една главна процедура за предварителен
контрол, в която да се опишат всички процеси, действия и решения, подлежащи на
предварителен контрол, лицата които го извършват и да се реферира към съответните
специфични правила и процедури, регламентиращи реда за извършване на предварителен
контрол по отделни дейности и процеси.

Този документ е създаден в рамките на Проект № BG05SFOP001-2.010-0001 с наименование

„Усъвършенстване на системите за финансово управление и контрол и функцията по вътрешен
одит в публичния сектор“. Проектът се осъществява с финансовата подкрепа на Оперативна 15
програма „Добро управление“, съфинансирана от Европейския съюз чрез Европейския социален фонд.