Тема 3.

Адміністративно-правові норми й джерела адміністративного права

1. Адміністративно-правові норми, їх головні ознаки.
2. Класифікація адміністративно-правових норм.
3. Джерела адміністративного права, їх класифікація.
4. Нормативно-правовий акт як основне джерело адміністративного права.
5. Дія нормативно-правових актів.
6. Рішення ЄСПЛ у системі джерел адміністративного права.
1. Адміністративно-правова норма — це вид правової норми, за допомогою якої формуються,
охороняються і захищаються публічні правовідносини, організується і забезпечується
функціонування публічної адміністрації.
Адміністративно-правовим нормам притаманні такі риси:
1) це вид правової норми, а отже, їй притаманні всі ознаки останньої (загальнообов’язковість,
формальна визначеність, забезпечення її виконання державними примусом та ін.);
2) вони спрямовані на реалізацію не приватного, а публічного інтересу;
3) за їх допомогою забезпечується функціонування публічної адміністрації;
4) предмет їх регулювання становить широке коло суспільних відносин, що складаються в
процесі публічного управління, надання адміністративних послуг, застосування заходів
адміністративного примусу до фізичних та юридичних осіб, оскарження дій та рішень суб’єктів
владних повноважень;
5) вони забезпечують реалізацію регулятивної та охоронної функцій адміністративного та інших
галузей права в багатьох сферах суспільного життя (економіка, освіта, будівництво, охорона
здоров’я, внутрішні справи та ін.);
6) вони є головним інструментом реалізації методу адміністративного права, тобто в них
закріплюються приписи, заборони та дозволи, що використовуються публічною адміністрацією
для регулювання суспільних відносин;
7) вони не систематизовані, а містяться в різних за юридичною силою нормативно-правових
актах: законах, підзаконних нормативно-правових актах публічної адміністрації, в тому числі
органів місцевого самоврядування;
8) серед джерел адміністративно-правових норм домінують акти одностороннього волевиявлення
(укази, розпорядження, накази).
2. Адміністративне право є найбільшою галуззю законодавства України. У зв’язку з цим значний
масив адміністративно-правових норм можна класифікувати за різними критеріями:
функціонального призначення, ступеня загальності, спрямованістю змісту, форми припису, за
межами дії та повнотою викладення змісту.
За функціональним призначенням виділяють регулятивні та охоронні; за змістом — матеріальні
та процесуальні; за ступенем загальності — загальні, міжгалузеві, локальні.
За спрямованістю змісту адміністративно-правові норми поділяють на види, які: визначають
правовий статус суб’єктів і об’єктів адміністративно-правових відносин, форми і методи
адміністративної діяльності, порядок проходження державної служби; забезпечують законність у
державному управлінні; регулюють публічне управління в окремих галузях (сферах); визначають
підстави притягнення до адміністративної відповідальності та процедурні питання її реалізації.
За формою припису адміністративно-правові норми класифікують на: зобов’язуючі — які
зобов’язують здійснити певні дії; заборонні — забороняють вчиняти певні дії; дозвільні
(повноважні, диспозитивні) — надають дозвіл діяти в межах вимог норми, вчиняти активні дії;
стимулюючі (заохочувальні) — забезпечують вплив на поведінку учасників правовідносин за
допомогою засобів морального і матеріального характеру.
Адміністративно-правові норми поділяються за межами дії: у просторі, часі та за колом осіб. За
повнотою викладення змісту виділяють: абсолютно визначені та відносно визначені; відсильні та
бланкетні.
1) Залежно від предмета регулювання:
а) матеріальні норми - закріплюють комплекс прав та обов’язків, а також відповідальність
учасників управлінських відносин;
б) процесуальні норми - закріплюють порядок, процедуру здійснення прав та обов’язків суб’єктів
адміністративного права. Адміністративно-процесуальні норми є формою життя, засобом
здійснення норм адміністративного матеріального права.
2) За спрямованістю змісту:
а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб’єктів;
б) такі, що визначають форми і методи управлінської діяльності;
в) такі, що встановлюють порядок проходження публічної служби, права і обов’язки службовців;
г) такі, що визначають способи і порядок забезпечення законності в державному управлінні;
ґ) такі, що регулюють управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративно-
політичною тощо), державними функціями і територіями;
д) норми, що встановлюють права і обов’язки громадян у сфері виконавчої і розпорядчої
діяльності держави.
3) За адресами або суб’єктами:
 а) адресовані органам державно-виконавчої влади;
б) адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;
в) адресовані державним службовцям;
г) адресовані державним підприємствам, закладам, організаціям;
ґ) адресовані недержавним об’єднанням, підприємствам, закладам;
д) адресовані громадянам.
4) За формою припису:
а) зобов’язуючі (приписні) — ці норми зобов’язують здійснювати певні дії при виникненні
передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов’язана видати
наказ;
б) заборонні — ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, які нею визначені.
Заборони можуть мати або загальний, або спеціальний характер. Наприклад, заборона вчиняти дії,
що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення, є загальною, а заборона міліції
застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх — спеціальною;
в) повноважні (дозвільні, диспозитивні) — ці норми уповноважують адресата (або дозволяють
йому) діяти в рамках вимог норми за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режиму,
який нею встановлено. Фактично ці норми надають адресату вибір: або чинити певні дії, або не
чинити їх. Конкретний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата. Так,
громадянину надається можливість самостійно вирішувати питання реалізації свого права на
скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб;
г) стимулюючі (заохочувальні) — це норми, що забезпечують за допомогою засобів
матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин,
встановлюють різні пільги (наприклад у сфері оподаткування).
ґ) рекомендаційні — особливість правової природи цих норм у тому, що рекомендації, які
містяться у таких нормах, як правило, не мають юридично-обов’язкового характеру. Такого роду
норми не містять у собі прямо виражених приписів, а дають можливість пошуку найбільш
доцільних варіантів розв’язання завдань, що виникають.
5) За галузевою належністю:
а) матеріальні — характеризуються тим, що юридично закріплюють комплекс обов’язків і прав, а
також відповідальність учасників управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-
правовий статус. У них знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна
функціонувати система публічного управління. Такі норми нерідко називають статичними;
 б) процесуальні — регламентують динаміку публічного управління і пов’язаних з ним
управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв,
порядок провадження у справах про адміністративні правопорушення тощо. Їх призначення —
визначати порядок реалізації юридичних обов’язків і прав, встановлених матеріальними нормами.
6) За межею дії:
а) у просторі — дія норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична
сила. У деяких випадках адміністративно-правові норми можуть бути міжтериторіальними,
приміром, відомчі норми органів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі
економічні зони;
б) у часі — дія адміністративно-правових норм у часі може обмежуватися будь-якими термінами
(строкові норми) або і не обмежуватися (безстрокові норми).
7) За ступенем загальності:
а) загальні — мають загальне значення, наприклад: документами, які підтверджують
громадянство України, є паспорт громадянина України, а для осіб до 16 років — свідоцтво про
народження;
б) міжгалузеві — регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми міжгалузевого
управління);
в) галузеві — регулюють відносини у межах однієї галузі. Здебільшого це норми галузевих
міністерств та відомств;
г) місцеві — норми місцевих органів виконавчої влади, а також місцевого самоврядування.
8) За повнотою викладених велінь:
а) визначені;
б) бланкетні (відсильні) — норми непрямої дії, які самі не встановлюють правил поведінки, а
мають відсильний характер до інших нормативних актів. Наприклад, посадові особи міліції мають
право у випадках, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення,
накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні
правопорушення на розгляд інших органів, громадських об’єднань або трудових колективів.
9) За юридичною силою:
а) викладені в законах;
б) викладені в указах;
в) викладені в постановах;
г) викладені в рішеннях;
ґ) викладені в наказах тощо.
3. Джерелами адміністративного права є прийняті уповноваженими органами акти
правотворчості, які цілком складаються з адміністративно-правових норм чи містять хоча б одну з
таких норм.
Система джерел адміністративного права складається з таких актів правотворчості:
1. Конституція України.
2. Міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України
(наприклад, Угода між Урядом України та Урядом Російської Федерації про уникнення подвійного
оподаткування доходів і майна та попередження ухилень від сплати податків, підписана 8 лютого
1995 р. і ратифікована Законом України від 6 жовтня 1995 p.).
3. Акти України, що мають силу закону. Це:
а) закони України (наприклад, Закон «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р.);
б) кодекси, а також інші кодифіковані акти (наприклад, Кодекс України про адміністративні
правопорушення);
в) Декрети Кабінету Міністрів України, прийняті на підставі Закону «Про тимчасове делегування
Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання»
від 18 листопада 1992 р. (наприклад, Декрет Кабінету Міністрів «Про систему валютного
регулювання і валютного контролю» від 19 лютого 1993 р.).
4. Постанови Верховної Ради України (наприклад, Постанова Верховної Ради «Про затвердження
положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження» від 26 червня 1992 р.).
5. Укази та розпорядження Президента України (наприклад, Указ Президента «Про оптимізацію
системи центральних органів виконавчої влади» від 6 квітня 2011 р.).
6. Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України (наприклад, Постанова Кабінету
Міністрів «Про затвердження Порядку організації та проведення гастрольних заходів» від 15 січня
2004 р.).
7. Нормативні накази керівників центральних органів виконавчої влади.
8. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій.
9. Рішення органів місцевого самоврядування, що містять адміністративно-правові норми
(наприклад, такі, що прийнято на підставі ч. 1 ст. 5 Кодексу України про адміністративні
правопорушення).
До джерел адміністративного права можуть бути віднесені рішення Конституційного Суду
України, оскільки в результаті діяльності цього органу можуть тлумачитися або визнаватися
такими, що не відповідають Конституції України (фактично скасовуватися), окремі
адміністративно-правові норми.
 Конституція України як джерело адміністративного права забезпечує діяльність органів
виконавчої влади, місцевого самоврядування й, разом з тим, визначає способи захисту прав
громадян від зловживань з боку владних структур. Так, у Основному Законі окреслено систему
органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організацію діяльності, зовнішні форми
правових актів тощо. Поряд з цими положеннями в Конституції містяться норми, що
встановлюють адміністративно-правовий статус громадян, обов’язки й відповідальність
представників влади, а також фіксують форми контролю за діяльністю органів і посадових осіб
виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Таким чином, у системі джерел адміністративного права Конституція та закони України
відіграють провідну роль, оскільки, маючи вищу юридичну силу, вони є базою для появи нових
джерел зазначеної галузі права.
4. Основним видом джерел адміністративного права є нормативно-правовий акт.
Нормативно-правовий акт (законодавчий акт) - це письмовий документ компетентного суб
´єкта владних повноважень, який містить формально обов´язкове правило поведінки загального
характеру.
Нормативно-правові акти видаються суб´єктами владних повноважень лише в певній формі й
суворо в межах своєї компетенції. Юридична цінність нормативно-правового акта визначається
місцем у системі органів держави того органу, який його видав. Вищими за юридичною силою є
Конституція України та інші закони України.
Нормативно-правовий акт слід відрізняти від індивідуального (адміністративного акта), що є
завершальним етапом правозастосування.
Індивідуальний (адміністративний) акт - це акт, що вміщує конкретний державний владний
припис, прийнятий компетентним публічним органом у результаті вирішення індивідуальної
юридичної справи.
За юридичною силою національні нормативно-правові акти (законодавчі акти) як джерела
адміністративного права поділяються на закони (Конституцію та інші закони України) та
підзаконні акти. При цьому треба розуміти, що в юридичній літературі категорії «законодавство» і
«нормативно-правовий акт» розуміються як тотожні.
5. Дія адміністративно-правових норм пов’язана з наявністю певних меж їх здатності здійснювати
той чи інший вплив на регульовані суспільні відносини. Ці межі діють у часі та просторі, а також:
розрізняються за колом осіб.
Дія адміністративно-правових норм у часі, як правило, не обмежена певними строками. Це
означає, що вони діють до їх офіційної зміни або скасування. Однак можуть передбачатися часові
межі дії, наприклад, на період дії надзвичайного стану на визначеній території, тобто на
визначений строк.
Для дії адміністративно-правових норм існують загальні правила:
а) адміністративно-правові норми набувають чинності з часу їх доведення до відома виконавців.
У окремих випадках вони набувають чинності в строк, визначений у нормативному акті;
б) нормативний акт зворотної сили не має, а винятки щодо цього застерігаються в самому акті.
Питання про дію адміністративно-правової норми в часі має велике практичне значення, тому не
дивно, що воно є предметом окремого дослідження науковців. Від його правильного вирішення
найчастіше залежить, який саме законодавчий або нормативний акт — новий чи старий —
застосовуватиметься до конкретних відносин, які імперативні приписи здійснюватимуться.
Питання про вступ адміністративно-правової норми в силу залежить від двох обставин:
1) дати вступу норми в юридичну силу;
2) меж дії норми при вступі в силу.
Питання про межі дії нової норми передбачає три варіанти дії:
- перспективна — дія щодо фактів, правовідносин, які виникли після вступу норми в силу;
- негайна — дія щодо правовідносин, які виникли знову чи раніше, але з дати вступу норми в
силу;
- із зворотною силою — дія щодо правовідносин, які знову виникли, та правовідносин, які
виникли до вступу норми в силу, але з більш ранньої дати.
Щодо встановлення меж зупинення дії норми, яка існувала раніше, можливі три варіанти дії:
Норма переживає себе, якщо продовжує регулювати відносини, які виникли на її основі після
дати вступу в силу нової норми; норма негайно зупиняє дію щодо відносин, які раніше
регулювалися нею, з дати втрати нормою юридичної сили; норма достроково зупиняє дію і таким
чином впливає на правовідносини, які раніше регулювалися цією нормою, а потім стали
регулюватися новою нормою із зворотною силою. Як правило, слід керуватися таким принципом:
негайна дія норми — це загальне правило, а допущення переживання старої норми, надання
зворотної сили новій повинно бути застережено актом уповноваженого органу.
Порядок дії в Україні законодавства СРСР регулюється Постановою Верховної Ради України
«Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР»
встановлено, що до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки
застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством
України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.
 Дія адміністративно-правових норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх
юридична сила. Такою територією дії норм можуть бути окремі економічні зони. Іноді
адміністративно-правові норми діють на території декількох держав відповідно до двосторонніх та
багатосторонніх угод. Можливий «вихід» таких норм за межі державного кордону, коли вони
регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном. У межах України дія
адміністративно-правових норм поширюється також на іноземців.
Дія адміністративно-правових норм у просторі пов’язана зі статусом органу, який видав
акт. Виходячи з цього, розрізняють:
- норми, які діють на всій території України або в межах окремих адміністративно-
територіальних одиниць;
- норми загального і галузевого характеру;
- норми актів локального (внутрішньоорганізаційного) характеру.
Дія адміністративно-правових норм за колом осіб розрізняється залежно від їх поширення на всіх
громадян або на окремі їх групи (військовослужбовців, біженців, пасажирів, працівників окремих
міністерств), тобто на так званих спеціальних суб’єктів адміністративного права.
Міжнародні угоди (договори) України та міжнародно-правові акти, діють, якщо вони
ратифіковані Верховною Радою України. Відповідно до ст. 9 Конституції України вони є частиною
національного законодавства. Міжнародно-правові акти регулюють і питання, які віднесені до
адміністративно-правової сфери: захист прав і свобод людини і громадянина; правовий статус
іноземців; порядок перетину державного кордону; взаємодія прикордонних військ та митних
служб сусідніх держав; міжнародне транспортне сполучення; співробітництво у різних галузях
народного господарства; боротьба із злочинністю. Такою є, наприклад, Угода між Україною і
Республікою Польща «Про правовий режим українсько-польського кордону, співпрацю та
взаємодію у прикордонних питаннях», ратифікована Верховною Радою України 14 липня 1993 р.
За своєю юридичною силою норми міжнародних угод та міжнародно-правових актів посідають
місце між нормами Конституції та звичайних законів.
6. Рішення Європейського Суду з прав людини (ЄСПЛ) мають важливе значення у системі джерел
адміністративного права в країнах, які є членами Конвенції про захист прав людини і
основоположних свобод. Ці рішення є одним із джерел адміністративного права через наступні
основні моменти:
1. Пріоритет Конвенції: Країни-члени Конвенції зобов'язані забезпечити виконання рішень ЄСПЛ
та забезпечити внутрішню законодавчу та адміністративну практику відповідно до стандартів
Конвенції. Це означає, що рішення ЄСПЛ мають пріоритет перед внутрішнім законодавством.
2. Встановлення стандартів: Рішення ЄСПЛ часто встановлюють стандарти у сфері прав людини та
основоположних свобод. Вони можуть впливати на адміністративну практику та законодавство
країн-членів, змушуючи їх приводити свої закони та практику у відповідність з цими стандартами.
3. Обов'язковість рішень: Рішення ЄСПЛ обов'язкові для виконання країнами-членами. Якщо
країна не виконує рішення, це може призвести до санкцій або штрафів.
4. Джерело права: Рішення ЄСПЛ можуть бути використані як джерело права в адміністративних
справах. Вони можуть служити як прецеденти, на які посилаються у судових рішеннях та
прийнятті рішень у справах, пов'язаних з правами людини.
Отже, рішення ЄСПЛ є важливим елементом системи джерел адміністративного права та мають
значний вплив на адміністративну практику в країнах-членах Конвенції.