HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

NGU N THỊ H NH

HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ

QUYÒN Tù CHñ, Tù CHÞU TR¸CH NHIÖM
CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG ë VIÖT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT

HÀ NỘI - 2017
 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

NGU N THỊ H NH

HOµN THIÖN PH¸P LUËT VÒ

QUYÒN Tù CHñ, Tù CHÞU TR¸CH NHIÖM
CñA CHÝNH QUYÒN §ÞA PH¦¥NG ë VIÖT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ
CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT
Mã số: 62 38 01 01

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. TS T ầ T ắ

2. TS Lê Vă T u

HÀ NỘI - 2017
 LỜI CAM OAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án là trung thực, đảm
bảo tính chính xác, có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu
nêu trong Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình
nào của các tác giả khác.

Tác iả Luậ á

Nguyễn Thị Hạnh

 MỤC LỤC
Trang
M ẦU 1
C ƣơ 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI 9
1.1. Tình hình nghiên cứu tại Việt Nam 9
1.2. Một số công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài 15
1.3 Nhận xét về kết quả các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án và
những vấn đề tiếp tục được nghiên cứu trong luận án 18
C ƣơ 2: CƠ S LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH
QU ỀN ỊA PHƢƠNG 24
2.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 24
2.2. Vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 50
2.3. Nội dung quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương theo pháp luật của một số nước và bài học kinh nghiệm
đối với Việt Nam 58
Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH
NHIỆM CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM 78
3.1. Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 78
3.2. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các
cấp chính quyền địa phương về nhiệm vụ 85
3.3. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp
chính quyền địa phương về ngân sách, tài chính 93
3.4. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các
cấp chính quyền địa phương về tổ chức bộ máy, nhân sự 100
3.5. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
các cấp chính quyền địa phương về ban hành văn bản quy
phạm pháp luật 107
C ƣơ 4: QUAN I M VÀ GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH
QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM 115
4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 115
4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 122
KẾT LUẬN 145
NHỮNG CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GI Ã ƢỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN
ẾN LUẬN ÁN 151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KH O 152
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CQĐP : Chính quyền địa phương

HĐND : Hội đồng nhân dân
NSĐP : Ngân sách địa phương
NSNN : Ngân sách nhà nước
NSTW : Ngân sách trung ương
UBND : Ủy ban nhân dân
XHCN : Xã hội chủ nghĩa

`
 1

M ẦU

1 T cấ i c i
Chính quyền địa phương (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ
máy chính quyền. Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là một yêu cầu cấp bách
đối với Việt Nam trong quá trình chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang
nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). Đổi mới tổ chức và
hoạt động của CQĐP theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhu cầu tất yếu
nhằm tăng cường chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung ương,
chức năng quản lý kinh tế vĩ mô và phát triển kinh tế; đồng thời cũng nhằm làm cho
bộ máy nhà nước nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục những bất cập đã t ng
tồn tại trong cơ chế kế hoạch h a tập trung, quan liêu, bao cấp.
Thời gian v a qua, Đảng và Nhà nước ta đã c nhiều chủ trương, chính sách
quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i
chung và CQĐP nói riêng. Các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam trong các Đại
hổi đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, X, XI, XII đều c yêu cầu đổi mới tổ chức
hoạt động của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân
(HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp; đặc biệt Đại hội XI đã nhấn mạnh
chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và
tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [5].
Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay c nhiều
vấn đề bất cập bộc lộ dưới nhiều khía cạnh khác nhau: là tình trạng các cơ quan
chính quyền cấp trên chuyển giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới theo cơ chế
chuyển giao nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ
đ hoặc chưa bảo đảm tương xứng giữa khối lượng và tính chất công việc được
chuyển giao với năng lực thực tế của địa phương; là việc chính quyền cấp cơ sở
phải triển khai thi hành đa số các công việc liên quan đến đời sống dân sinh nhưng
không được bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực th a đáng; là cơ chế xin – cho giữa
chính quyền cấp trên và cấp dưới cùng với tình trạng chờ đợi các h trợ về tài
 2

chính, nhân lực t chính quyền cấp trên đã làm cho hoạt động của nền hành chính
trở nên bị động, thiếu linh hoạt, thiếu sáng tạo và kém hiệu quả. Tình trạng đ dẫn
đến hậu quả khi c vấn đề bất cập xảy ra thì không xác định được l i thuộc về chính
quyền trung ương hay CQĐP, không r trách nhiệm thuộc cấp chính quyền địa
phương nào. Bên cạnh đ , bộ máy kiểm tra, thanh tra, giám sát ngày càng cồng
kềnh nhưng hoạt động lại thiếu hiệu quả.
Những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn nêu trên có nguyên nhân đến t
những bất cập của hệ thống pháp luật, khi quy định của pháp luật chưa bảo đảm quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp. Có thể nói, pháp luật đã làm ảnh hưởng và
gây trở ngại đến việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương cũng như việc thực thi chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến
pháp năm 2013. Chính quyền địa phương là một trong những chế định c nội dung cải
cách quan trọng trong lần sửa đổi Hiến pháp v a qua, trong đ c quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP được ghi nhận thông qua nguyên tắc hiến định: “Nhiệm vụ,
quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan
nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của CQĐP” (Khoản 2 Điều 112 Hiến
pháp năm 2013). Tuy nhiên, sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, các đạo luật,
trong đ c Luật tổ chức CQĐP ban hành năm 2015 vẫn chưa thể chế h a đầy đủ nguyên
tắc: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền
giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của chính quyền địa
phương” (Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013).
Những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía cạnh sau đây:
M t là, pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền t
trung ương tới địa phương tương tự như nhau đối với tất cả các cấp chính quyền trong
mọi ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội (cấp xã cũng giống cấp trung ương). Sự trùng
lặp về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền đã dẫn đến nhiều hệ lụy trong
thực tiễn điều hành, quản lý ở nhiều địa phương; làm cho chính quyền cấp dưới thiếu
chủ động, sáng tạo; đồng thời chưa gắn trách nhiệm với nhiệm vụ được giao; không
xác định được trách nhiệm của cấp chính quyền nào khi c vấn đề bất cập xảy ra.
 3

ai là, pháp luật hiện hành chưa quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của CQĐP trong quản lý tài chính, ngân sách. Pháp luật cũng chưa gắn trách nhiệm
của địa phương, của đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả và hiệu quả thực hiện
nhiệm vụ của địa phương, đơn vị đ , t đ làm giảm trách nhiệm giải trình, minh
bạch ngân sách và sự giám sát của các cơ quan quản lý, kh c thể bảo đảm quản lý
ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện ngân
sách nhà nước n i chung.
a là, pháp luật hiện hành cũng chưa tạo quyền chủ động, tính trách nhiệm
của chính quyền địa phương trong công tác tổ chức và công tác nhân sự dẫn đến
tình trạng “v a th a, v a thiếu cán bộ; chất lượng cán bộ, công chức, viên chức địa
phương thấp và sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồn nhân lực.
ốn là, pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền địa phương còn bất cập. Do địa phương không được trao quyền tự chủ
về nhiệm vụ, quyền hạn nên thực tế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của các cấp chính quyền địa phương trở nên hình thức, chủ yếu là sự “sao chép lại” các
quy định của chính quyền cấp trên vì không r ranh giới thẩm quyền của m i cấp chính
quyền được quy định cụ thể về vấn đề gì. Bên cạnh đ , pháp luật không quy định cho
chính quyền địa phương c thẩm quyền ban hành chính sách đối với những vấn đề đặc
thù phù hợp với đặc điểm của t ng địa phương, nên dẫn đến hành vi “vượt rào”, trái quy
định của cơ quan nhà nước trung ương.
Năm là, về mặt hình thức, nhìn một cách tổng thể thì hệ thống pháp luật
hiện hành cơ bản dựa trên nền tảng các quy định của Hiến pháp năm 1992 trong
khi ch c Hiến pháp năm 2013 mới ghi nhận nguyên tắc phân định nhiệm vụ,
quyền hạn của t ng cấp chính quyền. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 cũng mới
d ng ở các nguyên tắc chung về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp
CQĐP mà chưa phân định được rành mạch nhiệm vụ trong t ng lĩnh vực; trong
khi đ , nhiều đạo luật khác (như Luật NSNN, Luật cán bộ, công chức, Luật viên
chức ... ) cũng chưa cụ thể h a và phù hợp với nội dung, tinh thần các quy định về
CQĐP của Hiến pháp năm 2013. Do đ , pháp luật cần được tiếp tục nghiên cứu,
sửa đổi để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP trên mọi
 4

phương diện; đồng thời bảo đảm tính nhất quán của chính sách, tính thống nhất,
đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, Đảng và Nhà nước ta đã nhận
thức sâu sắc về tầm quan trọng của pháp luật, vai trò của Hiến pháp và pháp luật đối
với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP n i chung và bảo đảm quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp n i riêng. Trong quá trình sửa đổi Hiến
pháp năm 1992, một vấn đề thu hút sự quan tâm của giới nghiên cứu, các chính trị
gia và các nhà hoạt động thực tiễn [32;31] là vấn đề phân quyền, tự quản địa
phương. Qua nghiên cứu thực tiễn trong nước cũng như thực tiễn quốc tế cho thấy,
pháp luật đ ng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách tổ chức, hoạt động
của CQĐP. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ch
được bảo đảm về mặt thực tiễn khi được ghi nhận chắc chắn về mặt thể chế. Nếu
không c sự bảo đảm về mặt pháp luật một cách thống nhất, chặt ch , nhất quán thì
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP s kh được bảo đảm trên thực tế và
chủ trương phân cấp, phân quyền dù đã được hiến định cũng rất kh thành công.
Trên bình diện quốc tế, xu hướng chuyển giao thẩm quyền của chính quyền
trung ương cho CQĐP là một xu hướng c thể coi gần như mang tính toàn cầu. Mặc
dù, việc chuyển giao thẩm quyền của chính quyền trung ương cho CQĐP ở m i
quốc gia là khác nhau khi xét về nhiệm vụ và cách thức, nhưng tựu trung, trong quá
trình chuyển giao ở hầu hết các quốc gia, pháp luật đều hướng tới mục tiêu nhằm
bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Xu hướng chung của các
quốc gia trên thế giới hiện nay là tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tự quản. Đa số các
nước châu Âu, châu Á đều áp dụng mô hình phân quyền, tự quản địa phương. Năm
1985, Liên minh châu Âu đã thông qua Hiến chương về tự quản địa phương. Hiện
nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự
quản địa phương [58].
Những phân tích trên cho thấy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là vô cùng cần thiết nhằm cụ
thể hoá nguyên tắc hiến định của Hiến pháp năm 2013, thể chế h a các quan điểm, chủ
trương của Đảng về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; qua đ
cũng khắc phục những bất cập của pháp luật và thực tiễn hoạt động của CQĐP.
 5

T những lý do nêu trên và do chưa c công trình nghiên cứu khoa học pháp
lý nào đề cập đến vấn đề này nên tác giả Luận án đã lựa chọn đề tài “ oàn thiện
pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam hiện nay
làm chủ đề nghiên cứu.
2 M c c i c Luậ á
c ch củ u n án
Luận án nghiên cứu cơ sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật về vấn đề này Việt Nam và đề xuất các giải
pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP
nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP các cấp.
Nhiệm v củ u n án
Trên cơ sở mục tiêu đã được xác định như trên, luận án c nhiệm vụ:
- M t là, nghiên cứu làm sáng t các vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật
về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; bao gồm khái niệm, nội dung,
phạm vi, đặc điểm của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương; đồng thời làm r vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện
pháp luật về vấn đề này.
- Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của CQĐP; nhận dạng những bất cập, vướng mắc trong quy
định pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn,
- Ba là, trình bày các quan điểm, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện
hiện nay.
3 ối ƣ i iê c u c Luậ á
it ng nghi n c u củ u n án
Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp t nh, huyện, xã.
hạm vi nghi n c u củ u n án
Hệ thống pháp luật điều ch nh các vấn đề về chính quyền địa phương c phạm
vi rất rộng, tuy nhiên, Luận án ch giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khuôn khổ pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; không nghiên
 6

cứu về vị trí, địa vị pháp lý của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, mô hình
tổ chức CQĐP; vấn đề chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn …
- Về không gian nghiên cứu: Luận án nghiên cứu trên phạm vi không gian ở
Việt Nam; CQĐP được nghiên cứu ở đây bao gồm cả chính quyền cấp t nh, cấp
huyện và cấp xã trong phạm vi cả nước.
- Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai
đoạn t sau Hiến pháp năm 1992 cho đến nay (2016).
4 P ƣơ á uậ các ƣơ á iê c u
Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng,
duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp nghiên cứu như:
phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể và sử dụng kết quả điều tra xã
hội học.v..v…
5 N i c c i c Luậ á
Thứ nhất, Luận án nghiên cứu làm r các khái niệm “chính quyền địa
phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”, “pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương . Các vấn đề
lý luận như đặc điểm, nội dung, vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng được đề cập đầy đủ
trong Luận án trên cơ sở phân tích, nghiên cứu, so sánh với pháp luật một số
nước về vấn đề này. Theo đ , nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP các cấp được thể hiện trên các phương diện tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính, ngân sách; về tổ chức,
nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương các cấp.
Thứ hai, Luận án nghiên cứu đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trên tất cả
các phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính,
ngân sách; về tổ chức, nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền
địa phương các cấp. Luận án cũng phân tích các bất cập, hạn chế trên thực tế c
nguyên nhân t những bất cập của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP các cấp.
 7

Thứ ba, dựa trên các kết quả nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp
luật, nghiên cứu các văn kiện, chủ trương của Đảng, các điều kiện kinh tế - xã hội
và thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP Việt
Nam n i riêng, Luận án trình bày hệ thống các quan điểm và đề xuất các giải pháp
cơ bản và tổng thể nhằm bảo đảm tính đồng bộ và “trọn gói” của cải cách và trong
việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương ở Việt Nam trong tình hình mới hiện nay.
6. Ý uậ c i c Luậ á
ngh u n củ u n án
Trong điều kiện Việt Nam chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang
nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tăng cường chức năng quản lý kinh tế vĩ
mô của Nhà nước, chú trọng chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền
trung ương, đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên
tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn,
những kết quả nghiên cứu của Luận án s đ ng g p vào hệ thống lý luận về quá
trình chuyển đổi kinh tế, hiện đại hóa nền hành chính công, nhất là đ ng g p vào cơ
sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam; cơ sở lý luận
về hoàn thiện pháp luật về chính sách phân cấp, phân quyền, về đổi mới tổ chức và
hoạt động của các cấp chính quyền trung ương, địa phương.
ngh thực tiễn củ u n án
Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn
thiện pháp luật vể tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trung ương, bộ máy
chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay; g p phần hoàn thiện các đạo luật
đang được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhằm thể chế hóa các quy định của
Hiến pháp năm 2013 nói chung và về chính quyền địa phương nói riêng. Kết quả
nghiên cứu của Luận án cũng s g p phần hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy
nhà nước, về cải cách nền hành chính và thực hiện c hiệu quả chính sách phân cấp,
phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015.
Thứ hai, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn
thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, t
 8

đ g p phần tăng cường năng lực quản lý hành chính của các cấp chính quyền t
trung ương tới địa phương; g p phần đổi mới mối quan hệ giữa chính quyền trung
ương – CQĐP; xác định r trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ương cũng
như địa phương; nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước n i chung; bảo đảm
bộ máy nhà nước gần dân và theo đúng nguyên tắc xây dựng “nhà nước của dân, do
dân và vì dân”.
K cấu c Luậ á
Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án
được kết cấu thành 4 chương:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài;
Chương 2: Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương;
Chương 3: Thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương;
Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.
 9

C ƣơ 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI

1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC

Ở Việt Nam, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương n i chung và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương n i riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm của giới nghiên cứu khoa học
cũng như các nhà quản lý, các chính trị gia trong quá trình tìm tòi mô hình tổ chức
quyền lực hợp lý, quá trình cải cách nền hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động
của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương. Tuy nhiên, cho đến thời
điểm hiện nay, chưa c công trình nào nghiên cứu trực tiếp và toàn diện hệ thống
pháp luật về quyền tự chủ, tự chủ trách nhiệm của CQĐP mà ch c những công
trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề này ở những khía cạnh cụ thể.
C thể n i, pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
được giới nghiên cứu thực sự bàn luận, quan tâm nhiều nhất là t khi nghiên cứu sửa
đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (những kết quả nghiên cứu đ đã được ghi nhận
trong Hiến pháp năm 2013 qua những quy định thể hiện tinh thần phân cấp, phân
quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương.
Qua khảo sát các công trình nghiên cứu khoa học gồm các sách chuyên khảo,
các bài viết trên các tạp chí nghiên cứu khoa học chuyên ngành, các luận án tiến s ,
luận văn thạc s c liên quan đến nội dung nghiên cứu trong Luận án, tác giả Luận
án thấy nổi lên một số công trình tiêu biểu sau đây:
Về các cuốn sách nghiên cứu chuyên sâu liên quan đến một số nội dung đề
cập trong Luận án, c thể kể đến cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của
CQĐP [37] của tác giả Nguyễn Đăng Dung, “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt
Nam - Thực trạng và triển vọng của nh m tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng
Dung và Nguyễn Ngọc Chí; “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn
[110] của tác giả V Kim Sơn.
Trong cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP [37], tác giả
Nguyễn Đăng Dung nhấn mạnh sự cần thiết bảo đảm của pháp luật về quyền tự chủ,
 10

tự chịu trách nhiệm của CQĐP đối với nhiệm vụ, quyền hạn hay các lĩnh vực tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP theo kinh nghiệm pháp luật của một số nước.
Theo đ , pháp luật các nước thường quy định địa phương c thể thực hiện các nh m
nhiệm vụ c tính chất tự nguyện (tự quản); bên cạnh các nh m nhiệm vụ c tính
chất bắt buộc (trung ương giao) và nh m nhiệm vụ của trung ương nhưng cả địa
phương và trung ương đều cùng thực hiện. Cuốn sách này không đề cập đến quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện tài chính, ngân sách
hay ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chủ yếu đề cập đến tự chủ, tự chịu
trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn.
Trong cuốn “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn” [110], tác giả
V Kim Sơn đã ch ra các vấn đề c tính nguyên tắc về tổ chức quyền lực (tập quyền,
tản quyền, phân quyền, phân cấp và phân công quyền lực giữa trung ương và địa
phương); những nguyên lý về tính hiệu quả trong hoạt động của chính quyền địa
phương. v.v… Đặc biệt, tác giả phân tích khá sâu sắc các vấn đề lý luận về mặt pháp
luật và thực tiễn pháp luật về phân cấp quản lý cho CQĐP các cấp về mặt ngân sách,
tài chính và cán bộ, công chức. Tuy nhiên, cuốn sách này không đề cập đến thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP.
Các đề tài nghiên cứu khoa học về chủ đề liên quan đến luận án, tiêu biểu c thể
nói đến đề tài“Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương tại Việt Nam – Lịch s , lý luận và thực tiễn của Viện Khoa học Pháp lý, Bộ
Tư pháp [148]. Đề tài này phân tích sâu các vấn đề lý luận về pháp luật liên quan đến
phi tập trung h a quyền lực, vấn đề lịch sử phát triển của phân cấp, phi tập trung h a
quyền lực ở Việt Nam, đánh giá thực trạng pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương, về phân cấp ngân sách, nhân sự. Ngoài ra, còn c đề tài nghiên cứu
khoa học cấp Bộ năm 2009 của trường Đại học Luật Hà Nội “Cơ sở lý luận và thực
tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của ĐND, Uỷ ban nhân dân tại Việt Nam
hiện nay .
Về các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành
c liên quan đến vấn đề mà Luận án nghiên cứu, c thể kể đến một số bài viết tiêu
biểu sau:
 11

i Về vấn đề thẩm quyền quản lý - nhiệm vụ, quyền hạn trên các lĩnh vực của
các cấp chính quyền địa phương c một số nghiên cứu điển hình như: Tác giả
Trương Đắc Linh với bài viết “S a đổi iến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp
quản lý”[85] và “Chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá trình hình thành, phát
triển và vấn đề đổi mới” [84]; tác giả Nguyễn Cửu Việt với bài viết“Khái niệm tập
quyền, tản quyền và phân quyền [140]; tác giả Vũ Thư với bài “Mấy vấn đề lý luận
và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở nước ta” [127]; tác giả Tạ Ngọc Hải
với bài“Thực trạng pháp luật tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP nước ta” [57].
Bên cạnh đ , c nhiều bài nghiên cứu về thực trạng pháp luật và kiến nghị
liên quan đến hoàn thiện pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP của các
tác giả khác, như: “Về chế định chính quyền địa phương” và “Đẩy mạnh công tác
phân cấp trung ương và địa phương" của tác giả Hoàng Thị Ngân [94], “Đổi mới
nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền
địa phương các cấp ở nước ta hiện nay của Chu Văn Hưởng [77]; “Phân cấp quản lý
nhà nước tại thành phố ồ Chí Minh – Thực trạng và giải pháp của Nguyễn Xuân Tế
và Phan Hải Hồ [114]; “Về phân cấp thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa
phương” của Trần Thị Diệu Oanh [101] ; “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa
trung ương và địa phương của Nguyễn Cửu Việt [139]; “Chính quyền địa phương
trong iến pháp s a đổi của Vũ Thư [128]; “M t số vấn đề cần s a đổi, bổ sung
iến pháp năm 1992 về ĐND và Ủy ban nhân dân” của tác giả Hoàng Thế Liên;
“Chính quyền địa phương trong Dự thảo s a đổi iến pháp và m t số kiến nghị nhằm
hoàn thiện”của Nguyễn Văn Cương; “M t số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở
Việt Nam của Vũ Trọng Hách; “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân
quyền theo cấp hành chính – l nh thổ của Đinh Văn Mậu [91], “ Phân cấp, phân
quyền và vấn đề thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương: Thực trạng và giải pháp
của Chu Văn Hưởng; “ àn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương
ở nước ta hiện nay của Đàm Bích Hiên” [65].
Mặc dù tiêu đề các bài viết nêu trên không thể hiện r là đề cập đến pháp luật
nhưng nội dung phân tích, đánh giá và các giải pháp của các bài viết n i trên đều
hướng tới việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương, đặc biệt là về
việc phân định thẩm quyền cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, các bài viết nêu trên chưa
 12

đề xuất các giải pháp c tính chất tổng thể về hoàn thiện pháp luật để bảo đảm quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, mà chủ yếu ch đề cập đến hoặc quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn hoặc đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về quản lý tài chính, ngân sách.
(ii) Về vấn đề tài chính, ngân sách của CQĐP: C ít tác giả nghiên cứu về vấn
đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong lĩnh vực tài chính, ngân sách. Các tác
giả đáng lưu ý c Lê Toàn Thắng với bài “Phân cấp quản lý trong quy trình ngân sách
nhà nước ở Việt Nam” [117] và bài “Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của
m t số quốc gia trên thế giới” [118]; tác giả Nguyễn Thị Lan Hương với bài “M t số
khía cạnh pháp lý về phân định thẩm quyền thu NSNN (NSNN) ở Việt Nam” [75]…
(iii Về tổ chức b máy, nhân sự của chính quyền địa phương: C ít tác giả
nghiên cứu về vấn đề này, nhất là nghiên cứu về mặt pháp luật; các nghiên cứu thường là
về vấn đề cách thức tổ chức, bố trí nhân sự, biên chế mà ít nhìn ở khía cạnh thẩm quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về vấn đề này; ngoài ra,
nếu c đề cập thì các tác giả ch đề cập một cách rất sơ lược, khái quát và chủ yếu về
hoàn thiện pháp luật về mô hình tổ chức CQĐP mà ít đề cập đến vấn đề hoàn thiện pháp
luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy và nhân sự của CQĐP.
Một số tác giả c thể kể đến như Nguyễn Hoàng Anh với bài “Nghiên cứu
chế định CQĐP và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992 [1]; tác giả
Dương Thị Lan Chi với bài “Nhìn lại tổ chức CQĐP ở nước ta sau hơn mười năm
thực hiện cải cách hành chính” [22]; tác giả Nguyễn Văn Cương với bài “M t số
góp ý hoàn thiện các quy định về CQĐP trong dự thảo s a đổi iến pháp năm
1992” [25]; tác giả Nguyễn Đăng Dung với bài “Tổ chức và hoạt đ ng của
CQĐP”[37]. Ngoài ra, còn c một số bài viết về kinh nghiệm nước ngoài c so
sánh với pháp luật Việt Nam, c thể kể đến như: tác giả Nguyễn Khắc Hùng với bài
“Vài nét về tổ chức b máy nhà nước Vương quốc Anh” [74]; tác giả Nguyễn Thị
Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh với bài “M t số vấn đề lý luận rút ra từ kinh
nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức [62]
(iv) Về vấn đề ban hành văn bản pháp quy của chính quyền địa phương: C
một số tác giả đã nhắc tới quyền tự chủ ban hành quy định nhưng nhìn chung, các công
 13

trình còn đề cập rất sơ lược, khái quát về chủ đề này. Các nghiên cứu và tác giả c thể kể
đến như: tác giả Lê Hồng Sơn c bài “Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 nhìn t g c độ kiểm tra, rà soát, hệ thống
h a văn bản quy phạm pháp luật [109]; Trương Thị Hồng Hà với bài “ Nâng cao chất
lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP [53]; Nguyễn Hoàng Anh với
bài “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến
pháp năm 1992” [1]; Đinh Văn Mậu với bài “Khái luận về phân công quyền lực nhà
nước và phân quyền theo cấp hành chính – l nh thổ” [91]; Hoàng Thị Ngân với bài “Tổ
chức hợp lý CQĐP và điều chỉnh thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ;
Bùi Thị Đào với bài “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền cấp huyện, cấp x .
Nhìn chung, đối với các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí
chuyên ngành nêu trên, mặc dù ít nhiều đều đề cập đến sự cần thiết hoàn thiện pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, nhưng nội
dung của pháp luật (phạm vi) về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền
địa phương và các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền này thì chưa
được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu này cũng chưa đánh giá hay c nhận định về
phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách tổng thể nhằm bảo đảm
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.
Về luận án tiến s c liên quan đến đề tài nghiên cứu, có một số công trình sau:
Luận án tiến s của tác giả Trần Nho Thìn về chủ đề “Đổi mới tổ chức và hoạt
đ ng của U ND x ” và của tác giả Đàm Bích Hiên về “ oàn thiện pháp luật về tổ chức
và hoạt đ ng của chính quyền cấp x ở Việt Nam hiện nay” [66] đều tập trung nghiên
cứu về vấn đề tổ chức và hoạt động của CQĐP cấp xã, trong đ luận án của Trần Nho
Thìn ch giới hạn đến hoạt động của UBND nên phạm vi nghiên cứu khá hẹp trong tổng
thể hệ thống pháp luật về CQĐP n i chung. Các nghiên cứu này cũng chưa phân tích đến
các khía cạnh về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện
nhiệm vụ, tài chính, tổ chức, nhân sự và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Luận án tiến s của tác giả Trương Đắc Linh về“Chính quyền địa phương
với việc bảo đảm thi hành iến pháp và pháp luật ở địa phương” c những nghiên
 14

cứu sâu về vai trò của CQĐP trong việc thi hành pháp luật. Luận án đã đề cập khá
sâu về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP và những
vướng mắc, bất cập trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy
nhiên, đáng tiếc là luận án chưa ch ra những vướng mắc về mặt lý luận và khiếm
khuyết của pháp luật liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP
trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; luận án cũng chưa c những kiến
nghị cụ thể về hoàn thiện pháp luật liên quan đến lĩnh vực này.
Luận án tiến s của tác giả Nguyễn Thị Thu Hà về“Vai tr của chính quyền
địa phương cấp tỉnh trong nền kinh tế thị trường định hướng x h i chủ ngh a X CN
ở Việt Nam hiện nay” [51] tập trung nghiên cứu vai trò của CQĐP cấp t nh ở g c độ
phát triển kinh tế và trong việc thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội n i chung.
Luận án tiến s của tác giả Chu Văn Hưởng “Phân cấp, phân quyền trong thực
thi quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam hiện nay - vấn đề và giải pháp” [78]
mới giới hạn ở nghiên cứu phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở
địa phương, do đ , mặc dù luận án c những phân tích, đánh giá sâu sắc nhưng do phần
phạm vi của đề tài giới hạn ở các giải pháp chung nên các giải pháp hoàn thiện pháp
luật về nội dung phân cấp, phân quyền chưa được đề cập chi tiết, cụ thể, c tính ứng
dụng cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Luận án của tác giả Trần Thị Diệu Oanh về: “Phân cấp quản lý và địa vị
pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách b máy nhà nước ở Việt Nam [103]
đã đề cập đến nội dung của pháp luật về phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho
CQĐP mà bản chất nội dung phân cấp được nghiên cứu trong luận án này có tính
chất của phân quyền nhiều hơn. Chính sự không r ràng về mặt khái niệm này là
điểm hạn chế của công trình nghiên cứu n i trên. Nội dung luận án đề cập khá
rộng trên các phương diện phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn, tài chính, ngân sách,
các vấn đề lý luận về phân cấp quản lý cùng với những đánh giá thực trạng phân
cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách bộ máy nhà
nước ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp. Tuy vậy, do công
trình nghiên cứu này là một luận án tiến sĩ mà chủ đề và mục đích nghiên cứu là
“ xác định rõ địa vị pháp lý của CQĐP” nên nội dung của luận án chưa đề cập
 15

sâu về cơ sở lý luận hay nội dung của pháp luật về phân cấp phân quyền. Ngoài
ra, Luận án này ch xác định mối quan hệ giữa trung ương - địa phương là mối
quan hệ của cấp trung ương đối với cấp tỉnh mà không nghiên cứu nội dung
phân cấp cho chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã là chưa hợp lý, đây
cũng là điểm hạn chế của luận án.
Ngoài ra, c thể kể đến một số luận án tiến sĩ luật c liên quan ít nhiều đến
nội dung đề tài, đ là các luận án nghiên cứu về các cơ quan trong bộ máy chính
quyển địa phương như Luận án tiến sĩ của Đinh Ngọc Thắng “Đổi mới tổ chức và
hoạt đ ng của ĐND trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt
Nam hiện nay” [116], Luận án tiến sĩ của Phạm Văn Đạt “Đổi mới tổ chức chính
quyền đô thị ở nước ta hiện nay” [45], Luận án tiến sĩ của Tạ Quang Ngọc “Đổi
mới tổ chức và hoạt đ ng của cơ quan chuyên môn thu c Ủy ban nhân dân ở Việt
Nam hiện nay” [99]; Luận án tiến sĩ của Trịnh Tuấn Thành “Đổi mới tổ chức và
hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay” [121]; Luận án tiến
sĩ của Nguyễn Trọng Hải “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các
cấp ở Việt Nam hiện nay” [56].
Nhìn chung, các luận án tiến s nêu trên mới d ng ở việc kiến nghị hoàn
thiện pháp luật theo hướng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, còn cụ thể
nội dung, phạm vi, giới hạn của quyền này và cách thức bảo đảm việc thực hiện
quyền này như thế nào thì chưa được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu thuộc nh m
này chưa đánh giá một cách tổng thể thực trạng pháp luật hiện hành liên quan tới
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương.
1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƢỚC
C một số công trình nghiên cứu tiêu biểu của các nhà khoa học nước ngoài
liên quan đến chủ đề nghiên cứu của luận án này, cụ thể là:
- Hai tác giả J.M.Cohen và S.B Peterson, trong cuốn “Phân cấp quản lý
hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển” [156] đã đánh giá bối
cảnh, nhu cầu và xu hướng phân cấp quản lý hành chính ở các nước trên thế giới;
phân tích r mối quan hệ giữa cải cách hành chính, phân quyền, phân cấp quản lý
 16

hành chính với sự phát triển kinh tế; những kh khăn và thuận lợi cho các nước
đang phát triển trong quá trình cải cách nhà nước, xây dựng nền hành chính hiện
đại. Theo tác giả, t nghiên cứu lý luận và thực tiễn các nước, nội dung bảo đảm
cơ chế phân quyền, phân cấp quản lý hành chính về phương diện pháp luật chính
là trao cho các đơn vị cụ thể cấp địa phương được quyền theo một quy chế tập
thể nhất định; thiết lập thẩm quyền r ràng và các ranh giới chức năng cho các
địa phương đ ; chuyển giao các quyền nhất định về lập kế hoạch, ra quyết định
và quản lý các nhiệm vụ cho các đơn vị đ ; ủy quyền cho phép các đơn vị đ sử
dụng đội ngũ cán bộ riêng của họ; thiết lập các quy tắc về quan hệ hoạt động
tương tác của các đơn vị đ đối với các đơn vị khác của hệ thống chính quyền
mà họ là một bộ phận; cho phép các đơn vị đ tạo thu nhập t các nguồn đặc biệt
đã được khoanh định như thuế tài sản, mức ấn định về thuế sản xuất nông nghiệp
và thương nghiệp, phí cấp phép, các khoản thu về tiện ích công cộng (điện,
nước…) hoặc t các khoản được các bộ ở trung ương cấp, các khoản vay và cho
phép các đơn vị đ thành lập, quản lý các hệ thống riêng của họ về ngân sách, kế
toán và đánh giá.
- Hai tác giả Kenneth Newton và Jan W.Van Deth, trong cuốn “Foundations
of Comparative Politics” Những nền tảng của chính trị học so sánh [169] đã đề cập
một số khía cạnh về các mô hình của CQĐP; những vấn đề liên quan tới việc giải
quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương (sự thống nhất và mâu thuẫn về
thẩm quyền; vấn đề đảm bảo tính dân chủ, hiệu quả trong việc cung ứng hàng hóa,
dịch vụ công cho dân chúng địa phương,…) nhìn t g c độ chính trị học so sánh.
- Tác giả Gordon L. Clark trong cuốn “A Theory Local Autonomy” (M t lý thuyết
về tự quản địa phương [164] đã làm sáng t khái niệm tự quản địa phương (local
autonomy) t hai g c độ: quyền hình thành các sáng kiến về chính sách để giải quyết các
vấn đề địa phương và quyền c tiếng n i cuối cùng về các vấn đề của địa phương.
- Tác giả Jurgen Georg Backhaus (ed.), trong cuốn “Two Centuries of Local
Autonomy” ai thế kỷ thực hiện tự quản địa phương [161] đã nghiên cứu quá trình
triển khai ý tưởng về tự quản địa phương và sự thăng trầm của mô hình này trong hai
thế kỷ v a qua tại Đức và những giá trị đương đại của mô hình tự quản địa phương.
 17

- Tác giả Janice Morphet trong cuốn “Modern Local Government” (CQĐP
hiện đại [167] đã luận giải các vấn đề về đạo lý thiết lập nên các CQĐP, giải quyết
mối quan hệ giữa CQĐP và chính quyền trung ương t kinh nghiệm của nước Anh.
- Hai tác giả Ann Bownman và Richarch Kearney, trong cuốn “State and
Local Government” (Nhà nước và chính quyền địa phương) [163] đã trình bày mô
hình CQĐP và kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP ở Hoa Kỳ. Các tác giả
lưu ý các khía cạnh cơ bản như thẩm quyền quản lý - chức năng của chính quyền
địa phương (loại dịch vụ, hàng h a công cộng nào thuộc độc quyền của chính quyền
trung ương, thuộc độc quyền của CQĐP hoặc thuộc dạng cả chính quyền trung
ương và CQĐP đều nên phối hợp cung cấp); tài chính (nguồn thu khoản chi, yêu
cầu về cân bằng ngân sách); nhân sự; cơ cấu tổ chức bộ máy; quy trình ra quyết định
(những loại vụ việc nào cần phải c sự tham gia của công chúng; trường hợp nào thì
phải công khai h a; trình tự, thủ tục của việc đảm bảo tính minh bạch của chính
quyền,...); tiêu chuẩn hàng h a, dịch vụ công mà CQĐP phải tuân theo s do CQĐP
tự quy định hay phải theo chuẩn mực của chính quyền trung ương,.v.v…
- Tác giả Evan M. Berman, trong cuốn “Public Administration in East Asia:
Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan” ành chính công ở khu vực Đông
Á: Trung Quốc Đại lục, Nhật ản, Nam àn, và Đài Loan) [162] đã nghiên cứu so sánh
các mô hình quản trị hành chính công ở các quốc gia Đông Á, trong đ c việc nghiên
cứu về phân quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP trong cải cách hành chính;…
Bên cạnh đ , còn c một số tác giả Việt Nam nghiên cứu kinh nghiệm nước
ngoài như: Lê Văn Hòa c bài Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch [68] và
“Quản trị địa phương ở In-đô-nê-xi-a [69]; Nguyễn Khắc Hùng với bài “Vài nét về
tổ chức b máy nhà nước Vương quốc Anh [74]; Vũ Kiều Oanh với “Cải cách
chính quyền địa phương ở Trung Quốc [104]; Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn S
Đại với “Tổ chức chính quyền địa phương C ng hoà liên bang Đức” [122]; Nguyễn
Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh với “M t số vấn đề lý luận rút ra từ kinh
nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở Pháp và Đức” [63] ;
Ngoài ra, c một số tài liệu khác cũng đề cập đến vấn đề này như: Kỷ yếu
Hội thảo khoa học của Nhà pháp luật Việt - Pháp về chủ đề “Phân cấp, phân quyền
 18

giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn [ 98] hay
Báo cáo của Ngân hàng thế giới với chủ đề “Nhà nước trong m t thế giới đang
chuyển đổi” [96]…
1.3. MỘT SỐ NHẬN XÉT VỀ KẾT QU CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN
CỨU LIÊN QUAN ẾN Ề TÀI VÀ NHỮNG VẤN Ề CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN
CỨU TRONG LUẬN ÁN
1.3.1. Các quả u ƣ c
Về các khái niệm
Đối với các công trình nghiên cứu của các tác giả trong nước, mặc dù các
tác giả đề cập đến những vấn đề lý luận và các khái niệm như chính quyền địa
phương, phân cấp, phân quyền; về tổ chức và hoạt động của CQĐP n i chung
hoặc của một cấp chính quyền, nhưng giữa các tác giả còn sử dụng không thống
nhất các khái niệm. Chẳng hạn, trước đây, phần lớn các tác giả sử dụng thuật
ngữ “phân cấp” và ít sử dụng thuật ngữ “phân quyền”. Có tác giả cho rằng
“phân cấp” cũng mang yếu tố của “phân quyền”; c tác giả cho rằng phân cấp là
để “tiện quản lý” [141, tr.4] mà “tiện quản lý ở đây là cho nhà nước trung ương” hơn
là hướng tới mục tiêu bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của m i cấp chính
quyền địa phương; c tác giả còn đồng nhất khái niệm “phân cấp” và “phân
quyền”, cho rằng:
Phân cấp thực chất là trao cho t ng cấp hành chính – lãnh thổ những
quyền tự quyết định, tự quản lý những công việc cụ thể nhất định
trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Các cấp chính
quyền c những nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm và nguồn lực của
mình tùy theo khả năng thực tế của địa phương để thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn được trao. Nhiệm vụ, quyền hạn tự quyết đ được thực
hiện thông qua pháp nhân công quyền như cơ quan đại diện, cơ quan
hành chính… [46].
Hầu như các tác giả không nghiên cứu khái niệm “chính quyền địa
phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”; Bên
cạnh đ , thuật ngữ “chính quyền địa phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương” đã được một số nghiên cứu nhắc tới trong
 19

các công trình liên quan nhưng các tác giả không làm r khái niệm, nội hàm của
các thuật ngữ này và vì vậy, c thể coi đây vẫn là những khái niệm mới.
Về thẩm quyền củ ch nh quyền ị ph ơng các cấp và phạm vi quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng
Qua khảo sát các công trình nghiên cứu khoa học pháp lý cho thấy, nhiều
công trình nghiên cứu trước đây mới chú trọng vào vấn đề “tổ chức” và “hoạt
đ ng” hơn là vào vấn đề “thẩm quyền” và “quyền lực” của chính quyền địa
phương với tư cách một quyền hiến định, độc lập tương đối trong mối quan hệ với
chính quyền trung ương. Ngoài ra, trong các bài viết, các tác giả mới ch nhấn mạnh
đến vấn đề “phân công quyền lực” mà chưa nghiên cứu về vấn đề “bảo đảm các
nguồn lực” khi chuyển giao thẩm quyền giữa trung ương và địa phương.
Về vấn đề thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính
quyền địa phương, mặc dù cũng c khá nhiều nghiên cứu đã phân tích vấn đề này
nhưng các tác giả chưa đề cập ở phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về ban
hành văn bản pháp luật hay văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa
phương, với tính chất là thẩm quyền riêng, mà không phải hàm ý quy định chi tiết
văn bản pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành. Các tác giả cũng chưa đề
cập đến thẩm quyền này như một quyền bảo đảm cho quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương. Các nghiên cứu ở Việt Nam nhìn chung thường
nhìn nhận vấn đề “tự quản địa phương” và đo lường mức độ tự quản của địa
phương t hai g c độ chính là: tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ và tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về tài chính mà chưa đề cập đến các nội dung tự chủ, tự chịu trách
nhiệm khác như: tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài sản, tài chính và tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về công tác tổ chức, cán bộ.
Nghiên cứu về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, cũng c nghiên
cứu ch ra rằng chính quyền địa phương phải c quyền tự xác định cơ cấu tổ chức
hành chính của mình; không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền phân
quyền và tự quản địa phương giữa các đơn vị hành chính – lãnh thổ nh , lớn nằm
trong nhau; cộng đồng địa phương được trao quyền tự quyết hoặc được tham vấn về
 20

vấn đề thay đổi địa giới hành chính [141, tr.4]. Hoặc nghiên cứu khác cũng nhắc tới
“chủ quyền về địa giới hành chính l nh thổ” của chính quyền địa phương như một
nội dung của tự chủ, tự chịu trách nhiệm [122]. Các nghiên cứu của Việt Nam tuy
chưa khái quát và nêu đầy đủ nội dung, phạm vi của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương nhưng những nghiên cứu này cũng đ ng g p
quan trọng cho việc nghiên cứu của Luận án.
Một số công trình mới tập trung vào nghiên cứu về việc phân cấp giữa trung
ương với cấp t nh. Nghiên cứu năm 2012 của tác giả Trần Thị Diệu Oanh và Đề tài
của Viện Khoa học pháp lý năm 2013 cũng ch đề cập đến việc phân cấp giữa trung
ương với cấp t nh. Các công trình nghiên cứu hiện nay còn chưa nhấn mạnh đến vấn
đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm của t ng cấp chính quyền t nh, huyện, xã.
Qua việc khảo sát các công trình nghiên cứu, các tác phẩm viết về lĩnh vực
này trong phạm vi Việt Nam, tác giả nhận thấy, cho đến nay chưa c một công
trình khoa học nào ở Việt Nam nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện t các vấn
đề lý luận đến thực tiễn, các khía cạnh của pháp luật liên quan đến quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm của CQĐP; cũng chưa c công trình nào đề cập trực tiếp đến
khái niệm và nội hàm, phạm vi hay nội dung của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của CQĐP.
Đối với các công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài, các công
trình nghiên cứu đã cung cấp những thông tin quan trọng về mô hình của
CQĐP; những vấn đề liên quan tới chính quyền địa phương nhìn t nhiều g c
độ khác nhau (chính trị, hành chính, pháp luật và kinh tế …); cung cấp thông
tin cơ bản về tự quản địa phương; thông tin về quá trình và lịch sử phát triển
pháp luật về tự quản địa phương và sự thăng trầm của mô hình này trong hai
thế kỷ v a qua tại một số nước trên thế giới cũng như những giá trị đương đại
của mô hình tự quản địa phương. Một số công trình nghiên cứu cũng đã luận
giải các vấn đề cơ bản như: triết lý thiết lập nên các CQĐP; các nguyên lý giải
quyết mối quan hệ giữa CQĐP và chính quyền trung ương t kinh nghiệm của
một số nước phát triển (ví dụ: Anh, Pháp, M , Đức, Nhật Bản…) hay của một
số nước đang phát triển và bước đầu áp dụng mô hình tự quản địa phương (chủ
yếu là các nước châu Á). C công trình còn đề cập đến các mô hình quản trị
 21

hành chính công và vấn đề cải cách hành chính trong mối liên hệ với quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Một số công trình nghiên
cứu cũng cung cấp thông tin về nội dung pháp luật các nước về chính quyền địa
phương; mô hình CQĐP cũng như kinh nghiệm phân quyền giữa các cấp CQĐP
ở một số nước…
Kết quả nghiên cứu của các công trình trên cho thấy, cần phải lưu ý các khía
cạnh cơ bản của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, ví dụ
như pháp luật cần xác định r thẩm quyền quản lý - chức năng của chính quyền địa
phương (loại dịch vụ, hàng h a công cộng nào thuộc chính quyền trung ương, thuộc
CQĐP hoặc thuộc dạng cả chính quyền trung ương và CQĐP); pháp luật cũng cần
phải bảo đảm cho địa phương quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về vấn đề tài chính,
nhân sự; cơ cấu tổ chức bộ máy; quy trình ra quyết định; pháp luật của trung ương
cũng phải đặt ra các quy định, tiêu chuẩn cần thiết (như tiêu chuẩn hàng h a, dịch
vụ công…) mà CQĐP phải tuân theo.
Qua kết quả nghiên cứu của các tác giả nước ngoài, c thể nhận thấy các
nghiên cứu đều khẳng định r những đặc trưng của CQĐP thể hiện ở các tiêu chí:
gần gũi với dân chúng, chịu trách nhiệm trước dân chúng địa phương; là phương
tiện để dân chúng địa phương tham gia vào các quyết định của chính quyền. Các
nghiên cứu cũng ch r việc phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương với
CQĐP thường được thực hiện nhằm giải quyết các yêu cầu nâng cao tính dân chủ,
hiệu lực, hiệu quả của chính quyền.
Các nghiên cứu trên cũng cho thấy, CQĐP ở mọi quốc gia đều gặp phải một số
vấn đề như: sự mâu thuẫn chồng lấn thẩm quyền giữa các cấp chính quyền; kh dung
hòa giữa yêu cầu về tính dân chủ và đảm bảo tính hiệu quả trong quá trình ra quyết
định. Tuy nhiên, các công trình của các tác giả nước ngoài không đề cập đến vấn đề
hoàn thiện pháp luật cho chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.
1.3.2. N ấ cầ i c iê c u
Kết quả nghiên cứu của các công trình trên đây đã gợi mở, cung cấp thông
tin, phương pháp nghiên cứu, cách tiếp cận vấn đề trong nhiều nội dung của Luận
án. Tuy nhiên, chưa c một công trình nào nghiên toàn diện, đầy đủ cơ sở lý luận và
 22

thực tiễn hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền
địa phương ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay, trên tinh thần thể chế h a Hiến
pháp năm 2013. T kết quả rà soát và nghiên cứu như đã nêu trên, c thể n i Luận
án này s là công trình khoa học đầu tiên đặt vấn đề nghiên cứu một cách toàn diện,
đầy đủ cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương, nhất là làm r khái niệm, phạm vi, nội dung và
thực trạng của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương các cấp, làm cơ sở cho việc hoàn thiện pháp luật, thể chế hoá quan điểm,
chủ trương của Đảng và khả năng áp dụng chính sách phân quyền ở Việt Nam, phù
hợp với bối cảnh Việt Nam đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước
pháp quyền XHCN và triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013.
Trên cơ sở kế th a và chọn lọc những kết quả nghiên cứu trước đây, tác giả
tiếp tục nghiên cứu, giải quyết những vấn đề cụ thể sau:
M t là, về mặt lý luận, nghiên cứu cơ sở lý luận của hoàn thiện pháp luật về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; bao gồm hoàn thiện khái niệm của
pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; các đặc điểm của pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm; nội dung, phạm vi về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên phương diện pháp luật; đồng thời
làm r vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.
Hai là, về mặt thực tiễn, Luận án tập trung vào các vấn đề: nghiên cứu, đánh
giá thực trạng pháp luật và những bất cập của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP; bao gồm các quy định pháp luật liên quan đến các phương
diện về thẩm quyền quản lý (nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP); thẩm quyền về ngân
sách, tài chính; thẩm quyền về tổ chức bộ máy, nhân sự; thẩm quyền ban hành văn
bản pháp quy của CQĐP.
Ba là, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực trạng các bất cập của pháp luật, Luận
án đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay.
Những vấn đề tiếp tục nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn được tiếp cận
trên các phương diện, g c độ mới, bám sát tinh thần và nội dung Hiến pháp năm
2013, các đặc trưng của nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam và đặc điểm, truyền
thống lịch sử, văn h a của Việt Nam.
 23

K uậ c ƣơ 1

Việc khảo sát về tình hình nghiên cứu lý luận và thực tiễn pháp luật về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong các công
trình nghiên cứu do các nhà khoa học trong và ngoài nước công bố cho thấy, các
công trình nghiên cứu đã quan tâm đến các khái niệm và nội dung, phạm vi của
pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Trong
số các công trình nghiên cứu, dù ít nhiều đều c đề cập đến thẩm quyền quản lý,
thẩm quyền tài chính, ngân sách, thẩm quyền về tổ chức, nhân sự hay thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng chưa c công trình nào nghiên cứu
một cách hệ thống, toàn diện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương ở Việt Nam, nhất là trong bối cảnh thi hành Hiến pháp
năm 2013 và cụ thể h a tinh thần Hiến pháp về phân cấp, phân quyền cũng như
thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền trong Luật tổ chức CQĐP năm 2015.
 24

C ƣơ 2
CƠ S LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA
CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG

2.1. KHÁI NIỆM, ẶC I M VÀ NỘI DUNG VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP

LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN
ỊA PHƢƠNG
2 1 1 K ái i “ch nh quyền ị ph ơng” và “pháp u t về quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng”
Tác giả Luận án cho rằng, để làm r khái niệm pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của CQĐP, trước hết cần làm r một số khái niệm c liên quan
* hái niệm “ch nh quyền ị ph ơng”
Khái niệm “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi
trong các văn kiện của Đảng và Nhà nước cũng như trong các sách báo chính trị
pháp lý nhưng chưa được giải thích chính thức trong các văn bản pháp luật hiện
hành. Mặc dù vậy, nhìn chung, các chuyên gia về hành chính và pháp lý ở Việt
Nam cho rằng “chính quyền địa phương” được hiểu là “b máy thực thi quyền lực
nhà nước ở 3 cấp tỉnh, huyện, x ”, bao gồm HĐND và Ủy ban nhân dân ở các cấp
này [83, tr.465].
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, khái niệm “chính quyền địa phương” đã
được sử dụng trong Luật Tổ chức CQĐP được ban hành ngày 31/5/1958. Trong đạo luật
này, thuật ngữ “chính quyền địa phương” không được giải thích cụ thể nhưng Điều 1 đã
hàm ý về khái niệm này: “Chính quyền địa phương tổ chức như sau: Các khu tự trị, các
thành phố trực thu c trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thu c tỉnh, thị xã, xã, thị
trấn có ĐND và Uỷ ban hành chính (UBHC). Các huyện có Uỷ ban hành chính. Các
khu phố ở các thành phố và thị xã lớn có Ban hành chính khu phố...” [148, tr.42].
Quan niệm về “chính quyền địa phương” thường được hiểu chung trong
khoa học pháp lý và thực tiễn là các cơ quan trong chính quyền nhà nước được tổ
 25

chức ở các đơn vị hành chính. Các đạo luật về tổ chức chính quyền địa phương, về
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đã g p phần xác lập quan niệm rằng CQĐP
gồm hai loại thiết chế là: HĐND và cơ quan hành chính ở địa phương (Ủy ban hành
chính, nay là UBND). Quan niệm trên tiếp tục được th a nhận rộng rãi bởi nhiều
học giả ở Việt Nam cho tới hiện nay [84].
Quan niệm coi CQĐP ch bao gồm HĐND và UBND cũng được thể hiện
khá r trong các văn kiện của Đảng trong thời kỳ đổi mới khi c chủ trương về
đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước. Một điểm cần lưu ý là CQĐP phải gắn với
một địa phương cụ thể (tức là một đơn vị hành chính nhất định) và nhân sự của
CQĐP, suy cho cùng, phải do cộng đồng dân cư ở địa phương ấy lập nên. Có
quan điểm cho rằng:
Chính quyền địa phương của Việt Nam là một bộ phận hợp
thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp
bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở các cơ
quan quyền lực nhà nước này [47].
C thể thấy, các nhà khoa học thường nhấn mạnh đến sự hình thành cơ quan
dân cử của địa phương như một điều kiện bắt buộc cho sự tồn tại chính quyền. Còn
việc cơ quan dân cử này c nên được coi là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương hay không thì cũng c nhiều ý kiến khác nhau [29;30;32]. C ý kiến cho
rằng nếu coi HĐND là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” thì HĐND trở
thành cánh tay nối dài của chính quyền trung ương mà không c tính chất của một
cơ quan của địa phương [64].
C học giả nhận định: Hiến pháp năm 2013 đã phục hồi khái niệm “chính quyền
địa phương (Chương IX của Hiến pháp) trong cấu trúc của bộ máy nhà nước với tính
cách là một cơ cấu chính thức mà trước đây đã được Luật tổ chức chính quyền địa
phương năm 1958 ghi nhận rồi sau đ bị thay thế bởi cụm t “Hội đồng nhân dân và
Ủy ban hành chính Ủy ban nhân dân trong các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 [128].
 26

Qua các nghiên cứu cho thấy, nhìn chung, mặc dù việc thực hiện quản lý
các công việc ở địa phương thuộc m i quốc gia khá khác nhau, nhưng trong khoa
học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở các nước, khái niệm “chính quyền địa
phương lại thường c điểm chung là không bao hàm các cơ quan nhà nước được
tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ: các cơ quan tòa án, viện công tố hoặc
viện kiểm sát) [158, tr.303-358]. Một vài nghiên cứu khẳng định: “Chính quyền địa
phương không bao gồm các Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân địa phương
[148, tr.7;125, tr. 483;92, tr.16]. Quan điểm trên về CQĐP cũng tương đồng với quan
niệm về CQĐP ở nhiều quốc gia trên thế giới. Chẳng hạn, tại M , theo t điển Black’s
Law Dictionary, “chính quyền địa phương (local government) được hiểu là “chính
quyền của m t địa phương nhất định, chẳng hạn, ở thành phố, địa hạt và là cơ quan
chính quyền dưới chính quyền bang. [165, tr.64]. Tại Anh, chính quyền địa phương
cũng được quan niệm là các cơ quan công quyền được lập ở các địa phương và do c tri
địa phương bầu nên [170, tr. 245;148, tr.52-55].
C học giả nhận định: ở đơn vị hành chính nào không tổ chức cơ quan đại diện
quyền lực nhân dân thì ở đ không c tự quản địa phương, ch còn tổ chức hành chính
điều hành [91, tr.35]. Tác giả này cũng cho rằng thuật ngữ “chính quyền thường được
sử dụng để ch việc thực hiện quyền lực chính trị bằng các cơ cấu nhà nước, mà trong
tổng thể của cơ cấu này đòi h i phải c một bộ phận được bầu ra theo phương thức bầu
cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và kín để quyết định chính sách, pháp luật và những
vấn đề quan trọng ở tầm quốc gia hoặc lãnh thổ hành chính. Thiếu chế định này thì
không còn khái niệm chính quyền và n được thay thế bằng một thuật ngữ khác, đ là
hành chính c tính nhà nước.
C quan điểm cho rằng, CQĐP ở Việt Nam thường được hiểu gồm Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân trên một đơn vị hành chính – lãnh thổ để phân biệt
với bộ máy nhà nước ở một đơn vị hành chính nhưng cư dân không bầu ra người đại
diện của mình để tập hợp thành cơ quan đại diện quyền lực của họ và ở đ , chỉ tổ
chức hành chính nhà nước để thực hiện điều hành hành chính; thực chất là ở nơi ấy
làm theo chỉ đạo, mệnh lệnh của cấp trên trong quản lý công việc thu c thẩm quyền
[91, tr.34].
 27

Như vậy, “chính quyền địa phương là khái niệm c thể c những cách hiểu
khác nhau, nhưng điểm thống nhất giữa các nhà nghiên cứu cũng như các nhà hoạt
động thực tiễn là chính quyền địa phương phải là cơ quan được lập ra cho chính địa
phương, để quản lý công việc ở địa phương, do bầu cử hoặc do bổ nhiệm.
Tác giả Luận án cho rằng, để được coi là CQĐP, thì cấp chính quyền địa
phương phải c một cơ quan là h i đồng dân c và m t cơ quan hành chính được
thiết lập theo cách thức nhất định, hợp pháp. Nếu thiếu một trong hai cơ quan
quan trọng này thì không thể hình thành “chính quyền địa phương , cho dù có
gọi là “chính quyền hoàn chỉnh hay “chính quyền không hoàn chỉnh như cách
n i dân dã gần đây. Điều này cũng đã được chứng minh qua việc tiếp tục khẳng
định và ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 thiết chế HĐND phải c ở tất cả các
cấp chính quyền, sau khi thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện,
phường trong thời gian trước khi sửa đổi Hiến pháp trên cơ sở thực hiện Nghị
quyết số 26 2008 QH12 ngày 15 11 2008 của Quốc hội về việc thực hiện thí điểm
không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Mặt khác, CQĐP cũng
không bao gồm các cơ quan tòa án nhân dân hay viện kiểm sát nhân dân dù các
cơ quan này được đặt tại địa phương.
Tác giả Luận án cũng cho rằng chính quyền địa phương cần phải có quyền và
khả năng thực tế, trong giới hạn của luật pháp, để điều tiết và quản lý một phần
đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích của
nhân dân địa phương. Bên cạnh đ , tác giả Luận án đồng tình với quan điểm cho
rằng hội đồng địa phương ch chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương về các quyết
định của mình (thông qua cơ chế bầu cử và bãi nhiệm) và trước pháp luật (trước tòa
án) mà không chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính cấp trên theo kiểu hành
chính cấp trên - cấp dưới; c như vậy mới bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của CQĐP m i cấp.
T các nghiên cứu lý luận và nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành và
nhất là các quy định của Hiến pháp năm 2013 gần đây, Luận án đưa ra khái niệm
pháp luật về CQĐP như sau: Chính quyền địa phương là b máy chính quyền được
 28

thành lập trên m t đơn vị hành chính l nh thổ gồm có h i đồng dân c do nhân dân
địa phương trực tiếp bầu ra để quyết định các vấn đề của địa phương và có cơ quan
hành chính để thực hiện các quyết định của h i đồng dân c và thực hiện nhiệm vụ
công tại địa phương vì lợi ích của nhân dân địa phương.
* hái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng”
Theo quan điểm của các học giả trong nước cũng như trong các công trình
nghiên cứu của nước ngoài, “tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương” là khái niệm xuất hiện trong nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương,
bắt nguồn t khái niệm “tự quản địa phương hoặc được hiểu tương đương. Khái
niệm “tự chủ, tự chịu trách nhiệm” của chính quyền địa phương đã được nhắc tới
trong các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X (tháng 4 2006) khi Đảng ta đề ra chủ
trương: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ đ ng hơn nữa cho chính quyền địa
phương,... bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm" cho CQĐP [42, tr.127].
Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI (tháng 01 2011) tiếp tục khẳng định: "bảo đảm
quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm" của CQĐP trong phạm vi thẩm quyền được
phân cấp" [43, tr.251].
Quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992, khi thiết kế các điều khoản của chương
“Chính quyền địa phương , đa số các ý kiến đều cho rằng cần phải tạo cơ sở hiến
định cho việc thực hiện quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm và nội dung mới của
Hiến pháp năm 2013 về CQĐP đã làm thay đổi cách tiếp cận khi bổ sung một điều
mới (Điều 112) quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP. Tại khoản 1
của Điều 112 khẳng định r CQĐP có hai loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau:
(1) Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa
phương; (2) Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Nhìn chung, các ý
kiến khá thống nhất là đối với loại nhiệm vụ thứ hai, loại nhiệm vụ mà CQĐP thực
hiện các nhiệm vụ xuất phát t tính đặc thù của địa phương cũng chính là thể hiện
nhiệm vụ có tính tự quản cao của CQĐP, nhằm phát huy lợi thế của m i địa phương
trên thực tế [32;176, tr.49].
 29

Luật tổ chức CQĐP năm 2015 lần đầu tiên đã xác lập chế độ pháp lý về tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP và sử dụng khái niệm này, nhấn mạnh đến việc
“phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở các đơn vị hành chính
trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của
pháp luật” (điểm b khoản 2 Điều 11), CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền (khoản 2 Điều 12).
Một số nghiên cứu đã đề cập đến khái niệm [103, tr.149] và nhận định rằng
“tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương các cấp nhằm
phát huy tính chủ đ ng, sáng tạo của chính địa phương các cấp trong việc thực hiện
nhiệm vụ quản lý nhà nước”. Nhiều ý kiến cho rằng ch c trên cơ sở phân định r
thẩm quyền của m i cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh m thì cơ chế
xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của m i cấp chính
quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới c hiệu quả [176]. C quan
điểm cho rằng tập quyền, tản quyền và phân quyền là những nguyên tắc phân định
thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP; trong các hình thức đ , phân
quyền cùng với chế độ tự quản địa phương là nguyên tắc thể hiện quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm cao nhất của cộng đồng dân cư địa phương [148, tr.33]. Hoặc,
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP thực chất là n i dung cốt lõi của
nguyên tắc tự quản địa phương n i chung, tự quản của chính quyền đô thị n i riêng
[83;139]. C quan điểm khẳng định mạnh m “tự quản địa phương là đỉnh điểm của
phân quyền”, “tiến đến tự quản - phân quyền là quy luật dứt khoát, không thể
cưỡng được [131].
Tác giả đồng ý với quan điểm “tự chủ và tự chịu trách nhiệm chính là cốt lõi
của tự quản ở địa phương [139;140]. C thể n i rằng quyền tự quản của các địa
phương được các bản Hiến pháp bảo vệ là quyền quyết định mang tính tự chủ, độc
lập với Nhà nước trong các công việc tại địa phương và ngoài địa phương, theo
quyết định riêng, với nhân lực riêng và với khả năng kinh tế tài chính riêng trong
khuôn khổ của các đạo luật [122, tr.71]. Tự quản địa phương là quyền và các khả
năng thực tế của các địa phương, trong khuôn khổ các đạo luật, quy định và xây
 30

dựng một phần chủ yếu các công việc tại địa phương trong sự tự chịu trách nhiệm,
vì hạnh phúc của nhân dân địa phương mình [122, tr.71]. Định nghĩa nêu trên đã trở
thành nguyên tắc hoạt động của các mô hình tổ chức chính quyền địa phương dù là
theo hình thức phân quyền, tản quyền hay tập quyền.
Theo nhiều nhà nghiên cứu, trên thế giới, cách tổ chức phân công quyền lực
giữa chính quyền trung ương và CQĐP thường được các nước tuân theo một trong
ba nguyên tắc cơ bản là tập quyền, tản quyền và phân quyền [142, tr.319-329]. Tập
quyền nhằm ch nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước, theo đ , mọi quyền lực tập
trung vào trung ương; các cơ quan trung ương nắm quyền quyết định mọi vấn đề t
trung ương đến địa phương; các cơ quan CQĐP không c quyền chủ động, sáng tạo,
ch tuân thủ, phục tùng mọi quyết định t cấp trên đưa xuống [145, tr.27]. Trong những
năm ngay sau Chiến tranh thế giới thứ II, tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tập quyền tồn
tại ở khắp các nước châu Âu. T đầu thập niên 90 thế kỷ XX, Liên bang Nga và các
nước cộng hòa thuộc Liên Xô cũ, các nước XHCN cũ ở Đông Âu đã ban hành Hiến
pháp mới, tổ chức CQĐP theo nguyên tắc phân quyền (tự quản địa phương) [142,
tr.321-322;148, tr.52].
Ở Việt Nam, mô hình ban đầu về quản lý hành chính ở nước ta là tập quyền
XHCN, đã được áp dụng trong thời kỳ bao cấp. T khi thực hiện đường lối đổi
mới của Đảng (năm 1986) và Hiến pháp năm 1992 đến nay chúng chưa c mô
hình lý thuyết quản lý hành chính nào; chúng ta cũng không áp dụng mô hình lý
thuyết quản lý hành chính tập quyền như thuở ban đầu, chưa là phân quyền hay
tản quyền hoặc kết hợp mà ch tham khảo một số thuyết và chuyển thể thành phân
cấp; bản chất vẫn là tập quyền nhưng đang c sự phân cấp cho cấp dưới [111].
Còn tản quyền là “chính sách thông qua đó các công chức nhà nước trung ương tại
địa phương, do Nhà nước trung ương c xuống địa phương, được giao những thẩm
quyền mà trước kia do các b trực tiếp nắm giữ . Theo nguyên tắc tản quyền, các
đại diện của trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn
trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương. Các đại diện này không c tư
cách pháp nhân, không c năng lực pháp lý để kiện tụng, không c tài sản và ngân
 31

sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương. Tản quyền
cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ
bậc cả về văn bản (văn bản cấp dưới không được trái văn bản cấp trên) và cả về
nhân sự (cấp trên c quyền điều động, bổ nhiệm, cách chức cấp dưới). Cơ quan
tản quyền do trung ương bổ nhiệm và cách chức, ch trực thuộc trung ương;
trung ương c thể trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương mà quyền
lực nhà nước vẫn tập trung vào trung ương; chính quyền trung ương thực hiện
quyền giám sát địa phương ngay tại địa phương, nhưng không can thiệp bằng
phương pháp hành chính vào công việc của CQĐP [148, tr.29;2, tr.324]. Một
nghiên cứu khác cho rằng nguyên tắc tản quyền là nguyên tắc tổ chức quyền lực
nhà nước theo lãnh thổ, theo đ “công chức nhà nước trung ương tại địa
phương, do nhà nước trung ương c xuống địa phương, được giao những thẩm
quyền mà trước đây do các b trực tiếp nắm giữ [98;142, tr.323]. Biểu hiện cụ
thể của việc áp dụng nguyên tắc này chính là việc các cơ quan trung ương thiết
lập các chi nhánh, các cơ quan đại diện (văn phòng đại diện) ở địa phương để
thực hiện chức trách của mình. Cấp trên c toàn quyền điều động, bổ nhiệm,
cách chức các cơ quan cấp dưới này, do vậy về bản chất, tản quyền cũng ch là
một biến thể của nguyên tắc tập quyền [148, tr.29].
Bảo đảm bằng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP
phải đồng hành với thực hiện chính sách phân quyền. Phân quyền tức là phân quyền
quản lý, ở đây là phi tập trung về quản lý hành chính, theo đ , nhà nước trung ương
chuyển giao (bằng hiến pháp và luật) cho các địa phương những quyền hạn độc lập
và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm vi
đ , địa phương thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm. Phân
quyền trong mối quan hệ trung ương - địa phương thường được hiểu là chế độ tự
quản địa phương. Phân quyền là hình thức tổ chức quản lý nhà nước bắt nguồn t
các nước Âu - M và hiện nay, là hình thức phổ biến trên thế giới, được thực hiện
triệt để ở Anh, Hoa Kỳ; còn ở các nước châu Âu lục địa (Pháp, Đức, Italia, Ba Lan,
v.v..) vẫn đang áp dụng nguyên tắc phân quyền kết hợp với tản quyền [2, tr.326].
 32

Chính quyền địa phương không c quyền lập pháp, tư pháp như sự phân quyền giữa
chính quyền liên bang và chính quyền bang trong các nhà nước liên bang [148,
tr.29; 142, tr.325-326].
Nhìn chung, việc phân quyền ở các nước đang phát triển còn chưa phổ biến,
mới xuất hiện chủ yếu ở đô thị, nơi c những chính quyền thành phố hoặc t nh được
ủy quyền [156, tr.212]. Ở một số nước giữ lại quyền kiểm soát tập trung lớn đối với
các nhiệm vụ hành chính được phân cấp và không chuyển giao đầy đủ nguồn nhân
lực và tài chính cho các đơn vị chính quyền ngoài trung ương. Kết quả là các nhiệm
vụ và chức năng công được chuyển giao không được thực hiện một cách đúng đắn,
do vậy, hạn chế các n lực phát triển kinh tế và xã hội của quốc gia [156, tr.213].
Đối với Việt Nam, phân cấp (hay phân cấp quản lý) theo quy định của pháp
luật, thường được dùng để ch việc cấp trên phân công cho cấp dưới thực hiện một số
thẩm quyền nhất định mà trước thời điểm c quyết định phân cấp thì thẩm quyền này
vốn vẫn do cấp trên thực hiện [148, tr.33]. Các đạo luật về tổ chức HĐND và Ủy ban
nhân dân năm 1983, năm 1989, năm 1994 và Luật năm 2003 cũng sử dụng khái niệm
phân cấp [144, tr.35] để hàm ý việc chuyển giao thẩm quyền của trung ương cho địa
phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau.
Ở g c độ nghiên cứu khoa học, c tác giả nhận định phân cấp quản lý là “sự
chuyển giao quyền quyết định trong hoạt đ ng quản lý hành chính nhà nước từ chính
phủ trung ương, chính quyền cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dưới trong hệ thống
hành chính nhà nước.” [110, tr.36]. C ý kiến đưa ra định nghĩa cụ thể hơn:
Phân cấp trong quản lý nhà nước được hiểu là phân công chức
năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho t ng cấp hành chính, là việc
cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp dưới thực hiện
một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản
quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể [54, tr. 17].
Tuy nhiên, c quan điểm cho rằng phân cấp là sự phân công hợp lý chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp CQĐP cho phù hợp với đặc
 33

điểm của m i cấp nhằm phát huy tính tự chủ, sáng tạo của các cấp nhằm thực thi
quyền lực Nhà nước đạt hiệu quả cao nhất [151]. Chúng tôi cho rằng, quan điểm sau
cùng phù hợp với định nghĩa về phân quyền nhiều hơn, bởi trong quá trình thực
hiện phân cấp hiện nay theo các quy định của pháp luật hiện hành thì chưa bảo đảm
tính tự chủ, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương.
Một nghiên cứu khác mà tác giả cho rằng c quan niệm rành mạch và hợp
lý hơn khi phân biệt phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương. Nghiên cứu này
khẳng định:
Phân cấp quản lý là khái niệm của Việt Nam, về đại thể c nghĩa
là phân, chia ra thành cấp và giao cho m i cấp một phạm vi những chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để quản lý cho tiện lợi và hiệu
quả. Vậy đây chính là nội dung của nguyên tắc tản quyền. Mặt khác,
Việt Nam ta thực hiện nguyên tắc tập quyền XHCN, như vậy, tản quyền
này cũng là một hình thức của tập quyền n i chung và tập quyền XHCN
n i riêng [140, tr.214-228].
Nghiên cứu này cũng nhận định “Phân quyền hoàn toàn không phải là
phân cấp quản lý. Việt Nam chỉ có phân cấp quản lý chứ chưa có phân quyền
hiểu theo ngh a Tây u, vì phân quyền hiểu theo ngh a Tây u là chế đ tự quản
địa phương” [140, tr.214-228]. Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua Hiến
chương về tự quản địa phương, hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và
thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [58].
Trong khi còn c sự mơ hồ hoặc không r ràng về khái niệm “phân cấp quản
lý và “phân quyền , thì tác giả cho rằng nhận định sau đây thể hiện khá r bản chất
của vấn đề: thực tế phân cấp ở Việt Nam hiện nay là “các cấp cùng thực hiện m t
công việc với những mức đ , phạm vi, n i dung khác nhau [48, tr.330] hay “cùng
m t công việc được chia cho các cấp khác nhau thực hiện”, với tư duy phân cấp,
chính quyền trung ương không “buông , không “bỏ và phải chịu trách nhiệm tới
cùng về công vụ ngay cả khi đã được phân cấp [49, tr.284].
 34

Như vậy, r ràng c sự khác biệt về chế độ pháp lý giữa “phân cấp , “phân
quyền” mà đôi khi do pháp luật không phân biệt r ràng nên dẫn đến nhiều cách hiểu
khác nhau trên thực tế, dẫn đến gây tranh luận trong giới nghiên cứu khoa học và cũng
s làm lúng túng trong thực tiễn quản lý, điều hành.
Vậy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là gì ?
Để hiểu r khái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương , tác giả cho rằng cần phải hiểu r chế độ pháp lý của “tự quản địa phương
nguyên tắc phân quyền cũng như chế độ pháp lý của “tản quyền mà trên thực tế còn
c nhiều người nhầm lẫn với phân quyền, với “tự quản địa phương”.
“Tự quản địa phương , theo T điển Le Petit Larousse của Pháp, được
hiểu là tính độc lập, khả năng quyết định của chính quyền địa phương so với
quyền lực trung ương. Xét về lịch sử, khái niệm “tự quản địa phương (local
autonomy) đã xuất hiện hàng trăm năm trước so với khái niệm “phân quyền
thường mới xuất hiện vài thập niên gần đây. Theo một nghiên cứu của học giả
Đức, thì ngay ở nước Đức, lý thuyết về “tự quản địa phương (trước hết áp dụng
ở các thành phố) đã c lịch sử khoảng 200 năm và “tự quản chính là sự tăng
cường hoạt động của các nhà chức trách trong công việc của họ để liên kết các
lực lượng phong phú của nhân dân trong địa phương mình, nhằm tự chịu trách
nhiệm trong việc hoàn thành các nhiệm vụ của địa phương mình, vì hạnh phúc
của nhân dân, bảo vệ nét đặc trưng mang tính lịch sử và tính địa phương [122,
tr.71]. Theo quan điểm hiện đại thì Liên minh châu Âu đồng nhất phân quyền với
tự quản địa phương [141, tr.4]; đồng nhất với quyền tự chủ của địa phương. Phân
quyền thường đi k m chế độ “tự quản địa phương (local autonomy hoặc local
self - government). Không ít học giả trên thế giới coi hai khái niệm này là tương
đương nhau về nghĩa và được sử dụng thay thế nhau [187]. Tuy nhiên, cũng c ý
kiến cho rằng, phân quyền không đồng nhất với tự quản địa phương [141, tr.4].
Theo Hiến chương châu Âu về chế độ tự quản của CQĐP, ban hành ngày
15/10/1985 thì tự quản địa phương là quyền và các khả năng thực tế của các địa
phương, trong khuôn khổ các đạo luật, qui định và xây dựng m t phần chủ yếu các
 35

công việc tại địa phương, trong sự tự chịu trách nhiệm, vì hạnh phúc của nhân dân tại
địa phương mình. Theo Dự thảo Hiến chương quốc tế về chính quyền tự quản địa
phương thì chính quyền tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của CQĐP,
trong giới hạn của luật pháp, để điều tiết và quản lí m t phần đáng kể các hoạt đ ng
công c ng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích nhân dân địa phương [58].
Chế độ “tự quản địa phương ở các nước tư bản chủ nghĩa được hiểu là một
dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước do chính quyền
cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân chúng địa
phương bầu ra. Các cơ quan tự quản địa phương bao gồm các cơ quan dân cử (Hội
đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của n . Trong khoa học pháp lý và thực tiễn
pháp luật ở những nước này, các cơ quan tự quản địa phương không được coi là các cơ
quan nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước của nhà
nước tư sản. Những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương không được
xếp vào đội ngũ công chức của Nhà nước.
Tự quản địa phương (với tư cách là một phương thức tổ chức, quản trị cộng
đồng địa phương), cho tới ngày nay, vẫn còn là khái niệm khá xa lạ với ngôn ngữ
đại chúng ở Việt Nam. Trong thực tiễn lịch sử nước ta, cũng đã t ng c những giai
đoạn, những cách thức tổ chức cộng đồng địa phương “na ná với cách thức tổ
chức cộng đồng địa phương mà nhiều quốc gia gọi là “tự quản địa phương , trong
đ phải kể đến chế độ tự quản làng - xã, chế độ tự trị ở một số khu vực miền núi
trước đây... [70;148, tr.33]. C nghiên cứu khẳng định quy định tại Điều 112 Hiến
pháp năm 2013, xét về mặt hình thức, cho thấy c những dấu hiệu khá giống với
các quy định về chính quyền địa phương tự quản ở các nước [128, tr.11].
Theo pháp luật nhiều nước, tự quản địa phương được hiểu là quyền của một
cộng đồng dân cư địa phương ở đ , dân cư địa phương được quyền tự quyết về cách
thức tổ chức ra chính quyền cấp gần mình nhất (quyết định hình thức và cơ cấu tổ chức
bộ máy chính quyền và chính quyền này cũng ch chịu trách nhiệm trước cộng đồng
dân cư địa phương trong khuôn khổ pháp luật), chức năng của cấp chính quyền này
được thiết kế theo hướng họ được làm tất cả những công vụ nào mà cấp này c thể đảm
 36

trách (cấp trên ch làm những gì mà cấp chính quyền cấp dưới không thể làm được
hoặc làm không hiệu quả), được quyền thu thuế địa phương để tài trợ cho các công vụ
địa phương của mình [161;148, tr.31].
Pháp luật Việt Nam lần đầu tiên đã ghi nhận rõ nguyên tắc phân quyền cho
CQĐP tại Điều 12 Luật tổ chức CQĐP năm 2015, qua đ , cũng làm r hơn chế độ
pháp lý và khái niệm phân quyền vốn đã gây nhiều tranh luận trong giới nghiên cứu
khoa học. Theo đ , Luật này đã xác định một số nguyên tắc về phân quyền cho
CQĐP như: (i) Việc phân quyền cho m i cấp CQĐP phải được quy định trong các
luật; (ii) Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện
các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền; (iii) Cơ quan nhà nước cấp trên trong
phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình c trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp
hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho
các cấp CQĐP; (iv) Các luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, của các
cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại
khoản 2 Điều 11 của Luật này và phù hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương quy định tại Luật này.
Luật tổ chức CQĐP năm 2015 cũng làm r hơn khái niệm “Phân cấp cho
chính quyền địa phương khi quy định các nguyên tắc: (i) Căn cứ vào yêu cầu công
tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà
nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương
hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc
một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, tr trường hợp pháp luật có
quy định khác; (ii) Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2
Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của
cơ quan nhà nước phân cấp, trong đ xác định r nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho
CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp
và cơ quan nhà nước được phân cấp; (iii) Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp
nhiệm vụ, quyền hạn cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các
nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình
 37

phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và
chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; (iv)
Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân
cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở
địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương c thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ
quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà
nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân
cấp (Điều 13 Luật).
Tại Điều 14 của Luật cũng đưa ra nguyên tắc ủy quyền cho cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương, theo đ , trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành
chính nhà nước cấp trên c thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp
dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn
của mình trong khoảng thời gian xác định k m theo các điều kiện cụ thể. Cơ quan
hành chính nhà nước cấp trên khi ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ
quan, tổ chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm
vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền.
Qua nghiên cứu, luận án đưa ra khái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của chính quyền địa phương” là quyền của các cấp CQĐP được tự mình quyết định và
tự chịu trách nhiệm đối với các vấn đề của địa phương trong giới hạn luật định và chịu
trách nhiệm về việc thực hiện các nhiệm vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp, ủy
quyền của chính quyền cấp trên.
* hái niệm “pháp u t về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh
quyền ị ph ơng”
Pháp luật là hệ thống những qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà
nước ban hành và đảm bảo thực hiện. Các quy phạm pháp luật là các chuẩn mực
điều ch nh các hành vi xử sự của con người được duy trì bởi các cơ quan nhà nước
và quyền lực nhà nước [155, tr.39].
 38

Pháp luật về CQĐP là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam, được
cấu thành bởi hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, t hiến pháp đến các đạo
luật và các văn bản dưới luật, với tính chất là hướng dẫn thi hành luật. Pháp luật về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nằm trong hệ thống các văn bản quy
phạm pháp luật về CQĐP, được cấu thành bởi nhiều hình thức văn bản khác nhau
và bởi nhiều chủ thể khác nhau ban hành. Đây cũng là đặc điểm chung của pháp
luật Việt Nam hiện nay, còn c nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Tuy
nhiên các văn bản điều ch nh chính vẫn là các đạo luật vì liên quan đến tổ chức,
hoạt động của một thiết chế hiến định là CQĐP nên chủ yếu vẫn được điều ch nh
bằng luật; các văn bản dưới luật chủ yếu c tính chất hướng dẫn về tổ chức của các
cơ quan hành chính trong bộ máy CQĐP xem Mục 3.4 Chương 3 Luận án).
Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP chứa đựng các
quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, c hiệu lực bắt buộc chung, được áp
dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả
nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người c thẩm quyền
quy định ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện (Khoản 1 Điều 3 Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).
Một hiện tượng thường xảy ra đối với hầu hết các hệ thống pháp luật là một
số quy định pháp luật s trở thành l i thời, nghĩa là cho dù các quy định ấy c thể về
mặt chính thức vẫn còn hiệu lực nhưng trên thực tế người ta đã không còn áp dụng
chúng nữa [155, tr.40] hoặc việc tuân thủ chúng không còn nghiêm ngặt nữa. Trong
trường hợp đ , cần nhanh ch ng sửa đổi, bổ sung hoặc bãi b các quy phạm pháp
luật đ để các quy định lạc hậu không còn là bộ phận trong hệ thống pháp luật.
Điều cần lưu ý là, thực tiễn cuộc sống luôn thay đổi, phát triển không ng ng,
và pháp luật, dù hoàn thiện đến đâu cũng dần trở nên lạc hậu theo thời gian. Do đ ,
một trong những nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước là phải định kỳ tổng
kết, đánh giá hiệu quả điều ch nh pháp luật của những văn bản đã ban hành để nhận
dạng những khía cạnh tích cực, tiêu cực của các quy phạm pháp luật trong văn bản,
phát hiện những hạn chế, vướng mắc của chúng cần phải được khắc phục. Việc
 39

hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp đòi
h i c sự nghiên cứu k thực trạng pháp luật, xác định r các ưu điểm, vướng mắc,
bất cập và nhận dạng các nguyên nhân gây bất cập trong thực tiễn một cách chính
xác, cụ thể. Chính vì vậy, nghiên cứu khái niệm pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP cũng là một trong những nhiệm vụ của Luận án.
Qua nghiên cứu, tác giả đưa ra khái niệm “pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phương” như sau:
Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP bao gồm tổng thể
các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước c thẩm quyền ban hành nhằm
bảo đảm cho CQĐP được quyết định và tự chịu trách nhiệm đối với các vấn đề của
địa phương trong giới hạn luật định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện các nhiệm
vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp, ủy quyền của chính quyền cấp trên.
213 c iể c á uậ qu c , c u ác i c
c qu ƣơ
Tự quản địa phương, biểu hiện cao nhất của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương, là nguyên tắc tổ chức CQĐP đang được áp
dụng khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Mặc dù không hoàn toàn giống
nhau về cách thức và nội dung thực hiện, chế độ tự quản địa phương c chế độ pháp
lý với những đặc trưng của n và tương đồng trong nhiều quốc gia. Qua nghiên cứu
các văn bản pháp luật thì c thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của pháp luật Việt
Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương như sau:
Thứ nhất, về phương diện lịch sử, pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương c lịch sử hình thành và phát triển gắn liền với
sự phát triển của tổ chức bộ máy nhà nước. C một số đặc điểm cần lưu ý trong lịch
sử phát triển của pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương.
(i) Pháp luật Việt Nam về chính quyền địa phương c một lịch sử phát
triển, chịu sự ảnh hưởng của pháp luật Cộng hòa Pháp t thời phong kiến và của
 40

các nhà nước xô viết trong những năm chiến tranh cách mạng và sau chiến tranh
cách mạng. Tại Pháp, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở giai đoạn cuối
của chế độ phong kiến được tổ chức theo mô hình tập quyền; thời kỳ đế chế, tính
tập quyền càng được củng cố và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của
Pháp được tổ chức dựa trên mô hình tổ chức của quân đội, trên cơ sở các nguyên
tắc thứ bậc, kỷ luật, thống nhất và tập trung. Mô hình tổ chức mang tính trật tự
thứ bậc này tồn tại dai dẳng ngay cả khi các cơ quan hành chính đã phát triển
đáng kể vào thế kỷ XIX và đặc biệt sau chiến tranh thế giới lần thứ hai. Tuy
nhiên, mô hình này v a không phù hợp với quá trình phát triển của xã hội v a
trở thành một nhân tố làm tê liệt hoạt động của Nhà nước. Do đ , quá trình phi
tập trung h a hay phân quyền và cải cách nhà nước đã được tiến hành nhằm cố
gắng khắc phục những bất cập nêu trên [144, tr.154]. Pháp luật về quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam c sự thăng trầm trong lịch sử do thay đổi
mô hình tổ chức nhà nước t chế độ phong kiến sang chế độ XHCN và nguyên tắc
xây dựng nhà nước tập quyền [59]. Quá trình phân quyền là một quá trình đòi h i
phải c sự can thiệp thường xuyên của nhà lập pháp để c những điều ch nh, sửa
đổi, bổ sung. Bởi vì, chính sách phân quyền cũng không phải là một chính sách cố
định, nhất thành bất biến, cần c những sửa đổi cần thiết.
Trong lịch sử phát triển của pháp luật các quốc gia về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP cũng c những thăng trầm nhất định, ngay cả ở các nước châu
Âu, được coi như “cái nôi của tự quản địa phương và ý tưởng về tự quản vốn đã c
t thời trung cổ [122, tr.63]. Ví dụ như tại Đức, trước khi kết thúc nền cộng hòa
Weimar, chế độ tự quản cũng lâm vào một cuộc khủng hoảng; chủ nghĩa quốc xã đã
hủy b hoàn toàn chế độ tự quản ở cấp địa phương, tr một vài điểm về hình thức còn
tồn tại; năm 1935, Quy chế địa phương Đức đã được ban hành và c giá trị áp dụng
bắt buộc cho tất cả các thành phố, xã, hậu quả là sự đa dạng trong quy chế địa
phương đã bị thay thế bằng một sự đồng nhất. Sau này, ở Tây Đức, cùng với việc
hình thành các bang mới thì quy chế địa phương thuần nhất cũng bị hủy b (Hiến
 41

pháp năm 1949 với bảo đảm Nhà nước dân chủ, đã khắc phục được sự đối lập giữa
Nhà nước cấp trên quan liêu và sự tự quản mang tính công dân).
(ii) Pháp luật c xu hướng ngày càng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của các cấp CQĐP cùng với quá trình xây dựng “nhà nước pháp quyền Việt
Nam XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân và xây dựng nhà nước hiện
đại, tăng cường dân chủ, quan tâm tới lợi ích của người dân; theo đ , cùng với việc
bảo đảm nguyên tắc “tập trung – dân chủ nhưng phải hướng tới phân cấp, phân
quyền nhiều hơn và điều này được khẳng định trong các văn kiện của Đảng. Đây
cũng là xu thế chung vì lịch sử phát triển pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của CQĐP gắn với cải cách hành chính công, với cải cách kinh tế và chính trị ở các
quốc gia trên thế giới. Trên thực tế, Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua
Hiến chương về tự quản địa phương, hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng
và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [58].
(iii) Sự phát triển của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP gắn với quá trình cải cách kinh tế: Đối với Việt Nam cũng như nhiều nước
trên thế giới , do nhu cầu đổi mới kinh tế mạnh m đòi h i đổi mới tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước trung ương và địa phương. Trên thế giới, pháp luật về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương c lịch sử hình thành
và phát triển gắn liền với sự phát triển của các nhà nước hiện đại. C thể n i, ở Việt
Nam, cải cách pháp luật về CQĐP cũng gắn liền với cải cách nền hành chính và
hiện đại h a nền hành chính theo hướng t nền hành chính quan liêu bao cấp sang
nền hành chính phục vụ, chú trọng chức năng “cung cấp các dịch vụ công . Theo
đ , đòi h i nhà nước trung ương phải tăng cường chức năng quản lý kinh tế vĩ mô
của Nhà nước, chú trọng chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung
ương, đòi h i đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên
tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn.
Điều này cũng nhằm thực hiện mục tiêu văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đề ra:
“đổi mới chính trị phải đồng b với đổi mới kinh tế [6].
 42

Thứ hai, về mặt hình thức, pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP được điều ch nh bởi một hệ thống các văn bản quy pháp luật, t Hiến pháp
đến các đạo luật và văn bản dưới luật. Cụ thể là t bản hiến pháp đầu tiên năm 1946
và các bản hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và đặc biệt là Hiến pháp năm 2013 c
nhiều cải cách mạnh m cho việc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP [176;128]. Kể t năm 1958, chúng ta c đạo luật đầu tiên về tổ chức CQĐP;
cùng với quá trình phát triển của pháp luật, hệ thống pháp luật hiện tại c nhiều đạo
luật điều ch nh về tổ chức và hoạt động của CQĐP, trong đ Luật tổ chức CQĐP năm
2015 mới đây đã đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.
Thứ ba, về mặt nội dung, c một số đặc điểm của pháp luật Việt Nam như sau:
(i) các quy định pháp luật hiện hành còn quy định mối quan hệ quyền lực trung ương –
địa phương và nhất là giữa các cấp CQĐP nặng về quan hệ phục tùng, cấp trên – cấp
dưới nên thiếu đi tính độc lập của CQĐP; (ii) các quy định pháp luật còn khá giống
nhau, gần như rập khuôn về tổ chức bộ máy của cùng cấp chính quyền ở các địa bàn
khác nhau; rập khuôn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP; (iii) quy
định pháp luật chú trọng vào việc điều ch nh vấn đề tổ chức bộ máy hơn là vào việc
phân định rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP; (iv) pháp luật quy định
cơ chế giám sát, kiểm tra, thanh tra t trung ương tới địa phương, giữa các cấp CQĐP
tầng tầng, lớp lớp và trong nhiều văn bản pháp luật nhưng thực tế lại thiếu hiệu quả,
không chặt ch và không r trách nhiệm của các cơ quan nên chưa khắc phục được
những bất cập trên thực tế.
Tóm ại, t một số đặc điểm của pháp luật Việt Nam c thể nhận thấy, tuy cách
thức mà pháp luật về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP của Việt
Nam và các nước chưa hoàn toàn giống nhau nhưng pháp luật Việt Nam và pháp luật các
nước c xu hướng ngày càng bảo đảm tốt hơn cho địa phương được thực hiện quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm, đồng thời c sự kiểm soát, giám sát chặt ch của trung ương đối
với địa phương. Mục đích của kiểm soát, giám sát này chủ yếu nhằm hướng tới bảo đảm
sự tuân thủ pháp luật trong các hoạt động của địa phương và bảo đảm sự hài hòa giữa lợi
ích quốc gia và lợi ích của nhân dân địa phương.
 43

2 1 4 N i du c á uậ qu c , c u ác i c
c qu ƣơ
Nhìn một cách khái quát, nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương gồm tổng thể các quy định liên
quan đến tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ quản lý; tự chủ về tài chính, ngân
sách; tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, nhân sự; tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về ban hành quy định. Các quy định này của pháp luật s tạo nên quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP một cách đầy đủ, trọn vẹn nhất.
Những phân tích dưới đây s cho chúng ta thấy r nội dung của pháp luật về
phạm vi quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp.
2.1.4.1 Các quy ịnh củ pháp u t về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
củ ch nh quyền ị ph ơng về nhiệm v
Trong khuôn khổ quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm này, các cơ quan đại diện ở
địa phương với tư cách là chủ nhân quyền lực công địa phương là những cơ quan duy
nhất c thẩm quyền giải quyết những nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của địa phương [122,
tr.258] hay trong việc giải quyết các công việc của địa phương.
Như đã nêu ở trên, ở Việt Nam cho đến thời điểm trước khi ban hành Hiến
pháp năm 2013, theo các nhà nghiên cứu, chúng ta mới áp dụng nguyên tắc “phân
cấp” trong quản lý, chưa áp dụng nguyên tắc phân quyền, do đ cũng không đặt ra
vấn đề tự chủ trong việc giải quyết hay “quyết định các vấn đề của địa phương
như Hiến pháp năm 2013 đã quy định cho HĐND các cấp. Nghiên cứu về vấn đề
này, cũng c khá nhiều tác giả đề cập đến sự cần thiết phải bảo đảm quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ của địa phương [139;140;141;142]. Tuy nhiên, tự
chủ như thế nào, ở giới hạn, phạm vi thẩm quyền nào, nhất là của t ng cấp t nh,
huyện, xã nên được trao thẩm quyền gì thì các tác giả chưa đề xuất r ràng
[37;40;1;145;144].
Trong khi đ , pháp luật của các quốc gia luôn chú trọng đến xác định nội
dung và giới hạn của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của t ng cấp CQĐP. Theo
đ , tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ của riêng địa phương được hiểu là tự
 44

quyết định các vấn đề của địa phương. Nhưng chính quyền tự quản cũng như CQĐP
được tự chủ, tự chịu trách nhiệm không c nghĩa là ch làm những gì mình muốn,
ch thực hiện theo nhu cầu của người dân địa phương; chính quyền địa phương tự
quản vẫn phải thực hiện rất nhiều nhiệm vụ của trung ương giao…
Ví dụ: ở In-đô-nê-xi-a, trong khi xác định thẩm quyền của chính quyền
địa phương được tự quyết c trách nhiệm để lựa chọn và quyết định những vấn
đề theo nhu cầu địa phương trong phạm vi các giới hạn khả năng tài chính, pháp
luật xác định thẩm quyền của chính quyền địa phương cấp t nh được chia làm hai
loại: thẩm quyền vùng tự quản và thẩm quyền vùng hành chính. Thẩm quyền
vùng tự quản gồm quản trị nội bộ huyện và thành phố. Thẩm quyền vùng hành
chính gồm phạm vi quản trị được ủy thác cho thống đốc với tư cách là đại diện
chính phủ trung ương [69, tr. 79].
Như vậy, khi n i chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm đã bao
hàm cả hai loại nhiệm vụ: nhiệm vụ của địa phương và nhiệm vụ được ủy thác t
trung ương. Vậy những nhiệm vụ nào thuộc thẩm quyền của địa phương M i cấp
nên được trao thẩm quyền quản lý gì C thể ở m i nước lại c cách phân định nhiệm
vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương khác nhau, cũng như tổ chức mô hình
chính quyền địa phương ở các quốc gia là không giống nhau; nhưng tựu trung, chính
quyền cấp xã, chính quyền cấp dưới cùng thường được xem là hạt nhân quan trọng để
thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở địa phương. Chất lượng của dịch vụ
được đánh giá ở tiêu chí phù hợp với đặc thù địa phương cũng như nhu cầu của dân
chúng vì chất lượng của dịch vụ còn thể hiện ở dịch vụ c phù hợp với nhu cầu cần
được giúp đỡ, được thông tin, được tư vấn hay không [122].
Nhìn chung, pháp luật của các nước khi trao quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm cho chính quyền địa phương cũng phân định hai loại nhiệm vụ của CQĐP:
nhiệm vụ bắt buộc và nhiệm vụ tuỳ nghi tự nguyện. Thẩm quyền nhiệm vụ bắt
buộc c thể là: giáo dục; môi trường; đảm bảo trật tự an toàn xã hội; sức khoẻ của
cộng đồng; cung cấp nước; vệ sinh đường phố và của cộng đồng; giao thông vận
tải...; thẩm quyền tuỳ nghi được thực hiện tuỳ thuộc vào khả năng của CQĐP: bảo
 45

đảm xã hội; các biện pháp nâng cao trình độ văn hoá [37, tr.45-46]. Tuy nhiên,
không c công thức chung cho việc phân loại nhiệm vụ này (xin xem mục 2.3
Chương 2 của Luận án).
2.1.4.2. Các quy ịnh củ pháp u t về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài
chính củ ch nh quyền ị ph ơng
Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về tài chính
là quyền định ra điều lệ ngân sách, phê chuẩn các khoản chi ngoài dự toán và vượt
dự toán, thông qua các dự án đầu tư của m i cấp CQĐP. Quyền này cũng bao gồm
cả việc quy định những khoản lệ phí hành chính và đ ng g p của tư nhân. Trong
phạm vi được thu chi của m i cấp CQĐP, quyền ấn định khoản thu, khoản chi, mức
thu, mức chi của các cấp CQĐP là yếu tố quan trọng đo lường mức độ tự quản của
cấp CQĐP đ [148, tr.32]. Như vậy, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về ngân
sách cũng là giải pháp tất yếu, v a động viên được các nguồn thu tiềm ẩn, v a tạo
cơ chế để các nguồn tài chính được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả [120].
Nguyên tắc quan trọng mà pháp luật cần bảo đảm là chuyển giao thẩm quyền
t trung ương xuống địa phương phải chuyển giao đồng thời nhiệm vụ cùng với
nguồn tài chính và các nguồn lực khác. Để c thể hoàn thành được các nhiệm vụ
luật giao, CQĐP cần c kinh phí. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính tạo
cho các cấp chính quyền địa phương quyền tự quyết định về tài chính trong khuôn
khổ hoạt động ngân sách được pháp luật quy định, tức quyền tự quyết định các
nguồn thu và các khoản chi ngân sách, quyền tự chịu trách nhiệm trong hoạt động
quản lý thu, chi ngân sách, quyền xác định mức và thu các loại thuế, lệ phí và phí
(bằng các khoản giao nộp) trong ch ng mực không thuộc thẩm quyền của các cơ
quan trung ương [122, tr.75].
Các học giả trong nước và nước ngoài đều cho rằng tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về tài chính, ngân sách của các cấp CQĐP cần được xem là vấn đề c t i
củ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương [142;122], do đ ,
pháp luật về vấn đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính, ngân sách có ý nghĩa
vô cùng quan trọng. Bởi vì, để thực hiện được các nhiệm vụ của mình, địa phương
 46

cần phải c kinh phí. Tự quản lý nhưng không c tiền là điều không tưởng [122]. Ví
dụ: đối với Cộng hòa liên bang Đức, một nội dung của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về tài chính là quyền được cấp kinh phí tối thiểu. Hoặc như ở Nga, để bảo
đảm nguyên tắc “phân quyền gắn với phân giao tài sản, tài chính tương ứng , Liên
bang Nga đã ban hành Luật Liên bang về những cơ sở tài chính của tự quản địa
phương trong đ quy định các nguồn thu ngân sách địa phương (NSĐP).
Về cơ bản, các cấp CQĐP cần được chu cấp tài chính t các khoản thu t thuế
riêng của địa phương, các khoản phân bổ t chính quyền trung ương hoặc cấp cao hơn
và các khoản lệ phí, đ ng g p cho các dịch vụ mà địa phương cung cấp. Các khoản
phân bổ từ chính quyền trung ương hoặc cấp cao hơn, theo tác giả, không thuộc về nội
dung của tự chủ ngân sách nhưng cũng cần phân tích ở đây vì không phải n i đến tự
quản, áp dụng chế độ tự quản địa phương, tự chủ về ngân sách là địa phương độc lập
tuyệt đối trong vấn đề sử dụng ngân sách. Địa phương c quyền độc lập trong một số
khoản thu, nhiệm vụ chi, nhưng ở các nước dù là liên bang hay đơn nhất và theo hệ
thống luật nào thì cũng c sự bổ sung tài chính hợp lý t trung ương. Bổ sung tài chính
t ngân sách trung ương (NSTW) cho NSĐP được đặt ra để đảm bảo cho các địa
phương c năng lực tài chính yếu vẫn c thể duy trì được nhiệm vụ này ở mức tiêu
chuẩn tối thiểu và giảm bớt sự khác biệt do sự chênh lệch về năng lực tài chính của các
t nh trong cung ứng các dịch vụ công cơ bản. Các địa phương vì lý do lợi ích thường
không muốn thực hiện các dịch vụ công đối với các đối tượng cư trú ngoài phạm vi
hoặc ngoài địa hạt quản lý hành chính của họ. Các khoản bổ sung tài chính c thể g p
phần khắc phục ở mức độ nhất định xu hướng tiêu cực này, bởi bổ sung tài chính h trợ
cho địa phương một phần kinh phí để thực hiện dịch vụ công đ [148]. Ngoài ra, với
vai trò tái phân chia và cùng với đ là phân phối lại thu nhập công, thì hệ thống bổ sung
tài chính, nhất là các khoản bổ sung gắn với mục đích và h trợ đầu tư phát triển, g p
phần đảm bảo sự bình đẳng trong thụ hưởng thu nhập công, qua đ giảm bớt sự chênh
lệch trong phát triển kinh tế giữa các địa phương; đồng thời giúp đỡ người ngh o. Ở
một số quốc gia, chuyển giao tài chính giữa các cấp chính quyền là công cụ để điều
 47

ch nh mất cân đối dọc và mất cân đối ngang giữa các cấp chính quyền và các địa
phương về phương diện năng lực tài chính [148, tr.69].
Mặc dù giới nghiên cứu Việt Nam đề cập đến vấn đề tự chủ, tự chịu trách
nhiệm về ngân sách của CQĐP khá nhiều và tương đối r ràng nhưng pháp luật Việt
Nam quy định còn rất mờ nhạt về vấn đề này (xin xem Mục 3.2 Chương 3 Luận
án).
2.1.4.3. Các quy ịnh củ pháp u t về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về t
ch c và nh n sự củ ch nh quyền ị ph ơng
Tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức của các cấp chính quyền địa phương
là quyền tự quyết định bộ máy giúp việc như quyền xác định tổ chức nội bộ của m i
cấp CQĐP; m i cấp CQĐP c thể sắp xếp tổ chức bộ máy, tổ chức thực hiện nhiệm
vụ, sắp xếp, tổ chức nhân sự cho phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương. Nội
dung và phạm vi của tự chủ về tổ chức c thể là: địa phương c quyền lựa chọn
cách thức tổ chức bộ máy hành chính phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương,
c quyền quyết định số lượng nhân viên và mức lương trả cho nhân viên; kinh phí
trả lương cho nhân viên được lấy t ngân sách địa phương [68, tr.51]. Chính quyền
địa phương c quyền tự xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình trên cơ sở
tuân thủ những quy định của các luật liên quan [58].
Đối với chính quyền đô thị, việc tổ chức chính quyền đô thị ở các nước khá
đa dạng, nhưng ở cấp cơ sở, thường không tổ chức cấp chính quyền hoàn ch nh mà
ch có những cơ quan đại diện của chính quyền cấp trên, chịu trách nhiệm cung ứng
một số dịch vụ công thiết yếu cho người dân. Ví dụ: tại Thái Lan, thành phố
Bangkok bao gồm 50 quận; các quận lại được chia thành 169 phường; chính quyền
đô thị được thiết lập ở cấp thành phố và cấp quận; tại Nhật Bản: Thủ đô Tokyo của
Nhật Bản gồm 23 phường đặc biệt, 26 quận, 7 thị trấn và 8 xã. Chính quyền đô thị
Tokyo có 2 cấp gồm chính quyền thành phố và cấp quận hoặc phường đặc biệt; tại
Hàn Quốc, thành phố Seoul được chia thành 25 quận và hơn 522 phường (xã).
Chính quyền đô thị được thành lập ở thành phố và cấp quận (Chính quyền của các
 48

thành phố nêu trên đều gồm 2 cơ quan: Hội đồng thành phố và Thị trưởng), còn ở
cấp phường, ch có cơ quan đại diện hành chính của chính quyền cấp trên.
Tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhân sự : Điều này c nghĩa CQĐP không ch
là cấp thực thi hay c máy thực thi những nguyên tắc và những quy định cụ thể, chi
tiết của trung ương về tuyển dụng, bổ nhiệm, đề bạt và sa thải, về thù lao và trả lương
cũng như về chăm s c công chức, viên chức, người lao động tại địa phương mà cần
c một phạm vi tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhất định về nhân sự tại địa phương
mình, nhất là nhân sự để thực hiện các nhiệm vụ của riêng địa phương, không phải là
những nhiệm vụ thực hiện theo ủy quyền của trung ương. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm
về nhân sự của các cấp CQĐP bao gồm quyền lựa chọn nhân lực (công chức, viên
chức, người lao động), sắp xếp, sử dụng họ và đưa ra các quyết định cần thiết về mặt
nhân sự liên quan đến việc lựa chọn và sắp xếp đ [122, tr.75]. Để cải thiện năng lực
của nhân sự địa phương, chính quyền trung ương c thể cung cấp hệ thống đào tạo và
phát triển chức nghiệp [69, tr.78].
2.1.4.4. Các quy ịnh củ pháp u t về tự chủ, tự chịu trách nhiệm n
hành quy ịnh củ ch nh quyền ị ph ơng
Xét trên phương diện thẩm quyền thì quyền hành pháp phải gồm quyền lập
quy – ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới luật và quyền điều hành hành chính
(gồm các thẩm quyền: bảo đảm, bảo vệ tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức và kiểm tra, thanh tra hành chính và chuyên ngành). “Lập quy ở các cấp hành
chính – lãnh thổ là hoạt động ban hành quyết sách và quy định quy phạm. Hoạt động
đ c tính định hướng chính trị và xác lập quy tắc xử sự chung ở địa phương [91, tr.
34]. Như vậy, CQĐP các cấp ở Việt Nam hiện nay đều c quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của HĐND, UBND.
Quan điểm của một học giả Đức cho rằng, c một số lý do để c thể trao
thẩm quyền lập quy cho chính quyền địa phương như: (i) việc trao cho quyền tự
quyết c ý nghĩa quan trọng nhằm thúc đẩy tính tích cực của các lực lượng xã hội;
những lực lượng đ c thể tự ban hành quy định ở những lĩnh vực mà mình nhìn
 49

nhận sự việc r nhất và tự chịu trách nhiệm trong quá trình ban hành và qua đ ,
khoảng cách giữa người ban hành quy phạm với người áp dụng quy phạm s rút
ngắn lại; ngoài ra, các nhà làm luật cũng được giảm tải trong quá trình tìm hiểu
những sự khác biệt mang tính địa phương và kh c thể sửa đổi quy định một cách
nhanh ch ng; (ii) quyền tự ban hành quy định thuộc lĩnh vực cơ bản của việc bảo
đảm hệ thống hành chính độc lập, là quá trình tự tổ chức cuộc sống cộng đồng tại
địa phương; (iii) sự phân công công việc trong hệ thống hành chính - chính trị đã
giao cho các địa phương hàng loạt nhiệm vụ c tính dịch vụ và ưu thế của hành
chính địa phương là các dịch vụ. Dịch vụ là phục vụ và giúp đỡ giữa người với
người, n đưa lại những kết quả phi vật chất, không phải là hàng hoá nắm bắt được,
đặc biệt là những dịch vụ cá nhân trực tiếp giữa người với người, rất khó có thể
được tiêu chuẩn hoá và mô hình hoá. Đây cũng là lý do đòi h i đa dạng h a các
phương thức, điều kiện cung cấp dịch vụ và vì thế, cần trao thẩm quyền ban hành
pháp luật cho cả cấp chính quyền cơ sở [122].
Cũng như quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính, ngân sách, quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm ban hành quy định của các cấp CQĐP c thể được ghi nhận
trong hiến pháp, trong luật. Trong khuôn khổ các đạo luật, luật pháp nhà nước tạo
nên giới hạn của quyền tự quản, kể cả quyền được ban hành văn bản [122, tr.73].
Quyết định việc ban hành, sửa đổi và huỷ b các điều lệ và quy định mang tính pháp
quy địa phương cũng còn gọi là quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm ban hành văn bản
quy phạm pháp luật, tạo cho địa phương quyền xác định các công việc tự quản địa
phương thông qua việc ban hành các quy chế, quy định, điều lệ [122, tr.75].
Thẩm quyền ban hành quy định của chính quyền địa phương ở các nước theo
mô hình phân quyền chính là thẩm quyền ban hành quy chế, điều lệ, “quy tắc tự quản
của địa phương ; đây cũng chính là quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các
cấp trong việc ban hành quy định để quyết định, xử lý các vấn đề của địa phương
theo luật định. Còn phạm vi nội dung thẩm quyền của các cấp CQĐP được quy định
những gì thì cơ bản phụ thuộc vào thẩm quyền quản lý của địa phương; vào vấn đề
địa phương được quyết định đến đâu.
 50

Tóm ại, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp
theo pháp luật cũng như theo quan niệm của các nhà nghiên cứu trong nước và trên
thế giới c các nguyên tắc pháp luật tương đối đồng nhất, nhất là quan niệm chung
về bảo đảm các điều kiện cần thiết cho quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Nghiên
cứu cho thấy, dù tự quản địa phương theo nguyên tắc phân quyền hay phân quyền
kết hợp với tản quyền thì nhiệm vụ của pháp luật, thậm chí là Hiến pháp cần phải
xác định CQĐP c nhiệm vụ riêng, tài sản riêng, ngân sách riêng, c thẩm quyền
ban hành các quy định trên cơ sở giới hạn bởi luật.
Qua nghiên cứu cho thấy, pháp luật Việt Nam còn chưa minh định, chưa
hoàn thiện về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP về mặt khái niệm, nội
dung, phạm vi giới hạn cũng như các chế độ pháp lý liên quan cho việc bảo đảm
quyền. Các nghiên cứu khoa học, mặc dù chưa thực sự toàn diện hoặc c một số nội
dung còn mờ nhạt nhưng cũng đã g p phần làm sáng t hơn ở g c độ lý luận về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay,
c thể coi là cơ sở quan trọng cho việc hoàn thiện pháp luật trong thời gian tới.
2.2. VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VÀ TIÊU CHÍ HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN
ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM
2.2.1. V i òc á uậ qu c , c u ác i c
c qu ƣơ
Vai trò của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền
địa phương phải bảo đảm các khía cạnh sau đây:
M t là, góp phần thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng
C ng sản Việt Nam về đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của chính quyền địa phương
các cấp nói chung và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nói riêng
Các văn kiện của Đảng đã thể hiện khá nhất quán và ngày càng r ràng hơn
trong việc xác định phải c sự phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa
phương, phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP. Cụ thể là nghị quyết Trung ương 8 kh a VII (năm 1995) về tiếp tục xây
 51

dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, trọng tâm là cải cách
một bước nền hành chính đã nêu: “…Tăng quyền chủ đ ng của ĐND trong việc
quyết định những vấn đề mang tính địa phương, quyết định ngân sách trong phạm
vi được phân cấp [4]. Nghị quyết Trung ương 3 kh a VIII (năm 1997) về phát huy
quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước cộng hòa XHCN Việt
Nam trong sạch, vững mạnh khẳng định:
Phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo
hướng phân cấp r hơn cho địa phương, việc phân định trách nhiệm và
thẩm quyền của các cấp chính quyền phải phù hợp với tính chất và yêu
cầu của t ng ngành và lĩnh vực hoạt động, với chức năng, nhiệm vụ của
t ng cấp chính quyền trên địa bàn; phù hợp với điều kiện và khả năng
của các địa phương c quy mô, vị trí khác nhau[5].
Văn kiện Đại hội IX của Đảng (năm 2001) đã nhắc tới vấn đề phân công,
phân cấp, nâng cao tính chủ động của CQĐP. Văn kiện Đại hội X của Đảng
(năm 2006) xác định r hơn: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ đ ng hơn nữa
cho CQĐP, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn
nhân lực, thực hiện ngh a vụ tài chính với trung ương , “Bảo đảm quyền tự chủ
và tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong phạm vi được phân cấp [41]. Văn kiện
Đại hội XI của Đảng (năm 2011) đã nêu: “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt đ ng
của CQĐP. Nâng cao chất lượng hoạt đ ng của ĐND và Ủy ban nhân dân các
cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ
chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp… [43]. Nghị
quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong
thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Chiến
lược phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2011 – 2020 tiếp tục khẳng định mục
tiêu tiếp tục giải phóng và phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của CQĐP.
Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP
cần phải thể chế h a quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về CQĐP nói chung và
bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nói riêng.
 52

Hai là, thúc đẩy cải cách mạnh mẽ nền hành chính, nâng cao chất lượng các
dịch vụ công: Tác giả Luận án đồng tình với quan điểm cho rằng phân cấp, phân
quyền là một trong những nội dung quan trọng của cải cách nền hành chính nhà nước;
là việc xác định lại một cách hợp lý nội dung quản lý nhà nước để phân định r chức
năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của t ng bộ phận trong bộ máy hành chính
nhà nước thống nhất t trung ương đến địa phương và giữa CQĐP các cấp đáp ứng yêu
cầu mới; là biện pháp g p phần đổi mới phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước
trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền [76, tr.54].
Các nghiên cứu cho thấy, pháp luật về chính quyền địa phương luôn luôn
được hoàn thiện, phát triển và quá trình hoàn thiện đ khá dài ở nhiều quốc gia
[156], các nước phát triển cũng như kém phát triển. Hầu hết các nước kém phát
triển đều đang đứng trước thách thức của nền hành chính là v a phải cải thiện
việc cung cấp hàng h a và dịch vụ công, v a phải giảm đáng kể quy mô khu vực
công, chủ yếu qua tăng cường phân quyền và ủy quyền. Đáp ứng được thách
thức này là công việc đặc biệt kh khăn đối với nhiều nước c bộ máy trung
ương yếu kém, nguồn nhân lực và tài chính hạn chế. Việc đáp ứng các thách thức
này s cần c những phân tích, đánh giá giúp các nhà hoạch định chính sách và
các chuyên gia trong việc thiết kế và thực hiện những cải cách và tiến hành các
hành động can thiệp hành chính mang tính đổi mới [156, tr.309-310].
Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng như hoàn thiện
pháp luật về vấn đề này giúp tăng hiệu quả trong quản lý địa phương, chú trọng tăng
cường minh bạch, hiệu quả và sự tham gia của cộng đồng, đặc biệt trong quá trình ra
quyết định và đánh giá hoạt động của CQĐP.
Ba là, góp phần thúc đẩy x h i phát triển, tác đ ng mạnh đến quá trình cải
cách kinh tế: C hai cung bậc mà pháp luật cần đạt tới trong quá trình tác động:
quản lý xã hội và tạo động lực cho xã hội phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật
ch c thể c tác động tích cực và c ý nghĩa khi chúng được quy định phù hợp với
thực tiễn quản lý và tạo động lực cho xã hội phát triển [19, tr.79].
 53

Trong điều kiện hoàn cảnh xã hội đầy biến động với các quan hệ xã hội ngày
càng đa dạng, pháp luật phải luôn kịp thời cập nhật, hoàn ch nh để giải quyết các
vấn đề bất cập của thực tiễn xã hội, can thiệp kịp thời với mức độ, biện pháp tác
động thích hợp nhằm thúc đẩy sự phát triển của xã hội, thực hiện đúng chức năng là
công cụ, phương tiện quản lý xã hội. Thời đại chúng ta ở trong một thời kỳ biến
động liên tục; không thể giải quyết nổi những vấn đề đa dạng của ngày hôm nay với
một cơ cấu hành chính đã được thiết lập t hàng thế kỷ trước đây [122], vì vậy, các
cuộc cải cách cần phải được thực hiện và pháp luật là công cụ quan trọng g p phần
thúc đẩy các cuộc cải cách đ .
Pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP có vai trò quan trọng trong
việc thúc đẩy phát triển kinh tế. Bởi l , chính sách kinh tế là một trong những nhiệm
vụ trung tâm của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Chính sách kinh tế phải đem
lại sự cân bằng và phù hợp với các mục tiêu xã hội, mặt khác phải tạo ra một sự cân
bằng về điều kiện sống của những khu vực sinh sống khác nhau. Ngoài ra, chính sách
kinh tế cũng theo đuổi mục tiêu là tăng khả năng cạnh tranh của các cấp chính quyền
địa phương; vì vậy, trách nhiệm soạn thảo chính sách kinh tế không còn thuộc độc
quyền của các cơ quan cấp cao mà còn thuộc về các cấp thấp hơn (ví dụ như: địa
phương, hiệp hội, khu vực) [122]. Nguyên lý này phần nào phản ánh thực tiễn c sự
chuyển giao nhiệm vụ giữa trung ương và địa phương ở nhiều nước trên thế giới,
trong đ c Việt Nam.
ốn là, góp phần tăng cường dân chủ, tăng cường sự gắn kết giữa người
dân và cấp chính quyền: Với định hướng của Đảng về phát triển dân chủ và tăng
cường dân chủ cơ sở, phát triển sự tham gia tích cực của nhân dân vào các công
việc nhà nước, qua đ các cán bộ của t ng cấp chính quyền cũng ngày càng c
nhận thức đầy đủ hơn vai trò, trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ương
và chính quyền địa phương trong việc mở rộng dân chủ. Tuy vậy, ch về mặt
nhận thức, ý thức được tăng cường thì chưa đủ mà pháp luật phải tạo cơ sở pháp
lý vững chắc để bảo đảm CQĐP các cấp vận hành thực sự phục vụ nhân dân,
thực hiện được đầy đủ các trách nhiệm và quyền hạn luật định với chi phí ít nhất
 54

cho nhân dân địa phương, cho NSNN; do đ , chính quyền địa phương trước tiên
phải đảm bảo hiệu lực, hiệu quả thì mới là chính quyền phục vụ nhân dân tốt
nhất. Điều này đòi h i phải c một sự điều ch nh thích đáng trong các quy định
pháp luật.
Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là một trong những
mục tiêu của tiến trình cải cách nền hành chính công, hiện đại hoá hoạt động của
nhà nước và ở khá nhiều nước đã trở thành bộ phận của quá trình tự do hoá, tư nhân
hoá và cải cách thị trường với các quy mô khác nhau. Bảo đảm quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của CQĐP bằng các quy định của pháp luật cũng là nhằm mục
đích tạo cơ chế bảo đảm các chính sách và chương trình của nhà nước được thực
hiện tốt hơn và phù hợp hơn với lợi ích cộng đồng, thu hút người dân tham gia vào
các hoạt động công cộng và làm cho nhà nước gần với dân hơn.
Năm là, góp phần đẩy mạnh các hoạt đ ng chính trị địa phương và quốc gia:
Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương c
thể đẩy mạnh các hoạt động chính trị địa phương, chọn lọc các nhân tài chính trị
cho đất nước, tạo cơ hội cho người dân được tham gia và theo dõi các hoạt động
chính trị ở quy mô nh [122, tr.68].
Do hệ thống chính trị tổng thể được giải ph ng kh i các công việc thường nhật
nhất định và thậm chí cả một số vấn đề phát sinh đột xuất cũng được giải quyết ngay
tại địa phương, nên cấp chính trị cao hơn c thể yên tâm tập trung vào các nhiệm vụ cơ
bản hơn. Ngoài ra, khi c sai s t gì trong hoạt động thì người ta cũng không quy ngay
trách nhiệm cho cấp đ mà trước hết tìm cách khắc phục ở địa phương. Đồng thời, cấp
địa phương cũng c tác dụng sàng lọc loại b bớt những tư tưởng gây phe cánh, quyền
lợi cục bộ và cá nhân chủ nghĩa [122, tr.68].
Như vậy, hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương đem lại nhiều lợi ích to lớn cho địa phương, quốc gia và nhân dân.
Pháp luật đ ng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển quá trình này hoặc
ngược lại, c thể làm chậm quá trình phân quyền, tự quản địa phương. Pháp luật cần
được hoàn thiện nhằm thúc đẩy đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP đảm bảo phù
 55

hợp với nhu cầu phát triển của đất nước nói chung trong quá trình đẩy mạnh công
nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế. T ý nghĩa, vai trò của pháp luật đối với
bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, Nhà nước Việt Nam cần sớm
hoàn thiện pháp luật để bảo đảm vai trò của pháp luật c thể thúc đẩy mà không kìm
hãm quá trình phân quyền, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.
2.2.2. Tiêu c i á uậ qu c , c u ác
i c c qu ƣơ
Để c cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương cần phải dựa
vào những tiêu chí xác định về mặt lý thuyết để t đ đối chiếu với điều kiện,
hoàn cảnh thực tế của t ng giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan để rút
ra kết luận, làm r ưu điểm cũng như vướng mắc, bất cập của pháp luật.
Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các
cấp CQĐP đòi h i pháp luật về vấn đề này phải đáp ứng các yêu cầu cơ bản về mặt
nội dung và hình thức sau đây:
- Phải bảo đảm tính toàn diện;
- Phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật;
- Phải bảo đảm tính nhất quán và tính ổn định, chắc chắn của pháp luật;
- Phải bảo đảm tính khả thi;
- Phải bảo đảm tính minh bạch, r ràng và dễ hiểu;
T các yêu cầu nêu trên khi hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của các cấp CQĐP cần xem xét chế định này dựa trên các tiêu chí cụ
thể như sau:
i Tính toàn diện: Tính toàn diện của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của các cấp CQĐP đòi h i cần c đầy đủ các chế định phù hợp và thể
hiện thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật tương ứng, đồng thời trong
t ng chế định đ phải c đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết. Một khi đã quy
định nguyên tắc phân cấp, phân quyền thì cần phải quy định các biện pháp bảo đảm
cho việc phân cấp, phân quyền đ ; việc quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền
 56

hạn phải c c quy định tương thích về vấn đề tổ chức để thực hiện thuận lợi, khả
thi; quy định về vị trí, địa vị pháp lý của một cơ quan phải đồng thời trao các quyền
năng tương ứng cho vị trí đ . Nếu pháp luật thiếu toàn diện s làm cho hoạt động
của các cơ quan, tổ chức trở nên hình thức, o uột hoặc kém hiệu lực, hiệu quả.
(ii) Tính thống nhất, đồng b : tính thống nhất, đồng bộ đòi h i pháp luật về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương không được mâu
thuẫn với nhau. Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, các
văn bản pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP do một cơ quan
ban hành không được mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác của
chính cơ quan ban hành văn bản đ , văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP không được mâu thuẫn với văn bản do
cơ quan nhà nước cấp trên ban hành; không để c các quy phạm pháp luật mâu
thuẫn trong nội tại văn bản; không mâu thuẫn giữa văn bản quy định chi tiết và văn
bản được quy định chi tiết; không mâu thuẫn với văn bản của các cơ quan ngang
cấp [19]. Do đ , để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của pháp luật về quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương thì Luật tổ chức CQĐP phải
nhất quán, đồng bộ và phù hợp với Chương IX Hiến pháp về CQĐP; các quy định
của Luật NSNN, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng phải thống nhất,
đồng bộ với Hiến pháp, với Luật tổ chức CQĐP; các đạo luật chuyên ngành quy
định về nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong t ng lĩnh vực phải thống nhất, đồng
bộ với Hiến pháp, Luật tổ chức CQĐP và các luật khác liên quan.
(iii) Tính nhất quán và tính ổn định, tính nhất quán của pháp luật: Đáp ứng
tiêu chí này, đòi h i các chính sách, pháp luật về chính quyền địa phương phải nhất
quán với nhau; không ch c sự nhất quán về các chính sách lớn mà các quy định
pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng phải bảo đảm tính nhất
quán, tính ổn định cao. Bảo đảm tính ổn định của pháp luật, tính chắc chắn của pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng là bảo đảm sự ổn định và
phát triển của CQĐP. Đặt trong bối cảnh đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước nói chung, của chính quyền địa phương nói riêng, trong điều kiện xây
 57

dựng nền hành chính năng động, hiệu lực, hiệu quả thì tính ổn định, tính nhất quán
của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm không c nghĩa là cản trở hoặc
đi ngược lại với sự cải cách, đổi mới. Bảo đảm tính nhất quán, tính ổn định của
pháp luật của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP c nghĩa là những văn
bản liên quan đến CQĐP được ban hành sau phải nhất quán với tinh thần cải cách
của văn bản về CQĐP được ban hành trước đ . Cụ thể, bảo đảm tính nhất quán, ổn
định của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là cần bảo đảm
tinh thần cải cách của Hiến pháp năm 2013 về đổi mới tổ chức, hoạt động của chính
quyền địa phương. Như vậy Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức chính quyền địa
phương, Luật NSNN, Luật viên chức, Luật công chức, Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và các đạo luật chuyên ngành về t ng lĩnh vực (ví dụ như Luật đất
đai, Luật bảo vệ môi trường, Luật xây dựng, Luật giáo dục, Luật giao thông đường
bộ, … và các đạo luật khác) cần phải thể hiện nhất quán tinh thần đ , tránh sự xung
đột pháp luật.
(iv) Tính hợp lý, tính khả thi: Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của chính quyền địa phương n i riêng cần phải c tính khả thi, phù hợp với thực
tiễn quản lý. Tính hợp lý, khả thi còn biểu hiện ở sự phù hợp của pháp luật về quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP với các điều kiện chính trị, kinh tế,
xã hội của Việt Nam và phải phản ánh đúng trình độ phát triển của nền kinh tế - xã
hội của đất nước. Như vậy, khi đặt ra các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của
CQĐP phải bảo đảm tương xứng với nguồn nhân lực, khả năng quản lý của t ng
cấp chính quyền, phù hợp điều kiện mô hình nhà nước đơn nhất; quy định về ngân
sách phải phù hợp với nhiệm vụ của địa phương.
(v) Tính minh bạch, rõ ràng, dễ hiểu: Pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của chính quyền địa phương phải bảo đảm r ràng, cụ thể, minh bạch và dễ hiểu; để
mọi người dễ tiếp cận. Về k thuật soạn thảo, các văn bản pháp luật về tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phương đều phải đảm bảo tính chính xác, cô động,
logic. Ngoài ra, ngôn ngữ của các văn bản quy phạm pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của CQĐP cũng phải bảo đảm ngắn gọn, cụ thể, r ràng và dễ hiểu.
 58

Kinh nghiệm của các nước cho thấy, việc tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP chính là tăng sự hợp tác giữa người dân và các cấp chính quyền, tăng khả
năng tham gia của người dân vào hoạt động của chính quyền; vì thế, pháp luật về
CQĐP được viết cho số đông người dân trong xã hội mà không phải ch một nh m
đối tượng cụ thể. Văn bản pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP
c đối tượng áp dụng rộng, là CQĐP các cấp, do đ , ngôn ngữ phải mang tính đại
chúng, tính phổ biến và cần dễ hiểu đối với mọi người dân; nhất là nhiệm vụ, quyền
hạn của các cấp CQĐP luôn được người dân địa phương..
2 3 NỘI DUNG QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH
QU ỀN ỊA PHƢƠNG THEO PHÁP LUẬT CỦA MỘT SỐ NƢỚC VÀ BÀI HỌC
KINH NGHIỆM ỐI VỚI VIỆT NAM
Mặc dù pháp luật Việt Nam mới quy định về phân quyền cho CQĐP trong
Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015, nhưng các nước phát triển,
nhất là các nước phương Tây thì c hàng trăm năm áp dụng mô hình này, đã trải
qua những thất bại cũng như thành công. Quá trình áp dụng mô hình tự quản ở một
số quốc gia cũng c nhiều thăng trầm (ví dụ ở Ý, ở Đức, Braxin, Thụy Điển, Đan
Mạch…). Những thất bại hay thành công của các nước là những bài học quý cho
Việt Nam. Do đ , nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài để tránh được những thất bại
và học h i được những kinh nghiệm tốt c ý nghĩa quan trọng, nhất là trên phương
diện pháp luật. Tuy vậy, pháp luật cũng cần phải phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn
nên sự vận dụng không thể máy m c, cứng nhắc. Tác giả nghiên cứu kinh nghiệm
nước ngoài trên cơ sở các nguyên tắc nghiên cứu của luật so sánh, nhằm tìm ra các
điểm khác biệt và tương đồng giữa các hệ thống pháp luật; việc lựa chọn nước
nghiên cứu, hệ thống pháp luật và các yếu tố để so sánh phụ thuộc vào mục đích so
sánh và mối quan tâm của người nghiên cứu [155, tr.44].
Tác giả cho rằng phạm vi hay nội dung giới hạn của quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP cũng như quy định của pháp luật chính là vấn đề cốt l i nhất
của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; cũng là vấn đề
nghiên cứu cốt l i của Đề tài, của Luận án, do đ , tập trung so sánh và nghiên cứu
 59

pháp luật một số nước về vấn đề này. Qua nghiên cứu kinh nghiệm các nước cho
thấy, các nước theo mô hình phân quyền hầu như c các đạo luật riêng điều ch nh
về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, c thể c tên gọi khác nhau như
Luật về tự quản địa phương; Luật về tự trị địa phương; Luật về tình trạng pháp lý
riêng biệt; Luật về chính quyền địa phương; Luật về quản trị công địa phương…
Để c thể rút ra những bài học kinh nghiệm tốt cho Việt Nam, tác giả nghiên
cứu đa dạng, đa chiều nhưng ch lựa chọn các ví dụ điển hình, c tính chất đại diện, là
các nước mà thực tiễn minh chứng là đã áp dụng thành công chính sách phân quyền,
ví dụ đại diện của mô hình nhà nước đơn nhất và theo hệ thống luật dân sự ở châu Âu
c Cộng hòa Pháp, ở châu Á c Nhật Bản; đại diện của mô hình nhà nước đơn nhất
và theo hệ thống luật common law c vương quốc Anh; đại diện của mô hình nhà
nước liên bang và theo hệ thống luật dân sự c Cộng hòa liên bang Đức; đại diện của
mô hình nhà nước liên bang và theo hệ thống luật common law c Hoa Kỳ. Ngoài ra,
một số nước khác tuy không điển hình nhưng cũng được đề cập ở một mức độ nhất
định để làm nổi bật sự tương đồng và khác biệt giữa các hệ thống pháp luật.
231 P i, i du qu c , c u ác i c c
qu ƣơ e á uậ c số ƣ c
Tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm v , quyền hạn củ mỗi cấp
ch nh quyền ị ph ơng
Trong pháp luật của các nước c trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
các cấp CQĐP thường phân định r ràng thẩm quyền của m i cấp chính quyền địa
phương trong t ng lĩnh vực.
Theo mô hình nhà nước đơn nhất và theo hệ thống luật dân sự (civil law), ở
châu Âu, c thể n i tới Cộng hòa Pháp với hệ thống các cơ quan địa phương được xây
dựng trên cơ sở phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đơn vị hành chính của Pháp
bao gồm: vùng, t nh và xã; m i đơn vị hành chính - lãnh thổ đều c thực hiện chế độ tự
quản ở các mức độ khác nhau. Cụ thể:
Vùng: Các vùng đ ng vai trò trung tâm trong hoạt động quản lý địa phương
về các lĩnh vực như kế hoạch hoá, xây dựng và phát triển địa phương, đào tạo nghề,
 60

giao thông, văn hoá, nghiên cứu khoa học, quản lý các trường trung học phổ thông.
Hội đồng vùng đưa ra các biện pháp về phát triển kinh tế, xã hội, vệ sinh môi
trường, phát triển khoa học công nghệ và các biện pháp xây dựng lãnh thổ trên cơ
sở tôn trọng tính toàn vẹn lãnh thổ của m i vùng.
Tỉnh: Những thẩm quyền được chuyển giao cho chính quyền cấp t nh: hoạt
động y tế và xã hội, nhà ở, quản lý các trường trung học cơ sở và đưa đ n học sinh
đến trường; xã được giao thẩm quyền quản lý các nhà trẻ và trường tiểu học, xây
dựng kế hoạch sử dụng đất, được chuyển giao rộng rãi thẩm quyền về quản lý đô
thị, chẳng hạn như cấp giấy phép xây dựng, thực hiện và giám sát các hoạt động
quy hoạch đô thị... [174, tr.180].
Xã: Những vấn đề thuộc lĩnh vực phụ trách của xã bao gồm: cung cấp nước
sạch, vệ sinh các công trình công cộng, quản lý chợ, hội chợ, các thư viện và bảo
tàng của địa phương, nghĩa trang và c thể là cả các cơ sở đào tạo. Trong một số
trường hợp, xã c thể can thiệp cả vào hoạt động kinh doanh và các hoạt động khác
của cá nhân.
Là một nước Bắc Âu và cũng theo mô hình nhà nước đơn nhất, Thụy Điển
thực hiện phân quyền rất triệt để. Theo đ , các nhiệm vụ của nhà nước, tầm quốc
gia được quy định ở các lĩnh vực sau: nhiệm vụ về chính sách đối ngoại và quốc
phòng; an ninh và trật tự công; hệ thống tư pháp; chính sách kinh tế vĩ mô; giáo dục
cấp cao và nghiên cứu; đường cao tốc, vận chuyển đường dài và hệ thống viễn
thông; chính sách nhà cửa; thị trường lao động; bảo hiểm xã hội; lương hưu, trợ cấp
nuôi con, trợ cấp ốm đau, trợ cấp thất nghiệp và vấn đề bồi thường.
Nhiệm vụ của chính quyền các đơn vị hành chính cấp dưới: Đây là nhiệm
vụ mang tính ngh a vụ bắt bu c mà đơn vị hành chính cấp dưới chịu trách nhiệm
về vấn đề bảo hiểm xã hội, vấn đề chăm s c người tàn tật và c tuổi, vấn đề
chăm s c cá nhân và gia đình. Ngoài ra, CQĐP phải chịu trách nhiệm về quản lý,
kinh doanh sử dụng rượu và chất cồn, chăm s c trẻ em; quản lý các trường tiểu
học và trung học; về xây dựng, quy hoạch, vấn đề đảm bảo sức khoẻ và bảo vệ
môi trường, dịch vụ k thuật, cung cấp nước, điện và xử lý rác thải, dịch vụ cấp
 61

cứu, bảo vệ an toàn trong các cơ quan dân sự, quản lý thư viện…Bên cạnh đ ,
CQĐP còn được giao một số nhiệm vụ khác, nhưng không phải tất cả các nhiệm
vụ đều được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật.
Nhiệm vụ tình nguyện tự nguyện không bắt bu c: Chính quyền địa phương
muốn tham gia một số việc về vấn đề văn hoá như phòng tranh, các buổi hoà nhạc,
giải trí - thể thao, dịch vụ k thuật, bảo trì đường phố; quản lý các nhà máy năng
lượng ở địa phương [17].
Theo mô hình nhà nước đơn nhất và theo hệ thống luật dân sự (civil law), ở châu
Á, c Nhật Bản là nước c mô hình tự quản địa phương khá thành công. Nước Nhật
phân định một số lĩnh vực cho các cấp chính quyền như sau:
Nhà nước trung ương: phụ trách về đường cao tốc, quốc lộ (những đoạn
được ch định) - lĩnh vực đầu tư công; đại học - trong lĩnh vực giáo dục; bảo hiểm
xã hội - lĩnh vực phúc lợi; quốc phòng, ngoại giao, tiền tệ.
Chính quyền địa phương cấp Đô đạo phủ huyện phụ trách quốc lộ (những
đoạn được ch định) và đường đô đạo phủ huyện - lĩnh vực đầu tư công; trường phổ
thông trung học và lương, nhân sự của trường tiểu học, trung học cơ sở; trạm y tế;
cảnh sát.
Chính quyền địa phương cấp Thị đinh thôn phụ trách kế hoạch phát triển đô
thị (khu vực phát triển, hạ tầng đô thị), đường Thị đinh thôn; trường tiểu học, trung
học cơ sở; rác, xử lý rác thải; phòng cháy chữa cháy [11].
Theo hệ thống thông luật (common law) và thuộc châu Âu, Vương quốc Anh
phân định chức năng, nhiệm vụ cơ bản của chính quyền địa phương ở Anh như sau:
Tỉnh: phụ trách quản lý giáo dục; phòng cháy; t nh lộ; thư viện; cảnh sát; giải
trí; nghệ thuật; bảo tàng; kế hoạch h a; chuẩn mực kinh doanh; dịch vụ chôn rác
thải; công việc cho thanh niên; các dịch vụ xã hội.
Quận huyện : phụ trách quản lý y tế; môi trường; kế hoạch h a; thu gom rác;
thu các loại thuế và phí công cộng; quản lý các loại đường xá không thuộc trách nhiệm
của t nh và quốc gia; bảo tàng; nghệ thuật và giải trí; các tiện ích công cộng.
Chính quyền cơ sở: phụ trách quản lý các bến xe buýt; đường đi bộ và điểm
đ xe; các tiện ích công cộng [14].
 62

Theo mô hình nhà nước liên bang, hệ thống luật civil law, Cộng hoà liên
bang Đức là nước khá điển hình của mô hình phân quyền trong nhà nước liên bang.
Tại nước này, m i xã, bang và liên bang c trách nhiệm thực thi những nhiệm vụ
công nhất định. Trọng tâm của nền hành chính nằm ở các tiểu bang nhưng đa số các
nhiệm vụ hành chính đều do các huyện và xã thực hiện. C nhiệm vụ thuộc chính
quyền địa phương toàn quyền tự quyết (là những nhiệm vụ hành chính tự quản tự
nguyện như: rạp hát, sân thể thao, các trung tâm thanh niên) hoặc nhiệm vụ bắt bu c
của hành chính tự quản như xây dựng và bảo trì trường học, trợ cấp xã hội, vệ sinh
đường phố mà việc thực hiện chúng cần c kinh phí được nhà nước quy định); c
nhiệm vụ liên quan chặt ch tới các quy định của nhà nước là những nhiệm vụ bắt
bu c thực hiện theo chỉ thị như giám sát xây dựng, các phòng y tế, trả tiền thuê nhà.
Các nhiệm vụ được giao tự quản như: giao thông công cộng (xây dựng đường
giao thông, h đường, bãi đậu xe), xây dựng và quản lý trường phổ thông cơ sở và
trung học, chăm s c y tế, cấp nước và thoát nước thải, thu dọn rác, phòng hoả, nghĩa
trang, kế hoạch sử dụng đất trống và xây dựng, bầu cử địa phương.
Nhiệm vụ bắt bu c nhưng không có chỉ đạo: đ là những nhiệm vụ mà địa
phương bắt buộc phải thực hiện nhưng chính quyền bang không c quyền can thiệp
về việc nhiệm vụ đ được thực hiện như thế nào (ví dụ như CQĐP c trách nhiệm
phải xây dựng trường học nhưng kiến trúc và cách thức xây dựng như thế nào là do
địa phương quyết định).
Nhiệm vụ bắt bu c theo chỉ đạo: những nhiệm vụ loại này không những phải
được thực hiện mà cách thức thực hiện chúng như thế nào cũng đã được quy định
trước (ví dụ như trợ cấp xã hội, bầu cử CQĐP). C rất nhiều nhiệm vụ công mà các
xã bị chính quyền bang bắt buộc đảm nhận. Đối với các nhiệm vụ được giao này thì
các xã ch c quyền cân nhắc duy nhất là thực hiện vào lúc nào (nhiều khi cũng
không được) và thực hiện như thế nào.
Nhiệm vụ nhà nước không phải tại tất cả các bang đều có : CQĐP thực hiện
các nhiệm vụ này với vai trò là một cơ quan nhà nước cấp dưới (ví dụ như thực hiện
các nhiệm vụ của cảnh sát bảo đảm an ninh xã hội).
 63

Những nhiệm vụ được giao theo mệnh lệnh, chỉ thị như thanh tra xây dựng và
hành nghề, hệ thống đăng ký, thanh tra giao thông và khuyến khích xây dựng. Chúng
phải được các xã thực hiện trong khuôn khổ của ch thị. Vì đ là những nhiệm vụ của
Nhà nước mà cấp xã tự thân là cơ quan hành chính địa phương trở thành cơ quan hành
chính cấp dưới của Nhà nước cho nên người ta gọi là phạm vi hoạt động được giao ph .
Việc giám sát thực hiện do chính quyền bang đảm nhận [122].
Theo mô hình nhà nước liên bang nhưng theo hệ thống luật common law,
c thể tham khảo thêm mô hình phân quyền ở M . Tại nước này, các dịch vụ
mang tính xã hội như giáo dục phổ thông, thư viện, dịch vụ ngh ngơi, bảo trợ xã
hội là những vấn đề được đặt ở thứ tự ưu tiên trong hoạt động quản lý của các cơ
quan địa phương. Đứng ở hàng thứ hai là các vấn đề: bảo đảm trật tự xã hội mà
trước hết là quản lý hệ thống cơ quan cảnh sát, phòng cháy, tư pháp, thu thuế, tiến
hành bầu cử, đăng ký kết hôn, kiểm tra chất lượng hàng h a. Loại công việc thứ
ba là quản lý trong lĩnh vực nông nghiệp. Hoạt động này được tiến hành trong một
ch ng mực nhất định bởi l ở đ các doanh nhân chiếm vị trí thống lĩnh [14].
Như vậy, qua nghiên cứu pháp luật một số nước cho thấy, nhìn chung, việc
xác định nhiệm vụ được dựa trên nguyên tắc là nhà nước trung ương ch nắm những
nhiệm vụ cơ bản, còn các nhiệm vụ khác phân quyền cho CQĐP các cấp. Không c
công thức chung áp dụng chung cho các nước trong việc xác định thẩm quyền của
các CQĐP mà cần phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
m i nước. Việc phân định thẩm quyền nhất thiết phải được xác định r ràng trong
các văn bản pháp luật, nhất là phải được luật hoá. Các chức năng của cấp chính
quyền phụ thuộc vào phân quyền giữa các cấp liên bang –bang - tiểu bang và phải
đảm bảo các nguyên tắc chính: đảm bảo tính nhất quán trong các chính sách quan
trọng của quốc gia, bảo đảm sự độc lập tương đối cao của địa phương và tính hiệu
quả trong việc quản lý nhà nước và cung cấp các dịch vụ xã hội.
Tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng về tài
chính, ngân sách
Tại nhiều nước trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa
phương, Hiến pháp thường quy định rõ chính quyền địa phương c quyền tự quản
 64

với xu hướng phân quyền về quản lý ngân sách ngày càng mở rộng hơn. Ví dụ
tại Thụy Điển, chính quyền địa phương c quyền thu các sắc thuế riêng (như
thuế thu nhập cá nhân, thuế đất, thuế tài sản …) nhưng cơ sở thu thuế do Quốc
hội quyết định. Hiện nay, để quản lý chặt ch hơn đối với chính quyền địa
phương, Chính phủ đã thực hiện nhiệm vụ thu thuế một cách thống nhất trong
toàn quốc và sau đ điều tiết lại cho các địa phương để chi tiêu. Ở Thụy Điển,
việc trợ cấp của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương c loại trợ
cấp không điều kiện và trợ cấp c điều kiện; việc trợ cấp ở một mức độ nào đ
nhằm mục đích kiểm soát thu, chi của chính quyền địa phương; đồng thời, tạo
cho các địa phương c cơ hội phát triển công bằng hơn, vì cơ sở thu thuế ở các
địa phương là khác nhau (ví dụ: ở Thụy Điển c 275 290 đô thị phải nhận trợ cấp
t ngân sách trung ương, còn 15 đô thị tự cân đối được ngân sách và c phần điều
tiết cho ngân sách trung ương) [118, tr.50].
Ở Cộng hoà Pháp, CQĐP cũng được giữ lại phần lớn các nguồn thu t thuế
để bảo đảm các hoạt động của địa phương. Các xã c tài sản riêng của mình bao gồm
đường xá địa phương là tài sản thuộc sở hữu công, những tài sản khác thuộc sở hữu
riêng của công xã và đôi khi cả các xí nghiệp. Thậm chí một số xã còn được coi là địa
bàn giàu c do c r ng và các tài sản khác được tặng cho. Phần thu nhập của xã còn
được bổ sung t nguồn thuế của xã [98].
Tương tự như vậy, là một nước châu Á, m i đơn vị địa phương của Philippines
đều c quyền tạo các nguồn thu, định ra thuế, phí theo hướng dẫn và giới hạn do
Quốc hội đặt ra. Chính quyền cấp t nh và thành phố tự lập dự toán ngân sách để cấp
trung ương xem xét; cấp t nh s xem xét đối với dự toán ngân sách của cấp quận
hoặc làng nhằm đảm bảo ngân sách đáp ứng các yêu cầu về mặt pháp lý, chứ không
phải để can thiệp vào việc hình thành ngân sách. Ch cấp thành phố mới được định
ra một hệ thống thuế địa phương hoàn ch nh, trong khi t nh và vùng đô thị c ít
quyền hơn trong việc định ra các sắc thuế; thành phố và t nh phải chia sẻ một phần
nguồn thu t thuế cho các vùng đô thị và làng. Công thức dựa vào dân số, t trọng
bằng nhau và diện tích đất đai giúp phân chia t lệ thích hợp ngân sách cho các đơn
 65

vị cùng cấp. Chính quyền địa phương phụ thuộc nhiều vào trợ cấp bổ sung, chiếm
trên 80 ngân sách t nh và khoảng 70 ngân sách vùng đô thị, thành phố độc lập
hơn về tài chính, ch c trên 40 thu nhập của họ dựa vào chương trình phân chia
nguồn thu nội địa [118, tr.48 ].
Là nước theo hệ thống luật common law và theo mô hình nhà nước đơn nhất,
tại vương quốc Anh, các Bộ và các cơ quan quản lý trung ương khác thực hiện chế
độ kiểm tra nghiêm ngặt đối với các cơ quan tự quản địa phương. Trước hết, các cơ
quan địa phương bị phụ thuộc vào trung ương trong quan hệ tài chính; buộc phải
tuân thủ các mệnh lệnh của trung ương bởi l các khoản thu thuế địa phương và các
nguồn thu khác không đủ để bù đắp các chi phí và địa phương phải trông chờ vào
nguồn trợ cấp t trung ương (thông thường khoản trợ cấp này chiếm 40 các khoản
chi của địa phương), đặc biệt là các khoản trợ giúp theo mục đích [14].
Theo mô hình nhà nước đơn nhất và theo hệ thống luật civil law, và
được coi là nước c kinh nghiệm tốt về quản lý tài chính hiệu quả trong quá
trình áp dụng mô hình tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, Nhật Bản đã áp
dụng cơ chế cải cách mạnh về vấn đề tài chính, nhất là tăng cường nền tảng
tài chính thuế nhằm đẩy mạnh phân quyền cho địa phương. Cụ thể là chuyển
giao nguồn thuế, cải cách tiền h trợ, cải cách tính thuế phân bổ, t đ đã tạo ra sự
chuyển biến về chất trong chính sách tự quản địa phương. Thực hiện cải cách này
đã xoá b , thu hẹp nguồn h trợ t ngân sách nhà nước (thông qua chuyển giao
nguồn thuế); mở rộng nguồn thu tự chủ cho địa phương, đồng nghĩa với mở rộng sự
tự do, quyền quyết đoán cho địa phương.
Nhật Bản sử dụng thuế địa phương, thuế chuyển giao, thuế phân bổ địa
phương, vốn h trợ t ngân sách quốc gia; trái phiếu địa phương để cân đối nguồn
thu địa phương [110]. Chính quyền địa phương ở Nhật Bản c quyền quyết định
thuế suất các loại thuế địa phương, c quyền ban hành thuế địa phương nếu được
Bộ Nội vụ cho phép. Việc xác định tổng nhu cầu chi tiêu ngân sách địa phương căn
cứ theo t ng loại công việc. Chính quyền trung ương bổ sung c mục tiêu cho chính
quyền địa phương; ngân sách cấp trên cấp thêm nguồn h trợ cho ngân sách cấp
 66

dưới để thực hiện các nhiệm vụ theo mục tiêu xác định như để h trợ thực hiện các
chính sách, chế độ mới; h trợ thực hiện các chương trình, dự án quốc gia (theo dự
toán trên giao); h trợ thực hiện các mục tiêu, công trình c ý nghĩa đối với sự phát
triển kinh tế - xã hội địa phương; h trợ xử lý những kh khăn đột xuất (thiên tai,
h a hoạn…). Để không làm ảnh hưởng tới tính tự chủ về hành chính của các CQĐP,
cách sử dụng thuế phân bổ địa phương s do CQĐP tự quyết định, tương tự như
với thuế địa phương mà CQĐP thu được. Tổng kim ngạch thuế phân bổ địa
phương được quyết định dựa vào dự toán thu chi tiêu chuẩn của toàn bộ nền tài
chính địa phương và được tính theo một tỷ lệ nhất định của 5 loại thuế nhà nước
(32 thuế thu nhập cá nhân, thu nhập doanh nghiệp, rượu bia; 29,5 thuế tiêu
dùng; 25 thuế thuốc lá, riêng thuế doanh nghiệp, kể t năm 2001 là 35,8 )[11].
Mặc dù theo mô hình nhà nước liên bang, nhưng cộng hòa liên bang Đức
áp dụng một quy chế tài chính chung thống nhất, quy định về các khoản thu t
thuế và việc phân bổ nguồn thu này cho các cấp hành chính khác nhau của bộ
máy nhà nước. Quy chế này do các nhà lập pháp Liên bang thông qua, nhưng
chính quyền các bang được quyền cùng tham gia quyết định ví dụ như trong
trường hợp thuế đất đai và thuế kinh doanh, các địa phương c thể ấn định tỷ lệ
phần trăm tính thuế. Trong một giới hạn nhất định các địa phương cũng c quyền
đặt ra các loại thuế đặc biệt ví dụ như tại các địa phương c những khu du lịch lớn,
họ c thể đặt ra loại thuế đánh vào nhà ngh cuối tuần của những người không c hộ
khẩu thường trú ở đ . Khoản thuế chủ yếu mà địa phương thu được là thuế đất đai
và thuế kinh doanh [122, tr.182]. Nguồn thu của địa phương t thuế và lệ phí
đ ng g p thường không đủ để chi phí cho các nhiệm vụ mà địa phương phải thực
hiện. Vì thế địa phương còn được nhận thêm các khoản do ngân sách bang phân
bổ xuống trong khuôn khổ hoạt động cân đối tài chính.
Theo sự phân công nhiệm vụ được Hiến pháp quy định thì Liên bang phải
chịu gánh nặng tài chính lớn nhất trên lĩnh vực bảo đảm x h i (trước hết là thông
qua các khoản h trợ cho bảo hiểm xã hội, chính sách gia đình và thanh niên, gánh
nặng hậu chiến về mặt xã hội), quốc ph ng, ngành giao thông và thông tin. Các
 67

khoản chi lớn hàng đầu của các tiểu bang là chi cho ngành giáo dục phổ thông và
đại học, cho cảnh sát và ngành bảo vệ pháp luật (ngành tư pháp). Các xã chịu trách
nhiệm chi cho trợ cấp xã hội và y tế, cho việc phục vụ cộng đồng của địa phương
(nước, hệ thống cống rãnh, thu gom rác,...); cho các trường học và nhiệm vụ văn
hoá [9]. Quyền tài chính của xã thuộc l nh vực trọng tâm của quyền tự quản. Hiến
pháp quy định cho Liên bang, các tiểu bang và địa phương các nguồn thu riêng của
mình. Xã c quyền quy định các khoản thu nếu các khoản thu thuộc phần lưu thông
kinh tế không đủ nhưng phải tuân thủ các nguyên tắc của cơ quan lập pháp.
Tại Hoa Kỳ, chính quyền địa phương khi thu các loại thuế được quyền giữ
làm cơ sở cho việc cung cấp các dịch vụ địa phương. Ngoài ra, nguồn thu chủ yếu
của chính quyền địa phương là t thu thuế (đặc biệt là thuế bất động sản, thuế doanh
thu, và các loại phí khác do sử dụng dịch vụ công cộng). Khác với Vương quốc
Anh, các CQĐP ở Hoa Kỳ có quyền độc lập trong việc xác định các mức thuế và cả
nội dung của việc chi tiêu NSĐP. Với hình thức tổ chức thuê giám đốc, quyền độc
lập như vậy càng được làm rõ vì tính tự hạch toán ngầm định trong cơ chế tổ chức
[14]. Về vấn đề tài chính, Hoa Kỳ cũng như một số nước theo mô hình nhà nước
liên bang luôn sử dụng các trợ cấp tài chính t NSTW như là một công cụ quan
trọng để đảm bảo các chính quyền cấp dưới thi hành các chính sách của cấp trên
Các trợ cấp t ngân sách trung ương c thể chiếm tới ngân sách của cấp tiểu bang
và kinh phí này luôn được ràng buộc với các điều kiện và các mục tiêu chính sách
nhất định.
Tóm ại, nghiên cứu pháp luật và thực tiễn một số nước trên thế giới cho
thấy, cùng với việc phân chia nhiệm vụ của các cấp chính quyền thì cũng c sự
phân chia tài chính. Việc thực hiện những nhiệm vụ được giao cho các cấp chính
quyền trung ương - địa phương đồng thời đòi h i c sự phân chia các nguồn tài
chính cho t ng cấp chính quyền phù hợp với hoạt động nhà nước đã được phi tập
trung hoá. Nhìn chung, nguồn tài chính của địa phương tự chủ c chủ yếu t các
khoản thu t thuế riêng của địa phương, các khoản phân bổ t ngân sách của chính
quyền cấp trên và các khoản lệ phí, đ ng g p cho các dịch vụ mà địa phương cung
 68

cấp. Về cơ bản, các nước đều quan tâm đến vấn đề cân đối tài chính nhằm cân đối
sự chênh lệch trong nguồn thu t thuế giữa các địa phương cũng như h trợ địa
phương hoàn thành các nhiệm vụ đặc biệt.
2.3.1.3. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng về t
ch c ộ máy, nh n sự
Đối với các nước áp dụng chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, gắn
với tự chủ về nhiệm vụ, về ngân sách thì vấn đề tự chủ về tổ chức bộ máy, nhân sự
cũng là một vấn đề tất yếu. Điều này thể hiện trong cơ cấu tổ chức của chính quyền
các cấp.
Điều nổi bật ở Cộng hòa liên bang Đức là tổ chức nội bộ của các xã và
huyện, t bang này sang bang khác, cả ở các xã trong một bang c thể áp dụng
theo các quy định pháp lý khác nhau. Kể cả khái niệm, tên gọi các cơ quan chính
của các xã và huyện cũng không thống nhất. Mặc dù c sự phong phú và phức
tạp đ , vẫn c nhiều vấn đề chung giống nhau (chẳng hạn cơ cấu tổ chức, nhiệm
vụ, nguyên tắc hoạt động trong cùng một cấp hành chính), tạo nên một luật pháp
địa phương “chung [122, tr.53]. Cơ cấu tổ chức chính quyền tự quản xã, liên xã
ở Cộng hòa liên bang Đức bao gồm: Hội đồng, Xã trưởng và các phòng ban
chuyên môn. Hội đồng xã (hoặc liên xã) được nhân dân địa phương bầu ra thông
qua b phiếu. Số lượng thành viên của Hội đồng xã phụ thuộc vào số dân của xã;
các phòng ban chuyên môn c số lượng khác nhau tuỳ thuộc vào quy chế của
t ng xã; cơ cấu thành phần các phòng ban chuyên môn do Hội đồng xã quyết
định. Việc sắp xếp này được định hướng dựa trên thực tiễn, tồn tại trên nguyên
tắc tổ chức hành chính phải phù hợp với nhiệm vụ của nó. Thông thường các cơ
quan hành chính được xây dựng thành 3 cấp. Đơn vị quan trọng nhất về mặt tổ chức
là "Phòng". Bản "hướng dẫn tổ chức hành chính" không quy định về độ lớn của các
"phòng". Ở các xã nh thì thường một cá nhân phụ trách nhiều phòng. Nhưng ở
nhiều nơi, các phòng lớn đến mức phải chia thành các "ban" theo lĩnh vực chuyên
môn. Phù hợp với độ lớn của xã mà các "phòng" được tập hợp lại thành một "vụ".
 69

Trong khi các thành phố nh ch cần đến 2 "vụ" là đủ thì ở các thành phố loại v a
cần đến 4 "vụ" và thành phố lớn cần đến 6 "vụ" hoặc nhiều hơn nữa.
Về nguyên tắc, xã được phép thành lập các Uỷ ban phù hợp với nhu cầu công
việc của mình, tuỳ thuộc vào ý muốn của Hội đồng xã và quy mô, hoạt động của t ng
xã. Trong thực tế, Hội đồng xã thường lập các Uỷ ban h trợ; những xã lớn thường
lập thêm các Hội đồng tư vấn kế hoạch, tư vấn ngoại kiều, Hội người cao tuổi, Hội
đồng văn hoá.... Về nhân sự, các chính quyền địa phương c quyền quyết định số
lượng các cơ quan địa phương trên cơ sở nhu cầu của họ. Vì vậy, số lượng các cơ
quan địa phương là khác nhau giữa các địa phương. Chính quyền địa phương cũng c
quyền quyết định số lượng nhân sự để thực thi các nhiệm vụ [122].
Ở vương quốc Anh, các Hội đồng địa phương thành lập các Hội đồng hoặc
Uỷ ban chức năng hay quản lý theo lĩnh vực để giải quyết các vấn đề quan trọng.
Thông thường, 2 3 số thành viên Hội đồng là các nhà tư vấn, phần còn lại là các
chuyên gia do Hội đồng thuê làm việc. Toàn bộ các thành viên của Uỷ ban tài chính
là các nhà cố vấn.
Tại Hoa Kỳ, chính quyền địa phương c thể thuê giám đốc (city manager) để
quản lý. Với hình thức này, người dân bầu ra Hội đồng thành phố; Hội đồng này s
ch hoạt động lập pháp và hoạch định chính sách. Việc quản lý và thi hành chính
sách được giao cho một nhà quản lý chuyên nghiệp, tương tự như mô hình của các
công ty; rất nhiều thị trấn và thành phố được điều hành như là một doanh nghiệp và
cũng c địa vị pháp luật tương tự như một doanh nghiệp. Mới xuất hiện gần đây
nhưng hình thức thuê giám đốc đang c triển vọng và phát triển nhanh ch ng với
triết lý chính của hình thức tổ chức này là nhấn mạnh vào tính chuyên nghiệp trong
quản lý (hiệu quả ngành hành pháp) nhưng đồng thời cũng đảm bảo thoả mãn các
yêu cầu của người dân mà hội đồng thành phố là đại diện. Các chính quyền địa
phương có tính độc lập cao và được tổ chức rất đa dạng, điều này xuất phát t
nguyên nhân lịch sử lẫn các quan niệm về vai trò nhà nước của người dân M ; tính
độc lập như vậy cũng c thể gây ra nhiều kh khăn cho việc đạt được sự thống nhất
của các chính sách quốc gia [14].
 70

Tóm ại, qua kinh nghiệm của một số nước cho thấy, chính quyền địa phương
c quyền tự chủ cao trong vấn đề sắp xếp tổ chức và nhân sự, như quyền quyết định số
lượng các cơ quan địa phương; quyết định số lượng, biên chế theo nhu cầu địa phương;
t đ c thể thấy r sự đa dạng trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Bên
cạnh đ , việc áp dụng cách thức quản lý cũng linh hoạt như c thể áp dụng mô hình
của các doanh nghiệp; điều này cho phép địa phương c sự năng động, sáng tạo và
tính độc lập cao trong quá trình quản lý.
2.3.1.4. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm về n hành v n n củ ch nh
quyền ị ph ơng
Chính quyền địa phương ở các nước theo mô hình tự chủ, tự chịu trách
nhiệm đều c thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là để điều
ch nh về vấn đề trong phạm vi được phân quyền tự chủ. Một số nước còn ghi nhận
mạnh m thẩm quyền này trong Hiến pháp.
Với Điều 28 Khoản 2 Hiến pháp đã bảo đảm cho các xã ở Cộng hòa liên bang
Đức c thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong tất cả các l nh vực đời
sống tại địa phương. Xã c quyền tự điều ch nh các công việc trong phạm vi ảnh
hưởng của mình và ban hành bằng quy chế của Hội đồng xã; theo quy định của Quy
chế xã của các bang, thẩm quyền này không được uỷ quyền. Quyền ban hành Quy
chế xã ch giới hạn trong những lĩnh vực được pháp luật cho phép và uỷ quyền. Nếu
như quy chế c những quy định c ảnh hưởng tới tự do và quyền sở hữu thì cần c
sự uỷ quyền r ràng bởi luật. Sự uỷ quyền ban hành quy chế không được phép xâm
phạm đến quyền cơ bản của công dân. Nếu quy chế ch ảnh hưởng trong nội bộ thì
đ là quy chế theo nghĩa hình thức (quy chế nội bộ) [122, tr.122]. Quy chế xã cũng
c thể chứa đựng quy định trách nhiệm pháp lý khi c hành vi vi phạm; quy chế xã
của các bang đều quy định khả năng áp dụng trách nhiệm hành chính, phạt tiền nếu
c hành vi vi phạm quy chế [122, tr.126].
Tại Thụy Điển, những lĩnh vực mà Quốc hội quy định dành cho CQĐP ban
hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: vệ sinh, rác thải; vệ sinh đường phố;
hoạt động phá hoại môi trường; bảo vệ sức khoẻ; vấn đề cho phép sử dụng chất
 71

sulphur; bảo tồn thiên nhiên, nguồn nước, thực vật động vật; dịch vụ cấp cứu; trật
tự, an toàn công cộng, xã hội; các hoạt động kinh doanh tạm thời; giao thông; cấm
lái xe đến những vùng nhất định khi c ô nhiễm. Chính quyền địa phương được
quyền giải quyết những vấn đề liên quan đến phúc lợi xã hội nhưng không c
quyền quy định về những vấn đề này. Tất cả việc uỷ quyền đều phải ghi r trong
các đạo luật để tránh sự hoài nghi hoặc không r ràng về mức độ uỷ quyền [17].
Theo Hiến pháp M , Điều sửa đổi thứ mười, năm 1789 thì “những quyền mà
iến pháp không trao cho Liên bang cũng không ngăn cấm đối với các bang, thì được
dành cho các bang cụ thể, hoặc cho nhân dân ; còn quyền ban hành văn bản pháp quy
của địa phương nhằm cụ thể h a các văn bản của trung ương thì rất bị hạn chế. Ch khi
mà trung ương không cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì thẩm quyền
s thuộc địa phương. Ví dụ khi một đạo luật được ban hành và không dẫn chiếu rằng
Tổng thống phải cụ thể h a thì địa phương c quyền ban hành văn bản pháp quy.
Nhưng trường hợp này rất hiếm gặp, bởi trên thực tế thì đa số các đạo luật đều cho
phép chính phủ c quyền cụ thể h a các quy phạm luật [1].
Như vậy, qua nghiên cứu kinh nghiệm một số nước c thể nhận thấy, việc th a
nhận các thẩm quyền riêng của địa phương phải gắn liền với sự công nhận thẩm quyền
ban hành quy định của t ng cấp chính quyền. Áp dụng mô hình phân quyền phải áp
dụng nguyên tắc trao quyền ban hành quy định cho địa phương. Khi đ , quyền lập quy
của địa phương chính là nhằm đặt ra các quy tắc để giải quyết các công việc thuộc
thẩm quyền quản lý của mình, c thể đ là nhiệm vụ tự quản hay nhiệm vụ được trung
ương giao; đối với nhiệm vụ được trung ương giao thì việc ban hành quy định s phải
bị kiểm soát chặt ch hơn, trên cơ sở ủy quyền r ràng.
Điều cần ghi nhận là dù trong nhà nước liên bang hay nhà nước đơn nhất thì
phạm vi khuôn khổ của thẩm quyền này, cho dù c được Hiến pháp bảo đảm, vẫn
phải trên cơ sở tuân thủ quy định của luật; cũng tương tự như việc thực hiện các
thẩm quyền quản lý của địa phương phải trong điều kiện luật định. Nhìn chung,
pháp luật các nước luôn bảo đảm cho chính quyền địa phương quyền tương đối độc
 72

lập trong việc lựa chọn các giải pháp, biện pháp cho mình khi thực hiện quản lý các
vấn đề của địa phương.
232 N ậ á uậ các ƣ c qu c , c u ác
i c c qu ƣơ b i c i i c Vi N
Qua nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật các nước về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP, c thể rút ra một số nhận xét như sau:
Thứ nhất, về xu hướng phát triển của pháp luật về tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của CQĐP: Quá trình phân công quyền lực giữa chính quyền các cấp diễn ra
mạnh m trên thế giới, nhất là trong những năm 1980, 1990, nhất là ở các nước
châu Âu (Anh, Ý, Đức, Thụy Điển, Pháp…) và mặc dù trong giai đoạn này pháp
luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương c những
thăng trầm nhất định nhưng xu hướng chung là sau nhiều năm đã đạt được mục tiêu
tăng quyền tự quản cho chính quyền địa phương. Xu hướng gần đây là xây dựng
CQĐP ngày càng c tính chất độc lập tương đối so với chính quyền trung ương
trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Xu hướng pháp luật quốc tế ghi nhận quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm như một quyền rất thiêng liêng (là điều kiện bắt buộc
cho các nước gia nhập liên minh châu Âu), được ghi nhận trong Hiến chương châu
Âu và Hiến chương Liên hợp quốc. Quyền này còn được khẳng định r ràng trong
Hiến pháp của nhiều quốc gia. Bên cạnh đ , các nước thực hiện phân quyền đều c
các đạo luật riêng ghi nhận quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.
Thứ hai, về mặt hình thức, hầu như pháp luật các nước trên thế giới bảo đảm
quyền tự chủ của chính quyền địa phương bằng các quy định của hiến pháp và của
các đạo luật hoặc n i cách khác, nội dung và phạm vi quyền tự chủ của chính quyền
địa phương thường được bảo đảm bởi cơ sở hiến định, luật định. Chính quyền địa
phương các cấp được bảo đảm quyền giải quyết các công việc mang tính cộng đồng
tại địa phương bằng việc tự chịu trách nhiệm, dựa trên nguyên tắc Hiến pháp đã xác
định và trong khuôn khổ các đạo luật; trong khuôn khổ phạm vi nhiệm vụ được luật
quy định, trên cơ sở bảo đảm bởi Hiến pháp. Nhiều bản Hiến pháp nước ngoài quy
định nguyên tắc tự quản địa phương - c thể ghi nhận ngay trong tên chế định về
 73

CQĐP [1] hoặc quy định trực tiếp về quyền tự quản của CQĐP trong các điều
khoản cụ thể của Hiến pháp (Pháp, Thụy Điển, Nga, Hàn Quốc, Nhật Bản, Ý, Tây
Ban Nha v.v...) [148, tr.62].
Bên cạnh hiến pháp, Luật Tự quản địa phương và các đạo luật liên quan đ ng
vai trò quan trọng quy định chức năng, nhiệm vụ của CQĐP [14]. Theo đ , thẩm quyền
của CQĐP được quy định r bằng luật và CQĐP được tự chủ, tự chịu trách nhiệm
trong việc thực thi thẩm quyền của mình. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm
vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được bảo đảm bởi hiến pháp và luật [58].
Trong mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương,
pháp luật ghi nhận sự độc lập của các cấp chính quyền như quy định về sự không can
thiệp của trung ương đến các công việc địa phương. Pháp luật một số nước còn đưa ra
các nguyên tắc mang tính hiến định để tránh sự can thiệp của chính quyền như “chính
quyền trung ương và cấp tỉnh không thể dàn xếp hoặc ngăn cản khả năng và quyền
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị (khoản 4 Điều 151 Hiến pháp
Nam Phi) ; “không m t đơn vị hành chính l nh thổ nào có thể thực hiện quyền lực của
mình thay cho m t đơn vị hành chính l nh thổ khác (Hiến pháp Cộng hòa Pháp);
“Quốc h i không thể thông qua m t đạo luật để áp dụng cho m t địa phương nếu đa số
c tri của địa phương đó không chấp thuận (Điều 95 Hiến pháp Nhật Bản [2, tr.305].
Trong khuôn khổ các đạo luật, luật pháp nhà nước tạo nên giới hạn của quyền
tự quản. Trong mọi sự hoạt động, các xã phải dựa trên cơ sở của luật pháp. Quyền tự
quản ràng buộc các cơ quan lập pháp không được phép can thiệp vào các phạm vi chủ
yếu của quyền tự quản của chính quyền địa phương, làm mất đi các điều kiện hoạt
động hiệu quả và ch còn là một cái b ng. Với các nguyên tắc hiến định, chính quyền
địa phương tự quản c thể bảo vệ mình, chống lại "việc làm suy yếu" quyền tự quản
bởi một đạo luật nào đ [122, tr.73]. Thẩm quyền đã được chuyển giao cho CQĐP
ch c thể bị xem xét lại bởi một cơ quan quyền lực cấp quốc gia trong khuôn khổ của
pháp luật.
Thứ ba, về mặt n i dung: c những điểm khác biệt và những điểm chung giữa
các hệ thống pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Điểm khác biệt là do
 74

c sự đa dạng trong cách thức tổ chức quyền lực nên nội dung pháp luật của các nước
trên thế giới về CQĐP cũng khá đa dạng. Pháp luật về chính quyền địa phương các
nước thường dựa trên cơ sở ba mô hình – nguyên tắc tổ chức tập quyền, tản quyền và
phân quyền; các nước c thể vận dụng, kết hợp các mô hình phù hợp với đặc điểm của
m i quốc gia; ví dụ áp dụng kết hợp giữa tản quyền và phân quyền, trong đ mô hình
phân quyền và tự quản địa phương được áp dụng khá rộng rãi ở nhiều quốc gia. Ngoài
ra, các nước theo mô hình nhà nước đơn nhất và mô hình nhà nước liên bang c sự
khác nhau về cách tổ chức CQĐP và pháp luật điều ch nh về vấn đề này.
Ví dụ: sự khác nhau về tính độc lập và vị trí của chính quyền địa phương tại
Anh và M c nguyên nhân quan trọng t mô hình nhà nước đơn nhất và liên bang,
mặc dù cả hai nước đều theo hệ thống luật common law. Ngược lại, theo mô hình
nhà nước liên bang, Đức và M c nhiều điểm chung hơn về cách tổ chức quyền
lực của bộ máy chính quyền địa phương. Trong điều kiện mô hình nhà nước đơn
nhất, chính quyền địa phương ở Anh c sự kiểm soát chặt t trung ương hơn các
nước theo mô hình nhà nước liên bang. Điều này cũng tương tự như ở Pháp, sự
kiểm soát của trung ương cũng r rệt hơn so với các nước liên bang, khác với nước
Đức, dù hai nước này đều thuộc khối liên minh châu Âu và theo hệ thống luật civil
law. Chính vì vậy, cách thiết kế nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP và mối
quan hệ giữa trung ương – địa phương cũng c những điểm khác biệt giữa nhà nước
đơn nhất và nhà nước liên bang. Đây là bài học quan trọng cho Việt Nam trong điều
kiện áp dụng mô hình nhà nước đơn nhất.
Liên quan đến pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, c nhiều điểm
chung của pháp luật các nước và thường quy định tập trung về các vấn đề sau:
(i) Pháp luật các nước thường xác định tư cách pháp nhân của CQĐP;
CQĐP được thừa nhận có tài sản, có ngân sách và địa giới hành chính riêng, có vị
trí bình đẳng, đ c lập nhằm bảo đảm tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm và tính độc
lập của các cấp chính quyền. Như vậy, quan hệ giữa các cấp chính quyền đều là
quan hệ bình đẳng giữa các pháp nhân công tự chủ, không c quan hệ cấp trên - cấp
dưới theo kiểu thứ bậc hành chính. Pháp luật th a nhận cộng đồng địa phương là
 75

chủ thể của công quyền và công vụ ở địa phương, CQĐP sinh ra là để thực hiện
công quyền và công vụ ở địa phương theo sự ủy quyền của cộng đồng nhân dân địa
phương [148, tr.147].
ii Pháp luật các nước thường tạo cơ sở pháp lý để chính người dân địa
phương thiết lập b máy CQĐP phù hợp với chính người dân địa phương được tự
chủ, tự chịu trách nhiệm về các vấn đề của địa phương mình. Cụ thể là, quyền tự
chủ được thực hiện thông qua các hội đồng do dân bầu theo phương thức phổ thông
đầu phiếu và c cơ quan hành chính do cơ quan dân cử bầu hoặc dân bầu trực tiếp,
không trực thuộc cơ quan hành chính cấp trên mà ch trực thuộc hội đồng địa
phương hoặc cử tri địa phương.
(iii) Pháp luật các nước thiết lập cơ chế chính quyền trung ương kiểm soát,
giám sát CQĐP không có tính chất giám h hành chính theo quan hệ cấp trên – cấp
dưới mà chủ yếu qua cơ chế tài phán.
Hoạt động của CQĐP được pháp luật xác định, do đ hoạt động của địa
phương không thể thoát kh i mức độ kiểm soát nhất định của chính quyền trung
ương [148, tr.30]. Hiến chương về tự quản địa phương châu Âu khẳng định rằng:
Bất kì sự kiểm soát hành chính nào đối với hoạt động của cơ quan
tự quản địa phương cũng phải hướng tới mục đích bảo đảm tính pháp chế
và nguyên tắc tối cao của Hiến pháp… Đồng thời kiểm tra hành chính
của cấp chính quyền cao hơn c thể bao gồm cả kiểm tra về tính hợp lý
trong trường hợp liên quan đến các nhiệm vụ do cơ quan tự quản địa
phương thực hiện [148, tr.70].
Cách thức kiểm soát quyền lực của chính quyền trung ương đối với CQĐP ở
các nước mặc dù c những điểm khác nhau nhưng cũng c nhiều điểm tương đồng,
nhất là với những nước c cùng mô hình nhà nước đơn nhất hoặc liên bang. Sự
kiểm soát của các mô hình nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang c sự khác
nhau và thông thường, đối với các nhà nước đơn nhất thì c sự chặt ch hơn (chẳng
hạn như, cũng thuộc hệ thống luật Anh - M nhưng sự giám sát của chính quyền
trung ương đối với chính quyền địa phương ở Anh lại khác hẳn ở M ). Ở hầu khắp
 76

các nước, việc giải quyết khiếu nại hành chính được coi là một phương thức kiểm
tra, giám sát của chính quyền trung ương. Chính quyền trung ương chủ yếu kiểm tra
tính hợp pháp đối với các văn bản của CQĐP và chủ yếu thông qua cơ chế tài phán
(tài phán hiến pháp, tài phán hành chính của tòa hiến pháp, tòa tư pháp hoặc tòa
hành chính) [141]. Nhìn chung, tùy thuộc vào pháp luật của m i quốc gia mức độ,
hình thức kiểm soát khác nhau của cơ quan nhà nước cấp trên đối với CQĐP [2].
Qua nghiên cứu kinh nghiệm pháp luật quốc tế, có một số điểm cần lưu ý và
tác giả cho rằng c thể là bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc hoàn thiện
pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Cụ thể như sau:
(i) Tự quản địa phương là biểu hiện cao của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm và cần phải được bảo đảm bởi Hiến pháp và luật. Hiến pháp ch quy định c
tính nguyên tắc nên c thể n i rằng các đạo luật vẫn đ ng sứ mệnh vô cùng quan
trọng trong việc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP một cách
toàn diện, đầy đủ và hiệu quả.
(ii) Khi trung ương trao quyền tự chủ về nhiệm vụ cho chính quyền địa
phương, cần đồng thời bảo đảm các nguồn lực để thực hiện nhiệm vụ đ ; c nghĩa
là cần c sự tự chủ về tài chính, tổ chức, nhân sự và thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật;
(iii) Vấn đề ngân sách cần được xem là cốt l i của phân quyền và trong cải
cách hành chính cũng như hoạt động của CQĐP; việc phân bổ nguồn thu, cân đối
tài chính trung ương- địa phương, cân đối tài chính của các địa phương là hết sức
quan trọng nhằm khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phương do khác nhau về địa
lý, điều kiện phát triển…
(iv) Mọi quyền tự chủ của địa phương không thoát ly sự giám sát của nhà
nước trung ương, nhất là để bảo đảm tính thống nhất, các mục tiêu quốc gia, hài hòa
giữa lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương.
(v) Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương phải hướng tới
mục đích của chính quyền sát dân, phục vụ dân tốt hơn, bảo đảm dân chủ trong hoạt
động của các cấp CQĐP. Các mô hình phân quyền đều hướng tới mục tiêu cải cách
hành chính công, quản trị hiệu quả.
 77

K uậ C ƣơ 2

Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là biểu hiện cụ thể của nguyên tắc
phân quyền, của tự quản địa phương - một trong những cách thức tổ chức quyền lực
đã trở thành một xu hướng chung trong pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế
giới. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cần phải được
bảo đảm về mặt thể chế; nếu không c sự bảo đảm về mặt thể chế và bảo đảm một
cách chặt ch , nhất quán, nếu không được bảo đảm bởi pháp luật thì quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP s rất hạn chế và kh bảo đảm thành công.
Qua nghiên cứu lý luận và đánh giá thực tiễn pháp luật của một số nước theo
mô hình nhà nước đơn nhất và nhà nước liên bang c thể nhận thấy, những bảo đảm
về mặt thể chế cho quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương
cần phải thực hiện trên các nguyên tắc nhất định: chính quyền địa phương c các
nhiệm vụ luật định, c cơ quan dân cử và bộ máy hành chính, c cơ chế giám sát t
trung ương; chính quyền địa phương phải được trao đầy đủ các công cụ – phương
tiện cần thiết để thực hiện thẩm quyền được trao, trong đ , tự chủ về tài chính phải
được coi là yếu tố “cốt lõi của tự chủ, tự quản địa phương và phân quyền; các
quyền tự chủ về nhiệm vụ, về ban hành quy định hay về tổ chức và nhân sự cũng
phải được bảo đảm một cách đồng bộ.
 78

C ƣơ 3
THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU
TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM

3.1. LỊCH SỬ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ

QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG
3.1.1. Quá á iể c á uậ qu c , c u ác
i c c qu ƣơ i , qu
Trong thời kỳ phong kiến, bộ máy chính quyền ở nước ta được tổ chức theo
nguyên tắc tập quyền phong kiến chuyên chế; các quan lại cai trị ở địa phương không
phải do dân chúng ở địa phương bầu nên mà do triều đình bổ nhiệm. Trong thời kỳ
này, trong tổ chức chính quyền không c khái niệm về chính quyền địa phương; quốc
gia được phân chia thành các đơn vị hành chính và tổ chức các cấp hành chính.
Trước cách mạng tháng Tám năm 1945, tổ chức chính quyền c cấp hành
chính cơ sở là xã, trên xã là tổng. Cấp hành chính cơ sở này phải thực hiện 3 nhiệm
vụ chính: (1) thay mặt Nhà nước quản lý chặt ch ruộng đất ở các làng xã (lập và
quản lý sổ địa bạ); (2) thay mặt Nhà nước quản lý đầy đủ, chặt ch dân đinh và dân
số n i chung ở làng xã (nhằm đảm bảo nguồn cung cấp nhân lực, tài lực cho nhà
nước qua việc thực hiện nghĩa vụ tô thuế binh dịch, phu phen lao dịch v.v.); (3) thay
mặt Nhà nước đốc thúc và thực hiện đầy đủ, chính xác theo quy định thuế ruộng đất
và thuế nhân đinh [148, tr.41].
Dưới các cấp hành chính là cấu trúc cộng đồng mang tính tự quản khá cao
chính là các làng (ở đồng bằng), kẻ, chiềng, chạ, bản (ở miền núi). Các cộng
đồng dân cư tự nhiên này đã tồn tại t thời Hùng Vương, tồn tại trong suốt thời
kỳ hơn 1000 năm Bắc thuộc và tồn tại trong suốt thời kỳ phong kiến. Các cộng
đồng này tự thiết lập nên các quy tắc quản lý nội bộ (hương ước), bầu các thiết
chế quản lý công việc chung của làng, bản không lệ thuộc vào ý chí của chính
quyền. Trong suốt thời kỳ ấy, đã c những lúc, nhất là khi chính quyền phong
kiến đạt cực thịnh về sự tập trung quyền lực (như dưới triều nhà Lê), chính
 79

quyền phong kiến muốn can thiệp vào công việc tự quản của làng xã, nhưng cuối
cùng mọi cố gắng x a b chế độ tự quản làng xã đều không thành công. Chế độ
tự quản làng xã vẫn được bảo tồn gần như nguyên vẹn ở nông thôn Việt Nam
cho tới tận Cách mạng tháng Tám năm 1945 [50, tr.123].
Sau cách mạng tháng Tám năm 1945, Hiến pháp năm 1946 là bản hiến
pháp đầu tiên của Việt Nam đã thể chế h a ngay khi ra đời về vai trò của chính
quyền địa phương các cấp. Hệ thống CQĐP hiện đại ở Việt Nam được thành lập
t năm 1945 cùng với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa.
Ngay t Sắc lệnh số 63 ngày 23 11 1945 “HĐND do dân bầu ra theo lối phổ
thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. UBHC do các HĐND
bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ.
Hiến pháp năm 1946 tiếp tục khẳng định vai trò “kép của CQĐP bằng quy định
tại Điều thứ 59 rằng “ ĐND quyết nghị về những vấn đề thu c địa phương
mình… UBHC c trách nhiệm: a) Thi hành các mệnh lệnh của cấp trên; b) Thi
hành các nghị quyết của HĐND địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y;
c) Ch huy công việc hành chính trong địa phương.
Ngày 27 8 1962, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 94-CP về
“Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế và văn hóa cho Ủy ban hành chính tỉnh,
thành phố trực thu c Trung ương , c thể được gọi là “bản kiến trúc tổng thể đầu tiên
của nước ta về phân cấp quản lý giữa Chính phủ và U ND cấp tỉnh [148, tr.34].
Qua hơn 60 năm xây dựng và phát triển, Việt Nam đã ban hành và sửa đổi
các bản Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992), đặc điểm hệ thống chính quyền địa
phương được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc
này tạo ra một hệ thống hành chính thứ bậc t trên xuống dưới, nghĩa là cấp dưới
phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng trung ương. Hệ thống CQĐP bao gồm
HĐND và Ủy ban nhân dân [14].
3.1.2 Quá á iể c á uậ qu c , c u ác
i c c qu ƣơ quả ổc c, â s
Trước năm 1945, trong thời kỳ phong kiến độc lập tự chủ, nhất là kể t
thời Lý, cách thức tổ chức đối với cấp hành chính cơ sở (cấp gần thôn, làng, bản
 80

nhất) như sau: Thời nhà Lý ( t năm 1009 đến năm 1225), cấp hành chính cơ sở
là hương, giáp và xã. Các chức quan đứng đầu (hương trưởng, quản giáp, chánh
lệnh trưởng) do vua bổ nhiệm, hưởng bổng lộc của triều đình trung ương; thay
mặt vua cai trị cấp cơ sở thực hiện ba việc: cai quản dân đinh, cai quản ruộng
đất, thu thuế. Thời nhà Trần (t năm 1226 đến năm 1400) tiếp tục duy trì hình
thức bổ nhiệm xã quan giống thời Lý để cai quản chính quyền cơ sở. Thời Lê Sơ
(t năm 1428 đến năm1528), sau cuộc cải cách hành chính quy mô lớn của Lê
Thánh Tông, cách thức quản lý của chính quyền cơ sở c nhiều điểm khác biệt
so với các triều đại trước. Chức quan đứng đầu xã đổi t xã quan thành xã
trưởng. Xã trưởng do dân bầu lên bằng hình thức bầu cử trực tiếp. Đây là một
bước tiến dài thể hiện tính dân chủ và tự quản của làng, xã. Như vậy, xã trưởng
v a phục vụ, lệ thuộc dân trong làng và v a là cánh tay nối dài của triều đình
trung ương (tiêu chuẩn xã trưởng do trung ương quy định, kết quả bầu xã trưởng
do trung ương công nhận) [148, tr.40].
Thời triều Nguyễn, sau cải cách hành chính của Minh Mệnh (1831-1832),
m i xã ch c một lý trưởng, một ph lý trưởng và một số khan thủ (trùm trưởng)
giúp việc. Những nhân viên này đại diện quyền lực trung ương nhưng do dân (đàn
ông t 30 tuổi trở lên) bầu, không thu c ngạch quan lại của nhà nước, không hưởng
lương t NSNN mà t bổng lộc tại địa phương. Sau các cuộc cải lương hương chính
của triều đình, bên cạnh các chức sắc này, cấp hành chính cơ sở còn c một bộ máy
tự trị, tự quản lý làng xã bao gồm các quan lại người làng đã ngh hưu, các chức sắc
lý dịch của xã hết nhiệm kỳ.
Ở Việt Nam, trong lịch sử, làng xã Việt Nam (chủ yếu là làng xã người Việt)
cho đến khi thực dân Pháp xâm lược vẫn theo chế độ “tự quản mà người Pháp gọi
là chế độ “làng x tự quản (commune autonome). Cơ cấu tổ chức xã lúc này (ở cả
ba miền) thông thường gồm ba nh m: nhóm kỳ mục (Hội đồng kỳ mục) do toàn thể
quan viên hàng xã cử ra c trách nhiệm bàn bạc và quyết định mọi công việc c liên
quan đến xã. Hội đồng do Tiên ch , Thứ ch đứng đầu; Nhóm kỳ dịch là cơ quan
chấp hành của xã c trách nhiệm thi hành mọi quyết nghị của hội đồng kỳ mục. Tổ
 81

chức này đứng đầu là Xã trưởng, Lý trưởng, Ph lý. Xã trưởng, Lý trưởng, Ph lý là

người thay mặt dân là trung gian giao tiếp giữa cấp xã với tổ chức hành chính cấp
trên. Nhóm kỳ l o bao gồm những người cao tuổi nhất trong xã giữ vai trò cố vấn
cho nh m kỳ mục [130, tr.260-261].
Đối với chính quyền đô thị, người Pháp đã đem đến Việt Nam một kiểu tổ
chức quản lý đô thị hoàn toàn mới theo kiểu thành phố, tất cả chúng được xếp vào
một loại đơn vị tự quản gần giống như làng xã và c mô hình tổ chức giống nhau
theo kiểu “đại đồng, tiểu dị [47]. Trong lịch s xây dựng chính quyền đô thị ở Việt
Nam, trong giai đoạn t năm 1945 đến năm 1980, ở các đô thị nước ta ch tổ chức
hai cấp chính quyền: thành phố và khu phố; dưới khu phố là các tiểu khu – không
phải là một cấp chính quyền, ch có Ban đại diện hành chính của UBHC khu phố
đặt tại tiểu khu, đảm bảo tính thống nhất, liên thông về quản lý quy hoạch, kết cấu
hạ tầng trên địa bàn đô thị (theo nội dung Tờ trình của Bộ Chính trị trình Hội nghị
trung ương tháng 5/2015).
Cùng với các quy định trong Hiến pháp năm 1946 và một số quy định khác
trong giai đoạn t năm 1945 đến năm 1959, có thể thấy rằng, nhân sự của CQĐP
(đại biểu HĐND, thành viên Ủy ban hành chính) được hình thành theo ý nguyện
của cộng đồng dân cư địa phương (ở m i đơn vị hành chính) chứ không phải do cơ
quan cấp trên cử về [148, tr.25].
3.1.3. Quá trình phát t iể c á uậ qu c , c u ác
i c c qu ƣơ quả â sác , i c ính
Trong giai đoạn t năm 1954 đến năm 1986, hệ thống quản lý NSNN của
Việt Nam mang tính tập trung cao độ để phù hợp với bối cảnh Việt Nam áp dụng cơ
chế kế hoạch h a tập trung và một thời kỳ chiến tranh kéo dài. Song ngay trong giai
đoạn này cũng đã c sự phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ hạn chế. T khi tiến
hành “Đổi mới , chủ trương phân cấp quản lý NSNN được thực hiện mạnh m .
Phân cấp về quản lý NSNN ở Việt Nam thực hiện theo nguyên tắc: quyền quyết
định của trung ương và quyền chủ động của các địa phương trong việc thực hiện các
nhiệm vụ ngân sách [110;115;27].
 82

Sau khi ban hành Luật NSNN năm 2002 các địa phương ngày càng được
quyền tự chủ cao hơn và được giao quyền quyết định trong một số nhiệm vụ liên
quan đến ngân sách. Luật NSNN 1996 quy định khá r nguồn thu và nhiệm vụ chi
của chính quyền địa phương cấp xã, cấp huyện. Tuy nhiên, Luật NSNN 2002 không
còn quy định cụ thể về nhiệm vụ chi và quyền thu của CQĐP cấp cơ sở như cấp xã
nữa. Nhiệm vụ chi và quyền thu của CQĐP cấp cơ sở s do CQĐP cấp t nh quyết
định; cấp nào c trách nhiệm gì, quyền hạn gì thì giao cho chính quyền cấp t nh tự
quyết [184].
Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, về thẩm quyền quyết
định NSĐP, chính quyền địa phương mới ch được tăng quyền về tổ chức, thực thi
ngân sách, còn thẩm quyền quyết định ngân sách vẫn thuộc về trung ương (đơn cử
quyền quyết định các sắc thuế, mức thuế suất, các nhiệm vụ chi tiêu vẫn thuộc về
trung ương). Chính quyền địa phương ch được quyền quyết định đối với một số
loại phí, lệ phí nh mà trung ương quy định khung hoặc mang tính đặc thù địa
phương.
Phân cấp quản lý ngân sách gồm c phân cấp nhiệm vụ thu và chi ngân sách
nhà nước (NSNN). Các cấp ngân sách của Việt Nam được thiết kế theo mô hình
ngân sách lồng ghép (hay còn gọi là mô hình “búp bê Nga ), theo đ , ngân sách cấp
trên lồng ghép ngân sách các cấp dưới. Mặc dù vậy, ngân sách nhà nước được chia
thành ngân sách trung ương (NSTW) và NSĐP [148, tr.91]. HĐND ở cả 3 cấp đều
c nhiệm vụ, quyền hạn quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán thu chi
NSĐP và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình, phê chuẩn NSĐP.
3.1.4. Quá á iể c á uậ qu c , c u ác
i c c qu ƣơ ban hành ă bả qu
Trong các thời kỳ nhà nước phong kiến, bên cạnh luật nước thì vẫn luôn tồn
tại lệ làng, hương ước trong sự phù hợp với phong tục, tập quán và lối sống của t ng
cộng đồng. Theo lý luận, luật nước là các quy phạm c tính phổ biến và điển hình tạo
ra các khuôn khổ pháp lý chung cho sự điều ch nh. Tuy nhiên, các khuôn khổ pháp lý
 83

ch ng ấy không thể áp dụng chung cho mọi đối tượng, mọi nơi trong hoàn cảnh làng
xã Việt Nam tự trị và khép kín với lối sống và tập tục khác nhau [182].
Thời Lê Thánh Tông (1442 – 1497) đã c đạo dụ kiểm soát việc xây dựng và
thực thi các hương ước, lệ làng, đạo dụ này quy định:
Các làng xã không nên c hương ước riêng vì đã c pháp luật
chung của nhà nước; làng nào c phong tục khác lạ thì c thể cho lập
khoán ước; khoán ước thảo xong phải được quan trên kiểm duyệt cho
phép hoặc bãi b ; khi khoán ước đã cho phép áp dụng, ai không tuân
theo quan trên s trị tội [182].
Trong thời gian Hiến pháp đang được soạn thảo, Chủ tịch Chính phủ lâm thời
và các cơ quan nhà nước đã ban hành một số lượng lớn các văn bản để xây dựng và
củng cố chính quyền nhân dân, duy trì trật tự xã hội, chăm lo đời sống nhân dân và
tạo cơ sở pháp lý quản lý xã hội [179]. Liên quan trực tiếp đến tổ chức và hoạt động
của địa phương, c Sắc lệnh số 63 SL ngày 22 11 1945 quy định về tổ chức HĐND
và Ủy ban hành chính ở nông thôn, Sắc lệnh số 77 SL ngày 21 12 1945 về tổ chức
chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố. Sau Hiến pháp năm 1946, nước ta đã
c Luật tổ chức chính quyền địa phương đầu tiên năm 1958. Tuy nhiên, thẩm quyền
của CQĐP các cấp vào thời điểm này còn chưa r ràng và khá mờ nhạt. Điểm cần lưu
ý là đối với việc tổ chức đời sống dân sự, c Sắc lệnh ngày 10 10 1945 về giữ tạm
thời các luật lệ hiện hành ở Bắc, Trung, Nam Bộ cho đến khi ban hành những bộ luật
duy nhất cho toàn quốc [179].
Trong những năm 60 và đầu những năm 70 của thế kỷ trước, hoạt động lập
pháp mới ch quan tâm đến lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước, nghĩa vụ quân sự (để
huy động thanh niên nhập ngũ tham gia chống M cứu nước) và pháp luật hình sự.
Các lĩnh vực khác của đời sống xã hội ít được quan tâm điều ch nh. Giai đoạn 1980
– 1986 hoạt động xây dựng pháp luật cũng không c nhiều khởi sắc, do khủng
hoảng kinh tế - xã hội và do Hiến pháp năm 1980 chưa công nhận nhiều thành phần
kinh tế, chưa công nhận kinh tế tư nhân và sở hữu tư nhân về tư liệu sản xuất nên
hoạt động lập pháp cũng chưa chuyển sang xây dựng các đạo luật về dân sự, kinh
 84

tế, kinh doanh, thương mại, tài chính, ngân hàng, lao động, đất đai, môi trường…
như giai đoạn sau này, t sau năm 1986, khi Đảng cộng sản Việt Nam thực hiện
đường lối đổi mới, trong đ lĩnh vực kinh tế là lĩnh vực tiên phong trong sự nghiệp
đổi mới về pháp luật.
C thể n i, thẩm quyền ban hành quy định của CQĐP trong hệ thống pháp
luật giai đoạn trước khi ban hành Hiến pháp năm 1992 là không r ràng, do bối
cảnh điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế của đất nước nên pháp luật n i chung cũng
không thực sự phát triển. Hiến pháp năm 1992 đã c những nội dung phù hợp hơn
về quyền con người, quyền công dân, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các
cơ quan nhà nước, của CQĐP. Thẩm quyền của CQĐP trong việc ban hành quy
định (quy phạm pháp luật) bắt đầu được ghi nhận t năm 1996, năm ban hành Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên. Tuy nhiên, Luật này mới ch ghi
nhận trong hệ thống pháp luật c văn bản của HĐND, Ủy ban nhân dân các cấp mà
chưa quy định cụ thể về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của CQĐP, do đ , phải thực sự đến năm 2004, khi Quốc hội ban hành
Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của HĐND, Ủy ban nhân dân thì HĐND
cấp t nh, huyện, xã mới c quyền ban hành nghị quyết và Ủy ban nhân dân cấp t nh,
huyện, xã mới c quyền ban hành quyết định, ch thị để qui định về các vấn đề
thuộc phạm vi quản lí của địa phương.
Tuy nhiên, dù CQĐP được trao thẩm quyền ban hành quy định nhưng hầu
như văn bản của CQĐP không c phạm vi nội dung riêng biệt, mà chủ yếu là cụ
thể h a văn bản cấp trên. Đối với HĐND:

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp
trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm
ch nh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, về kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội và ngân sách, về quốc phòng, an ninh ở địa phương, về
biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi
nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước (Điều
124 Hiến pháp 1992).
 85

Đối với UBND, tuy không điều ch nh về văn bản của UBND nhưng chức
năng của UBND được Hiến pháp quy định là “chịu trách nhiệm chấp hành iến
pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của
ĐND” (Điều 123 Hiến pháp năm 1992).
3.2. THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH
NHIỆM CỦA CÁC CẤP CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VỀ NHIỆM VỤ
3.2.1. Quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phƣơng về nhiệm vụ
Hiến pháp được Quốc hội thông qua năm 2013 là cơ sở hiến định quan trọng
theo đ các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương đã được định vị lại
trên cơ sở khắc phục những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành Hiến pháp
năm 1992. Hiến pháp năm 2013 đã c những quy định mang tính nguyên tắc cụ thể
về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của m i cấp CQĐP phải do luật định, đã bổ sung
nhiều quy định mới c tính chất mở đường cho việc phân định r nhiệm vụ của t ng
cấp “chính quyền địa phương quyết định các vấn ề củ ị ph ơng o u t ịnh”
(Điều 112). Tuy nhiên, về cơ bản các quy định của Hiến pháp năm 2013 liên quan
đến nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương hiện nay chưa được thể chế
h a và các luật liên quan mới đang trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện cho phù
hợp với tinh thần và nội dung của Hiến pháp.
Luật tổ chức CQĐP năm 2015 lần đầu tiên ghi nhận t “phân quyền , “tự chủ,
tự chịu trách nhiệm của CQĐP . Luật cũng làm r sự khác biệt giữa khái niệm
“phân quyền (Điều 12) và “phân cấp (Điều 13). Luật quy định việc phân quyền cho
m i cấp CQĐP phải được quy định trong các đạo luật. Kể t đây, các văn bản của
Chính phủ nếu giao cho địa phương thực hiện những nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của
trung ương thì c thể hiểu là phân cấp; các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên
giao việc cho UBND cấp dưới theo cơ chế ủy quyền và vẫn chịu trách nhiệm về kết
quả thực hiện nhiệm vụ cũng như c trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra (Điều 14 Luật)
mà không phải “đẩy trách nhiệm và không r trách nhiệm thuộc về ai.
 86

Không tính đến các quy định mới mang tính nguyên tắc của Hiến pháp năm
2013 về chính quyền địa phương mà Nhà nước c trách nhiệm phải thể chế h a và
các quy định của Luật tổ chức CQĐP năm 2015 còn mang tính chất nguyên tắc hơn
là quy định cụ thể (các điều 12,13,14 của Luật), còn lại thì các quy định pháp luật
hiện hành trong các đạo luật và văn bản dưới luật thể hiện không r ràng thẩm
quyền giữa nhà nước trung ương với CQĐP, giữa các cấp CQĐP với nhau.
Mặc dù đã c những nguyên tắc quan trọng về phân quyền, phân cấp, ủy
quyền, về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nhưng ở một phương diện nào đ ,
nếu để cụ thể h a đầy đủ tinh thần Hiến pháp năm 2013 và với sứ mệnh của một
đạo luật về tổ chức (và hoạt động) của CQĐP thì Luật tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn
còn “nợ về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của t ng cấp CQĐP trong quản lý
ngành, lĩnh vực. Nếu như nội dung các đạo luật về CQĐP hay luật phân quyền ở
một số quốc gia (Thụy Điển, Thái Lan, Pháp, Đức...) quy định rành mạch nội dung
nhiệm vụ của các cấp chính quyền trong các lĩnh vực quản lý thì Luật tổ chức
CQĐP của Việt Nam lại “nhường lại , “ủy thác gần như hoàn toàn cho các luật
chuyên ngành. Ví dụ: Khoản 2 Điều 17, khoản 2 Điều 24, khoản 2 Điều 31 Luật tổ
chức CQĐP năm 2015 đều quy định CQĐP t nh, huyện, xã quyết định vấn đề của
t nh, huyện, xã “trong phạm vi được phân quyền, phân cấp theo quy định của luật
này và quy định khác của pháp luật có liên quan”.
Trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND t nh, huyện, xã (Điều
19, 26, 33 của Luật) và của Ủy ban nhân dân t nh, huyện, xã (Điều 21, 28, 35 của
Luật) vẫn thể hiện theo hướng “tập quyền hơn là “phân quyền” vì danh sách dài các
nhiệm vụ là của t nh, tiếp đ là của huyện; còn của xã thì hầu như còn rất ít nhiệm vụ.
Nhiệm vụ của HĐND xã quyết định những vấn đề liên quan đến kinh tế, tài nguyên,
môi trường, y tế, giáo dục, lao động, giao thông, xây dựng v.v... hầu như không có
(những thẩm quyền này tập trung ở cấp t nh, cấp huyện, đặc biệt là cấp t nh). Thậm
chí, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân ch còn một số việc rất hạn chế như trình HĐND
nghị quyết, tổ chức thực hiện NSĐP và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan
nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền cho Ủy ban nhân dân xã (Điều 35 Luật).
 87

Nhìn chung, việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP trong
các văn bản pháp luật hiện hành không r ràng, rành mạch. Trách nhiệm, thẩm
quyền giữa cấp t nh, cấp huyện và cấp xã chưa được phân định r ràng về thẩm
quyền chung cũng như thẩm quyền trong t ng lĩnh vực. C thể nhận định rằng,
tr ba đạo luật mới được Quốc hội thông qua là Luật tổ chức CQĐP năm 2015,
Luật NSNN năm 2015, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hệ
thống các đạo luật hiện hành chủ yếu vẫn đang căn cứ vào các quy định của
iến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND, Ủy ban nhân dân năm 2003. Đa số
các luật, văn bản dưới luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, Ủy ban
nhân dân các cấp trên các lĩnh vực na ná giống nhau, trùng lắp nhiệm vụ, quyền
hạn của t ng cấp CQĐP trong các lĩnh vực kinh tế; văn hoá; khoa học; quốc
phòng, an ninh trật tự, an toàn xã hội; trong lĩnh vực thi hành pháp luật; trong
lĩnh vực xây dựng CQĐP. C nhiều lĩnh vực cả ba cấp được giao thẩm quyền
ngang nhau và không xác định r giới hạn phạm vi thẩm quyền của m i cấp.
Khi Việt Nam chuyển sang nền kinh tế thị trường c sự điều tiết của nhà
nước theo định hướng XHCN thì tổ chức CQĐP đã c những thay đổi r rệt.
Hoạt động phân cấp quản lý đã được thực hiện nhằm chuyển giao thẩm quyền và
trách nhiệm t trung ương xuống địa phương. Chính quyền địa phương đã có
những quyền chủ động nhất định trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ
của mình [148, tr.132]. Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08 2004 NQ-CP về
đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương với chính quyền
cấp t nh trên các lĩnh vực: Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát
triển; phân cấp quản lý ngân sách; phân cấp quản lý đất đai, tài nguyên, tài sản
nhà nước, phân cấp quản lý doanh nghiệp nhà nước; phân cấp quản lý các hoạt
động sự nghiệp, dịch vụ công; phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công
chức. Việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP còn
được quy định trong các nghị định của Chính phủ và thông tư của các Bộ (nhất là
mối quan hệ giữa Bộ và UBND cấp t nh) [148, tr.86].
 88

Đặc biệt, một số lĩnh vực được phân cấp theo hướng tách bạch thẩm quyền
giữa t nh, huyện, xã đã được ghi nhận trong các luật chuyên ngành. Ví dụ như: Luật
Giao thông đường bộ năm 2008 quy định về thẩm quyền của UBND các cấp trong
việc quản lý và bảo trì đường bộ; Luật khoáng sản năm 2010 quy định tương đối chi
tiết thẩm quyền của UBND các cấp trong lĩnh vực khoáng sản và quản lý nhà nước
về hoạt động khoáng sản (Điều 81); Luật Tài nguyên nước năm 2012 quy định thẩm
quyền riêng của UBND cấp t nh, UBND cấp huyện, UBND cấp xã thực hiện (Điều
71); Luật Đất đai năm 2013 quy định khá r thẩm quyền của t ng cấp về quy hoạch
đất đai (Điều 42 và 45).
Khung pháp luật điều ch nh đối với quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP n i chung vô cùng rộng, liên quan đến Hiến pháp và một số luật tổ chức
(như Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức CQĐP), hầu hết các luật, pháp lệnh
chuyên ngành (giáo dục, giao thông, xây dựng, y tế, môi trường, đất đai, nhà ở, tài
nguyên, môi trường, bảo vệ và phát triển r ng, khoáng sản, lao động, doanh nghiệp,
đầu tư, thuế, quy hoạch đô thị, bình đẳng giới, thống kê, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, quốc tịch, biên giới quốc gia, an ninh, quốc phòng, NSNN, thủ đô,
bảo hiểm, du lịch,…). Đối với pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP về nhiệm vụ, trong phạm vi nghiên cứu của Luận án không thể đề cập đến
tất cả các vấn đề của các đạo luật chuyên ngành trong các lĩnh vực (nhất là khi đánh
giá vấn đề bất cập của hệ thống pháp luật) mà ch đánh giá được một số đạo luật –
lĩnh vực phân cấp, phân quyền tiêu biểu (ví dụ: kinh tế, tài chính, tổ chức nhân sự,
môi trường, giáo dục, y tế, giao thông…).
Qua nghiên cứu cho thấy, một số đạo luật chuyên ngành, ngoài việc phân
định r thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương còn thể hiện tinh phần
phân quyền khá r . Ví dụ:
Trong l nh vực quy hoạch và kế hoạch: T ch tất cả các quy hoạch của địa
phương cấp t nh đều phải được Chính phủ phê duyệt, kế hoạch các cấp chính quyền
ở địa phương được xây dựng trên cơ sở hệ thống các ch tiêu pháp lệnh của trung
ương, của cấp trên giao, đến nay, Thủ tướng Chính phủ ch phê duyệt quy hoạch
 89

phát triển ngành và các vùng kinh tế trọng điểm, các t nh và thành phố trong các
vùng kinh tế trọng điểm. Trong công tác kế hoạch, đã hủy b việc cấp dưới bảo vệ
kế hoạch trước cấp trên, cấp trên giao ch tiêu pháp lệnh cho cấp dưới. Đến nay, kế
hoạch phát triển kinh tế, xã hội của cấp nào do cấp đ quyết định, kể cả kế hoạch
hàng năm và kế hoạch 5 năm [148, tr.78].
Trong l nh vực đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng cơ sở: Trước đây mọi công
trình xây dựng đều được quyết định bởi trung ương, trực tiếp là Bộ Kế hoạch và
Đầu tư, ch giao cho Uỷ ban nhân dân cấp t nh quyết định đầu tư các công trình
nhóm C trở xuống, nhưng phải c sự th a thuận của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trước
khi quyết định, nay phân cấp cho cấp t nh quyết định các dự án nh m B, và một số
công trình, một số dự án nh m A không thuộc diện c tính k thuật phức tạp và
công nghệ cao cũng đã phân cấp cho chính quyền cấp t nh quyết định [148, tr.78]
Về cơ bản, các luật quy định thẩm quyền của CQĐP rất chung chung, chưa
phân định r thẩm quyền của t ng cấp. Ví dụ: Khoản 4 Điều 100 Luật Giáo dục
năm 2005 (sửa đổi năm 2009) quy định “U ND các cấp thực hiện quản lý nhà nước
về giáo dục theo sự phân cấp của Chính phủ....”. Tương tự như vậy, Khoản 4 Điều
71 Luật giáo dục đại học năm 2012 ch quy định: “U ND cấp tỉnh trong phạm vi
nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo
phân cấp của Chính phủ;…” Luật Bảo hiểm y tế năm 2008 ch quy định “UBND
các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về
bảo hiểm y tế tại địa phương (Khoản 4 Điều 5). Luật Giá năm 2012 ch quy định
thẩm quyền của UBND cấp t nh (Khoản 4 Điều 8). Luật Hợp tác xã năm 2012 quy
định “U ND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm
thực hiện quản lý nhà nước đối với hợp tác x , liên hiệp hợp tác xã theo quy định
của pháp luật. (Khoản 4 Điều 60) [148, tr.81].
Việc phân định thẩm quyền quản lý giữa chính quyền trung ương với CQĐP
hiện nay không ch là Quốc hội mà bao gồm cả Chính phủ và các Bộ quản lý ngành
[148, tr.80]. Bên cạnh đ , nhiều khi văn bản của Chính phủ ch giao nhiệm vụ cho
chính quyền cấp t nh, sau đ chính quyền cấp t nh c thể tiếp tục phân cấp cho
chính quyền cấp huyện, xã, tùy nhu cầu và khả năng của t ng địa phương. Chính vì
vậy, pháp luật hiện hành còn c nhiều vấn đề bất cập như được phân tích dưới đây.
 90

3.2 2 H c , bấ cậ và nguyên nhân

Những bất cập về phân định thẩm quyền của các cấp chính quyền địa
phương là mối quan tâm của nhiều chuyên gia, nhà khoa học nghiên cứu về lĩnh
vực này. Dưới đây tác giả ch tập trung vào một số bất cập mà nguyên nhân
chính là t quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của t ng cấp CQĐP:
M t là, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định trong các văn bản pháp luật
về các ngành, lĩnh vực mang tính đồng loạt và đại trà, không r ràng, cụ thể cấp
nào c thẩm quyền gì; thể hiện ở ch t nh, huyện, xã đều thực hiện nhiệm vụ luật
định gần giống nhau, ch khác nhau về cấp độ và khu vực địa lý trong khi nguồn
lực khác nhau, năng lực khác nhau. Điều này làm cho chức năng, nhiệm vụ của
các cấp CQĐP c sự chồng chéo, trùng lắp. Cơ quan cấp dưới chủ yếu lo tổ chức
triển khai một cách thụ động công việc mà cấp trên giao xuống. C những vấn đề
mang tính đặc thù của địa phương chưa được giải quyết triệt để vì không thuộc
kế hoạch đã được phê duyệt và do đ , không c kinh phí thực hiện.
ai là, các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền còn
chưa phù hợp với thực tiễn của m i khu vực, vùng lãnh thổ, nhiều quy định về
nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền trong các lĩnh vực chuyên ngành (ví
dụ như giáo dục, y tế, an toàn thực phẩm...) còn khá chung chung, chưa r trách
nhiệm của các cấp chính quyền [59]. Pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của
HĐND ở ba cấp tương tự như nhau, vai trò của cơ quan đại diện địa phương trở nên
mờ nhạt do không có thẩm quyền riêng biệt và không đúng tính chất là cơ quan
quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. Điều này dẫn đến hoạt động của
HĐND các cấp còn ít nhiều mang tính hình thức và chưa ngang tầm với vị trí là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Việc thực hiện chức năng, thẩm quyền của
HĐND còn hạn chế, nhất là đối với HĐND quận và phường. Việc thực hiện chức
năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương còn mang tính hình thức;
HĐND thường ch quyết nghị những vấn đề để đề nghị cấp trên quyết định, hoặc ra
nghị quyết c tính chất thủ tục thực hiện những vấn đề mà cấp trên hoặc cấp uỷ
cùng cấp đã quyết định [14].
 91

a là, pháp luật quy định cho UBND nhiều thẩm quyền quan trọng, bao gồm
cả “quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương nên mặc dù UBND là “cơ
quan chấp hành của HĐND, nhưng hoạt động của UBND ngày càng có tính
chất“làm thay công việc của HĐND [29]; làm cho hoạt động của HĐND trở nên
hình thức so với địa vị pháp lý của n với tính chất là cơ quan đại diện; làm cho
trách nhiệm của các cơ quan địa phương không r ràng. C điểm cần lưu ý là Hiến
pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND, UBND đều quy định UBND “quyết định
vấn đề quan trọng của địa phương , tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 ch giao cho
HĐND thẩm quyền này; đây là một sự “đổi vai hợp lý để khắc phục tình trạng hoạt
động hình thức của cơ quan dân cử.
ốn là, pháp luật quy định theo hướng c sự đồng nhất về tổ chức, thẩm quyền
của tất cả các địa phương đã gây nên khó khăn cho hoạt động của một số địa phương
với những điều kiện kinh tế - xã hội đặc thù nên dẫn đến tình trạng“xé rào” diễn ra
ngày càng tăng ở một số địa phương (chẳng hạn như xử phạt vi phạm giao thông hay
hạn chế nhập cư) và xu hướng địa phương đề xuất c cơ chế tài chính riêng hay quy
chế đặc thù, đặc khu kinh tế ngày càng trở nên phổ biến.
Năm là, pháp luật chưa phân biệt r sự khác nhau giữa chính quyền đô thị và
chính quyền nông thôn, không c nhiều sự khác biệt về chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn mặc dù xét về đặc điểm, tính chất hoạt động của chính quyền khu vực đô thị c
nhiều nội dung hoạt động hoàn toàn khác so với chính quyền khu vực nông thôn.
Do đ , việc cung cấp dịch vụ công của các cấp chính quyền địa phương về cơ bản
chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, nhất là đối với đơn vị hành chính đô thị, chính
quyền không giải quyết được một cách bình thường các công việc mà đời sống đô
thị phức tạp đang đòi h i như vấn đề cấp, thoát nước, xử lý rác thải, ô nhiễm môi
trường; an toàn giao thông đô thị, giáo dục, bệnh viện và chăm s c sức kh e cộng
đồng, kiểm soát mật độ dân số, quy hoạch xây dựng và phát triển đô thị... [29].
Sáu là, pháp luật chưa bảo đảm tính độc lập hay tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của các cấp CQĐP trong việc thực hiện thẩm quyền vì phân cấp thẩm quyền chưa gắn
liền với phân cấp các nguồn lực ngân sách, tài chính, con người [14]. Bên cạnh đ ,
 92

việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ chưa bảo đảm tương xứng
giữa khối lượng công việc, tính chất nhiệm vụ, quyền hạn được chuyển giao với năng
lực về tài chính, cán bộ của địa phương [29]. Nhất là chính quyền cấp xã là chủ thể
thực hiện chính trong việc triển khai thi hành đa số các công việc liên quan đến đời
sống dân sinh thì không được bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực th a đáng [148].
ảy là, theo quy định của pháp luật hiện hành thì mối quan hệ giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa
phương là theo trật tự thứ bậc trên dưới chặt chẽ; CQĐP không ch thực hiện Hiến
pháp và luật mà còn phải thực hiện cả các quyết định, mệnh lệnh, ch thị của chính
quyền trung ương, của cấp trên. Tuy nhiên, CQĐP một số nơi còn thiếu năng động,
sáng tạo, ỷ lại cấp trên hoặc ngược lại còn tình trạng "trên bảo dưới không nghe",
"vượt rào". Nhìn chung, chính quyền cấp dưới kh c quyền chủ động trong công
việc vì luôn phải c ý kiến của cấp trên, cơ chế pháp luật còn mang nặng cơ chế xin
- cho. Khi c vấn đề bất cập xảy ra hoặc gây hậu quả không tốt cho xã hội, không
xác định được trách nhiệm hay l i thuộc về cấp CQĐP nào, của chính quyền trung
ương hay của CQĐP; c sự x a nhòa trách nhiệm của các cấp chính quyền [1].
Tóm ại, qua đánh giá thực trạng pháp luật cho thấy, pháp luật Việt Nam
c xu hướng ngày càng trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền
địa phương nhiều hơn (điển hình là ghi nhận trong Hiến pháp 2013 và mới đây là
Luật tổ chức CQĐP được Quốc hội thông qua tháng 6 năm 2015) nhưng nhìn
chung, các quy định pháp luật hiện hành còn mang nặng dáng dấp của cơ chế
quản lý tập trung, chưa bảo đảm nguyên tắc phân định rõ thẩm quyền giữa trung
ương và địa phương và giữa các cấp CQĐP. T các hạn chế của pháp luật và các
vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của các cấp chính quyền cho thấy cần hoàn thiện pháp luật theo hướng bảo đảm
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP m i cấp trong việc thực hiện nhiệm
vụ, thẩm quyền quản lý nhà nước của mình theo quy định của pháp luật; phân
định r ràng nhiệm vụ của t ng cấp chính quyền.
 93

3.3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH

NHIỆM CỦA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG VỀ NGÂN SÁCH, TÀI CHÍNH
3.3.1. Quy á uậ qu c , c u ác i c các
cấ c qu ƣơng â sác , ic h
Tại Điều 55 của Hiến pháp năm 2013 xác định:
Ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia, qu tài chính nhà nước và
các nguồn tài chính công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải
được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp
luật. Ngân sách nhà nước gồm NSTW và NSĐP, trong đ NSTW giữ vai
trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia. Các khoản thu, chi
NSNN phải được dự toán và do luật định
Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội tại Điều 70 Hiến pháp là quyết định
chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi b các
thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa NSTW và
NSĐP; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết
định dự toán NSNN và phân bổ NSTW, phê chuẩn quyết toán NSNN.
Luật NSNN năm 2015 đã bám sát quy định của Hiến pháp năm 2013 về thẩm
quyền ngân sách. Thực hiện quy định của Hiến pháp về việc bảo đảm tính thống
nhất của hệ thống NSNN và của nền tài chính quốc gia, Luật NSNN mới cũng đã
bảo đảm tính đồng bộ với các Luật c liên quan trong hệ thống các luật về tổ chức
bộ máy nhà nước như Luật tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Kiểm
toán nhà nước, Luật Tổ chức CQĐP, Luật Đầu tư công, Luật Quản lý nợ công.
Liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP về ngân sách, tài
chính, Luật NSNN năm 2015 c một số nội dung thay đổi đáng chú ý như sau [189].
Về phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, Luật NSNN năm 2015 bổ
sung, sửa đổi một số nội dung sau c thể coi là tiền đề cho tăng tính tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP:
Đối với phân cấp nguồn thu: (i) Khoản thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị
hạch toán toàn ngành (theo Luật NSNN năm 2002 là khoản thu NSTW hưởng
 94

100% nhưng Luật NSNN năm 2015 quy định là khoản thu phân chia giữa NSTW
và NSĐP; (ii) Quy định toàn bộ tiền thu t xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch
thu khác phải nộp vào NSNN và phân cấp r do cơ quan nhà nước thuộc cấp nào
thu thì ngân sách cấp đ hưởng; (iii) Phân định cụ thể và r ràng đối với các khoản
thu hồi vốn của Nhà nước đầu tư tại các tổ chức kinh tế; theo đ NSTW hưởng các
khoản thu hồi vốn của NSTW đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận
được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên
c vốn g p của Nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ
quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại
sau khi trích lập các qu của doanh nghiệp nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; NSĐP
hưởng các khoản thu hồi vốn của NSĐP đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức,
lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành
viên trở lên c vốn g p của Nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp t nh đại diện chủ sở
hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các qu của doanh
nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp t nh đại diện chủ sở hữu.
Về phân cấp nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP: nội dung phân cấp nhiệm
vụ chi chưa c sự đổi mới đáng kể mà cơ bản kế th a Luật NSNN năm 2002. Ch
đối với chi nghiên cứu khoa học cho các cấp CQĐP, Luật NSNN năm 2015 quy
định ch phân cấp nhiệm vụ nghiên cứu khoa học cho cấp t nh, còn các cấp huyện,
xã không c nhiệm vụ chi cho nghiên cứu khoa học. Các thị xã, thành phố thuộc
t nh c nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện
chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc
lợi công cộng khác.
Về b i chi NSĐP: Luật NSNN năm 2015 đã thay đổi rất cơ bản về nội dung
này, theo đ quy định ngân sách cấp t nh được bội chi và bội chi của ngân sách cấp
t nh được tổng hợp vào bội chi NSNN, do Quốc hội quyết định (Luật NSNN năm
2002 cho phép ngân sách cấp t nh được phép huy động bản chất là vay nhưng
không quy định là bội chi). Đồng thời, để bảo đảm quản lý chặt ch việc vay nợ của
 95

ngân sách cấp t nh, phù hợp khả năng trả nợ, đảm bảo quản lý chặt ch ở t ng địa
phương, g p phần bảo đảm an toàn nợ công và phù hợp với thông lệ quốc tế và để
khuyến khích các địa phương tăng thu, Luật NSNN năm 2015 đã quy định khống
chế mức giới hạn vay của NSĐP tính trên số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp,
thay vì khống chế mức huy động trên chi đầu tư xây dựng cơ bản như Luật NSNN
2002 (đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60 số
thu NSĐP được hưởng theo phân cấp; đối với các địa phương c số thu NSĐP được
hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của NSĐP không vượt quá 30 thu
ngân sách được hưởng theo phân cấp; đối với các địa phương c số thu NSĐP được
hưởng theo phân cấp nh hơn hoặc bằng chi thường xuyên của NSĐP không vượt
quá 20% thu ngân sách được hưởng theo phân cấp).
Luật NSNN năm 2002 quy định số bổ sung cân đối t NSTW cho NSĐP
được ổn định bằng số tuyệt đối trong suốt thời kỳ ổn định ngân sách, dẫn đến các
địa phương c nguồn thu thấp s rất kh khăn; khắc phục vấn đề này, Luật NSNN
năm 2015 đã bổ sung nguyên tắc căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên,
cơ quan c thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách t ngân
sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định. Ngoài ra, để
khắc phục tồn tại và đảm bảo tính chủ động của NSĐP, Luật NSNN năm 2015 bổ
sung quy định cụ thể 04 nh m nhiệm vụ được ngân sách cấp trên bổ sung c mục
tiêu. Luật NSNN năm 2015 cũng quy định: kết thúc năm ngân sách, trường hợp
NSĐP hụt thu so với dự toán cấp trên giao do nguyên nhân khách quan, sau khi đã
điều ch nh giảm một số khoản chi và sử dụng các nguồn tài chính hợp pháp khác
của địa phương mà chưa bảo đảm được cân đối NSĐP thì ngân sách cấp trên h trợ
ngân sách cấp dưới theo khả năng của ngân sách cấp trên.
Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng
thu hàng năm mà NSĐP được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm
vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Trường hợp đặc biệt c
phát sinh nguồn thu t dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách
làm NSĐP tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên. Chính phủ
trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân cấp t nh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết
 96

định thu về ngân sách cấp trên số tăng thu này và thực hiện bổ sung c mục tiêu một
phần cho ngân sách cấp dưới để h trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương theo dự án
được cấp c thẩm quyền phê duyệt.
Về thẩm quyền quyết định NSĐP, Luật NSNN năm 2015 kế th a Luật NSNN
năm 2002 về thẩm quyền của HĐND, UBND các cấp trong việc quyết định NSĐP,
đồng thời, bổ sung một số nội dung: (i) về các khoản thu phân chia cho ngân sách
xã, thị trấn, quy định theo hướng tăng cường quyền hạn cho HĐND cấp t nh trong
việc quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho t ng cấp ngân sách ở địa
phương phù hợp với thực tế của địa phương, theo đ , ngân sách xã, thị trấn được
phân chia nguồn thu t thuế nhà đất, thuế môn bài thu t cá nhân, hộ kinh doanh,
thuế sử dụng đất nông nghiệp thu t hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất để bảo đảm
chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi của xã. Việc quyết định tỷ lệ phần trăm (%)
cho ngân sách xã hưởng do HĐND cấp t nh quyết định theo tình hình thực tế tại địa
phương; (ii) bổ sung các nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân
sách các cấp ở địa phương và xác định số bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung c
mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp để
làm căn cứ cho HĐND cấp t nh quyết định phân cấp phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ
chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương và xác định số bổ sung cân đối ngân sách,
bổ sung c mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách
các cấp [189].
Như vậy, mặc dù c những đổi mới quan trọng về phân cấp NSTW – địa phương
theo Luật NSNN năm 2015, nhưng những đổi mới này mới ch đưa ra những giải pháp
mang tính tình thế, để giải quyết những vướng mắc nhất và tập trung phân cấp giữa trung
ương và chính quyền cấp t nh mà chưa có đổi mới về thẩm quyền quyết định ngân sách
của t ng cấp chính quyền; thẩm quyền quyết định vẫn tập trung ở HĐND cấp t nh nên
chưa c sự tự chủ đối với cấp huyện, cấp xã.
3.3 2 H c , bấ cậ và nguyên nhân
Quy định hiện hành về phân cấp ngân sách trung ương - địa phương hiện nay
còn c nhiều vấn đề bất cập, dưới đây tác giả ch tập trung vào một số bất cập mà
nguyên nhân chính là t quy định của pháp luật, cụ thể:
 97

M t là, quy định về thẩm quyền ngân sách của 3 cấp HĐND tương đối giống
nhau đã tạo thành hệ thống ngân sách có tính chất “lồng ghép - ngân sách cấp dưới
là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên -và dẫn đến việc quyết định dự toán
ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách của các cấp CQĐP bị trùng lắp, nhiều
cấp chính quyền cùng quyết định một vấn đề, cấp dưới quyết định lại những vấn đề
đã được cấp trên quyết định và ngược lại, cấp trên phê chuẩn lại những vấn đề đã
được cấp dưới thông qua [29;32;65, tr.26].
Quy định hiện hành theo hướng “lồng ghép ngân sách làm cho các địa
phương trở nên bị động (cấp t nh đợi cấp huyện, cấp huyện chờ cấp xã), thậm chí
là trông chờ trong việc thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách, khai thác nguồn thu,
điều tiết nguồn chi… cho phù hợp tình hình địa phương và yêu cầu của trung
ương. Cách quản lý và điều hành ngân sách hiện nay ngoài việc buộc NSĐP phụ
thuộc NSTW thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng”
bởi trung ương không thể quản lý chặt ch , chi tiết ngân sách của địa phương, còn
địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi c sai lầm trong quản
lý ngân sách. Nguyên nhân chính là địa phương chưa c quyền tự chủ tài chính
[175]. Các cấp chính quyền thường thiếu chủ động trong việc quản lý trên địa bàn
của mình do phải chờ đợi các h trợ về tài chính, về nguồn nhân lực t “cấp trên ,
dẫn đến hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, không linh hoạt hoặc b
qua những nhiệm vụ cần thiết cũng như sử dụng lãng phí nguồn lực.
ai là, tuy là pháp luật c phân định nhiệm vụ chi giữa NSTW và địa
phương tương đối r , nhưng giữa các cấp ngân sách ở địa phương thì không được
quy định cụ thể; do đ , các nhiệm vụ chi hiện nay giữa các cấp NSĐP thường c sự
trùng lắp giữa các cấp ngân sách, đặc biệt là các khoản chi c tính chất sự nghiệp,
dẫn đến việc phân bổ nguồn lực dành cho các nhiệm vụ chi không giống nhau tùy
theo quan điểm của t ng địa phương. Trên thực tế c nhiều địa phương quy định về
nội dung này hết sức chung chung, nên rất kh xác định thực chất thuộc nhiệm vụ
của ngân sách cấp nào [1].
a là, quy định hiện hành giao nhiều quyền cho cấp t nh đồng thời làm hạn
chế tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của ngân sách cấp dưới. Bên cạnh đ , việc trao
 98

quyền chủ động quá lớn cho HĐND t nh ở địa phương đã làm ảnh hưởng đến vai trò
của ngân sách cấp huyện và xã, đồng thời tạo điều kiện cho chính quyền cấp t nh tập
trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung lại tạo ra một cơ chế xin –
cho [1]. Tính độc lập của các cấp ngân sách bên dưới rất hạn chế dẫn đến sự phức tạp
trong quản lý ngân sách và sự thiếu phân định trách nhiệm r ràng. Địa phương chưa
c quyền tự chủ tài chính nên ngoài việc NSĐP phụ thuộc NSTW thì còn dẫn đến
tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng bởi trung ương không thể quản lý
chặt ch , chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu
trách nhiệm hoàn toàn khi c sai lầm trong quản lý ngân sách [175].
ốn là, pháp luật không phân định r ràng về nguồn thu và nhiệm vụ chi của
m i cấp nên các cấp chính quyền thiếu sự chủ động trong lập kế hoạch ngân sách
dài hạn và chưa khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển
các nguồn thu của riêng mình và cũng không khuyến khích được các địa phương
khai thác lợi thế của mình. Quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách
của địa phương là hết sức hạn chế. Chính quyền địa phương ch được quyền quyết
định đối với một số loại phí, lệ phí nh mà trung ương quy định khung hoặc mang
tính địa phương đặc thù [148, tr.94].
Quyền chủ động cho chính quyền cấp t nh cao và vai trò của ngân sách
huyện và xã ngày càng mờ nhạt, thậm chí hầu hết các cấp huyện và xã đều không
thể tự cân đối được giữa nguồn thu được hưởng trên địa bàn với tổng nhiệm vụ chi.
Các nguồn thu được hưởng trên địa bàn huyện và xã thường không nhiều, nếu bị
điều tiết lớn về cấp t nh thì đương nhiên phần thu còn lại s rất hạn chế, trong khi
đ quyền phân bổ nhiệm vụ chi lại do chính quyền cấp t nh quyết định. Qua thực tế
cho thấy ở một số địa phương, HĐND t nh đã quy định nhiệm vụ chi cho cấp huyện
và cấp xã khá “nặng nề , không tương xứng với khả năng thu tự cân đối của các cấp
ngân sách này, dẫn đến để đảm bảo nhiệm vụ chi s cần phải thường xuyên lệ thuộc
vào sự h trợ của ngân sách cấp trên [148, tr.94].
Năm là, quy định về quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách
của địa phương bị hạn chế: các nguồn thu được phân chia 100 cho NSĐP thường
là những sắc thuế c hiệu suất thu thấp và không bền vững, chính quyền địa phương
 99

bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do trung
ương quy định. Địa phương ch c quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo
phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong
khung pháp luật hiện hành quy định, nguồn thu t các loại phí, lệ phí này trên thực
tế là rất nh , ch chiếm khoảng 10 tổng thu NSĐP; chính quyền địa phương c rất
ít biện pháp tạo nguồn thu ngân sách và c rất ít quyền kiểm soát đối với ngân sách
mà họ thu được [180].
Quy định hiện nay cũng chưa khuyến khích địa phương nuôi dưỡng nguồn
thu [27]. Vì các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính
thuế nên không gian cho việc thực hiện sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa
phương là hết sức hạn chế. Do vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn
thu qua việc tăng thu t đất đai - một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho
địa phương. Tuy nhiên, các khoản thu này thường c tính chất thu một lần như thu
t giao quyền sử dụng đất. Sự phụ thuộc rất lớn vào thu t giao quyền sử dụng đất
là nguồn thu ch phát sinh một lần dẫn đến vấn đề là thu NSNN t đất đai s không
thể đáp ứng các yêu cầu dài hạn ở địa phương. Hơn nữa đây là nguồn thu không ổn
định phụ thuộc vào sự phát triển của thị trường bất động sản [148, tr.95].
Sáu là, quy định về tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi
của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng. Nhiệm vụ chi của chính
quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhưng nhiều xã nguồn thu ngân sách theo phân cấp
không đủ nên buộc phải huy động các khoản đ ng g p của người dân gây bức xúc
cho xã hội, ngược lại nhiều xã, phường ở các thành phố lớn lại c th a nguồn thu do
quy định hưởng tối thiểu 70 của 5 khoản thu (chủ yếu là thu t nhà, đất) [16].
ảy là, quy định về số bổ sung cân đối t NSTW cho NSĐP được ổn định
theo số tuyệt đối trong thời kỳ ổn định NSĐP dẫn đến cân đối NSĐP rất kh khăn,
nhất là các địa phương quy mô kinh tế nh , số tăng thu hàng năm không lớn, nhiệm
vụ chi ngân sách tăng rất nhanh do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo các chính
sách do Trung ương ban hành (chi cải cách tiền lương, xoá đ i giảm ngh o, an sinh
xã hội,...), trong khi đ chi NSĐP lại chủ yếu nhận bổ sung cân đối t NSTW, nên
 100

gặp kh khăn trong việc đảm bảo nguồn để thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế -
xã hội, nhất là trong điều kiện giá cả tăng [16].
Ngoài ra, quy định về số bổ sung c mục tiêu t NSTW cho NSĐP chưa đầy
đủ và chưa quy định cụ thể về các tiêu chí cho t ng mục tiêu được NSTW h trợ,
tạo cơ chế “xin cho . Thực tế hiện nay các khoản bổ sung c mục tiêu (vốn đầu tư)
hàng năm lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối NSĐP, c những dự án NSTW bổ
sung cho NSĐP với mức thấp dẫn tới mất chủ động cho NSĐP [16].
Tóm ại, qua đánh giá thực trạng pháp luật liên quan đến vấn đề tài chính,
ngân sách cho thấy cơ chế hiện hành chưa tạo quyền chủ động của các cấp ngân
sách, các cấp chính quyền địa phương trong quản lý tài chính ngân sách. Pháp luật
cũng chưa gắn trách nhiệm của địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả
và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ, t đ làm giảm trách nhiệm giải trình, minh bạch
ngân sách và sự giám sát của các cơ quan quản lý, hạn chế hiệu quả thực hiện nhiệm
vụ và ngân sách nhà nước n i chung. Những bất cập trong thực tiễn áp dụng pháp
luật c nguyên nhân là do những hạn chế của quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về tài chính, ngân sách của các cấp CQĐP và cần phải được tiếp
tục nghiên cứu hoàn thiện.
3.4 THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH
NHIỆM CỦA CÁC CẤP CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VỀ TỔ CHỨC BỘ MÁ ,
NHÂN SỰ
3.4.1. Quy á uậ qu c , c u ác i c các
cấ c qu ƣơ ổc cb á , â s
Giai đoạn t khi lần đầu tiên ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức (năm
1998) đến nay, Việt Nam đã đẩy mạnh phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ,
công chức (nhất là đối với quản lý cán bộ, công chức) t trung ương đến địa
phương. Sau khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 08 2004 NQ-CP và Bộ Chính trị
ban hành Quyết định số 67/QĐ-TW ngày 4/7/2007 quy định về phân cấp quản lý
cán bộ, trong đ xác định r các đối tượng cán bộ, công chức chịu sự quản lý của
các cấp uỷ Đảng, nhiều Bộ, ngành và địa phương đã ban hành nhiều văn bản quy
 101

phạm pháp luật quy định vấn đề phân cấp n i chung và phân cấp quản lý nhân sự
hành chính nhà nước n i riêng. Việc phân cấp quản lý cán bộ được thực hiện hợp lý
hơn [148, tr.102]. Một số địa phương đã ban hành quy định phân công, phân cấp
công tác quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức; một số địa phương tiếp tục
đẩy mạnh việc thực hiện quyết định phân cấp cho các Sở, ngành, quận, huyện trong
công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức phù hợp với nhu cầu phát triển thực
tế của địa phương [13].
V ổc cb á : Căn cứ Luật năm 2003, HĐND, UBND đã được thành
lập ở tất cả các đơn vị hành chính gồm: T nh, thành phố trực thuộc Trung ương;
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc t nh và xã, phường, thị trấn. Thực hiện Nghị
quyết số 26 2008 QH12 ngày 15 11 2008 của Quốc hội, tại 67 huyện, 32 quận và
483 phường của 10 t nh, thành phố trực thuộc Trung ương (Lào Cai, Vĩnh Phúc,
Nam Định, Hải Phòng, Quảng Trị, Đà Nẵng, Phú Yên, Bà Rịa - Vũng Tàu, Thành
phố Hồ Chí Minh và Kiên Giang) đã thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND
huyện, quận, phường.
Về tổ chức các ban của HĐND cấp t nh, cấp huyện: trên cơ sở cụ thể hoá quy
định của Hiến pháp, Luật năm 2003 quy định HĐND t nh, thành phố trực thuộc
Trung ương thành lập 03 ban gồm: Ban Pháp chế, Ban Kinh tế – ngân sách và Ban
Văn hóa - xã hội. HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc t nh thành lập hai ban
là Ban Kinh tế - Xã hội và Ban Pháp chế. Tại một số địa phương c nhiều dân tộc,
theo quy định được thành lập thêm Ban Dân tộc của HĐND t nh. HĐND cấp t nh,
cấp huyện trong cả nước đã thành lập các ban với tên gọi và số lượng các ban của
HĐND cấp t nh, cấp huyện theo đúng quy định của Luật 2003 [13].
Hội đồng nhân dân cấp huyện trong cả nước đều thành lập 2 ban là Ban Kinh
tế - Xã hội và Ban Pháp chế. Theo quy định của Luật năm 2003, HĐND cấp xã
không thành lập ban của HĐND. Tuy nhiên, được sự chấp thuận của Uỷ ban thường
vụ Quốc hội, một số t nh (Đồng Nai, Bình Phước, Bình Thuận) đã thí điểm thành
lập ban của HĐND cấp xã để phục vụ công tác thẩm tra, giám sát [13].
 102

Về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp t nh, cấp huyện, Luật
2003 quy định cơ cấu tổ chức các cơ quan chuyên môn do Chính phủ hướng dẫn.
Vào đầu nhiệm kỳ 2004-2011, tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND t nh,
thành phố trực thuộc Trung ương được tổ chức theo Nghị định số 171 2004 NĐ-CP
ngày 29/9/2004 của Chính phủ; cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận, huyện, thị
xã, thành phố thuộc t nh được tổ chức theo Nghị định số 172 2004 NĐ-CP ngày 29/
9/2004 của Chính phủ.
Số lượng cơ quan chuyên môn thuộc UBND t nh, thành phố trực thuộc
Trung ương t 19-27 cơ quan; trong đ có 19 cơ quan tổ chức thống nhất và 8 cơ
quan thành lập căn cứ yêu cầu đặc thù của m i địa phương theo quy định của Chính
phủ. Số lượng cơ quan chuyên môn quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc t nh t 12-
15 cơ quan, trong đ có 12 cơ quan tổ chức thống nhất, một số đơn vị quận, huyện,
thị xã, thành phố thuộc t nh c đủ tiêu chí theo quy định được tổ chức thêm 1-3 cơ
quan chuyên môn đặc thù [13].
Ngày 04/2/2008, Chính phủ ban hành Nghị định số 13 2008 NĐ-CP về tổ
chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp t nh (thay thế Nghị định số 171 nêu
trên); trong đ cơ cấu cứng là 17 Sở, ban; ch c 3 Sở được tổ chức theo đặc thù
của t ng địa phương (Ban Dân tộc, Sở Ngoại vụ, Sở Quy hoạch - Kiến trúc) thay
vì 7 Sở như trước đây. Tương tự như vậy, Nghị định số 14 2008 NĐ-CP ban hành
ngày 04/2/2008 về tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện (thay thế
Nghị định số 172 nêu trên), quy định cơ cấu các cơ quan chuyên môn được cải
cách một bước theo hướng tinh gọn bộ máy và điều ch nh chức năng, nhiệm vụ,
thẩm quyền để tổ chức cơ quan chuyên môn quản lý đa ngành, đa lĩnh vực [13].
Ngày 4 4 2014, Chính phủ ban hành Nghị định số 24 2014 NĐ-CP để thay
thế Nghị định số 13/2008/NĐ-CP; ngày 5 5 2014 Chính phủ ban hành Nghị định số
37/2014/NĐ-CP để thay thế Nghị định số 14 2008/NĐ-CP. Cả hai nghị định này
không c cải cách gì đáng kể về vấn đề tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc
UBND cấp t nh, cấp huyện.
 103

V â s : Trước đây, khi các t nh cần c thêm một biên chế, cần tuyển
chọn hoặc tiếp nhận một cán bộ c trình độ cao về công tác tại địa phương đều phải
xin trung ương, trực tiếp là Bộ Nội vụ. Các t nh, thành phố trực thuộc trung ương
muốn đề bạt một giám đốc sở đều phải được sự đồng ý bằng văn bản của bộ, ngành
cấp trên trực tiếp. Thực hiện chương trình cải cách hành chính, đến nay đã phân cấp
khá nhiều việc cho chính quyền địa phương. Theo đ , về tổ chức bộ máy, ngoài
những tổ chức "cứng" theo quy định của Chính phủ, căn cứ vào hướng dẫn của trung
ương, chính quyền cấp t nh c quyền căn cứ vào thực tế của địa phương để quyết
định thành lập hoặc giảm bớt những tổ chức giúp việc hoặc các tổ chức sự nghiệp,
dịch vụ công khác; xác định tổng biên chế của các cơ quan hành chính nhà nước trình
Thủ tướng Chính phủ quyết định và quyết định việc phân bổ cán bộ, công chức cho
các cơ quan hành chính thuộc Uỷ ban nhân dân cấp t nh, Uỷ ban nhân dân cấp huyện
và số lượng cán bộ chuyên trách, công chức cấp xã; quyết định chế độ thu hút cán bộ,
công chức c năng lực về làm việc tại địa phương. Cấp t nh bổ nhiệm giám đốc sở
không cần sự thoả thuận bằng văn bản của bộ quản lý ngành [148, tr.77].
Trong thời gian qua, Việt Nam đã tiến hành phân cấp trên một số nội dung
cơ bản như: tuyển dụng công chức được giao xuống cấp huyện; đề cao trách nhiệm
cá nhân và tăng tính chủ động của Chủ tịch UBND cấp t nh trong bổ nhiệm Giám
đốc Sở, thủ trưởng các ban ngành thuộc UBND t nh bằng việc xoá b cơ chế thoả
thuận với Bộ quản lý ngành; trong công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức
đã giao quyền chủ động nhiều hơn cho các trường quản lý cán bộ bộ, ngành; trường
chính trị t nh...
Căn cứ qui định phân cấp quản lý sử dụng cán bộ của Bộ Chính trị, Chính
phủ, nhiều t nh, thành phố đã phân cấp cho Giám đốc Sở bổ nhiệm Trưởng phòng
cấp Sở và tương đương; Chủ tịch UBND huyện, thị xã, thành phố thuộc t nh bổ
nhiệm Trưởng, Ph phòng thuộc UBND; bổ nhiệm Giám đốc, Ph Giám đốc Ban
quản lý đầu tư xây dựng huyện, thị xã, thành phố thuộc t nh; phân cấp cho UBND
huyện, thị xã, thành phố thuộc t nh tổ chức thi tuyển, xét tuyển, tuyển dụng, điều
động và kỷ luật công chức cấp xã. v.v. [13].
 104

Về quản lý công chức, UBND cấp t nh được giao quản lý về số lượng, tiêu
chuẩn, tuyển dụng, sử dụng đối với công chức thuộc phạm vi quản lý; nâng bậc
lương thường xuyên và phụ cấp thâm niên vượt khung đối với công chức ngạch
chuyên viên cao cấp và tương đương; bổ nhiệm ngạch, xếp lương, nâng bậc lương
và phụ cấp thâm niên vượt khung đối với công chức ngạch chuyên viên chính và
tương đương trở xuống; chủ trì, phối hợp với Bộ Nội vụ tổ chức thi nâng ngạch
công chức t nhân viên lên cán sự và tương đương [54].
3.4 2 H c , bấ cậ và nguyên nhân
nh hưởng bởi nguyên tắc tập trung dân chủ, tập trung quyền lực nên trong
thực tiễn, vấn đề tổ chức, bộ máy, công tác cán bộ, nhân sự chưa c sự chuyển giao
thẩm quyền đáng kể cho chính quyền địa phương. Một số bất cập trong thực tiễn áp
dụng pháp luật c nguyên nhân là do những hạn chế của quy định pháp luật về quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy, nhân sự của CQĐP cụ thể sau đây:
M t là, pháp luật thiết lập mô hình tổ chức CQĐP cả 3 cấp t nh, huyện, xã
hầu như rập khuôn; rập khuôn về tổ chức cũng như rập khuôn về nhiệm vụ [29] và
không căn cứ vào tình hình, điều kiện thực tế của t ng địa phương, đơn vị, vùng
miền để bố trí biên chế, sắp xếp tổ chức bộ máy và nhân sự cho hợp lý [181].
ai là, pháp luật chưa phân biệt sự khác nhau giữa địa bàn nông thôn với
đô thị về tổ chức bộ máy của UBND các cấp (các sở, ban, ngành của cấp t nh; các
phòng của cấp huyện; các chức danh cán bộ, công chức của cấp xã); ít c sự khác
biệt trong tổ chức, cơ cấu, nhân sự của HĐND, UBND giữa t nh này với t nh khác,
giữa huyện này với huyện khác, giữa xã miền núi với xã đồng bằng nên “chưa phù
hợp với thực tiễn quản lý, điều hành của chính quyền các đô thị [13]. Cụ thể là
pháp luật quy định khá “cứng các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp
t nh, cấp huyện, riêng cấp xã thì khống chế số lượng cán bộ, công chức chuyên
môn. Cơ cấu, tổ chức bộ máy của m i cấp chính quyền địa phương, của các đơn vị
hành chính lãnh thổ là khá giống nhau, hầu như không c sự phân biệt giữa các
vùng, miền, dẫn đến tình trạng “v a thiếu v a th a nhân lực , không tương xứng
với số lượng dân cư quản lý, đặc biệt cấp chính quyền cơ sở phải thực hiện nhiều
 105

nhiệm vụ nhưng không đủ nguồn nhân lực, không phát huy được sự sáng tạo của
bộ máy CQĐP trong việc tổ chức bộ máy điều hành hành chính [32]. Tình trạng
v a th a, v a thiếu nhân lực ở các cấp chính quyền địa phương là rất r vì c
những phường - xã dân cư đông đến gần 100.000 dân cũng c bộ máy tương tự
như những xã c 10.000 dân. C tình trạng một xã c 9500 dân cũng c đến 500
cán bộ [1].
a là, giữa các cấp chính quyền địa phương thể hiện mối quan hệ phục
tùng, quan hệ cấp trên – cấp dưới và quy định pháp luật còn thể hiện sự ch đạo,
can thiệp của chính quyền trung ương và của chính quyền cấp trên đối với chính
quyền địa phương cấp thấp về phương diện tổ chức, nhân sự (cấp trên phê chuẩn
việc bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Ph Chủ tịch Ủy ban
nhân dân của cấp dưới) thể hiện thiếu sự tự chủ trong công tác tổ chức, nhân sự
của các cấp chính quyền [1].
ốn là, trong quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, pháp luật quy định về quyền
tự chủ của CQĐP các cấp trong việc lựa chọn, bổ nhiệm và đề bạt cán bộ, công chức
còn hạn chế. Hiện nay thẩm quyền về quản lý cán bộ, công chức hành chính chủ yếu
tập trung ở cấp t nh; cấp huyện mờ nhạt, còn cấp xã hầu như không c thẩm quyền gì
đối với chính đội ngũ công chức cấp xã. Công chức hành chính đang được giao cho
các Bộ, ngành ở trung ương, UBND cấp t nh và UBND cấp huyện, do vậy, cấp xã sử
dụng công chức nhưng không c quyền tuyển dụng [148, tr.106].
Việc đánh giá cán bộ, công chức được thực hiện khá hình thức bởi vì thẩm
quyền quyết định về tiêu chí đánh giá, phương pháp đánh giá do các cơ quan trung
ương quy định áp dụng đồng nhất trong các cơ quan t trung ương đến địa phương
và không phù hợp với nhu cầu thực tiễn nên dẫn đến hình thức, không hiệu quả.
Năm là, về biên chế, pháp luật chưa trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
cho chính quyền địa phương về vấn đề biên chế, nhân sự nên tính trách nhiệm của
các cơ quan hành chính, trong đ c các cơ quan hành chính địa phương trong vấn
đề nhân sự còn thấp. Theo quy định của pháp luật thì số lượng nhân lực mới được
tuyển thường được phân bổ "theo chỉ tiêu biên chế từ các cơ quan quản lý nhân sự
 106

cấp trên (Bộ Nội vụ phân bổ ch tiêu biên chế cho các bộ, ngành, t nh; Sở Nội vụ
phân bổ biên chế cho các huyện) nên các cơ quan hành chính t trung ương tới địa
phương thường không áp dụng phương pháp phân tích công việc và mô tả vị trí
việc làm trong việc xác định nhu cầu tuyển dụng; nguồn nhân lực thường gia tăng,
hầu như năm nào, cơ quan, đơn vị nào cũng phải xin thêm biên chế. Trong khi đ ,
nhiều trường hợp chưa đòi h i phải bổ sung nhân sự, dẫn đến tình trạng chung của
nền hành chính là bộ máy hành chính nhà nước luôn bị "phình to" ra, việc tinh
giản biên chế vô cùng kh khăn [15].
Ngược lại, ở một số địa phương, công chức cấp xã chưa được tuyển đủ, c
nơi phải bố trí cả người không đủ trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đảm nhiệm chức
danh của công chức, dẫn đến tình trạng cán bộ công chức cấp xã chưa đạt chuẩn về
chất lượng [65]. Một số đô thị tìm cách “lách luật thông qua việc tuyển dụng biên
chế t cấp quận rồi bổ nhiệm xuống phường, số lượng cán bộ, công chức c được
tăng thêm nhưng vẫn không đáp ứng yêu cầu [1].
Bên cạnh đ , việc xây dựng kế hoạch biên chế, việc thẩm định để giao biên chế
cho các cơ quan, tổ chức đơn vị chưa thực sự xuất phát t nhu cầu thực tế, chưa thực sự
gắn với chức năng, nhiệm vụ, phạm vi quản lý, đối tượng phục vụ [15, tr.31].
Sáu là, quy định pháp luật thiếu sự đồng bộ, đồng nhất về chuyển giao thẩm
quyền và giao quyền quản lý nhân sự nên hoạt động trong một số lĩnh vực còn thiếu
hiệu quả. Ví dụ: trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, hiện nay các Sở Giáo dục và
Đào tạo ch thuần túy quản lý chuyên môn, qua đ , g p phần giảm tải công việc cho
cấp sở nhưng việc tách rời quản lý chuyên môn với các điều kiện cần thiết về tài
chính và nhân sự, không điều hòa được lực lượng giáo viên, dẫn đến tình trạng th a
- thiếu giả tạo, nơi th a vẫn th a, nơi thiếu vẫn thiếu, gây kh khăn cho việc xây
dựng và thực hiện kế hoạch phát triển giáo dục [148, tr.119].
Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật liên quan đến thẩm quyền của địa
phương về tổ chức bộ máy, về nhân sự cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật cho
thấy, địa phương ít c quyền chủ động trong công tác tổ chức, nhân sự. Tình trạng
“vừa thừa, vừa thiếu cán bộ (th a những người không làm được việc, thiếu những
 107

người làm được việc), tình trạng hạn chế về năng lực chuyên môn và chất lượng cán
bộ, công chức, viên chức địa phương còn thấp và những bất cập trong công tác tổ
chức, cán bộ s kh c thể khắc phục nếu như không trao quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm về tổ chức, nhân sự cho các cấp chính quyền địa phương.
Những bất cập trên c nguyên nhân sâu xa là pháp luật đã không trao quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP trong vấn đề tổ chức bộ máy, nhân
sự và việc áp dụng thống nhất các quy định của quốc gia là không phù hợp với mọi
địa bàn quản lý cũng như trình độ dân cư trên các địa bàn trong phạm vi toàn quốc.
3.5 THỰC TR NG PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH
NHIỆM CỦA CÁC CẤP CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VỀ BAN HÀNH VĂN
B N QU PH M PHÁP LUẬT
3.5.1. Quy á uậ qu c , c u ác i c các
cấ c qu ƣơng b vă bả qu á uậ
Nhằm phân định r hơn thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền địa phương so với quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND, UBND năm 2004, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 quy định nghị quyết của HĐND cấp t nh được ban hành để quy định chi tiết
điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước
cấp trên; chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã
hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp c tính chất đặc thù phù
hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; còn quyết định của Ủy
ban nhân dân cấp t nh được ban hành để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được
giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp thi
hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND
cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;
biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng bổ sung quy định
mới so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, Ủy ban nhân
 108

dân năm 2004 về văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP ở đơn vị hành chính -
kinh tế đặc biệt, theo đ , HĐND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành
nghị quyết, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành quyết
định theo quy định của Luật này và các luật khác c liên quan.
Nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong việc ban
hành quy định, đồng thời cũng kiểm soát tình trạng các cấp CQĐP sao chép văn
bản của chính quyền trung ương, Luật quy định: Hội đồng nhân dân cấp huyện,
cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết
định để quy định những vấn đề được luật giao (Điều 30).
Như vậy, riêng đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
HĐND, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã là bị hạn chế hơn so với thẩm quyền
của cấp t nh. Điều này cũng khá thống nhất, đồng bộ với Luật NSNN năm 2015 và
Luật tổ chức CQĐP năm 2015, cơ bản vẫn tập trung chuyển giao thẩm quyền t
trung ương xuống cấp t nh trên các phương diện nhiệm vụ quản lý, tài chính, ngân
sách và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
3.5 2 H c , bấ cậ và nguyên nhân
Một số bất cập trong thực tiễn áp dụng pháp luật c nguyên nhân là do những
hạn chế của quy định pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP
trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; dưới đây là một số bất cập chính
có nguyên nhân t hạn chế của quy định pháp luật:
M t là, quy định hiện hành chưa trao cho m i cấp CQĐP một phạm vi
thẩm quyền quản lý riêng nên m i cấp cũng không c thẩm quyền riêng về ban
hành văn bản quy phạm pháp luật (không c lĩnh vực điều ch nh riêng). Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND quy định nội dung của
nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp t nh, huyện, xã là tương đối rộng và cũng
tương đối giống nhau,… và đây c thể coi là nguyên nhân chính dẫn đến của sự
trùng lắp, sao chép giữa các quy định. Thực tế là quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật không c thì thiếu mà c thì th a. Nếu như c thẩm quyền quản
lý riêng, thì cấp chính quyền, dù là cấp cơ sở cũng phải c văn bản để thể hiện
 109

tính chủ động của địa phương, để luôn c thể bảo vệ, bảo đảm quyền con người,
quyền công dân, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội của địa phương.
Nhiều ý kiến cho rằng văn bản quy phạm pháp luật của địa phương c nội
dung chủ yếu là sao chép lại các quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật
của trung ương [10;109;93]. Trên thực tế, các văn bản pháp luật của địa phương
nhiều khi ch là các văn bản có nội dung hướng dẫn lại các quy định của trung
ương; mặt khác, nhiều văn bản quy phạm pháp luật của địa phương bị coi là bất
hợp pháp nếu đặt ra các quy định đặc thù. Tuy nhiên, dường như pháp luật lại
cho phép địa phương cụ thể hóa – hướng dẫn văn bản của cấp trên một cách “vô
giới hạn”, miễn là không trái với văn bản cấp trên. Cũng do pháp luật trao thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các cấp chính quyền địa
phương không giới hạn về lĩnh vực, phạm vi điều ch nh nên địa phương đã ban
hành vô số quy định, văn bản mà ý nghĩa của chúng là không r ràng. Nếu không
ban hành văn bản thì s bị cho là lơ là, chưa quan tâm đến hoạt động ban hành
văn bản pháp luật, còn nếu ban hành văn bản thì hầu như các cấp CQĐP đều rất
lúng túng trong việc “cụ thể hóa các văn bản luật khi các văn bản này đã được
quy định chi tiết bởi nghị định, thông tư.
ai là, pháp luật cũng chưa phân định được rõ ràng sự khác nhau trong
thẩm quyền ban hành văn bản của các cấp tỉnh, huyện, x ; nội dung thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm của địa phương, của t ng cấp địa phương vẫn còn
b ng . Ở cấp t nh, văn bản do HĐND và UBND ban hành đa số cụ thể h a các
nghị định, thông tư - và như vậy làm nặng nề thêm hệ thống các văn bản pháp
quy ở nước ta - vốn dĩ đã đồ sộ, rườm rà.
Do không c lĩnh vực điều ch nh riêng về nội dung, nên không tránh kh i
sự trùng lắp, lẫn lộn về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm giữa trung ương
và địa phương, tương tự như trùng lắp về thẩm quyền quản lý. Văn bản của địa
phương đa số là c tính chất sao chép thuần túy các quy định của trung ương
 110

hoặc các quy định của chính quyền cấp trên (còn nếu không sao chép thì coi như
“vượt rào , trái pháp luật ). Thực trạng này làm cho hệ thống pháp luật v a cồng
kềnh, v a thiếu hiệu quả, c cả “rừng văn bản nhưng thực tế việc ban hành văn
bản không c ý nghĩa; thậm chí còn làm cho hệ thống pháp luật trở nên cồng
kềnh, phức tạp, thiếu thống nhất, c nhiều quy định mâu thuẫn, chồng chéo.
Theo kết quả tổng kết 9 năm thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì c 25.625 nghị quyết của HĐND
cấp huyện, 47.919 quyết định, 7.626 ch thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện
được ban hành [44].
a là, quy định hiện hành không xác định được trách nhiệm của địa
phương khi nào thì phải quy định và quy định về những vấn đề gì để đáp ứng
yêu cầu quản lý của địa phương; làm cho chính quyền địa phương thụ động
trong việc ban hành văn bản để xử lý những vấn đề phát sinh hoặc lúng túng
trong việc ban hành các quy định để thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội địa
phương (không r khi nào thì văn bản bị coi là “sai trái , “trái pháp luật
Việc đặt ra quy định mới mà văn bản trung ương chưa quy định thì c bị coi là
“trái pháp luật hay không ).
Cùng với sự phát triển xã hội, nhiều vấn đề và tình huống mới mẻ đặt ra
mà trung ương chưa có văn bản kịp thời điều ch nh, nếu các cấp CQĐP luôn
chờ đợi văn bản của trung ương thì gây kh khăn cho việc quản lý. Thông
thường, ít có địa phương nào ban hành văn bản điều ch nh về những vấn đề mà
luật, pháp lệnh hay nghị định chưa quy định, do thực tiễn đòi h i nên địa
phương vẫn xin trung ương quy định tạm thời hoặc “thí điểm quy định về một
vấn đề gì đ c tính “vượt rào . Ví dụ: gần đây, t nh Quảng Ninh c Đề án đề
xuất áp dụng mô hình “m t c a, m t dấu c ứng dụng công nghệ thông tin để
bảo đảm hiệu quả quản lý hơn; hoặc trước đây nhiều năm, một số t nh miền núi
phía Bắc đã ban hành những văn bản quy định tạm thời về việc quản lý, sử
dụng máy thu phát s ng vệ tinh k thuật số (do người dân tự ý mua máy thu
 111

phát s ng của Trung Quốc...). Đ là những trường hợp ngoại lệ và ch xảy ra

đối với một số nơi, và những trường hợp đ c thể coi là “ đặc thù trong quản
lý ở địa phương mà ở những tình thế như vậy, để quản lý tốt thì địa phương
không thể chờ c văn bản của trung ương quy định, nhất là trong hoàn cảnh vấn
đề ch xảy ra ở một số địa phương mà không có “tính toàn quốc hay ở phạm vi
địa bàn rộng.
Trong những trường hợp như vậy, dù thiếu vắng các quy định pháp luật do
trung ương ban hành nhưng địa phương cũng rất e ngại điều ch nh bằng văn bản
của địa phương vì nguy cơ vượt thẩm quyền là rất cao. Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 2008 quy định “luật có thể điều chỉnh về mọi vấn đề
trong đời sống x h i”, ngay cả nghị định của Chính phủ nếu quy định về vấn đề
mới chưa được luật điều ch nh thì cũng phải xin ý kiến của Ủy ban thường vụ
Quốc hội theo trình tự Luật quy định. Do đ , không phải lúc nào địa phương
cũng c thể điều ch nh những vấn đề mà thực tiễn quản lý đòi h i; điều ch nh
những vấn đề mà văn bản của cơ quan nhà nước trung ương chưa kịp quy định
ngay cả khi các quy định của địa phương là không vi phạm với các nguyên tắc,
quy định cơ bản của Hiến pháp.
ốn là, các quy định của trung ương đã trở thành các khuôn khổ chật chội,
hạn hẹp không đáp ứng được yêu cầu phát triển rất khác nhau ở các địa bàn,
vùng, miền khác nhau. Vì l đ , đã dẫn đến xu hướng “vượt rào của các địa
phương, sự bứt phá kh i khung pháp luật chung của trung ương. Ví dụ: Trong
lĩnh vực đầu tư, chủ yếu do vấn đề lợi ích mà địa phương bất chấp khung khổ
pháp luật chung của trung ương. “xé rào trong lĩnh vực đầu tư đã trở thành phổ
biến ở rất nhiều địa phương trên toàn quốc mà không còn là “hiện tượng nữa. Ở
Việt Nam, “xé rào đã trở thành tình trạng báo động vì c đến hơn một nửa số
t nh thành trong toàn quốc (33 t nh, thành) c hiện tượng xé rào bằng việc đưa ra
các ưu đãi đầu tư hấp dẫn - đôi khi trái ngược với quy định chung của trung
ương, nhằm thu hút đầu tư về địa phương [132]. Hoặc hiện tượng xé rào lẻ tẻ
trong các lĩnh vực khác: mức xử phạt vi phạm giao thông tăng nặng đã được áp
 112

dụng tại hai thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh – bất chấp các tranh
cãi về nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật; thành phố Đà Nẵng tiếp tục đề xuất
dự án hạn chế nhập cư v.v... [1].
Trong lĩnh vực ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, nhiều địa
phương đã c những biểu hiện lạm quyền, vượt quyền, trái với những quy định
mà chính quyền trung ương ban hành, nhất là trong việc ban hành các văn bản xử
phạt hành chính, xử phạt về vi phạm trật tự an toàn giao thông… trái với các quy
định của pháp luật [148, tr.125]. Tình trạng “xé rào quy định “vượt luật là một
thực tế đang diễn ra ở một số địa phương. Chẳng hạn như năm 2008, Đà Nẵng là
thành phố c quyết định trái luật nhiều nhất (13 văn bản). Vấn đề đáng bàn là
không ít biện pháp quản lý mang tính chất “phá rào ở địa phương, sau này lại
được thể chế h a thành chính sách của trung ương [1]. Hiện tượng khoán hộ ở
Vĩnh Phúc, các hiện tượng phá rào trong mua bán và cung ứng lương thực ở
thành phố Hồ Chí Minh (năm 1979), phá giá thu mua lúa ở An Giang (1978-
1979), việc Long An áp dụng cơ chế giá thị trường v.v. là những ví dụ tương tự
về những biện pháp quản lý mang tính chất “phá rào ở địa phương, sau này lại
được thể chế h a thành chính sách của trung ương [105, tr 212-219].
Trên thực tế, khi trung ương đã ban hành đầy đủ các quy định, tiêu chí,
quy trình, quy chuẩn,…để áp dụng thống nhất trong phạm vi toàn quốc thì việc
địa phương ban hành văn bản quy phạm s là th a. Dẫn đến việc địa phương
không thể c sáng kiến mới, và nếu c quy định mới thì đồng nghĩa với “trái
pháp luật ; khi c sáng kiến mới là c nguy cơ bị tuýt còi về vi phạm tính hợp
pháp, tính thống nhất của pháp luật.
Năm là, quy định của pháp luật hiện nay đã làm cho chính quyền địa
phương luôn ở thế bị động, kh khăn và lúng túng trong hoạt động ban hành
pháp luật bởi vì hoặc là văn bản của địa phương ch sao chép , dẫn giải lại các
quy định của trung ương; hoặc luôn bị coi là bất hợp pháp nếu c đặt ra các quy
định riêng để giải quyết vấn đề của địa phương sao cho hiệu quả và phù hợp với
tình hình của địa phương mình. Điều này đã làm cho kìm hãm sự phát triển của
 113

địa phương, nhất là những địa phương c nhiều sáng kiến đổi mới, năng động và
c sự bứt phá (ví dụ: Đà Nẵng, Quảng Ninh, thành phố Hồ Chí Minh…).
Tóm ại, qua đánh giá thực trạng pháp luật cho thấy, pháp luật thực định
ghi nhận thẩm quyền lập quy của chính quyền địa phương với tính chất là văn
bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư… nhưng không th a
nhận địa phương được phép quy định về những gì mà luật, văn bản pháp luật của
cơ quan nhà nước trung ương chưa quy định. Bên cạnh đ , pháp luật lại không
giới hạn, không hạn chế phạm vi nội dung văn bản của các cấp chính quyền địa
phương c thể quy định về vấn đề gì nên làm cho công tác ban hành văn bản quy
phạm pháp luật trở nên hình thức, v a th a, v a thiếu.
Mặt khác, giữa các cấp chính quyền địa phương còn c sự trùng lặp về
thẩm quyền quản lý và lĩnh vực điều ch nh bằng văn bản quy phạm pháp luật đã
dẫn đến nhiều bất cập trên thực tế. Địa phương không c thẩm quyền ban hành
quy định riêng cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương (gọi là tự chủ
về ban hành quy định) nên c hiện tượng “vượt rào hay đua nhau đề xuất cơ chế
thí điểm, quy chế đặc thù cho t ng địa phương, thậm chí chấp nhận “vi phạm
pháp luật .
Những bất cập trên c nguyên nhân: thiếu quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của CQĐP trong việc ban hành quy định trong khi pháp luật quốc gia
không đáp ứng được yêu cầu thực tiễn cần phải giải quyết ở địa phương.
 114

KẾT LUẬN CHƢƠNG 3

Qua nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật của Việt Nam, c thể nhận
thấy, pháp luật hiện hành quy định nội dung nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính
quyền địa phương còn tồn tại nhiều bất cập. Sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn, sự chưa r ràng về phân định thẩm quyền giữa các cấp CQĐP khiến cho
việc xác định trách nhiệm quản lý của các cấp chính quyền gặp rất nhiều kh khăn.
Bên cạnh đ , pháp luật giao chức năng, nhiệm vụ cho chính quyền địa phương nhưng
không giao kèm nguồn lực bảo đảm thực hiện nhiệm vụ như biên chế, tổ chức bộ
máy, tài chính - những yếu tố cơ bản để bảo đảm quyền tự chủ về nhiệm vụ.
Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật cũng thấy rằng, nếu như trao cho địa
phương thẩm quyền quản lý riêng, c quyền tự chủ về nhiệm vụ, quyền hạn thì cũng
cần phải c quyền tự chủ về quản lý tổ chức, nhân sự; tự chủ về ngân sách, tài chính
và tự chủ về thẩm quyền ban hành quy định pháp luật.
Thực trạng pháp luật hiện hành trên thực tế chưa tạo cho chính quyền địa
phương sự chủ động, linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ và trong các vấn đề quản
lý các nguồn lực, chưa bảo đảm các phương tiện cần thiết cho việc thực hiện thẩm
quyền, chưa bảo đảm quyền tự chủ về nhiệm vụ, về tài chính, ngân sách, tổ chức bộ
máy, nhân sự, chưa bảo đảm tự chủ về ban hành quy định. Những bất cập của pháp
luật là nguyên nhân cơ bản, sâu xa dẫn đến tính chủ động, sáng tạo của địa phương
bị hạn chế và hoạt động quản lý của các cấp chính quyền còn thiếu hiệu quả. Chính
nhu cầu sáng tạo, nhu cầu tự chủ, tự quyết định và tự chịu trách nhiệm của các địa
phương đã dẫn đến thực tiễn xé rào trong việc ban hành quy định như đã nêu ở
trên và việc xé rào này dù là không hợp pháp nhưng kh c thể phủ nhận về tính
hợp lý của các quy định đ .
 115

C ƣơ 4
QUAN I M VÀ GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA
CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM

4 1 QUAN I M HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ

CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM
. . . Ho n thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phƣơng ph i quán triệt các quan điểm của Đ ng về đ i m i t
ch c v ho t đ ng của máy nh nƣ c, các c p chính quyền địa phƣơng
Các văn kiện trong các Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X,
XI, XII của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đề ra yêu cầu đổi mới tổ chức hoạt động
của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và Uỷ ban nhân dân các
cấp; đặc biệt Đại hội XI đã nhấn mạnh chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ và tự
chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách
trong phạm vi được phân cấp” [5]. Thời gian v a qua, Đảng và Nhà nước ta đã c
nhiều chủ trương, chính sách quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP nói riêng, yêu cầu “đổi mới chính
trị phải đồng b với đổi mới kinh tế [6]; theo đ , nhấn mạnh đổi mới mô hình tổ
chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên tắc tập quyền sang hoạt động
theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn.
Về vấn đề mở rộng dân chủ, bảo đảm các quyền công dân, quyền con người,
Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội – bổ sung,
phát triển năm 2011 khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền XHCN của
nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân.
Cương lĩnh khẳng định mục tiêu xây dựng và t ng bước hoàn thiện nền dân chủ
XHCN, bảo đảm dân chủ được thực hiện trong thực tế cuộc sống ở m i cấp, trên tất
cả các lĩnh vực; dân chủ gắn liền với kỷ luật, kỷ cương và phải được thể chế hoá
bằng pháp luật, được pháp luật bảo đảm; nhân dân thực hiện quyền làm chủ thông
 116

qua hoạt động của Nhà nước, của cả hệ thống chính trị và các hình thức dân chủ
trực tiếp, dân chủ đại diện, bảo đảm quyền tự do sáng tạo của công dân; bảo đảm
quyền con người, quyền công dân và các điều kiện để mọi người được phát triển
toàn diện [43, tr.251].
Do đ , việc hoàn thiện pháp luật cần quán triệt các quan điểm nói trên của
Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền, về hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước,
đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP và bảo đảm dân chủ trong hoạt động của
các cấp chính quyền.
412 H i á uậ qu c , c u ác i c
c qu ƣơ ải ầ bả ả dâ c
c cấ c qu , bả ả “chủ quyền nh n n” ù i cải
các c , cải các i
Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương phải g p phần bảo đảm các quyền dân chủ trực tiếp của người dân địa
phương, tạo điều kiện cho nhân dân địa phương tham gia vào các hoạt động của các
cơ quan chính quyền địa phương về những vấn đề c liên quan đến đời sống của họ.
Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương chính là
hướng tới mục tiêu “tăng tính dân chủ và pháp quyền trong hoạt động của các cấp
chính quyền, đồng thời thúc đẩy người dân địa phương xây dựng CQĐP năng động
mà m i người dân đều cảm thấy gắn b và c trách nhiệm xây dựng quê hương mình;
t đ đem lại sự giàu c cho chính quyền địa phương và sự giàu c của quốc gia.
Bảo đảm bằng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương cũng chính là tăng cường phân cấp, phân quyền, là mở rộng sự
tham gia của đại diện cộng đồng trong việc xây dựng quyết định [171]. Các vấn đề
cần quyết định và mong muốn nguyện vọng của dân được quyết định, thông qua
tại cấp địa phương thì khả năng tham gia của dân vào các quyết định chính sách
cũng lớn hơn. Sự tham gia của dân trong hoạt động chính trị tại cấp địa phương
không ch d ng lại ở việc bày t mong muốn nguyện vọng n i chung và quyết
định phương hướng thông qua hoạt động bầu cử của mình mà còn c thể đi xa hơn
 117

thế nữa, theo hình thức dân chủ trực tiếp [122, tr.68]. Người dân địa phương cần
được pháp luật quy định về các cơ hội c thể tham gia vào công tác quản lý của
CQĐP; bảo đảm c sự hợp tác chặt ch giữa CQĐP và người dân, trong đ , CQĐP
c vai trò là nhà cung cấp dịch vụ công và khuyến khích không ch các cấp CQĐP
mà cả người dân địa phương tham gia vào quá trình ra quyết định để giải quyết
những vấn đề của địa phương.
Chính quyền địa phương gần dân là chính quyền phải hiểu dân để người dân
được phục vụ tốt hơn, nhu cầu được đáp ứng hơn. Bởi l , hành chính trước hết là phải
phục vụ cho công dân và vấn đề đặt ra không phải ch là giải quyết các nhiệm vụ một
cách hợp lý mà trong quá trình thực thi các nhiệm vụ còn cần phải c sự gần gũi người
dân, sự tham gia của người dân và sự hài lòng của người dân đối với nền hành chính.
Như vậy, bảo đảm tính dân chủ trong hoạt động của các cấp chính quyền, đòi h i chính
quyền địa phương phải c trách nhiệm lớn hơn khi cung cấp dịch vụ cho xã hội. Trước
đòi h i đ , pháp luật cần hoàn thiện theo hướng tăng cường sự tham gia của người dân
vào hoạt động của các cấp chính quyền, nhất là chính quyền cơ sở, để bảo đảm chính
quyền là của nhân dân, gần dân, sát dân, phục vụ lợi ích của nhân dân.
Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cần được xác định là
mục tiêu của tiến trình cải cách nền hành chính công, hiện đại hoá hoạt động của nhà
nước. Trong một số quốc gia, việc khuyến khích phát triển kinh tế địa phương là một
công việc thuộc nhiệm vụ trung tâm của chính quyền địa phương tự quản được chứng
minh bởi thực tiễn của nhiều quốc gia trên thế giới đã được nghiên cứu trong quá trình
thực hiện Luận án này [96], [122]. Do đ , hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của chính quyền địa phương phải phù hợp xu hướng cải cách kinh tế và
nhằm g p phần vào sự tăng trưởng kinh tế của đất nước.
4.1.3. Hoàn thi á uậ qu c , c u ác i c
c qu ƣơ ải bả ả d ê cơ sở c Hi á ,
bậc, ấ quá , ố ấ ồ b c ố á uậ
Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước… thực hiện phân công, phân
cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước; thúc đẩy liên kết vùng, bảo đảm tính
 118

thống nhất của nền kinh tế quốc dân (Điều 52). Hiến pháp cũng đã c những quy
định mang tính nguyên tắc cụ thể về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của m i cấp
CQĐP phải do luật định, đồng thời cũng thiết kế một số quy định mở để tạo điều
kiện cho việc nghiên cứu hoàn thiện tổ chức của CQĐP. Hiến pháp cũng c những
quy định mới có tính chất mở đường cho việc phân định r nhiệm vụ của t ng cấp
“chính quyền địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định”
(Điều 112) và thiết kế mô hình CQĐP ít tầng nấc hơn, không nhất thiết phải rập
khuôn mô hình tổ chức cũng như nhiệm vụ của chính quyền nông thôn cho chính
quyền đô thị, quy định r hơn nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền
trung ương với CQĐP v.v...
Vì vậy, việc hoàn thiện các luật chuyên ngành cần bảo đảm vai trò của
pháp luật trong việc tạo khuôn khổ thể chế làm nền tảng vững chắc cho chính
sách phân cấp, phân quyền đã được hiến định. Pháp luật cần hoàn thiện theo
hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP theo tinh thần tăng cường phân
cấp, phân quyền cho địa phương, phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
t ng cấp CQĐP theo tinh thần Điều 52 và Điều 112 Hiến pháp.
Bảo đảm sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm cần thiết của chính quyền địa
phương, cơ quan lập pháp không được phép bãi b chức năng hiến định hoặc vô
hiệu hoá các chức năng của m i cấp chính quyền, của m i cơ quan thuộc chính
quyền địa phương. Pháp luật cũng cần cụ thể h a phạm vi, nội dung của quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên những phương diện tự
chủ về thẩm quyền quản lý, thẩm quyền tài chính, ngân sách, tổ chức, nhân sự, ban
hành quy định.
Việc hoàn thiện pháp luật phải bảo đảm sự nhất quán, sự đồng bộ, thống nhất
của pháp luật về chính quyền địa phương, bảo đảm các cải cách pháp luật c tính
chất đồng bộ, “trọn gói và bảo đảm tính nhất quán của chính sách phân cấp, phân
quyền. Theo tinh thần đ , không ch chú trọng vào vấn đề nhiệm vụ hay ngân sách,
chú trọng vào vấn đề tổ chức hay ch nhân sự, vào quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật hay không cần trao quyền này mà những gì thuộc về nội dung,
phạm vi của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm phải quy định đồng bộ. Nếu ch lựa
 119

chọn một số vấn đề thì mọi sự cải cách ch là “n a vời và không đạt được mục
tiêu, tính hiệu quả của chính sách phân quyền. Nếu ch trao quyền cho chính quyền
địa phương các cấp mà không chú ý vai trò giám sát, kiểm tra của nhà nước trung
ương thì s khiếm khuyết lớn. Thẩm quyền, mục đích, nội dung, phạm vi, phương
thức giám sát, kiểm tra của chính quyền trung ương như thế nào cũng phải được
pháp luật quy định rất r ràng.
414 H i á uậ qu c , c u ác i c
c qu ƣơ ải ù i ƣ c ơ ấ và phù
i u ê ắc â c , ối iể s á qu c ƣ c
Việc phân quyền ở các nước đang phát triển theo chế độ đơn nhất không phải
là phổ biến, bởi vì các nước đang phát triển c đặc trưng chung là các chính quyền
thì chưa thực sự mạnh trong khi lại phải lo lắng bị mất quyền kiểm soát về chính trị
hoặc hành chính vào tay các đơn vị chính quyền địa phương. Ngay trong các nước
đang phát triển là liên bang, cũng c những hạn chế đáng kể trong việc phân giao
quyền hành và trách nhiệm. Nhưng việc phân quyền này là hoàn toàn phổ biến về
phương diện quản lý các vùng đô thị. Do vậy, phân quyền thường được gắn với các
thành phố và thị trấn được vận hành theo quy chế đặc biệt và hoạt động trong các
giới hạn thẩm quyền được quy định.
Pháp luật cần được hoàn thiện trên tinh thần bảo đảm nguyên tắc phân công,
phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước giữa trung ương và địa phương; giữa các
cơ quan chính quyền địa phương - cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành; bảo đảm
c sự phân công, kiểm soát quyền lực theo chiều ngang, tức là trong cùng một cấp
(theo đ , chính quyền địa phương phải c đại diện chính quyền với hội đồng dân cử
là cơ quan ra quyết định và cơ quan hành chính là cơ quan thi hành quyết định) và
phân công quyền lực theo chiều dọc (giữa các cấp chính quyền). Việc phân công
quyền lực giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền cần quan tâm
đến yếu tố vùng, miền, đặc thù của các địa phương; c quy chế đặc thù cho một số
địa phương…
Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cấp chính quyền địa
phương hoặc quy định quy chế đặc biệt cho bất kỳ một đơn vị hành chính lãnh thổ
 120

nào đều phải đặt trong khuôn khổ nhà nước đơn nhất, bảo đảm sự quản lý thống
nhất, sự giám sát chặt ch của trung ương, đặc biệt ở khía cạnh tuân thủ pháp luật.
Các đơn vị hành chính lãnh thổ, ngay cả các đơn vị hành chính đặc biệt, không phải
là các đơn vị độc lập với hệ thống chính trị, bộ máy chính quyền thuộc bộ máy nhà
nước; đơn vị hành chính đặc biệt cũng phải tổ chức thi hành pháp luật của trung
ương, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước trung ương như các đơn vị
hành chính lãnh thổ khác.
Cùng với việc phân định r thẩm quyền, cũng cần làm r mối quan hệ giữa
các cơ quan chính quyền trung ương và CQĐP, giữa các cấp CQĐP, giữa HĐND và
Ủy ban nhân dân để làm r trách nhiệm của t ng cấp chính quyền, t ng cơ quan
trong bộ máy nhà nước trong điều kiện chính trị của nhà nước đơn nhất, bảo đảm
nền hành chính thống nhất, thông suốt t trung ương tới địa phương, bảo đảm tính
thống nhất trong xây dựng và thực thi pháp luật. Đồng thời, pháp luật cần bảo đảm
tính thống nhất, gắn b giữa HĐND và Uỷ ban nhân dân trong cùng cấp chính
quyền; bảo đảm sự gắn kết chặt ch giữa HĐND cơ quan ra quyết nghị với Ủy ban
nhân dân là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước [29].
Cấp hành chính địa phương phải c thẩm quyền tự xử lý và quyết định các
công việc để, một mặt họ giải ph ng bớt cho các cấp hành chính cao hơn kh i sức
ép phải giải quyết và quyết định nhiều vấn đề, mặt khác họ c thể đưa ra những giải
pháp sát thực tế và phù hợp hơn [122, tr.67]. Chính ở đây thể hiện ý nghĩa của
nguyên tắc phân quyền cho cấp dưới, tức là cấp trên ch nên thực hiện những công
việc gì mà cấp dưới của mình không đủ khả năng đảm nhận [148, tr.147]. Vì vậy,
pháp luật cần phải cụ thể h a quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013 về CQĐP
và cấp CQĐP ở các đơn vị hành chính, c tính đến yếu tố đa dạng hoá CQĐP phù
hợp với đặc điểm và yêu cầu quản lý của t ng đơn vị hành chính.
415 H i á uậ qu c , c u ác i c
c qu ƣơ ải ù i u i c i c Vi
N c êu cầu i ậ quốc

Trong khuôn khổ thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP thì
CQĐP phải được trao một phạm vi thẩm quyền cần thiết, đủ khả năng giải quyết
 121

trực tiếp những vấn đề phát sinh ở cơ sở; tạo cơ hội cho các dịch vụ công tiến đến
gần các nhu cầu và sở thích c tính chất địa phương hơn, kích thích phát triển kinh
tế địa phương, đồng thời xây dựng một chính phủ phản ứng linh hoạt và c trách
nhiệm hơn t dưới lên. Bởi l , không phải địa phương nào cũng giống địa phương
nào, điều đ thể hiện r nhất ở ngay sự khác biệt về diện tích giữa các địa phương.
Với quy mô khác nhau thì nhiệm vụ công việc, tổ chức hành chính, trang bị nhân
sự, kinh phí hoạt động và kể cả việc thực thi chính sách địa phương cũng khác nhau
[122, tr.48]. Do đ , nhiều vấn đề được giải quyết không phải bằng tiền bạc mà phải
bằng sức sáng tạo, điều này đòi h i người ta phải tư duy [122, tr.264]. Tại các địa
phương thuộc cùng một t nh cũng c thể c những chính sách địa phương khác
nhau, bởi vì ngoài diện tích, dân số còn c những yếu tố khác tác động đến chính
sách địa phương (ví dụ như: nhiệm vụ của địa phương, cơ cấu kinh tế - xã hội, vị trí
địa lý, truyền thống văn hoá chính trị,... tất cả những điều đ s tác động đến cả nội
dung lẫn hình thức thực hiện chính sách địa phương) [122, tr.49].

Việt Nam là quốc gia theo mô hình nhà nước đơn nhất, có quá trình lịch sử
phát triển cũng như lịch sử phát triển pháp luật không ổn định, mô hình quản lý đối
với các cấp CQĐP đã chuyển t chế độ tập quyền chuyển sang phân cấp và hiện
nay là theo hướng tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP theo tinh thần
Hiến pháp năm 2013. Việc tham khảo kinh nghiệm pháp luật của các nước trên thế
giới về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là cần thiết, nhất là
xu hướng phát triển theo hướng phân quyền không ch diễn ra ở các nước châu Âu
mà cả ở các nước châu Á như Nhật Bản, Thái Lan, Inđônêxia.

Trong điều kiện toàn cầu h a, các nước không còn cứng nhắc theo một
khuôn mẫu, mô hình cố định nào mà yếu tố hiệu quả luôn đặt lên hàng đầu, do đ ,
Nhật Bản là nước đơn nhất nhưng lại tích cực học tập mô hình của M là nhà nước
liên bang; hoặc các nước theo hệ thống dân luật vẫn đang nghiên cứu áp dụng cách
quản lý, điều hành chính quyền theo mô hình “giám đốc – thị trưởng trong mô
hình chính quyền địa phương của M . Để hài hòa với pháp luật khu vực và pháp
luật quốc tế, Việt Nam cần nghiên cứu kinh nghiệm các nước châu Á c văn h a
 122

tương đồng (ví dụ: Nhật Bản); các nước theo mô hình nhà nước đơn nhất (ví dụ như
Cộng hòa Pháp, Nhật Bản, Thái Lan, Inđônexia…). Điều đ không c nghĩa là b
qua kinh nghiệm của các nước liên bang (như M , Đức…).
4 2 GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ
CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM
421 H i á uậ â i , qu c các
cấ c qu ƣơ
Thứ nhất, như đã phân tích tại Chương 2 Luận án, phạm vi và nội dung của
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cần được pháp luật
quy định cụ thể. Các nghiên cứu ở Việt Nam hiện nay chưa ch r phạm vi, nội
dung của tự quản địa phương cũng như giới hạn của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương cụ thể như thế nào, nhưng tựu trung, các công
trình nghiên cứu pháp luật đa số khẳng định cần phải ghi nhận quyền của CQĐP
được c thẩm quyền riêng so với chính quyền trung ương và so với m i cấp chính
quyền, nhiệm vụ của t nh phải khác huyện, nhiệm vụ của huyện phải khác xã. Các
khái niệm về “chính quyền địa phương , “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương” cũng cần được pháp luật quy định r ràng (tác giả đã đề
xuất các khái niệm này tại Chương 1 Luận án) để làm cơ sở cho việc xác định lại vị
trí, chức năng, vai trò của các cơ quan trong bộ máy chính quyền và nhất là giới hạn
phạm vi thẩm quyền của CQĐP.
Thứ hai, tinh thần phân cấp, phân quyền tại Hiến pháp năm 2013 cần phải
được thể hiện xuyên suốt trong các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa
phương cũng như các luật khác. Luật tổ chức CQĐP tuy đã c những quy định về
nguyên tắc phân quyền, nhưng chưa hoàn toàn tách bạch được các nhiệm vụ theo
nguyên tắc nêu trên để phù hợp với t ng cấp chính quyền, nhất là trong t ng lĩnh
vực cụ thể, vẫn còn khá chung chung, chưa thể chế h a đầy đủ tinh thần phân cấp,
phân quyền theo Hiến pháp năm 2013. Việc xác định các nhiệm vụ, quyền hạn cụ
thể của t ng cấp CQĐP phải thể hiện được nhất quán nguyên tắc phân định thẩm
quyền giữa trung ương và CQĐP cũng như giữa các cấp CQĐP. Do đ , nhiệm vụ
 123

của các luật chuyên ngành cần phải làm r vai trò của t ng cấp CQĐP đối với t ng
công việc cụ thể như kinh nghiệm của các nước.
Việc hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ của CQĐP cũng cần bảo đảm một số
nguyên tắc sau:
M , cần xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương s phân
quyền hoặc s không phân quyền. Những thẩm quyền mà theo kinh nghiệm của
nhiều nước, đều thuộc thẩm quyền của nhà nước trung ương thì không nên trao cho
địa phương. Những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương s không phân quyền c
thể là những công việc liên quan tới quốc phòng, an ninh (lực lượng vũ trang), hoạt
động tư pháp (điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án), các công việc liên quan tới đối
ngoại (ngoại giao, quản lý xuất nhập cảnh, xuất nhập khẩu), tôn giáo, tiền tệ, đo
lường, thống kê, tiêu chuẩn quốc gia, thị trường tài chính, tín dụng, tổ chức bộ máy
chính quyền trung ương, chế độ bầu cử của quốc gia và chế độ bầu cử địa phương,
ban hành các văn bản pháp luật trong lĩnh vực hình sự, dân sự, thương mại, thuế
quốc gia (c thể là những lĩnh vực thuộc phạm vi điều ch nh của “luật ) [148,
tr.136]. Theo phương pháp loại tr , tất cả các lĩnh vực còn lại đều có thể thuộc thẩm
quyền của các cấp chính quyền địa phương, và về nguyên tắc là không hạn chế nếu
đ là các vấn đề của đời sống xã hội [122, tr.96-97].
Hai là, để xác định trách nhiệm cụ thể, cần phải quy định những nhiệm vụ
nào bắt buộc phải thực hiện, những nhiệm vụ nào cần thực hiện, những nhiệm vụ
nào khuyến khích thực hiện [65, tr.33].
Cụ thể như, các nhiệm vụ của nhà nước, tầm quốc gia c thể pháp luật ấn
định r trong các lĩnh vực sau: nhiệm vụ về chính sách đối ngoại và quốc phòng; an
ninh và trật tự công; hệ thống tư pháp; chính sách kinh tế vĩ mô; giáo dục cấp cao
và nghiên cứu; đường cao tốc, vận chuyển đường dài và hệ thống viễn thông; chính
sách nhà cửa; thị trường lao động; bảo hiểm xã hội; lương hưu, trợ cấp nuôi con, trợ
cấp ốm đau, trợ cấp thất nghiệp và vấn đề bồi thường.
Nhiệm vụ của chính quyền các đơn vị hành chính cấp dưới là các vấn đề bảo
hiểm xã hội, vấn đề chăm s c người tàn tật và c tuổi, vấn đề chăm s c cá nhân và
 124

gia đình; quản lý, kinh doanh sử dụng rượu, bia, thuốc lá; chăm s c trẻ em; quản lý
các trường tiểu học và trung học; về xây dựng, quy hoạch, vấn đề đảm bảo sức khoẻ
và bảo vệ môi trường, dịch vụ k thuật, cung cấp nước, điện và xử lý rác thải, dịch
vụ cấp cứu, bảo vệ an toàn trong các cơ quan dân sự, quản lý thư viện…và một số
nhiệm vụ khác.
Nhiệm vụ tình nguyện tự nguyện không bắt bu c: Chính quyền địa phương
c thể tham gia vào các vấn đề văn hoá như tổ chức các phòng tranh, các buổi hoà
nhạc, giải trí - thể thao, dịch vụ k thuật, bảo trì đường phố; quản lý các nhà máy
năng lượng ở địa phương…
Hai là, cần phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của t ng cấp chính
quyền địa phương trên nguyên tắc việc nào do cấp nào giải quyết sát với thực tế
hơn, c hiệu quả hơn thì giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp đ [65, tr. 28]. Một
công việc nên giao dứt điểm cho một cấp chính quyền, những việc cần thiết phải
giao cho nhiều cấp chính quyền thực hiện thì cần phân định r trách nhiệm của t ng
cấp. Đồng thời, cần xác định r nhiệm vụ thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của cơ
quan nhà nước cấp trên nhưng chuyển giao (ủy nhiệm) cho chính quyền cấp dưới
thực hiện.
Như vậy, để phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa
phương thì cần tách thành các nh m nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, gồm:
(i) Các nhiệm vụ chung mà các cấp CQĐP đều được giao: tổ chức và bảo
đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định dự toán thu
NSNN; dự toán thu, chi NSĐP, phân bổ dự toán ngân sách cấp mình…; bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trong nh m này, c thể bổ sung thẩm
quyền của chính quyền các cấp trong việc thực hiện các liên kết giữa các CQĐP
để thực hiện những nhiệm vụ của địa phương.
(ii) Các nhiệm vụ được giao riêng cho từng cấp CQĐP trong t ng lĩnh vực
theo quy định của các luật chuyên ngành, c tính đến đặc điểm địa bàn, đặc thù
ngành, lĩnh vực và điều kiện, khả năng thực tế của m i cấp chính quyền. Với
những nhiệm vụ này, CQĐP t ng cấp được hoàn toàn tự chủ, tự chịu trách nhiệm và
ch chịu trách nhiệm trước pháp luật, không chịu trách nhiệm trước cơ quan chính
quyền cấp trên.
 125

(iii) Các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (theo phân cấp, ủy
quyền k m theo các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đ . Đối với những
nhiệm vụ này, CQĐP vẫn tự chủ trong việc thực hiện nhiệm vụ nhưng chịu trách
nhiệm trước pháp luật và trước chính quyền cấp trên – chính quyền đã ủy quyền cho
địa phương thực hiện nhiệm vụ; đồng thời, phải tuân thủ những văn bản hướng dẫn
của chính quyền cấp trên để bảo đảm tính thống nhất và chất lượng của hoạt động
hay dịch vụ mà chính quyền cung ứng.
Như vậy, kể cả Luật tổ chức chính quyền địa phương cũng như các luật
chuyên ngành đều cần được tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện và phải cụ thể h a hơn
nữa nguyên tắc phân quyền, phân cấp trong t ng lĩnh vực, phù hợp với điều kiện
quản lý thực tế của t ng lĩnh vực và với điều kiện, năng lực quản lý của t ng cấp
chính quyền (trung ương, t nh, huyện, xã).
Tác giả cũng đồng ý với giải pháp là các lĩnh vực liên quan tới việc cung cấp
các loại dịch vụ công thiết yếu đối với đời sống của người dân như cấp thoát nước,
duy tu, sửa chữa các công trình giao thông công cộng, thu gom, xử lý rác thải sinh
hoạt, nước thải sinh hoạt, thư viện cộng đồng, công trình văn hóa, công viên, khu
vui chơi của cộng đồng, phòng cháy chữa cháy, khám chữa bệnh, giáo dục mầm
non và giáo dục phổ thông v.v. cần có sự phân cấp mạnh hơn cho CQĐP chịu trách
nhiệm thực hiện [148, tr.136].
Ba là, không nên quy định chung nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà
cần ch rõ của chính quyền cấp nào, cấp t nh, huyện hay xã vì với nguyên tắc phân
quyền thì không nên “trộn lẫn nhiệm vụ của các cấp chính quyền, kể cả giữa các
cấp chính quyền địa phương với nhau. Vì dù đa số các dịch vụ công nêu trên c thể
giao cho cấp xã nhưng không nên là tất cả. Nghiên cứu kinh nghiệm các nước cho
thấy, Luật về phân quyền hay Luật về CQĐP chính là đạo luật có nhiệm vụ phân
định thẩm quyền của t ng cấp CQĐP, bên cạnh đ các đạo luật khác về t ng lĩnh
vực cũng có nhiệm vụ làm rõ thêm.
Đối với Việt Nam, trên cơ sở các nguyên tắc phân cấp, phân quyền mà Luật
tổ chức CQĐP quy định, pháp luật cần được tiếp tục hoàn thiện theo hướng phân
 126

định rõ thẩm quyền về nhiệm vụ cho các cấp CQĐP. Có rất nhiều lĩnh vực quản lý
cụ thể cần được xác định trong t ng luật chuyên ngành vì Luật tổ chức CQĐP vẫn
chưa làm rõ được, trong phạm vi đề tài này, tác giả ch nêu một số ví dụ và lĩnh vực
điển hình.
Ví dụ như: về công tác phòng cháy, chữa cháy, có thể giao cho cấp t nh do
tính chất kh khăn của công việc này; tương tự như vấn đề quy hoạch cũng ch nên
giao cấp t nh; vấn đề giáo dục phổ thông thì có thể thực hiện như quy định hiện nay
là cấp xã quản lý các trường mầm non, mẫu giáo, còn tiểu học thì giao cho cấp
huyện, cấp t nh quản lý các trường trung học phổ thông, còn cấp trung ương (Bộ)
quản lý đối với các trường đại học. Đối với lĩnh vực giao thông, ví dụ như giao
thông đường bộ: đường cao tốc và đường quốc lộ nên thuộc phạm vi quản lý của
Bộ; các tuyến đường t nh lộ, huyện lộ, đường xã được giao cho các cấp chính quyền
t nh, huyện, xã nhưng không phải theo tinh thần phân cấp mà là phân quyền; riêng
đường cao tốc và đường quốc lộ có thể theo nguyên tắc phân cấp, ủy quyền cho
CQĐP; nhưng trách nhiệm chính vẫn thuộc về trung ương.
Đối với các cấp chính quyền địa phương Việt Nam, để phù hợp với điều
kiện phát triển kinh tế - xã hội, nhất là điều kiện thực tế về dân số, về dân trí, về
trình độ cán bộ của các địa bàn khác nhau, pháp luật cần phân định nhiệm vụ phù
hợp cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, trên cơ sở nghiên cứu tham khảo kinh nghiệm
các nước cũng như thực tế hiện nay ở Việt Nam, một số lĩnh vực nhiệm vụ sau
đây cần lưu ý: trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, những vấn đề về quản lý, bảo tồn
đa dạng sinh học dường như vượt quá khả năng của cấp xã; nhưng vấn đề về vệ
sinh, xử lý rác thải, nhất là rác thải sinh hoạt, hệ thống cống rãnh, chống tiếng ồn,
nước sạch, thu gom rác thải, quản lý nghĩa trang... thì là những vấn đề hàng ngày
của người dân, việc quản lý các dịch vụ công này c thể giao và ch nên giao cho
cấp xã.
Tác giả cho rằng không nên chuyển giao tập trung thẩm quyền cho cấp t nh
mà cần chuyển giao cho cả cấp huyện, cấp xã. Cấp t nh tập trung vào công việc xây
dựng kế hoạch, quy hoạch, nhất là những vấn đề vượt quá khả năng của cấp xã như
 127

liên quan đến địa bàn nhiều xã, nhiều huyện (ví dụ: trong lĩnh vực môi trường, cấp
t nh c thể phụ trách các vấn đề thiên tai, thảm họa, động đất, s ng thần... hoặc bảo
tồn các loài động, thực vật quý hiếm...).
Bốn là, cần lưu ý, phạm vi quyền tự chủ về nhiệm vụ là không bất biến. Nhà
nước trung ương có thể chuyển giao thẩm quyền nhưng cũng c thể thu hồi lại thẩm
quyền cũng như pháp luật đã xây dựng cơ chế thì cũng c thể huỷ b cơ chế. Ví dụ:
trong tình trạng chiến tranh, để thực hiện nhiệm vụ bảo vệ tổ quốc, bảo đảm an
ninh, quốc phòng, nhà nước c thể thu hồi các thẩm quyền trước đ đã được chuyển
giao cho địa phương; hoặc khi, vì yêu cầu quản trị quốc gia, các nhà lập pháp thấy
rằng nhà nước trung ương cần phải đảm nhiệm một số nhiệm vụ đang được giao
cho địa phương làm. Tuy nhiên, thẩm quyền đã được chuyển giao cho CQĐP ch c
thể bị xem xét lại hoặc thu hồi lại bởi một cơ quan quyền lực cấp quốc gia và trong
khuôn khổ của pháp luật [58;98]. C thể n i rằng, Quốc hội ban hành luật để trao
quyền thì cũng ch c thể thu hồi lại quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP
bằng việc sửa đổi luật.
Năm là, cùng với việc phân định lại nhiệm vụ của các cấp chính quyền trung
ương và địa phương, trong quá trình toàn cầu h a, để ứng ph với những tác động
của quá trình này thì năng lực cầm lái của Chính phủ là đặc biệt quan trọng, đòi h i
Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ cần xác định lại chức năng của mình. Theo
đ , chức năng chủ yếu của các bộ, cơ quan ngang bộ là tập trung vào quản lý vĩ mô,
tăng cường chức năng hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, quy hoạch, kế
hoạch và thanh tra, kiểm tra; phân cấp mạnh hơn nữa cho địa phương. Khi xác định
r được vai trò, chức năng chính của Chính phủ, các Bộ, ngành mới c thể tập trung
vào các hoạt động của chính quyền trung ương như xây dựng thể chế hoặc quản lý
tập trung một số lĩnh vực để bảo đảm hiệu quả và thống nhất trong toàn quốc.
Sáu là, trong mối quan hệ giữa trung ương với CQĐP theo tinh thần tăng tính tự
chủ, tự chịu trách nhiệm trong hoạt động của CQĐP các cấp, cần xác định trách nhiệm
chính của trung ương trong việc ban hành các cơ chế, chính sách, quy định, tiêu chuẩn
và cả quy trình thực hiện, sau đ kiểm tra việc thực hiện của chính quyền địa phương
 128

các cấp đối với các dịch vụ công; trung ương cũng cần tăng cường theo d i, đôn đốc và
h trợ, thúc đẩy phát triển, giải quyết các kh khăn, vướng mắc, bất cập bằng việc hoàn
thiện thể chế, chính sách và thậm chí cả phân bổ kinh phí nguồn lực.
Bảy là, cần xác định đối với một nhà nước đơn nhất, những công việc chính
quyền địa phương được tự chủ quyết định s không nhiều như chính quyền các
nước liên bang, bên cạnh các quyền quản lý của riêng địa phương. phần lớn những
nhiệm vụ mà địa phương thực hiện vẫn là những nhiệm vụ của trung ương phân cấp
cho địa phương và được trung ương bảo đảm thực hiện về nhân lực và ngân sách;
như vậy mới ngăn ng a được nguy cơ cát cứ của địa phương và tránh được những
mối lo ngại về khả năng các địa phương ít tiềm năng phát triển kinh tế - nhất là
miền núi, vùng sâu, vùng xa - không thể tự trang trải, cân đối tài chính.
422 H i á uậ bả ả qu c , c u ác
i ic , â sác
Cùng với tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, CQĐP không ch tự quản
lý công việc của địa phương mà còn c ngân sách riêng để thực hiện các nhiệm vụ
đ [173, tr.163], tức là được tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ cũng đồng thời
được tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính và các nguồn lực [123;98;122;1]; n i
cách khác, CQĐP phải được cung cấp những phương tiện pháp lý, phương tiện tài
chính và nhân lực cần thiết. Tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương về ngân sách là yếu tố quan trọng tạo ra nguồn lực tài chính để m i cấp
chính quyền địa phương chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, là
động lực khuyến khích m i cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai
thác các tiềm năng của mình để phát triển kinh tế địa phương. Phân quyền tự chủ về
quản lý ngân sách s làm đòn bẩy cho những đơn vị hành chính trở nên độc lập, tự
chủ hơn, đ ng g p vào quá trình phát triển của cộng đồng dân cư địa phương. Báo
cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính công
nêu rõ:
Ch ng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những mục
đích của CQĐP phù hợp với nhu cầu và mong muốn của nhân dân địa phương, trao
 129

cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài chính thích hợp thì chúng
ta s không bao giờ c thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy được sáng kiến của
người dân địa phương [160].
Nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp hay trao quyền tự chủ về ngân
sách trong khi năng lực quản lý của CQĐP còn yếu s dẫn đến những hậu quả tai
hại. Song cũng không thể chờ cho CQĐP c đủ năng lực quản lý ngân sách thì mới
phân cấp, bởi vì CQĐP s kh c đủ năng lực khi mà họ không được thử nghiệm để
phát triển năng lực đ [148, tr.68]. Do vậy việc hoàn thiện pháp luật nhằm phân
định thẩm quyền về quản lý ngân sách và nhất là khắc phục thực tế phân cấp ngân
sách hiện nay là điều cốt l i của tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương, của tự quản địa phương. Vậy trong bối cảnh hiện nay, pháp luật phải hoàn
thiện như thế nào
Các nhà nghiên cứu hầu như thống nhất quan điểm cần bảo đảm các nguồn
lực (tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, ngân sách…) cho chính quyền địa phương
các cấp [58;94;95] nhằm phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo và trách
nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn [79;76, tr.65]. Trong đ , vấn đề ngân
sách được xem là mấu chốt [148;140]. Nhiều ý kiến khẳng định cần bảo đảm cho
chính quyền địa phương các cấp cơ bản thật sự trở thành một cấp ngân sách; trao
cho chính quyền địa phương các cấp quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản
lý các nguồn thu ở địa phương: bảo đảm nguồn ngân sách để các cấp thực hiện
nhiệm vụ và quyền hạn được phân cấp … [54, tr.21].
Trong điều kiện ngân sách các cấp vẫn còn lồng ghép như hiện nay và Hiến
pháp năm 2013 vẫn trao Quốc hội “quyết định dự toán ngân sách nhà nước... và
“phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước... (khoản 4 Điều 70) thì chưa thể c
những cải cách cơ bản trong vấn đề ngân sách. Để giải quyết vấn đề lâu dài, c tính
bền vững, cần thiết kế lại hệ thống NSNN theo hướng tách bạch r ràng các cấp
ngân sách, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, tạo quyền chủ động hơn
cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhiệm vụ, quyền hạn của
t ng cấp ngân sách được quy định r ràng, tăng trách nhiệm và tính tự chủ của các
 130

cấp chính quyền. Quan điểm này cũng nhận được nhiều ý kiến ủng hộ của các nhà
khoa học [115;110;148, tr.148].
C ý kiến đề xuất, để tăng cường quyền hạn cho Hội đồng nhân dân cấp t nh
trong việc quyết định về việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho t ng cấp ngân
sách ở địa phương phù hợp với thực tế của địa phương, đề nghị không quy định
cứng tỷ lệ phân chia các khoản thu này; việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân
sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc t nh do Hội đồng nhân dân cấp t nh quyết
định theo tình hình thực tế tại địa phương. Tác giả cho rằng, vẫn đảm bảo trong
khuôn khổ của khoản 4 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, c thể phân định ngay thẩm
quyền ngân sách của t ng cấp chính quyền địa phương, bằng quy định của luật,
không trao hết thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp t nh như đề xuất nêu trên
[16] mà trao cho Hội đồng nhân dân các cấp quyết định tỷ lệ phân chia các khoản
thu của địa phương mình; đồng thời Hội đồng nhân dân các cấp được quyết định
các chế độ chi ngân sách.
Về tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong nguồn thu của địa phương, để bảo đảm
chính quyền địa phương c quyền tự chủ trong việc thu và chi ngân sách, độc lập
với chính quyền trung ương, cần cho phép chính quyền địa phương thu thuế địa
phương để ngân sách địa phương c thể độc lập với NSTW, c thể tính tới việc trao
cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu, bao
gồm quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế [148, tr.149]. Cũng c ý kiến đề xuất
cần tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu
phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của CQĐP. Tác giả đồng ý với đề
xuất nêu trên bởi đề xuất đ là phù hợp, và đ cũng là cách áp dụng ở nhiều nước c
chế độ tự quản địa phương hiện nay [110, tr.172].
Bên cạnh đ , tác giả cũng cho rằng, trước mắt, cần tăng tỷ lệ để lại cho địa
phương một số sắc thuế được huy động t hoạt động sản xuất kinh doanh nhằm
khuyến khích tăng cường công tác quản lý cũng như khai thác ngày càng cao hơn về
nguồn thu đảm bảo tính ổn định và bền vững về nguồn thu cho địa phương. Một số
sắc thuế cần được phân chia lại giữa trung ương và địa phương, nhưng phải phân
 131

chia cho t ng cấp chính quyền địa phương chứ không phải ch phân chia cho cấp
t nh để t nh lại tiếp tục phân chia. Việc phân chia này phải bảo đảm hợp lý để tăng
nguồn thu cho địa phương. Ví dụ như thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh
nghiệp nếu hoạt động ở nhiều địa phương thì cần được phân chia giữa trung ương
và các cấp CQĐP, chứ không nên dành cho trung ương 100 như hiện nay, như
vậy mới tăng cường được nguồn thu cho NSĐP. Về lâu dài, nên trao quyền tự chủ,
quyền tự quyết, quyền kiểm soát quản lý các nguồn thu của CQÐP như CQÐP c
quyền hạn định ra tỷ lệ thuế; trao cho CQÐP cấp thấp về thuế tương đối độc lập;
khuyến khích các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng,
phát triển các nguồn thu tiềm năng ở địa phương. Đối với các loại thuế công dân và
pháp nhân đ ng cho Nhà nước nên chia làm hai loại là thuế trung ương và thuế địa
phương; thuế địa phương nên trao quyền cho nhân dân địa phương quyết định thông
qua cơ quan đại diện của họ là HÐND. Thuế địa phương phải là nguồn chủ yếu tạo
ra NSĐP.
Cũng c quan điểm ở mức tự chủ cao hơn là địa phương c thể tự định ra sắc
thuế của riêng mình [148, tr.149], tác giả chưa đồng ý với quan điểm này vì quyền
đặt ra sắc thuế, không ch ở Việt Nam mà cả các nước phân quyền cao cũng phải do
luật của nghị viện quy định (Điều 34 Hiến pháp Cộng hòa Pháp]. Hơn nữa, Việt
Nam là nước theo mô hình nhà nước đơn nhất, nên áp dụng kinh nghiệm của các
nhà nước đơn nhất, ví dụ như Thụy Điển, c thể chính quyền địa phương c quyền
thu các sắc thuế riêng (như thuế thu nhập cá nhân, thuế đất, thuế tài sản …) nhưng
cơ sở thu thuế do Quốc hội quyết định và thậm chí, để quản lý chặt ch hơn đối với
chính quyền địa phương, Chính phủ đã thực hiện nhiệm vụ thu thuế một cách thống
nhất trong toàn quốc và sau đ điều tiết lại cho các địa phương để chi tiêu.
Về tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong nhiệm vụ chi của địa phương, cần mở
rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương trong quyết định chi tiêu; cho
phép CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở một mức độ thích hợp trong việc ra các
quyết định chi tiêu theo ưu tiên của địa phương [148, tr.150]. Địa phương được chủ
 132

động quy định các nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách của địa phương phù hợp với
điều kiện thực tế và khả năng ngân sách của các cấp ngân sách thuộc địa phương.
Tác giả cho rằng, để bảo đảm cao hơn về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm
của chính quyền địa phương thì về lâu dài, cần c những giải pháp như: trung ương
cần phân bổ số bổ sung c mục tiêu cho các địa phương trên cơ sở định r tiêu chí,
nguyên tắc về bổ sung c mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển
ưu tiên của t ng vùng, miền và kế hoạch trung và dài hạn của địa phương. Đồng
thời, trong điều hành chi ngân sách, hình thành cơ chế để CQĐP c thêm tự chủ
trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa
phương và c được sự chủ động về cách thức thực hiện trên cơ sở nguồn thu ngân
sách để lại của địa phương và cân đối bổ sung của NSTW. Trung ương ch tác động,
can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu c tính quốc gia.
423 H i á uậ bả ả c , c u ác i
ổc c, â s c các cấ c qu ƣơ
Theo Hiến pháp năm 2013, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn
vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Khoản 2 Điều 111 Hiến pháp
quy định cấp CQĐP gồm c HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm
nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.
Không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, CQĐP được tổ chức giống nhau; với
khái niệm “cấp chính quyền này, cho phép chúng ta phân biệt r giữa cách phân
chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức quản lý ở t ng đơn vị hành
chính. Không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Ở đâu được coi
là cấp chính quyền thì chính quyền ở đ bao gồm HĐND và UBND; còn ở đâu
không được coi là cấp chính quyền thì s c cơ quan hành chính thực hiện nhiệm
vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn [176;32].
Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã đưa ra khái niệm “cấp CQĐP gồm
c HĐND và UBND , cấp chính quyền c ở những đơn vị hành chính nào s do
luật định, phù hợp với “đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính -
kinh tế đặc biệt . Như vậy, Hiến pháp năm 2013 đã mở ra những khả năng để luật
 133

quy định và khắc phục những bất cập trong tổ chức CQĐP theo Hiến pháp năm
1992, đồng thời, đổi mới một bước quan trọng tổ chức CQĐP [176].
Như vậy, sự đa dạng h a về mô hình tổ chức của các đơn vị hành chính c
thể hứa hẹn c sự khác biệt cũng như tạo cơ chế độc lập, tự chủ về tổ chức và nhân
sự của các cấp chính quyền trong quá trình thể chế h a Hiến pháp trong các văn bản
pháp luật được ban hành sau này. Trong thời gian tới, pháp luật cần hoàn thiện để
bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương về vấn đề tổ chức và nhân sự.
Vấn đề tổ chức bộ máy CQĐP cần phải c những cải cách đột phá trong
tương lai, c cơ sở pháp lý t Hiến pháp, trong đ , thuật ngữ “đơn vị hành chính
tương đương với quận, huyện, thị xã trong thành phố trực thuộc Trung ương cho
thấy Hiến pháp năm 2013 đã để mở cho việc thành lập đơn vị hành chính mới trong
thành phố trực thuộc trung ương, đây cũng là cơ sở để thiết lập các đơn vị hành
chính phục vụ mục đích quản lý hành chính như một số nước trên thế giới.
Để g p phần giải quyết t ng bước những bất cập về mô hình tổ chức
CQĐP rập khuôn ở tất cả các loại địa bàn như đã được ch ra trong quá trình tổng
kết Hiến pháp năm 1992 và tổng kết thực hiện Luật tổ chức HĐND và Ủy ban
nhân dân năm 2003 [34;8], hướng hoàn thiện c thể là, ở đơn vị hành chính
phường, không tổ chức HĐND, ch c Ủy ban nhân dân làm nhiệm vụ, quyền hạn
của CQĐP phường, chủ yếu là tổ chức thực thi hiến pháp, pháp luật trên địa bàn,
cung cấp các dịch vụ hành chính công thiết thân với người dân ở cơ sở. Mô hình
tổ chức chính quyền phường và phân cấp quản lý cho chính quyền phường như
vậy phù hợp với các đặc điểm và nguyên tắc quản trị đô thị, đ là tập trung nhiệm
vụ, quyền hạn quyết định các chủ trương, biện pháp đầu tư, quản lý ở cấp chính
quyền thành phố và cấp chính quyền quận để đảm bảo tính thống nhất, đồng b và
liên thông trong phát triển cơ sở hạ tầng k thuật và hạ tầng xã hội đô thị [20;21].
Theo đ , cần hoàn thiện pháp luật để bộ máy hành chính nhà nước ở đô thị quản lý
mang tính tập trung thống nhất và vận hành thông suốt, nhanh nhạy cao và không
thể bị cắt khúc như ở nông thôn; trong đô thị cần áp dụng cơ chế ủy quyền của
 134

chính quyền thành phố, thị xã cho các cơ quan quản lý hành chính cấp dưới (quận,
phường) thực thi một số nhiệm vụ hành chính cụ thể [102].
Luật tổ chức CQĐP được Quốc hội thông qua năm 2015 vẫn chưa cụ thể h a
đầy đủ tinh thần Hiến pháp năm 2013 về phân quyền cho CQĐP các cấp, do đ , cần
được tiếp tục hoàn thiện.
Về thẩm quyền tổ chức: Pháp luật cần trao quyền hơn nữa cho chính quyền
địa phương m i cấp trong thẩm quyền quyết định tổ chức bộ máy; và cần phân biệt
về tổ chức và nhân sự để thực hiện nhiệm vụ của trung ương với nhiệm vụ của riêng
địa phương. Trong quá trình hoạt động, tùy theo hiệu quả và nhu cầu, CQĐP được
quyền tự quyết định bộ máy, biên chế trong quy định khung tương đối rộng do trung
ương quy định. Pháp luật cần quy định mở để tạo sự đa dạng h a về mặt tổ chức bộ
máy của các cấp chính quyền địa phương. Về nguyên tắc, Hội đồng nhân dân c thể
thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân (tr một
số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) phù hợp với tình hình,
đặc điểm cụ thể của m i địa phương.
Về thẩm quyền nhân sự: CQĐP cần được lựa chọn bố trí, sắp xếp, sử dụng
nhân sự cũng như đưa ra các quy định cần thiết về mặt nhân sự để bảo đảm phù hợp
với nhiệm vụ của t ng cấp chính quyền; đối với những nhiệm vụ địa phương thực
hiện theo ủy quyền của trung ương thì trung ương phải bảo đảm nguồn nhân lực cần
thiết. Theo đ , chính quyền địa phương m i cấp cần được trao quyền chủ động toàn
bộ các vấn đề về tổ chức thi tuyển, bổ nhiệm, nâng ngạch, nâng bậc; quyết định đãi
ngộ, chế độ khen thưởng, kỷ luật giải quyết chế độ hưu trí và thôi việc… đối với
cán bộ, công chức của t ng CQĐP; không c sự phụ thuộc giữa các cấp chính
quyền về vấn đề nhân sự.
Trong trường hợp pháp luật trung ương c quy định thì ch nên quy định
khung để bảo đảm hài hòa lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương, bảo đảm phù hợp
các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền, của nền hành chính hiện đại, hiệu lực,
hiệu quả. Do đ , trong tương lai, nên c sự phân biệt tiêu chuẩn, yêu cầu của “công
chức trung ương và “công chức địa phương ; trung ương ch tập trung ban hành,
 135

điều ch nh các vấn đề liên quan đến công chức trung ương và ch quy định những
quy định cần thiết, tối thiểu đối với đội ngũ công chức địa phương.
Chính quyền địa phương cũng cần được trao quyền quyết định m t số chính sách
đặc thù về tuyển dụng; đào tạo, bồi dưỡng, chế độ đãi ngộ cán bộ, công chức, viên chức
phù hợp với đặc thù địa phương. Địa phương cũng c thể quy định các chế độ khuyến
khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao về làm việc tại địa phương.
Các văn bản do trung ương ban hành không nên quy định quá chi tiết về
biên chế, chính sách, chế độ đãi ngộ (ví dụ: ch tiêu công chức, ch tiêu chuyên
viên chính, chuyên viên cao cấp… của CQĐP), tiêu chí đánh giá cán bộ, công
chức, tiêu chí cán bộ lãnh đạo ở các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa
phương hay chính sách thu hút và đãi ngộ nhân tài để áp dụng cho tất cả các cấp
chính quyền mà cần trao cho địa phương thẩm quyền quyết định hoặc quy định
tùy theo trường hợp (quyết định biên chế, quy định chính sách đãi ngộ…). Do
đ , đối với tiêu chuẩn cán bộ, công chức, các quy định của chính quyền trung
ương không nên quá cụ thể mà cần quy định “mở” để CQĐP c thể đặt ra tiêu
chuẩn phù hợp với nhu cầu tuyển dụng, quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên
chức. Tham khảo kinh nghiệm của một số nước, cần thiết trao cho chính quyền
địa phương quyền tự chủ trong vấn đề sắp xếp tổ chức và nhân sự, như quyền
quyết định số lượng các cơ quan địa phương (Hội đồng dân cử xác định bộ máy
hành chính chuyên môn, bộ máy tư vấn, tham mưu theo nhu cầu của địa phương ),
quyết định số lượng, biên chế theo nhu cầu địa phương.
Như đã nêu ở trên, cấp xã là cấp gần dân nhất nên được giao cung cấp các
dịch vụ công với điều kiện việc thực hiện dịch vụ công đ phù hợp với khả năng
cung ứng của xã và với đầy đủ các nguồn lực bảo đảm; cấp xã cần được tăng cường
nguồn lực cả về tài chính và con người. Cũng không nên vì lý do khả năng, trình độ
năng lực của cán bộ chính quyền địa phương chưa đáp ứng nên chưa thể chuyển
giao nhiệm vụ. Như vậy, khi chuyển giao quyền thì trung ương cũng cần c sự h
trợ về nhiều phương diện để chính quyền địa phương, nhất là cấp cơ sở c thể thực
hiện tốt nhiệm vụ. Hiện nay, với nguồn nhân lực - cán bộ chuyên trách ở cấp xã quá
 136

ít i thì kh c thể đảm đương các công việc nếu được phân quyền nhiều hơn, mặt
khác ngay cả những công việc hiện tại được pháp luật giao cũng kh bảo đảm hiệu
quả. Do vậy, bên cạnh việc tăng cường cán bộ thì cũng cần thu hút cả khu vực tư
nhân, xã hội h a trong quá trình quản lý của cấp xã.
4.2.4. H i á uậ qu b ă bả qu
á uậ c c qu ƣơng
Hiện nay, c nhiều ý kiến tranh luận về việc c nên trao thẩm quyền ban
hành văn bản quy phạm pháp luật cho địa phương hay không, nhất là cấp huyện,
cấp xã c cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật không. Nhưng cũng c ý kiến
còn băn khoăn về thẩm quyền của cấp xã, theo đ , đối với cấp xã, do phạm vi địa
giới của xã, phường, thị trấn khá nh và sự khác biệt về các vấn đề tự nhiên, xã hội
của các xã, phường, thị trấn trong một huyện, quận không nhiều nên gần như không
c yếu tố đặc thù cần c những qui định riêng. Mặt khác, để tránh sự tản mạn của
pháp luật, việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
chính quyền cấp xã là không cần thiết [44].
Cũng c quan điểm cho rằng, các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ
quan trung ương ban hành thường c hiệu lực trên phạm vi toàn quốc, vì vậy cần c
sự cụ thể h a văn bản của trung ương cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa
phương, mặt khác, do những khác biệt của địa phương cho nên cũng c những vấn
đề ch c ở địa phương này mà không c ở địa phương khác nên cũng kh c thể
được qui định trong các văn bản do trung ương ban hành, trường hợp này cũng cần
có văn bản của địa phương trực tiếp điều ch nh các vấn đề đ [44, tr. 2].
Cùng với việc trao thẩm quyền quản lý, thì chính quyền trung ương cũng
phải trao cho chính quyền địa phương thẩm quyền ban hành quy định để thực thi
pháp luật một cách hợp lý và thuận lợi với điều kiện của địa phương. Trong nhà
nước liên bang, chức năng tổng quát nhất của chính quyền địa phương là địa
phương hoá các quy định pháp luật của liên bang [14] và nhà nước liên bang c xu
hướng khuyến khích sự đa dạng thì, trong nhà nước đơn nhất, không khuyến khích
tinh thần “địa phương h a này.
 137

Bên cạnh đ , cần đặc biệt cân nhắc c cần thiết phải đặt vấn đề về “quyền
lập quy độc lập của một đơn vị hành chính nh , quy mô, dân số quá nh và vị trí
địa lý cũng như các yếu tố chính trị khác chưa đòi h i về tính cấp bách phải c thẩm
quyền này. Quyền lập quy độc lập, với tính chất là không phụ thuộc vào quy định
luật của Quốc hội, như kinh nghiệm của một số nước, ch đặt ra đối với trường hợp
xét về vị trí địa lý và lịch sử của đơn vị hành chính là quá độc lập (hoặc c xu
hướng ly khai của chính người dân hay của chính quyền địa phương nơi đ ). Do đ ,
các quốc gia theo mô hình nhà nước đơn nhất ít c các đơn vị hành chính như vậy,
và thường ch áp dụng cho các đơn vị hành chính mà về mặt lịch sử hoặc chính trị
cần c sự độc lập tương đối của chính quyền [174]. Hiện nay chúng ta đang cho
phép thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng xây dựng và thực hiện thí điểm chính
quyền đô thị và cho huyện đảo Phú Quốc, t nh Kiên Giang, huyện Vân Đồn, t nh
Quảng Ninh, Khu Bắc Vân Phong, t nh Khánh Hoà xây dựng đơn vị hành chính -
kinh tế đặc thù. Trong quá trình xây dựng các đề án về các đơn vị hành chính - kinh
tế đặc thù nêu trên đã c ý kiến đề nghị trao quyền lập pháp, lập quy cho những đơn
vị hành chính rất nh như huyện Vân Đồn... Tác giả cho rằng việc trao thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho những chính quyền này là không hợp lý;
s một mặt tạo ra sự cát cứ của cấp chính quyền, mặt khác, gây áp lực trong việc
ban hành quy định của chính quyền địa phương.
Pháp luật, bằng nhiều cách c thể hạn chế thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của chính quyền địa phương, ví dụ như trung ương phải quy định
những vấn đề thuộc trách nhiệm của trung ương, phải nhanh ch ng ban hành luật,
nghị định... để giải quyết đáp ứng nhu cầu của người dân cả nước (ví dụ: tiêu chuẩn
nước sạch, tiêu chuẩn về môi trường,…đang được quy định bởi các thông tư của các
bộ). Nếu địa phương được giao quản lý về một lĩnh vực nào đ và nếu như trung
ương chưa c quy định thì địa phương hoàn toàn c thể tự mình đặt ra quy định.
Nghĩa là việc ban hành luật, quy định chi tiết thi hành luật là thuộc trung ương,
không cần thiết địa phương phải đồng loạt ban hành văn bản hướng dẫn, trên thực tế
ch là sự nhắc lại các quy định của cấp trung ương mà không c nội dung mới. Tuy
 138

nhiên, nếu địa phương c thẩm quyền quản lý riêng, dù là cấp t nh, cấp huyện hay
cấp xã thì vẫn c thẩm quyền ban hành văn bản để quản lý.
Do đ , chính quyền địa phương trong nhà nước đơn nhất, với tư cách là chủ
thể chính trong việc tổ chức thi hành pháp luật, c trách nhiệm phải triển khai việc
thực hiện các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương (ví dụ: các bộ ban
hành tiêu chuẩn môi trường, tiêu chuẩn nước sạch, tiêu chuẩn xây dựng...). Chính
quyền địa phương ch ban hành những văn bản quy định c tính chất “lập quy để
quản lý những vấn đề thuộc phạm vi phân cấp, phân quyền theo luật giao; còn việc
thực hiện các nhiệm vụ theo ủy quyền của trung ương thì tuân thủ hướng dẫn, quy
định của chính quyền trung ương.
Theo pháp luật hiện nay thì ở địa phương c cả hai chủ thể đều c thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân; đôi khi Ủy ban nhân dân còn “lấn át thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, c
khi ban hành thay, cũng c khi luật chuyên ngành giao trực tiếp cho Ủy ban nhân
dân ban hành quy định, làm cho hoạt động ban hành văn bản của Hội đồng nhân
dân cũng trở nên hình thức. Các luật chuyên ngành cần quy định r ràng vai trò của
Hội đồng nhân dân trong việc ban hành quy định ở địa phương cũng như vai trò của
chủ thể này trong việc quyết định các vấn đề của địa phương.
425 H i á uậ ấ ác bả ả s
ố ấ, ồ b i i c i á uậ bả ả qu c ,
c u ác i c c qu ƣơng
Cùng với việc hoàn thiện pháp luật liên quan trực tiếp tới phạm vi, nội dung
của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, những vấn đề
khác của pháp luật cũng cần phải được hoàn thiện nhằm bảo đảm sự thống nhất,
đồng bộ của hệ thống pháp luật, tính nhất quán, chắc chắn, ổn định của pháp luật,
của chủ trương, chính sách và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Cụ thể là cần
hoàn thiện pháp luật trên các phương diện sau đây:
M t là, trong điều kiện xây dựng “nhà nước thịnh vượng chung , đòi h i sự
can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ
 139

quan nhà nước trung ương, mối quan hệ giữa nhà nước trung ương và chính quyền
địa phương ngày càng trở nên chặt ch [39, tr.1].
Phân quyền, trao quyền tư quản, tự chủ cho địa phương không c nghĩa là
địa phương thích làm gì thì làm và ch làm những gì đem lại lợi ích cho địa
phương mình mà không quan tâm đến lợi ích quốc gia; chính quyền địa phương
cần giải quyết hài hòa lợi ích địa phương và lợi ích quốc gia [62;112, tr.39] ; địa
phương không ch giải quyết các vấn đề của địa phương mà còn phải đảm trách các
nhiệm vụ của trung ương. Tuy nhiên, khi giao thêm nhiệm vụ thì pháp luật cần phải
tính đến các biện pháp bảo đảm thi hành, tránh tình trạng luật pháp ch quy định
nhiệm vụ cho địa phương mà không quy định các biện pháp và các nguồn lực bảo
đảm thực hiện nhiệm vụ. C nghĩa là, cần chấm dứt tình trạng thông qua các văn
bản quy phạm pháp luật mới, càng làm cho trách nhiệm của chính quyền địa
phương nặng nề thêm, nhưng không c sự điều ch nh về ngân sách và nhân sự
tương ứng [153, tr.4].
ai là, pháp luật cần tạo cơ sở pháp lý vững chắc để CQĐP các cấp thực
hiện tốt vai trò “kép của mình: v a là cơ quan thực hiện pháp luật do chính quyền
trung ương hoặc chính quyền cấp trên ban hành, v a là cơ quan trực tiếp giải quyết
các công việc riêng, c tính đặc thù của địa phương (cơ quan mang tính tự chủ, tự
chịu trách nhiệm, hay c thể gọi là tự quản của nhân dân địa phương). Với những
loại công việc kiểu này, trong một số điều kiện nhất định, với những địa phương có
nguồn thu ngân sách thấp, điều kiện kinh tế - xã hội kh khăn, CQĐP c thể nhờ tới
sự trợ giúp của chính quyền cấp trên hoặc chính quyền trung ương nhưng quy tắc
trợ giúp phải được minh định rất r ràng [148, tr.142].
a là, pháp luật cần xác định r vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong việc tổ
chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương (nhiệm vụ của hệ thống hành
chính tại địa phương), t đ xác định lại hợp lý hơn mối quan hệ giữa các thiết chế
hiến định ở trung ương với các cơ quan CQĐP theo hướng bảo đảm sự điều hành
thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật, khắc phục bất
cập do quy định của Hiến pháp hiện hành là hoạt động của HĐND chịu sự hướng
dẫn, kiểm tra, giám sát của đồng thời hai cơ quan là Ủy ban thường vụ Quốc hội và
Chính phủ.
 140

ốn là, hoàn thiện pháp luật về tổ chức hoạt động không ch đối với bộ máy
chính quyền địa phương phải đồng bộ với hoàn thiện pháp luật về tổ chức, hoạt
động của bộ máy trung ương, t đ mới phân định rành mạch và làm r ràng hơn
mối quan hệ giữa trung ương và địa phương; trong tổ chức và hoạt động của các cấp
chính quyền t trung ương tới địa phương, cần bảo đảm nguyên tắc phân quyền
theo chiều ngang và phân quyền theo chiều dọc, trong sự phân quyền đ đều bảo
đảm c sự “kiểm soát quyền lực (ví dụ trong cùng cấp chính quyền cũng c sự
kiểm soát quyền lực giữa cơ quan dân cử và cơ quan chấp hành - hành chính) để
bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan. Theo đ , pháp luật cần
ràng buộc chặt ch hoạt động của các cơ quan dân cử, cơ quan hành chính - chấp
hành của chính quyền địa phương, các cơ quan trung ương cũng bị ràng buộc để bảo
đảm trao quyền tự chủ nhưng không lạm quyền, vượt quyền, bảo đảm quan tâm đến
lợi ích của nhân dân.
Trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, nhà nước trung ương
đ ng vai trò h trợ, thúc đẩy địa phương trong quá trình phân quyền, ví dụ như
trung ương c thể ban hành quy định pháp luật tạo khuôn khổ cho CQĐP thực hiện
tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Đặc biệt là với những nhiệm vụ ủy quyền cho địa phương, trung ương cần
tập trung vào việc ban hành định mức, tiêu chuẩn và thủ tục nhằm h trợ chính
quyền địa phương thực hiện tốt các công việc được ủy quyền. Đồng thời, trung
ương phải kiểm tra, giám sát việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đ , c nghĩa là
không thực hiện các hoạt động quản lý, điều hành vượt quá thẩm quyền của mình
cũng như không được buông l ng hoặc b trống lĩnh vực quản lý được pháp luật
quy định.
Đối với các dịch vụ công, chủ yếu phân quyền cho các cấp chính quyền địa
phương thực hiện nhưng nhà nước trung ương phải luôn giữ thẩm quyền ban hành
quy định pháp luật về thực hiện dịch vụ công nhằm tạo khuôn khổ cho CQĐP thực
hiện nhiệm vụ. Vì vậy, cần hoàn thiện pháp luật nhằm phân định rành mạch chức
năng, nhiệm vụ của trung ương, địa phương để bảo đảm sao cho chức năng của
 141

trung ương cần tập trung vào hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng các văn
bản quy phạm pháp luật; xây dựng và ban hành các quy hoạch, chương trình quốc
gia, chiến lược quốc gia, tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm; hướng dẫn,
thanh tra, kiểm tra, giám sát việc tổ chức thực hiện.
Năm là, hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm cơ chế kiểm tra, giám sát của
chính quyền trung ương đối với CQĐP. Cần hoàn thiện quy định về hoạt động giám
sát, kiểm tra đối với hoạt động của CQĐP để bảo đảm nguyên tắc: tôn trọng quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nhưng bảo đảm tính trách nhiệm trong hệ
thống hành chính nhà nước nhằm tạo điều kiện cho trung ương thực hiện tốt chức
năng quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia trong điểu kiện nhà nước đơn
nhất, bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước, bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp của hoạt động của CQĐP.
Giám sát nhà nước của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa
phương là điều tất yếu của vấn đề tự chịu trách nhiệm của địa phương. Mục đích, ý
nghĩa của giám sát kiểm tra của Nhà nước, xuất phát t hai khía cạnh: m t mặt, địa
phương là những đơn vị hành chính tự lập với tư cách là một pháp nhân của luật
công, c quyền về hành chính tự quản được Hiến pháp th a nhận; mặt khác, địa
phương là một bộ phận trong bộ máy chính quyền, có cơ cấu hành chính cồng kềnh;
là một bánh xe trong một c máy phức tạp và c xe đ ch c thể hoạt động tốt khi
mọi bộ phận của n trong đ có các bánh xe đều hoạt động tốt. Giám sát nhà nước
xuất phát t yêu cầu địa phương phải hoà nhập được vào cơ cấu chung của nhà
nước và phải đảm đương được vai trò đã được nhà nước giao theo quy định của luật
pháp hiện hành [122, tr.199].
Trong phạm vi nhiệm vụ tự chủ, tự chịu trách nhiệm thì công tác kiểm tra,
giám sát ch giới hạn trong việc kiểm tra, giám sát sự tôn trọng, tuân thủ đúng pháp
luật mà không can thiệp vào tính hợp lý của quyết định của CQĐP (vì như vậy s vi
phạm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương). Trong phạm vi được ủy
quyền thì công việc giám sát bao gồm cả hai loại là kiểm tra, giám sát tính hợp pháp
(để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động hành chính) và kiểm tra, giám sát về tính
 142

hợp lý và hiệu quả hay là giám sát mức đ phù hợp của hoạt đ ng hành chính, giám
sát cả cách thức địa phương hoàn thành công việc đ … và để bảo đảm hài hòa giữa
lợi ích của địa phương và lợi ích quốc gia. Như vậy, pháp luật cần phân định r nội
dung, phạm vi giám sát, kiểm tra của cơ quan nhà nước ở trung ương đối với CQĐP
và của CQĐP cấp trên đối với CQĐP cấp dưới theo hai nh m nhiệm vụ: i) giám sát,
kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn
được phân quyền; ii giám sát, kiểm tra tính hợp pháp, tính hợp lý trong việc thực
hiện các nhiệm vụ được ủy quyền.
Để bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương, chính quyền trung
ương ch cần tập trung vào hướng dẫn và theo dõi địa phương về những vấn đề
thuộc thẩm quyền của trung ương. Đối với vấn đề thuộc thẩm quyền của riêng địa
phương, của t ng cấp chính quyền do luật định, việc kiểm tra, giám sát của trung
ương ch nên tập trung vào kiểm tra việc tuân thủ pháp luật của chính quyền địa
phương. Việc bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, bảo đảm tính thống nhất
trong việc thực hiện quyền lực nhà nước hay yêu cầu vận hành nền hành chính
thống nhất, thông suốt không c nghĩa là phải c sự “thống nhất trong cách làm,
trong triển khai tất cả các công việc địa phương; điều này ch triệt tiêu tính sáng tạo,
tính chủ động và kìm hãm sự phát triển chung của t ng địa phương cũng như của
quốc gia.
Tác giả Luận án cho rằng, trong thực tế pháp luật các nước cho thấy, cái gọi
là “tự quản , tự quyết định về nhiệm vụ thuộc thẩm quyền riêng địa phương, nhất là
cấp cơ sở không lớn, ngay cả khi dường như là n không c giới hạn, tức là những
nhiệm vụ “tự nguyện . Trên thực tế, c cách tiếp cận thường xác định một cách
sai lầm rằng, phân quyền là một văn bản ra lệnh phân cấp rộng rãi [156, tr.55]. Tác
giả đồng tình với quan điểm cho rằng“Cái chúng ta cần không phải là quyền lực
cho chính quyền trung ương hay các tổ chức địa phương mà là sức mạnh bổ trợ
nhau trong cả hai cấp chính quyền đó [154].
Sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm này không cần đặt ra vấn đề giám hộ hành
chính như cách làm trước đây của một số nước áp dụng mô hình phân quyền.
 143

Sáu là, nhằm bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc
gia, pháp luật cần làm r và bảo đảm mối quan hệ giữa HĐND và Ủy ban nhân
dân phải c sự gắn kết, cần xác định HĐND là chủ thể chính trong việc chấp hành,
thực thi Hiến pháp và pháp luật (trước tiên là thông qua hệ thống văn bản, biện
pháp do HĐND ban hành trong quá trình “quyết định các vấn đề của địa
phương”). Hội đồng nhân dân là thiết chế cần phải c đối với mọi chính quyền
địa phương thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Pháp luật cần xác định r
vị trí của HĐND là cơ quan ra quyết định chính, cơ quan có vai trò chính trong
việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Còn
vai trò, nhiệm vụ của UBND cần hạn chế hơn so với HĐND; cơ quan này chủ yếu
chấp hành, thi hành các văn bản của HĐND cũng như thi hành các quy định pháp
luật của chính quyền trung ương.
 144

KẾT LUẬN CHƢƠNG 4

Các quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP cần
được quán triệt trong quá trình hoàn thiện pháp luật Việt Nam về chính quyền địa
phương trong thời gian tới. Để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính
quyền địa phương, nhiệm vụ, quyền hạn của m i cấp CQĐP phải được bảo đảm bởi
thể chế, nhất là bởi Hiến pháp, luật. Hiến pháp năm 2013 với những đổi mới mạnh
m về CQĐP là cơ sở hiến định quan trọng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật liên quan đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Chính
quyền địa phương phải được bảo đảm quyền giải quyết các công việc mang tính
cộng đồng tại địa phương bằng việc tự chịu trách nhiệm, trong khuôn khổ các đạo
luật. Hoạt động của chính quyền địa phương phải dựa trên cơ sở của luật pháp
nhưng mặt khác, các quy định của pháp luật không thể thu hẹp phạm vi nhiệm vụ tự
chủ của địa phương đến mức n “trống rỗng về mặt n i dung” cũng như không làm
mất đi khả năng của địa phương hoạt động hiệu lực, hiệu quả bằng cơ chế tự chịu
trách nhiệm.
Trên cơ sở của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP, Luật tổ chức
Chính phủ, các đạo luật quy định về t ng ngành, lĩnh vực cụ thể cần phải cụ thể h a
nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Do đ , các đạo
luật cần hoàn thiện theo hướng xác định r những loại việc do chính quyền trung
ương quyết định và tổ chức thực hiện, những việc do CQĐP quyết định và tổ chức
thực hiện, những việc thuộc cả chính quyền trung ương và CQĐP cùng thực hiện
theo phân cấp và đảm bảo điều kiện thực hiện trong phạm vi phân cấp, những việc
thuộc thẩm quyền riêng của CQĐP quyết định và tổ chức thực hiện.
Bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các
cấp không đồng nghĩa với việc chính quyền địa phương ch làm những việc mình
muốn, người dân địa phương muốn mà ngoài những việc, vấn đề của địa phương
được tự quyết, còn c những công việc, nhiệm vụ công hoặc dịch vụ công mà
CQĐP đảm nhận và thực hiện theo ủy quyền của trung ương; để bảo đảm không ch
lợi ích của địa phương mà còn vì lợi ích chung, lợi ích quốc gia.
 145

KẾT LUẬN

Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP c ý nghĩa quan trọng nhằm nâng
cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương c thể g p phần tăng cường năng lực
quản lý hành chính của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương bởi các
quyết định của t ng cấp chính quyền s gắn với nhu cầu, yêu cầu tổ chức đời sống
xã hội trên địa bàn, phù hợp với bản chất vấn đề cần giải quyết, phù hợp với trình
độ phát triển kinh tế - xã hội, điều kiện và khả năng phát triển của t ng khu vực,
vùng lãnh thổ, với t ng loại hình đơn vị hành chính. Hoàn thiện pháp luật về quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP c thể g p phần quan trọng đẩy mạnh cải
cách hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế và tăng cường năng lực quản lý
của t ng địa phương. Chính quyền địa phương nếu được trao một phạm vi thẩm
quyền cần thiết s kích thích phát triển kinh tế địa phương, đồng thời xây dựng một
hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước phản ứng linh hoạt và c trách nhiệm hơn t
dưới lên. Pháp luật c vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách về tổ chức và
hoạt động của các cấp chính quyền; do đ , việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp là vô cùng quan trọng.
Qua nghiên cứu cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về vấn đề này cho
thấy còn nhiều điểm hạn chế, bất cập của pháp luật hiện hành dẫn đến chưa kích
thích được tiềm năng, thế mạnh của CQĐP ở m i cấp cũng như năng lực và sự tham
gia của người dân địa phương. Nghiên cứu cho thấy, pháp luật Việt Nam cần được
hoàn thiện để bảo đảm CQĐP được trao đầy đủ thẩm quyền và để cấp chính quyền
đ c khả năng chủ động giải quyết những vấn đề phát sinh trực tiếp ở địa phương;
được tự mình quyết định công việc của địa phương và tự chịu trách nhiệm trước
pháp luật về việc quyết định đ . Chính quyền địa phương m i cấp cần phải được
trao một phạm vi thẩm quyền riêng mà không phải là cấp nhận ch thị hay những
nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Chính quyền địa phương ở m i
 146

cấp đều cần được bảo đảm các nguồn lực về tài chính, về tổ chức, nhân lực thậm chí
được bảo đảm c trong tay công cụ là thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật để thực hiện nhiệm vụ mà pháp luật giao. Các bảo đảm này cần phải được xác
định cụ thể bởi các đạo luật. Do đ , cụ thể h a tinh thần Hiến pháp năm 2013 về
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp, các đạo luật cần tiếp tục được
nghiên cứu, hoàn thiện, bảo đảm các cơ quan lập pháp không làm hẹp đi hay sai
lệch nội dung và những vấn đề cốt l i của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
CQĐP; luật và các văn bản dưới luật không được "làm suy yếu quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của địa phương theo tinh thần Hiến pháp. Điều cần lưu ý là, phạm
vi nội dung của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nhất thiết phải bao
gồm: thẩm quyền về nhiệm vụ quản lý; thẩm quyền về ngân sách, tài chính, thẩm
quyền về nhân sự, thẩm quyền về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trong đ ,
tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính phải được coi là yếu tố cốt l i, then chốt. T
đ , mới tháo gỡ những tồn tại, bất cập về biên chế, tổ chức của các cơ quan nhà
nước, khắc phục tình trạng chi tiêu lãng phí hoặc sử dụng ngân sách kém hiệu quả
của các cấp chính quyền.
Việc hoàn thiện pháp luật về nhiệm vụ của CQĐP cũng cần bảo đảm một số
nguyên tắc sau: (i) cần xác định rõ những nhiệm vụ mà chính quyền trung ương s
phân quyền hoặc s không phân quyền. Những thẩm quyền mà theo kinh nghiệm
của nhiều nước, đều thuộc thẩm quyền của nhà nước trung ương thì không nên trao
cho địa phương; tất cả các lĩnh vực còn lại đều có thể thuộc thẩm quyền của các cấp
chính quyền địa phương, và về nguyên tắc là không hạn chế nếu đ là các vấn đề
của đời sống xã hội; (ii) để xác định trách nhiệm cụ thể, cần phải quy định những
nhiệm vụ nào bắt buộc phải thực hiện, những nhiệm vụ nào cần thực hiện, những
nhiệm vụ nào khuyến khích thực hiện; (iii) cần phân định nhiệm vụ, quyền hạn,
trách nhiệm của t ng cấp chính quyền địa phương trên nguyên tắc việc nào do cấp
nào giải quyết sát với thực tế hơn, c hiệu quả hơn thì giao nhiệm vụ, thẩm quyền
cho cấp đ . Bởi l , hành chính trước hết là phải phục vụ cho công dân và vấn đề đặt
ra không phải ch là giải quyết các nhiệm vụ một cách hợp lý mà trong quá trình
 147

thực thi các nhiệm vụ còn cần phải c sự gần gũi người dân, có sự tham gia của
người dân và nhận được sự hài lòng của người dân đối với nền hành chính. Pháp
luật không nên quy định chung nhiệm vụ của chính quyền địa phương mà cần ch rõ
của chính quyền cấp nào, cấp t nh, huyện hay xã. Có thể tách thành các nh m nhiệm
vụ, quyền hạn của CQĐP, gồm: (i) Các nhiệm vụ chung mà các cấp CQĐP đều
được giao; (ii) Các nhiệm vụ được giao riêng cho t ng cấp CQĐP; (iii) Các nhiệm
vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (theo phân cấp, ủy quyền) k m theo các điều
kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đ .
Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương không c nghĩa là địa phương ch làm những gì phục vụ
cho lợi ích địa phương mà không quan tâm đến lợi ích quốc gia; CQĐP cần giải
quyết hài hòa lợi ích địa phương và lợi ích quốc gia; địa phương không ch giải
quyết các vấn đề của địa phương mà còn phải đảm trách các nhiệm vụ của trung
ương. Tuy nhiên, khi trung ương giao nhiệm vụ thì cần phải tính đến các biện pháp
bảo đảm thi hành, tránh tình trạng luật pháp ch quy định nhiệm vụ cho địa phương
mà không quy định các biện pháp và các nguồn lực bảo đảm thực hiện nhiệm vụ.
Đối với một nhà nước đơn nhất, những công việc chính quyền địa phương
được tự chủ quyết định s không nhiều như chính quyền các nước liên bang, bên
cạnh các quyền quản lý của riêng địa phương. Phần lớn những nhiệm vụ mà địa
phương thực hiện vẫn là những nhiệm vụ của trung ương phân cấp cho địa phương
và được trung ương bảo đảm thực hiện về nhân lực và ngân sách; như vậy mới ngăn
ng a được nguy cơ cát cứ của địa phương và tránh được những mối lo ngại về khả
năng các địa phương ít tiềm năng phát triển kinh tế - nhất là miền núi, vùng sâu,
vùng xa - không thể tự trang trải, cân đối tài chính. Việc chuyển giao nhiệm vụ giữa
trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền cần quan tâm đến yếu tố vùng,
miền, đặc thù của các địa phương; c quy chế đặc thù cho một số địa phương. Việc
trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các cấp chính quyền địa phương ở Việt
Nam hoặc quy định quy chế đặc biệt cho bất kỳ một đơn vị hành chính lãnh thổ nào
đều phải đặt trong khuôn khổ nhà nước đơn nhất, bảo đảm sự quản lý thống nhất, sự
 148

giám sát chặt ch của trung ương, đặc biệt ở khía cạnh tuân thủ pháp luật. Các đơn
vị hành chính lãnh thổ, ngay cả các đơn vị hành chính đặc biệt, không phải là các
đơn vị độc lập với hệ thống chính trị, bộ máy chính quyền thuộc bộ máy nhà nước;
đơn vị hành chính đặc biệt cũng phải tổ chức thi hành pháp luật của trung ương,
tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước trung ương như các đơn vị hành
chính lãnh thổ khác.
Cùng với việc hoàn thiện pháp luật liên quan trực tiếp tới phạm vi, nội dung
của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, những vấn đề
khác của pháp luật cũng cần phải được hoàn thiện nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng
bộ của hệ thống pháp luật, tính nhất quán, chắc chắn, ổn định của pháp luật, của chủ
trương, chính sách và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước. Pháp luật cần tạo cơ sở
pháp lý vững chắc để CQĐP các cấp thực hiện tốt vai trò “kép của mình: v a là cơ
quan thực hiện pháp luật do chính quyền trung ương hoặc chính quyền cấp trên ban
hành, v a là cơ quan trực tiếp giải quyết các công việc riêng, c tính đặc thù của địa
phương. Pháp luật cần xác định r vị trí, trách nhiệm của CQĐP trong việc tổ chức thi
hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, t đ xác định lại hợp lý hơn mối quan hệ
giữa các thiết chế hiến định ở trung ương với các cơ quan CQĐP theo hướng bảo đảm
sự điều hành thông suốt của nền hành chính quốc gia theo Hiến pháp và pháp luật.
Trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, cần bảo đảm nguyên tắc:
tôn trọng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nhưng bảo đảm tính trách
nhiệm trong hệ thống hành chính nhà nước nhằm tạo điều kiện cho trung ương thực
hiện tốt chức năng quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia, bảo đảm tính thống
nhất của quyền lực nhà nước, bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp trong hoạt động
của CQĐP. Trong phạm vi nhiệm vụ tự chủ, tự chịu trách nhiệm thì công tác kiểm
tra, giám sát ch giới hạn trong việc kiểm tra, giám sát sự tôn trọng, tuân thủ đúng
pháp luật mà không can thiệp vào tính hợp lý của quyết định của CQĐP. Trong
phạm vi được ủy quyền thì công việc giám sát bao gồm cả hai loại là kiểm tra, giám
sát tính hợp pháp và kiểm tra, giám sát về tính hợp lý và hiệu quả hay là giám sát
mức độ phù hợp của hoạt động hành chính, giám sát cả cách thức địa phương hoàn
thành công việc đ ...
 149

Cùng với việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương, vai trò của các cơ quan trung ương cần phải được xác định
lại cho hợp lý; theo hướng chú trọng vào chức năng kiểm tra, giám sát việc CQĐP
tuân thủ pháp luật. Đ cũng là bảo đảm vai trò của trung ương trong việc tổ chức thi
hành pháp luật và quản lý thống nhất trong phạm vi toàn lãnh thổ. Phân quyền và
chuyển giao thẩm quyền cho CQĐP cần được hiểu phải tạo nên sức mạnh của cả
chính quyền trung ương và CQĐP, với ý nghĩa là “sức mạnh bổ trợ nhau trong
cả hai cấp chính quyền đó .
Phù hợp với nguyên tắc phân quyền, chức năng của trung ương cần tập trung
vào hoạt động hoạch định chính sách, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật;
xây dựng và ban hành các quy hoạch, chương trình quốc gia, chiến lược quốc gia,
tiêu chuẩn, quy chuẩn, quy trình, quy phạm; hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám
sát việc tổ chức thực hiện. Nếu ch trao quyền cho chính quyền địa phương các cấp
mà không chú ý vai trò giám sát, kiểm tra của nhà nước trung ương thì s khiếm
khuyết lớn. Việc bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, bảo đảm tính thống
nhất trong việc thực hiện quyền lực nhà nước hay yêu cầu vận hành nền hành chính
thống nhất, thông suốt không c nghĩa là phải c sự “thống nhất trong cách làm,
trong triển khai tất cả các công việc địa phương nhằm tránh làm triệt tiêu tính sáng
tạo, tính chủ động và kìm hãm sự phát triển chung của t ng địa phương cũng như
của quốc gia. Do đ , trung ương cần tăng cường theo d i, đôn đốc và h trợ, thúc
đẩy phát triển, giải quyết các kh khăn, vướng mắc, bất cập bằng việc hoàn thiện
thể chế, chính sách và thậm chí cả phân bổ kinh phí nguồn lực. Trung ương nên tập
trung vào hướng dẫn và theo dõi địa phương về những vấn đề thuộc thẩm quyền của
trung ương; đối với vấn đề thuộc thẩm quyền của riêng địa phương, của t ng cấp
chính quyền do luật định, việc kiểm tra, giám sát của trung ương ch nên tập trung
vào kiểm tra việc tuân thủ pháp luật của chính quyền địa phương.
Việc hoàn thiện các luật chuyên ngành cần bảo đảm vai trò của pháp luật
trong việc tạo khuôn khổ thể chế làm nền tảng vững chắc cho chính sách phân
quyền. Việc hoàn thiện pháp luật phải bảo đảm sự nhất quán, sự đồng bộ, thống
 150

nhất của pháp luật về chính quyền địa phương, bảo đảm các cải cách pháp luật c
tính chất đồng bộ, “trọn gói và bảo đảm tính nhất quán của chính sách. Theo tinh
thần đ , pháp luật không nên ch chú trọng vào vấn đề nhiệm vụ hay ngân sách, chú
trọng vào vấn đề tổ chức hay nhân sự, hay thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật mà những gì thuộc về nội dung, phạm vi của quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm phải được quy định đồng bộ. Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động
của bộ máy chính quyền địa phương phải đồng bộ với hoàn thiện pháp luật về tổ
chức, hoạt động của bộ máy trung ương. Nếu ch lựa chọn một số vấn đề thì mọi sự
cải cách ch là “nửa vời và không đạt được mục tiêu, tính hiệu quả của chính sách
phân quyền. /.
 151

NHỮNG CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GI

à ƢỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN ẾN LUẬN ÁN
1. Nguyễn Thị Hạnh, Nguyễn Thị Kim Thoa (3 2013), “G p ý chương
CQĐP (chương IX Dự thảo sửa đổi Hiến pháp) , Tạp chí Nghiên cứu lập
pháp,(6) (238).
2. Nguyễn Thị Hạnh (2013), “Kiến nghị hoàn thiện chế định Chính phủ và mối
quan hệ giữa Chính phủ với các thiết chế hiến định khác trong Dự thảo sửa
đổi Hiến pháp (tr. 64-97), Số chuyên đề “Ngành tư pháp góp ý dự thảo s a
đổi iến pháp năm 1992”, Nhà Xuất bản Tư pháp.
 152

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KH O

I TÀI LIỆU TIẾNG VIỆT

1. Nguyễn Hoàng Anh (2012), “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và
kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 , Kỷ yếu i thảo do
Tư pháp và UNDP tổ chức, Hải Phòng.
2. Ban Biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), M t số vấn đề cơ bản
của iến pháp các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia – sự thật,
Hà Nội.
3. Ban cán sự Đảng Chính phủ (2014), áo cáo số 594 – C CSĐCP “ áo cáo
tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức ĐND huyện, quận, phường”,
Hà Nội.
4. Ban Chấp hành Trung ương (1995), Văn kiện i nghị an Chấp hành Trung
ương 8 khóa VII .
5. Ban Chấp hành Trung ương (1997), Nghị quyết i nghị lần thứ ba an chấp
hành Trung ương Đảng khóa VIII năm 1997 về phát huy quyền làm chủ
của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước c ng h a x h i chủ ngh a
Việt Nam trong sạch, vững mạnh, Hà Nội.
6. Ban Chấp hành Trung ương (năm 2012), áo cáo chính trị của an Chấp hành
Trung ương Đảng khoá X tại Đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ XI của
Đảng, “Tiếp tục nâng cao năng lực l nh đạo và sức chiến đấu của Đảng,
phát huy sức mạnh toàn dân t c, đẩy mạnh toàn diện công cu c đổi mới,
tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công
nghiệp theo hướng hiện đại”, Hà Nội.
7. Ban Chấp hành Trung ương (2012), Kết luận số 20-KL TW ngày 25 5 2012 của
i nghị lần thứ 5 an chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI về tổng kết
việc thi hành iến pháp năm 1992 và những n i dung cơ bản về s a đổi
iến pháp năm 1992, Hà Nội.
8. Ban Ch đạo Tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 (2013), Kỷ yếu i thảo Đánh
giá các quy định về Chương Chính quyền địa phương và đề xuất các điều
khoản cụ thể, TP. Hồ Chí Minh, ngày 15 3 2013.
 153

9. Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (1997), Tài liệu h i thảo về chính quyền địa
phương của C ng hoà liên bang Đức, Hà Nội.
10. Đặng Bá Bắc (2012), "Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND, UBND năm 2004 ở t nh Quảng Ninh và một số kiến
nghị", tham luận tại i thảo “thực trạng thi hành Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 và việc xây dựng
m t luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, do
Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương
trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.
11. Bộ Nội vụ (2007), i thảo về chính quyền địa phương Nhật ản, Hà Nội.
12. Bộ Nội vụ (2011), áo cáo tổng kết thi hành Luật tổ chức Chính phủ.
13. Bộ Nội vụ (2014), áo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Tổ chức i đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003.
14. Bộ Nội vụ (8 2014),“Mô hình tổ chức và hoạt đ ng của hệ thống CQĐP ở m t số
nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam”.
15. Bộ Nội vụ, (8 2014) “Đề án tinh giản biên chế và cơ cấu lại đ i ngũ cán b ,
công chức, viên chức”.
16. Bộ Tài chính (2014), Báo cáo tổng kết thi hành Luật NSNN.
17. Bộ Tư pháp và Dự án SIDA - Thụy Điển (2001), i thảo Thẩm quyền ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP và Kinh nghiệm của Thuỵ Điển.
18. Bộ Tư pháp và Dự án STAR - VIỆT NAM (2011), Tài liệu i thảo về kinh
nghiệm s a đổi, bổ sung iến pháp ở oa Kỳ, Hà Nội.
19. Bộ Tư pháp và Dự án UNDP (2011), Sổ tay K thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá
tác đ ng của văn bản quy phạm pháp luật, Nbx Tư pháp, Hà Nội.
20. Bộ Tư pháp (2011), áo cáo Tổng kết thi hành iến pháp 1992, Hà Nội.
21. Bộ Tư pháp (2013), các báo cáo góp ý dự thảo s a đổi iến pháp 1992 trong
năm 2013.
22. Dương Thị Lan Chi (2011), "Nhìn lại tổ chức CQĐP ở nước ta sau hơn mười
năm thực hiện cải cách hành chính , Tạp chí Quản lý Nhà nước, 187(8).
 154

23. Nguyễn Văn Cương (2013), "Một số g p ý hoàn thiện các quy định về CQĐP
trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992", Tạp chí Pháp luật và Phát
triển, Hội Luật gia Việt Nam, (1+2).
24. Nguyễn Văn Cương (2013), "Một số g p ý hoàn thiện các quy định về CQĐP", Tạp
chí C ng sản, Trung ương Đảng C ng sản Việt Nam, (5).
25. Nguyễn Văn Cương (2013), "Chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi
Hiến pháp và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện , Tạp chí Dân chủ và
Pháp luật, Số chuyên đề Ngành Tư pháp góp ý dự thảo s a đổi iến pháp
năm 1992, Hà Nội.
26. Nguyễn Thế Cường (2009), "Phân cấp quản lý, giao quyền tự chủ và nghĩa vụ tự chịu
trách nhiệm cho cơ sở giáo dục , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (21), tr.158.
27. Vũ S Cường (2012), "Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam và định hướng đổi
mới , Tạp chí quản lý nhà nước.
28. Chính phủ (2011), áo cáo cải cách hành chính của Chính phủ năm 2011, Hà Nội.
29. Chính phủ (2012), áo cáo số 32 C-CP ngày 29/02 2012 của Chính phủ về
tổng kết thi hành iến pháp năm 1992, Hà Nội.
30. Chính phủ (2013), áo cáo số 135 C-CP ngày 05 04 2013 của Chính phủ về
kết quả lấy ý kiến vào Dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992, Hà Nội.
31. Chính phủ (2013), áo cáo số 323 CP-PL ngày 05 9 2013 của Chính phủ về
góp ý, hoàn thiện Chương VII - Chính phủ trong Dự thảo s a đổi iến
pháp năm 1992, Hà Nội.
32. Chính phủ (2013), áo cáo số 352 C-CP ngày 18/9/2013 của Chính phủ đề
xuất về Chương “Chính quyền địa phương” trong Dự thảo s a đổi iến
pháp năm 1992, Hà Nội.
33. Chính phủ (2013), áo cáo số 476 CP-PL ngày 13 11 2013 của Chính phủ
đề xuất chỉnh lý, hoàn thiện m t số quy định của Dự thảo s a đổi iến
pháp năm 1992, Hà Nội.
34. Chính phủ (2012), áo cáo của Chính phủ sơ kết 3 năm về thí điểm không thành
lập ĐND quận, huyện, phường, Hà Nội.
 155

35. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright (năm 2002), Kinh tế học khu vực
công, Phân cấp ngân sách từ trung ương đến các cấp CQĐP ở Việt Nam.
36. Nguyễn Đăng Dung (1996), Giáo trình luật hiến pháp của các nước tư bản,
Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội.
37. Nguyễn Đăng Dung (2001), "Tổ chức và hoạt động của CQĐP", Tạp chí Thông
tin khoa học pháp lý (10), tr.45-46.
38. Nguyễn Đăng Dung (2002), iến pháp và máy nhà nước, Nxb giao thông
vận tải, Hà Nội.
39. Nguyễn Đăng Dung (2008), Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền, Nxb Đại
học Quốc gia, Hà Nội.
40. Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái và Vũ Công Giao (đồng chủ biên) (2011), iến
pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội.
41. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ
VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
42. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ
X, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
43. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ
XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
44. Bùi Thị Đào (12 2014), “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của chính quyền cấp huyện, cấp xã in trong Kỷ yếu i thảo của Tư
pháp “Về phạm vi điều chỉnh, hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản
pháp luật”, tổ chức ngày 14 12 2014, Hà Nội.
45. Phạm Văn Đạt (2012), Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay,
Luận án tiến sĩ, Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội
Việt Nam.
46. Nguyễn Minh Đoan (2012), "Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa
phương", Tạp chí Luật học, (5).
47. Bùi Xuân Đức (2009), "Mô hình tổ chức CQĐP ở Nam Bộ thời Pháp thuộc và
những giá trị cần nhìn nhận", Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường Đại học
Luật thành phố ồ Chí Minh, (6).
 156

48. Trần Ngọc Đường (chủ biên) (2011), M t số vấn đề về phân công, phối hợp và
kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam x
h i chủ ngh a, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
49. Trần Ngọc Đường (2012), Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc
s a đổi iến pháp năm 1992, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
50. Vũ Minh Giang (chủ biên) (2008), Những đặc trưng cơ bản của b máy quản lý
đất nước và hệ thống chính trị nước ta trước thời kỳ đổi mới, Nxb Chính
trị quốc gia, Hà Nội.
51. Nguyễn Thị Thu Hà (2007), Vai tr của chính quyền cấp tỉnh trong nền kinh tế
thị trường định hướng X CN ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến s luật
học Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội.
52. Phạm Ngọc Hà (2011), M t số mô hình quản trị địa phương trên thế giới, Tạp
chí quản lý nhà nước, Học viện Hành chính, 188(9).
53. Trương Thị Hồng Hà (2005), "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của CQĐP", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện Nhà nước và
pháp luật, (1).
54. Vũ Trọng Hách (2010), "Một số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở Việt
Nam", Tạp chí quản lý nhà nước, (178).
55. Nguyễn Trọng Hải (2012), "Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP - nhìn t
mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân", Tạp chí tổ
chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (2).
56. Nguyễn Trọng Hải (2016), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân
các cấp ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Học viện Khoa học xã hội,
Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam.
57. Tạ Ngọc Hải (2009), “Thực trạng pháp luật tổ chức và hoạt động của CQĐP
nước ta , Tạp chí Dân chủ và pháp luật (4).
58. Đ Thị Thu Hằng (2009), “Tự quản địa phương và cơ chế kiểm soát của chính phủ
trung ương - kinh nghiệm của m t số nước trên thế giới”, Kỷ yếu Hội thảo
của Bộ Nội vụ “Cơ sở khoa học xây dựng CQĐP .
59. Nguyễn Thị Hạnh, (2003) “Phân cấp, phân quyền: Khái niệm, nguyên tắc, lĩnh vực
chuyển giao và các điều kiện , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (8).
 157

60. Nguyễn Thị Hạnh - Nguyễn Văn Thảnh (2006), “Bảo đảm tính thống nhất, đồng
bộ trong soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật , Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, (12).
61. Nguyễn Thị Hạnh (và các tác giả khác) (2011), Sổ tay K thuật soạn thảo, thẩm
định, đánh giá tác đ ng của văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp,
Hà Nội.
62. Nguyễn Thị Hạnh (2011), “Giải quyết vấn đề chồng chéo chức năng, nhiệm vụ
giữa các bộ, ngành trong cải cách cơ cấu tổ chức chính phủ , Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, (2,3), tr.187,188,
63. Nguyễn Thị Hạnh và Nguyễn Thị Kim Thoa (2011), “Một số vấn đề lý luận rút
ra t kinh nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức”, Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, (14).
64. Nguyễn Thị Hạnh, (1 2013), “G p ý chương CQĐP trong Dự thảo sửa đổi, bổ
sung Hiến pháp 1992 , Kỷ yếu i thảo khoa học “Góp ý dự thảo s a
đổi, bổ sung iến pháp 1992”, Trường Đại học luật Hà Nội, Bộ Tư pháp
tổ chức tại Hà Nội.
65. Đàm Bích Hiên (2005), "Bàn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa
phương ở nước ta hiện nay", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (9).
66. Đàm Bích Hiên (2007), Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt đ ng của
chính quyền cấp x ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ luật học, Học
viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.
67. Phạm Ngọc Hoa, (2006), Cải cách phân quyền địa phương tại Nhật ản trong thập
niên 1990, Luận văn thạc s , Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.
68. Lê Văn Hòa (2005), "Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch", Tạp chí Quản
lý nhà nước, Học viện Hành chính Quốc gia, (10).
69. Lê Văn Hoà (2011), "Quản trị địa phương ở In-đô-nê-xi-a", Tạp chí Quản lý nhà
nước, Học viện Hành chính quốc gia, (180).
70. Học viện hành chính (2009), Giáo trình Lịch s ành chính Nhà nước Việt
Nam, Nxb Khoa học và k thuật, Hà Nội.
 158

71. Học viện Hành chính, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, (2009), Đề tài
khoa học cấp b , “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng
mô hình cơ cấu tổ chức b máy CQĐP theo tinh thần nghị quyết trung
ương V, khóa X”.
72. Học viện Hành chính (2010), Giáo trình Quản lý và phát triển tổ chức hành
chính Nhà nước, Nxb Khoa học và k thuật, Hà Nội.
73. Học viện Hành chính (2010), Tập bài giảng Tổ chức b máy hành chính nhà nước.
74. Nguyễn Khắc Hùng (năm 2010), “Vài nét về tổ chức bộ máy nhà nước Vương
quốc Anh’’, Tạp chí quản lý nhà nước, (175), tr.42-44 .
75. Nguyễn Thị Lan Hương (2012), “Một số khía cạnh pháp lý về phân định thẩm
quyền thu NSNN ở Việt Nam , Tạp chí khoa học Đại học quốc gia à
N i, Luật học 85-94.
76. Chu Văn Hưởng (2011), "Xác định căn cứ đẩy mạnh phân cấp, phân quyền
trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương , Tạp chí Lý luận chính
trị (10), tr.54.
77. Chu Văn Hưởng (2012), "Đổi mới nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa
trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước
ta hiện nay", Tạp chí Quản lý nhà nước, (192), tr.49.
78. Chu Văn Hưởng (2012), "Phân cấp, phân quyền và vấn đề thực thi quyền lực nhà
nước ở địa phương: Thực trạng và giải pháp", Tạp chí Lý luận chính trị, (2).
79. Hoàng Thế Liên (2012), "Một số vấn đề cần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm
1992 về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân", Tạp chí Dân chủ và
Pháp luật, Bộ Tư pháp, Số chuyên đề ngành Tư pháp nghiên cứu sửa đổi,
bổ sung Hiến pháp năm 1992.
80. Hoàng Thế Liên (2013), "Các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền và việc
sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992", Tạp chí Dân chủ và Pháp
luật, Bộ Tư pháp, (3).
81. Trần Thị Diệu Linh, (2011), “Một số vấn đề về chính quyền địa phương theo
Hiến pháp năm 1946 , Tạp chí quản lý nhà nước, (186), tr.9.
 159

82. Trương Đắc Linh (2001), "Bàn về khái niệm CQĐP và tên gọi của luật tổ chức
HĐND và UBND hiện nay", Tạp chí Khoa học Pháp lý, Đại học Luật TP.
Hồ Chí Minh), (2).

83. Trương Đắc Linh (2002), "Chuyên đề CQĐP với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp
và pháp luật", Tạp chí Thông tin khoa học pháp lý, (7).

84. Trương Đắc Linh (2005), "CQĐP ở Việt nam: Quá trình hình thành, phát triển
và vấn đề đổi mới", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện Nhà nước và
pháp luật, (9).

85. Trương Đắc Linh (2011), "Sửa đổi Hiến pháp: nhìn t chiến lược phân cấp quản
lý , Tạp chí Khoa học Pháp lý, (3).

86. Trương Đắc Linh (2012), "Quan hệ quyền lực giữa Trung ương và địa phương
theo Hiến pháp: Những vấn đề đặt ra t thực tiễn Việt Nam", in trong M t
số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về s a đổi iến pháp ở Việt Nam hiện
nay, Chủ biên: Nguyễn Như Phát, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.

87. Trương Đắc Linh (2002), “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành
iến pháp và pháp luật ở địa phương”, Luận án tiến s luật học, Viện
Nhà nước và Pháp luật, Trung tâm khoa học xã hội và nhân văn quốc gia.

88. Phan Trung Lý và cộng sự (Chủ biên) (2012), M t số vấn đề cơ bản của iến
pháp các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

89. Vũ Thị Phương Mai (2010), "Một số kinh nghiệm trong cải cách chính quyền
địa phương ở Trung Quốc", Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (3).

90. Nguyễn Văn Mạnh (chủ biên) (2011), Vai tr của Nhà nước đối với phát triển x h i
và quản lý phát triển x h i, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội.

91. Đinh Văn Mậu (2009), "Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền
theo cấp hành chính – lãnh thổ", Tạp chí quản lý nhà nước, (156), tr. 34.

92. Nguyễn Văn Mễ (chủ biên) (2009), Vai tr của i đồng nhân dân trong phát triển
kinh tế - x h i ở địa phương, Nxb Chính trị-hành chính, Hà Nội.
 160

93. Tống Thị Thanh Nam (2012), "Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 ở Thành phố Hà Nội và
một số kiến nghị", Tham luận tại i thảo Thực trạng thi hành Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 và việc
xây dựng m t luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm
pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp
và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh.
94. Hoàng Thị Ngân (2009), "Đẩy mạnh công tác phân cấp trung ương và địa
phương", Tạp chí nghiên cứu lập pháp (2+3).
95. Hoàng Thị Ngân (2011), Về chế định CQĐP, Hội thảo Sửa đổi Hiến pháp theo yêu
cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam do Văn
phòng Quốc hội và Trung ương Hội luật gia Việt Nam tổ chức, Hà Nội.
96. Ngân hàng thế giới (1997), “Nhà nước trong m t thế giới đang chuyển đổi”,
áo cáo phát triển thế giới năm 1997.
97. Bùi Đường Nghiêu (chủ biên) (2006), Điều h a ngân sách giữa trung ương và
địa phương, NX Chính trị quốc gia, à N i.
98. Nhà pháp luật Việt - Pháp (2001), Kỷ yếu i thảo Phân cấp, phân quyền
giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố
lớn, Hà Nội.
99. Tạ Quang Ngọc (2013), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của cơ quan chuyên môn
thu c Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Đại học
Luật Hà Nội.
100. Trần Thị Diệu Oanh (2010), "Mối quan hệ giữa phân cấp quản lý và địa vị
pháp lý của CQĐP ở nước ta hiện nay", Tạp chí Quản lý nhà nước,
171(4).
101. Trần Thị Diệu Oanh (2010), “Về phân cấp thu ngân sách nhà nước cho chính
quyền địa phương , Tạp chí quản lý nhà nước (175).
102, Trần Thị Diệu Oanh (2011), "Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính
quyền đô thị", Tạp chí quản lý nhà nước (12).
 161

103. Trần Thị Diệu Oanh (2012), Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong
quá trình cải cách b máy nhà nước ở Việt Nam, Luận án Tiến s Luật học,
Học viện Khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam.
104. Vũ Kiều Oanh (2008), “Cải cách chính quyền địa phương ở Trung Quốc , Tạp
chí nhà nước và pháp luật (6).
105. Đặng Phong (2012), Tư duy kinh tế Việt Nam 1975-1989, Nxb Tri thức, Hà Nội.
106. Nguyễn Minh Phương, (4 2013), “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề
tự quản địa phương tại Việt Nam , Kỷ yếu i thảo tổ chức CQĐP ở Việt
Nam: những vấn đề lý luận và thực tiễn, Văn phòng Quốc hội, Oxfam,
Unicef tổ chức tại Ninh Thuận.
107. Mạc Minh Sản (2008), oàn thiện pháp luật về cán b , công chức chính quyền
cấp x đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền X CN Việt Nam,
Luận án tiến s , Đại học quốc gia Hà Nội.
108. Hoàng Văn Sao (2002), "Phân cấp, phân quyền trong quản lý hành chính nhà
nước", Tạp chí Luật học (4).
109. Lê Hồng Sơn (2012), "Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 nhìn t g c độ kiểm tra, rà soát,
hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật", Kỷ yếu i thảo Thực trạng
thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND
năm 2004 và việc xây dựng m t luật chung, thống nhất về ban hành văn
bản quy phạm pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên
cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức,
Quảng Ninh.
110. V Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn, Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội.
111. Nguyễn Thế Tài (2010), "Không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,
phường: Một đòi h i khách quan t thực tiễn ở thành phố Hồ Chí Minh",
Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (12).
112. Nguyễn Thế Tài (2011), "Phân công, phân cấp trong quản lý hành chính nhà
nước", Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (11).
 162

113. Tạp chí Dân chủ và Pháp luật (2012), Số chuyên đề Ngành tư pháp nghiên cứu
s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992, Hà Nội.
114. Nguyễn Xuân Tế, Phan Hải Hồ (2007), "Phân cấp quản lý nhà nước tại thành phố
Hồ Chí Minh - Thực trạng và giải pháp", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (3).
115. Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Ngọc Chí (2011), Phân cấp
quản lý nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng, Nxb Công an
nhân dân, Hà Nội.
116. Đinh Ngọc Thắng (2012), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của i đồng nhân
dân trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam hiện
nay,Luận án tiến sĩ, Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học
xã hội Việt Nam.
117. Lê Toàn Thắng (2011), "Phân cấp quản lý trong quy trình ngân sách nhà nước
ở Việt Nam", Tạp chí quản lý nhà nước, (181).
118. Lê Toàn Thắng (2011), "Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của một số
quốc gia trên thế giới", Tạp chí Tổ chức nhà nước, (12).
119.Thái Vĩnh Thắng (2011), ''Tổ chức CQĐP của nước Cộng hòa XHCN Việt
Nam, quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng
đổi mới '', Tạp chí Luật học.
120. Lê Thị Thanh (2009), "Hoàn thiện quy định về phân cấp quản lý NSNN ở Việt
Nam hiện nay", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (11).
121. Trịnh Tuấn Thành (2015), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân
các cấp ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Học viện Chính trị quốc gia
Hồ Chí Minh.
122. Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn S Đại (2007), Tổ chức CQĐP C ng hoà
liên bang Đức, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
123. Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh (2011), "Một số vấn đề lý luận rút
ra t kinh nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức", Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, (14).
124. Lê Minh Thông (2011), Đổi mới, hoàn thiện b máy Nhà nước pháp quyền x
h i chủ ngh a của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam hiện
nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
 163

125. Lê Minh Thông (chủ biên) (2011), M t số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt
đ ng của b máy nhà nước nước c ng h a x h i chủ ngh a Việt Nam,
Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
126.Văn Tất Thu (2009), "Vị trí, vai trò của CQĐP trong hệ thống các cơ quan nhà
nước", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10).
127. Vũ Thư (2009), "Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở
nước ta", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 4 (252).
128. Vũ Thư (2014), “Chính quyền địa phương trong Hiến pháp sửa đổi , Tạp chí
Nhà nước và Pháp luật, (4).
129. Dương Quang Tung (2001), "Bàn về mô hình tổ chức CQĐP", trong quyển
M t số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt đ ng của b máy nhà nước
nước c ng h a x h i chủ ngh a Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
130. V Văn Tuyển (chủ biên) (2009), Giáo trình Lịch s hành chính nhà nước Việt
Nam, Nxb Khoa học - k thuật, Hà Nội.
131. Đào Trí Úc (Chủ biên) (2007), Mô hình tổ chức và hoạt đ ng của Nhà nước
pháp quyền x h i chủ ngh a Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội.
132. UNDP Việt Nam, V Thành Tự Anh, Lê Viết Thái, V Tất Thắng, (2007), “Xé
rào ưu đ i đầu tư của các tỉnh trong bối cảnh mở r ng phân cấp ở Việt
Nam – sáng kiến hay lợi bất cập hại?”.
133. Uỷ ban Nhà nước Cộng hoà Pháp (2000), nền hành chính nhà nước và hoạt
động dịch vụ công trước ngưỡng cửa năm 2000, Báo cáo “Tiến đến xây
dựng m t nhà nước với vai tr là nhà hoạch định chiến lược, người bảo
đảm cho lợi ích chung , Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
134. Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012), áo cáo tổng kết thi
hành iến pháp năm 1992, Hà Nội.
135. Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012 , áo cáo về những vấn đề
cần s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992, Hà Nội.
136. Văn phòng Quốc hội (2010), àn về lập hiến, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,
Nxb Lao động, Hà Nội.
137. Văn phòng Quốc hội (2009), Tuyển tập iến pháp m t số nước trên thế giới,
Nxb Thống kê, Hà Nội.
 164

138. Văn phòng Quốc hội (2014), “Tổ chức và hoạt động của CQĐP, nhìn t kinh
nghiệm Nhật Bản , Kỷ yếu h i thảo khoa học, Hà Nội.
139. Nguyễn Cửu Việt (2005), "Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung
ương và địa phương", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (7), tr.15-17
140. Nguyễn Cửu Việt (2010), "Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền ,
Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội, (26).
141. Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011), "Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn t
chiến lược phân cấp quản lý", Tạp chí Khoa học Pháp lý, Đại học Luật
TP. Hồ Chí Minh, (3).
142. Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2012), Chính quyền địa phương, trong
M t số vấn đề cơ bản của iến pháp các nước trên thế giới, Phan Trung
Lý và cộng sự (chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
143. Trương Quốc Việt (2011), “ Tổ chức chính quyền cơ sở trong lịch sử và bài
học kinh nghiệm , Tạp chí nhà nước và pháp luật (9)
144. Viện Kinh tế Việt Nam, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, và Chương
trình h trợ k thuật hậu gia nhập WTO (2012), “Phân cấp quản lý trong
điều kiện h i nhập kinh tế quốc tế”, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
145. Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) (2013), Đề tài NCK cấp “Nghiên
cứu s a đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong iến pháp 1992”, Chủ
nhiệm đề tài: ThS. Nguyễn Thị Hạnh, Hà Nội.
146. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2009), Đề tài NCK cấp “Cơ sở lý
luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của i đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Việt Nam hiện nay”, Chủ nhiệm đề tài:
PGS. Thái Vĩnh Thắng, Hà Nội.
147. Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (12/2012), “Mô hình tổ chức chính quyền
đô thị ở Việt Nam trong việc đẩy mạnh công nghiệp h a, hiện đại h a đất
nước , Kỷ yếu i thảo, Hà Nội.
148. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2014), Phân công quyền lực giữa chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch s , lý
luận và thực tiễn, Đề tài NCKH cấp bộ, Hà Nội.
 165

149. Viện khoa học tổ chức nhà nước (Bộ Nội vụ), (2006), Đổi mới tổ chức và hoạt
động của bộ máy hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế
thị trường ở Việt Nam hiện nay , Kỷ yếu h i thảo khoa học.
150. Viện Nhà nước và Pháp luật, Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn quốc gia
(1996), ình luận khoa học iến pháp nước C ng hoà x h i chủ ngh a
Việt Nam năm 1992, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.
151. Viện Nghiên cứu hành chính - Học viện Hành chính Quốc gia (2002), Thuật
ngữ ành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
152. Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật (1993), Những vấn đề cơ bản về pháp
luật, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
153. Bùi Thế Vĩnh (2008), "Một số vấn đề về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và nội
dung quản lý nhà nước của chính quyền địa phương các cấp trong điều
kiện xay dựng nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế",
Kỷ yếu i thảo N i vụ, Hà Nội.
154. Đêvít Âuxb t và Tét Gheblơ (1997), Đổi mới hoạt đ ng của Chính phủ,
Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
155. Michael Bogdan (1994), Luật so sánh, Kluwer Norstedts Juridik Tano
156. J.M.Cohen &S.B Peterson (2002), “Phân cấp quản lý hành chính – Chiến
lược cho các nước đang phát triển”, Nxb chính trị quốc gia.
157. Odd-Helge Fjeldstad (2001), “Intergovernmental Fiscal Relations trong cuốn
Developing Countries: A Review of Issues, (Chr. Michelsen Institute,
2001). Bản dịch của T Nguyên Vũ & Vũ Thành Tự Anh (Chương trình
Giảng dạy kinh tế Fulbright).
158. Sören Häggroth, Curt Riabedahl và Karin Rudebeck (1997), Chính quyền
địa phương Thụy Điển – truyền thống và cải cách, Nxb Chính trị
Quốc gia, Hà Nội.
159. Martin Lombard và Gilles Dumont (2007), Pháp luật hành chính của C ng
hòa Pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội
 166

II TÀI LIỆU TIẾNG ANH

160. ADB (2000), To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a
Competitive World.
161. Jurgen Georg Backhaus (ed.) (2012), Two Centuries of Local Autonomy, New
York: Springer.
162. Evan M. Berman, et. al (eds.) (2010), Public Administration in East Asia:
Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan, Boca Raton, FL:
Taylor and Francis.
163. Ann Bowman and Richard Kearney (2011), State and Local Government, 8th
ed. Boston, MA: Wadsworth.
164. Gordon L. Clark (1984), A Theory Local Autonomy, Annals of the Association
of American Geographers, Vol. 74, No. 2.
165. Bryan A. Garner (ed.) (2009), lack’s Law Dictionary, 9th ed. St. Paul, MN:
West.
166. Peter John (2001), Local Governance in Western Europe, London: Sage.
167. Janice Morphet (2008), Modern Local Government, London: Sage Publications
Ltd, at 154.
168. Richard Nathan, A Note on Theories of Local Government,
http://www.nyslocalgov.org/pdf/Notes_theory.pdf.
169. Kenneth Newton and Jan W. Van Deth (2005), Foundations of Comparative
Politics, Cambridge: Cambridge University Press.
170. Colin Turpin & Adam Tomkins (2007), British Government and the
Constitution: Text and Materials, 6th ed. (Cambride: Cambridge
University Press).
171. UNDP (1998), Decentralized Governance Monograph: A Global Sampling of
Experiences, Management Development and Governance Division,
Bureau for Policy Development.
172. David Wilson and Chris Game (2011), Local Government in the United
Kingdom, 5th ed. (Basingstoke, Hampshire, UK: Palgrave Macmillan.
 167

III TÀI LIỆU TIẾNG PHÁP

173. Raymond Guilien - Jean Vincent (1999), Lexique des termes juridiques,
Éditions Dalloz.
174. Jacqueline Morand-Deviller (1997), Montchrestien, Cours de droit
administratif, E.J.A.
IV. TÀI LIỆU TRÊN INTERNET
175. Huy Anh, "S a đổi luật ngân sách nhà nước: Xóa tâm lý ỷ lại ngân sách nhà
nước", Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, truy cập ngày 1 11 2014 tại
địa ch : http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?Item
ID=5557.
176. Ngân Hà, “Chính quyền địa phương trong iến pháp năm 2013 , Trang thông
tin điện tử tổng hợp Ban Nội chính Trung ương, truy cập ngày
01 05 2014 tại địa ch : http: noichinh.vn nghien-cuu-trao-doi/201405/
chinh-quyen-dia-phuong-trong-hien-phap-nam-2013-294518.
177. Nguyễn Hữu Hải, "Phân cấp quản lý Nhà nước ở m t số nước EU", truy cập
ngày 1 11 2014 tại địa ch : http://kenhsinhvien.net/topic/phan-cap-quan-
ly-nha-nuoc-o-mot-so-nuoc-eu.143167/
178. Mạnh Hùng, "Thủ đô phải “xé rào” thì mới có cơ chế đặc thù", truy cập ngày
15 11 2014 tại địa ch : http://www.baomoi.com/Thu-do-phai-xe-rao-thi-
moi-co-co-che-dac-thu/47/3963294.epi.
179. Phạm Hữu Nghị, “Nhìn lại những chặng đường phát triển của pháp luật ở Việt
Nam từ năm 1945 đến nay , Truy cập ngày 16 11 2015 tại địa ch
hids.hochiminhcity.gov.vn.
180. Phong Lan, "Cầu thị xem xét “xé rào” đầu tư", Việt báo, truy cập ngày
14 11 2014 tại địa ch http: vietbao.vn Kinh-te/Cau-thi-xem-xet-xe-rao-
dau-tu/10912242/87.
181. Vĩnh Linh, "Cần tinh giản biên chế ở các cơ quan có khối lượng công việc ít",
áo điện t giáo dục Việt Nam, truy cập ngày 17 11 2014 tại địa ch :
http://giaoduc.net.vn/Xa-hoi/Can-tinh-gian-bien-che-o-cac-co-quan-co-khoi-
luong--cong-viec-it-post139642.gd.
 168

182. Lê Minh Thông, “Luật nước và hương ước lệ làng trong đời sống pháp lý của
các c ng đồng làng x Việt Nam , truy cập ngày 16 11 2015 tại địa ch
hids.hochiminhcity.gov.vn.
183. Diệp Văn Sơn, "Từ x 500 cán b đến nỗi lo “cường hào mới”, truy cập ngày
19 11 2014 tại địa ch : http://vietnamnet.vn/vn/tuanvietnam/78516/tu-xa-500-
can-bo-den-noi-lo--cuong-hao-moi-.html.
184.http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1973955/1973240?m_action
=4&p_id=10208, truy cập ngày 25 11 2014
185.http://canthopromotion.vn/home/index.php/component/content/article/68), truy
cập ngày 25 11 2014 .
186.http://stnmt.daknong.gov.vn/index.php?option=com_content&view=article&id
=57:hng-ti-mt-nn-hanh-chinh-ap-ng-yeu-cu-phat-trin-kinh-t-xa-hi-trong-
giai-on-mi&catid=49:tin-ve-cchc&Itemid=76, truy cập ngày 25 11 2014
187. Frederik Fleurke, Rolf Willemse, « Measuring local autonomy: A decision-
making approach » truy cập ngày 26/11/2014 tại
http://dare2.ubvu.vu.nl/bitstream/handle/1871/33989 /193592.pdf?sequence=1 ;
188. “European Charter of Local Self-Government truy cập ngày 25 11 2014 tại
địa ch : http://conventions.coe.int/treaty/en/Reports/Html/122.htm.
189. NS, “Phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN , truy cập ngày 17 11 2015 tại địa ch
http://www.mof.gov.vn/portal/page/portal/mof_vn/1370586?pers_id=217707
9&item_id=180753667&p_details=1