3.

ДЖЕРЕЛА ФІНАНСОВОГО ПРАВА

Джерела фінансового права ‒ це форми встановлення і вираження

(об’єктивізації) фінансово-правових норм, що видаються компетентними
органами держави та місцевого самоврядування і становлять певну систему.
Зважаючи на сучасні тенденції розвитку правотворення в Україні, норми
фінансового права можуть міститися не лише в нормативно-правових актах, айв
інших юридичних актах ‒ рішеннях судів, нормативно-правових договорах.
Тож форми об’єктивізації фінансово-правових норм можуть бути різні: відбиті
в законі чи іншому нормативно-правовому акті, в актах вищих судових органів
або виражені як результат договірної практики відповідних органів тощо. У
зв’язку з цим потрібно говорити про формування сукупності правових актів, які
слід розглядати джерелами фінансового права.
Джерела фінансового права мають такі ознаки: формальна визна-
ченість, нормативність, загальнообов’язковість, юридична сила,
загальновідомість, системність, видання уповноваженим органом (законність).
Названі характеристики є загальними, вони однаковою мірою властиві й
джерелам інших галузей права.
Характеристика джерел фінансового права передбачає розкриття тих
визначальних рис, що відрізняють їх від джерел інших галузей права. Отже,
джерела фінансового права мають свої особливості. Це, зокрема, предметна
ознака, множинність, відсутність єдиного кодифікованого акта,
спрямованість на реалізацію публічних інтересів, чіткість та ясність
формулювання прав та обов’язків учасників фінансових правовідносин.
Предметна ознака. Джерело права регулює певне коло суспільних
відносин, тобто має певну сферу поширення. Звідси у джерелах фінансового
права знаходять своє закріплення саме його норми - спеціальні приписи
держави й органів місцевого самоврядування щодо мобілізації, розподілу й
використання коштів публічних фондів. Такі приписи мають бути
об’єктивовані у певній формі лише тими органами держави та місцевого
самоврядування, які наділені відповідними повноваженнями стосовно
прийняття певного акта. Таким чином, джерела фінансового права стають
формою вираження та закріплення саме фінансово-правових норм.
Множинність. Однією з особливостей фінансового права України є
доволі велике коло його джерел, що знаходяться в певному взаємозв’язку та
супідрядності. Безумовно, наявність різноманітності джерел фінансового права
має об’єктивне походження, велике значення та свідчить, що в процесі
об’єктивізації норм фінансового права застосовують різні форми. Це дозволяє
забезпечити найефективніше правове регулювання відносин із приводу
мобілізації, розподілу й використання коштів публічних фондів.
Водночас при множинності нормативно-правових актів, що
регулюють фінансові відносини, сьогодні в Україні відсутній єдиний
кодифікований акт, який би закріплював наскрізні, єдині для всіх
інститутів і підгалузей фінансового права принципи, юридичні категорії і
поняття. На перший погляд здається, що сьогодні в нашій державі склалися всі
передумови для розробки та прийняття саме Фінансового кодексу, бо фінансове
право вже має певну «критичну» масу споріднених нормативно-правових актів,
власний і чіткий предмет правового регулювання, принципи правового
регулювання пройшли перевірку часом. Однак такі пропозиції в умовах
сьогодення, які характеризуються подальшим кардинальним реформуванням
правового регулювання великої кількості суспільних відносин, у тому числі й
фінансових, навряд чи є невиправданими. Але це твердження не знімає
необхідності прийняття іншого нормативно-правового акта, який би виконував
об’єднальну роль у сфері публічних фінансів, створив умови для вдосконалення
чинного фінансового законодавства.
Спрямованість на реалізацію публічних інтересів. Загальновідомо, що
саме за допомогою упорядкування фінансових відносин держава впливає на
процеси нагромадження капіталу, причому від такого впливу переважно
залежить економічне зростання країни. Використовуючи фінанси, вона регулює
процеси, пов’язані з розподілом і перерозподілом сукупного суспільного
продукту й національного доходу. Для держави ці відносини мають
першорядне значення, оскільки такі соціальні зв’язки матеріального характеру
забезпечують можливість виконання її завдань і функцій. Тому вона за
допомогою норм права прагне організувати й урегулювати їх належним чином,
надає їм відповідної форми й змісту. Головним завданням державного
регулювання фінансових відносин є узгодження інтересів суб’єктів цих
відносин завдяки встановленню необхідних обмежень і заборон.
4. Чіткість, ясність, категоричність формулювань фінансово-
правових норм стосовно мобілізації, розподілу та використання коштів
публічних фондів. Загальновідомо, що фінансове право використовує
імперативний метод правового регулювання, який визначає особливості
поєднання правових засобів при упорядкуванні фінансових відносин. З огляду
на специфічний зміст публічної фінансової діяльності метод правового
регулювання, а також нерівність, що притаманна суб’єктам фінансових
правовідносин, джерела фінансового права мають містити чітко сформульовані
вимоги, виражені в категоричній формі, що не допускають їх вільної (за згодою
сторін) зміни чи відміни. Усі права та обов’язки, якими наділяються суб’єкти
фінансового права, мають точно і вичерпно визначатися. Завдяки цьому
держава в змозі забезпечити своєчасне і в повному обсязі надходження
грошових коштів до фондів, а також ефективне та результативне їх
використання задля реалізації публічних інтересів.
Джерела фінансового права становлять певну систему. Система
джерел фінансового права ‒ це органічна, цілісна, динамічна, ієрархічна,
структурно упорядкована сукупність взаємозалежних та взаємодіючих
чинних правових актів, покликаних урегульовувати відносини у сфері
публічної фінансової діяльності.
Незважаючи на те, що роль фінансових нормативно-правових актів
величезна, їхню сукупність не можна зводити до всієї системи джерел
фінансового права. В кожній державі є своя, нерідко унікальна система
об’єктивізації фінансово-правових норм. Сьогодні, як ніколи, система джерел
фінансового права України, яка є динамічною за своєю суттю, наповнюється
новим змістом: приймаються нові закони і підзаконні нормативно-правові акти
або вносяться зміни до вже існуючих, Конституційний Суд України та
Європейський суд з прав людини виносять рішення й ухвали, які стосуються
окремих аспектів здійснення публічної фінансової діяльності. Усе активніше
при упорядкуванні фінансових відносин застосовують нормативно-правові
договори, а також укладаються численні міжнародні договори, що містять
фінансово- правові норми. Отже, зважаючи на удосконалення й розвиток
способів встановлення фінансово-правових норм до системи джерел
фінансового права органічно входить сукупність взаємопов’язаних і
взаємообумовлених нормативно-правових актів, актів Конституційного Суду
України й Європейського суду з прав людини, нормативно-правових договорів,
що містять фінансово-правові норми. Таке твердження в жодному разі не
нівелює той факт, що в такій системі традиційно визначальну роль відіграють
саме нормативно-правові акти. Кожне джерело фінансового права в їх системі
має своє місце, обумовлене особливістю його призначення, свою сферу впливу
в перебігу впорядкування відносин у процесі здійснення публічної фінансової
діяльності.
Нормативний правовий акт є універсальним, розрахованим на
регулювання різних фінансових відносин, незалежно від часу, місця їх
виникнення, складу осіб, що беруть участь у них. Ним встановлюються єдині
правила поведінки для всіх учасників правовідносин у сферах мобілізації,
розподілу і витрачання коштів публічних фондів. Нормативні правові акти
приймаються уповноваженим органом держави, виконання їхніх приписів
забезпечується й охороняється примусовою силою держави. Отже, саме
нормативно-правовий акт дозволяє здійснювати ефективне фінансово-правове
регулювання, найповніше забезпечувати втілення та реалізацію публічних
інтересів.
Нормативно-правові акти мають різну юридичну силу, вони не є
однорідними. Особливу роль у системі нормативно-правових актів відіграє
Конституція України. Вона як Основний Закон держави є нормативно-
правовим актом, що містить норми, спрямовані на регулювання широкого
комплексу суспільних відносин. Не є винятком і фінансові відносини, що
виникають у процесі мобілізації, розподілу та використання коштів
централізованих і децентралізованих публічних фондів.
Основний Закон України виступає базою для поточного фінансового
законодавства та визначає його характер. У ст. 92 закріплено, що виключно
законами України встановлюються: Державний бюджет і бюджетна система
України; система оподаткування, податки та збори; засади створення і
функціонування фінансового, грошового, кредитного й інвестиційного ринків;
статус національної, а також іноземних валют на території України; порядок
утворення й погашення державного внутрішнього й зовнішнього боргу;
порядок випуску й обігу державних цінних паперів, їх види й типи. Отже,
виходячи з цього конституційного положення, саме законам - нормативно-
правовим актам, що мають вищу юридичну силу, – належить урегульовувати
фінансові відносини, а всі інші (підзаконні) нормативні акти повинні бути
видані винятково на підставі закону й обов’язково йому відповідати.
Конституція України характеризується широтою змісту її норм.
Якщо всі інші джерела фінансового права пов’язані з регулюванням будь-
якого напряму публічної фінансової діяльності, то Конституція України
впливає на всі напрями - мобілізацію, розподіл або використання
грошових коштів публічних фондів, а отже, врегульовує одночасно кілька
видів фінансових відносин.
Наприклад: 1) ст. 67, закріплюючи обов’язок кожного сплачувати
законом встановлені податки і збори, спрямована на регулювання податкових
відносин;
2) статті 95-97, у яких викладені засади побудови бюджетної системи, бю-
джетного періоду, визначені обов’язки Кабінету Міністрів України щодо його
діяльності, пов’язаної із Державним бюджетом України;
3) ст. 98, яка закріплює, що контроль за використанням коштів
Державного бюджету від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова
палата, отже, йдеться про регулювання бюджетних відносин;
4) ст. 99 визначає грошовою одиницею України гривню, ст. 100
встановлює, що Рада Національного банку України розробляє основні засади
грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням. Цим
закладено підґрунтя регулювання відносин у сфері грошового обігу.
Основний Закон України містить принципи, які є основою змісту
фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування, а також
відображають характер конституційного регулювання фінансових відносин і
мають базове значення для фінансового права в цілому. Зокрема, це такі
принципи: верховенство права (ст. 8), гласність (ст. 57), законність (статті 6, 8,
19, 113, 117, 118), пріоритет прав і свобод людини й громадянина (ст. 3),
відповідальність держави за свою діяльність (ст. 3), принцип розподілу
компетенції у фінансовій сфері між представницькими та виконавчими
органами, що випливає з принципу поділу влади (ст. 6) та ін. Ці принципи не
можуть бути порушені при здійсненні публічної фінансової діяльності.
Конституція України встановлює компетенцію певних державних органів
у сфері фінансової діяльності. Наприклад, до повноважень Верховної Ради
України (ст. 85) віднесено: затвердження Державного бюджету України та
внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України
та прийняття рішення щодо звіту про його виконання; затвердження рішень про
надання Україною позик й економічної допомоги іноземним державам та
міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних
держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених
Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням
тощо. На Кабінет Міністрів України (ст. 116) покладено: забезпечення
проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; розробку
і здійснення загальнодержавних програм економічного розвитку України;
розробку проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення
виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету
України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Окрім
того, статтями 138,141-143 закріплені повноваження Автономної Республіки
Крим та органів місцевого самоврядування у сфері фінансів.
Як ми вказали, акти Конституційного Суду та Європейського суду з прав
людини щодо України і різних аспектів публічної фінансової діяльності теж є
джерелами фінансового права. Однак наразі відсутня чітка позиція стосовного
того, до якого виду джерел фінансового права - нормативно-правових актів чи
судових прецедентів - їх необхідно відносити.
Ми схильні поділяти точку зору, відповідно до якої акти Конституційного
Суду безумовно є джерелами фінансового права, але вони не мають
властивостей нормативно-правових актів. Через визнання юридичних актів
відповідних органів державної влади неконституційними, надання офіційного
тлумачення Конституційний Суд фактично вдосконалює зміст фінансово-
правової норми. Це може здійснюватися ним, наприклад, шляхом розкриття
сутності та взаємозв’язку норм фінансового права, конкретизації кола суб’єктів,
на які вони поширються, тощо. Але таке положення в жодному разі не дає нам
підстав прирівнювати акти Конституційного Суду до нормативно-правових.
Конституційним Судом України приймаються рішення, які безпосередньо
торкаються проблем правового регулювання публічної фінансової діяльності. У
них розглядають різні аспекти функціонування фінансової системи нашої
країни. Зокрема, залежно від виду фінансових відносин, на упорядкування яких
спрямовані такі рішення, їх можна згрупувати таким чином:
1) ті, що стосуються упорядкування бюджетних відносин;
2) ті, у яких вирішують питання, пов’язані з оподаткуванням;
3) ті, які торкаються правового регулювання банківської діяльності;
4) ті, у яких визначають засади публічно-правового регулювання
страхування і ціноутворення;
5) ті, які торкаються визначення правового статусу органів, що
здійснюють публічну фінансову діяльність.
Така класифікація є доволі умовною, оскільки часто в одному рішенні
висловлюють правові позиції стосовно різних аспектів публічної фінансової
діяльності. Але поряд з тим, застосовуючи саме пропонований нами підхід,
можливо провести ґрунтовний аналіз актів Конституційного Суду, що,
безумовно, позначилися на упорядкуванні правом відносин у різних напрямах
фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та
застосування практики Європейського суду з прав людини» суди зобов’язані
застосовувати при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і
основоположних свобод та практику Суду як джерело права. Зважаючи на це
рішення Європейського суду, які стосуються інтерпретації фінансово-правових
норм, необхідно відносити до джерел фінансового права. Вони є обов’язковими
для виконання й застосування в нашій державі при реалізації фінансово-
правових відносин.
І нарешті, в систему джерел фінансового права органічно входять
нормативно-правові договори. Вони укладаються компетентними суб’єктами.
їхні повноваження стосовно договірного регулювання мають обов’язково
визначатися у фінансовому законі. Істотною рисою таких договорів є
обов’язкова відповідність їхнього змісту конституційним приписам і нормам
фінансових законів. Такі договори стосуються певних аспектів публічної
фінансової діяльності. У них встановлюються права та обов’язки суб’єктів
фінансових правовідносин. Вони мають нормативний, що усуває
індивідуалізацію стосовно окремих суб’єктів, та обов’язковий до виконання
характер. Зазвичай укладаються такі угоди для досягнення публічних інтересів.
Фінансовим законодавством передбачені: чітка процедура їх укладання;
неможливість в односторонньому порядку змінити або відмовитися від
виконання договірних умов; обов’язкове їх офіційне оприлюднення.
Активно договірні форми упорядкування застосовуються в ході реалізації
міжбюджетних відносин відповідно до статей 93 та 104 БК України. Зазначені
норми БК України ґрунтуються на положеннях ст. 143 Конституції України,
згідно з якою до повноважень обласних та районних рад віднесено, зокрема,
затвердження та контроль за виконанням районних обласних бюджетів, які
формуються із коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між
територіальними громадами або для виконання спільних проектів та із коштів,
залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів для реалізації спільних
соціально-економічних і культурних програм. Окрім того, ч. 5 ст. 35 Закону
України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що для здійснення
спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого
самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та
організації.
Нині серед джерел фінансового права великого значення набувають
міжнародні договори. Вони становлять доволі значний та складний для
правозастосування нормативний масив. Так, при здійсненні фінансової
діяльності укладаються численні кредитні договори, договори щодо співпраці
між певними органами, що здійснюють фінансову діяльність, стосовно
уникнення оподаткування та ін. їхнє застосування характеризується такими
особливостями: по-перше, включення міжнародних договорів до системи
законодавства України визначається Конституцією України; по-друге, норми
міжнародних договорів, згода на обов’язковість застосування яких надана
Верховною Радою України, зазвичай, не діють безпосередньо. У певних
випадках для їх вживання вимагається видання внутрішньодержавних актів; по-
третє, якщо міжнародним договором встановлено інше правило поведінки, ніж
закріплене законом, то діє пріоритет норм міжнародного договору; по-четверте,
Україна повинна бути учасником цього договору; по-п’яте, міжнародний
договір України повинен бути опублікований у встановленому порядку; по-
шосте, статус міжнародних договорів визначається шляхом прийняття закону
(ратифікації). Це наділяє договір юридичною силою, рівною за значенням
закону України, а тому переважна сила перед законами України положень
міжнародного договору не нівелюється після ратифікації. Таким чином,
міжнародні договори, що вміщують фінансово-правові норми, з одного боку, є
складовою частиною фінансового законодавства, а з другого-джерелом
фінансового права.
Джерела фінансового права можуть бути класифіковані за різними
підставами:
Залежно від того, які галузеві правові норми відбиті в певному акті,
поділяємо на:
 комплексні - містять поряд із фінансово-правовими нормами і
норми інших галузей права, і, відповідно, покликані врегульовувати
не тільки фінансові, а й інші суспільні відносини;
 і галузеві - містять винятково фінансово-правові норми.
 За обсягом фінансово-правового регулювання: загального та
інституційного характеру. Джерела загального характеру містять норми з
різних питань фінансової діяльності держави та органів місцевого
самоврядування, тоді як джерела інституційного характеру - норми, що
стосуються регулювання окремих інститутів чи підгалузей фінансового права:
бюджетного, податкового, валютного права тощо.
За часом дії поділяють на постійні та тимчасові. Більшість джерел
фінансового права мають постійно діючий характер. Вони втрачають чинність
за умови набуття чинності іншим джерелом, яким скасовується дія
попереднього. Тимчасові - діють у межах чітко визначеного періоду.
Наприклад, закони України Про державний бюджет України на відповідний рік.
Залежно від території їхньої дії. Так, структура системи джерел
фінансового права зазвичай відображає форму державного устрою. Це, у свою
чергу, означає, що положення органу, який приймає той або інший правовий
акт, у системі державних органів визначає юридичну силу такого документа.
Україна - унітарна держава, тому сукупність джерел буде визначатися цією
обставиною, а також дією місцевого самоврядування в нашій державі.
Відповідно до цього можна виокремити джерела фінансового права
загальнодержавної та місцевої дії. Дія загальнодержавних джерел фінансового
права поширюється на всю територію України, тоді як місцевих - на певну її
частину.