ТЕМА №16. Адміністративний процес.

Поняття й види
адміністративних проваджень. Адміністративна юстиція
(ч. 2)

ПЛАН

5. Адміністративна юстиція як механізм судового захисту прав

приватної особи у сфері публічного адміністрування.

6. Моделі адміністративної юстиції. Становлення і розвиток

адміністративної юстиції в Україні.

7. Поняття й ознаки адміністративного судочинства.

ПИТАННЯ №5

Адміністративна юстиція як механізм судового захисту прав

приватної особи у сфері публічного адміністрування
Забезпечення гарантій прав гро- мадян у відносинах з адміністративними
орга- нами є обов’язком правової держави. Саме це й зумовило свого часу
потребу у створенні ад- міністративної юстиції в Україні, яка, з одного
боку, повинна захищати індивідуальні права, а з іншого – за допомогою
єдиної судової практи- ки забезпечувати законність діяльності органів
публічної влади і сприяти зміцненню правопо- рядку в державі.

Якщо звернутися до історії, можна просте- жити, що в більшості країн

адміністративна юстиція почала виникати ще в другій половині XIX
століття. Звісно, у різних державах вона формувалася індивідуально (з
урахуванням наявних соціальних умов і традицій), зазнаю- чи впливу
усталених у той період теоретичних поглядів.

У нашій державі адміністративна юстиція є особливою галуззю

правосуддя. Ознака «адміністративна» вказує як на наявність адміні-
стративного елементу і в організації адміністра- тивної юстиції (з погляду
кадрового складу), і в порядку її функціонування (елементи адмі-
ністративного процесу), так і на характер справ, що вирішуються органами
адміністративної юстиції (публічні спори).

Сам термін «адміністративна юстиція» є багатозначним, що зумовлено

особливостями формування відповідного інституту в певних правових
системах, де увагу акцентовано як на окремих ознаках цього явища, які є
загальними для нього, так і на деяких особливостях, пов’я- заних із
характером правових систем.

Сутність адміністративної юстиції у її сучас- ному розумінні нерозривно

пов’язана з філологічним тлумаченням складників цього фено- мену.
Прикметник «адміністративна» (від лат. administration – «управління»)
означає певну належність до організаційної діяльності в галу- зі
управління, тоді як «юстиція» (лат. justita – «справедливість») є не чим
іншим, як правосуд- дям; системою судових установ, їх діяльністю щодо
здійснення правосуддя. Тобто в букваль- ному розумінні «адміністративна
юстиція» – це «правосуддя, яке належить до управління».

У спеціальній літературі за юридичною природою та цільовим

призначенням адміністра- тивну юстицію розглядають як засіб: захисту
прав, свобод та інтересів фізичних осіб від протиправних рішень, дій,
бездіяльності суб’єктів владних повноважень; забезпечення верховенства
права; забезпечення законності у сфері реалізації функцій виконавчої
влади і місцевого самоврядування; судового контролю законності актів
органів публічної влади; вирішення специфічних спорів адміністративного
характеру між громадянами і органами, що реалізують публічно-владні
повноваження.

Традиційно виділяють три основні тенденції в розумінні адміністративної

юстиції. Перша – адміністративна юстиція – особливий порядок
вирішення адміністративно-правових спорів судами та іншими спеціально
вповноваженими державними органами [3, с. 47; 4, с. 218]. Вказаним
терміном «адміністративна юстиція» охоплюється не лише судовий
порядок розгля- ду адміністративно-правових спорів, а й адмі-
ністративний. Друга тенденція позиціонує ад- міністративну юстицію як
самостійну галузь правосуддя, метою якого є вирішення судами спорів
між громадянином і органом управління або між органами управління (так
зване «ад- міністративне судочинство») [5, c. 27]. Третя тенденція
розглядає адміністративну юстицію не тільки як особливий вид
судочинства, а і як систему спеціалізованих судів (судових підрозділів),
які здійснюють адміністративне судочинство [6]. Спільними для цих
визначень є кілька загальних рис, які зводяться до такого. По-перше, для
адміністративної юстиції характерне зарахування до її відання спорів, що
виникають у сфері управління між фізичними чи юридични- ми особами, з
одного боку, і адміністративними органами – з іншого. По-друге,
юрисдикційним органом є орган, спеціально вповноважений на вирішення
такої категорії спорів. В одних країнах цю роль відіграють цілком
незалежні від органів виконавчої влади суди загальної юрисдикції, які
поряд з адміністративними спорами вирішують й інші суперечки, в інших
державах функції з розгляду адміністративних спорів поклада- ються на
спеціальні адміністративні суди. Крім того, можливе використання як
юрисдикційних органів спеціальних «квазісудів», що вирішують спори в
межах конкретного відомства. По-третє, адміністративна юстиція
припускає, що розгляд і вирішення адміністративних спорів відбуваєть- ся
з дотриманням судової процесуальної форми, причому може
застосовуватися цивільно-проце- суальна, адміністративно-процесуальна
чи так звана «квазісудова» форми

ПИТАННЯ №6

Моделі адміністративної юстиції. Становлення і розвиток

адміністративної юстиції в Україні

Звісно, не у всіх країнах світу захист прав, свобод та інтересів особи

здійснюється судо- вими органами адміністративної юстиції. На- разі є
декілька варіантів класифікації моделей адміністративної юстиції, що
виникли та функ- ціонують у світі. Залежно від різних критеріїв
традиційно виділяють континентальну й ан- гло-американську моделі,
оскільки інші є похід- ними від них. Класичними представниками ви-
щенаведених моделей адміністративної юстиції є Франція, Німеччина,
Великобританія й Спо- лучені Штати Америки.

Так, адміністративна юстиція Франції є континентальною моделлю

адміністративної юстиції в світі; це самостійна гілка влади право- суддя,
мета якої – регулювати конфлікти між громадянами й органами
державного управлін- ня або між самими органами і відомствами, а також
ухвалювати рішення, що базуються на нормах адміністративного права [8,
с. 196].

Особливістю цієї моделі є функціонування всередині виконавчої влади.

Незалежність ад- міністративних судів тут досягається їх відо-
кремленням від органів, які беруть безпосеред- ню участь у державному
управлінні.

Утім у Франції функціонують спеціалізова- ні судові установи

адміністративної юстиції, які іноді здійснюють управлінську діяльність у
формі правосуддя та піднаглядні в касацій- ному порядку Державній раді.
До спеціалізо- ваних адміністративних судів належать: Рахун- кова палата;
дисциплінарні суди (як усередині адміністративної системи, так і за її
межами); суди з питань соціального забезпечення, що за- ймаються
пенсіями й іншими виплатами. Вони створюються для більш
кваліфікованого вирі- шення питань, пов’язаних із вузькою спеціалі-
зацією службовців адміністрації, а також із ме- тою залучення
представників громадськості до участі в їх діяльності [9, с. 7].

Німецька модель, на відміну від французької, позбавлена впливу з боку

органів виконавчої влади [10, с. 24]. При цьому однією з основопо-
ложних особливостей адміністративної юстиції Німеччини є наявність
механізму обов’язково- го позасудового вирішення публічно-правового
спору. Таким чином, перш ніж подати скаргу до адміністративного суду,
особа повинна ви- користовувати можливість захисту свого права в
порядку адміністративної ієрархії [10, с. 11].

Англо-американська модель адміністра- тивної юстиції базується на

рівності всіх по- садових осіб перед судом і неприпустимості виведення
чиновників із-під юрисдикції тих самих судів, із якими мають справу й усі
інші громадяни. Адміністративні спори між грома- дянами й органами
публічного управління роз- глядають звичайні суди загальної юрисдикції.
Водночас існують й органи, які виконують су- дові функції, хоч і мають
вторинне (похідне) значення [11, с. 258].

Як слідує з назви вищенаведеної моделі ад- міністративної юстиції, її

класичними пред- ставниками є Англія та США [9, с. 17–18]. Модель
адміністративної юстиції США набагато складніша за англійську, хоч і
схожа на неї, зважаючи на ще більшу кількість органів, які наділені
повноваженнями у сфері вирішення публічно-правових спорів.

Завдяки створенню адміністративної юстиції буде не тільки

гарантовано укріплення правопорядку в сфері управлінської
діяльності, а й надано можливість окремому громадянину реалізувати
свої права по відношенню до органів державної влади шляхом
оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності. Отже,
відбудеться істотне наближення до втілення в життя положень ст.55
Основного Закону.
Під адміністративною юстицією, як правило, розуміють особливий
вид правосуддя, метою якого є здійснення розгляду скарг громадян,
їхніх об’єднань, інших фізичних і юридичних осіб на незаконні дії чи
бездіяльність органів виконавчої влади і органів місцевого
самоврядування (адміністративних органів), їх посадових і службових
осіб, які завдають позивачам матеріальних чи (та) моральних збитків.
Тобто предметом окремого судового розгляду спеціалізованими
адміністративними судами згідно із запропонованим визначенням
можуть стати конфлікти публічно-правового характеру, які на
сьогодні вирішують загальні суди, частково – господарські суди1.
До 1996 р. вирішення проблеми адміністративних судів гальмувалося
в зв’язку з несприйняттям судовою системою та іншими державними
структурами цього виду правосуддя. Лише із запровадженням на
конституційному рівні принципу спеціалізації судів загальної
юрисдикції адміністративна юстиція перестала бути лише
теоретичною проблемою, а її запровадження поступово стало
переміщуватися з площини загальнотеоретичних дискусій у сферу
законотворення. Перші законодавчі ініціативи з цього питання, як
відомо, з’явилися ще в 1996 р., хоча за умов нереформованої судової
системи (на той час норми старого Закону "Про судоустрій" від 1981
р.) їх реалізація була неможливою. Водночас дедалі більше
утверджувалася думка про те, що без запровадження адміністративної
юстиції в Україні справа реформування її державного апарату є
безнадійною, а захист прав і свобод громадян – недосконалим і
далеким від демократичних стандартів.
Серед етапів розвитку адміністративної юстиції як складової
адміністративної та судової реформи можна виділити наступні:
 реформування системи судів відповідно до Конституції, в
тому числі запровадження системи адміністративно-
правових відносин;
 правове забезпечення правосуддя в сфері адміністративно-
правових відносин;
 організаційне, матеріально-технічне, кадрове та інше
забезпечення діяльності адміністративних судів 2.
Важливим поштовхом та орієнтиром подальших законодавчих зусиль
у цьому плані стало підписання Президентом України Указу "Про
заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в
Україні" від 22 липня 1998 р., яким основні положення Концепції
покладені в основу здійснення реформування системи державного
управління. Зокрема тут на нормативному рівні було порушене
питання про адміністративну юстицію як форму контролю за
діяльністю управлінських органів.
Відповідно до вимог Закону "Про судоустрій України" протягом
трьох років, тобто з 1 червня 2002 року по 1 червня 2005 року,
заплановано створення системи спеціалізованих адміністративних
судів.
Вже в 2002 році цим Законом було передбачено створення Вищого
адміністративного суду України, який мав би забезпечити
узагальнення практики застосування судами чинного законодавства в
публічно-правовій сфері суспільних відносин.
Щодо побудови апеляційних та місцевих адміністративних судів, то
згідно з Прикінцевими та Перехідними положеннями Закону "Про
судоустрій України" до їх створення розгляд справ, віднесених до
підсудності місцевих адміністративних судів, здійснюють місцеві
загальні суди, а справ, що належать до підсудності адміністративних
апеляційних судів та Вищого адміністративного суду України, -
відповідні загальні апеляційні суди та Касаційний суд України у
порядку, встановленому процесуальним законом, шляхом
запровадження спеціалізації суддів із розгляду справ адміністративної
юрисдикції, в тому числі утворення судових колегій у справах
зазначеної юрисдикції, до введення в дію процесуального закону, що
регулює порядок розгляду справ даної юрисдикції відповідно до цього
Закону3.
Після прийняття Закону минуло три роки, проте деякі його
положення визнані неконституційними, зокрема статті 32-37 глави 6
Закону щодо утворення та функціонування Касаційного суду визнані
такими, що не відповідають Конституції4. Однак виключення з
системи судів зайвих ланок тільки прискорить створення системи
адміністративних судів, незважаючи навіть на фінансові та
організаційні проблеми.
Слід також зауважити, що наявність адміністративного судочинства
органічно обумовлює і створення належного процесуального
інструментарію.

ПИТАННЯ №7

Поняття й ознаки адміністративного судочинства

Згідно з п. 5 ч. 1 ст. 4 КАСУ адміністративне судочинство — діяльність
адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних
справ у порядку, встановленому КАСУ.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист прав, свобод та

інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку
суб'єктів владних повноважень (органів державної влади, органів
місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших
суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі
законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень).
Незважаючи на те, що терміни "адміністративне судочинство" і
"адміністративний процес" можуть вживатися як тотожні, у КАСУ (пункти
4 - 5 коментованої статті) їх розмежовано.

Адміністративне судочинство - це діяльність адміністративного суду щодо

розгляду і вирішення адміністративних справ, а адміністративний процес -
це правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного
судочинства. Термін "адміністративний процес" найчастіше вживається в
Кодексі у словосполученні "учасники адміністративного процесу".

Ознаками адміністративного судочинства є:

1) адміністративне судочинство є формою реалізації адміністративного

права як права матеріального;

2) спрямоване на регулювання публічно правових відносин;

3) одним із суб’єктів завжди виступає суб’єкт владних повноважень;

4) наявність публічного інтересу;

5) наявність специфічного, лише йому притаманного, методу імперативно

диспозитивного з певними особливостями;

6) його норми встановлюються Верховною Радою України, що є Вищим

органом законодавчої влади;

7) воно знаходиться як у законах України, так і міжнародних нормативно-

правових актах.

Принципами адміністративного судочинства є основні вимоги щодо

справедливого розгляду і вирішення адміністративних справ.

Принципи адміністративного судочинства закріплено у Конституції

України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та
інших міжнародних договорах, згоду на обов'язковість яких надано
Верховною Радою України, КАСУ.

Конституція України закріплює основні засади судочинства (статті 8, 129),

що можуть бути як загальними для усіх видів судочинства, так і
властивими лише одному виду. В адміністративному судочинстві суд
застосовує, зокрема, такі конституційні засади: 1) верховенство права;
2) законність; 3) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і
судом; 4) змагальність сторін та свобода в наданні ними своїх доказів і у
доведенні перед судом їх переконливості; 5) гласність судового процесу та
його повне фіксування технічними засобами; 6) забезпечення
апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків,
встановлених законом; 7) обов'язковість рішень суду.

Діяльність адміністративних судів заснована як на загальних принципах

судочинства, так і на галузевих принципах, тобто тих, що властиві тільки
адміністративному судочинству. До загальних принципів судочинства, що
втілені і в КАСУ, можна віднести принципи верховенства права (стаття 8),
законності (стаття 9), рівності учасників процесу перед законом і судом
(стаття 10), змагальності сторін, диспозитивності (стаття 11), гласності і
відкритості (стаття 12), забезпечення апеляційного та касаційного
оскарження судових рішень (стаття 13), обов'язковості судових рішень
(стаття 14 КАСУ). Особливим (галузевим) принципом, властивим лише
адміністративному судочинству, є принцип офіційного з'ясування
обставин у справі, або принцип офіційності (стаття 11 КАСУ).

Значення принципів у тому, що їх втілення у судочинстві надає йому

якості правосуддя і навпаки - ігнорування веде до порушення права на
судовий захист і, як правило, до неправосудності судових рішень. Крім
того, принципи є ціннісним орієнтиром для надання тлумачення правилам
адміністративного судочинства при їх застосуванні, а також усунення
прогалин у них.
 ПРАКТИЧНІ ЗАВДАННЯ:

ЗАДАЧА №1

ВІДПОВІДЬ:

Вирішуючи питання про суди, які формують вітчизняну систему

спеціалізованих адміністративних судів, варто звернутися до
наступних нормативно-правових актів, які регулюють це
питання: Кодекс адміністративного судочинства, ЗУ «Про
судоустрій та статут суддів», підзаконні нормативно-правові
акти у системі правового забезпечення діяльності
адміністративних судів.

ЗУ «Про судоустрій та статус суддів»:

 визначає систему судів загальної юрисдикції;
 визначає статус професійного судді;
 визначає систему та порядок здійснення суддівського
самоврядування;
 встановлює систему і загальний порядок забезпечення
діяльності судів;
 регулює інші питання судоустрою і статусу суддів.

Підзаконні нормативно-правові акти:

 Постанови Верховної Ради України з питань розбудови
судової системи, вдосконалення форм судочинства,
 кадрового забезпечення судів тощо: «Про Концепцію
судово-правової реформи в Україні», «Про обрання
суддів», «Про обрання членів Тимчасової спеціальної
комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції» та
ін.;
 Укази Президента України щодо створення і
регулювання діяльності адміністративних судів: «Про
Апеляційний суд України, Касаційний суд України та
Вищий адміністративний суд України», «Про утворення
місцевих та апеляційних адміністративних судів,
затвердження їх мережі та кількісного складу суддів»;
«Про кількісний склад суддів адміністративних судів» та
ін

Кодекс адміністративного судочинства визначає:

 юрисдикцію адміністративних судів щодо розгляду
адміністративних справ;
 порядок звернення до адміністративних судів;
 порядок здійснення адміністративного судочинства.
Згідно ЗУ «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 № 2453,
судову систему України складають:
 суди загальної юрисдикції;
 суд конституційної юрисдикції (Єдиним органом
конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний
Суд України).
Систему судів загальної юрисдикції складають: 1) місцеві суди;
2) апеляційні суди; 3) вищі спеціалізовані суди; 4) Верховний Суд
України.
Суди загальної юрисдикції спеціалізуються на розгляді цивільних,
кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ
про адміністративні правопорушення.
Систему адміністративних судів утворюють: місцеві
адміністративні суди (окружні адміністративні суди – ч. 3 ст 21 ЗУ);
апеляційні суди, які утворюються у відповідних апеляційних округах –
ч. 2 ст. 26 ЗУ; Верховний Суд України (Касаційний адміністративий суд
– п. 2 ч. 2 ст. 37 ЗУ «Про судоустрій»).
Важливо зазначити, що згідно з ч. 2 ст. 19 КАСУ юрисдикція
адміністративних судів не поширюється на справи:
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду
України;
 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального
судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків,
визначених цим Кодексом;
4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту
(положення) громадського об’єднання, саморегулівної
організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або
виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених
пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Метою створення спеціалізованих адміністративних судів є

повноцінний судовий захист прав і свобод громадян у сфері
публічно-правових відносин.

ЗАДАЧА №2

ВІДПОВІДЬ:
При вирішенні цієї задачі я звернулася до ч. 3 ст. 4 ЗУ «Про забезпечення
прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» - Для отримання довідки про
взяття на облік внутрішньо переміщеної особи така особа звертається із
заявою до структурного підрозділу з питань соціального захисту
населення районних, районних у місті Києві державних адміністрацій,
виконавчих органів міських, районних у містах (у разі утворення) рад за
місцем проживання у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів
України. Отже, виходячи зі змісту цієї статті можу зробити висновок, що
все ж відмова була законною в аспекті того, що місце проживання особа
мала на тимчасово окупованій території, а не в Маріуполі, але згідно з ч. 1
ст 18 ЗУ «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на
тимчасово окупованій території» 1. Громадянам України гарантується
дотримання у повному обсязі їхніх прав і свобод, передбачених
Конституцією України, у тому числі соціальних, трудових, виборчих прав
та права на освіту, після залишення ними тимчасово окупованої території.
Тепер необхідно звернутися до п. 6 ч. 8 ст. 11 ЗУ «Про забезпечення прав і
свобод внутрішньо переміщених осіб». Тут фіксується, що місцеві
державні адміністрації в межах своїх повноважень зебезпечують надання у
тимчасове користування внутрішньо переміщеним особам житлового
приміщення або соціального житла, придатного для проживання, за умови
оплати зазначеними особами відповідно до законодавства
вартості житлово-комунальних послуг.

Таким чином, можу зробити висновок, що громадянину С. мали надати

житло, а вже потім зобов’язані видати довідку і взяти на облік як
внутрішньо переміщену особу. Отже, особа має право оскаржити рішення
відповідно до норм КАСУ.
ЗАДАЧА №3
 ВІДПОВІДЬ:
Конституційний суд у даному рішенні зазначив, що Поняття
"охоронюваний законом інтерес", що вживається в
частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу
України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку
з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до
користування конкретним матеріальним та/або
нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом
об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному
праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом
судового захисту та інших засобів правової охорони з метою
задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не
суперечать Конституції і законам
України, суспільним інтересам, справедливості,
добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Виходячи із цього, робимо висновок, що законний інтерес є

самостійним об'єктом судового захисту у разі його порушення.

Згідно з ч. 2 цього рішення В аспекті поставленого у

конституційному поданні питання
положення частини першої статті 4 Цивільного
процесуального кодексу України треба розуміти так, що
акціонер може захищати свої права та охоронювані законом
інтереси шляхом звернення до суду у випадку їх порушення,
оспорювання чи невизнання самим акціонерним товариством,
учасником якого він є,
органами чи іншими акціонерами цього товариства.
Порядок судового захисту порушених будь-ким, у тому числі й
третіми особами, прав та охоронюваних законом інтересів
акціонерного товариства, які не можуть вважатися тотожними
простій сукупності індивідуальних охоронюваних законом
інтересів його
акціонерів, визначається законом.

Отже, можу зробити висновок, що для захисту порушеного

інтересу передбачається той самий обсяг юридичних гарантій,
що і для захисту прав особи.

ЗАДАЧА №4

ВІДПОВІДЬ:
Згідно з чинним на червень 2021 року КАСУ ч. 2 ст. 46
закріплює: Позивачем в адміністративній справі можуть бути
громадяни України, іноземці чи особи без громадянства,
підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти
владних повноважень.
Якщо громадська організація не має статусу юридичної особи, то
вона не є правосуб'єктом і не має права подавати
адміністративний позов до суду. Проте, згідно зі статтею 55
Конституції України, Кожному гарантується право на
оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної
влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових
осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом
засобами захищати свої права і свободи від порушень і
протиправних посягань. Громадське об'єднання, як складова
частина громадянського суспільства, може звертатися до суду у
випадку, коли його права порушуються, або його законні
інтереси порушуються.

Таким чином, громадське об'єднання має право звернутися до

суду захисту своїх прав та інтересів, незалежно від того, чи має
воно статус юридичної особи. За рішенням апеляційного суду
можливо буде повернути позовну заяву до Окружного
адміністративного суду м. Київ для подальшого розгляду справи.