UZASADNIENIE 1. Rada Miejska w wiebodzinie 28 stycznia 2010 r.

podja uchwa Nr XXXIX/511/10 w sprawie: wysokoci opat za zajcie pasa drogowego drg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej. W 2 ust.4 tego aktu uchwalono, i zajcie pasa drogowego na czas krtszy ni 24 godziny jest traktowane jak zajcie pasa drogowego przez 1 dzie. Natomiast w 3 ust. 2 okrelono, i roczne stawki opat w wysokoci okrelonej w ust. 1 obejmuj peny rok kalendarzowy umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym. Z kolei 3 ust. 3 uchway stanowi, e za niepeny rok kalendarzowy wysoko rocznych stawek opat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym. Powysz uchwa Rada podja na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: u.s.g oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. Uchwaa zostaa opublikowana w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Lubuskiego z 2010 r. Nr 15, poz. 234 i wesza w ycie z dniem 20 marca 2010 r. 2. Skarg na powysz uchwa wnis Prokurator Okrgowy w Zielonej Grze, ktry zarzuci, i 2 ust. 4 i 3 ust. 2 i 3 tej uchway istotnie narusza prawo art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zwizku z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p z uwagi na przekroczenie przez Rad Miejsk w wiebodzinie upowanienia ustawowego, ktrego zakres okrelaj nie tylko powoane przepisy u.d.p. Wobec powyszego Prokurator Okrgowy w Zielonej Grze wnis o stwierdzenie niewanoci uchway Rady Miejskiej w wiebodzinie z 28 stycznia 2010 r. Nr XXXIX/511/10 w sprawie: wysokoci opat za zajcie pasa drogowego drg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej, w czci obejmujcej 2 ust. 4 oraz 3 ust. 2 i ust. 3 w/w uchway. W uzasadnieniu skargi prokurator podkreli, i z art. 40 ust. 8 u.d.p wynika, i Rada Miejska w wiebodzinie uprawniona bya wycznie do okrelenia stawki opat za zajcie 1m2 pasa drogowego przez jeden dzie lub stawki rocznej pobieranej za kady rok umieszczenia urzdzenia w zalenoci od celu zajcia pasa drogowego. aden przepis tej ustawy nie upowania natomiast Rady do ustalania sposobu obliczania opaty. Tymczasem Rada Miejska w wiebodzinie czyni to w zaskaronych przepisach uchway.

3. Odpowiadajc na skarg Przewodniczcy Rady Miejskiej w wiebodzinie podnis, i uchwa nr XLVIII/651/10 z 29 padziernika 2010 r. w sprawie: zmiany uchway o wysokoci opat za zajcie pasa drogowego drg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej, Rada Miejska w wiebodzinie uchylia 2 ust. 4 i 3 ust. 2 i ust. 3 uchway z 28 stycznia 2010 r. podstaw umorzenia postpowania sdowoadministracyjnego z uwagi na nr jego XXXIX/511/10. Zdaniem Rady uwzgldnia to stanowisko strony skarcej i stanowi bezprzedmiotowo. Wojewdzki Sd Administracyjny zway, co nastpuje: 4. Skarga zasuguje na uwzgldnienie. 5. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sdw administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sdy administracyjne sprawuj wymiar sprawiedliwoci poprzez kontrol dziaalnoci administracji publicznej pod wzgldem zgodnoci z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje take orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organw jednostek samorzdu terytorialnego (art. 3 1 w zwizku z 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi, Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Prokurator Okrgowy wnis skarg z powoaniem si na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zezwalajcy stwierdzenie prokuratorowi niewanoci m.in. na wystpienie niezgodnej z prawem do sdu administracyjnego organu o uchway samorzdu

terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymg uprzedniego wyczerpania rodkw zaskarenia przed wniesieniem skargi do sdu administracyjnego, co wynika z art. 52 1 p.p.s.a. W myl art. 147 1 p.p.s.a. wojewdzki sd administracyjny uwzgldniajc skarg na uchwa lub akt, o ktrych mowa w art. 3 2 pkt 5 i 6, stwierdza niewano tej uchway lub aktu w caoci lub w czci albo stwierdza, e zostay wydane z naruszeniem prawa, jeeli przepis szczeglny wycza stwierdzenie ich niewanoci. Wprowadzajc sankcj niewanoci jako nastpstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie okreli rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sdowym przyjmuje si jednak, e podstaw do stwierdzenia niewanoci uchway stanowi takie naruszenia prawa, ktre mieszcz si w kategorii istotnych, racych narusze, np. w razie podjcia uchway przez organ niewaciwy, braku podstawy prawnej do podjcia uchway okrelonej treci, 2

niewaciwego zastosowania przepisu prawnego bdcego podstaw podjcia uchway, naruszenia procedury jej uchwalania. Po myli art. 40 ust. 1 3 u.d.p, zajcie pasa drogowego na cele niezwizane z budow, przebudow, remontem, utrzymaniem i ochron drg wymaga zezwolenia zarzdcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 u.d.p). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robt w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej niezwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektw budowlanych niezwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajcia pasa drogowego na prawach wycznoci w celach innych ni wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 u.d.p, za zajcie pasa drogowego pobiera si opat. Kwesti sposobu obliczania przedmiotowej opaty reguluj kolejne ustpy art. 40 u.d.p. I tak przykadowo zgodnie z art. 40 ust. 4 u.d.p opat za zajcie pasa drogowego w celu, o ktrym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala si jako iloczyn liczby metrw kwadratowych zajtej powierzchni pasa drogowego, stawki opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajcie pasa drogowego przez okres krtszy ni 24 godziny jest traktowane jak zajcie pasa drogowego przez 1 dzie. Do ustalenia wysokoci stawek 1 m2 ustawodawca upowani odpowiednio ministra waciwego do spraw transportu (dla drg, ktrych zarzdc jest Generalny Dyrektor Drg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowice jednostek samorzdu terytorialnego (dla drg, ktrych zarzdc s te jednostki samorzdu terytorialnego) art. 40 ust. 7 i 8. Wobec tego organy stanowice jednostek samorzdu terytorialnego zostay upowanione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze skadnikw iloczynu stanowicego opat za zajcie pasa drogowego wysokoci stawki opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego. Naley zaznaczy, e o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 u.d.p daje upowanienie ustawowe do wydania uchway w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 u.d.p zostay enumeratywnie wyliczone kryteria, ktre powinien uwzgldni organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategori drogi, ktrej pas drogowy zostaje zajty, 2) rodzaj elementu zajtego pasa drogowego, 3) procentow wielko zajmowanej szerokoci jezdni, 4) rodzaj zajcia pasa drogowego, 5) rodzaj urzdzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. 3

Materialnoprawn podstaw zaskaronej uchway stanowi przepis art. 40 ust. 8 u.d.p, zgodnie z ktrym organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego, w drodze uchway, ustala dla drg, ktrych zarzdc jest jednostka samorzdu terytorialnego, wysoko stawek opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego, z tym e stawki opaty, o ktrych mowa w ust. 4 i 6, nie mog przekroczy 10 z za jeden dzie zajmowania pasa drogowego, a stawka opaty o ktrej mowa w ust. 5 nie moe przekroczy 200 z. Przepis ten od daty podjcia przedmiotowej uchway nie uleg zmianie. W rozpoznawanej sprawie prokurator zakwestionowa jako niezgodne z prawem jedynie 2 ust. 4 i 3 ust. 2 i 3 w/w uchway w sprawie wysokoci stawek opat za zajcie pasa drogowego. Zgodnie z treci art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorzdu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzdowej, na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie, ustanawiaj akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania tych organw. Zasady i tryb wydawania aktw prawa miejscowego okrela ustawa. Naley zaznaczy, i zaskarona uchwaa jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest kady akt prawny zawierajcy normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszcym si do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatw) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sdu zaskarona uchwaa odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchway odnosz si bowiem do kadej osoby zajmujcej pas drogowy drg gminnych, dla ktrych zarzdc jest gmina. Okolicznoci niesporn jest, i zaskarona uchwaa nie ma jednorazowego zastosowania, lecz moe lub moga by wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadkw. Nadto podkrelenia wymaga, i zgodnie z treci art. 217 Konstytucji nakadanie podatkw, innych danin publicznych, okrelanie podmiotw, przedmiotw opodatkowania i stawek podatkowych, a take zasad przyznawania ulg i umorze oraz kategorii podmiotw zwolnionych od podatkw nastpuje w drodze ustawy. Z wymienionego przepisu wynika, i istnieje obowizek uregulowania ustaw wszystkich istotnych elementw stosunku daniowego takich jak okrelenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy te zasad przyznawania ulg i umorze. Tylko niektre zagadnienia mog zosta uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upowanienia ustawowego o ile nie maj one charakteru zasadniczego, stanowi jedynie dopenienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesdzajcym o istotnych 4

elementach konstrukcji daniny. Taki pogld wyrazi Trybuna Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4). Nie ulega wtpliwoci, i opata za zajcie pasa drogowego jest danin publiczn w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowizkowe wiadczenie pienine przewidziane na rzecz gminy w razie zajcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez kady podmiot dokonujcy takiego zajcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opaty zostay uregulowane w u.d.p. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy okrelono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a take sposb wyliczenia opaty. Ustalono, i opata stanowi iloczyn elementw okrelonych w art. 40 ust. 4 6. Zgodnie z ust. 4 opat za zajcie pasa drogowego w celu, o ktrym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach wycznoci w celach innych ni wymienione w pkt 1-3) ustala si jako iloczyn liczby metrw kwadratowych zajtej powierzchni pasa drogowego, stawki opaty za zajcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do okrelenia wysokoci jednego elementu, a mianowicie stawki opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego, zosta upowaniony organ jednostki samorzdu terytorialnego. Upowanienie to jest rwnie istotnie ograniczone, gdy ustalono, i opaty o ktrych mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mog przekroczy 10 z za jeden dzie zajmowania pasa drogowego. W ocenie sdu zasadny jest zarzut prokuratora co do sprzecznoci przepisu 2 ust. 4 oraz 3 ust. 2 i 3 w/w uchway organu jednostki samorzdu terytorialnego z przywoanymi przepisami u.d.p. To ustawa okrelia sposb ustalenia przedmiotowej opaty jako iloczynu w/w skadnikw. Oznacza to, i wol ustawodawcy byo uzalenienie wysokoci opaty za zajcie pasa drogowego zarwno od liczby dni zajmowania tego pasa, ustalonej przez waciwy organ stawki za zajcie 1 m 2, jak i od liczby metrw kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy u.d.p dopuszczaj, aby w drodze uchway organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego ustali wycznie wysoko stawek opat za zajcie 1 m2 pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione byo ustalenie przez organ samorzdu, i zajcie pasa drogowego na czas krtszy ni 24 godziny jest traktowane jak zajcie pasa drogowego przez 1 dzie, tym bardziej i t materi reguluje u.d.p. Zauway nadto naley, i 118 rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908)

wyranie stanowi, i w akcie wykonawczym nie powtarza si przepisw ustawy upowaniajcej oraz przepisw innych aktw normatywnych. Natomiast w 3 ust. 2 i 3 uchway nie tylko e zaja si problematyk, do ktrej nie miaa ustawowego upowanienia, ale nadto zmienia tre ustawowego uregulowania co do rozumienia terminu "rok" i "rok kalendarzowy" oraz przyja niezgodnie z ustaw, i za niepeny rok kalendarzowy wysoko rocznych stawek opat za zajcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym, gdy tymczasem ustawa za podstaw w takiej sytuacji przyjmuje dni a nie miesice. W konsekwencji, w ocenie sdu nie budzi wtpliwoci, i uchwaa Rady Miejskiej w wiebodzinie z 28 stycznia 2010 r. Nr XXXIX/511/10 w sprawie: wysokoci opat za zajcie pasa drogowego drg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej, w zaskaronej przez prokuratora czci, w istotny sposb narusza przepis art. 40 ust. 2 i 4 oraz ust. 8 u.d.p. Zgodnie z przepisem art. 147 1 p.p.s.a. skutkowao to zatem stwierdzeniem przez sd niewanoci powyszej uchway w zaskaronej czci. 6. Odnie naley si rwnie do wniosku Rady Miejskiej w wiebodzinie zawartego w odpowiedzi na skarg o umorzenie niniejszego postpowania sdowego z powodu jego bezprzedmiotowoci. Organ podnis, i uwzgldniajc stanowisko skarcego 29 padziernika 2010 r. podj uchwa w sprawie: zmiany uchway o wysokoci opat za zajcie pasa drogowego drg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej, ktr uchylono 2 ust. 4 i 3 ust. 2 i ust. 3 uchway z 28 stycznia 2010 r. nr XXXIX/511/10. W tym miejscu podkreli naley, i Trybuna Konstytucyjny w uchwale z 14 wrzenia 1994 r. (sygn. akt W 5/94, opubl. OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonujc wykadni postanowie art. 101 ust. 1 u.s.g, przyj, a pogld ten podziela sd uchway do sdu administracyjnego nie czyni zbdnym wydania orzekajcy w przez sd przedmiotowej sprawie, e zmiana lub uchylenie uchway dokonana po zaskareniu tej administracyjny wyroku, jeeli zaskarona uchwaa moe by stosowana do sytuacji z okresu poprzedzajcego uchylenie lub zmian uchway. Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r. (sygn. akt K 10/93, opubl. OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybuna Konstytucyjny stan na stanowisku, e przepis obowizuje w danym systemie prawa, jeeli mona go zastosowa do sytuacji z przeszoci, teraniejszoci lub przyszoci". Tak wic nawet uchylenie (zmiana) zaskaronej uchway przez organ, ktry j podj, przed wydaniem 6

wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na t uchwa. Uchylenia uchway nie mona bowiem utosamia z uwzgldnieniem skargi. W tym kontekcie istotne jest to, i skutkiem stwierdzenia niewanoci uchway (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skutecznoci stosowania aktu od chwili jego podjcia (wydania). Powysze rozrnienie ma zatem niewtpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatw norm prawnych zawartych w zaskaronej uchwale. Zdaniem Sdu, uchylenia uchway nie mona utosamia rwnie z uwzgldnieniem skargi opartej na daniu stwierdzenia niewanoci uchway, nie budzi bowiem wtpliwoci, i skutki stwierdzenia niewanoci uchway polegajce na orzeczeniu o jej niewanoci od daty jej podjcia, s dalej idce ni uchylenie uchway wywierajce skutki od daty uchylenia (vide: stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sdu Administracyjnego z 16 wrzenia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. Samorzd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 poz. 125). Za dopuszczalnoci orzekania o legalnoci uchway organu jednostki samorzdu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sdu opowiedzia si kilkukrotnie Naczelny Sd Administracyjny (por. wyrok z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z 27 wrzenia 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Wobec powyszego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O tym, e zaskarona uchwaa w czci okrelonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu, sd orzek na podstawie art. 152 p.p.s.a.